Compte de commerce 901
Approvisionnement de l’
État et
des forces armées en produits
pétroliers, biens et services
complémentaires
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
3
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-4 du
code des juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations
et ses recommandations, au terme d’un
e procédure contradictoire qui
permet aux représentants des organismes et des administrations contrôlées,
aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent une
tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de faire
connaître leur analyse.
La divulgation prématurée, par quelque personne que ce soit, des
présentes
observations
provisoires,
qui
conservent
un
caractère
confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire, porterait
atteinte à la bonne information des citoyens par la Cour. Elle exposerait en
outre à des suites judiciaires l’auteur de toute divulgation dont la teneur
mettrait en cause des personnes morales ou physiques ou porterait atteinte
à un secret protégé par la loi.
4
COUR DES COMPTES
Compte de commerce n° 901
Graphique n° 1 :
Évolution des dépenses de 2017 à 2021 (CP, en M€)
Source : Ministère des Armées
Graphique n° 2 :
Évolution des recettes de 2017 à 2021 (CP,
en M€)
Source : Ministère des Armées
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
5
Graphique n° 3 :
Situation du solde du compte de commerce n°901
en 2021 (en M
€)
Source : Ministère des Armées
Graphique n° 4 :
Évolution du solde de trésorerie de 2017 à 2021 (en
M€)
Source : Ministère des Armées
6
COUR DES COMPTES
Synthèse
Alors que la loi de finances initiale prévoyait une situation à
l’équilibre
, le compte de commerce a dégagé un solde négatif de 2,21
M€
en 2021. Les dépenses de 654,10
M€ ont été
supérieures aux recettes, qui
s’élèvent à
651,87
M€. Ouvrant l’
exercice avec un
e situation d’équilibre
(+0,12
M€)
,
le
solde
de
trésorerie
est
négatif
(-2,09
M€)
au
31 décembre 2021.
Un résultat redevenu négatif, marqué par de fortes tensions
sur les marchés pétroliers
L
’année dernière, l
a crise sanitaire avait eu pour effet de réduire
l’activité des armées, ce qui a entraîné une réduction des livraisons du
service de l’énergie opérationnelle
(SEO), dans un contexte de réduction
du cours du pétrole. Cette année, la situation a connu une toute autre
évolution.
En 2021, la reprise de l’activité économique dans le monde a
occasionné une hausse continue du cours du Brent et, corrélativement, une
augmentation des prix d’achat des pro
duits pétroliers par le SEO. Sur
l’exercice 2021, le cours moyen du Brent s’est élevé e
n moyenne à
59,92
€/baril soit une majoration de 64,8% par rapport à l’hypothèse prise
en construction budgétaire pour construire la LFI 2021 (36,36
€/baril).
Cette hausse du cours du Brent a été répercutée sur les tarifs de cession des
clients du SEO, mais heureusement la facturation effectuée selon le mode
de tarification au CUMP en a limité l’impact pour les armées
.
Ce surcoût des achats a été atténué par le montant des indemnités
reçues (22
M€) au titre des instruments financiers d’échange de prix
(«
swaps
»), mis en place pour se prémunir contre une hausse défavorable
des cours (l’an dernier, dans un contexte baissier, ce dispositif avait couté
18 M€).
Outre cet instrument financier à caractère assurantiel, les armées,
qui sont le principal client du SEO, disposent pour leur approvisionnement
en carburant,
d’autres moyens de couverture. Ce sont des capacités de
stockage du SEO,
l’achat d’une partie du carburant par des
« contrats
moyen-terme » non soumis aux variations des prix du cours du jour
(« spot »), une facturation au coût unitaire moyen pondéré qui atténue les
variations des cours pour les clients, un découvert autorisé de 125
M€ et le
versement d’avances par les armées
, selon la règle des 11/12
èmes
. Il y aurait
donc matière à
s’interroger sur la multiplicité des
outils ainsi mis à la
disposition du
service de l’énergie
opérationnelle, notamment au regard de
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
7
ses obligations financières envers son principal client militaire. Le
ministère des armées indique que la redondance des outils utilisés par le
service
concourt
à
la
sécurisation
technique
et
financière
de
l’approvisionnement en produits pétroliers.
Il conviendrait cependant de
s’assurer qu’elle ne présente pas un coût excessif
au regard de l’exécution
de la mission consistant à
garantir la sécurité de l’approvisionnement en
carburant des armées, dans le contexte très tendu du marché pétrolier.
Un service engagé dansune nouvelle stratégie
Fin 2020, le service des essences des armées (SEA) est devenu
officiellement le service de l’énergie opérationnelle (SEO). Ce changement
d’appellation est le reflet de la
nouvelle stratégie énergétique, présentée le
25 septembre par la ministre des armées, avec pour objectif de
«
consommer sûr, consommer mieux et consommer moins
» pour faire de
la transition énergétique un atout opérationnel.
Le service de l’énergie opérationnelle, placé sous la responsabilité
d’un directeur et chef de la nouvelle division éponyme de l’état
-major des
armées, poursuit sa réorganisation avec la création prochaine d’un
commandement des forces du SEO. Cet ensemble monte progressivement
en puissance tout en assurant les missions qui lui sont confiées.
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Compte de commerce n° 901
........................................................................
4
Introduction
...................................................................................................
9
Chapitre I
Les resultats de l’exercice
........................................................
11
I - Le solde
de l’exercice est négatif fin 2021
................................................
11
II -
L’incidence de la croissance du coût du baril sur la gestion 2021
...........
11
III - Des dépenses en forte croissance
............................................................
13
IV -
L’exécution des recettes du compte de commerce
.................................
