S 2022-0883
Compte de commerce Soutien
financier au commerce
extérieur
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
COUR DES COMPTES
Compte de commerce
Soutien financier au
commerce extérieur
Programme 915 – Soutien financier au commerce extérieur
Graphique n° 1 : recettes du compte (exécution 2021 – en M
€
)
Source : Cour des comptes, d’après les données transmises par la direction générale
du Trésor (DGT)
Graphique n° 2 : dépenses du compte (exécution 2021 – en M
€
)
Source : Cour des comptes, d’après les données transmises par la DGT
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
3
Graphique n° 3 : solde cumulé du compte fin 2021 (en M
€
)
Source : Cour des comptes, d’après les données transmises par la DGT
Graphique n° 4 : soldes cumulés du compte depuis 2017 (en M
€
)
Source : Cour des comptes, d’après les données transmises par la DGT
-
.
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
5
Synthèse
L’équilibre général du compte de commerce « soutien financier au
commerce extérieur » est sa situation normale de principe puisque les
excédents de l’activité sont reversés au budget général, sous forme de
recettes non fiscales, et les procédures déficitaires sont abondées par une
dotation budgétaire en provenance du programme 114
Appels en garantie
de l’État
de la mission
Engagement financiers de l’État
. Il subsiste
cependant des écarts en fin de gestion dans la mesure où les versements du
et au budget sur les sections respectivement excédentaires et déficitaires en
année N sont réalisés, pour la première fois pour l’exercice 2021, en année
N+1
1
.
Après deux années de déficit, de - 14,5 M
€
en 2019 et de - 28,7 M
€
en 2020, première année marquée par les premiers effets de la pandémie,
le solde du compte de commerce en 2021 est fortement positif, à 333,1 M
€
au lieu d’une prévision de déficit à - 65,9 M
€
. Deux facteurs expliquent ce
niveau de solde qui contraste avec les prévisions prudentes d’évolution du
compte : des recettes supérieures et des dépenses inférieures à la prévision
d’une part et, d’autre part, un report du versement des sections du compte
excédentaire, jusqu’à présent effectué en année N mais dorénavant réalisé
en année N+1 afin de coïncider avec l’abondement des sections
déficitaires. Le solde technique (hors versements du ou au budget général)
du compte reste excédentaire mais dans des proportions moindres qu’avant
la crise.
Les recettes d’activité commerciale (essentiellement les primes et
récupérations encaissées) ont été significativement supérieures à ce qui
était anticipé (769,9 M
€
exécutés pour 555,1 M
€
inscrits en LFI). L’écart
résulte principalement d’un niveau de primes et de récupérations
encaissées par l’assurance-crédit particulièrement élevé (+ 131,7 M
€
par
rapport à la LFI), résultat notamment du rôle contracyclique des garanties
offertes par le compte en période d’aversion du risque par les acteurs
privés. Les versements du budget général ont été limités en 2021 et n’ont
concerné que l’assurance-prospection, garantie structurellement déficitaire
(cf. Annexe n° 1), mais dans des proportions significatives depuis sa
réforme de 2018 et dont l’évolution du solde dans les prochaines années
1
Jusqu’à l’exercice 2020, les versements au budget général à partir des sections
excédentaires en année N s’effectuait en fin d’année N, alors que les versements du
budget général au profit des sections déficitaires en année N s’effectuait au début de
l’année N+1.
6
COUR DES COMPTES
est à surveiller. Son financement par le seul programme 114
Appels en
garantie de l’État
pose également question, les aides versées au titre de
l’assurance-prospection étant, depuis 2018, devenues hybrides car
partagées également entre garantie et avance.
Les dépenses d’activité commerciale ont quant à elles été
significativement inférieures à la prévision (510,9 M
€
en exécution contre
734 M
€
prévus), du fait de moindres dépenses d’indemnisation de
l’assurance-crédit (359 M
€
en exécution contre 536 M
€
prévus en LFI) qui
ont largement compensé des dépenses de réassurance d’un niveau inédit
(126,5 M
€
). Dans un contexte économique très perturbé pour de nombreux
acteurs, la conclusion de moratoires, notamment dans le secteur
aéronautique, a permis d’éviter de nombreux défauts.
En 2021, les trois sections excédentaires (assurance-crédit,
financement de la construction navale et CAP Francexport et CAP
Francexport +) cumulent un solde technique de 347,8 M
€
(hors versement
du ou au budget de l’État). Les trois sections déficitaires (assurance-
prospection, change et risque exportateur) cumulent un solde technique de
- 88,8 M
€
. Compte tenu du nouveau calendrier de versements à partir et
vers le budget général, ceux-ci n’interviendront qu’au cours de l’exécution
2022.
Les répercussions économiques de la crise sanitaire sont
susceptibles d’influer pendant plusieurs années sur le résultat financier des
procédures de prise en garantie à l’export. Mais alors qu’en 2020, il était
craint que le résultat des procédures puisse largement diminuer voire
devenir déficitaire à court terme, nécessitant une compensation inédite via
le programme 114, le résultat du compte en 2021 témoigne de l’efficacité,
jusqu’à présent, des moratoires adoptés et du rôle contracyclique du
compte. La situation économique pèse toujours sur nombre d’acteurs
endettés mais la DGT n’identifie, à ce stade, ni risque majeur ni risque
systémique pour le compte.
La LFI pour 2022 prévoit des recettes commerciales en hausse par
rapport à la LFI pour 2021. Du côté des dépenses commerciales, une légère
baisse par rapport à la LFI pour 2021 est prévue. Ces prévisions, qui
laissent le solde des activités commerciales pratiquement à l’équilibre
(693 M
€
pour les recettes et 694 M
€
pour les dépenses), sont moins
favorables que les données d’exécution pour l’année 2021.
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
7
RECOMMANDATION
La Cour ne formule pas de recommandation.
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
1. Les résultats de l’exercice
..................................................
12
1.1 Un solde très largement excédentaire du fait d’une conjoncture
plus favorable que prévue et d’un report du versement de l’excédent au
budget général
...............................................................................................
12
1.2 Des recettes supérieures de 26 % aux prévisions
.........................
16
1.2.1 Les recettes d’activité commerciale
...................................................
16
1.2.2 Les versements en provenance du budget général
.............................
18
1.3 Des dépenses en repli de 30 % par rapport aux prévisions
..........
20
1.3.1 Les dépenses de l’activité commerciale
.............................................
21
1.3.2 Les versements au budget général
.....................................................
23
1.4 Les indicateurs de soutenabilité du compte
.................................
26
1.5 L’impact de la crise liée au Covid sur le compte de commerce ... 29
2. La gestion des dépenses
......................................................
31
2.1 La conformité aux principes et règles du droit budgétaire
...........
31
2.2 La démarche de performance
.......................................................
31
3. Les recommandations de la Cour
.....................................
32
3.1 Le suivi des recommandations formulées au titre de 2020
..........
32
3.2 Récapitulatif des recommandations formulées au titre de la gestion
2021
..............................................................................................................
32
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
9
Introduction
Le compte de commerce « soutien financier au commerce
extérieur » a été créé par l’article 47 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre
2016 de finances pour 2017, modifié par l’article 26 de la loi de finances
rectificative (LFR 3) pour 2020. Il est placé sous la responsabilité du
ministère de l’économie, des finances et de la relance et plus
particulièrement de la direction générale du Trésor (DGT).
La création de ce compte a fait suite au transfert de l’activité de
gestion des garanties publiques pour le commerce extérieur de la Coface à
Bpifrance Assurance Export pour répondre à la volonté de l’État de
rassembler au sein d’un même groupe la gestion de l’ensemble des
dispositifs publics financiers de soutien au développement des entreprises,
en France et à l’étranger.
