Compte d’affectation spéciale
«
Financement des aides
aux collectivités pour
l’électrification rurale
»
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Compte d’affectation spéciale
«
Financement des aides aux collectivités
pour
l’électrification rur
ale »
Programme
793
–
Électrification rurale
Programme
794
–
Opérations de maîtrise de la demande
d’électricité, de production par des énergies renouvelables ou
de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations
d’utilité publique et intempéries.
Graphique n° 1 :
Exécution 2021
(M€)
Source : Cour des comptes
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVITES POUR
L’ELECTRIFICATION
RURALE »
3
Graphique n° 2 :
Soldes (en
M€
)
Source : Cour des comptes
COM
PTE D’AFFECTATION SP
ECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
5
Synthèse
En 2021, une consommation des crédits en hausse pour les
CP, mais en baisse pour les AE
En 2021, contrairement à l’année précédente, la crise sanitaire n’a
ralenti qu’à
la marge la consommation des crédits. La consommation de
CP est ainsi nettement
supérieure à l’année précédente, s’élevant à
344,7
M€
contre 296,7
M€
en 2020. Toutefois, le taux de consommation
des crédits ouverts reste bas, d’environ 48,2
% (contre 45,5 % en 2020,
mais 57 % en 2019).
La faible consommation des AE (343,4
M€
contre 366,8
M€
en
2020) s’explique principalement par des incertitudes sur le cadre
règlementaire du FACÉ
, complété au mois d’avril seulement par un arrêté,
et conduisant à un dépôt des
dossiers trois mois plus tôt qu’auparavant (fin
septembre au lieu de fin décembre), ainsi que par les élections
départementales du mois de juin 2021, qui en ont retardé l’engagement.
Un déséquilibre encore à apurer
Un déséquilibre entre les engagements réalisés et les ressources
disponibles existe depuis la création du CAS en 2012. Il est lié à la reprise
des anciens engagements d’EDF sous forme d’autorisations d’engagement
« techniques », à hauteur de 410
M€
, sans que les recettes correspondantes
aient été perçues cette même année. Ce déséquilibre se reporte d’année en
année avec une légère diminution, liée d’une part à la perception de recettes
volontairement supérieures aux AE ouvertes et à la sous-réalisation des
programmes prévisionnels, d’autre part aux retraits d’engagements réalisés
sur certaines opérations de plus de
quatre ans n’ayant pas consommé toute
leur subvention.
Les efforts de la mission chargée du FACÉ ont conduit à une
résorption partiell
e de ce déséquilibre, qui s’élève encore en 2021 à
234,5
M€
.
Les retraits d’engagement ont été plus faibles que pour
l’exercice précédent (7,7
M€
contre 13,5
M€), mais plus élevés qu’en 2019
(5,7
M€). Ce n’est cependant pas suffisant pour apurer le déséquilibre à
courte échéance. Il convient ainsi de quantifier la contribution des
différents leviers mobilisés au rétablissement de l’équilibre, afin de définir
un plan d’apurement efficace et rapide.
6
COUR DES COMPTES
Un système d’information à finaliser
Le système d’information FACÉ
développé à partir de 2017 pour
servir d’interfa
ce avec les autorités organisatrices de la distribution de
l’électricité (AODE) et améliorer la gestion du FACÉ a commencé à être
déployé au début de l’année 2021
, dans une deuxième version adaptée au
cadre
règlementaire
nouveau.
Il
fait
toutefois
l’objet
de
dysfonctionnements qui conduisent régulièrement à sa mise à l’arrêt
temporaire, ou limitent son caractère opérationnel. Enfin, son appropriation
par les AODE est pour l’heure limitée. Du fait des adaptations régulières
de l’outil, les coûts de développe
ment continuent à dériver, et devraient
s’élever fin 2022 à un total de 1,3
M€
, contre environ 0,3
M€
prévus lors
du lancement du projet. Ce chantier doit être finalisé au plus vite, et
l’appropriation de l’outil par les acteurs assurée.
Une démarche de performance rénovée
Les indicateurs de performance ont été revus et simplifiés en 2020,
permettant un recentrage sur les réalisations du FACÉ ainsi que sur les
stocks d’aide non décaissés. Cette évolution positive pourrait être
poursuivie en fiabilisant le renseignement des inventaires biennaux pour
les indicateurs du programme 793 de sorte à en faire de réels outils de
performance.
La réforme du FACÉ : un chantier engagé mais inabouti
L’année 2021 est le premier exercice d’application
du nouveau
décret
relatif
aux
aides
pour
l'électrification
rurale,
paru
le
10 décembre 2020, et co
mplété par l’arrêté du 13 avril 2021. Ce cadre
permet de répondre aux besoins identifiés par les missions parlementaires
et les
Notes
précédentes : meilleure programmation des travaux,
modulation des subventions versées, base juridique pour les pénalités pour
stock d’aides etc.
Cette réforme est cependant inaboutie. Elle n’a pas modifié la
définition des zones relevant de l’électrification rurale. Elle ne fournit
qu’un cadre temporaire pour les
« communes nouvelles » qui pourraient se
trouver exclues des aides.
En 2021, l
’extension du périmètre du
FACÉ aux « opérations de
transition énergétique » et aux « appels à projet innovants », même si aucun
des crédits n’a été engagé ou consommé, permet
de
s’interroger sur la
pérennité du dispositif et de réinterroger
l’exclusion du FACÉ
du périmètre
de la norme de dépenses pilotables.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
7
Recommandations
1.
Gérer plus rigoureusement les retraits d’engagement
,
(DGEC)
(
maintenue
).
2.
Définir un plan d’actions pour mieux dimensionner l’ouverture des CP
en fonction des AE octroyées,
(DGEC)
(
maintenue
).
3.
Poursuivre l’amélioration du dispositif de contrôle et enrichir la base
de données en intégrant l’état d’achèvement des travaux
,
(DGEC)
(
maintenue
).
4.
Établir en vue du PLF 2023 un plan d’apurement pluriannuel du
déséquilibre originel entre les engagements réalisés et les ressources
disponibles,
(DGEC, DB)
(
maintenue
).
5.
Améliorer la fiabilité des données renseignées dans le cadre des
inventaires biennaux de sorte à faire des indicateurs de réels outils de
performance,
(DGEC)
(
modifiée
).
L’annexe n° 2 récapitule l’appréciation de la mise en œuvre des
recommandations de la NEB 2020, ainsi que les suites données.
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Synthèse
..........................................................................................................
5
Recommandations
..........................................................................................
7
Introduction
....................................................................................................
9
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
.........................................................
12
I -
Le solde
...............................................................................................
12
II -
Les recettes : évaluation initiale et exécution
......................................
13
III -
Les dépenses : programmation et exécution
........................................
14
Chapitre II
La gestion et le pilotage du CAS
.............................................
23
I -
Une amélioration de la gestion en cours
..............................................
23
II -
Un déséquilibre à résorber
...................................................................
27
III -
Une démarche de performance à fiabiliser
..........................................
32
Chapitre III
Les perspectives d’évolution
..................................................
35
IV -
Un cadre réglementaire renouvelé mais des incertitudes juridiques à
résoudre
...............................................................................................
35
V -
Des perspectives d’évolution du circuit financier du FACÉ à envisager
à moyen terme
.....................................................................................
36
Annexes
.........................................................................................................
39
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
9
Introduction
Les ressources du compte
d’affectation spéciale
« financement des
aides aux collectivités pour l’électrification rurale (CAS
FACÉ) ont pour
objet de soutenir
l’effort des collectivités locales qui, en zone rurale
1
,
financent et exercent elles-
mêmes la maîtrise d’ouvrage des travau
x, en
tant qu’autorités organisatrices de la distribution d’électricité (AODE).
Cette compétence est dévolue aux concessionnaires
2
en zone urbaine
3
. Ce
compte d’affectation spéciale est issu de la transformation en
2012
4
de
l’ancien fonds d’amortissement des charges d’électricité qui était géré en
dehors du budget de l’État.
Le regroupement des AODE, et donc de la
maîtrise d'ouvrage, au niveau départemental, a été encouragé par le
législateur. Ainsi, les modalités de versement des aides du FACÉ incluent
depuis 2013 une incitation au regroupement à l'échelle départementale,
puisque les AODE d'un département où le regroupement n'est pas effectif
peuvent se voir pénalisées par une diminution de leur dotation
5
. En
conséquence, la départementalisation est significative puisque sur les 95
départements français ruraux bénéficiant de l’aide du FACÉ, 72 disposent
d’une unique AODE. Les 23 autres peuvent présenter un nombre d’AODE
important, dont le périmètre est parfois limité à l’échelon communal.
Le financement des réseaux de distribution repose sur une
péréquation assurée de deux façons : entre territoires, par un prélèvement
sur les recettes des concessionnaires (au prorata des kWh distribués) pour
financer les investissements des AODE rurales, via le FACÉ, et entre
abonnés, par le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité
(TURPE), qui garantit à tous les usagers un prix d’accès au réseau
identique. Aujourd’hui, les dotations du FACÉ financent environ
28 % des
investissements sur le réseau rural de distr
ibution d’électricité et 62
% des
1
La zone rurale regroupe les communes de moins de 2 000 habitants, non comprises
dans une unité urbaine de plus de 5 000 habitants.
2
Les concessionnaires ont les AODE pour autorités concédantes.
3
Cour des comptes,
Les concessions de distribution d’électricité
: une organisation à
simplifier, des investissements à financer
, Rapport public annuel 2013.
4
Le compte d’
affectation spéciale (CAS)
Financement des aides aux collectivités pour
l’électrification rurale
a en effet été créé par l’article 7 de l
a loi n° 2011-1978 du 28
décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.
5
Les dotations départementales sont minoré
es jusqu’à 25
% pour le taux de regroupement
le plus faible et majorées au bénéfice des départements parvenus à un regroupement à
l’échelle départementale. Trois départements sont concernés par de telles pénalités en
2020 : le Nord (minoration de 25 %) ; l
a Corrèze et l’Isère (minoration de 5
%).
10
COUR DES COMPTES
ouvrages remis aux gestionnaires de ce réseau (soit Enedis et les entreprises
locales de distribution) par les AODE. Celles-ci effectuent également des
travaux grâce aux redevances des concessions, aux contributions pour les
raccordements électriques, et à la taxe communale sur la consommation
finale d’électricité
6
. Le mécanisme de financement des investissements sur
les réseaux de distribution est résumé dans le schéma n° 1.
