Mission avances aux
collectivités territoriales
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Compte d’avances aux collectivités territoriales
Programme
832
–
Avances aux collectivités et établissements
publics, et à la Nouvelle-Calédonie
Programme
833
–
Avances sur le montant des impositions
revenant aux régions, départements, communes, établissements et
divers organismes.
Programme
834
–
Avances remboursables de droits de mutation à
titre onéreux destinées à soutenir les départements et d’autres
collectivités affectés par les conséquences économiques de
l’épidémie de Covid
-19
Graphique n° 1 :
Exécution 2021 par programme
(en M€)
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
3
Graphique n° 2 :
recettes depuis 2017
(en M€)
Graphique n° 3 :
dépenses depuis 2017
(CP en M€)
4
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
solde cumulé depuis 2017
(en M€)
Synthèse
Un retournement important du solde du compte
d’avances
en
2021, en lien avec la reprise économique et associé à une
modification de son périmètre
Contrairement à la loi de finances initiale (LFI) qui prévoyait un
solde déficitaire de -0,622
Md€
du compte d’avances, l’exécution en 202
1
aboutit à un solde largement excédentaire de 2,430
Md€
, grâce au rebond
économique de 2021. Ainsi, après avoir été débiteur en 2020 en raison de
la crise sanitaire, le
solde cumulé du compte d’avances
est lui aussi
redevenu créditeur, à hauteur de 0,818
Md€.
Le programme 832
–
Avances aux collectivités et établissements
publics, et à la Nouvelle-Calédonie
n’a enregistré
aucune dépense ni
recette en 2021.
Ce programme n’a d’ailleurs pas été sollicité depuis 2013,
notamment en raison des conditions d’octroi d’avances partic
ulièrement
strictes.
En 2021, le périmètre du programme 833
–
Avances sur le montant
des
impositions
revenant
aux
régions,
départements,
communes,
établissements publics et divers organismes
a été modifi
é avec l’adjonction
de produits ne relevant pas de la fiscalité directe locale et la prise en compte
de nouvelles affectations de ressources de fiscalité directe locale. Cette
modifica
tion, portant exclusivement sur l’action 1 du programme 833, est
la conséquence du nouveau schéma de financement des collectivités
territoriales adopté suite à deux réformes importantes.
D’une part, la
suppression de la TH sur les résidences principales a conduit à la mise en
place de mécanismes de compensation via l’affectation d’une fraction de
TVA associée à un dispositif de coefficient correcteur (« effet CoCo »).
D’autre part, la baisse des impôts de production découlant de la mise en
œuvre du plan de relance s’est traduite par la suppression de la part
régionale de la CVAE compensée là encore par une fraction de TVA et par
la baisse de 50% des impôts fonciers (CFE et TFPB) sur les établissements
industriels
dont l’effet sur les finances locales est neutralisé par deux
prélèvements sur les recettes de l’État.
Les dépenses du programme 833 correspondent au montant des
avances de ressources fiscales versées aux collectivités territoriales et
garanties à ces dernières. Elles s’élèvent à 108,
062
Md€ en exécution
en
2021, accusant un léger recul de 152
M€ (soit
-0,14 %) par rapport à
l’exercice 20
20. Elles sont supérieures de 0,431
Md€ aux prévisions
en
LFR2, hors marge prudentielle. Cet écart est attribuable à 98
% à la fiscalité
6
COUR DES COMPTES
directe locale (0,440
Md€), dont le produit garanti aux collectivités n’est
pas connu en totalité lors de l’élaboration de la loi de finances
1
.
Les recettes du programme 833 sont
constituées des recouvrements
de fiscalité locale et de certains frais de gestion associés, ainsi que des
compensations versées par le budget général à titres divers : dégrèvements
accordés aux contribuables ou rôles non recouvrés
2
, transferts de charges
et, depuis 2021, suppression de la TH sur les résidences principales et
baisse des impôts de production. Les recettes
s’élèvent à 1
10,254
Md€
en
2021, ce qui correspond à un rebond important de +4,34 % par rapport à
l’exercice précédent.
Cette hausse des recettes est portée essentiellement
par la hausse des recettes de fiscalité directe locale (+4,374
Md€)
et des
fractions de taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques
(TICPE) attribuées aux départements (+0,567
Md€)
.
Au terme de sa deuxième année d’existence, le
programme
temporaire 834
–
Avances remboursables de droits de mutation à titre
onéreux destinées à soutenir les
départements et d’autres collectivités
affectés par les conséquences économiques de l’épidémie de Covid
-19
affiche un solde excédentaire, malgré de nouvelles avances de DMTO
concédées en 2021 pour un montant de 24,811
M€
.
Cela s’explique par le
fait qu’un
e grande
majorité des collectivités ayant bénéficié d’avances en
2020 ont finalement été déclarées inéligibles au dispositif : les indus
constatés ont fait l’objet de remboursements spontanés ou de prélèvements
sur avances de fiscalité, conduisant à des rétablissements de crédits en 2021
de 321,756
M€
.
Un manque de lisibilité, de cohérence et de traçabilité des
opérations retracées du programme 833
Tout d’abord
, la première action relative aux avances sur le montant
des impositions directes locales retrace en dépenses les recettes fiscales
liquidées au profit non seulement des collectivités territoriales et
organismes assimilés affectataires de ces impôts mais également des fonds
de péréquation et du budget de l’
État au travers notamment de
prélèvements sur ces impôts.
Or la présentation du compte d’
avances ne
permet pas d’avoir une lecture claire de ces différents types de
bénéficiaires.
Par ailleurs, les réformes récentes ont conduit à intégrer au sein de
cette même action en sus des impositions directes locales, des fractions de
1
Le montant garanti correspond aux produits
d’imposition déterminés une fois
les bases
d’imposition arrêtées par les services de l’État et les
taux d’imposition fixés par les
assemblées délibérantes locales.
2
Cf. Mission
Remboursements et dégrèvements
, programme 201
–
Remboursements et
dégrèvements d’impôts locaux
.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
7
TVA pour des montants importants destinés à compenser des pertes de
recettes de fiscalité directe locale.
À
ces constats s’ajoute celui d’un manque d’information relatif à la
composition des recettes. Un véritable pilotage de ce compte, tant en
prévision que pour l’exécution
, nécessiterait de pouvoir distinguer, pour
chaque impôt, recettes réelles et recettes d’ordre d’une part, les différents
millésimes d’imposition d’autre part.
Concernant la deuxième action relative aux avances de TICPE aux
départements en compensation notamment de la charge du revenu
minimum d’insertion et du revenu de solidarité active
, son solde est
structurellement déficitaire, avec des recettes de TICPE systématiquement
inférieures aux droits à compensation. Le financement de ce déficit passe
alors par
la trésorerie du compte d’avances, sans qu’il soit possible d
e
déterminer précisément les ressources fiscales mobilisées.
Enfin, les actions 3 et 4 sont essentiellement alimentées par des frais
de gestion d’impôts locaux initialement attribués à l’
État mais remis depuis
2014 aux départements et régions. En 2017, la Cour relevait déjà que ce
principe de rétrocessions de frais de gestion aux collectivités territoriales
aboutissait à dénaturer le dispositif des frais de gestion et à le rendre
illisible.
En conclusion, le suivi du
compte d’avances est marqué par une
complexité certaine, qui résulte non seulement de la diversité des actions
impliquant en gestion différents services au sein de la DGFiP et de la
direction du B
udget, mais également d’une restitution et d’une traçabilité
des opérations encore insuffisantes.
8
COUR DES COMPTES
Recommandations
1.
Expliciter les composantes des recettes pour chacun des impôts en
précisant le montant des recettes pour ordre et en distinguant les
différents millésimes.
(recommandation reconduite)
(DGFiP, DB)
Sommaire
Introduction
..................................................................................................
11
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
..........................................
13
I -
Le solde du compte d’avances
...................................................................
13
II - Les recettes
: évaluation initiale, modification en cours d’exercice
et exécution
....................................................................................................
20
III - Les dépenses : évaluation initiale, modification en cours
d’exercice et exécution
..................................................................................
26
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
31
Chapitre II Les grandes composante
s du compte d’avances
..................
33
I - Les avances de fiscalité
.............................................................................
33
II - Les avances sur TICPE aux départements
...............................................
38
III - Les avances de frais de gestion et de TICPE aux régions
.......................
39
Chapitre III La qualité de la gestion
.........................................................
41
I - La conformité aux principes et règles de droit budgétaire
........................
41
II - La démarche de performance
...................................................................
42
Chapitre IV Les recommandations de la cour
..........................................
45
I - Le suivi des recommandations formulées au titre de 2020
........................
45
II - Recommandations formulées au titre de la gestion 2021
.........................
46
Introduction
Le compte de concours financiers
Avances aux collectivités
territoriales
a pour objet de verser des avances de fiscalité aux collectivités
territoriales, à des établissements publics nationaux, et aux chambres
consulaires. Ce compte est composé de trois sections.
La première section (programme 832
) concerne les avances
remboursables aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle
Calédonie. Elle s’inscrit
dans le cadre de la politique d’aide aux
collectivités qui connaissent des difficultés momentanées de trésorerie. Les
crédits ouverts en 2021
s’él
evaient à 6
M€.
La seconde section (programme 833)
retrace les avances sur le
montant des impositions revenant aux régions, départements, communes,
établissements et divers organismes. Les crédits ouverts pour le
programme 833 s’élevaient à 11
1,513
Md€ en
loi de finances initiale (LFI)
pour 2021, réajustés à 110,584
Md€
en deuxième loi de finances
rectificative (LFR2). Le programme 833 se décline en quatre actions.
La première action a pour objet de garantir aux collectivités
territoriales, aux établissements publics locaux à fiscalité propre et à divers
organismes locaux (essentiellement des chambres consulaires) le
versement par l’État des avances sur le montant des impositions directes
locales. Cette action représente 93 % des dépenses du programme en 2021.
La deuxième action garantit aux départements le versement mensuel
de la part de la taxe intérieure sur la consommation des produits
énergétiques (TICPE) leur revenant en compensation de la charge du
revenu minimum d’insertion et, depuis 2009,
du revenu de solidarité active.
L’action finance également une compensation versée au département de
Mayotte en contrepartie des charges nouvelles liées au processus de
départementalisation. Cette action représente 5 % des dépenses du
programme en 2021.
La troisième action,
créée en 2014, a pour objet l’attribution aux
départements des frais de gestion,
précédemment acquis à l’État
, de la taxe
foncière sur les propriétés bâties (TFPB), conformément au pacte de
confiance et de responsabilité. La répartition du produit net de ces frais de
gestion est organisée selon un dispositif de compensation péréquée.