Le compte retrace les opérations relatives aux garanties publiques
de soutien à l’export (cf. Annexe n° 1 pour une description des différentes
procédures de soutien) :
- les garanties prévues par les articles L. 432-1 à L. 432-5 du code
des assurances, qui couvrent des opérations d’assurance (assurance-crédit,
garantie du risque exportateur, garantie de change, garantie du risque
économique, assurance-prospection) effectuées jusqu’en 2016 par la
Coface pour le compte de l’État. Depuis 2017, elles sont réalisées au nom,
sous le contrôle et pour le compte de l’État selon un régime de « garantie
directe »
2
, par Bpifrance Assurance Export (filiale de Bpifrance SA), en
application de l’article 103 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de
finances rectificative pour 2015 ;
- celles prévues par l’article 119 de la loi n° 2005-1720 de finances
rectificative pour 2005, qui permet à l’État de garantir des cautions,
garanties et préfinancements émis dans le cadre d’opérations de
construction navales civiles. Cette garantie, gérée par la Caisse française
2
Le passage d’un système de garantie dite « oblique », dans lequel l’État garantissait
la Coface, qui garantissait elle-même les entreprises, à un système de garantie
« directe » a pour but, selon le ministère, de renforcer la lisibilité de la garantie de l’État
et d’améliorer les conditions de financement des opérations d’exportations françaises.
Des banques et des investisseurs refusaient en effet de financer des crédits-exports
français ou avec un surcoût, considérant les garanties de la Coface comme non
souveraines.
10
COUR DES COMPTES
de développement industriel (CFDI), est également devenue directe en
application de l’article 108 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de
finances rectificative pour 2015.
Le compte de commerce, divisé en sept sections
3
, a vocation à
retracer la gestion des opérations d’assurance : encaissement des primes,
indemnisation des sinistres, gestion des récupérations, etc.
La section « risque économique » ne comptabilise plus de dépenses
ni de recettes depuis plusieurs années. Toutefois, la garantie la plus
récemment octroyée s’éteignant en 2033, il convient de conserver cette
section dans le compte de commerce.
La septième section du compte, intitulée « Cap Francexport et Cap
Francexport + », a été créée par l’article 26 de la troisième loi de finances
rectificative pour 2020
4
, parmi un ensemble de mesures destinées à
soutenir le commerce extérieur, dans le cadre du plan de relance pour faire
face aux conséquences économiques de la pandémie de Covid-19.
Bpifrance Assurance Export doit communiquer mensuellement au
ministère les informations nécessaires à l’imputation budgétaire et
comptable des opérations dans les comptes de l’État.
Ce compte de commerce peut recevoir, comme la Coface par le
passé, des versements du budget général (programme 114
Appels en
garanties de l’État
de la mission
Engagements financiers de l’État
, titre 6)
pour couvrir les déficits de ses procédures. Les excédents donnent lieu à
versements vers le budget général, comptabilisés parmi les recettes non-
fiscales
5
.
D’une manière générale, les prévisions sont difficiles à établir au
moment de l’élaboration du projet de loi de finances initiale, c’est-à-dire
près d’un an et demi avant l’expiration de l’exercice concerné. Le compte
de commerce assure le suivi d’une activité commerciale internationale dont
il est malaisé d’anticiper précisément les dates de conclusion effective des
contrats et partant, du versement des primes. Il est de plus difficile
d’anticiper à cette échéance un calendrier des sinistres. Enfin, une part
significative de l’activité porte sur quelques contrats importants dont la
conclusion ou l’évolution peut à elle seule entraîner de fortes évolutions
par rapport aux anticipations.
3
Section n° 1 « assurance-crédit et assurance investissement », section n° 2
« assurance-prospection », section n° 3 « change », section n° 4 « risque économique »,
section n° 5 « risque exportateur », section n° 6 « financement de la construction
navale », section n°7 « CAP Francexport et CAP Francexport + ».
4
Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
5
Recette non-fiscale n° 2602, dans la nomenclature des recettes de l’État.
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
11
Conformément à une préconisation de la Cour, il est mis fin à partir
de l’année 2021, au décalage d’un exercice entre les versements au budget
général, liés aux procédures excédentaires et les versements du budget
général, liés aux procédures déficitaires. L’ensemble de ces mouvements
liés aux soldes des procédures en année N seront réalisés en début d’année
N+1, assurant ainsi une meilleure lisibilité du compte.
12
COUR DES COMPTES
1. Les résultats de l’exercice
1.1 Un solde très largement excédentaire du fait
d’une conjoncture plus favorable que prévue et
d’un report du versement de l’excédent au
budget général
Pour la première fois depuis 2018, le solde du compte de commerce
est positif pour l’exercice 2021, à hauteur de 333,1 M
€
, niveau jamais
atteint depuis sa création. La loi de finances initiale (LFI) pour 2021
anticipait un solde déficitaire de - 65,9 M
€
.
Les prévisions en LFI, présentées dans le tableau ci-dessous,
reposaient sur des hypothèses prudentes liées à la poursuite de la crise
sanitaire et aux risques et incertitudes qu’elle fait peser sur les acteurs du
commerce extérieur.
Tableau n° 1 : prévisions par section en LFI 2021 (en M
€
)
Section
Recettes
Dépenses
Solde
(=R-D)
Assurance-crédit
et
assurance
investissement
490,0
536,0
- 46,0
Assurance-prospection
141,0
151,0
- 10,0
Change
11,0
10,0
1,0
Risque économique
0
0
0
Risque exportateur
11,0
13,0
- 2,0
Construction navale
8,1
0,0
+ 8,1
CAP
Francexport
et
CAP
Francexport +
7,0
24,0
- 17,0
Total
668,1
734,0
- 65,9
Source : DGT
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
13
Malgré la difficulté, régulièrement rappelée par la direction générale
du Trésor (DGT), d’établir des prévisions sur ce compte, la décomposition
du solde en exécution (cf. tableau ci-dessous) ne montre des écarts
sensibles entre prévision et exécution que pour deux des sept sections.
Tableau n° 2 : solde du compte par section en exécution pour 2021
(en M
€
)
Section
Recettes
Dépenses
Solde
(=R-D)
Solde
prévu en
LFI 2020
Assurance-crédit et
assurance investissement
688,98
359,00
329,98
- 46,0
Assurance-prospection
121,25
131,14
- 9,89
- 10,0
Change
8,25
10,11
- 1,85
1,0
Risque économique
0
0
0
0
Risque exportateur
6,92
9,80
- 2,88
- 2,0
Construction navale
13,91
0,00
+ 13,91
+ 8,1
CAP Francexport et
CAP Francexport +
4,76
0,87
+ 3,89
- 17,0
Total
844,06
510,91
+ 333,1
- 65,9
Source : DGT
L’assurance-crédit (section 1 du compte) s’est retrouvée largement
excédentaire (+ 329,98 M
€
) alors qu’un déficit de 46 M
€
était prévu en
LFI ; les recettes exécutées sur cette section sont supérieures de 198,98 M
€
à celles attendues en LFI, alors que les dépenses sont quant à elles
inférieures de 177 M
€
à la prévision.
Le solde de la section CAP Francexport et CAP Francexport +
(section 7 du compte), initialement prévu pour être déficitaire à hauteur de
17 M
€
, se trouve légèrement excédentaire en exécution à 3,89 M
€
, du fait
de dépenses nettement moins importantes en exécution (0,87 M
€
)
qu’attendues en LFI (24 M
€
), alors que les recettes encaissées (4,76 M
€
)
ne sont que très légèrement inférieures à la prévision (7 M
€
).
14
COUR DES COMPTES
Plus globalement, la DGT présente le solde du compte en 2021
comme le résultat de deux tendances :
- en ce qui concerne les recettes, le rôle contracyclique des
différentes garanties proposées par le compte, qui apportent des solutions
à des entreprises qui ne peuvent recourir au marché privé, s’est révélé
opérant notamment du fait des mesures prises dans les plans d’urgence
d’avril 2020 et de relance de septembre 2020. Quatre sections parmi les
plus importantes du compte (assurance-crédit, assurance-prospection,
risque exportateur et construction navale) voient un nombre élevé de
nouveaux bénéficiaires en 2021 et le montant des garanties, donc des
primes, augmenter par rapport à la prévision en LFI et par rapport à
l’exercice 2020 ;
- en ce qui concerne les dépenses, les indemnisations et dépenses de
réassurance sont en hausse par rapport à 2020 mais restent inférieures à la
prévision du fait d’une meilleure résistance à la persistance de la crise
sanitaire de certains secteurs, en particulier l’aéronautique (cf. point 1.3.1).
Le solde du compte de commerce a également mécaniquement
profité du report en année N+1, au lieu de la fin de l’année N auparavant,
du versement au budget général des excédents des sections du compte,
auparavant effectué en fin d’année N (cf. 1.3.2).