16
V - La soutenabilité du compte de commerce
................................................
17
Chapitre II La gestion des dépenses
..........................................................
24
I - La conformité aux principes et règles du droit
..........................................
24
II - La démarche de performance
...................................................................
25
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
9
Introduction
Le compte de commerce n°901 intitulé « approvisionnement de
l’État
et
des
armées
en
produits
pétroliers,
biens
et
services
complémentaires » a été ouvert par l’article 71.I de la loi n°84
-1208 du
29 décembre 1984, portant loi de finances pour 1985. Il est géré par le
ministre chargé de la défense. Il retrace les opérations à caractère industriel
e
t commercial effectuées à titre accessoire par l’état
-major des armées
(EMA). Ces opérations concernent l’achat et la vente de produits pétroliers
«
nécessaires à l’utilisation des matériels de l’État et à l’exploitation de ses
infrastructures pétrolières
», l’exploitation de l’oléoduc Donges
-Metz, le
recours à des produits financiers pour couvrir les variations du prix des
approvisionnements en produits pétroliers.
En outre, depuis la modification introduite par l’article 46 de la loi
n°2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016, sont également
éligibles d’une part, les dépenses de fonctionnement et d’investissement
liées à la fonction pétrolière et d’autre part, le produit des aliénations et
cessions de biens affectés à l’exploitation pétrolière,
hors patrimoine
immobilier. La comptabilité du compte de commerce a été adaptée pour
imputer et suivre ces dépenses.
La gestion du compte de commerce est confiée au service des
essences des armées, devenu officiellement service
de l’énergie
opérationnelle (SEO) depuis le 30 décembre 2020
1
. Ce
service de l’État
non doté de la personnalité morale, est désormais
placé sous l’autorité du
chef d’état
-major des armées et plus particulièrement de la division de
l’énergie opérationnelle. Celle
-ci est
placée sous l’
autorité du chef du SEO
qui cumule ainsi une double responsabilité.
Le compte 901
bénéficie d’une autorisation de découvert de
125
M€
2
pour disposer d’approvisionnements correspondant à deux mois
et demi de consommation de ses clients
ainsi qu’aux dépenses
nécessaires
au fonctionnement du soutien pétrolier. Ce découvert a été utilisé fin 2019
1
Cf. décret n° 2020-1771 du 30 décembre 2020 relatif aux services de soutien et
services interarmées du ministère de la Défense et arrêté du 30 décembre 2020 portant
organisation du service de l’énergie opérationnelle
. Le décret modifiant le code de la
défense précise que le SEO «
assure l’approvisionnement, le stockage et la distribution
des produits pétroliers et
des énergies alternatives
nécessaires aux armées et à tout
autre service ou organisme relevant du ministre de la défense
».
2
Montant réévalué e
t porté à 125 M€ par l’article n°20 de la loi n°2008
-1443 du 30
décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.
10
COUR DES COMPTES
pour couvrir des tensions de trésorerie, il a également été employé au cours
de la gestion 2021 pour les mêmes raisons.
Les modalités de gestion de ce compte de commerce confèrent au
SEO, dont le directeur est ordonnateur secondaire
3
, une autonomie
financière pour remplir la mission qui lui est confiée.
Le périmètre de ce compte de commerce ne recouvre pas l’ensemble
des coûts liés à la mission d’approvisionnement de l’
État et des armées en
produits pétroliers, biens et services. Ainsi, les dépenses liées à la masse
salariale, sont imputées sur les crédits budgétaires de la mission Défense.
Par ailleurs, les nouvelles missions confiées au SEO en matière de
préparation à
l’ouverture aux nouvelles énergies nécessitera d’adapter la
liste des dépenses éligibles au compte de commerce pour prendre en
compte les nouveaux besoins en matière de batteries, d’hydrogène…etc.
3
La ministre des Armées est l’ordonnateur principal
du ministère et, partant, du compte
de commerce. Le directeur des affaires financières est ordonnateur principal délégué
sur la totalité du périmètre budgétaire du ministère. Le directeur du service de l’énergie
opérationnelle et le commandant du centre de soutien technique et administratif (CSTA)
de Nancy sont ordonnateurs secondaires du CC901.
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
11
Chapitre I
Les résultats
de l’exercice
I -
Le solde de l’exercice
est négatif fin 2021
Alors que la loi de finances pour 2021 prévoyait une situation du
compte de commerce à l’équilibre
, celui-ci présente
en fin d’exercice
un
solde négatif de -
2,09 M€. Cette situation résulte d’
une très forte
dynamique des dépenses par rapport à la prévision. Les dépenses et les
recettes se sont élevées respectivement à 654,1
M€ et
651,9
M€ contre une
prévision de 474,2
M€
en recettes et en dépenses. Ces écarts reflètent
l’incidence
globale
de la crise sanitaire sur l’évolution des cours
des
produits pétroliers
, le volume de livraisons n’ayant pas été affecté.
En 2019, le compte de commerce présentait un solde déficitaire de
87
M€, résultant essentiellement de la décision du ministère des armées de
limiter les versements budgétaires dus de 41
M€
avec pour effet de réduire
la trésorerie disponible et d’augmenter sensiblement les produits à recevoir
en provenance de la mission « Défense ».
Il s’agissait du déficit le plus
important, observé sur les dix dernières années après une période 2013-
2017 marquée par un solde annuel positif
4
.
L’année dernière, la situation
était redevenu normale.