La dernière action, également créée en 2014 dans le cadre du même
pacte
, a pour objet l’attribution aux régions, en substitution de l’ancienne
12
COUR DES COMPTES
dotation
générale
de
décentralisation
relative
à
la
formation
professionnelle, d’une
fraction de TICPE ainsi que des frais de gestion
précédemment acquis à l’État au titre de la taxe d’habitation (TH)
jusqu’en
2020, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et de la
cotisation foncière des entreprises (CFE).
Ces deux dernières actions mobilisent chacune 1 % des crédits du
programme en 2021.
Enfin, la troisième section (programme 834)
du compte retrace
les avances remboursables au titre des droits de mutation à titre onéreux
(DMTO) destinées à soutenir les départements et d’autres collectivités
territoriales. Il s’agit d’un programme temporaire créé en 2020 pour aider
les collectivités faisant face à une perte de recettes de DMTO due à la crise
sanitaire. Les crédits ouve
rts en 2021 s’élevaient à
700
M€ en
LFI pour
2021, réajustés à 25
M€ en LFR
2.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
13
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
L
e solde du compte d’avances
A -
Un solde redevenu excédentaire en 2021
contrairement aux prévisions initiales
La LFI pour 2021 prévoyait un solde négatif du compte
d’avances aux collectivités territoriales, à hauteur de
-0,622
Md€.
Ces prévisions ont été fortement ajustées à la hausse lors de la
LFR2 pour 2021 établissant un solde prévisionnel excédentaire à
hauteur de 1,129
Md€
, essentiellement e
n raison d’un ajustement à la
baisse d
es dépenses. D’une part, les crédits al
loués au programmes 833 ont
été revus à la baisse en lien avec l’actualisation des hypothèses d’évolution
des bases et des taux par rapport à la LFI (-0,929
Md€)
, notamment pour
la taxe foncière (TF) et la CFE.
D’autre part, la prévision
de dépenses pour
le programme 834 a été revue à la baisse (-0,675 Md
€)
en raison du
dynamisme constaté des recettes de DMTO et du faible recours à ce
dispositif d’avances par les départements
. Concernant les recettes, seul un
faible ajustement à la hausse a été opéré en LFR2 (+0,1
Md€
).
Contrairement aux dépenses qui sont prévues sur les émissions, les
recettes dépendent du taux de recouvrement qui est difficilement
actualisable en cours d’année.
L
’application systématique d’une marge prudentielle de 3
Md€
, en
recettes comme en dépenses, doit notamment permettre de répondre à cette
difficulté. S
ans effet sur le solde du compte d’avances
, elle
s’explique par
la volonté de l’administration de disposer
d’une marge de manœuvre dans
les crédits disponibles en dépenses et sécuriser l’obligation de versement
des avances aux collectivités le 20 de chaque mois. Son montant, défini
forfaitairement par l’administration, est identique depuis plusieurs années.
Il représente un peu moins de 3% des dépenses ou des recettes du compte.
14
COUR DES COMPTES
L’existence et le montant de cette marge prudentielle ne sont pas fixés par
un texte et relèvent de mesures de gestion du compte d’avances.
Malgré
l’
ajustement opéré en LFR2,
le solde d
’exécution
du
compte d’avances, avec un montant de
2,430
Md€ en fin d’année,
s’avère
nettement supérieur à la prévision.
Ce solde excédentaire reflète
le solde également posi
tif de chacun des programmes 833 et 834, d’un
montant respectif de 2,133
Md€ et 0,
297
Md€.
La prévision en LFR2
s’est
ainsi révélée inférieure de 0,972
Md€ à l’exécution pour le programme 833
et de 0,322
Md€
pour le programme 834. Le solde du programme 832 est
quant à lui équilibré, aucune dépense ou recette n’ayant été enregistrée en
2021.
L
’
amélioration du solde du programme 833 en 2021 par rapport
à 2020 traduit une hausse significative des recettes (+4,34 %)
accompagnée d’une
faible baisse des dépenses (-1 %).
Tableau n° 1 :
c
ompte d’avances
–
prévisions et exécution
Montants en
Md€
Exécution
2020
LFI 2021
LFR2 2021
LFI+LFR2
2021
Exécution
2021
Recettes
105,665
111,597
0,148
111,745
110,254
Dont recettes du
programme 833
105,665
111,597
0,148
111,745
110,254
Dont recettes du
programme 834
0
0
0
0
0
Dépenses (CP)
108,538
112,219
-1,604
110,615
107,824
Dont dépenses du
programme 832
0
0,006
0
0,006
0
Dont dépenses du
programme 833
108,185
111,513
-0,929
110,584
108,121
Dont dépenses du
programme 834
0,352
0,700
-0,675
0,025
-0,297
Solde
-2,873
-0,622
1,752
1,130
2,430
Solde cumulé
-1,611
0,818
Source : DGFiP, les montants sont arrondis
Malgré de nouvelles avances de DMTO concédées en 2021 pour un
montant de 24,811
M€
,
le solde du programme 834 a enregistré un
excédent
. Alors que les prévisions initiales des avances pour 2020 et 2021
reposaient sur une prévision de baisse des recettes de DMTO, la baisse
finalement constatée en 2020 fut limitée, conduisant à réévaluer à la baisse
le montant des crédits en LFR2 pour 2021. Dans le même temps, une
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
15
grande majorité des collectivités ayant bénéfici
é d’avances en 2020 ont
finalement été déclarées inéligibles au dispositif
3
:
les indus constatés ont
fait l’objet de remboursements spontanés ou de prélèvements sur
avances de fiscalité, conduisant à des rétablissements de crédits en
2021 de 321,756
M€
, ce qui explique le montant négatif en dépenses.
Après avoir été débiteur en 2020 en raison de la crise sanitaire,
le solde cumulé du compte d’avances est
lui aussi redevenu créditeur,
à hauteur de 0,818
Md€,
en raison du rebond économique de 2021.
B -
Une amélioration de la situation économique ayant
conduit à un retournement du solde
Comme le montre le graphique n° 5 portant sur les exercices 2011 à
2021, le solde annuel du programme 833 était, malgré de fortes variations
à la hausse comme à la baisse selon les exercices, structurellement
excédentaire
jusqu’en 2019 (à l’exception de l’année 2013
avec un solde
faiblement déficitaire). Il a en revanche fortement chuté en 2020 pour
devenir très déficitaire et il en a résulté un retournement du solde cumulé
qui était pourtant lui aussi créditeur lors des deux exercices précédents, et
en constante amélioration depuis 2013. Les effets de la crise sanitaire se
sont donc fait sentir en 2020 mais
la situation s’est améliorée dès 2021,
aboutissant à un solde et un solde cumulé de nouveau excédentaires
.
Comme pour 2020, l’essentiel des évolutions sur le compte d’avances tient
à des raisons de nature plutôt conjoncturelles liées au rebond de l’économie
en 2021.
3
En 2020, le versement des avances de DMTO aux départements, pour fin
septembre
/début octobre, a été réalisé sur la base de critères d’éligibilité analysés sur
une situation très provisoire des comptes locaux arrêtés à fin juillet 2020 et extrapolés
pour l’année.
16
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 :
évolution du solde et du solde cumulé du
programme 833 entre 2011 et 2021 (
en Md€
)
Source : Cour des comptes à partir des données DGFiP
Le solde du programme 833
est détaillé par catégorie d’avances dans
le tableau n°2 sur la période 2015-2021. Son évolution est principalement
affectée par les variations du sold
e de l’action 1 du programme 833 relative
aux « avances des impositions de fiscalité locale »
dont le montant s’élève
à 2,538 Md
€ en 20
21.
Tableau n° 2 :
soldes exécutés du programme 833 par catégories de
recettes et dépenses
Source : DGFiP, les montants sont arrondis
*
Part de TICPE revenant aux départements.
**
Part de TICPE revenant aux régions dans le cadre de l’action 4.
*** La différence entre Chorus et Slam concerne les dépenses des actions 1 et 2
4
.
4
Chorus comptabilise le total des « rétablissements de crédits » qui font suite aux
remboursements effectifs des indus lorsqu’ils concernent des bénéficiaires d’avances
siretisés, indépendamment de l’année sur laquelle ils ont été constatés. Au contraire,
Slam comptabilise l’ensemble des indus constatés sur l’année, qu’ils a
ient été
effectivement remboursés ou non sur cette même année. Par ailleurs, Slam gère la
ventilation des dépenses par groupe de taxes, ce que ne permet pas Chorus.
Montants en Md€
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Chorus***
2021
Chorus***
2021
Slam***
Sous-total avances
des impositions de
fiscalité locale
0,264
1,525
0,316
0,777
1,040
-1,662
2,538
2,597
TICPE*
-0,210
-0,148
-0,162
-0,197
-0,220
-0,831
-0,299
-0,299
Frais gestion et
fraction TICPE**
-0,012
0,005
0,005
0,002
0,002
-0,029
-0,106
-0,106
TOTAL SOLDE
0,042
1,381
0,161
0,582
0,821
-2,521
2,133
2,192
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
17
Différents facteurs, aussi bien structurels que conjoncturels,
expliquent que le compte d’avances ne soit pas équilibré.
D’une part, le décalage d’une année entre la collect
e et le
reversement de la CVAE se traduit généralement par un solde positif en
période de croissance et négatif en période de récession. En effet, les
recettes de CVAE suivent la conjoncture et sont recouvrées l’année N
tandis que les dépenses corresponden
t aux encaissements de l’année
N-1
(cf. section 2.1.2). Dans le contexte de crise liée à la pandémie de Covid
19, le solde de CVAE s’est ainsi révélé fortement négatif en 2020 et 2021.
D’autre part, le solde de l’action 2 relative
à la fraction de TICPE
attribuée aux départements
est à l’inverse structurellement déficitaire,
comme l’illustre le tableau n°
2,
du fait de l’activation de la garantie du
droit à compensation pour les départements. En effet, les recettes du
compte d’avance
s, alimentées par une fraction variable du produit de la
TICPE réellement recouvré par l’État, sont
structurellement inférieures au
montant des droits à compensation dus aux départements (cf. section 2.2).
Si le contexte de la crise a entraîné une forte baisse des recettes de TICPE
en 2020, la reprise de la consommation de carburant a permis, dès 2021, de
renforcer les recettes de TICPE, améliorant ainsi
d’autant le solde de
l
’action 2
.
Plus généralement s’agissant des recettes de fiscalité, l'évolution du
taux de recouvrement peut conduire mécaniquement à un décalage avec les
dépenses, à la hausse ou à la baisse par rapport aux exercices antérieurs.
Ce décalage a été accentué avec la crise sanitaire, des reports de paiements
ayant pu être consentis pour la TH, la taxe foncière et la CFE, et un
assouplissement des modalités de paiement de la CVAE ayant été offert
aux entreprises.