Les soldes techniques (hors versements du et au budget général) du
compte restent, après deux années de crise sanitaire, favorablement
orientés malgré un solde excédentaire moindre depuis 2020 et un solde
déficitaire qui s’est creusé à compter de 2019 du fait de la réforme de
l’assurance-prospection (cf. point 1.2.2).
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
15
Tableau n° 3 : soldes du compte entre 2018 et 2021 (M
€
)
Section
2018
2019
2020
2021
Assurance-crédit et assurance
investissement
414,3
722,9
299,6
330
Assurance-prospection
- 26,5
- 86,3
- 74,2
- 84,1
Change
9,8
2,3
5,7
- 1,85
Risque économique
0,0
0,0
0,0
0,0
Risque exportateur
4,5
- 4
6
- 2,9
Construction navale
18,1
7,7
4,3
13,9
CAP Francexport et CAP
Francexport +
0,0
0,0
0,3
3,9
Solde technique excédentaire
446,7
732,9
315,9
347,8
Solde technique déficitaire
- 26,5
- 90,3
- 74,2
- 88,8
Solde technique du compte
420,2
642,6
241,7
258,9
Versement du budget général
en année N (déficits de
l’année N-1)
18,2
28,4
45,5
74,2
Versement au budget général
en année N (excédents de
l’année N)
433
685,5
315,9
0
Solde du compte
5,4
- 14,5
- 28,7
333,1
Source : Cour des comptes
16
COUR DES COMPTES
1.2 Des recettes supérieures de 26 % aux prévisions
Chaque section du compte comporte des recettes qui proviennent de
son activité (principalement au titre de l’encaissement de primes
d’assurance et de récupérations après sinistres). Par ailleurs, certaines
sections peuvent éventuellement recevoir des versements du budget
général pour compenser le déficit réalisé l’année précédente.
Les recettes totales du compte de commerce se sont établies à
844,06 M
€
en 2021, supérieures de 26 % à la prévision, après 639,4 M
€
en
2020 et 1 105,4 M
€
en 2019.
Tableau n° 4 : recettes par section en exécution en 2021 (en M
€
)
Section
Recettes
d’activité
Versement
en
provenance
du budget
général
Recettes
totales
Assurance-crédit et assurance
investissement
688,98
0,00
688,98
Assurance-prospection
47,06
74,19
121,25
Change
8,25
0,00
8,25
Risque économique
0
0
0
Risque exportateur
6,92
0,00
6,92
Construction navale
13,91
0,00
13,91
CAP
Francexport
et
CAP
Francexport +
4,76
0,00
4,76
Total
769,87
74,19
844,06
Source : DGT
1.2.1 Les recettes d’activité commerciale
Les recettes d’activité commerciale ont été sensiblement supérieures
à ce qui était anticipé (769,87 M
€
exécutés pour 563,2 M
€
inscrits en LFI).
L’écart
résulte
principalement
de
recettes
de
l’assurance-crédit
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
17
particulièrement élevées (+ 198,98 M
€
par rapport à la LFI) ; les montants
encaissés de primes et de récupérations sont très supérieurs tant aux
prévisions (respectivement + 57 M
€
et + 74,64 M
€
) qu’aux montants
encaissés en 2020 (621,66 M
€
contre 518 M
€
).
Tableau n° 5 : recettes d’activité commerciale (primes, récupération
et recettes diverses) par procédure en 2021
En M
€
LFI
2021
Exécution
2021
Écart
Assurance-crédit / assurance
investissement
490,00
688,98
+ 198,98
dont primes
305,00
362,01
+ 57,01
dont récupérations
185,00
259,64
+ 74,64
Assurance-prospection
34,00
47,06
+ 13,06
Change
10,00
8,25
- 1,75
Risque économique
0
0
0
Risque exportateur
6,00
6,92
+ 0,92
Financement construction navale
8,10
13,91
+ 5,81
CAP Francexport et CAP
Francexport +
7,00
4,76
- 2,24
Total
555,1
769,87
+ 214,77
Source : DGT
Dans le détail, la DGT indique que le niveau des primes encaissées
est supérieur au niveau initialement anticipé du fait du rôle contracyclique
de l’assurance-crédit publique, alors que les acteurs financiers privés ont
montré davantage d’aversion au risque. De fait, le montant des garanties
accordées en 2021 (17,4 Md
€
) est très supérieur à celui des années 2020
(12,7 Md
€
) et 2019 (11,7 Md
€
). En ce qui concerne les récupérations,
davantage de débiteurs privés et publics en difficulté que prévu ont honoré
leurs engagements, limitant la baisse des récupérations anticipée en LFI
pour 2021 (185 M
€
prévus en LFI pour 2021, contre 362 et 355 M
€
prévus
en LFI pour 2020 et 2019).
18
COUR DES COMPTES
Les recettes 2021 de l’activité commerciale de la section assurance-
crédit se distinguent également par un niveau jamais atteint de recettes de
réassurance (62,86 M
€
, contre un plus à 19,74 M
€
en 2018), lié à un secteur
de l’aéronautique moins en difficulté que prévu (cf.
infra
).
En ce qui concerne l’assurance-prospection, les recettes issues des
primes ont été conformes aux prévisions (8,3 M
€
en exécution contre 9 M
€
en LFI) mais les récupérations ont été nettement supérieures (38,5 M
€
contre 25 M
€
en LFI) du fait du rattrapage des décalages demandés en
2020.
1.2.2 Les versements en provenance du budget général
Le budget général abonde le compte de commerce au titre des
procédures déficitaires depuis le programme 114
Appels en garantie de
l’État
de la mission
Engagements financiers de l’État
. Ces versements sont
effectués en N+1, procédure par procédure, en fonction des déficits
éventuellement constatés en N. Habituellement, cela concerne plutôt
l’assurance-prospection,
procédure
structurellement
déficitaire
(cf.
Annexe n° 1) et dont les besoins ont significativement augmenté depuis la
rénovation du dispositif en 2018. Les garanties risque-exportateur et
risque-change peuvent aussi en bénéficier mais dans une moindre mesure.
La LFI pour 2021 prévoyait des versements du budget général vers
le compte de commerce pour couvrir les déficits constatés en 2020 à
hauteur de 113 M
€
, répartis entre assurance-prospection (107 M
€
),
garantie de change (1 M
€
) et garantie du risque exportateur (5 M
€
). Seuls
74,19 M
€
ont finalement été versés en 2021 et uniquement au profit de
l’assurance-prospection. Sur ce montant, 19 M
€
sont issus du plan de
relance présenté le 3 septembre 2020, sur une enveloppe initiale de 52 M
€
destinée à
« sécuriser les crédits du dispositif financé exclusivement via le
programme 114 alors que depuis 2020 une partie des surplus de
l’assurance-crédit était recyclée pour compenser le déficit de l’assurance-
prospection »
6
.
6
Annexe 21 du rapport de la Commission des finances de l’Assemblée nationale du 8
octobre 2020 sur le projet de loi de finances pour 2021.
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
19
Tableau n° 6 : versements au compte en provenance du budget
général en 2021 au titre de l’année 2020
En M
€
LFI
2021
Exécution
2021
Écart
Assurance-crédit / assurance
investissement
0
0
0
Assurance-prospection
107,00
74,19
- 32,81
Change
1,00
0,00
-1,00
Risque économique
0
0
0
Risque exportateur
5,00
0,00
-5,00
Construction navale
0
0
0
CAP Francexport et CAP
Francexport +
0
0
0
Total
113,00
74,19
- 38,81
Source : DGT
Comme évoqué dans la NEB du compte de commerce pour 2020, le
versement du programme 114 en 2021 comble exactement le déficit de
l’activité d’assurance-prospection au titre de l’exercice 2020, évitant ainsi
de recourir à des compensations entre résultats des différentes procédures
pour minorer ou majorer les versements en provenance du budget général.