Schéma n° 1 :
financement des investissements sur les réseaux
de
distribution d’électricité (montants indicatifs)
Source : Direction du budget et DGEC
Grâce à ce dispositif, 33 % des investissements portent sur les
réseaux ruraux, alors qu’ils représentent 54
% du linéaire et 22 % des
abonnés. La qualité de la distribution et la sécurisation du réseau dans les
territoires ruraux ont également été améliorées, avec une résorption
progressive des fils nus
7
.
6
Les taxes (communale et départementale) sur la
consommation finale d’électricité
sont
en voie de suppression et sont progressivement remplacées par une attribution aux
collectivités locales d’une part du produit
de la contribution au service public
d’électricité (CSPE).
7
Les réseaux basse tension aériens en fils nus sont les réseaux les plus fragiles car
sensibles aux éléments extérieurs et exposés aux intempéries.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
11
Les règles de gestion des aides à l’électrification rurale sont fixées
par le décret n°2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides pour
l’électrification rurale, qui remplace le décret de 2013 qui prévalait
jusqu’alors
8
. Ce décret n’a pas modifié la gouvernance du FACÉ ni les
critères de ruralité (cf. partie 3.1). La gouvernance du FACÉ repose sur une
instance co
nsultative, le conseil à l’électrification rurale, représentant les
AODE, les distributeurs d’électricité (concessionnaires
: Enedis et les
entreprises locales de distribution
–
ELD) et l’administration. La gestion et
le secrétariat du conseil sont assurés par une « mission pour le financement
des travaux d’électrification rurale
» (MFER) intégrée à la direction
générale de l’énergie et du climat (DGEC).
Le CAS comporte deux programmes placés sous la responsabilité
du directeur général de l’énergie et du c
limat : le programme 793 :
électrification rurale
(353,5
M€
en LFI), et le programme 794 (6,5
M€
) :
opérations de maîtrise de la demande d’électricité, de production par des
énergies
renouvelables
ou
de
proximité
dans
les
zones
non
interconnectées, déclarations d’utilité publique et intempéries
.
Le programme 793 a pour objet principal le renforcement et la
sécurisation des réseaux d’électrification rurale, qui sont notamment
constitués par la résorption des réseaux basse tension en fils nus, dont la
fragilité s’accroît lorsqu’ils sont de faible section, et la s
uppression des «
départs mal alimentés »
(capacité électrique de l’ouvrage de distribution
insuffisante au regard du nombre d’abonnés).
Le programme 794 finance des actions en zone non interconnectée
(ZNI) au réseau continental. Son objectif prioritaire est le financement
d’unités de production décentralisée d’électricité, notamment dans les
départements, régions et collectivités d’outre
-mer. Il favorise également les
actions de maîtrise de l’énergie, pour éviter des extensions de réseaux
, ainsi
que les actions de transition énergétique et les solutions innovantes, depuis
l’entrée en vigueur du décret du 10 décembre 2020
.
8
Le décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 avait modifié les règles de gestion des aides
à l’électrification rurale, qui
étaient elles-mêmes précisées par un arrêté du 27 mars
2013.
12
COUR DES COMPTES
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I -
Le solde
L’aperçu général de l’exercice peut être résumé dans le tableau n° 1
ci-dessous.
Tableau n° 1 :
aperçu général de
l’exécution 202
1
En
M€
Programme 793
Programme 794
Total CAS
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2020
355,2
355,2
4,8
4,8
360
360
LFI 2021
353,5
353,5
6,5
6,5
360
360
Mouvements LFR
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Autres mouvements de crédits (reports)
15,8
333,0
18,6
22,4
34,4
355,4
Fonds de concours et attribution de crédits
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Total des crédits ouverts (a)
369,3
686,5
25,1
28,9
394,4
715,4
Crédits consommés (b)
342,6
342,2
0,8
2,5
343,4
344,7
Écarts entre crédits ouverts et consommés (a) - (b)
26,7
344,3
24,3
26,4
51,0
370,7
REJB
9
(c)
7,6
0,2
7,8
Crédits consommés nets des REJB (d)
Pour les AE = (b) - (c) ; pour les CP = (b)
10
335,0
342,2
0,6
2,5
337,5
344,7
Solde au 31/12/2020
414,2
Recettes 2021
376,9
Solde au 31/12/2021
446,4
LFI 2022
353,5
353,5
6,5
6,5
360
360
Source : DGEC, Documents budgétaires et Chorus INF-BUD-40
9
Les retraits d’engagements juridiques basculés –
REJB
–
reflètent les retraits d’AE
effectués pour ajuster l’engagement à
la réalité de la dépense. Selon l
’
article 160 du
décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable
publique (dit « décret GBCP »), «
seul le retrait d'un engagement de l'année en cours
rend les autorisations d'engagement
correspondantes disponibles. Toutefois, (…) à titre
exceptionnel, le retrait d'un engagement d'une année antérieure peut rendre les
autorisations d'engagement correspondantes disponibles
».
Dans le cas du FACÉ, les retraits d’engagements concernent des opé
rations anciennes
(cf. partie 2.1.1) : les AE ne sont en général pas recyclées à un autre usage, elles sont
donc annulées, tout comme les CP correspondants.
10
Les crédits nets des REJB correspondent aux montants des extractions INF-BUD-40
de Chorus.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
13
Les montants ouverts en LFI 2021 pour le CAS étaient identiques à
ceux de 2020 (AE = CP = 360
M€
). Un rééquilibrage de 2,4
M€
opéré en
LFI 2019 entre les deux programmes, en faveur du programme 793 ou
P793, pour tenir compte de la sous-consommation chronique du
programme 794 ou P794 (cf. partie 1.3), a été reconduit en LFI 2020 puis
diminué de 1,7
M€
en LFI 2021.
Le montant des AE consommées (hors REJB) a représenté 87,1 %
des crédits ouverts, en nette baisse par rapport à 2020 (91,4 %) et 2019
(89 %).
Au 31 décembre 2021, comme pour les années précédentes, il restait
en cours d’instruction des dossiers d’engagement et de paiement qui n’ont
pu être finalisés avant la clôture budgétaire ou qui ont été reçus entre la
clôture et la fin décembre 2021, engendrant ainsi un besoin de report d’AE.
Par ailleurs, la totalité des CP non consommés est systématiquement
reportée d’une année sur l’autre.
51,0
M€
d’AE
11
et 370,7
M€
de CP non consommés ont donc été
reportés de 2021 à 2022. Les reports de 2020 à 2021 s’étaient élevés à
34,3
M€
d’AE (dont 15,7
M€
sur le P793 et 18,6
M€
pour le P794) et
355,4
M€
de CP. Le montant des reports de CP sera donc significativement
plus élevé que celui de 2020 à 2021, ce qui reflète une sous-consommation
significative des CP. Certes, une amélioration est à noter par rapport à
l’exercice précédent
: les CP consommés ont représenté 96 % des crédits
programmés en LFI, contre 82 % en 2020. Toutefois, la dégradation est réelle
par rapport à l’exercice 2019
: la consommation en 2021 est de 48 % des
crédits ouverts (45 % en 2020), alors que la consommation en 2019 était de
106 % des crédits programmés en LFI et de 57 % des crédits ouverts en 2019.
II -
Les recettes : évaluation initiale et exécution
Le montant des recettes votées du CAS est stable à 377
M€
, malgré
la baisse du niveau de AE ouvertes initiée en 2019 (360
M€
), dans
l’objectif d’amorcer et de poursuivre l’apurement du déséq
uilibre du CAS
(cf. partie 2.2).
11
Un
arrêté devrait sortir au début de l’année 2022 répartissant les AE en
: 26,7
M€
sur
le P793 et 23,3
M€
sur le P794.
14
COUR DES COMPTES
Les taux de contribution des gestionnaires de réseaux de distribution
ont
été augmentés de 4,8 % en 2021
12
(2,6 % en 2020), alors que le niveau
de recettes attendu était inchangé. Le montant des recettes perçues en 2021
a n
éanmoins été proche du montant des recettes notifiées, alors qu’il était
inférieur d’environ 1,5
M€
en 2020.
Cet écart supérieur ou inférieur entre les recettes perçues et notifiées
se constate tous les ans, comme illustré dans le tableau n° 2.
Tableau n° 2 :
évolution des recettes
13
versées au CAS (en
M€
)
Année
(en
€
)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Recettes votées
377
377
377
377
377
377
377
377
Recettes notifiées par la DGEC
377
377
377
377
377
377
377
377
Recettes versées au CAS au titre
de l’année N
376,44
375,17
376,79
378,49
376,85
377,97
375,51
376,93
Source : DGEC et documents budgétaires
III -
Les dépenses : programmation et exécution
La transformation du FACÉ en compte d’affectation spéciale s’est
accompagnée d’une simple transposition des actions et des modes de
financements antérieurs et de la constitution de deux programmes
budgétaires très inégaux en masse. À la suite des exercices 2012, 2013 et
2014
marqués
par des
retards
importants
d'engagements
et
de
consommation des crédits, imputables à la mise en place des procédures de
gestion des crédits au sein du ministère lors de la création du CAS ainsi
qu'à des difficultés organisationnelles ayant perturbé la gestion normale des
dossiers d'aides,
l’exécution 2021 confirme les progrès déjà constatés
depuis 2015. Le taux de consommation des autorisations d'engagement
ouvertes s'est établi à 87 % en 2021, à un niveau comparable mais inférieur
aux années 2020 (91 %) et 2019 (89 %).
12
Arrêté du 8 novembre 2021 relatif au taux 2021 de la contribution due par les
gestionnaires des réseaux publics de distribution pour le financement des aides aux
collectivités pour l'électrification rurale.
13
Les principaux contributeurs au CAS FACÉ sont soumis au régime normal mensuel
d’imposition en matière de TVA. Les contributions versées au bénéfice des aides à
l’électrification rurale
étant acquittées comme en matière de TVA, celles-ci sont donc
généralement calculées mensuellement et liquidées le mois suivant. À ce titre, un léger
écart peut exister entre la contribution due au titre d’une année et la contribution versée
au CAS FACÉ cette même année.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
15
En revanche, la consommation des crédits de paiement reste à un
niveau faible :
elle s’élève en 2021 à 48,2
% des crédits ouverts, niveau
comparable à 2020 (45,5 %), et nettement inférieur à 2019 (57 %). Hors
reports, la consommation est toutefois plus satisfaisante, à presque 96 %,
là où la crise sanitaire avait pu avoir un impact significatif en 2020 (82 %
de consommation des crédits prévus). Le ministère explique cette année
cette sous-consommation, en réalité structurelle (
cf
.
infra
), par les élections
départementales ayant ralenti certains chantiers ainsi que par la prise
tardive des textes d’application du nouveau cadre réglementaire.