Du côté du programme 834, le solde était
déficitaire l’année de sa
création dans la mesure où une collectivité territoriale ayant bénéficié
d’avances ne
devait commencer
à rembourser qu’à compter de l’année
suivant celle au cours de laquelle le montant de ses recettes fiscales de
DMTO serait égal ou supérieur à celui constaté en 2019. Les premiers
remboursements ne devaient donc pas intervenir avant 2022, la période de
remboursement s’étal
ant ensuite sur 3 ans. Néanmoins, comme expliqué
supra
, le déficit de 2020 a été purgé en majorité dès 2021, les nombreux
départements déclarés inéligibles au dispositif ayant remboursé leurs
avances accordées en 2020. Les rétablissements de crédits liés à ces
remboursements se sont traduits par
un solde positif en 2021 s’élevant à
297
M€, contre un solde déficitaire de
-352
M€ en 2020.
En 2021, le
solde cumulé du programme 834 s’élève
ainsi à un montant de 55
M€
correspondant
aux
avances
restant
à
rembourser
pour
les
départements encore éligibles.
18
COUR DES COMPTES
C -
Une
évolution du compte d’avances marquée par
une modification importante du périmètre du
programme 833
Une amélioration notable dans la gestion du compte a été apportée
en 2019 conformément à une recommandation de la Cour
5
. En effet, pour
la première fois, la décomposition des prévisions et exécutions des soldes
pour chaque catégorie d’impôts de la fiscalité directe locale a été réalisée,
rendue possible par la décomposition des dépenses
6
. Néanmoins, la
modification du périmètre du programme 833 en 2021 complexifie
l’analyse de son évolution.
En 2021, le périmètre du programme 833 a été modifié avec
l’adjonction de produits ne relevant pas de la fiscalité directe locale et
la prise en compte de nouvelles affectations de ressources de fiscalité
directe locale.
Cette modification,
portant exclusivement sur l’action 1 du
programme 833, est la conséquence du nouveau schéma de financement
des collectivités territoriales adopté suite à deux réformes importantes.
D’une part, la suppression
totale, à compter de 2021, des recettes de TH
sur les résidences principales à destination des collectivités territoriales
7
a
conduit à la mise en place de mécanismes de compensation via notamment
l’affectation d’une fraction de TVA associée à un dispositif de coefficient
correcteur (« effet CoCo »), dont le fonctionnement est expliqué à la
section 2.1.1. D’autre part,
la baisse des impôts de production découlant de
la mise en œuvre du plan de relance s’est
traduite
d’une part,
par la
suppression de la part régionale de la CVAE compensée là encore par une
fraction de TVA, et
d’autre part,
par la baisse de 50% des impôts fonciers
(CFE et TFPB) sur les établissements industriels
dont l’effet sur les
finances locales est neutralisé par l’instauration de deux prélèvements sur
les recettes de l’État. Cette mesure sur les impôts fonciers n’a donc aucun
impact sur le solde du compte d’avances.
Les transferts de TVA du budget général et le financement de l’effet
CoCo
par un transfert équivalent de frais sur les taxes annexes de TFPB,
de CFE et CVAE
sont inscrits dans le volet recettes de l’action 1 du
5
En 2018, une première correction a été apportée avec la déduction des restitutions de
trop-perçus de CVAE qui venaient artificiellement augmenter le volume des recettes du
compte. Elle est détaillée dans la section 2.1.2.
6
La décomposition des recettes pour chaque catégorie d’impôts était déjà disponible.
7
Le dégrèvement alloué depuis 2018 aux collectivités territoriales en compensation de
la suppression de la TH pour 80% des foyers a été supprimé et les recettes de TH pour
les 20% des foyers restants selon un critère de revenus ont été affectées à l’É
tat (cf.
section 2.1.1).
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
19
programme 833 et sont
égaux aux montants effectivement liquidés : le
solde lié à ces compensations est donc nul.
La décomposition du solde présentée dans le tableau n° 3 révèle que
l’excédent de l’action 1 relative aux impositions de fiscalité directe locale
(+2,597 Md
€)
a été sous-estimé en loi de finances pour tous les impôts à
l’exception de la TASCOM. Il tient pour prè
s de la moitié au solde positif
de la CFE/IFER (1,246 Md
€), puis à la TH (1
,099 Md
€) et enfin à la
TF
(0,470 Md
€).
Tableau n° 3 :
s
oldes du programme 833 par impôt de l’action 1
Montants en Md€
Exécution
2020
LFI 2021
LFI+LFR2
2021
Exécution
2021
Écart à la
prévision
(LFI+LFR2)
TH*
0,254
0,944
0,543
1,099
0,556
TF
-0,641
-0,153
0,371
0,470
0,099
Autres taxes**
0,082
0,017
0,039
0,043
0,004
CVAE
-0,242
-0,408
0,303
-0,256
0,047
CFE/IFER
-1,109
0,105
1,049
1,246
0,197
TASCOM
0,001
0,000
0,000
-0,005
-0,005
Compensations (dont TVA et
Effet CoCo)
–
Réforme FDL
0,000
0,000
0,000
0,000
Compensations (TVA)
–
Réforme CVAE
0,000
0,000
0,000
0,000
TOTAL
-1,655
0,505
1,699
2,597
0,898
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
* À compter de 2021, TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que TH sur les résidences principales
uniquement au titre des exercices antérieurs à 2021
** Intègre notamment les créances antérieures à 1998, la taxe professionnelle, la taxe de balayage, la taxe sur les
pylônes, la taxe
sur l’exploitation d’hydrocarbures, la taxe pour frais de chambres consulaires des auto
-
entrepreneurs, et la contribution sur les eaux minérales8
L
’amélior
ation du solde par rapport à 2020 provient de
l’évolution
positive constatée pour chacun des impôts, en particulier côté recettes (cf.
section 1.2.2), excepté pour la CVAE et la TASCOM. Un retournement du
solde précédemment négatif est même observé pour la CFE/IFER et la TF.
Néanmoins, l’analyse de ces évolutions d
oit être effectuée avec précaution
car des éléments conjoncturels se conjuguent aux effets propres aux
réformes engagées.
8
Depuis le 1
er
janvier 2019, cette nouvelle taxe auto-liquidée (dite aussi contribution
sur les boissons non alcoolisées) est intégrée au programme 833. Son recouvrement est
passé de la DGDDI à la DGFiP et le versement aux collectivités bénéficiaires est
effectué par mensualités.
20
COUR DES COMPTES
II -
Les recettes : évaluation initiale,
modification en cours d’exercice et exécution
A -
Un important décalage entre exécution et prévision
Aucune recette n’a
été enregistrée sur les programmes 832 et 834 en
2021, en ligne avec les prévisions. Concernant le programme 834, comme
expliqué
supra
, les premiers remboursements ne devraient intervenir qu’en
2022 conformément aux modalités de remboursements prévues.
Les recettes du programme 833 sont
constituées des recouvrements
de fiscalité locale et de certains frais de gestion associés, ainsi que des
compensations versées par le budget général à titres divers : dégrèvements
accordés aux contribuables ou rôles non recouvrés
9
, transferts de charges
et, depuis 2021, suppression de la TH sur les résidences principales et
baisse des impôts de production, notamment sous forme de fractions de
TVA.
La LFI pour 2021 prévoyait une hausse des recettes de 2,77 %
en 2021 pour atteindre un montant de 108,597
Md€
hors marge
prudentielle.
En LFR2, le montant des recettes a été révisé avec une
très légère hausse de 0,148
Md€
pour s’établir à
108,745
M€
.
Cette
évolution
, portée exclusivement par le programme 833, s’explique
principalement par la CFE et l’IFE
R (+0,5
Md€)
: les recouvrements au
titre de l’année précédente
se sont avérés supérieurs au rythme normal en
raison des mesures de bienveillance fiscale accordée en 2020 dans le
contexte de la crise. En outre, les compensations au titre de la réforme de
la fiscalité locale et des impôts de production ont été revues à la hausse
(+0,2
Md€). Ces améliorations ont été partiellement compensées par la
révision à la baisse des recettes (-0,6
Md€)
de taxe foncière et de taxe
d’habitation sur les résidences princip
ales dont le recouvrement au titre des
exercices précédent et antérieurs abonde encore le
compte d’avances
en
2021.
9
Cf. Mission
Remboursements et dégrèvements
, programme 201
–
Remboursements et
dégrèvements d’impôts locaux
.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
21
Tableau n° 4 :
les prévisions et réalisations des recettes du
programme 833
Montants en Md€
LFI 2021
LFI+LFR2
2021
Exécution
2021
Écart à la
prévision
(LFI+LFR2)
Action 1 : fiscalité directe
locale
101,840
102,183
103,521
1,338
TH*
3,875
3,459
4,175
0,716
TF
44,293
44,015
44,203
0,188
Autres taxes
0,334
0,395
0,376
-0,019
CVAE
9,450
9,587
9,633
0,046
CFE/IFER
10,091
10,638
11,004
0,366
TASCOM
0,780
0,800
0,789
-0,011
Compensations (dont TVA et
Effet CoCo) – Réforme FDL
23,272
23,525
23,576
0,051
Compensations (TVA) –
Réforme CVAE
9,745
9,764
9,765
0,001
Action 2 : TICPE
5,168
5,007
5,104
0,097
Action 3 : Produit net frais
gestion TFPB
0,997
0,974
1,031
0,057
Action 4 : Produit net frais
gestion CFE, CVAE &
fraction TICPE*
0,592
0,579
0,598
0,019
Sous total hors marge
prudentielle
108,597
108,743
110,254
1,511
Marge prudentielle
3
3
-3
TOTAL
111,597
111,743
110,254
-1,489
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
* À compter de 2021, TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que TH sur les
résidences principales uniquement au titre des exercices antérieurs à 2021
Malgré leur révision à la hausse en LFR2, les prévisions des
recettes (hors marge prudentielle)
du compte d’avances se sont
révélées inférieures à leur exécution en 2021 : les recettes exécutées
s’élèvent à 110,254
Md€.
L’écart à la prévision est ainsi porté à
1,511
Md€
10
, hors marge prudentielle, ce qui représente 1,39 % du montant
en prévision. Cet écart provient essentiellement des écarts de prévision sur
les recettes de fiscalité directe locale (1,338
Md€) qui se sont avérées plus
dynamiques qu’anticipé,
particulièrement pour la TH, la CFE/IFER et la
TF. L’administra
tion formule les hypothèses suivantes pour expliquer
10
Pour mémoire, il s’élevait à
-1,941
Md€
en 2020.