En LFI pour 2022, le solde déficitaire du compte pour 2021, hors
versements du et au budget général, a été évalué à 128 M
€
(109 M
€
pour
l’assurance-prospection, 1 M
€
pour le risque change et 18 M
€
pour le
risque exportateur). En exécution, le déficit est plus faible que prévu, à
- 88,8 M
€
; - 84,1 M
€
pour l’assurance-prospection, qui retrouve presque
son plus haut niveau de 2019 (- 86,5 M
€
), - 1,8 M
€
pour le risque change
et - 2,9 M
€
pour le risque exportateur. Ces montants doivent faire l’objet
courant 2022 d’un versement du budget général.
Pour l’avenir, il existe un risque de hausse du versement du budget
général nécessaire pour couvrir le déficit structurel de l’activité
d’assurance-prospection. Le nouveau dispositif, mis en place en 2018 et
pleinement effectif depuis 2019, génère une dépense immédiate et certaine
tandis que sa procédure simplifiée a été conçue pour être plus attractive et
augmenter le nombre de dossiers aidés. La conséquence budgétaire de ces
20
COUR DES COMPTES
évolutions, visible dès 2019 (solde technique de la garantie de - 86,3 M
€
contre - 26,5 M
€
en 2018), est confirmée en 2020 et 2021 (solde technique
de respectivement - 74,2 M
€
et - 84,1 M
€
) alors même que le dispositif ne
fonctionne pas à plein potentiel du fait du contexte économique actuel (cf.
infra
). Les crédits du plan de relance au profit de l’assurance-prospection
doivent permettre à cette dernière d’accompagner plus de 6 000 PME et
ETI sur la durée du plan, ce qui représenterait 1 Md
€
de dépenses de
prospection couvertes et un potentiel de 6,5 Md
€
de nouveau chiffre
d’affaires généré à l’export.
D’un point de vue budgétaire, le nouveau dispositif pose la question
de son financement. Alors que les versements étaient auparavant effectués
a posteriori
et sur présentation des factures, il est maintenant procédé dès
le dépôt du dossier et donc avant la survenue d’un aléa, au versement d’une
avance couvrant 50 % des dépenses (cf. Annexe n° 1). Les aides versées,
devenues hybrides car partagées également entre garantie et avance, restent
financées par le seul programme 114
Appels en garantie de l’État
.
1.3 Des dépenses en repli de 30 % par rapport aux
prévisions
Le compte de commerce retrace des dépenses d’activité,
principalement des indemnisations de sinistres, ainsi que des versements
au budget général pour les procédures excédentaires.
En 2021, pour la première fois et comme suggéré par la Cour, les
versements au budget général liés à chacune des procédures excédentaires
en année N sont réalisés en début d’année N+1, simultanément aux
versements liés à chacune des procédures déficitaires en année N.
Les dépenses de 2021 ne concernent donc que des dépenses
d’activité commerciale, qui ont été inférieures aux anticipations
(510,91 M
€
contre 734 M
€
, soit un écart de - 223,09 M
€
, ou - 30 %).
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
21
Tableau n° 7 : dépenses en LFI et en exécution 2021 (toutes
procédures confondues)
En M
€
LFI 2021
Exécution
2021
Écart
Dépenses de l’activité commerciale
734,00
510,91
- 223,09
Versements au budget général
0,0
0,0
0,0
Total dépenses
734,00
510,91
- 223,09
Source : DGT
1.3.1 Les dépenses de l’activité commerciale
Comme évoqué ci-dessus, les dépenses d’activité commerciale de
l’année 2021 ont été inférieures aux prévisions.
Les dépenses au titre de l’assurance-crédit se sont révélées
significativement inférieures à la prévision (359 M
€
en exécution contre
536 M
€
prévus en LFI), du fait notamment de moindres dépenses
d’indemnisation (536 M
€
prévus en LFI pour une exécution à seulement
222,66 M
€
, soit - 313,34 M
€
). Cela est dû, selon la DGT, à la conclusion
de nombreux moratoires au bénéfice d’acteurs de l’aéronautique et
notamment de compagnies aériennes débitrices, évitant ainsi nombre de
défauts au sein d’un secteur qui constitue une part significative du
portefeuille d’assurance-crédit et donc des encours identifiés comme à
risque en 2021
7
. L’assurance-crédit reste cependant très dépendante du
rythme d’indemnisation et de récupération, qu’il est difficile de prévoir de
manière précise.
Les dépenses de l’assurance-prospection (indemnisations) ont été
inférieures à la prévision, à 130,6 M
€
contre 151 M
€
prévus en LFI. La
prolongation de la crise sanitaire en 2021 a limité les possibilités de
prospection pour les entreprises françaises à l’étranger et réduit
considérablement l’utilisation du produit par les entreprises exportatrices
par rapport à son plein potentiel. Le nouveau dispositif d’assurance-
prospection accompagnement (APA, cf. Annexe n° 1) lancé début 2021,
destiné à maximiser les chances de succès des démarches de prospection
7
Les encours du secteur aéronautique représentent en 2020 18 % de l’encours de
l’assurance-crédit, soit 10,9 Md
€
.
22
COUR DES COMPTES
de l’entreprise, a été peu utilisé, ne représentant que 63 nouvelles
promesses
8
sur 1 376
9
.
De manière plus marginale, les dépenses de la section CAP
Francexport et CAP Francexport +, dispositif révisé dans le cadre du plan
d’urgence de mars 2020 en vue d’éviter un désengagement massif des
assureurs privés susceptible de provoquer l’arrêt brutal des opérations
d’exportation, ont également été largement inférieures à la prévision ;
évaluées en LFI pour 2021 à 24 M
€
, elles se sont finalement élevées à
0,87 M
€
en exécution. L’impact budgétaire de ce dispositif récent est lui
aussi difficile à évaluer du fait, d’une part, du faible recul de l’État sur la
sinistralité finale des opérations garanties et, d’autre part, de l’évolution
difficilement prévisible du marché privé de l’assurance-crédit que l’activité
a vocation à compléter.
L’exposition prolongée de l’économie à la crise sanitaire explique
que les dépenses de l’activité commerciale soient largement supérieures en
2021 (510,9 M
€
) à celles exécutées en 2020 (352,2 M
€
) et en 2019
(434,5 M
€
). On observe ainsi un montant inédit de dépenses de réassurance
(- 126,54 M
€
), plus de deux fois supérieur au niveau de 2020 (54 M
€
).
8
Projets pour lesquels l’État s’est engagé à donner sa garantie dans l’hypothèse où
l’offre de l’exportateur serait retenue, où un contrat commercial serait conclu et où une
police d’assurance serait signée.
9
Pour un montant de 2 M
€
sur 287 M
€
de garanties accordées en 2021.
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
23
Tableau n° 8 : dépenses d’activité par type de procédure en 2021
(hors versements au budget général)
En M
€
LFI
2021
Exécution
2021
Écart
Assurance-crédit / assurance
investissement
536,00
359,00
- 177,00
dont restitution de primes
0,00
5,86
+ 5,86
dont indemnisations
536,00
222,66
- 313,34
dont réassurance
0,00
126,54
+ 126,5
4
Assurance-prospection
151,00
131,14
- 19,86
dont indemnisations
151,00
130,61
- 20,39
Change
10,00
10,11
+ 0,11
Risque économique
0
0
0
Risque exportateur
13,00
9,80
- 3,20
Financement de la construction
navale
0
0
0
CAP Francexport et CAP
Francexport +
24,00
0,87
- 23,13
Total
734,00
510,91
- 223,09
Source : DGT
1.3.2 Les versements au budget général
La DGT ayant décidé, à partir de l’exercice 2021 et conformément
à une suggestion de la Cour, d’effectuer au début de l’année N+1 les
versements liés à chacune des procédures excédentaires et déficitaires au
titre de l’année N, aucun versement au budget général n’a eu lieu en 2021.
En
2020,
l’ensemble
des
versements
au
budget
général
représentaient 316 M
€
, dont l’essentiel provenait de l’assurance-crédit
(300 M
€
). À l’inverse de la situation constatée en 2019, ces montants
étaient inférieurs aux prévisions de la loi de finances initiale (avec un écart
total de - 94 M
€
en 2020, à comparer à + 145,8 M
€
en 2019).
24
COUR DES COMPTES
Le solde excédentaire du compte pour 2021, hors versements du et
au budget général, étant de 347,8 M
€
, ce montant sera versé au budget
général début 2022 (recette non fiscale n° 2602). Sur ce montant, 330 M
€
proviennent de l’assurance-crédit, 13,9 M
€
du financement de la
construction navale et 3,9 M
€
de la garantie CAP Francexport et
Francexport +.