Pour le programme 793, la répartition des droits à subvention entre
départements repose sur les données recueillies tous les deux ans dans le
cadre des inventaires permettant de faire le point localement sur l’état du
réseau. À ces données sont appliquées des formules de calcul définies à
l'an
nexe II de l'arrêté du 17 avril 2021. Pour le programme 794, il s’agit de
financements de projets (sites isolés en métropole ou dans les départements
ultramarins et réalisation d’installations de production de proximité dans
les ZNI
–
zones non interconnectées à un réseau intercommunal
–
telles que
les communes de l’intérieur de la Guyane ou Mafate à La Réunion).
Chacun des deux programmes du CAS n’est constitué que d’un seul budget
opérationnel de programme (BOP). Les programmes sont divisés en sous-
programmes, ou actions, dont la liste a été modifiée en 2013 faisant
notamment passer deux actions, «
déclaration d’utilité publique
» et «
intempéries », du programme 794 au programme 793. En 2021, trois
nouveaux sous-programmes ont vu le jour (cf. partie 3.1) : « sécurisation
des fils nus » pour le P793, qui fusionne les sous-programmes 6 et 7,
respectivement « sécurisation des fils hors faible section » et « sécurisation
des fils nus de faible section » ; ainsi que « transition énergétique » et «
appel à projets innovants » pour le P794.
La quasi intégralité, soit 99,9 % des dépenses du compte (CP),
relève du titre 6 (dépenses d’intervention), et pour le reste du titre 3
(dépenses de fonctionnement). Les dépenses d’intervention du compte
concernent le financemen
t des travaux d’amélioration des réseaux de
distribution
d’électricité
en
zone
rurale.
Elles
sont
totalement
discrétionnaires et limitées par la disponibilité de crédits. Le taux de
subvention des projets du programme principal (P793) par les aides du
FACÉ est fixé au maximum à 80 % du coût hors taxe. S'agissant du
programme spécial (P794), le taux de subvention est fixé par le ministre
chargé de l'énergie pour chaque projet, également dans la limite de 80 %
de son coût hors taxe.
16
COUR DES COMPTES
Après quelques années erratiques au démarrage du CAS, les
dépenses se sont établies à un niveau évoluant entre 350 et 400
M€
par an.
Cette stabilisation a été remise en cause par la crise sanitaire :
l’année 2020
a été marquée par une importante sous-consommation, les crédits
consommés s’élevant à 296,7
M€
seulement, principalement sur le P793.
Avec une consommation des crédits à hauteur de 344,7
M€
, l
’exécution
2021 renoue avec la tendance qui était observée depuis 2015-2016.
Graphique n° 3 :
répartition de la dépense par titre
–
en CP (M€)
Source : Cour des comptes
La répartition des aides du FACÉ doit faire l’objet d’un arrêté
annuel du
ministre chargé de l’énergie. Cet arrêté n’avait pas été pris depuis
plusieurs années. Un arrêté de répartition a toutefois été pris pour les
années 2019
14
, 2020
15
et 2021
16
, après de multiples relances du contrôleur
budgétaire et comptable ministériel (CBCM) sur le sujet.
A -
Le programme (principal) 793
1 -
Une stabilité
d’affectation entre les sous
-programmes
Les aides versées au titre du programme 793 visent à financer, dans
les territoires ruraux, des investissements sur les réseaux publics de
distribution d’éle
ctricité avec diverses finalités. Les enveloppes du
14
Arrêté n° 0087 du 12 avril 2019 - NOR : TRER1908431A.
15
Arrêté n° 0085 du 27 mars 2020 - NOR : TRER2008893A.
16
Arrêté n° 0097 du 13 avril 2021 - NOR : TRER2110067A.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
17
programme sont réparties au sein de différents sous-programmes
correspondant à chacune de ces finalités : « renforcement », « extension »,
« enfouissement », « sécurisation des fils nus » (qui rassemble à partir de
2021 les deux anciens sous-programmes : « sécurisation des fils nus hors
faible section » et « sécurisation des fils nus de faible section »), « DUP-
THT »
(aides à l’enfouissement des réseaux basse tension en contrepartie
des contraintes liées à
la création d’une ligne très haute tension) et
«
intempéries » (renforcement anticipé de réseaux basse tension altérés par
des intempéries). L’exécution du programme 793 peut être résumée dans
le tableau n° 3 ci-dessous.
Tableau n° 3 :
exécution du programme 793 en 202
1 (M€)
Programme / Action
CP
exécutés
2020
LFI
2021
(AE =
CP)
AE
corrigées
des REJB
exécutés
2021
CP
exécutés
2021
Écart
AE /
LFI
en %
Écart
CP /
LFI
en %
3
Renforcement des réseaux
137,88
164,0
171,86
159,65
105
%
97
%
4
Extension des réseaux
29,01
42,0
29,37
33,98
70
%
81
%
5
Enfouissement et pose en façade
39,89
41,7
41,82
37,24
100
%
89
%
6
Sécurisation des fils nus (hors faible
section)
37,67
0
1,21
45,75
/
/
7
Sécurisation des fils nus de faible
section
41,62
0
1,17
48,61
/
/
8
Fonctionnement
0,31
0,3
0,19
0,24
63
%
80
%
9
Déclaration d’utilité publique (THT)
0,09
0,5
0
0,03
0
%
6
%
10
Intempéries
9,57
12,7
0
6,48
0
%
51 %
11
Sécurisation des fils nus (fusion
actions 6 et 7)
/
92,3
96,98
10,23
105 %
11 %
Total
296,04
353,5
342,6
342,2
97 %
69 %
Source : DGEC et Chorus.
Les sous-programmes « renforcement » et « sécurisation des fils nus »
17
constituent les postes principaux de dépenses et représentent respectivement
47 % et 31 % des aides octroyées dans le cadre du P793 en 2021.
17
Il faut ajouter aux CP du nouveau sous-programme 11 les CP correspondants aux AE
des anciens sous-
programmes 6 et 7, comme l’indique le tableau n°
3.
18
COUR DES COMPTES
2 -
Une absence
d’
événements exceptionnels en 2021
L’arrêté du 13 avril 2021 relatif à la répartition annuelle des
montants d’aides pour l’année 2021 a réservé une enveloppe de 8,8
M€
sur
le programme 793 (contre 8,48
M€
en 2020) afin de répondre aux besoins
identifiés en cours d’année.
Ce montant de 8,8
M€
de « mise en réserve » pouvait être ajouté aux
5,0
M€
prévus pour le sous-programme « intempéries ». Toutefois, en
raison de l’absence d’événements climatiques significatifs en 2021, ces
crédits n’ont pas connu d’affectation, à l’instar des 0,5
M€
initialement
affectés au sous-programme DUP-THT.
3 -
Un mécanisme de pénalités en évolution
18
Le mécanisme des pénalités associées aux aides non consommées
par les AODE doit inciter les collectivités à ne pas laisser s’accroître leur
stock d’aides. En effet, depuis la création du CAS, les dotations des
départements ayant un stock d’aides non consommées trop important
étaient diminuées de 5 ou 10 % pour des stocks supérieurs respectivement
à deux, trois ou quatre années de dotation annuelle, afin de les inciter à
utiliser les aides notifiées dans des délais plus courts. Les montants libérés
étaient réintégrés dans le calcul de la répartition et répartis entre les autres
départements au stade du lissage.
Ce mécanisme, qui relève d’une pratique de bonne gestion mise en
place dès 2003 pour la répartition des
aides de l’ancien fonds, et soumise,
dans le cas du CAS FACÉ, au vote du conseil à l’électri
fication rurale, a
désormais une base juridique
19
. Alors qu’en 2019 et 2020 l’incertitude
juridique avait conduit à ne pas appliquer les pénalités de stocks aux
départements en sous-
consommation de crédits, l’exécution 2021 voit des
pénalités à hauteur de 4,7
M€
, pour 27 départements différents
20
.
En parallèle, et depuis plusieurs années, cette problématique de
sous-
consommations des CP fait toutefois l’objet d’un effort particulier de
sensibilisation des AODE, à l’occasion notamment du conseil à
l’électrific
ation rurale.
18
Il est question dans cette sous-
section uniquement des pénalités pour stocks d’aide et
non de la pénalité pour non regroupement au niveau départemental de la maîtrise
d’ouvrage (article 17 du décret du 13 avril 2021). Cette dernière n’intervient pas sur la
consommation des aides mais sur le regroupement des bénéficiaires afin qu’il n’y en ait
qu’un par département.
19
Décret du 13 avril 2021, article 17.
20
Et 1,0
M€
de pénalités pour non-
regroupement, ce qui porte l’ensemble des pénalités
à 5,7
M€
sur l’exercice 2021.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
19
Au regard tant du faible montant des pénalités en 2021 que de la sous-
consommation de CP (de 31 % sur le programme 793 en 2021, même si la
consommation est meilleure qu’en 2020), il apparaît nécessaire d’accentuer
l’effort de pédagogie et ren
dre le système de pénalités plus efficace.
B -
Le programme (spécial) 794
Le
programme
794
soutient
des
opérations
particulières
d’électrification rurale. Contrairement aux aides du programme 793 qui
font l’objet de dotations, les aides du programme 794 sont a
ttribuées par
projet, conformément à l’article 9 du décret du 10 décembre 2020
21
.
L’exécution globale du programme 794 est résumée dans le tableau n° 4.
Tableau n° 4 :
e
xécution du programme 794 en 2021 (M€)
Programme / Action
CP
exécutés
2020
LFI
2021
AE
corrigées
des
REJB
exécutés
2021
CP
exécutés
2021
Écart
AE /
LFI
en %
Écart
CP /
LFI
en %
2
Sites isolés
0,19
1,0
0,11
0,43
11 %
43 %
3
Installations de proximité en zone non
interconnectée
0,37
3,0
0,62
2,03
21 %
68 %
4
Maîtrise de la demande d’énergie
0,1
0,5
0,04
0,09
8 %
18 %
5
Déclaration d’utilité publique (THT)
-
(Engagements antérieurs au 1
er
janvier
2013)
0
0
0
0
0 %
0 %
6
Intempéries (Engagements antérieurs au
1
er
janvier 2013)
0
0
0
0
0 %
0 %
7
Transition énergétique
/
1,0
0
0
0 %
0 %
8
Appel à projets innovants
/
1,0
0
0
0 %
0 %
Total
0,66
6,5
0,77
2,55
16 %
54 %
Source : DGEC et Chorus.