II -
L’incidence de
la croissance du coût du baril
sur la gestion 2021
Si la crise sanitaire avait conduit les armées, principal client du SEO,
à diminuer en 2020 leurs activités, ce qui avait eu pour effet de réduire
corrélativement
les livraisons de carburant d’environ 13
%, la situation est
différente en 2021 où
l’activité des armées n’a quasiment pas été contrainte
par les effets de la crise COVID. Les livraisons réalisées par le SEO ont été
4
Le solde 2018 était déficitaire de 42,78
M€.
12
COUR DES COMPTES
conformes aux prévisions. Les effets de la crise se rapportent donc
principalement à l’évolution des cours du pétrole.
La
reprise de l’activité économique dans le monde a entrainé une
hausse continue du cours du Brent affectant directement les prix d’achat
des produits pétroliers. En 2021, le cours moyen du Brent s’est élevé en
moyenne à 59,92
€/baril soit +64,8% par rapport à l’hypothèse prise en
construction budgétaire pour la LFI 2021 (40
€/baril).
Graphique n° 5 :
Évolution du cours du baril de pétrole « Brent » en
2021 (en €)
Source :
Service de l’énergie opérationnelle
Cette forte hausse du cours du Brent, décrite précédemment, a eu un
impact direct sur les achats et sur les tarifs de cession aux armées. Pour
autant, elle
n’a pas été entièrement répercutée en raison du mode de
tarification qui est fondé sur le CUMP
5
. Ce dispositif de prix moyen permet
5
La méthode du coût unitaire moyen pondéré (CUMP) consiste à calculer un coût
moyen pondéré en divisant le total des coûts d’acquisition par le total des quantités
acquises. Il s’agit d’une technique comptable de
valorisation des stocks reconnue
fiscalement et inscrite dans les normes comptables de l’
État (norme °6).
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
13
d’amortir les effets des variati
ons de cours en lissant les facturations du
service.
Cette année, la hausse du cours du Brent a conduit la couverture
assurantielle
(il s’agit des
contrats
d’échange de prix
, « swap », destinés à
se prémunir contre une hausse défavorable des cours) à dégager des
recettes pour 20,55
M€
6
, alors que la programmation 2021 prévoyait une
dépense de 11,30
M€
pour ce dispositif, montant calculé sur la base des
cours du Brent de l’année 2020
(en gestion 2020, dans un contexte de
baisse des cours du Brent, les contrats « swap » ont conduit le SEO à régler
18
M€ d’indemnités)
. La totalité de cette recette a été reversée au compte
de commerce, par atténuation des tarifs de cession, permettant ainsi de
réduire l’impact de la hausse du cours du Brent pour l’ensemble
des clients
du SEO. Toutefois, le maintien des cours du Brent élevé sur une longue
période (ce phénomène se poursuit en 2022 ; en janvier 2022, le cours du
Brent se situait autour de 73$ le baril, alors que les hypothèses budgétaires
de la LFI prévoyait un indice de
60$/baril, ce qui laisserait augurer d’un
exercice tendu à nouveau) ne permettra pas de renouveler les contrats
SWAP arrivés à échéance dans les mêmes conditions et leur
renouvellement conduira à un taux de couverture plus faible.
III -
Des dépenses en forte croissance
Les dépenses du compte de commerce
de l’exercice 2021
s’élèvent
à 654,10 M€, alors que la prévision en loi de finances initiale les estimait à
474,23 M
€, soit une augmentation de 179,87 M€ correspondant à une forte
croissance de 38%. La variation des dépenses exécutées entre 2020
(567M€) et 2021 est de 87,18
M€ soit 15,4% de croissance. La principale
augmentation concerne les achats de produits pétroliers découlant de
l’augmentation des volumes vendus et de la hausse du prix du baril
Lors de la construction de la LFI, les prévisions de dépenses en
carburant ont été calculées à partir des hypothèses de construction
budgétaire suivantes : un cours du pétrole estimé à 40 $/Baril et une parité
de 1,10 $/€.
Or, en exécution, la moyenne constatée sur 2021 est de
71,31$/Baril pour une parité moyenne de 1,19 $/€.
C’est essentiellement
cette variation du niveau du cours constaté du Brent (+77%) qui justifie la
croissance des dépenses du compte de commerce.
6
18.37
M€ ont été effectivement perçus en au cours de l’exercice 2021. Le solde, soit
2,18
M€, sera perçus en début d’année 2022 au titre de la couverture de l’exercice
précédent.
14
COUR DES COMPTES
Tableau n° 1 :
Évolution du cours du baril et du taux de change
dollar depuis 2015
Source :
Service de l’énergie opérationnelle
Ces dépenses ont augmenté selon un rythme comparable aux
recettes. Cette augmentation concerne les trois principaux postes de
maquette budgétaire : les acquisitions de carburant en secteur militaire
7
de
440
M€ (
305
M€ prévus)
, les achats de carburant en secteur civil
8
de
154
M€ (1
02
M€ prévus)
9
et les dépenses imputées sur la section 04
« fonctionnement pétrolier ». Sur cette section 04, en 2021, les dépenses
de fonctionnement et d’
investissement du SEO ont été plus importantes
qu’en 2020. Elles ont été atténuées par le remboursement des surcoûts
OPEX à hauteur de 2,96
M€ ce qui a permis de respecter le budget global
(fonctionnement + investissement) du SEO
, tel qu’il a été
autorisé pour
l’année 2021 (49,63
M€).
Cette augmentation est atténuée par le gain de
18,37
M€
permis grâce aux instruments financiers (cf. supra).