Tableau n° 9 : versement au budget général en 2022 (recette non
fiscale n°2602 du budget général)
En M
€
LFI
2021
Exécution
2021
Écart
Recettes d’assurance-crédit
490,00
688,98
+ 198,98
Dépenses d’assurance-crédit
536,00
359,00
- 177,00
Solde de l’activité
d’assurance-crédit
- 46,00
329,98
+ 375,98
Recettes de financement de la
construction navale
8,1
13,91
+ 5,81
Dépenses de financement de la
construction navale
0,00
0,00
0,00
Solde de l’activité de
financement de la
construction navale
8,1
13,91
+ 5,81
Recettes de la garantie CAP
Francexport et CAP
Francexport +
7,00
4,75
- 2,25
Dépenses de la garantie CAP
Francexport et CAP
Francexport +
24,00
0,87
- 23,13
Solde de la garantie CAP
Francexport et CAP
Francexport +
- 17,00
3,89
+ 20,89
Montant du versement au BG
en 2022 (RNF n° 2602)
347,8
Source : DGT
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
25
Le coût de la gestion des procédures par Bpifrance Assurance
Export
La rémunération versée à Bpifrance Assurance Export au titre de la
gestion des garanties publiques à l’export est prévue par la convention de
gestion pluriannuelle liant Bpifrance Assurance Export à l’État. Elle s’est
élevée en 2021 à 46,33 M
€
(contre 48,83 M
€
en 2020, 49,85 M
€
en 2019 et
44,86 M
€
en 2018). Cette somme comprend 1,5 M
€
de rémunération
variable, dont le montant est établi en fonction de l’appréciation par la
tutelle (DG Trésor) de l’atteinte des objectifs de performance 2021.
Par ailleurs, 2,1 M
€
ont été versés à Bpifrance Assurance Export
via
le programme 134
Développement des entreprises et régulations
pour
financer des investissements liés aux systèmes d’information, et 6,8 M
€
ont
été ouverts sur le programme 363
Compétitivité
au titre des crédits de
relance, avec pour objectif de renforcer les moyens alloués pour la gestion
de la crise sanitaire et notamment la protection des deniers publics
10
.
10
Il est prévu que cette ouverture de crédits soit reconduite en 2022 pour le même
montant.
26
COUR DES COMPTES
1.4 Les indicateurs de soutenabilité du compte
D’une manière générale, si les procédures d’assurance-prospection
et de risque exportateur se traduisent habituellement par des appels à la
garantie de l’État, la procédure de l’assurance-crédit (la plus importante en
volume) est traditionnellement excédentaire et les excédents reversés au
budget dépassent les déficits des autres procédures. Cet excédent persistant
de la procédure d’assurance-crédit donne lieu à des reversements réguliers
et significatifs au budget général : 2,4 Md
€
en 2016 ; 325 M
€
en 2017,
420 M
€
en 2018, 678 M
€
en 2019, 300 M
€
en 2020 et 330 M
€
en 2022. Il
génère une recette complémentaire pour l’État.
Sur les années 2017 à 2019, les résultats de l’activité du compte
étaient en progression et aucun sinistre d’importance n’avait été à déplorer.
Les activités commerciales alimentaient ainsi largement le budget général,
les versements au budget général étant très supérieurs aux versements en
provenance de celui-ci.
Une inflexion a eu lieu en 2020, à la suite de la crise liée au Covid,
même si les recettes d’activité du compte (hors versements en provenance
du budget général) restent supérieures aux dépenses d’activité, ce qui
permet au compte de commerce de demeurer un contributeur net au budget
général (316 M
€
versés au budget général en 2020 pour 45,5 M
€
reçus de
ce dernier, 347,8 M
€
versés en 2022 pour 74,2 M
€
reçus en 2021).
Graphique n° 5 : évolution du résultat des activités commerciales
(hors versement du ou au budget général), en M
€
Source : Cour des comptes à partir des données DGT
La soutenabilité budgétaire du compte de commerce s’apprécie
notamment en comparant l’encours des engagements souscrits par l’État,
0,0
200,0
400,0
600,0
800,0
1000,0
1200,0
2017
2018
2019
2020
2021
Recettes
Dépenses
Solde des activités commerciales
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
27
le risque que ces engagements ne débouchent sur des appels en garanties
et les dépenses consenties au titre de ces appels.
Pour les procédures liées au commerce extérieur, le suivi des
évolutions de l’encours est réalisé au moyen de comptes rendus qui
apprécient les risques couverts, notamment le risque pays et le risque
associé aux contreparties privées. Différents seuils d’alerte conduisent à
une saisine des ministres dès qu’un projet de nouvelle garantie est
susceptible de provoquer le dépassement d’un seuil.
À compter du 1
er
janvier 2016, il a été mis en place un suivi du cumul
des engagements pris : lorsque le montant de nouveaux risques couverts,
diminué du montant des engagements éteints, dépasse de 35 Md
€
le
montant des encours de 2016, qui était de 84 Md
€
, une autorisation du
Parlement doit être sollicitée
11
. Cette autorisation n’a, jusqu’à présent, pas
été nécessaire. Au 31 décembre 2021, l’encours était de 66,6 Md
€
,
inférieur de 17,4 Md
€
au niveau de référence et de 52,4 Md
€
au seuil
d’autorisation.
Le risque de crédit des différents États est évalué par l’OCDE sur
une échelle de 0 à 7
12
. Plus le risque financier lié au pays est important,
plus la catégorie à laquelle appartient ce pays est élevée.
L’indice moyen pondéré du portefeuille de risque de l’assurance-
crédit publique s’élevait à 2,76 sur 7 pour le stock et 2,52 pour le flux en
2018, un niveau légèrement inférieur à celui du début des années 2010.
En 2019, il avait été constaté une hausse de l’indice en flux
(3,58 contre 2,52 en 2018). Cet indice a diminué à 2,81 en 2020 du fait de
la prise en garantie d’opérations représentant plusieurs milliards d’euros
d’encours (aéronautique et énergie) vers les États-Unis, les Pays-Bas et le
Royaume-Uni, trois pays de catégorie OCDE 0 abaissant mécaniquement
l’indice pondéré. À fin 2021, l’encours pris en garantie ressemblant
davantage au profil classique de l’encours pris en garantie cette dernière
décennie, l’indice a retrouvé son niveau de 2019 à 3,58.
En stock, l’indice de l’assurance-crédit reste relativement stable,
passant de 2,74 fin 2019 à 2,67 fin 2020 et 2,77 fin 2021. Les résultats
restent ainsi compris dans l’objectif de moyen terme inclus entre 2 et 4,5.
11
Article 104 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificatives
pour 2015, qui consacre également le transfert du dispositif des garanties publiques de
soutien à l’export à Bpifrance AE dans le courant de l’année 2016.
12
Par exemple : 0 pour l’Allemagne, l’Autriche ou l’Australie, 3 pour l’Inde, 4 pour
l’Algérie ou la Russie, 6 pour l’Égypte, 7 pour l’Afghanistan ou l’Éthiopie.
28
COUR DES COMPTES
Graphique n° 6 : indice moyen pondéré du portefeuille des risques de
l’assurance-crédit (cible entre 2 et 4,5)
Source : DGT
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Stock
Flux
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
29
1.5 L’impact de la crise liée au Covid sur le compte
de commerce
Dans son rapport sur la gestion des garanties publiques de soutien à
l’export
13
, la Cour note que
« lors des crises précédentes, et notamment
celle de 2008, la plus forte exposition au risque ne s’est pas traduite par
une hausse du coût immédiate pour les finances publiques des dispositifs
de garanties à l’export. Plusieurs effets peuvent entraîner des
conséquences, positives ou négatives, à des échéances plus ou moins
échelonnées dans le temps »
.
Les répercussions économiques liées à la crise sanitaire sont
susceptibles d’influer pendant plusieurs années sur le résultat financier des
procédures de prise en garantie à l’export. Mais alors qu’en 2020, il était
craint que le résultat des procédures, et notamment de l’assurance-crédit,
puisse largement diminuer voire devenir déficitaire à court terme,
nécessitant une compensation inédite via le programme 114, le résultat du
compte en 2021 témoigne de l’efficacité, jusqu’à présent, des différentes
mesures adoptées
14
.