21
Sont également concernés deux sous-programmes du P793 : enfouissement de réseaux
pour les communes traversées par de nouvelles lignes aériennes à très haute tension ; et
renforcement anticipé de départs de réseaux endommagés par des intempéries.
20
COUR DES COMPTES
Le montant des AE et CP ouverts pour le programme 794 en 2021,
de 6,5
M€
, est en hausse par rapport à 2020 (4,8
M€
).
Le programme 794 est toujours marqué par une forte sous-
consommation de crédits : un peu plus de la moitié des CP ont été
consommés, mais moins de 10 %
de l’ensemble des crédits ouverts
. Par
ailleurs, seuls 16 % des AE ont été exécutés en 2021. Cela tient
principalement à l’absence de projets signific
atifs proposés en outre-mer,
qu'il s'agisse de projets d'installations de production d'électricité à partir
d’énergies renouvelables dans les sites isolés ou de projets de maîtrise de
la demande d'énergie. Les retards pris sur le cirque de Mafate, à la Réunion,
expliquent également cette sous-consommation : si 4,5
M€
avaient été
engagés et 0,2
M€
payés en 2020, seuls 0,6
M€
en AE et 2
M€
de CP ont
été payés en 2021.
Si la crise sanitaire a pu peser sur la consommation des crédits, elle
n’explique pas des so
us-consommations qui ont lieu à la fois en AE et en
CP, comme pour les ZNI. Les élections départementales de juin 2021 ont
pu ralentir l’engagement des crédits et l’exécution de chantiers. Plus
généralement, les AODE ont de manière plus structurelle des difficultés à
monter des projets et à les mener à bien dans les délais impartis, notamment
du fait des spécificités du terrain, mais aussi de leur structuration : la
création de syndicats départementaux susceptibles de mener les travaux en
lieu et place des communes serait probablement opportun. Il semble
également que les AODE ne soient pas suffisamment au fait des
possibilités de financements de projets, par exemple de maîtrise de la
demande d'énergie.
Les actions d’information ont été renforcées depuis 20
18, suivant en
cela une recommandation du rapport de la Cour sur le FACÉ
22
. Par
exemple, des réunions ont été organisées en vue d’accompagner le
SIDELEC
23
dans son projet d’électrification du cirque de Mafate à La
Réunion, qui n’ont pourtant pas empêché le
programme de prendre un
retard significatif en raison de la mauvaise qualité des dossiers, du délai de
dépôt des demandes d’autorisations d’urbanisme et de la crise sanitaire.
Dans tous les cas, le rythme de consommation des AE et CP sur ce
type de programme a été surestimé, on peut ainsi
s’interroger sur
la
pertinence des niveaux de reports en AE tels que celui prévu entre 2021 et
2022 (24,3
M€
en AE contre 15,7
M€
de 2020 à 221) ainsi que sur
l’augmentation des crédits qui a été effective en LFI 2021
. La création de
22
Cour des comptes, Relevé d’observations définitives relatives au compte
d’affectation spécial
«
F
inancement des aides aux collectivités pour l’électrification
rural
e », exercices 2012-2015.
23
Syndicat intercommunal d’électricité de La Réunion
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
21
deux nouveaux sous-programmes (« transition énergétique » et « appel à
projets innovants ») aurait pu augmenter le nombre de projets aidés et
permettre une meilleure consommation du P794.
Ils n’ont cependant donné
lieu à aucun engagement ni consommation de crédit, en raison notamment
de la concurrence avec l’action
« résilience des réseaux électriques » du
programme 362
–
Ecologie
de la mission
Plan de relance
.
C -
Des dépenses de fonctionnement portant
principalement sur le développement du SI-FACÉ
Les frais de fonctionnement sont en totalité imputés sur le
programme 793, bien qu’ils concernent également le programme 794. Ils
s’élèven
t en 2021 à 0,241
M€
24
, soit un montant en baisse par rapport à
2020 (0,313
M€
) et à 2019 (0,358
M€
).
Tableau n° 5 :
répartition des frais de fonctionnement (en
€
)
AE
CP
Missions
2 688,56
2 677,56
Développement logiciel SI-FACÉ
184 469,96
238 558,43
Total
187 158,52
241 235,99
Source : DGEC
Les montants des frais de fonctionnement concernaient, les années
précédentes, essentiellement les mises à disposition (MAD) d’agents par
EDF pour la mission électrification rurale, qui a désormais pris fin comme
la Cour l’avait r
ecommandé.
En 2021, la mission est constituée de cinq agents : deux
gestionnaires (catégorie C), un contrôleur (cadre A), une adjointe au chef
de la mission (cadre A), et un chef de la mission (cadre A), qui est arrivé
au premier semestre 2021.
Les frais de fonctionnement portent désormais uniquement sur les
frais de mission associés aux contrôles de l’usage des subventions (cf.
partie 2.1.4)
, qui sont en baisse par rapport à l’année précédente,
ainsi que
sur le développement du système informatique de gestion des subventions,
spécifique au FACÉ (cf. partie 2.1.2).
24
Chorus recense 304 000€ de dépenses de fonctionnement en AE.
22
COUR DES COMPTES
Le développement de ce système de gestion des subventions, le SI-
FACÉ, représente la majeure partie des dépenses de fonctionnement et est
non seulement plus coûteux que prévu, mais également toujours en
développement.
Les commandes pour la réalisation du SI-FACÉ ont été passées sur
le marché n° 1300123473 de tierce maintenance applicative du CP2I
(devenu SNUM au 01/01/2019) avec ATOS Intégration
25
. Le montant
initial commandé en 2019 s’est élevé à
340 686
€
. Un complément de
36 308
€
a été commandé fin 2019 suite aux premiers tests de l’outil. Les
besoins d’engagement pour 2020, prévus initialement à 70
000€, ont été en
réalité bien supérieurs, du fait de la nécessité de développer une deuxième
version de
l’applicatif (cf. partie 2.1.2), pour un montant engagé en 2020
de 0,22
M€
. En 2021, 0,19
M€
supplémentaires ont dû être engagés pour
continuer de développer la deuxième version, portant l’ensemble du budget
à plus d’1
M€, ce qui est bien supérieur à l’est
imation initiale de 0,3
M€
.
Le ministère indique par ailleurs qu’un besoin de 0,3
M€
supplémentaires
seront nécessaires pour résoudre des difficultés liées à la saisine des
données. Le coût total du système d’information devrait donc représenter
plus de quatre fois le coût prévu.
25
Il s’agit d’une commande sur devis dans le cadre d’un marché pluriannuel global.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
23
Chapitre II
La gestion et le pilotage du CAS
I -
Une amélioration de la gestion en cours
A -
Une amélioration de la clôture des engagements et de la
gestion des retraits d’AE à poursuivre
La DGEC indique ainsi que «
chaque année,
[elle]
clôture les
dossiers de plus de 4 ans devenus sans objet
»
26
. Des opérations
d’apurement d’AE (REJB) ont ainsi été effectuées en 2021, à hauteur de
7,7
M€. L’opération est moins importante que l’année passée (13,5
M€
),
mais plus élevée qu’en 2019 (5,7
M€
de retrait). Les CP correspondants
sont automatiquement annulés.
Il est prévu de poursuivre en 2021 l’annulation des engagements
juridiques devenus caducs (de la programmation 2017 avec prorogation,
2018 sans prorogation) et de réitérer les demandes d’annulation des
engagements juridiques plus récents mais non opérées. Ces opérations
d’annulation permettent de faire décroître le montant des restes à payer
du
CAS. Toutefois, la DB a constaté que tous les retraits d’AE opérés depuis
2012 n’avaient pas donné lieu à un retrait des CP correspondants,
engendrant ainsi une incertitude sur le montant exact des restes à payer. Il
conviendrait de poursuivre l’actual
isation de Chorus pour garantir
l’évaluation des restes à payer en s’assurant que Chorus reflète bien les
décisions de recyclage ou d’annulation des AE annu
lées depuis la création
du CAS. La Cour formule donc la recommandation suivante :
Recommandation n° 1.
(DGEC) Gérer plus rigoureusement
les retraits d’engagement. (
Recommandation modifiée
)
26
En 2015, 31 295,55
€
de REJB ont été recyclées et 1,259
M€
ont été annulées. En
2016 10,65
M€
de REJB ont été recyclées pour financer le PEI Corse. La même année
3,73
M€
de REJB identifiés ont été annulés.
24
COUR DES COMPTES
B -
Un système d’information à rendre opérationnel
pour en faire un outil de pilotage
1 -
Un lent développement du SI-FACÉ, du fait de difficultés
non-anticipées
Des travaux de fiabilisation de la
prévision d’exécution ont été
menés avec le CBCM. Ces travaux s’inscrivent dans le projet de
dématérialisation des opérations et de gestion des subventions (SI-FACÉ)
initié en 2017 (cf.
supra
), qui a pour objectif de :
-
fluidifier l’interface avec les AOD
E, les rendre plus
autonomes dans le suivi de l’instruction de leurs demandes,
améliorer le suivi des anomalies lors des différentes phases
d’instruction, avoir une vision globale sur plusieurs années
des subventions octroyées et de la consommation des crédits ;
-
optimiser l’allocation des subventions, rendre plus interactif
le processus de demandes de paiement ;
-
développer l’action qualitative de la gestion du FAC
É
:
dématérialisation des procédures et des envois de documents,
amélioration du suivi des subventions octroyées et de
l’avancement des travaux, réduction des délais de paiement
par l’interface avec Chorus.
Après des développements réalisés par le prestataire principalement au
cours de l’année 2018, le retard pris au fil des mois sur le chantier d
e
dématérialisation n’a pas permis sa mise en production en janvier 2020 comme
initialement prévu. Une nouvelle échéance a été fixée pour la finalisation de
l’outil en août 2020, qui n’a pas pu être tenue du fait de la crise sanitaire.
En parallèle, la pe
rspective d’une modification réglementaire a
conduit la mission FACÉ à envisager une deuxième version de l’outil (
«
V2 »), non anticipée initialement, et une ouverture des crédits
correspondants, amplifiée en 2021 (cf. partie 1. 3. 3). Le déploiement de
l’outil n’a finalement été effectif qu’à partir de mars 2021.
Toutefois, la généralisation du SI a posé des difficultés dans la gestion
des crédits au cours de l’année 2021
: si la compatibilité avec Chorus est
effective, il subsiste des anomalies liées aux pièces jointes ;
l’extraction de
données n’est pas possible
; la saisine des informations se révèle compliquée,
de même que les échanges avec les AODE
via
l’outil. Le ministère et la
direction du budget indiquent que les dysfonctionnements identifiés ont
c
onduit à des arrêts d’utilisation du système d’information, et donc des
retards dans l’octroi et le paiement des crédits.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
25
Le développement de ce système d’information a donc fait face à
des difficultés d’anticipation et son déploiement apparaît prématuré.