22
COUR DES COMPTES
l’écart entre prévision et exécution
: (i) le taux de recouvrement est plus
élevé qu’anticipé pour la CFE/IFER
; (ii) certaines personnes morales, qui
payaient une TH sur les résidences principales, ont basculé en TH sur les
résidences secondaires, phénomène sous-estimé en prévision. Cette
seconde hypothèse nécessiterait des précisions
, d’une part concernant le
type de contribuables effectivement concernés,
et d’autre part, quant au
mécanisme ayant permis ce basculement.
L’ajout de la marge prudentielle de 3
Md€
conclut à l’inverse à une
surestimation des recettes mais ne permet pas de se rapprocher de
l’exécution
: l’écart à la prévision est de
-1,489
Md€
.
B -
Un fort rebond des recettes en 2021
Si la crise sanitaire a été marquée par un recul important de
- 1,78 % des recettes
du compte d’avances
en 2020 après neuf années
consécutives de hausse
, l’année 2021 se caractérise
au contraire par un
rebond
d’une ampleur
encore plus forte, soit +4,34 %, conduisant à un
niveau de recettes supérieur à celui constaté en 2019.
Tableau n° 5 :
évolution des recettes effectives
du compte d’avance
s
depuis 2016
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
La hausse des recettes de 4,589
Md€
par rapport à 2020 est portée
essentiellement par la hausse des recettes de fiscalité directe locale
(4,374
Md€)
et de TICPE (0,567
Md€)
, limitée cependant par la baisse des
frais de gestion revenant aux régions (- 0,367
Md€)
.
Si les avances de frais de gestion associés à la CVAE, dont les
régions sont bénéficiaires depuis 2014, continuent à être versées via le
compte d’avances, la baisse de 50% de la CVAE a mécaniquement conduit
à leur diminution. En outre, la suppression de la TH sur les résidences
principales s’est traduite par la suppression de
ses frais de gestion,
réduisant d’autant les recettes de l’action 4
revenant aux régions.
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Recettes
constatées (Md€)
100,955
102,235
104,510
107,575
105,665
110,254
Évolution N/N-1
3,97 %
1,27 %
2,23 %
2,93 %
-1,78 %
4,34 %
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
23
Tableau n° 6 :
évolution détaillée
des recettes du compte d’avance
s
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
* À compter de 2021, TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que TH sur les résidences principales
uniquement au titre des exercices antérieurs à 2021
** Les frais de gestion associés à la TH sont supprimés dès 2021.
Concernant la TICPE, la reprise de la consommation de carburant
en 2021 permet d’expliquer la forte hausse des recettes de 12,50
% par
rapport à 2020.
Pour ce qui est de l’action 1, l
a hausse des recettes
s’explique tout
d’abord par l
a hau
sse des taux de recouvrement et des taux d’apurement
des impôts directs locaux par rapport à 2020 (cf. tableau n° 7)
. D’une part,
l’amélioration de la situation économique a probablement permis de limiter
les défaillances de paiements
sur l’exercice courant. D’autre part,
la perte
de recettes en 2020, liée aux reports de paiements ayant pu être consentis
pour plusieurs impôts (TH, TF et CFE) et
à l’
assouplissement des
modalités de paiement de la CVAE, a certainement été en partie récupérée
en 2021 : l
e taux de recouvrement sur l’exercice courant avait diminué en
2020 et celui
sur l’exercice précédent
a augmenté à 2021. Cette explication
apparaît cohérente avec la hausse des recettes de TF (+1,15 %) et de
CFE/IFER (+8,64 %) observée par rapport à 2020 malgré la baisse de 50%
de CFE et TFPB pour les locaux industriels et la part importante,
relativement aux autres impôts, des recettes recouvrées au titre de
l’exercice
précédent. Un tableau, pour 2020, analogue au tableau n° 8
Montants en Md€
Exécution
2020
Exécution
2021
Écart à 2020
Évolution en
%
Action 1 : fiscalité directe locale
99,147
103,521
4,374
4,41%
TH*
24,602
4,175
-20,427
-83,03%
TF
43,700
44,203
0,503
1,15%
Autres taxes
0,411
0,376
-0,035
-8,52%
CVAE
19,504
9,633
-9,871
-50,61%
CFE/IFER
10,129
11,004
0,875
8,64%
TASCOM
0,801
0,789
-0,012
-1,50%
Compensations (dont TVA et Effet
CoCo)
–
Réforme FDL
-
23,576
-
-
Compensations (TVA)
–
Réforme CVAE
-
9,765
-
-
Action 2 : TICPE
4,537
5,104
0,567
12,50%
Action 3 : Produit net frais gestion
TFPB
1,015
1,031
0,016
1,58%
Action 4 : Produit net frais gestion
CFE, CVAE, TH** & fraction TICPE
0,965
0,598
-0,367
-38,03%
TOTAL
105,664
110,254
4,589
4,34%
24
COUR DES COMPTES
aurait permis d’étayer cette hypothèse
,
mais l’administration n’a pas été en
mesure de fournir cette information.
Le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales a
eu un effet mécanique de baisse des recettes de TH et de CVAE, avec la
disparition des recettes de TH sur les résidences principales au titre de
l’exercice 2021 (seuls
les exercices antérieurs à 2021 sont toujours
collectés sur le compte d’avance
s) et la baisse de 50% des recettes de
CVAE. À
cela s’ajoute un effet conjoncturel relatif au
nouveau recul des
recettes de CVAE pour les départements et le bloc communal dans la
mesure où ces recettes reposent en partie sur le millésime N-1 (cf. section
2.1.2), et donc en 2021 sur le millésime 2020 correspondant à la crise
sanitaire.
Les fractions de TVA compensatrices des pertes consécutives à ces
réformes sont égales aux pertes globales de la taxe concernée en référence
à 2020. Ces pertes globales incluent notamment
la part d’allocation
s
compensatrices relatives aux exonérations de 2020 qui ne passaient pas
précédemment par le compte d’avances. Par ailleurs, les départements
bénéficient
à
compter
de
2021
d’une
fraction
de
TVA
dite
« supplémentaire
» d’un montant de 250
M€
11
afin de soutenir les
territoires les plus fragiles. L
’ensemble de ces fractions de TVA et
autres
mécanismes de compensations qui correspondent à des recettes pour ordre
ont ainsi
contribué à la hausse des recettes de l’action 1 du programme 833
.
Outre ces mécanismes de compensations, le volet recettes de
l’action 1
du programme 833 combine recettes réelles perçues auprès des
contribuables ou des redevables et recettes pour ordre en provenance du
programme 201
–
Remboursements et dégrèvements
d’impôts locaux
.
Cependant, il n’existe pas, au sein du compte d’avances, de distinction
entre ces deux types de recettes par impôt. Une estimation des recettes
d’ordre (cf. tableau n° 9) permet néanmoins d’appréhender leur importance
dans l’action 1
: l
a part des recettes d’ordre au sein de cette action
était déjà
importante en 2020 (23,13 %) et a considérablement augmenté, estimée à
38,57
% en 2021. Les recettes d’ordre pouv
ant par définition être associées
à un taux de recouvrement de 100 %, leur part croissante permet
probablement d’expliquer
en partie la hausse des recettes du compte
d’avances
en 2021.
11
Article 16 de la loi de finances initiale pour 2020.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
25
Tableau n° 7 :
t
aux de recouvrement et d’apurement des impôts
locaux (en %)
Source : DGFiP, les montants sont arrondis
Tableau n° 8 :
détails des recettes recouvrées
pour l’action 1
en 2021
par exercice
Montants en Md€
(part de la recette en %)
Total
Exercice courant
Exercice
précédent
Exercices
antérieurs
TH*
4,175
2,675
(64,1%)
1,070
(25,6%)
0,431
(10,3%)
TF
44,203
41,770
(94,5%)
1,855
(4,2%)
0,578
(1,3%)
Autres taxes
0,376
0,321
(85,4%)
0,028
(7,4%)
0,027
(7,2%)
CVAE
9,633
9,507
(98,7%)
0,126
(1,3%)
0,000
(0,0%)
CFE/IFER
11,004
8,409
(76,4%)
2,122
(19,3%)
0,473
(4,3%)
TASCOM
0,789
0,786
(99,6%)
0,003
(0,4%)
0,000
(0,0%)
Compensations (dont TVA et
Effet CoCo) – Réforme FDL
23,576
23,576
-
-
Compensations (TVA) –
Réforme CVAE
9,765
9,765
-
-
Action 1
: fiscalité directe
locale
103,521
96,808
(93,5%)
5,204
(5,0%)
1,509
(1,5%)
Source : DGFiP, les montants sont arrondis
* À compter de 2021, TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que TH sur les résidences
principales uniquement au titre des exercices antérieurs à 2021
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Exercice courant
92,32
92,61
92,34
92,43
93,24
92,08
95,64
Exercice précédent
79,49
80,75
77,47
77,66
78,21
71,60
79,90
Exercices antérieurs
30,05
31,72
29,31
30,83
39,61
36,97
46,23
26
COUR DES COMPTES
Tableau n° 9 :
r
ecettes d’ordre estimées
*
de l’action 1 du
programme 833
Montants en Md€
Exécution 2020
LFI 2021
LFI+LFR2
2021
Exécution 2021
Dégrèvements
TP/CFE/CVAE
6,118
3,961
4,756
4,231
Dégrèvements TF
1,884
1,668
1,792
1,868
Dégrèvements TH
14,469
0,778
0,739
0,823
ANV impôts locaux
0,458
0,484
0,484
0,492
Total en provenance du
P201
22,929
6,891
7,771
6,591
Compensations (dont TVA
et Effet CoCo) – Réforme
FDL
-
23,272
23,525
23,576
Compensations (TVA) –
Réforme CVAE
-
9,745
9,764
9,765
Total des recettes d’ordre
22,929
39,908
41,06
39,932
Part dans les recettes de
l’action 1 du P833
23,13%
39,19%
40,18%
38,57%
Source : Cour des comptes, les montants sont arrondis
* Concernant les dégrèvements et admissions en non-valeur (ANV), les données comptables ne permettant pas
d’opérer une distinction entre les recettes réelles et les recettes d’ordre ayant pour contrepartie une dépense
du programme 201, le montant des recettes
d’ordre est estimé à partir de la décomposition des dépenses du
programme 201 par type de dégrèvements : une hypothèse est faite selon laquelle la totalité des dégrèvements
et ANV
correspond à des recettes d’ordre, à l’exception des
seules restitutions de CVAE et de taxe additionnelle
à la CVAE.
III -
Les dépenses : évaluation initiale,
modification en cours d’exercice
et exécution
A -
Une exécution des dépenses éloignée des prévisions
En 2021
, aucune dépense n’a été réalisée sur le programme 832. Ce
dernier a
pour objet d’accorder des avances remboursables à des
collectivités qui connaissent des difficultés momentanées de trésorerie à
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
27
procéder au règlement de dépenses indispensables et urgentes, si cette
situation n’est pas due à une insuffisance de ressources
affectées à la
couverture de ses charges, et en particulier à un déséquilibre budgétaire.