Les différents moratoires ont permis d’éviter en 2021 nombre de
défauts envisagés dans les hypothèses prudentes utilisées en 2020. La
situation économique pèse toujours sur nombre d’acteurs endettés mais la
DGT n’identifie, à ce stade, ni risque majeur ni risque systémique pour le
compte. Elle a maintenu en 2021 ses procédures de suivi spécifique de son
portefeuille et notamment des dossiers d’assurance-crédit liés à des pays
plus particulièrement exposés aux conséquences économiques de la crise
sanitaire.
La LFI pour 2022 prévoit des recettes commerciales en hausse par
rapport à la LFI pour 2021. Du côté des dépenses commerciales, une légère
baisse par rapport à la LFI pour 2021 est prévue. Ces prévisions, qui
laissent le solde des activités commerciales pratiquement à l’équilibre
(693 M
€
pour les recettes et 694 M
€
pour les dépenses), sont moins
favorables que les données d’exécution pour l’année 2021 mais
s’inscrivent dans un contexte économique encore très incertain.
13
Cour des comptes,
La gestion par Bpifrance des garanties publiques de soutien à
l’export
, avril 2021.
14
Ibid.
30
COUR DES COMPTES
Tableau n° 10 : prévision et exécution de l’activité commerciale du
compte
En M
€
LFI
2021
Exécution
2021
LFI
2022
Recettes d’activité commerciale
du compte
555,10
769,87
693,00
Dépenses d’activité
commerciale du compte
734,00
510,91
694,00
Solde de l’activité commerciale
du compte
- 178,9
258,96
- 1
Source : DGT
Le solde du compte prévu de fin de gestion 2022, de + 52 M
€
,
repose sur des hypothèses de versement du et au budget général qui ne sont
plus d’actualité au vu de l’exécution 2021. Le versement du budget général
devrait s’élever pour 2022 à 88,8 M
€
au lieu des 128 M
€
prévus, et le
versement au budget général de 347,8 M
€
au lieu de 70 M
€
. Dans le cas
d’une réalisation des hypothèses concernant les recettes et les dépenses
d’activité commerciale, le solde du compte à fin 2022 serait du fait de ces
versements de - 260 M
€
.
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
31
2. La gestion des dépenses
2.1 La conformité aux principes et règles du droit
budgétaire
Lors de l’examen de l’exécution budgétaire des années 2019 et
2020, la Cour avait relevé une atteinte au principe de non-compensation
des dépenses et des recettes, le déficit de l’assurance-prospection de 2019
(- 86,5 M
€
) ayant été partiellement compensé par un prélèvement (de
45,3 M
€
) sur l’excédent de l’assurance-crédit de la même année. Cette
compensation avait conduit à minorer de 45,3 M
€
les versements au budget
général en 2019, et à réduire du même montant les versements en
provenance du budget général en 2020.
Or, les compensations entre résultats des sections ne sont pas
possibles, comme le stipule l’article 47 de la LFI pour 2017
15
qui a institué
le compte. Cette compensation avait également permis un contournement
de la norme de dépense.
Cette pratique était rendue opportune par le fonctionnement
particulier du compte et le décalage d’un exercice qui existait entre les
versements au budget général pour les sections excédentaires et les
versements du budget général pour les sections déficitaires.
Il a été mis fin, à partir de l’exercice 2021, à ce décalage. Désormais,
tous les versements interviendront en début d’année N+1, améliorant de
fait la lisibilité du compte puisqu’il permet de concentrer sur une même
année l’ensemble des mouvements liés aux procédures déficitaires et
excédentaires. L’ensemble des versements liés à l’exercice 2021 seront
donc effectués courant 2022. Par ailleurs, aucun mécanisme de
compensation n’a été utilisé en 2021, le versement effectué en début
d’année au titre du déficit de l’assurance-prospection pour l’année 2020
couvrant intégralement et uniquement celui-ci.
2.2 La démarche de performance
N’étant pas dotés de crédits, les comptes de commerce ne
comportent pas d’objectifs et d’indicateurs de performance.
15
Loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.
32
COUR DES COMPTES
3. Les recommandations de la Cour
3.1 Le suivi des recommandations formulées au titre
de 2020
La Cour n’avait pas formulé de recommandation au titre de l’année
2020.
3.2 Récapitulatif des recommandations formulées au
titre de la gestion 2021
La Cour ne formule pas de recommandation.
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
33
Annexe n° 1 description des procédures de soutien au
commerce extérieur en 2021
L’assurance-crédit
L’assurance-crédit consiste à couvrir les exportateurs, essentiellement à
moyen et long terme (le court-terme n’étant couvert que dans quelques cas
ponctuels), contre le risque d’interruption de l’exécution de leurs contrats
et à couvrir les banques contre le risque de non remboursement des crédits
à l’exportation qu’elles octroient à des acheteurs étrangers publics ou
privés.
Les risques couverts sont donc de deux ordres :
-
le risque de fabrication : l’exportateur est assuré contre le risque
lie à l’interruption d’un contrat pendant la période d’exécution. En
effet, pendant la fabrication, l’exportateur peut subir une perte si
les travaux sont interrompus alors qu’il a engagé des dépenses. Le
produit réalisé peut-être inutilisable, ne plus trouver d’acheteur ou
se vendre à perte. Le risque d’interruption de contrat est couvert
jusqu’à la livraison ;
-
le risque de crédit : la banque est assurée contre l’impossibilité ou
le refus d’un acheteur étranger de remplir ses obligations.
L’expression « risque de crédit » recouvre en pratique deux
risques successifs : celui de non-paiement et celui de non-
transfert. Pour un acheteur public, le risque de crédit se matérialise
par un évènement politique ou catastrophique. Dans le cas d’un
acheteur privé, il faut y ajouter le risque commercial (carence du
débiteur ou insolvabilité). Ce risque correspond à la part la plus
importante des garanties délivrées.
L’assurance-crédit concerne principalement les grands contrats de biens
d’équipement dans les pays émergents, qui nécessitent un financement à
moyen et long terme ou une assurance contre le risque politique
(néanmoins, les difficultés économiques et financières rencontrées par
certains pays européens ont créé une demande à destination de ces pays).
Les engagements internationaux (notamment communautaires) de la
France imposent à l’État de ne garantir que les risques non assurables par
le marché, c’est-à-dire ceux qui sont les plus volatils ou les plus incertains.
Les garanties pour des équipements de défense jouent un rôle important
dans ce secteur, le risque d’embargo ne pouvant être assuré par le marché.
34
COUR DES COMPTES
L’assurance-prospection
L’assurance-prospection permet de couvrir les entreprises contre le risque
d’échec des-prospections à l’étranger et leur offre un relais de trésorerie.
Le produit actuel a été réformé en 2012 et 2018 afin d’améliorer
l’accompagnement des entreprises françaises à l’export, notamment dans
un contexte économique tendu, avec en particulier des délais d’instruction
réduits et des accords de distribution entre les banques, Business France et
Bpifrance (avant que les garanties publiques ne soient transférées à
Bpifrance Assurance Export).
Cette procédure s’adresse aux entreprises implantées en France, ayant un
chiffre d’affaires inférieur à 500 M
€
et dont les prestations sont pour une
part significative d’origine française.
Les dépenses couvertes par la garantie sont de nature variées : participation
à des salons, création ou renforcement d’un service export, création d’une
filiale commerciale, prestations de conseil etc.
En 2012, un nouveau produit « assurance-prospection premiers pas », ou
A3P, destiné aux entreprises primo exportatrices a été créé pour répondre
à leurs besoins de simplification et d’accompagnement dans leurs
démarches de-prospection.
En 2018 l’assurance-prospection a été simplifiée pour être plus attractive
et augmenter le nombre de dossiers aidés. Alors qu’auparavant les
versements étaient effectués
a posteriori
et sur présentation de factures, le
nouveau dispositif génère une dépense immédiate ; 50 % des dépenses sont
couvertes sous forme d’avances avant la survenue du moindre aléa. En
contrepartie, la nouvelle assurance-prospection impose un remboursement
forfaitaire minimum de 30 %, même en cas d’échec. Le montant des primes
reçues étant inférieur aux aides versées, le dispositif est structurellement
déficitaire. De plus, alors que les aides financières versées par ce dispositif
sont désormais hybrides car également partagées entre garantie et avance,
elles reposent sur le seul programme 114
Appels en garantie de l’État
de
la mission
Engagements financiers de l’État,
hors soutien du plan de
relance
.