La
Cour invite le ministère à mieux anticiper
les besoins et l’utilisation qui est
faite de l’outil
pour resserrer les délais de réalisation et tenir les coûts.
2 -
Utiliser le SI-FACÉ pour améliorer la gestion des CP
Selon la DGEC, des fonctionnalités de pilotage budgétaire et de
prévision de la dépense sont prévues au cahier des charges de
l’outil.
Lorsque l’outil sera opérationnel, d
e telles fonctionnalités devraient donner
l’opportunité d’affiner la programmation des crédits, en tenant compte du
fait que le
FACÉ finance des projets d’infrastructures. L’outil, grâce à la
transmission anticipée des décaissements prévisionnels des AODE,
permettrait une documentation plus fine du besoin de CP. Il faudrait
toutefois que les difficultés identifiées précédemment, s
’agissant
notamment des anomalies liées aux pièces jointes, soient résolues.
Aujourd’hui, la totalité des CP non consommés est en effet reportée
d’une année sur l’autre. Toutefois le montant des CP reportés
ne reflète pas
le niveau des restes à payer (voir partie 2.2) et ne tient pas
systématiquement compte des REJB de l’année.
L’opérationnalité
du
SI
-FACÉ,
permettant
un
meilleur
dimensionnement des CP, et sa pleine appropriation par les AODE,
devraient accroître la lisibilité des flux relatifs à la gestion du CAS.
Recommandation n° 2.
(DGEC)
Définir un plan d’actions
pour mieux dimensionner l’ouverture des CP en fonction
des AE octroyées. (
Recommandation maintenue)
26
COUR DES COMPTES
C -
Un
contrôle de l’usage des aides
à accentuer
27
De même qu’en 2020, la situation sanitaire a réduit en 2021 le n
ombre
de contrôles effectués. Au lieu d’une vingtaine de contrôles habituellement,
seuls dix contrôles sur site (pour 11 AODE) ont pu être conduits, uniquement
sur le second semestre, et uniquement en France métropolitaine. En 2020, 14
contrôles avaient pu être menés. Ces opérations sont réalisées par les membres
de la mission du financement de l’électrification rurale (MFER). Pour pallier
les difficultés de déplacement, deux contrôles « à distance » ont été conduits
de manière expérimentale ; cette modalité de contrôle devrait être précisée, au
regard notamment de l’utilisation de la base de données (cf.
infra
).
Ces contrôles concernent les opérations achevées et portent sur la
réalisation effective et qualitative des travaux prévus et pour lesquels un
financement a été accordé. De manière plus précise, les principaux points
de contrôle effectués visent la vérification : du réel achèvement de travaux
(réception de fin de chantier, absence de reliquat de chantier ou de l’ancien
réseau …)
; de la cohérence entre les montants des factures présentées et
ceux déclarés sur les certificats de demande de paiement adressés à la
mission FACÉ ; de la cohérence des longueurs et des caractéristiques des
différents câbles HTA et BT posés et déposés (réseaux et branchements)
entre les plans et les factures ; du métrage de portions des principaux câbles
HTA, BT à l’aide d’un odomètre
; des caractéristiques des poteaux facturés
(béton armé ou bois) en pose ou en dépose ;
de l’absence de ligne de
facturation liée à l’éclairage
public ; de la valorisation des fils nus en cuivre
déposés ;
de l’existence des différents coffrets réseaux.
Une base de données relative aux coûts de travaux a par ailleurs été
constituée courant 2018, pour les seules données du programme principal. Elle
est alimentée en continu depuis 2019, à partir de données des annexes
techniques jointes aux certificats de paiement pour solde. Elle est
opérationnelle et comprend un échantillonnage d’opérations de plus en plus
conséquent. Cette base a pour objectif de transmettre des informations diverses
aux syndicats, telles que des ratios de comparaison durant les opérations de
contrôle ou lors de la diffusion du bilan annuel des contrôles effectués.
27
Il existe également un contrôle
a posteriori
mené par le CBCM. En effet, un arrêté
du 28 décembre 2018, portant suspension partielle du contrôle budgétaire a priori, au
ministère de la transition écologique et solidaire et au ministère de la cohésion des
territoires et des relations avec les collectivités territoriales, a permis d’exempter
complètement le FACÉ, en 2019 et 2020, de tout visa a priori des engagements de
crédits afin de réduire encore le délai d’attribution des subventions aux AODE. Cette
mesure conduit le contrôleur budgétaire et comptable à mettre en œuvre une nouvelle
forme de dialogue avec la DGEC, centrée sur la vérification de la soutenabilité de la
gestion, ainsi que sur l’effectivité et l’efficacité du dispositif de contrôle interne
budgétaire. En contrepartie de cet allègement des contrôles a priori, un contrôle a
posteriori a été mené sur l’exécution du CAS.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
27
La base permet un contrôle plus efficace des coûts
ex post
des
opéra
tions. L’établissement des coûts moyens des travaux par sous
-
programme, le suivi de l’évolution annuelle des coûts et la transmission des
informations aux syndicats est facilitée. Il est ainsi plus aisé de renseigner les
indicateurs de performance (cf.
infra
). Par ailleurs, en 2020 a été institué une
vérification des annexes techniques et financières par le contrôleur en amont
du règlement du solde. Tout écart significatif donne lieu à une demande de
justification pour corriger éventuellement la donnée renseignée.
Cependant, l’efficacité de la base dépend de la précision des
renseignements des annexes techniques fournies par les syndicats. Par
ailleurs, elle ne permet de connaître ni les coûts unitaires des matériaux, ni
les coûts par type de prestations, ce qui pourrait pourtant permettre le
parangonnage.
Enfin, l’utilisation qui est faite de la base par la mission est
récente :
ce n’est qu’en 2021 que l’exploitation des données a conduit à
interroger des AODE sur l’utilisation des aides. Il conviendrait don
c non
seulement de finaliser cette base de données, mais également de l’utiliser
de manière plus régulière.
Recommandation n° 4.
(DGEC)
Poursuivre l’amélioration
du dispositif de contrôle et enrichir la base de données en
intégrant
l’état
d’achèvement
des
travaux
.
(
Recommandation maintenue
)
II -
Un déséquilibre à résorber
A -
Des restes à payer structurels
Le niveau important de restes à payer constaté sur le CAS chaque
année est une conséquence d’un échelonnement des décaissements sur
quatre années, parfois cinq par dérogation
28
. Le rythme moyen de
consommation de CP prévu entre 2021 et 2024/2025 est présenté pour
mémoire dans le tableau n° 6
29
.
28
Les dispositions de l’articl
e 6, II du décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif
aux aides pour l'électrification rurale imposent de solder les aides par leur bénéficiaire
au plus tard à la fin de la troisième année suivant l'année de programmation de celles-
ci.
29
Le PAP 2022 prévoit un rythme plus rapide, avec 15,0 %
de CP engagés dès l’année
N, contre 7,7 % jusque-là.
28
COUR DES COMPTES
Tableau n° 6 :
rythme de décaissement prévu pour une dépense
engagée l’année N (rythme moyen prévisionnel pour 2021 à 2025)
Année
N
N+1
N+2
N+3 et N+4
Total
% de CP engagés
7,7 %
44,8 %
23,5 %
24,0 %
100,0 %
Source : PAP 2021
Ce tableau explique le caractère structurel d’un montant élevé de
restes à payer, induit par le fonctionnement des aides du FACÉ lui-même.
Le montant des restes à payer au 31 décembre 20
21 (retraits d’engagements
déduits) s’élève ainsi à 672,9
M€
, comme illustré par le tableau n° 7.
Tableau n° 7 :
r
estes à payer (RAP) au 31/12 de l’année considérée,
en
M€, retraits d’engagements pris en compte
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total de RAP au
31/12 considéré
RAP au 31/12/14
33,29
88,1
191,17
257,72
579,6
RAP au 31/12/15
7,99
36,15
77,65
171,26
329,75
628,12
RAP au 31/12/16
1,88
5,07
29,85
83,05
174,57
328
622,74
RAP au 31/12/17
1,37
2,84
4,67
32,38
96,95
194,43
291,77
624,73
RAP au 31/12/18
0,1
0,91
3,22
5,14
38,57
103,4
192,08
318,74
662,16
RAP au 31/12/19
0
0
0
1,92
10,24
31,69
102,34
186,14
293,2
625,53
RAP au 31/12/20
0
0
0
0
0
6,43
41,93
111,52
206,97
315,25
682,1
RAP au 31/12/21
0
0
0
0
0
0
15,69
38,31
120,13
205,80
292,93
672,86
Source : DGEC
B -
Une situation héritée de la création du CAS
La LFI 2012 a plafonné à 377
M€
le niveau des autorisations
d’engagement et des crédits de paiement se rapportant au CAS. Les
montants institués par le décret n° 2011-2033 du 28 décembre 2011 portant
répartition des crédits et découverts autorisés par la loi n° 2011-1977 du
28 décembre 2011 de finances pour 2012 permettaient de couvrir les
dépenses relatives à l’exercice 2012 mais pas les dépenses au titre d
es aides
attribuées les années antérieures mais restant à payer, correspondant aux
engagements d’EDF et s’élevant à 410
M€
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
29
D
es autorisations pour l’engagement de ces dépenses restan
t à payer
au 31 décembre 2011 ont été accordées par la direction du budget en 2012,
sous forme d’autorisations d’engagement dites
« techniques »
30
. Cette
opération a fait l’objet d’une régulari
sation
ex post
dans le cadre de la loi
de règlement pour 2012 qui a prévu, à ce titre, «
une ouverture
exceptionnelle en autorisations d’engagement
»
.
Ainsi, 787
M€
d’AE étaient disponibles à l’ouverture du CAS
compte tenu des AE ouvertes en LFI 2012 (377
M€
) et de la reprise de
410
M€
d’AE (sous forme d’AE techniques). Les recettes se sont élevées
cette même année à 367
M€
et 241
M€
de CP ont été consommés, portant
le solde au 31 décembre 2012 à 126
M€
. 711
M€
d’AE ayant été engagées
(AE ouvertes en 2012 et AE techniques), le reste à payer global
(engagements antérieurs à 2012 et engagements de 2012) était alors de
470
M€
(711-241=470
M€
).
Au 31 décembre 2012, le CAS était donc en déséquilibre d’environ
344
M€
(470-126=344
M€
).