Les crédits inscrits en loi de finances, à hauteur de 6
M€ chaque année,
résultent d’hypothèses de répartition de crédits susceptibles d’être alloués.
Les conditions
d’octroi de ces avances étant très strictes, le
programme est peu utilisé et la création du programme 834 a été nécessaire
pour soutenir les départements et les autres collectivités bénéficiaires des
DMTO, dont la situation financière a rendu difficile l’a
bsorption de la perte
de recettes au titre des DMTO en 2020. Dans ces conditions, se pose de
nouveau
la question du maintien du programme 832 qui n’a d’ailleurs pas
été sollicité depuis l’exercice 2013
12
.
En LFI, les dépenses du compte d’avances s’élevaien
t pour 2021
à 109,219
Md€ auxquels s’ajoute, à l’image des prévisions de recettes,
une marge prudentielle de 3
Md€. Elles ont été
fortement réévaluées à
la baisse lors de la LFR2 (cf. section 1.1.1), avec une baisse de -
0,929
Md€ pour le programme 833 et d
e -0,675
Md€ pour le
programme 834.
Malgré l’important ajustement à la baisse des crédits alloués au
programme 834
, l’exécution a fortement dévié de la prévision.
Un nouveau
calcul ayant montré que la majorité des avances remboursables versées en
2020 l’av
ait été à tort, les départements concernés ont remboursé leurs
avances accordées, conduisant à des rétablissements de crédits en 2021 de
321,756
M€
. Ainsi,
seules quatre collectivités s’avèrent finalement
éligibles au dispositif, dont deux ont obtenu un co
mplément d’avances en
2021 pour un total de 24,811
M€. Du fait de l’importance de ces
rétablissements de crédits, le montant en dépenses de ce programme
devient
négatif en 2021, s’établissant à
-297
M€.
12
Suite à la demande du Gouvernement de Polynésie française pour faire face à ses
difficultés de trésorerie, il a été décidé de lui octroyer une avance remboursable de
41 900 001 euros.
28
COUR DES COMPTES
Tableau n° 10 :
les prévisions et réalisations des dépenses du compte
d’avances
Montants en Md€
LFI 2021
LFI+LFR
2021**
Exécution
2021
(Slam***)
Écart à la
prévision
(LFI+LFR)
Action 1 : fiscalité directe
locale
101,335
100,484
100,924
0,440
TH*
2,931
2,916
3,076
0,160
TF
44,446
43,644
43,733
0,089
Autres taxes
0,317
0,356
0,333
-0,023
CVAE
9,858
9,890
9,889
-0,001
CFE/IFER
9,986
9,589
9,758
0,169
TASCOM
0,780
0,800
0,794
-0,006
Compensations (dont TVA et
Effet CoCo)
–
Réforme FDL
23,272
23,525
23,576
0,051
Compensations (TVA)
–
Réforme CVAE
9,745
9,764
9,765
0,001
Action 2 : TICPE
5,403
5,402
5,403
0,001
Action 3 : Produit net frais
gestion TFPB
1,067
1,031
1,031
0,000
Action 4 : Produit net frais
gestion CFE, CVAE &
fraction TICPE*
0,709
0,714
0,704
-0,010
Sous total hors marge
prudentielle
108,513
107,631
108,062
0,431
Marge prudentielle
3
3
-3
TOTAL Programme 833
111,513
110,631
108,062
-2,569
TOTAL Programme 832
0,006
0,006
0,000
-0,006
TOTAL Programme 834
0,700
0,025
-0,297
-0,322
TOTAL Compte d’avances
112,219
110,615
107,765
-2,850
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
* À compter de 2021, TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que TH sur les résidences
principales uniquement au titre des exercices antérieurs à 2021
** L’écart avec le montant indiqué au tableau n°
1 pour le to
tal du programme 833, provient du fait qu’en
LFR, l’administration n’a pas intégré le dégrèvement exceptionnel lié à la crise pour un montant de 49
M€
dans le montant de CFE alors que tous les dégrèvements doivent pourtant être retranscrits en dépenses du
compte d’avances.
*** L
a spécificité de l’application Slam par rapport à Chorus est décrite en note de bas de page n°4.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
29
Concernant le programme 833, malgré l’ajustement à la baisse
en LFR2, les dépenses exécutées, à hauteur de 108,062
Md€
, restent
largement inférieures aux prévisions, avec un écart de 2,569
Md€, mais
sont supérieures de seulement 0,431
Md€ aux prévisions de dépenses
en LFR2 hors marge prudentielle.
Cet écart entre prévision et exécution
est attribuable à 98
% à la fiscalité directe locale (0,440
Md€). Comme le
montre le tableau n° 10, les écarts relevant de la fiscalité directe locale
proviennent pour un tiers de la TH. Les dépenses de TF et de CFE
expliquent le reste des écarts.
B -
Une très légère baisse des dépenses en 2021 après
des années de hausse
En exécution du programme 833, contrairement aux recettes,
les dépenses sont en léger recul, -152
M€ par rapport à l’exécution
2020 (soit -0,14 %), ce qui, malgré le ralentissement observé en 2020,
contraste avec la croissance des dépenses constatée les années
précédentes.
Cette diminution des dépenses provient de la baisse des frais
de gestion aux régions suite à la suppression de la TH (-290
M€)
,
compensée pour près de 50 % par la hausse des produits de fiscalité directe
locale de l’action 1 (
+122
M€)
.
Tableau n° 11 :
évolution des dépenses effectives du programme 833
depuis 2016
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Dépenses constatées
(Md€)
99,573
102,074
103,929
106,754
108,214
108,062
Évolution N/N-1
2,59 %
2,51 %
1,82 %
2,72 %
1,37 %
-0,14%
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
Depuis 2020, il est désormais possible, grâce aux éléments fournis
par la DGFiP dans le prolongement d
’une
recommandation de la Cour,
d’analyser la variation de la fiscalité directe locale en étudiant l’évolution
détaillée des dépenses par impôt. Il en ressort que les avances ont diminué
pour tous les impôts, excepté les autres taxes qui ont enregistré une légère
hausse. Alors que la suppression de la TH et la suppression de la part
régionale de la CVAE sont compensées au sein du comp
te d’avances par
différents mécanismes (voir
infra
section 2.1
), l’impact de la
baisse des
valeurs locatives des locaux industriels sur les produits de TFPB et de CFE
est quant à lui neutralisé en dehors du programme 833 au travers de deux
prélèvements sur
les recettes de l’
État. Néanmoins, la fraction de TVA dite
« supplémentaire
» d’un montant de 250
M€ dont ont bénéficié les
30
COUR DES COMPTES
départements permet d’absorber l’impact négatif de la mesure, aboutissant
à une hausse des dépenses de l’action 1.
Tableau n° 12 :
évolution détaillée des dépenses du com
pte d’avances
Montants en Md€
Exécution
2020
(Slam***)
Exécution
2021
(Slam***)
Écart à 2020
Évolution
en % 2021/20
Action 1 : fiscalité directe locale
100,802
100,924
0,122
0,12%
TH*
24,348
3,076
-21,272
-87,37%
TF
44,341
43,733
-0,608
-1,37%
Autres taxes
0,329
0,333
0,004
1,22%
CVAE
19,746
9,889
-9,857
-49,92%
CFE/IFER
11,238
9,758
-1,480
-13,17%
TASCOM
0,800
0,794
-0,006
-0,75%
Compensations (dont TVA et Effet
CoCo)
–
Réforme FDL
-
23,576
-
-
Compensations (TVA)
–
Réforme
CVAE
-
9,765
-
-
Action 2 : TICPE
5,403
5,403
0,000
0,00%
Action 3 : Produit net frais
gestion TFPB
1,015
1,031
0,016
1,58%
Action 4 : Produit net frais
gestion CFE, CVAE, TH** &
fraction TICPE
0,994
0,704
-0,290
-29,18%
TOTAL Programme 833
108,214
108,062
-0,152
-0,14%
TOTAL Programme 832
0,000
0,000
0,000
0,00%
TOTAL Programme 834
0,352
-0,297
-0,649
-184,38%
TOTAL Compte d’avances
108,566
107,765
-0,801
-0,74%
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
* À compter de 2021, TH sur les résidences secondaires et locaux vacants, ainsi que TH sur les résidences principales
uniquement au titre des exercices antérieurs à 2021
** Les frais de gestion associés à la TH sont supprimés dès 2021.
*** La
spécificité de l’application Slam par rapport à Chorus est décrite en note de ba
s de page n°4.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
31
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
Dans la mesure où aucune demande d’avance n’a été reçue en 202
1
au titre du programme 832 dans le contexte de la crise sanitaire, les crédits
ouverts en LFI pour 2022
n’ont pas changé, s’él
evant toujours à 6
M€, avec
une prévision de recettes nulle.
Dans le cadre du programme 834, aucune recette ou dépense
n’est prévue en LFI pour 2022
.
Comme indiqué
supra
, seuls 4
départements se sont avérés éligibles et le montant restant à rembourser sur
leurs avances s’élève à 55
M€
au 31 décembre 2021
. S’il est vérifié que
pour ces départements, les recettes de DMTO en 2021 sont égales ou
supérieures à celles constatées en 2019, les remboursements, inscrits en
recettes du programme 834, devraient intervenir par tiers sur les exercices
2022 à 2024, ce qui
signifierait l’extinction de ce programme pour 2025.
Concernant le programme 833, un changement de périmètre
interviendra en 2022, conformément à l’article 54 de la LFI pour 2021.
Le
transfert du recouvrement des taxes énergétiques de la Direction générale
des douanes et droits indirects (DGDDI) à la Direction générale de finances
publiques (DGFiP) impliquera
, au sein du compte d’avances, l’intégration
de fractions de la taxe intérieure de consommation fin
ale sur l’
électricité
(TICFE)
à destination des autorités organisatrices d’électricités (AOE).
Entreront ainsi dans le périmètre du compte d’avances une part
départementale revenant aux départements à compter du 1
er
janvier 2022,
et une part communale revenant aux communes, EPCI, syndicats ou
départements à compter du 1
er
janvier 2023. Le montant de ces fractions de
TICFE
résultera d’un calcul compensatoire, fonction notamment de
l’évolution de l’inflation et des quantités consommées d’électricité sur le
territoire de ces AOE, mais indépendant des recouvrements effectifs de la
taxe. Ce changement de périmètre entraînera une hausse des recettes
comme des dépenses, estimée à 0,8
Md€,
et sera donc neutre pour le solde
du programme 833.
D’après les prévisions en
LFI pour 2022 présentées dans le
tableau n° 13, le solde du programme 833 devrait diminuer de
1,502 Md
€
.