Un nouveau produit d’assurance-prospection a enfin été lancé début 2021,
spécifiquement affecté aux TPE ou entreprises primo-exportatrices. Partant
du constat que l’ancienne A3P n’avait eu que peu d’effet sur le
développement des exportations, avec de surcroît un taux de fraude élevé,
le nouveau produit « assurance-prospection accompagnement » (APA),
conditionne l’octroi du financement (plafonné à 40 000
€
) à une prestation
d’accompagnement obligatoire de l’entreprise bénéficiaire via un acteur de
la Team France Export ou un opérateur agréé par cette dernière.
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
35
Cet accompagnement doit permettre de maximiser les chances de succès
des démarches de prospection de l’entreprise, mais aussi de s’assurer du
suivi de cette dernière et de vérifier que le dispositif n’est pas détourné de
son objectif ou qu’il ne fait pas doublon avec d’autres types d’aides.
L’objectif est d’accompagner de la sorte 500 entreprises.
En 2021, le financement de l’assurance-prospection a bénéficié de 19 M
€
de crédits du plan de relance, sur une enveloppe initiale de 52 M
€
. Cette
contribution du plan de relance doit permettre à l’assurance-prospection
d’accompagner plus de 6 000 PME et ETI sur la durée du plan, ce qui
représenterait 1 Md
€
de dépenses de prospection couvertes et un potentiel
de 6,5 Md
€
de nouveau chiffre d’affaires généré à l’exportation.
La garantie de change
La garantie de change assure l’exportateur contre la baisse éventuelle du
cours de la devise de facturation d’un contrat dont la signature et l’entrée
en vigueur sont incertaines.
Souscrite obligatoirement en situation de concurrence, elle garantit à
l’entreprise la valeur en euros de l’offre qu’elle remet en devises, jusqu’au
paiement du contrat, si elle le remporte.
La conclusion du contrat étant incertaine, ces évolutions ne pourraient
normalement être couvertes que par des options, dont le prix de marché est
élevé.
Grâce à une mutualisation des achats d’instruments sur le marché et des
risques à couvrir au moyen d’un modèle statistique de taux de conclusion
de contrats observes historiquement sur l’ensemble de ses assures,
Bpifrance Assurance Export peut proposer à ses assurés une tarification
leur permettant d’accéder plus facilement à ce type de couverture. La
garantie ne peut pas influer sur les parités de change qui s’imposent à
Bpifrance Assurance Export au moment des mises en place de la
couverture.
Le risque budgétaire auquel est exposé l’État du fait de cette garantie est
limité par le fait que celle-ci est théoriquement équilibrée dans son
principe : les situations conduisant à une indemnisation des pertes de
change sont, sur le long terme, aussi probables que les situations conduisant
à un reversement des bénéfices ; la perception de primes adaptées doit
permettre, sur des variations de long terme du cours des devises, d’obtenir
un équilibre de la procédure.
36
COUR DES COMPTES
La mutualisation des dossiers permet également aux flux liés aux appels
d’offres gagnés et perdus de s’équilibrer et au risque budgétaire d’être
maitrisé.
La garantie de change sur flux de factures est un produit particulier, créé
fin 2015. Elle vise à répondre aux difficultés que rencontrent les
équipementiers de la filière aérospatiale pour se couvrir contre le risque de
change, né du décalage entre leurs coûts en euro (en particulier la masse
salariale) et leurs recettes libellées de plus en plus en dollars (les grands
donneurs d’ordre répercutent sur les équipementiers une fraction de leur
propre risque de change, les ventes d’aéronefs, de moteurs, de services
étant généralement libellées en dollar des États-Unis). Elle offre une
couverture sur une fraction du chiffre d’affaires à réaliser en dollars des
États-Unis, sur des périodes de facturation de 1 à 5 ans.
La garantie du risque économique
Cette garantie visait, en période de forte inflation, à protéger les
exportateurs français pendant l’exécution de leurs contrats contre le risque
d’accroissement de leurs coûts. Cette procédure est en extinction.
La garantie du risque exportateur
Cette garantie regroupe les produits « garantie des cautions » et « garantie
des préfinancements » :
• la « garantie des cautions » permet à un exportateur d’honorer un contrat
à l’international en fournissant à ses banques une garantie sur les cautions
à émettre dans le cadre de ce contrat (cautions de soumission, de bonne fin
et de restitution d’acomptes) et exigées par l’acheteur. L’État assure la
banque émettrice de la caution contre le risque de défaillance de
l’entreprise exportatrice.
• la « garantie des préfinancements » couvre un prêt consenti par une
banque pour financer le lancement d’un contrat export. Ce prêt peut servir
à acheter des équipements, des matières premières ou financer toute autre
dépense nécessaire à la réalisation du contrat. La quotité garantie
applicable suit le même schéma que pour les cautions.
La quotité garantie maximale pour ces deux dispositifs est de 50 % pour
les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 150 M
€
et de 80 % pour les
autres. Dans le cadre des mesures d’urgence pour répondre à la crise
sanitaire, les quotités garanties maximales pour ces deux dispositifs ont été
relevées, pour les garanties délivrées avant le 31 décembre 2020, à 90 %
pour les entreprises dont le chiffres d’affaires n’excède pas 1,5 Md
€
, et
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
37
70 % pour les autres. Ce régime temporaire n’est pas prolongé au-delà du
31 décembre 2021. Il n’a été utilisé que pour quelques dizaines
d’entreprises en 2021.
Garanties à la construction navale
Le régime de garanties à la construction navale permet à l’État d’accorder
sa garantie à des établissements de crédit, sociétés de financement,
entreprises d'assurance et de réassurance et autres établissements garants
accordant des cautionnements, garanties ou préfinancements aux
entreprises du secteur de la construction navale pour la réalisation
d’opérations de construction de navires civils dont le prix de vente est
supérieur à 40 M
€
.
Ce régime a été mis en place par l’article 119 de la loi n° 2005-1720 du
30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, puis modifié par
l'article 101 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances
rectificative pour 2010, par l’article 76 de la loi n° 2013-1279 du
29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 et par l’article 108
de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour
2015.
Cette garantie, gérée par la Caisse française de développement industriel
(CFDI) au nom et pour le compte de l’État, est plafonnée à hauteur de
3 Md
€
.
CAP Francexport et CAP Francexport +
La septième section du compte de commerce dénommée « CAP
Francexport et CAP Francexport + » retrace les flux liés aux dispositifs,
miroir des dispositifs domestiques CAP et CAP +, lancés afin de mettre en
œ
uvre une réassurance par l’État des assureurs-crédit privés, gérée par
Bpifrance Assurance Export. Ces dispositifs aident les entreprises
françaises à trouver une réponse à leur besoin de trésorerie en permettant à
celles qui feraient face à des refus ou à des réductions de garanties par leur
assurance-crédit privée de continuer à être couvertes. Ces dispositifs
prennent la forme de compléments d’assurance-crédit proposables par les
assureurs-crédit à tous leurs assurés. Dans un contexte de forte incertitude
sur la durée de la crise, les assureurs-crédits privés ont en effet entamé une
importante réduction des encours de leurs couvertures actuelles, octroyées
avant le début de la crise.
Deux couvertures sont possibles : la couverture CAP Francexport permet
de réassurer en complément de la couverture de l’assureur jusqu’à 67 % de
38
COUR DES COMPTES
la part assurée du crédit, et la couverture CAP Francexport + permet de
réassurer quasi-intégralement, jusqu’à 95 % de la part assurée du crédit.