En 2021
, la politique d’achat du SEO a consisté
, dans le cadre de
contrats d’approvisionnement massifs
10
, à acquérir principalement
d’importan
tes cargaisons de carburéacteur. Celles-ci sont alors introduites
dans le réseau centre-Europe des oléoducs (« CEPS - central Europe
7
Imputés à la ligne 41, les acquisitions de carburant en secteur militaire correspondent
aux opérations d’achat de produits résultant de marchés, contrats ou accords techniques
d’approvisionnement passés par le
SEO. Les produits acquis sont intégrés aux capacités
de stockage du SEO. Le SEO assure la gestion logistique et la distribution de ces
produits auprès de ses clients.
8
Enregistrés à la ligne
42, il s’agit de l’acquisition de produits par les clients du
SEO
directement auprès de fournisseurs civils dans le cadre de marchés passés par le SEO.
Les produits ne transitent pas dans les capacités de stockage détenues par le SEO.
9
Les achats de carburant avions représentent 60 % (265
M€) des acquisitions totales de
carburant des deux secteurs réunis.
10
Cf. note d’analyse d’exécution budgétaire
: il s’agit d’un des quatre types de contrats
d’ap
provisionnement
–
massif, courant, portuaire et aéroportuaire.
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
prévision
107
59
45
55
60
65
40
exécution
53,51
44,57
54
71,18
64,09
42,6
71,31
différence
-49,99%
-24,46%
20,00%
29,42%
6,82%
-34,46%
78,28%
prévision
1,36
1,10
1,10
1,10
1,10
1,13
1,10
exécution
1,11
1,1
1,12
1,18
1,12
1,13
1,19
différence
-18,38%
0,00%
1,82%
7,27%
1,82%
0,00%
8,18%
prévision
78,68
53,6
40,9
50
54,55
57,52
36,36
exécution
48,21
40,32
49,02
60,32
57,21
37,70
59,92
différence
-38,73%
-24,78%
19,85%
20,64%
4,88%
-34,46%
64,79%
Cours du
pétrole (en $
par baril de
Taux de
change (en $
pour 1 €)
Prix d’un
baril (en €
par baril)
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
15
pipeline system »)
11
qui approvisionnent ensuite les dépôts qui y sont
raccordés, sur la base de tarifs négociés. La part « fixe » de ces
approvisionnements a été diminuée en 2021 par rapport à 2020 afin de
garder la possibilité de réaliser des achats « spot » en fonction des
opportunités offertes par l’évolution des
cours des marchés pétroliers. En
out
re, ce segment d’achat, qui représente
près de 60% des achats de
carburant des armées, a été utilisé comme levier logistique pour piloter la
trésorerie du compte de commerce par report de livraison de fin 2021 vers
2022 (voir plus bas).
Graphique n° 6 :
Évolution des approvisionnements de
carburéacteur aérien en 2021
Source :
Service de l’énergie opérationnelle
Pour le gazole de navigation de la marine nationale (25% des
achats)
, des appels d’offre permettent de
ravitailler les dépôts de la marine
suivant la capacité de stockage disponible. En outre, un marché de
ravitaillement à la mer ou en escale, permet d’assurer le soutien des
bâtiments de la Marine partout dans le monde, en appliquant le même
modèle d’appel d’offre pour chaque
type de besoin exprimé.
11
C’est un réseau d’oléoducs de l’OTAN. Long de plus 5
000 kms, il parcourt les Pays-
Bas, la Belgique, le Luxembourg, la France et l’Allemagne. Destiné à un usage
militaire, il sert aussi à alimenter de nombreux aéroports européens dont Schiphol
(Amsterdam), Bruxelles, Luxembourg, Francfort.
16
COUR DES COMPTES
Le contexte
très tendu de l’année 2021
n’a pas modifié la stratégie
d’achat
en vigueur.
Le SEO s’est employé à tirer profit de la faiblesse des
cours du Brent et des prix d’achat des produits pétroliers sur les marchés
pour maximiser ses achats et ses stocks, dans le respect de ses obligations
de stockage
12
tout
au long de l’année, dans le cadre de contrats
préexistants.
IV -
L’exécution des recettes du compte de
commerce
Pour 2021, les recettes exécutées du compte de commerce
s’élèvent
à 651,87
M€
(elles étaient de 578
M€
en 2020). Elles sont nettement
supérieures au montant programmé en LFI qui était de 474,23
M€.
Cette
prévision pour 2021 a été dépassée de 177,64
M€, soit 37,5% de la LFI.
Celle-ci avait été construite sur une prévision de vente
d’un volume
de
791 000
m3 et l’hypothèse d’un cours du baril à 40$ et d’
une parité de
l’euro par rapport au dollar (€ vs $
) égale à 1,1013 soit un prix du baril de
Brent moyen de 36,36
€. L’exécution 2021 fait apparaître un volume cédé
légèrement plus important que prévu de 829 077 m3,
pour le prix d’un baril
moyen de 71,31 $ et une parité moyenne de 1,19
$/€.
La hausse du prix du baril, générée par la reprise de l’activité
économique au niveau mondial, a impacté automatiquement les recettes.
C’est le cas, en particuli
er, de celles liées à la couverture des risques
puisque 18,37
M€ ont été enregistrées (pour un total de 20,55
M€, le solde
de 2,18
M€ devant être perçu en janvier 2022) à la place des 11,30
M€
initialement prévus en dépenses par la LFI.
Par rapport aux rés
ultats de l’année 2020, la gestion 2021 est
caractérisée par une majoration des dépenses de 73
M€, soit
15%
d’augmentation. Cette croissance s’explique
donc par des volumes de
cessions supérieurs (+9,88% en volume soit 755 153 m3 en 2020 contre
829 077 m3 en 2021) et par un prix du baril en hausse (+58,9% : en
moyenne ; 37,70
€/baril en 2020 contre 59,92
€/baril en 2021). Ce su
rcroît
de dépense a été réduit grâce à
l’apport des 18,37 M€ de
recettes issues de
la couverture des risques pétrole, prises en compte par le compte de
commerce
sous la forme d’atténuation de dép
enses.