Le graphique n° 4 présente un historique des recettes perçues, AE
engagées, CP payés, restes à payer, soldes et déséquilibres du CAS depuis
sa création en 2012. Il met en lumière le fait que le CAS a toujours été en
déséquilibre significatif, d’une année de CP environ à chaque clôt
ure
d’exercice (en moyenne 3
18
M€
depuis 2012). Comme expliqué
supra
,
cette situation ne résulte pas d’un manque de recettes cumulé mais d’un
déséquilibre initial non apuré, lié à la reprise des engagements d’EDF sous
forme d’AE techniques, sans les CP nécessaires pour les honorer.
30
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2012
, 2013.
30
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
recettes perçues, AE engagées (REJB déduits),
CP payés, restes à payer, solde et déséquilibre au 31 décembre
de
l’année (en
M€
)
Note : les AE sont présentées nettes des REJB. Toutefois, il existe une incertitude sur
la prise en compte des retraits d’engageme
nts de 2016.
Source :
Cour des comptes d’après données DGEC
, DB et CBCM
Le déséquilibre constaté en 2021 est ainsi de 234,5
M€
. Il a diminué
par rapport à 2020 en raison du moindre niveau des AE consommées
31
(343,4
M€
contre 353,3
M€
en 2020), marginalement du fait de la crise
sanitaire, tandis que les recettes étaient presque égales aux prévisions. Une
résorption à hauteur de celle constatée en 2021 (comprenant l’écart entre
recettes et dépenses précédemment mentionné, le sous-engagement et la
baisse des restes à payer), et sans évolution du dispositif du FACÉ,
conduirait à un apurement en un peu plus de sept ans. A rendement fiscal
inchangé de la taxe affectée au FACÉ, et compte tenu des difficultés
d’exécution, un creusement du déséquilibre est cependant p
ossible et il
demeure incertain de
s’en tenir à une solution aussi peu prévisible.
31
Pour mémoire, c’est la consommation des AE qu’il convient de prendre en compte
pour la résorption du déséquilibre, et non celle de CP.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELE
CTRIFICATION
RURALE »
31
Ce déséquilibre du CAS doit donc être redressé selon un plan défini.
La direction du budget propose ainsi de progresser dans l’apurement grâce
à la baisse des restes à pay
er, induite par des retraits d’engagements. La
mission
FACÉ
réalise
un
effort
de
retrait
des
autorisations
d’engagement
32
: 7,7
M€
de REJB ont été effectués en 2021, 13,5
M€
en
2020 et 5,7
M€
en 2019. Elle envisage de poursuivre en 2022 ce travail de
retrait plus rapide des engagements juridiquement basculés, considérant
toutefois qu
e les marges d’action sont faibles.
La mission p
ropose également de poursuivre l’utilisation de la
différence entre le niveau de recettes et le niveau des engagements pour
réduire le déséquilibre. Il s’agit avant tout de maintenir un écart de 17
M€
entre recettes et crédits ouverts en LFI (à l’instar de
ce qui a été programmé
depuis 2018). Cependant, comme la résorption prendrait alors 14 ans, la
direction du budget considère qu’il faut augmenter la taxe
33
, ou bien
réaliser un effort supplémentaire sur la budgétisation des AE
34
: pour
résorber le déséquilibre en dix ans, la direction du budget propose de
prévoir un différentiel entre les AE et le rendement de la taxe affectée au
CAS à hauteur de 27
M€
contre 17
M€
actuellement.
Il serait ainsi
souhaitable que l’apurement attendu par ces différents
leviers soit quantifié, afin d’obtenir une lisibilité sur l’horizon de résorption
du déséquilibre.
Recommandation n° 5.
(DGEC, DB) Établir en vue du PLF
2023 un plan d’apurem
ent pluriannuel du déséquilibre
originel entre les engagements réalisés et les ressources
disponibles (
Recommandation maintenue
).
32
En moyenne, depuis la création du CAS, 1,7 %
d’AE engagées ne sont pas demandées
et ne donnent donc lieu à aucun paiement (cf. partie 2.1.1).
33
La direction du budget juge ainsi utile de mener une réflexion pour la prise en compte
du FACÉ dans le cadre du TURPE 6, afin de majorer les recettes du CAS.
34
La Cour avait noté dans la NEB précédente que cet effort devait conduire à baisser
les AE en LFI plutôt qu’à compter sur une sous
-exécution systématique des
programmes.
32
COUR DES COMPTES
III -
Une démarche de performance à fiabiliser
Une refonte importante des indicateurs de performance de la
mission a été réalisée da
ns le PLF 2020, visant à mieux quantifier l’apport
du FACÉ dans l’amélioration de la qualité des réseaux électriques en
milieu rural. Le nombre d’indicateurs a été revu largement à la baisse par
rapport à la période précédente, passant de onze à trois indicateurs
seulement
35
.
Sur la mission FACÉ en général, un indicateur est instauré afin de
mesurer l’objectif
«
d’améliorer le rythme de décaissement des subventions
attribuées aux AODE
». Deux données sont mesurées :
-
le stock de crédits engagés sur les programmations des années
N-1 à N-4 mais non encore décaissés au 31 décembre de
l’année N, rapporté à la dotation annuelle moyenne (en
valeur) ;
-
la part des départements disposant d’un stock de subventions
non décaissées représentant plus de deux années de dotation
moyenne (en %).
Sur le programme 79
3, deux indicateurs permettent d’apprécier
l’objectif
«
d’amélioration de la qualité des réseaux de distribution
» :
-
le premier, intitulé «
Sécurisation des réseaux basse tension
en fils nus
» mesure, en pourcentage,
d’un côté la
«
part des
km de fil nu déposé en N-
2 avec l’aide du CAS Facé
» (sur le
nombre de lm de fils nus total) et par ailleurs la «
part des km
de fil nu déposé en N-
2 sans l’aide du CAS Facé
»
(pour
information).
-
l’autre indicateur intitulé
«
résorption des départs mal
alimentés (DMA)
»
mesure en pourcentage d’un côté la
«
part
des départs mal alimentés résorbés en N-
2 avec l’aide du CAS
FACÉ
»
(sur le nombre de DMA total) et d’un autre côté la
«
part des départs mal alimentés résorbés en N-2 sans
l’aide du
CAS FACÉ
» (pour information).
Les indicateurs relatifs aux stocks de subventions sont alimentés par
des données issues de Chorus. Les deux autres indicateurs (DMA et km de
fils nus déposés) sont alimentés à partir des données de l’inventaire bi
ennal
des besoins renseignés par les AODE en N au titre des années N-1 et N-2.
35
Les anciens indicateurs ne sont plus suivis. Les sources des données sont au
demeurant toujours existantes (inventaire des besoins et base de données de la mission
FACÉ à la DGEC).
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
33
Compte tenu du caractère singulier et du faible nombre des projets
soutenus par le programme 794, il n’a pas été jugé pertinent d’établir
d’indicateur sur ce programme.
Les tableaux du réalisé 2021 des indicateurs de performance sont
donnés ci-après.
Tableau n° 8 :
indicateur de performance de la mission
Source : PAP 2022 et DGEC
Tableau n° 9 :
indicateur de performance du P 793
Source : PAP 2022 et DGEC
Cette refonte permet effectivement une meilleure appréciation de
l’efficacité des aides (indicateurs de résultats du programme 793) et de
l’efficience de la gestion du CAS (indicateur de stock d’aides). Ils sont plus
pertinents que les précédents indicateurs, en ce qu’ils sont liés au volume
de financements
accordés aux AODE et à l’évolution du rythme de
décaissement des subventions attribuées.
L’indicateur 1.1 de la mission est pertinent car il mesure déjà les
efforts de pédagogie menés par la mission. La mise en place des pénalités
de stock complète cette
démarche. Toutefois, et même s’il est toutefois trop
34
COUR DES COMPTES
tôt pour évaluer leurs effets sur le stock de subventions restant à décaisser
par les AODE, il est possible que le faible niveau de ces pénalités (4,7
M€
en 2021) ne permette pas de faire de cet indicateur un réel outil de
performance.
S’agissant des cibles des indicateurs du P793, la stabilisation est en
cours, notamment pour la « sécurisation des réseaux basse tension en fils
nus »
. En revanche, l’indicateur concernant la
« résorption des départs mal
alimentés (DMA) » présente des résultats faibles (16 % de DMA résorbés
en 2021 contre 29 % en 2018). Pour être renseigné avec des chiffres
stabilisés, il dépend par ailleurs de l’inventaire de l’année N+2. De manière
plus générale, l’estimation du nombre de DMA n’est pas aisée
: un
changement de méthode de comptabilisation avait conduit en 2018 à un
chiffre multiplié par trois en zone rurale ; certains départements ne
présentent aucune donnée relative aux DMA. Ainsi, pour que les
indicateurs du P793 soient utiles, les données qui les renseignent devraient
être précisées et fiabilisées.
Recommandation n° 6.
(DGEC)
Améliorer la fiabilité des
données renseignées dans le cadre des inventaires biennaux
de sorte à faire des indicateurs de réels outils de
performance (
Recommandation modifiée
)
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
35
Chapitre III
Les perspectives d’évolution
IV -
Un cadre réglementaire renouvelé mais
des incertitudes juridiques à résoudre
La DGEC a mis en place une réforme du FACÉ
à la fin de l’année
2020. Le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020, pris notamment en
applicatio
n de l’article 14 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie
et au climat, abroge le décret du 14 janvier 2013 (art. 21
36
). Il a revu les
règles relatives aux aides pour l’électrification rurale dans le triple objectif
d’adapter le cadre règlementair
e aux « communes nouvelles »
, d’élargir ses
objectifs à la transition énergétique, et de renforcer le caractère pilotable
des dépenses du CAS (cf. annexe n° 3). En application du décret, un arrêté
a été pris le 13 avril 2021, donnant notamment une base juridique au régime
de pénalités pour stock d’aides. Les besoins des territoires ultramarins ont
été mieux pris en compte.
Cette réforme est toutefois inaboutie. D’une part, elle n’a pas
modifié les critères de ruralité du décret du 14 janvier 2013
37
alors même
que ce pouvait être envisagé. Le nouveau cadre réglementaire prolonge
ainsi
l’attribution d’aides
pour les communes historiquement rurales qui se
sont regroupées
38
et rend éligibles aux aides 458 anciennes communes qui
bénéficiaient jusqu’alors du FACÉ. O
r, le classement dans le régime urbain
ou rural a en effet des conséquences en termes de répartition des
compétences entre concessionnaire et concédant pour le financement et la
réalisation des travaux sur le réseau de distribution. La réflexion engagée
en 2017 concernant une nouvelle définition de la ruralité a donné lieu à des
36
Sauf les dispositions relatives aux modalités de versement des avances, acomptes et
soldes des années de programmation antérieures à 2021, pour les opérations engagées,
jusqu’à leur terme.