Côté recettes, l’amélioration de la situation économique devrait se
confirmer en 2022 avec des recettes fiscales toujours dynamiques,
permettant de compenser la baisse des taux de recouvrement des exercices
antérieurs qui avaient été exceptionnellement élevés en 2021 dues aux
modalités de reports de 2020 à 2021 liées à la crise sanitaire. Ainsi, la
32
COUR DES COMPTES
hausse des recettes du compte
d’avances est estimée à 2
,04 % hors marge
prudentielle en LFI pour 2022.
Côté dépenses, un rebond important de 3,47 % hors marge
prudentielle est prévu pour 2022 en raison de la progression des bases et
des taux de fiscalité locale ainsi que des mécanismes de compensation via
la hausse attendue de TVA, partiellement limités par un recul des dépenses
de CVAE et des frais de gestion concédés aux départements et aux régions.
Si la hausse des dépenses est estimée plus forte que celle des
recettes, le solde du programme 833 devrait néanmoins rester excédentaire
à hauteur de 0,631 Md
€
en 2022. La situation financière de ce compte ne
suscite donc pas, à ce stade,
d’inquiétude
en matière de soutenabilité,
notamment au regard du solde régulièrement excédentaire sur les dix
dernières années (exceptions faites de 2013 et 2020).
Tableau n° 13 :
évolution prévisionnelle du compte pour 2022
Montants en Md€
Recettes
Dépenses
Solde
Exécution
2021
LFI 2022
Exécution
2021
LFI 2022
Exécution
2021
LFI 2022
Écart à
2021
Action 1 : fiscalité
directe locale
103,521
105,647
100,983
104,903
2,538
0,744
-1,794
Action 2 : TICPE
5,104
5,243
5,403
5,404
-0,299
-0,161
0,138
Action 3 : Produit
net frais gestion
TFPB
1,031
1,016
1,031
0,974
0,000
0,042
0,042
Action 4 : Produit
net frais gestion
CFE, CVAE &
fraction TICPE
0,598
0,596
0,704
0,590
-0,106
0,006
0,112
Sous total hors
marge prudentielle
110,254
112,502
108,121
111,871
2,133
0,631
-1,502
Marge prudentielle
3
3
0
TOTAL
Programme 833
110,254
115,502
108,121
114,871
2,133
0,631
-1,502
TOTAL
Programme 832
0,000
0,000
0,000
0,006
0,000
-0,006
-0,006
TOTAL
Programme 834
0,000
0,000
-0,297
0,000
0,297
0,000
-0,297
TOTAL Compte
d’avances
110,254
115,502
107,824
114,877
2,430
0,625
-1,805
Source : DGFiP, retraité Cour des comptes
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
33
Chapitre II
Les grandes composantes du compte
d’avances
I -
Les avances de fiscalité
A -
Les avances sur impôts sur rôle
S’agissant des impôts sur rôle
13
, l’État verse aux collectivités
territoriales le montant du produit émis chaque année dans les rôles
d’imposition locaux
. P
our cette catégorie d’impôts, les ressources des
collectivités territoriales son
t garanties en début d’exercice, une fois les
bases d’imposition arrêtées par les services de l’État et les taux
d’imposition fixés par les assemblées délibérantes locales, à hauteur du
produit voté par ces dernières.
En contrepartie, l’État supporte
le coût qui résulte du décalage infra-
annuel entre le versement mensuel par l’État, dès le mois de janvier, des
avances aux collectivités territoriales et la mise en recouvrement des
impôts sur rôle, qui intervient majoritairement en fin d’année.
Il supporte
également, sous la forme de compensations versées par le budget général,
le coût des dégrèvements accordés aux contribuables et des rôles non
recouvrés
14
. À ce titre, de 2018 à 2020, la réforme de la TH avait conduit à
une augmentation substantielle des dégrèvements en recettes,
l’
État ayant
pris à sa charge de manière progressive le dégrèvement de TH sur la
résidence principale de
80
% des foyers.
À partir de 2021,
l’État cesse de verser la compensation de la perte
des recettes de TH liée à la réforme
via
les dépenses du programme 201 et
13
Constitués de la TH de la TFPB et la TFNB, auxquelle
s s’ajoute la
CFE et
l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).
14
Cf. Mission
Remboursements et dégrèvements
, programme 201
–
Remboursements
et dégrèvements d’impôts locaux
.
34
COUR DES COMPTES
les recettes de TH sur les résidences principales des 20% des contribuables
les plus aisés sont réintégrées au budget général, avant l’achèvement de la
suppression de la TH en 2023. Depuis 2021, les collectivités du bloc
communal ne sont donc plus affectataires que du produit de la taxe
d’habitation sur les seules résidences secondaires.
L
’article 16 de la loi de finances pour 2020 prévoit que la perte de
recettes de TH pour les communes est compensée dès 2021 par le transfert
à leur profit de la part départementale de TFPB et la mise en place d’un
mécanisme de coefficient correcteur destiné à neutraliser les écarts de
compensation (divergence entre le montant de TH perdu et le produit de
TFPB départementale affecté). Cet « effet CoCo », ou garantie de TH,
s’ajoute ou se soustrait de la TFPB départementale pour correspondre au
montant de la perte communale de TH. Étant déficitaire au niveau national,
il est financé par un transfert équivalent de frais sur les taxes annexes de
TF
PB, de CFE et CVAE, via une écriture de régularisation en fin d’année.
Les départements bénéficient quant à eux
d’une affectation de TVA
en remplacement de la TFPB transférée aux communes en 2021 et
conservent les frais de gestion de TFPB qui leur sont attribués depuis 2014
en application des dispositions du pacte de confiance.
S’agissant des
intercommunalités, de la Ville de Paris et de la Métropole du Grand Lyon,
elles bénéficient, à l’instar des départements, d’une part de TVA en
compensation de la perte de leur TH sur les résidences principales.
Le financement du coefficient correcteur («
effet CoCo
») et les
transferts de TVA du budget général sont inscrits et regroupés au sein de
l’action 1 du programme 833 avec un effet solde nul.
Enfin, conséquences de la suppression de la TH sur les résidences
principales, les établissements publics fonciers (EPF) ne perçoivent plus la
part de taxe spéciale d’équipement (TSE) adossée à la
TH sur les résidences
principales et les régions voient disparaitre les frais de gestion de TH leur
revenant
au sein de l’action 4
. Ces pertes de recettes sont compensées par
des dotations budgétaires de l’
État
, hors du compte d’avances.
B -
Les avances sur impôts auto-liquidés
Les impôts auto-liquidés sont la CVAE et la TASCOM
15
, que l’
État
reverse aux collectivités territoriales à hauteur des montants qu’il a
encaissés
, auxquels s’ajoute, le cas échéant, la compensation des
15
Ainsi que d’autres «
petites » taxes (taxe sur les pylônes, contribution sur les eaux
minérales, etc.).
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
35
dégrèvements
par l’intermédiaire de la mission
Remboursements et
dégrèvements
.
Les modalités du reversement de ces deux impôts aux collectivités
territoriales ne sont pas homogènes. Par exemple, s’agissant de la
TASCOM, le compte d’
avances verse aux collectivités du bloc communal,
par douzième mensuel de janvier à décembre, un produit correspondant à
ses encaissements entre le 1
er
octobre de l’année précédente et le
30
septembre de l’année en cours.
Il en va différemment de la CVAE
: par l’intermédiaire du
programme 833, l’État reverse aux collectivités territoriales un montant
correspondant au produit de CVAE constat
é l’année précédente dans les
recettes du compte d’
avances. La variation du produit global de la CVAE
d’une année sur l’autre
étant fortement dépendant de la conjoncture, il
résulte du décalage d’un an entre recouvrement et reversement aux
collectivités territoriales, un solde généralement positif en période de
croissance, et négatif en période de crise économique comme constaté en
2020 et 2021. Un solde négatif est alors financé par la trésorerie du compte
d’avances
.
En 2021, l
a mise en œuvre du plan de re
lance a eu des répercussions
sur les avances de CVAE avec le remplacement de la part régionale de la
CVAE par une fraction de TVA donnant lieu à une écriture de transfert de
TVA du budget général vers le volet recettes du programme 833, égal au
montant effectivement liquidé : le solde lié à cette compensation est nul.
La restitution des acomptes de CVAE trop perçus
Le programme 833 reçoit, par des recettes réelles, des acomptes de
CVAE en excédent de certaines entreprises pendant une année donnée (N). Ces
trop perçus sont constatés l’année suivante (N+1), au moment de la liquidation
du solde de CVAE due par les entreprises assujetties.
Le remboursement de ces excédents aux entreprises est réalisé par le
programme 201
–
Remboursements et
dégrèvements d’impôt
s locaux.
Les
excédents remboursés aux entreprises sont déduits ultérieurement (en N+2) des
versements effectués par le programme 833 au profit des collectivités
territoriales. Depuis 2018, conformément aux recommandations de la Cour,
ces restitutions de CVAE sont également comptabilisées en moindres recettes
du compte d’avances et n’apparaissent donc plus en dépenses du programme
201.
Les montants versés en trop sur acomptes de la CVAE « millésimée
2020 »
s’élèvent à
1,329 Md
€ en 202
1, contre 0,746 Md
€ en
2020 sur la CVAE
« millésimée 2019 ».
36
COUR DES COMPTES
1 -
Les prélèvements de fiscalité effectués sur le compte d’avances
aux collectivités
Différents dispositifs législatifs prévoient des prélèvements sur les
avances et des écrêtements de fiscalité directe locale.
Ils se sont élevés à
7,956
Md€ en 202
1, contre 7,738
Md€ en 20
20, et sont sans incidence
sur le solde du compte d’avances.
En effet, le solde du compte d’avances est constitué par la différence
entre :
-
les recettes fiscales recouvrées (réelles ou pour ordre) des taxes
affectées aux collectivités et organismes assimilés ;
-
et les recettes fiscales liquidées (ou dépensées) au profit des
bénéficiaires directs (avances aux collectivités après imputation des
prélèvements, par exemple des dégrèvements à la charge des
collectivités) et indirects (avances issues des prélèvements ou
écrêtements effectués sur d’autres collectivités).
Plus précisément, une distinction peut être faite entre trois types
bénéficiaires indirects :
-
les fonds de péréquation visant à réduire des écarts de ressources et de
charges entre les collectivités, qui sont alimentés par des prélèvements
sur fiscalité directe locale ;
-
le budget général au travers de prélèvements appliqués en vertu d'un
principe général de participation des collectivités à l'équilibre des
finances, de prélèvements effectués au titre de dégrèvements d'impôt
mis à la charge des collectivités
ou d’écrêtements suite à plafonnement
de certaines impositions ;
-
les EPCI ou EPF, bénéficiaires de prélèvements relatifs aux lois
« solidarité et renouvellement urbain » et « mobilisation du foncier
public en faveur du logement ».