12
Le niveau de stocks de crise est passé en 2020 de 240 000 m3 à 220 000 m3 en
application de la note D-19-003312/ARM/EMA/PERF/DSA/DR du 20 juin 2019
(diffusion restreinte).
13
Cf. annexe au projet de loi de finances pour 2021, comptes de commerce 901, pages.8
à 12
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
17
V -
La soutenabilité du compte de commerce
A -
L’a
utorisation de découvert et le niveau de
trésorerie du compte de commerce
Le compte de commerce bénéficie d’une autorisation de découvert
prévue par la loi de finances rectificative n°2008-1443 du 30 décembre
2008,
d’un montant de 125 M€
, et dont la finalité est de permettre au
service de l’énergie opérationnelle de procéder à des approvisionnements
auprès de ses fournisseurs, correspondant à deux mois et demi de
consommation de ses clients,
et d’effectuer
les dépenses nécessaires au
fonctionnement du soutien pétrolier
14
, sans percevoir de recettes
entretemps.
La soutenabilité du compte de commerce consiste à suivre la
trésorerie et à faire en sorte que son niveau conduise à respecter le plafond
du découvert car, selon
l’article 22.I de la
loi organique du 1er aout 2001
relative aux lois de finances, « seul le découvert fixé pour (chaque compte
de commerce) a un caractère limitatif » (pour mémoire, e
n 2019 l’
exercice
était fortement déficitaire - 87
M€
- de 2019 ce qui a conduit à utiliser
l’autorisation de découvert en fin de gestion
, avec un solde de trésorerie de
-11,20
M€
enregistré en comptabilité. En 2021, la trésorerie à l
’ouverture
de la gestion, par effet de r
eport du précédent exercice, était à l’équilibre
(0,12 M€). En fin d’année, elle est légèrement négative et s’établit à
-
2
,09M€, solde qui sera reporté sur 2022.
Tableau n° 2 :
Solde de la trésorerie du compte de commerce 2015-
2021
Trésorerie en M€
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Trésorerie au 1er
janvier
6,86
60,87
117,54
118,56
75,79
-11,20
0,12
Encaissements
(A)
664,36
585,71
620,44
660,05
705,58
578,21
651,87
Décaissements
(B)
610,35
529,04
619,42
702,83
792,57
566,89
654,1
solde des mouvements
de l'exercice
(A-B)
54,01
56,67
1,02
-42,78
-86,99
11,32
-2,23
Trésorerie au 31
décembre
60,87
117,54
118,56
75,78
-11,20
0,12
-2,09
Source :
Service de l’énergie opérationnelle
14
Annexe au projet de loi de finances pour 2020 relative aux comptes de commerce.
18
COUR DES COMPTES
Comme l’année dernière,
le découvert a été utilisé en début de
gestion jusqu’à l’encaissement des premières recettes, correspondant
principalement aux appels à provisions de début d’année versées par les
« clients institutionnels » du SEO (à titre principal, les trois armées, et,
d
ans une moindre mesure, le ministère de l’intérieur ainsi que les
douanes)
15
, pour devenir positif jusqu’au mois de
septembre. La trésorerie
est négative fin janvier 2021 ce qui fait suite à la mise en paiement des
reports de charge 2020, alors que les repo
rts de recettes 2020 n’ont été
régularisés, dans leur plus grande partie, que très tardivement, en
septembre et en octobre (apurement 2020
16
et Bug Mercure
17
pour un total
de 37 M€).
Graphique n° 7 :
Évolution de la situation mensuelle de la trésorerie
du compte de commerce
et utilisation du déficit autorisée (M€)
Source :
Service de l’énergie opérationnelle
La trésorerie évolue favorablement et de manière significative à
partir du mois de février à la suite
de l’encaissement des
provisions. Ces
15
Le calendrier des appels à provision est établi chaque année avec les clients
concernés. Pour le ministère des armées, les provisions sont appelées au 15 janvier
(environ 40 %), 15 avril (40 %) et 15 septembre (20 %). En cours de gestion, un bilan
est établi entre le total des avances versées et le montant des prestations facturées
donnant lieu à un dernier appel de fonds dit de « régularisation
» en cas d’insuffisance
des provisions ou bien à un remboursement des clients dans le cas contraire.
16
En 2020, la NEB avait relevé que les recettes recouvrées ont été plus limitées sur la
période
du fait de la facturation tardive des prestations du SEO. Elle n’est intervenue
que sur le dernier quadrimestre, une fois le nouveau logiciel de suivi logistique et de
facturation
Scalp
complètement opérationnel.
17
Reprise des données
de l’ancien système d’information Mercure qui avait été
présentée dans la NEB 2020.
0,12
-36,84
77,57
21,41
151,52
126,72
76,65
6,89
-36,26
-60,33
-47,41
-59,64
-2,09
-100,00
-50,00
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
19
provisions versées par les armées sont ainsi appelées, à hauteur de
11/12ème des dépenses prévisionnelles, en trois phases : en janvier
(environ 40 %), en avril (environ 40 %) et le solde en septembre, en
incluant tous les ajustements nécessaires dans la perspective de la fin de
gestion
À
partir d’avril
2021, la trésorerie décroit rapidement pour devenir
négative fin aout et atteindre son niveau le plus bas fin septembre (-
60,33
M€)
. Elle ne retrouvera pas son
niveau positif avant la fin de l’année.