37
Art. 2, 1° et 2°, al. 1 et 2 du décret du 10 décembre 2020.
38
Normalement exclues des critères de ruralité, ces communes nouvelles bénéficiaient
jusqu’à fin 2020 d’une extension des règles, au titre de l’art. 8 de la loi 2016
-1500.
36
COUR DES COMPTES
propositions en 2019, qui n’ont pas été retenues (cf. annexe n° 4). Cette
évolution avait été envisagée à moyens budgétaires constants : le niveau
médian des aides aurait été adapté en fonction du nombre de bénéficiaires.
Le Conseil pour l’électrification rurale a cependant refusé une telle
évolution.
D’autre part, la situation des
« communes nouvelles »
n’est pas robuste
juridiquement
39
: aucune base légale ne permet de traiter différemment des
parties d’une même commune. À la suite d’un arbitrage interministériel, il a
été décidé de maintenir le traitement différent des parties d’une même
commune, de sorte à ne pas priver les communes concernées des aides du
FACÉ en 2021, alors que l
e Conseil d’État avait proposé de disjoindre cette
disposition. Cette solution est source d’incertitude et n’est pas pérenne.
Par ailleurs, l’article 3 du décret permet de transformer le taux de
subventionnement de 80 % des projets en plafonnement. Cette possibilité
n’a pas été retenue dans les textes d’application, et notamment l’arrêté du
13 avril 2021.
Enfin, le nouveau cadre réglementaire permet de mieux prendre en
compte les besoins des territoires ultramarins. Toutefois, certaines mesures
spécifiques déjà évoquées par la Cour pourraient permettre une meilleure
consommation de crédits, que ce soit la modification de la clé de répartition
des crédits ou la création d’un sous
-programme spécial.
Ces perspectives peuvent s’intégrer dans une réflexion plus g
lobale sur
le rôle du FACÉ, telle que proposée dans le contrôle de gestion en cours.
V -
Des perspectives d’évolution du circuit
financier du FACÉ à envisager à moyen terme
Comme l’indiquai
ent les NEB précédentes, trois réformes du FACÉ
peuvent être envisagées.
Il serait possible tout d’abord de généraliser le modèle de gestion de
la distribution d’électricité en zone urbaine. Dans ce modèle, les
gestionnaires du réseau de distribution exerceraient la maîtrise d’ouvrage
des travaux, qu’ils soient en zone urbain
e ou rurale, ces investissements
étant financés par les recettes usuelles du tarif d’utilisation des réseaux
publics d’électricité –
le TURPE (cf. encadré).
39
L’article 257 de la loi
n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 fige
la situation et renvoie au décret du 10 décembre 2020.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
37
Les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE)
Les
gestionnaires
de
réseaux
assurent
le
développement,
l’exploitation et l’entretien des réseaux publics de transport et de
distribution d’électricité. Pour accomplir ces missions, ils perçoivent,
auprès des utilisateurs du réseau (c’est
-à-dire les consommateurs
d’électricité), les tarifs d’utilisation des réseaux publics d’électricité
(TURPE). La CRE fixe les méthodologies utilisées pour établir ces tarifs.
Le TURPE est facturé au travers de plusieurs composantes : 1/ la
composante de gestion, qui couvre les coûts de gestion clientèle supportés
par les gestionnaires de réseaux ; 2/ la composante de comptage qui couvre
les coûts de comptage, de contrôle, de relève, de transmission de données
de facturation ; 3/ la composante de soutirage qui couvre principalement les
charges d’exploitatio
n et de capital liées aux infrastructures de réseau ainsi
que le coût d’achat des pertes. Le TURPE comprend également
la
contribution d’Enedis et des ELD au FAC
É.
Il serait également envisageable, par souci de simplification, de limiter
l’application de l
a réforme du modèle de gestion à la seule zone de desserte
Enedis, impliquant le recentrage du CAS FACÉ sur les 5 % du territoire
couverts par EDF SEI et les entreprises locales de distribution (ELD).
Il serait enfin possible d’envisager une réforme moins
radicale, dans
laquelle les AODE conserveraient leurs prérogatives sur la maîtrise
d’ouvrage des travaux, mais percevraient directement les prélèvements
inclus dans le TURPE
–
qui alimentent actuellement le FACÉ
–
selon le
même circuit de financement que les redevances au titre des investissements.
La DGEC exclut ces pistes de réforme. Elle considère en particulier que
le pilotage des investissements sur les réseaux électriques doit se faire au plus
près des besoins du terrain, et exclut de ce fait une généralisation du régime
urbain de gestion des réseaux de distribution. Pourtant, une telle généralisation
ne s’opposerait pas à ce que la maîtrise d’ouvrage ait une connaissance fine du
développement des territoires et de leurs activités stratégiques.
La dire
ction du budget estime quant à elle qu’une réforme en ce sens
permettrait un financement unifié des investissements dans les réseaux tant
urbains que ruraux par le TURPE,
en générant des économies d’échelle
significatives,
et qu’
a minima
un recentrage sur les 5 % des territoires non-
couverts par Enedis serait opportun. Pour autant, la DB considère que la
priorité pour la budgétisation à venir consiste davantage à définir un plan
d’apurement du déséq
uilibre persistant du CAS.
38
COUR DES COMPTES
Dans le contexte de l’extension
du périmètre du FACÉ à de
nouveaux projets, une telle réforme présenterait également l’avantage
d’éviter un effet d’aubaine pour des projets de transition énergétique ou des
projets pilotes de solutions innovantes qui, sous couvert de leur portage par
le FACÉ, se verraient allouer des enveloppes significatives qui devraient
normalement relever de crédits budgétaires « classiques »
40
. Ce risque,
limité au regard de l’exécution 2021 et de l’absence de consommation de
crédits sur les sous-programmes concernés, existe toutefois, comme le
démontre l’utilisation des dépenses du programme 362 –
Ecologie
de la
mission
Plan de relance
.
L’extension du périmètre du FACÉ effective en 2021 conduit
légitimement à s’interroger sur son
exclusion de la norme de dépenses
pilotables
41
. Cette réflexion paraît d’autant plus justifiée que les décisions
attributives de subventions sont notifiées chaque année par le ministère aux
AODE et suivent une logique d’enveloppe, confirmant leur caractère
discrétionnaire et pilotable.
40
Notamment pour ne pas créer d’inégalités d’accès aux financements entre les
territoires, puisque les territoires urbains ne disposeront pas des mêmes facilités de
subventionnement.
41
Le recours au CAS FACÉ permet en effet de s’affranchir de la norme de dépenses
pilotables de l’État, puisque cette norme exclut les dépenses des comptes d’affectation
spéciale «
portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales
»,
comme précisé dans l’annexe 4 à la loi
n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de
programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
39
Annexes
Annexe n° 1 : Liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
................................................................................................
40
Annexe n° 2 :
Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2020
....
41
Annexe n° 3 : La réforme du cadre réglementaire du FACÉ
.......................................................
44
Annexe n° 4 : Modification non-retenue des critères de ruralité
.................................................
46
40
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
•
«
Les aides pour l’électrification rurale
: un instrument de
péréquation efficace, qui doit s’adapter à de nouveaux besoins
»,
Insertion au RPA, février 2018 ;
•
«
Les concessions de distribution d’électricité
: une organisation à
simplifier, des investissements à financer », Insertion au RPA,
février 2013.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITES P
OUR L’ELECTRIFICATIO
N
RURALE »
41
Annexe n° 2 :
s
uivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2020
N°
2020
Recommandation formulée au
sein de la
note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en œuvre*
Justification
Devenir
1
Améliorer la redevabilité et la
gestion des retraits
d’engagement
(destinataire :
DGEC)
.
Mise en œuvre en cours
sous
forme de gestion au fil de
l’eau
: Il est prévu sur un
échantillon de crédits reportés
2018 de rechercher des
éventuels restes à payer qui
auraient pu échapper au
dispositif de solde
Mise en œuvre en
cours
Poursuite des travaux engagés.
Modification de la
recommandation :
«
Gérer plus
rigoureusement les
retraits d’engagement
.
»
2
Définir un plan d’actions pour
mieux dimen
sionner l’ouverture
des CP en fonction des AE
octroyées
(destinataires :
DGEC).
Mise en œuvre en cours
: Les
nouvelles dispositions
règlementaires rencontrer un
contexte 2021 particulièrement
défavorable à la consommation
et ne pourront pas encore être
évaluées
Mise en œuvre en
cours
Des modifications ont lieu dans
la réforme réglementaire. Le
système d’information n’est
toutefois pas encore
opérationnel. Il devrait
permettre de mieux
dimensionner la consommation
des CP.
Recommandation
maintenue
42
COUR DES COMPTES
3
Poursui
vre l’amélioration du
dispositif de contrôle et enrichir
la base de données en intégrant
l’analyse de l’état d’achèvement
des travaux
(destinataire :
DGEC).
Non
mise en œuvre
: La
mesure n’a pas été amorcée.
Absence de contrôles au cours
du 1er semestre. Sont
expérimentés les contrôles à
distance
Mis en œuvre en
cours
Le dispositif du contrôle
s’améliore, l
a base de données
existe.
Il s’agit maintenant de
l’enrichir
et de l’utiliser
pleinement, ainsi que de
poursuivre l’amélioration du
dispositif de contrôle.
Recommandation
maintenue
4
Établir en vue du PLF 2022 un
plan d’apurement pluriannuel du
déséquilibre originel entre les
engagements réalisés et les
ressources disponibles
(destinataires DGEC, DB)
Mise en œuvre en cours
:
Maintien du montant des
recettes à appeler à un montant
supérieur à celui des dépenses.
Intégration des annulations de
crédits
Mise en œuvre
incomplète
La perception de recettes
supérieures au plafond d’AE
ouverts en LFI permettra
notamment progressivement de
résoudre le déséquilibre.
Cependant cette seule mesure
ne permettrait de résorber le
déséquilibre
qu’au bout de 14
ans.
Il est toujours souhaitable de
proposer un plan d’action
quantifié sur le sujet. Aucun
travail n’a été mené sur ce sujet
malgré le maintien de la
recommandation depuis 2019.