Ces dispositifs s’articulaient depuis septembre 2020 et jusqu’à l’été 2021
avec une réassurance publique globale des portefeuilles des assureurs-
crédit privés dite « CAP Relais » opérée par la Compagnie centrale de
réassurance (CCR). Les assureurs-crédit s’engageaient ainsi à maintenir les
encours assurés pour chacun de leurs assurés jusqu’à une échéance
dépendant de la qualité du risque pris. À l’issue de cette échéance, les
assureurs-crédit ne sont plus liés par leur engagement de maintien des
lignes mais ont l’obligation de proposer une couverture publique CAP
Francexport ou CAP Francexport + pour les lignes qu’ils souhaiteraient
réduire voire résilier.
Le dispositif CAP Francexport a été prolongé le 1er janvier 2022,
a minima
jusqu’au 31 mars 2022. Dès le deuxième trimestre de l’année 2022, une
réforme du dispositif sera réalisée pour permettre une réassurance publique
uniquement vers les destinations pour lesquelles l’offre financière privée
reste défaillante. La tarification sera également revue pour assurer la
subsidiarité de l’intervention publique.
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
39
Annexe n° 2 détail de l’exécution 2021
Compte 915
RECETTES
LFI
2021
Exécution
2021
Écart
LFI
2022
Section 1
Assurance-crédit et assurance-
investissement
490
688,98
198,98
614
11
Primes et commissions d’engagement
305
362,01
57,01
301
12
Récupérations
185
259,64
74,64
313
13
Remboursement en capital et intérêt prêts
et avances consentis
0
0
0,0
0
14
Recettes de réassurance
0
62,86
62,86
0
15
Recette diverses et accidentelles
0
4,47
4,47
0
16
Versement du budget général
0
0
0,0
0
17
Reversement des fonds mis à disposition
de Bpifrance Assurance Export
0
0
0,0
0
Section 2
Assurance-prospection
141
121,25
- 19,75
143
21
Primes
9
8,3
- 0,7
11
22
Récupérations
25
38,55
13,55
23
25
Recettes diverses et accidentelles
0
0,21
-0,2
0
26
Versement du budget général
107
74,19
- 32,81
109
Section 3
Change
11
8,25
- 2,75
11
31
Primes
1
1,03
0,03
1
32
Récupérations
7
1,32
- 5,68
7
33
Solde bénéficiaire des opérations de
couverture du risque monétaire
2
5,91
3,91
2
35
Recettes diverses et accidentelles
0
0
0,0
0
36
Versement du budget
1
0
- 1
1
Section 4
Risque économique
0
0
0
0
41
Primes
0
0
0
0
42
Récupérations
0
0
0
0
45
Recettes diverses et accidentelles
0
0
0
0
46
Versement du budget général
0
0
0
0
Section 5
Risque exportateur
11
6,92
- 4,08
23
40
COUR DES COMPTES
Compte 915
RECETTES
LFI
2021
Exécution
2021
Écart
LFI
2022
51
Primes
5
5,51
- 0,51
5
52
Récupérations
1
1,28
0,28
0
55
Recettes diverses et accidentelles
0
0,13
0,13
0
56
Versement du budget général
5
0
- 5
18
Section 6
Financement de la construction navale
8,1
13,91
5,81
8
61
Primes
8,1
13,91
5,81
8
62
Récupérations
0
0
0
0
65
Recettes diverses et accidentelles
0
0
0
0
66
Versement du budget général
0
0
0
0
67
Reversement des fonds mis à disposition
du CFDI
0
0
0
0
Section 7
CAP Francexport et CAP Francexport
+
7
4,76
- 2,24
22
71
Primes
7
4,76
- 2,24
22
72
Récupérations
0
0
0
0
74
Recettes de réassurance
0
0
0
0
75
Recettes diverses et accidentelles
0
0
0
0
76
Versement du budget général
0
0
0
0
Total des recettes (A)
668,1
844,06
175,96
821
Source : DGT
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
41
Compte 915
DÉPENSES
LFI
2021
Exécution
2021
Écart
LFI
2022
Section 1
Assurance-crédit et assurance-
investissement
536
359
- 177
582
11
Restitution de primes aux assurés
0
5,86
5,86
0
12
Indemnisations, frais accessoires sur sinistres
536
222,66
- 313,34
512
13
Versement de prêts et avances
0
0
0
0
14
Dépenses de réassurance
0
126,54
126,54
0
15
Dépenses diverses et accidentelles et charges
financières
0
3,95
3,95
0
16
Versements au budget général
0
0
0
70
17
Mise à disposition de fonds à Bpifrance
Assurance Export
0
0
0
0
Section 2
Assurance-prospection
151
131,14
- 19,86
143
22
Indemnisations, frais juridiques et autres frais
directement liés
151
130,61
- 20,39
143
25
Dépenses diverses et accidentelles
0
0,53
0,53
0
26
Versements au budget général
0
0
0
0
Section 3
Change
10
10,11
0,11
10
32
Indemnisations, restitutions de primes aux
assurés, frais juridiques et autres frais
directement liés
8
3,39
- 4,61
8
33
Solde déficitaire des opération de couverture
du risque monétaire
2
6,72
4,72
2
35
Dépenses diverses et accidentelles
0
0
0
0
36
Versements au budget général
0
0
0
0
Section 4
Risque économique
0
0
0
0
42
Indemnisations, frais juridiques et autres frais
liés
0
0
0
0
45
Dépenses diverses et accidentelles
0
0
0
0
46
Versements au budget général
0
0
0
0
Section 5
Risque exportateur
13
9,8
- 3,2
7
52
Indemnisations, frais juridiques et autres frais
liés
13
9,79
- 3,21
7
55
Dépenses diverses et accidentelles
0
0,01
0,01
0
56
Versements au budget général
0
0
0
0
Section 6
Financement de la construction navale
0
0
0
5
42
COUR DES COMPTES
Compte 915
DÉPENSES
LFI
2021
Exécution
2021
Écart
LFI
2022
62
Indemnisations, frais juridiques et autres frais
liés
0
0
0
0
65
Dépenses diverses et accidentelles
0
0
0
0
66
Versements au budget général
0
0
0
5
67
Mise à disposition de fonds à la CFDI
0
0
0
0
Section 7
CAP Francexport et CAP Francexport +
24
0,87
- 23,13
22
72
Indemnisations, frais juridiques et autres frais
liés
24
0,3
- 23,7
22
74
Dépenses de réassurance
0
0
0
0
75
Dépenses diverses et accidentelles
0
0,57
0,57
0
76
Versements au budget général
0
0
0
0
Total des dépenses (B)
734
510,91
- 223,09
769
Source : DGT
LFI 2021
Exécution
2021
Écart
LFI 2022
Solde du compte (A-B)
- 65,9
333,15
399,05
52
dont
Assurance-crédit et assurance-investissement
- 46
329,98
375,98
32
dont
Assurance-prospection
- 10
- 9,89
0,11
0
dont
Change
1
- 1,85
- 2,85
1
dont
Risque économique
0
0
0
0
dont
Risque exportateur
- 2
- 2,88
- 0,88
16
dont
Financement de la construction navale
8,1
13,91
5,81
3
dont
CAP Francexport et CAP Francexport +
- 17
3,89
20,89
0
Source : DGT
COMPTE DE COMMERCE SOUTIEN FINANCIER AU COMMERCE
EXTÉRIEUR
43
Annexe n° 3 encours des garanties des procédures de
soutien au commerce extérieur
Encours en M
€
au 31/12
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Encours d’assurance-crédit
(hors promesses)
Promesses d’assurance-
crédit
65 329
19 948
75 047
7 542
68 696
8 634
69 155
6 238
58 141
6 621
59 173
9 603
59 635
8 279
60 413
8 027
Encours garanti au titre de la
garantie des investissements
221
119
134
259
188
172
156
157
Encours de garanties
d’assurance-prospection
(toutes AP confondues)
nd
1 907
1 919
1 907
1 797
1 838
1 870
1 849
Encours en garantie de
change
941
629
423
457
465
334,5
417,3
403
Solde des engagements de
l’État au titre de la garantie
du risque économique
0
0
0
0
0
0
0
0
Encours garanti au titre de la
garantie du risque
exportateur
1 724
1 787
1 559
1 622
1 457
1 422
1 656
2 227
Encours garanti au titre du
soutien au financement de la
construction navale
1 282
1 877
1 858
1 874
1 416
1 656
1 300
1 528
Total
69 497
81 366
74 589
75 274
63 464
64 595,5
65 034,3
66 577
Source : DGT