En octobre, le 3ème appel de provisions ainsi que le règlement de
l’apurement 2020 et du «
Bug Mercure » ont permis de redresser la
trésorerie qui
risquait d’atteindre le plafond du découvert
(111
M€ selon
les estimations du service, pour un niveau de découvert limité à 125
M€)
.
Malgré l’e
ffort de régularisation
d’
octobre, la trésorerie est restée négative
jusqu’à la fin de l’année
. Pour faire face à cette situation, qui a
d’ailleurs
été présentée lors du comité de pilotage du 14 octobre 2021, le compte de
commerce a procédé à des appels complémentaires
à hauteur de 111,56 M€
se répartissant comme suit :
o
Armée de terre
:
7,6 M€
;
o
Armée de l’air et de l’espace
: 18,5 M€ et 57,5 M€
;
o
Marine nationale
: 7 M€ et 18,16 M€
;
o
Sécurité civile
: 2,8 M€.
En décembre,
d’
ultimes versements ont permis de redresser la
trésorerie pour l’amener à
un niveau proche de l’équilibre.
Tout au long de l’année, le découvert du compte de commerce a
permis de faire face à des tensions de trésorerie dues à l’évolution à la
hausse du coût du baril de pétrole. Manifestement, les provisions versées
par les
armées n’ont pas été suffisantes pour faire face aux achats de
combustibles dans ce contexte très tendu
. Il a fallu attendre la fin de l’année
pour qu’un ultime versement permette, in extremis, de ramener
la trésorerie
à un niveau proche de l’équilibre.
Le contrôleur budgétaire et comptable du ministère des armées
partage cette préoccupation. Il considère que «
le déficit du compte de
commerce ne peut être considéré comme une variable
d’ajustement en
bouclage de la gestion de la mission Défense
» et intégrera le compte de
commerce dans son étude annuelle sur le suivi des restes à payer.
20
COUR DES COMPTES
À
l’
avenir, il semble nécessaire que le ministère détermine avec
une plus grande précision le niveau des provisions versée
s et qu’il les
adapte effectivement aux dépenses du compte de commerce. Celles-ci
font l’objet d’une prévision et d’un suivi précis tout au long de l’année.
Le déficit autorisé du compte de commerce n°901 ne doit pas être
considéré comme un simple outil de compensation financière des
tensions que subit l’exécution de la mission «
Défense ».
B -
L’évolution des
créances
Les créances à la fin de
l’exercice 202
1
s’élèvent à 12
5,8
M€.
Elles
sont du même niveau que l’année dernière et en nette diminution
par
rapport à 2019. Elles se composent de restes à recouvrer (créances clients)
s’élevant à
42,93
M€ et des produits non facturés représentant
82,87
M€.
Tableau n° 3 :
Les créances
de l’exercice 2021
M€
2019
2020
2021
Évolution
2020/2021
Produits non facturés /
produits à recevoir
18
157,5
56,9
82,87
46%
Reste à recouvrer au 31
décembre
15,3
63,9
42,93
-33%
Sommes dues
172,7
120,8
125,8
4%
Source :
Service de l’énergie opérationnelle
La diminution du reste à recouvrer
s’explique par
la mise en service
du système d’information
Scalp
. La fiabilisation du fonctionnement de
SCALP et sa meilleure appropriation par les différents utilisateurs,
logisticiens et financiers, ont permis d’améliorer sensiblement la qualité de
la facturation client. Le suivi des créances et des litiges avec les clients du
SEO fait désormais l’objet de réunions mensuelles de coordination entre le
service exécutant et le comptable. Les clients ont des interlocuteurs dédiés
au sein du service exécutant, afin d’améliorer la relation clie
nt et de
résoudre plus rapidement les litiges. Cet effort et le recouvrement de
créances plus anciennes suivies dans le précédent logiciel Mercure, ont
18
Il s’agit des prestations livrées par le SEO en fin de gestion, en attente de facturation
pour encaissement en 2022. Sont aussi incluses les factures d’approvisionnement
en
secteur civil, que le SEO reçoit sur cette période de fin de gestion, en attente de
refacturation à ses clients.
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
21
conduit à faire passer le niveau des restes à recouvrer de 11% des cessions
en 2020 à un niveau de 6% en 2021.
Au sein des restes à recouvrer, la part rattachable aux exercices
antérieurs augmente. Elle
s’élève en 2021 à 11,25 M€ contre 1,01 M€ en
2020. Un contentieux avec l’armée américaine à hauteur de 5,70 M€ (au
titre des années antérieures)
et un contentieux avec l’armée allemande à
hauteur de 4,81 M€ (au titre des années antérieures
également) explique
cette évolution. Le solde des restes à recouvrer sur l’année courante sont
issus
de l’apurement des provisions non régularisé (19
M€ à la date du 7
janvier 2022, dont 13,5
M€ ont été régularisés en janvier 2022)
et des
prises en charge de fin d’exerci
ce.
Si les restes à recouvrer évoluent favorablement, les produits à
recevoir demeur
ent à un niveau élevé. Selon le SEO, l’arrêt des facturations
au 15 novembre 2021, du fait des échéances imposées par le calendrier des
travaux de fin de gestion émis par l
a DGFIP, aurait été à l’origine d’un
reste à facturer de 82,87
M€
.
Ce point devra être suivi.
C -
La situation des dettes fournisseurs
Le montant définitif des dettes fournisseurs
s’élève à 36,06 M€, en
diminution par rapport à 2020 (50,9 M
€
). Le montant des dettes
fournisseurs, évalué au 30/12/2021 à 36,06
M€, se décompose ainsi
:
-
factures
bloquées
(Douane,
DGFIP,
Armées
étrangères) :
9,26
M€
;
-
factures internes : 0,32
M€
;
-
autres fournisseurs : 26,48
M€.
La diminution du montant de ces charge
s à payer s’explique par la
régularisation en début d’exercice des facturations tardives des
fournisseurs, par une amélioration de la régularité de la facturation des
fournisseurs, et enfin par une amélioration du processus général de
liquidation des factures.
Pour autant, le sujet des factures bloquées renvoie aux tensions de
trésorerie que le compte de commerce a connues
au début de l’automne
2021 (cf. Copil du 14 octobre 2021). Les éléments de contexte économique
de 2021
ont fragilisé l’équilibre du CC90
1 ce qui a conduit le SEO a établir
des prévisions de trésorerie pour la fin de gestion conduisant à un solde, au
31 décembre 2021, de -
110,8 M€
19
. Cette situation a été présentée lors du
19
Compte-rendu n°D-21-005970/ARM/EMA/EO/NP du 27/10/2021 relatif au comité
de pilotage du compte de commerce 901 du SEO (CC901), page 1 et page 3, §2.2.
22
COUR DES COMPTES
COPIL du CC901 du 14 octobre 2021. Ce solde prévisionnel était la
conséquence de deux phénomènes liés à la hausse des cours du Brent :
-
pour les armées
: l’écart entre la ressource programmée en LFI
(soit 368,64 M€, calculé
e sur la base de besoins en volumes
estimés à 630 000 m3, un cours du baril à 40
$ et une parité € vs
$
de 1,10) et le montant des consommations facturées sur l’ensemble
de l’année 2021 (433,68
M€, compte tenu des coûts d’acquisition
des produits et des volumes consommés) ;
-
pour les autres clients : un risque de déséquilibre sur provisions
avait également été
identifié pour un montant de l’ordre de 25
M€.
Pour répondre à cette situation de très forte tension de trésorerie,
trois solutions se présentaient :
-
la mise à niveau de la trésorerie du compte de commerce par
versement d’un montant d’équilibre à part
ir des crédits de la
mission « Défense ». Cette option de sincérité budgétaire
n’a pas
été retenue ;
-
Le recours à un levier logistique ; en octobre 2021, il a été estimé
que
le décalage ou l’annulation de commandes et le pilotage du
niveau de stock ne permettaient pas d’obtenir des effets positifs
sur la trésorerie du CC901 avant la fin de gestion 2021 [le levier
logistique a été employé de manière marginale : report de livraison
de 10 000 m3 prélevés des approvisionnements massifs de
novembre et décembre 2021, et annulation d
’une
commande
prévisionnelle
de fin d’année d’au moins 10
000 m3]
;
-
le recours à un levier financier consistant à geler les paiements des
créanciers institutionnels estimés à 32,5
M€
20
sur le dernier
trimestre 2021 ; cette création de dettes, centrées sur des
fournisseurs institutionnels,
avait l’avantage de ne pas générer
d’intérêts moratoires.
Finalement, c’est cette dernière option qui a été retenue, da
ns
l’attente du versement des dernières provisions dues par les armées en
décembre. Le choix de ce levier a conduit à produire des dettes à un
moindre niveau.
En fin de gestion 2021, la loi de finances rectificative du 1er
décembre 2021 a ouvert des crédits supplémentaires au profit du
20
Il s’agi
ssait ainsi de ne pas honorer les factures de la Douane et de la DGFIP : 3
M€/mois (absence d’
intérêts moratoires)
–
soit 9
M€ ; les factures des armées
étrangères : 2 M€/mois (absence d’intérêts moratoires) –
soit 6
M€ ; la facture du fuel
exchange agreement (FEA) : 17,5 M€ (absence d’intérêts moratoires).
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
23
programme 178 « Préparation et emploi des forces », permettant ainsi des
appels à provision complémentaire, répartis entre les armées. Compte tenu
de ces nouvelles ressources, l’objectif en matière de trésorerie est devenu
l
a recherche d’un niveau proche de l’équilibre
[le résultat de trésorerie
2021 se limite à un découvert de 2,09
M€]
sans procéder à de nouvelles
annulations de commandes de combustibles. À la suite de ces différentes
mesures de fin de gestion le montant effectif du gel des paiements des
créanciers institutionnels
s’est tout de même élevé à
9,3
M€
. Ce montant
est intégré dans le
report de charge pour le CC901 sur l’exercice 2022.
Les mesures de fin de gestion, qui conduisent à utiliser le
découvert du compte de commerce pour couvrir les tensions
budgétaires sur le programme 178 puis de geler le paiement des
créances dues par le SEO, ne sont pas acceptables. Eu égard à la nature
de la créance en cause, cela porte atteinte à la sincérité du compte du
CC901. Le responsable du programme 178 aurait dû dégager de la
trésorerie budgétaire et assumer l’ensemble de ses obligations en
matière d’achat de carburant
en vue de la régularisation de cette
situation.
À ce titre, le « resserrement du pilotage du compte de
commerce », inscrit dans la cartographie ministérielle des risques
financiers 2021 (volet soutenabilité), doit se poursuivre et être
approfondi.
24
COUR DES COMPTES
Chapitre II
La gestion des dépenses
I -
La conformité aux principes et règles du
droit
L’article 20.I de la loi organique relative aux lois de finances dispose
que «
sauf dispositions contraires prévues par une loi de finances, le solde
de chaque compte spécial est reporté sur l’année suivante
». Le solde du
compte de commerce au 31 décembre 2021 est de -2,09
M€. Le report sur
l’exercice 202
2 interviendra lors de la publication de la loi de règlement.