Au regard de l’importance des montants en jeu et de la diversité des
dispositifs, la Cour avait précédemment recommandé
que l’ensemble des
prélèvements sur fiscalité directe locale soit retracé dans le détail de leurs
mo
ntants. Cette recommandation avait été mise en œuvre dès le PLF 2020
dans l’annexe relative aux
Transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales
(jaune budgétaire). En revanche, la liste des écrêtements
revenant au budget général suite à un plafonnement n’y figure pas.
Par ailleurs, les informations fournies dans cette annexe ne
permettent pas de retracer facilement les bénéficiaires indirects des avances
de fiscalité directe locale. Or, afin de permettre une meilleure
compréhension de la composition du volet dépenses de l’action 1 du
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
37
programme 833, il apparaît souhaitable de pouvoir isoler ce qui ne revient
pas
directement
aux
collectivités
territoriales,
conformément
à
l’information fournie par l’application Slam
. La direction du budget
indique être favorable à cette proposition et prévoit de mener une réflexion
pour modifier l’annexe au PLF 2023 dans ce sens.
Un tableau synthétique
à l’image du tableau n° 14
pourrait ainsi être intégré dans les documents
budgétaires.
Tableau n° 14 :
ventilation des avances de fiscalité directe locale
nettes des indus, par bénéficiaires directs et indirects en 2021
(en Md€)
Bénéficiaires directs
Bénéficiaires indirects
Communes
33,896
Fonds de péréquation
7,319
EPCI
28,899
Budget général de l’
État
0,534
Départements, CTU et
ville de Paris
18,848
EPCI/EPF
0,103
Régions et CTU
9,677
EPF
0,537
Chambres
d'Agriculture
0,292
CRMA/CMA
0,576
CCIR et CCI-France
0,220
Autres bénéficiaires
0,021
Sous-total
92,967
Sous-total
7,956
TOTAL
100,924
Source : DGFiP
Il convient de noter que le
choix d’intégrer les compensations
opérées par des transferts de TV
A au sein du compte d’avances
a été fait
en partie
pour permettre l’imputation de l’ensemble des prélèvements sur
les avances.
En outre, cela présentait l’avantage de
ne pas trop perturber le
circuit de financement des collectivités, de lisser les versemen
ts sur l’année
et de pallier certaines difficultés techniques
16
.
16
La direction du Budget indique qu’il
est techniquement impossible de procéder aux
versements de TVA en dehors du compte d’avances, car cela nécessiterait que le
comptable public ministériel calcule manuellement chaque mois le produit de TVA à
verser à chaque département et chaque EPCI.
38
COUR DES COMPTES
II -
Les avances sur TICPE aux départements
Par analogie avec la procédure des avances sur imposition, la mise
à disposition des avances de TICPE est faite le 20 de chaque mois. La
régularisation
annuelle fait l’objet d’un versement complémentaire, dès
que le montant en est connu.
Les avances versées aux départements représentent des fractions de
tarif de TICPE en compensation des charges transférées à chaque
département
17
.
Cependant,
ces
fractions
de
TICPE
s’avère
nt,
systématiquement et pour tous les départements, inférieures au montant du
droit à compensation constitutionnellement garanti (cf. tableau n° 15).
Le niveau des dépenses de l’action 2
du programme 833 repose sur
le montant de droit à compensation des transferts RMI et RSA aux
départements et des droits à compensation de Mayotte. Ces montants de
droits à compensation sont susceptibles de varier selon les modalités de
calcul, de révision ou de correction de ces droits. Ils peuvent ainsi évoluer
de façon pérenne dans le cas par exemple de la recentralisation du
financement du RSA pour un département
18
,
ou résulter d’une mesure
ponctuelle comme la
régularisation d’une correction de
droit à
compensation
au titre d’une année antérieure.
Malgré ces évolutions à la hausse ou à la baisse, les fractions de
TICPE restent structurellement insuffisantes pour couvrir les droits à
compensation,
et ce en dépit d’une augmentation tendancielle des recettes
de TICPE brute globale. Cela
s’explique par une reco
mposition au fil du
temps de l’assiette de la TICPE et de la baisse de la consommation de
certains carburants, sur lesquels s’appliquent les taux composant la
fraction, en particulier le gazole.
Ainsi, le solde de l’action 2 du programme 833 est chaque ann
ée
déficitaire, financé par la trésorerie du compte d’avances, notamment au
travers de la marge prudentielle, ce qui conduit à un déficit croissant du
solde cumulé de cette action.
17
Pour la compensation du transfert du RMI
prévue par l’article 59 de la loi de finances
pour 2004 ; et à compter du 1
er
juin 2009 pour la compensation du transfert de
l’allocation de parents isolés lors de la création du RS
A, et pour la compensation de
l’ensemble des charges résultant de la départementalisation de Mayotte
depuis 2012.
18
L
a recentralisation du RSA engagée depuis l’année 2019 a impliqué une forte baisse
du montant des droits à compensation RMI-RSA en 2019 (recentralisation pour la
Guyane et Mayotte) et en 2020 (recentralisation pour La Réunion).
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
39
Tableau n° 15 :
recettes et dépenses au titre de la TICPE attribuée
aux départements
Montan
ts en M€
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Recettes
5 608
5 609
5
564
5 603
5 665
5 728
5 777
5 714
5 623
4 537
5 104
Dépenses
5 915
5 924
5 865
5 908
5,875
5 876
5 939
5 911
5 843
5 403
5 403
Solde
-307
-315
-301
-305
-210
-148
-162
-197
-220
-866
-299
Solde cumulé
-1 029
-1 344
-1 645
-1 950
-2 160
-2 308
-2 470
-2 667
-2 887
-3 753
-4 052
Source : DGFiP
L’administration
reconnaît que ce mécanisme de financement
constitue un élément de complexité,
d’une part dans le suivi des rec
ettes et
des dépenses du compte d’avances et
,
d’autre part, dans le calcul de la
répartition des recettes de TICPE entre l’État et les
collectivités
territoriales. Aussi, en réponse à la
note d’exécution budgétaire sur
l’exercice 2020,
la direction du Budget
s’est exprimée en faveur d’une
diminution du nombre des fractions de TICPE au profit de crédits
budgétaires en raison de la complexité de gestion de cette taxe (par exemple
certaines fractions comme la fraction TICPE Mayotte ou encore la fraction
IDFM pourraient être rebudgétisées). La direction du Budget a réaffirmé
sa position en 2021.
Si le versement de fractions de TICPE
via
le programme 833 permet
aux départements de
bénéficier d’avances mensuelles en compensation de
charges de prestations sociales elles-mêmes mensualisées, il serait
néanmoins souhaitable
, dans la perspective d’une meilleure lisibilité du
compte d’avances
,
et en l’absence de réforme du dispositif,
qu’une
réflexion approfondie soit menée dès à présent sur le mécanisme de
financement du droit à compensation.
III -
Les avances de frais de gestion et de TICPE
aux régions
Créées en 2014 en application des articles 41 et 42 de la loi de
finances pour 2014, les actions 3 et 4 du programme 833, dont les avances
s’él
èvent au total à 1,735
Md€ en 20
21,
sont constituées pour l’essentiel
d’
avances de frais de gestion.
Comme indiqué
supra
, bien que la TFPB ait été transférée aux
communes en 2021 suite à la réforme de la TH, les départements continuent
40
COUR DES COMPTES
d’en percevoir les f
rais de gestion
prélevés par l’État sur les contribuables
dans le cadre de l’action 3
. Ce transfert de ressources revient à élargir le
flux des impôts sur rôle transitant par le compte d’
avances
, au moyen d’un
complément de ressource fiscale pour les collectivités bénéficiaires. Cette
ressource est appelée à vari
er en fonction de l’évolution des bases
imposables de TFPB et n’est pas assortie d’un pouvoir de taux.
Dans le cadre de
l’action 4,
les régions bénéficient du transfert par
l’État d’un panier de re
ssources garanties destiné à remplacer la dotation
générale de décentralisation relative à la formation professionnelle.
Jusqu’en 2020, ce panier était composé aux deux tiers des frais de gestion
précédemment perçus par l’État pour la collecte de la CFE, l
a CVAE et la
TH, et à un tiers d’une
fraction de TICPE. Dès 2021, les frais de gestion de
TH ont été supprimés avec la réforme de la fiscalité locale et remplacés par
une dotation budgétaire de l’État.
À partir de 2022, la baisse de 50 % de la
CFE des établissements industriels et la suppression de la moitié de la
CVAE auront
également un impact négatif sur les avances de l’action
4 et
seront elles-aussi compensées
par le versement d’une dotation de l’
État
prévue dans la loi de finances pour 2022.
Selon l’
administration, c
ontrairement à l’action 2, cette action
n’était pas structurellement déficitaire jusqu’à présent avec un panier fiscal
permettant de financer le montant du droit à compensation pérenne de
902
M€ aux régions au titre de la formation professionnelle
. Les frais
gestion de CFE et de CVAE étant dynamiques, le panier fiscal formé avec
la TICPE et associé aux deux dotations de compensation (par définition
versées en dehors
du compte d’avances
) devrait encore
s’avérer suffisant
pour maintenir le financement du droit à compensation
. Alors qu’
un déficit
de
l’action 4 s’élevant à
106
M€
a été enregistré en 2021, un rebond est
prévu dès 2022 avec un solde estimé
proche de l’équilibre, à hauteur de
6
M€
(cf. section 1.4).
Concernant le principe général de rétrocessions de frais de gestion
aux collectivités territoriales, dans son rapport relatif à la gestion de la
fiscalité directe locale par la DGFiP,
demandé en application de l’article
58-
2° de la LOLF par la Commission des finances, de l’économie générale
et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
et publié en janvier
2017, la Cour relève que cela a abouti à dénaturer le dispositif des frais de
gestion et à le rendre illisible. Les sommes prélevées au titre des « frais de
gestion », censées couvrir les dépenses engagées par l’État leur sont
aujourd’hui inférieures. En outre, le transfert d’une partie du produit des
frais de gestion ne constitue pas un prélèvement sur recettes mais une
affectation de recettes. Or, au regard de la charte de budgétisation au sens
strict, les affectations de recettes aux collectivités locales sont exclues de
la norme de dépenses. La Cour a donc formulé la recommandation de
revoir, dans un souci de transparence, le dispositif actuel des frais de
gestion prélevés sur les contribuables locaux afin d’en clarifier la finalité
et les destinataires.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
41
Chapitre III
La qualité de la gestion
I -
La conformité aux principes et règles de droit
budgétaire
Le compte d’
avances aux collectivités territoriales ne répond pas
aux critères de fonctionnement des comptes de concours financiers. Les
concours versés aux collectivités locales et organismes assimilés par son
intermédiaire ne sont
pas des prêts ou avances au sens de l’article 24 de la
loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances
(LOLF), dans la mesure où ils ne font pas l’objet de remboursement, à
l’exception (en principe) des avances de trésorerie du pro
gramme 832, qui
demeure inutilisé depuis plusieurs années, et du programme 834 créé en
2020 pour compenser les pertes de recettes de DMTO des départements.