Recommandation mainte
nue (exceptée la
référence au PLF 2023) :
« Établir en vue du PLF
2023 un plan
d’apurement pluriannuel
du déséquilibre originel
entre les engagements
réalisés et les ressources
disponibles »
5.
Finaliser l’évolution du v
olet
performance du CAS (en
stabilisant les indicateurs du
Totalement mise en œuvre
:
RAS
Mise en œuvre en
cours
Si les indicateurs renouvelés
ont permis d’enrichir la
démarche de performance, leur
Modification de la
recommandation : «
Améliorer la fiabilité des
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX CO
LLECTIVITES POUR L’E
LECTRIFICATION
RURALE »
43
programme 793)
(destinataire :
DGEC).
renseignement n’est
pas encore
fiabilisé, en particulier pour les
départs mal alimentés (DMA).
Plus globalement, il n’est pas
possible pour l’heure de dire si
ces indicateurs ont permis
d’améliorer la performance des
aides du FACÉ
données renseignées
dans le cadre des
inventaires biennaux de
sorte à faire des
indicateurs de réels
outils de performance. »
6.
Finaliser la refonte du cadre
réglementaire et prendre des
mesures visant à améliorer
l’efficacité globale
du dispositif
dans les collectivités
ultramarines
(destinataire :
DGEC)
Totalement mise en œuvre
: Le
cadre règlementaire nouveau
est en place.
Les règles d’attribution et de
gestion sont globalement
favorables à l’Outre
-mer. Un
sous-programme (ZNI)
correspond particulièrement à
des besoins ultramarins. Une
mesure sur le sous-programme
MDE (prise en compte des
aménagements en aval
compteur) est spécifique à
Outre-mer.
Mise en œuvre en
cours
Si le nouveau cadre
réglementaire a été complété
par l’arrêté du 1
3 avril 2021, il
reste des incertitudes
juridiques, notamment pour les
« communes nouvelles » : le
risque subsiste, comme l’avait
indiqué le Conseil d’
É
tat, d’un
recours sur la base du principe
d’égalité.
Le contrôle de gestion de la
Cour porte une réflexion plus
globale sur ce sujet.
Recommandation
supprimée
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre en cours, mise en œuvre incomplète, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
44
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 :
la réforme du cadre réglementaire du FACÉ
La DGEC a mis en place une réforme du FACÉ, suivant certaines
propositions du rapport d’information présenté par M.
Genest au nom de
la Commission des finances du Sénat en 2017.
Le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020, pris notamment en
application de l’article 14 de la loi du 8 novembre 2019 relative à l’énergie
et au climat, abroge le décret du 14 janvier 2013 (art. 21
42
). Il a revu les
règles relatives aux aides pour l’électrification rurale dans le triple objectif
d’adapter le cadre règlementaire aux
« communes nouvelles »
, d’élargir
ses
objectifs à la transition énergétique, et de renforcer le caractère pilotable
des dépenses du CAS.
Sans modifier les critères de ruralité du décret du 14 janvier 2013
43
alors même que ce pouvait être envisagé, le nouveau cadre réglementaire
prolonge l’attribution d’aides pour les communes historiquement rurales
qui se sont regroupées
44
. Il rend ainsi éligibles aux aides 458 anciennes
communes qui bénéficiaient jusqu’alors du FACÉ.
Le décret élargit les objectifs du FACÉ aux » opérations de
transition énergétique ».
Ces opérations visent à financer l’installation de
dispositifs intelligents de gestion de la demande en puissance ou en
stockage, et à développer des « solutions innovantes permettant une gestion
plus efficace du réseau électrique » présentant un caractère innovant pour
la distribution d’électricité
(art. 1
er
, 2°
45
). Ils forment deux nouveaux sous-
programmes du P794. Ils se sont trouvés toutefois concurrencés par les
crédits du Plan de relance et n’ont pas conduit à de consommation de
crédits en 2021 (
cf
. partie 1).
Pour renforcer le caractère pilotable des dépenses du CAS, le
nouveau cadre réglementaire prévoit la transmission plus rapide des
programmations de travaux, au 30 septembre et non plus au 31 décembre
de chaque année, pour laisser au ministère le temps d’instruire les dossiers.
L’objectif est de faciliter l’engagement de la totalité des AE dans l’année,
sans avoir recours à des reports sur l’année suivante
(art. 7, I).
42
Sauf les dispositions relatives aux modalités de versement des avances, acomptes et
soldes des années de programmation antérieures à 2021, pour les opérations engagées,
jusqu’à leur terme.
43
Art. 2, 1° et 2°, al. 1 et 2 du décret du 10 décembre 2020.
44
Normalement exclues des critères de ruralité, ces communes nouvelles bénéficiaient
jusqu’à fin 2020 d’une extension des règles, au titre de l’art. 8 de la loi 2016
-1500.
45
La Cour avait recommandé, dans son insertion au RPA 2016, de «
centrer les
financements du FACÉ sur les investissements prioritaires pour la qualité de la
distribution d’électricité et la transition énergétique
»
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
45
Par ailleurs, le démarrage des travaux est prévu dans l’année suivant
la décision attributive de subvention (au lieu de deux à trois ans
actuellement) sans quoi la subvention est réputée caduque (art. 14).
L’objectif est d’accélérer le rythme des décaissements.
Le décret instaure également une modulation des subventions
versées. Le montant du versement prévisionnel de trésorerie (avance) passe
de 10 % à 20 % du montant de la subvention, pour accélérer le rythme des
décaissements
et
accroître
la
part
immédiatement
prévisible
de
consommation de chaque sous-programme. Le taux de 80 % de
subventionnement des projets devient par ailleurs un plafond. Le taux de
subvention est fixé selon un barème prévu par arrêté ministériel (sous-
programme
renforcement
des
réseaux,
extension
des
réseaux,
enfouissement ou pose en façade des réseaux pour
des raisons d’ordre
esthétique et de sécurisation des fils nus) ou, pour les autres lignes du
programme (notamment intempéries et haute tension), annuellement par le
ministre selon le nombre de demandes rapporté à l’enveloppe budgétaire
totale affectée au sous-programme et des caractéristiques des projets
(art. 3).
Une plus grande souplesse et clarté dans l’attribution des
subventions :
l’AODE peut modifier l’état prévisio
nnel de ses projets de
travaux jusqu’à l’échéance de la fin des travaux pour tenir compte de
l’évolution de leurs priorités (
art. 7, II) et de la possibilité donnée à une
A
ODE de renoncer au bénéfice d’une aide (
art. 7, IV). Les études
préalables peuvent être financées (art. 8, al. 2).
Un arrêté a été pris en application du décret le 13 avril 2021,
prévoyant notamment une majoration de droits à subvention alloués au titre
du sous-programme « Renforcement » à hauteur de 20 % pour les
territoires d’Outre
-mer ; de nouveaux critères de répartition pour certains
sous-programmes (comme « Extension ») ; une base juridique pour les
pénalités pour stock d’aides.
46
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 :
modification non-retenue des critères
de ruralité
L’éligibilité des aides du FAC
É est conditionnée aux critères de
ruralité, détaillées dans l’encadré
infra
.
Définition de la ruralité
Selon le décret n° 2020-1561 du 10 décembre 2020 relatif aux aides
pour l'électrification rurale
46
, une commune est considérée comme rurale et
est éligible aux aides du FACÉ si elle remplit deux conditions cumulatives :
- une population totale inférieure à 2 000 habitants ;
- une situation hors du périmètre d'une unité urbaine (au sens de
l’INSEE) dont la population totale est supérieure à 5 000 habitants.
Toutefois, le préfet peut, à la demande d'une autorité organisatrice
du réseau public de distribution d'électricité et après avis du ou des
gestionnaires de réseau concernés, étendre par arrêté motivé le bénéfice des
aides à des travaux effectués sur le territoire de communes dont la
population totale est inférieure à cinq mille habitants, compte tenu
notamment de leur isolement ou du caractère dispersé de leur habitat.
Le préfet peut également soustraire une AODE, à sa demande, du
bénéfice du régime de l'aide à l'électrification rurale
La redéfinition des critères de ruralité est notamment rendue
nécessaire du fait que la politique de regroupement de communes et de
création de communes nouvelles amène certaines d’entre elles à dépasser
les 5 000 habitants
47
, sans que le territoire ne cesse de présenter des
caractéristiques rurales justifiant l'intervention du FACÉ (habitat dispersé,
faible densité démographique).
La loi n° 2016-1500 du 8 novembre 2016 relative aux communes
nouvelles
a
prévu
une
mesure
transitoire
–
jusqu'au
prochain
renouvellement général des conseils municipaux de 2020
–
pour ces
communes, qui demeureront éligibles aux aides du FACÉ «
pour la partie
ou les parties de leur territoire qui y étaient éligibles la veille de leur
création
». Ains
i, l’échéance de révision réglementaire du critère de ruralité
du FACÉ a été fixée à la date des élections municipales de 2020.
46
Ces critères sont les mêmes que dans le décret n° 2013-46 du 14 janvier 2013 relatif
aux aides pour l'électrification rurale modifié par le décret n° 2014-496 du 16 mai 2014.
47
Actuel seuil au-
delà duquel une commune n’est plus éligible automatiquement aux
aides du FACÉ.
COMPTE D’AFFECTATION
SPECIALE « FINANCEMENT DES
AIDES AUX COLLECTIVI
TES POUR L’ELECTRIFI
CATION
RURALE »
47
La piste
qu’a suivie
la DGEC a conduit à adapter les règles
d’éligibilité pour conserver dans le dispositif les communes nouvell
es
résultant de fusions, qui sans perdre leur caractère rural individuellement,
franchissent les seuils de population actuels et basculent dans le régime
urbain : le bénéfice antérieur des aides affectées à cette commune reste
acquis, le préfet pouvant arrêter après le renouvellement général des
conseils municipaux la liste des communes relevant du régime de
l’électrification rurale,
« compte tenu notamment de leur isolement ou du
caractère dispersé de leur habitat ».
Le critère supplémentaire qui avait été initialement prévu était plus
large, consistant à donner pouvoir au préfet d’
étendre le bénéfice des aides
à des communes dès lors que celles-ci seraient classées « très peu denses »
ou « peu denses » au titre de la grille communale de densité telle que définie
par l’INSEE, et que la densité de leur population ne dépasserait pas
135 hab/km
2
.
Actuellement 27 000 communes bénéficient des aides du FACÉ,
pour une population de 16,8 millions d’habitants. Cette
dernière piste aurait
conduit à rendre 26 372 communes potentiellement éligibles, selon les
estimations de la DGEC, soit une variation de l’ordre de 1
% par rapport à
la situation actuelle.