L’article 17.IV.2° indique que «
peuvent donner lieu à
rétablissement de crédits dans les conditions fixées par arrêté du ministre
chargé des finances, les recettes provenant de cessions entre services de
l’État ayant donné lieu à paiement sur crédits budgétaires
». La procédure
des rétablissements de crédits est utilisée pour quatre dispositifs par le
SEO, en particulier pour reverser le «
coût de soutien
» (0,41
5 M€) au
budget général sur le programme 178 préparation et emploi des forces ainsi
que le «
coût TII
» (4,62
M€) acquitté par les clients publics français non
étatiques et les clients privés sur le programme 212 soutien de la politique
de défense, programmes relevant de la mission défense.
Comme l’article 20.I prévoit également qu’«
i
l est interdit d’imputer
directement à un compte spécial de dépenses résultant du paiement de
traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature
», il en
résulte que les dépenses liées à la masse salariale du SEO ne sont pas
supportées par le compte de commerce mais prises en compte sur le
programme 212 de la mission Défense.
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
25
II -
La démarche de performance
Depuis 2019, la collecte du coût interne et les dépenses afférentes
sont suivies dans le tableau de bord du directeur du service de l’énergie
opérationnelle.
En début d’exercice, le SEO définit une
projection annuelle selon
les prévisions de collecte, établies à partir
de l’historique statistique des
cessions. L’objectif consiste à être chaque mois à +/
- 1% de la projection
réalisée en début d’année.
Pour 2021, le montant prévu était de 48,19
5 M€.
Enfin, le nouveau service s’est vu confié la mise en œuvre de la nouvelle
stratégie consistant à « consommer moins, mieux et sûr », afin de faire de
la transition énergétique un atout opérationnel. Dans cette perspective, il a
intégré dans sa nouvelle sa directive de performance de 2021 des objectifs :
-
renforcer la résilience énergétique des armées tout en maintenant
disponibles les stocks de sécurité (Métropole
–
OPEX
–
OME) :
ajuster au besoin ;
-
garantir un haut niveau de qualité et de traçabilité de la gestion
pétrolière (partie 1 : mise à disposition et consommation de
ressources) ;
-
garantir un haut niveau de qualité et de traçabilité de la gestion
pétrolière (partie 2 : gestion logistique des produits pétroliers) ;
-
accompagner la transition énergétique, en particulier par
l’introduction de carburants alte
rnatifs ;
-
développer la connaissance de l’expertise dans les domaines de
l’énergie opérationnelle.
Une fois le suivi de ces objectifs mis en place, il pourra être envisagé
d’
intégrer
certains d’entre eux
dans la présentation du projet annuel de
performance, pour mieux éclairer la gestion du compte de commerce
n°901.
26
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
Carte des implantations des
emprises du SEO en métropole
En 2020 le dépôt de Tours a été fermé consécutivement au transfert
de l’école d’application de la chasse sur la base
aérienne de Cognac.
APPROVISIONNEMENT DE
L’
ÉTAT ET DES FORCES ARMÉES EN PRODUITS
PÉTROLIERS, BIENS ET SERVICES COMPLÉMENTAIRES
27
Annexe n° 2 :
Tarification du SEO
Le tarif de cession est constitué des éléments suivants :
•
coût
global
d’approvisionnement
(CGA),
issu
des
marchés
d’approvisionnement du produit, comprenant le coût d’acquisition du
produit et les charges directes d’approvisionnement supportés pa
r le
compte de commerce.
•
coût du service
évalué sur la base des éléments issus de la comptabilité
analytique d’exploitation (CAE)
du compte de commerce, appliqué en
fonction du type et de la nature du client :
-
un
coût interne (CI)
ou un coût de gestion (CG) : le premier
correspondant au coût de fonctionnement du SEA (sur secteur
militaire), hors charges de personnel retracées sur le titre II et le
second correspondant au coût de fonctionnement du SEA (sur secteur
civil), hors charges de personnel retracées sur le titre II ;
-
un
coût de soutien (CS)
correspondant aux charges relatives aux
prestations délivrées par les autres directions et services du ministère
de la défense et non remboursées par le SEA ;
-
un
coût TII (CTII)
correspondant aux charges de personnel du SEA
incluse dans la prestation délivrée et qui sont par définition non
supportées par le compte de commerce ;
•
marge anti-concurrentielle (MAC)
: Un tarif dit « prix coûtant
majoré » est appliqué aux clients de type privé qui supportent une marge
anti concurrentielle (MAC) appliquée au « prix coûtant » tel que défini
supra. L’
application de cette marge garantit au secteur pétrolier privé que
la politique tarifaire mise en œuvre par le SEA ne porte pas atteinte aux
règles de la concurrence.
•
Suppléments ou déductions
appliqués à la tarification des produits
pétroliers en fonction de l’exécution des services additionnels. Les
modulations de ces suppléments ou déductions peuvent être liées plus
particulièrement à la nature du client, mais aussi au conditionnement, au
territoire ou encore à la catégorie de produit ;
•
Droits et taxes
(autres que celles déjà comprises dans le coût
d’acquisition de la matière), selon la réglementation nationale o
u celle
des autres territoires.
28
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 :
Eléments constitutifs de la
tarification des prix de cession du SEO en
métropole
Nature Client
Distribution
–
Secteur militaire
Distribution
–
Secteur civil
Ministère des armées
CGA+CI
Prix contractuel (PC)
Organismes français de
droit public relevant de
l’Etat
CGA+CI+CS
PC+CG
Autres organismes publics
français et étrangers
Forces armées étrangères
CGA+CI+CS+CTII
PC+CG+CTII
Organismes de droit privé
CGA+CI+CS+CTII+MAC
PC+CG+CTII
Source : Service
de l’
énergie opérationnelle