Au demeurant, le programme 834 ne prévoit pas d’intérêts versés
par les collectivités bénéficiaires,
alors que l’article 24 de la LOLF prévoit
que les prêts et avances accordés par l’État par l’intermédiaire d’un compte
de concours financier «
sont assortis d'un taux d'intérêt qui ne peut être
inférieur à celui des obligations ou bons du Trésor de même échéance ou,
à défaut, d'échéance la plus proche. Il ne peut être dérogé à cette
disposition que par décret en Conseil d'État
». Or, le décret n° 2006-1727
du 23 décembre 2006 prévoit bien une telle dérogation pour les avances de
fiscalité locale accordées
via
le programme 833, mais ce n’est pas le cas
pour le programme 834. En 2021, cette disposition ne trouve toutefois pas
à s’appliquer en pratique, les taux des obligations ou bons du Trésor
concernés étant restés négatifs.
S’agissant du programme 833, qui
regroupe l’essentiel des dépenses
du compte, ces concours ne sont pas accordés pour une durée déterminée.
Ils ne font pas l’objet d’amortissements et ne peuvent donner lieu à un
recouvrement, un rééchelonnement ou la constatation d’une perte.
La Cour a p
récédemment relevé que le compte d’
avances aux
collectivités territoriales est un cadre budgétaire en contradiction avec la
42
COUR DES COMPTES
lettre et l’esprit de la LOLF, dont l’équilibre n’est pas financé de façon
assez transparente par le budget de l’État.
Elle ne mécon
naît pas cependant la nécessité d’un compte spécial
destiné à retracer les recettes réelles ou pour ordre provenant de la fiscalité
destinée aux collectivités territoriales et organismes assimilés. La LOLF ne
permet pas en son état actuel de disposer d’un
tel instrument : aucune des
catégories de comptes spéciaux existants ne satisfait aux conditions
nécessaires
19
. Le recours à un compte d’affectation spéciale est notamment
rendu impossible par le plafonnement des recettes provenant du budget
général qui emp
êcherait l’abondement du compte d’
avances par le
programme 201
–
Remboursements
et dégrèvements d’impôts locaux
au
titre des dégrèvements législatifs.
II -
La démarche de performance
Le programme 833 est assorti en 2021 de deux objectifs visant à
mettre à la disposition des collectivités territoriales les ressources fiscales
leur revenant à la date prévue.
Le premier objectif du programme est de mettre des avances sur
contributions directes locales à la disposition des collectivités territoriales
à une date cer
taine. Le pourcentage cible de l’indicateur affecté à cet
objectif consiste à mesurer le pourcentage des opérations de versement
réalisées par les comptables à la date prévue, c'est-à-dire le 20 de chaque
mois ou le jour ouvré suivant cette date (en janvier, la date prévue est le
25). La cible est de 100 %. Le deuxième objectif du programme concerne
les avances de TICPE et est similaire au premier, tout comme l’indicateur
qui y est associé. La cible
de l’indicateur
est également de 100 %.
Après la forte baisse observée en 2019, liée notamment à un
changement de méthode de calcul
20
, le résultat du premier indicateur a de
nouveau enregistré une baisse en 2021, bien que très modérée. Selon la
DGFiP, celle-ci résulte principalement de problèmes de gestion de
personnels
: absences, nouveaux arrivants, problèmes d’organisation liés à
19
La révision de la LOLF par la loi organique du 8 décembre 2021 sur la modernisation
de la gestion des finances publiques n’a pas conduit à de nouvelles dispositions
allant
dans le sens d’une mise en conformité du cadre budgétaire du compte d’avances avec
les principes et règles de droit budgétaire.
20
Alors que l’indicateur était construit auparavant à partir du nombre de DD/DRFiP
ayant versé, à la date prévue, le montant de fiscalité directe locale, toutes avances
confondues, il utilise à présent une information plus détaillée pour chaque avance.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
43
la mise en place du télétravail, insuffisance de personnels et réorganisation
de certains services. À
partir d’avril 2022, les sommes issues des avances
devraient être mises automatiquement à disposition des collectivités
disposant d’un numéro Siret
21
à la bonne date, ayant pour conséquence la
disparition de cet indicateur.
Tableau n° 16 :
les indicateurs de performance du programme 833
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
INDICATEUR 1.1 Taux de
versement des avances sur
contributions directes
locales à une date certaine
97,33 % 99,17 % 99,59 % 99,58 % 99,38 % 94,58 % 94,95 % 93,23 %
INDICATEUR 2.1 Taux de
versement des avances de
TICPE et de frais de
gestion à une date certaine
95,00 % 96,61 % 95,13 % 96,67 % 92,47 % 98,90 % 98,86 % 98,04 %
Source : DGFiP
Le second indicateur avait
, à l’inverse du premier,
été marqué par
une forte hausse en 2019.
Après s’être à peu près maintenu en 2020, un
léger fléchissement est observé en 2021, s’expliquant
là encore par des
problèmes de gestion de personnels.
S’agissant du programme 834
créé en fin d’année 2020, les deux
indicateurs proposés portent d’une part sur le taux de consommation des
crédits, et d’autre part sur le taux de remboursement des crédits
avec une
cible évaluée à 100 % en 2023, ce qui est cohérent avec le caractère
temporaire de ce programme.
Tableau n° 17 :
les indicateurs de performance du programme 834
2020
2021
INDICATEUR 1.1 Taux de consommation des
crédits au 31/12
de l’année N
78,86 %
34,93 %
INDICATEUR 1.2 Taux de remboursement
des crédits au 31/12
de l’année N
17,14 %
86,89 %
Source : DGFiP
21
La grande majorité des bénéficiaires d’avances directes ou indirectes
disposent de la
personnalité morale et ont, à ce titre, un N° Siret. En revanche certains bénéficiaires
n’en disposent pas comme
, par exemple, certains fonds (ex : fonds national de
redevance des mines ; fonds de compensation pour p
erte d’IFER de l’art. 1519 E du
CGI) ou
enco
re l’
État.
44
COUR DES COMPTES
Le montant des indicateurs pour 2021 est déterminé en cumulant les
données de 2020 et 2021. Ainsi, le faible niveau du premier indicateur en
2021
s’explique
par le recours très modéré aux dispositifs des avances de
DMTO, les recettes de DMTO ayant bien résisté à la crise. Ce constat est
conforté par le résultat du second indicateur qui a considérablement
augmenté en 2021, traduisant les rétablissements de crédits importants
suite aux remboursements et prélèvements sur avances de fiscalité des
indus constatés.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
45
Chapitre IV
Les recommandations de la cour
I -
Le suivi des recommandations formulées au
titre de 2020
La Cour avait formulé la recommandation suivante au titre de
l’
exercice 2020.
1.
Expliciter les composantes des recettes pour chacun des impôts en
précisant le montant des recettes pour ordre et en distinguant les
différents millésimes
(recommandation reformulée).
(DGFiP, DB)
La distinction entre recettes réelles et recettes pour ordre par impôt
n’est toujours pas disponible au sein du compte d’avances. Pour
tant, cela
permettrait de mieux comprendre l’évolution des recettes, notamment au
travers des changements législatifs tels que la suppression de la TH avec,
jusqu’en 2020, la prise en charge par l’
État du dégrèvement de 80 % des
foyers ou encore le dégrèvement exceptionnel accordé en 2020 dans le
cadre de la crise Covid à hauteur des deux tiers de la CFE.
Concernant le suivi des recettes par « millésimes », la DGFiP a
rappelé avoir mis en place depuis 2020, avec la direction du Budget, une
nouvelle nomenclature budgétaire dans Chorus, permettant de disposer
d’un
détail par millésime des recettes du programme 833 uniquement pour
les grands impôts sur rôle. Concernant les impôts auto-liquidés,
l’administration a réaffirmé cette année, en réponse à la recommandation
de la Cour, ne pas pouvoir disposer de ce niveau de détails
, alors qu’une
décomposition des recettes par année de recouvrement est en revanche
possible (cf. tableau n° 8).
La différence entre impôts sur rôle et impôts auto-liquidés réside
donc probablement dans la difficulté à distinguer année de mise en
recouvrement et année titre de l’impôt. Alors que les deux
semblent
coïncider systématiquement
pour les impôts sur rôle, cela n’est pas toujours
46
COUR DES COMPTES
le cas pour les impôts auto-liquidés, en particulier la CVAE
22
, dont le
montant couvre près de 60 % des
recettes issues d’
impôts auto-liquidés
dans le programme 833. Des clarifications sur ce point par
l’administration
s’avèrent donc nécessaires afin de mieux comprendre les obstacles à la
mise en œuvre de la recommandation. Dans l’attente,
la Cour reconduit sa
recommandation
en l’état
pour 2021.
II -
Recommandations formulées au titre de la
gestion 2021
1.
Expliciter les composantes des recettes pour chacun des impôts en
précisant le montant des recettes pour ordre et en distinguant les
différents millésimes.
(Recommandation reconduite)
(DGFiP, DB)
22
Comme expliqué section 2.1.2, le recouvrement de la CVAE en N comprend
notamment les acomptes de CVAE au titre de l’année N et le solde au titre de l’année
N-
1, soit deux millésimes d’impôt.
MISSION AVANCES AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES
47
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la
Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
La gestion de la fiscalité directe locale par la DGFiP
, enquête réalisée en
application de l’article 58
-2° de la LOLF par la Commission des finances,
de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée natio
nale
et publié en janvier 2017.
48
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire
2020
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise en
œuvre*
1
Expliciter les composantes des
recettes pour chacun des impôts
en précisant le montant des
recettes pour ordre et en
distinguant les différents
millésimes.
(recommandation
reformulée)
Un suivi des recettes par « millésimes » est disponible pour les
impôts sur rôle uniquement.
Selon la DGFiP, Chorus ne permet actuellement pas d’avoir
:
1)
le détail des recettes par « millésimes » pour les
impôts auto-liquidés ;
2)
le montant des recettes pour ordre pour chaque impôt.
L’information sur la décomposition des
recettes n’est pas suffisante, ce qui a
conduit la Cour à reconduire sa
recommandation afin de préciser le
niveau de détail nécessaire au suivi des
recettes.
Mise en œuvre
incomplète
* Totalemen
t mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet