Compte d’affectation spécial
e
développement agricole et rural
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET
RURAL
3
Développement agricole et rural
Programme
775
–
Développement et transfert en agriculture
Programme
776
–
Recherche appliquée et innovation en
agriculture
Graphique n° 1 :
Exécution en 2021 (CP, en
M€
)
Graphique n° 2 :
Évolution des recettes (en
M€
)
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
Le compte d’affectation spéciale
relatif au développement agricole
et rural (CAS DAR) comprend le programme 775 « Développement et
transfert en agriculture » et le programme 776 « Recherche appliquée et
innovation en agriculture »
. Ses recettes proviennent de l’intégralité du
produit de la taxe sur le chiffre d’affaires des
exploitants agricoles, soit en
moyenne environ 350 € par exploitation. Elles financent ainsi l’innovation
et la recherche appliquée en agriculture ainsi que le transfert de
connaissances, et plus généralement le développement agricole et rural.
Le CAS DAR
met en œuvre les priorités du Programme national de
développement agricole et rural (PNDAR) portant sur 2014 à 2020, qui
consistent à
« conforter le développement et la diffusion de systèmes de
production innovants et performants à la fois du point de vue économique,
environnemental et sanitaire »
.
Ainsi, le CAS DAR, institué en 2006, continue de porter, à la suite
de l’association nationale pour le développement agricole
(ANDA) dans
les années 1960,
puis de l’agence du développement agricole et rural
(ADAR) entre 2002 et 2005,
l’autofinancement de l’innovation agricole
par les agriculteurs.
Le programme 775 oriente les structures chargées du conseil aux
agriculteurs vers le développement et la diffusion de systèmes de
production innovants et performants à la fois du point de vue économique,
environnemental et sanitaire,
c’est
-à-
dire vers l’agro
-écologie.
Il assure, d’une part, le financement des programmes de
s chambres
d’agriculture, de l’assemblée permanente des chambres d’agriculture
(APCA), de la fédération des coopératives agricoles (La coopération
agricole)
, d’autres organismes nationaux à vocation agricole et rurale
(ONVAR), et d’autre part, des actions d’accompagnement thématiques
ainsi que le financement d’
appels à projets régionalisés en faveur de
l
’assistance technique agricole. La responsable de programme est la
directrice générale de la performance économique et environnementale des
entreprises du
ministère de l’agriculture et de l’alimentation
.
Le programme 776
vise à augmenter l’autonomie et améliorer la
compétitivité des agriculteurs, à promouvoir la diversité des modèles agricoles
et des systèmes de production et à
améliorer les capacités d’anticipation et de
pilotage stratégique des agriculteurs et des acteurs des territoires.
COMPTE D’AFFECTA
TION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET
RURAL
5
Il permet de financer les programmes des instituts techniques
agricoles dont la tête de réseau est
l’ACTA, les actions d’accompagnement
s’y rattachant et les
appels à projets. Le responsable de programme est la
directrice générale
de l’e
nseignement et de la recherche du ministère de
l’agriculture et de l’alimentation
.
Les crédits budgétaires (AE=CP) sont ouverts à hauteur de la
prévision du montant de la taxe
sur le chiffre d’affaires des exploitants
agricoles. Si la recette est supérieure à la prévision, cette ressource
supplémentaire ne peut être engagée à moins
d’
une ouverture de crédits.
Les recettes atteignent 138
M€
en 2021, pour une prévision de
126
M€
.
Du fait de l’impact de la crise
climatique, la prévision pour 2022
a été maintenue à 126
M€
.
Tableau n° 1 : dépenses par programme
Source :
ministère de l’agriculture
et de l’alimentation (MAA)
Comme pour la gestion précédente, l
’
exécution est en baisse par
rapport à 2020, de 4,7 % en AE et de 10,6 % en CP. La consommation des
crédits disponibles, y compris les reports,
s’est élevée à 9
2 % en AE et à
seulement 64 % en CP
, en dépit d’une gestion
onéreuse en ressources
humaines puisque 1 ETP gère en moyenne environ 3
M€
.
Ce faible taux d’exécution s’explique
par (i) des ouvertures de
crédits calculées sur le montant prévisionnel de la taxe recouvrée sans les
reports des exercices précédents, inhérents au caractère pluriannuel des
opérations, (ii) des prévisions de recettes particulièrement prudentes et (iii)
des modalités de gestion complexes qui retardent les décaissements.
La gestion 2021 est marquée, à nouveau, par des recettes supérieures
à la prévision, conjuguées à des dépenses moindres que programmées, qui
aboutit
à un résultat d’exécuti
on excédentaire de 25
M€
. Ce résultat vient
AE
CP
AE
CP
Prog
775
Développeme
nt et transfert
64
60
60
58
Prog
776
Recherche
appliquée et
innovation
72
67
69
56
135
127
129
114
en M€
Exécution 2021
Exécution 2020
CASDAR
6
COUR DES COMPTES
alimenter le solde cumulé du com
pte qui s’élève désormais à 118
M€
au
31 décembre 2021.
La plup
art des dépenses d’intervention
sont destinées de manière
récurrente aux mêmes opérateurs, dans une logique d’enveloppe
s. Une plus
grande
sélectivité des opérations, à partir de l’évaluation des dispositifs et
de la
recherche d’un effet de levier effectif,
serait nécessaire à
l’orientation
des financements vers les priorités du MAA et du PNDAR.
L’évolution apportée par
le renouvellement du PNDAR pour les
années 2022 à 2027, en hiérarchisant les objectifs autour de neuf axes et en
simplifiant les modalités de gestion, entend répondre à cette recherche de
performance. Il n’est
cependant pas possible à ce stade
d’en évaluer
les
conséquences.
De surcroît, en dépit de demandes réitérées, la Cour
n’a
pas eu
communication en temps utile du rapport sur «
l’évaluation des actions
financées par le CAS DAR et les scénarios d’évolution
», produit en juin
2021 par la mission conjointe de l’inspection générale des finances (IGF)
et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux
(CGAAER)
1
.
La Cour constate que le CAS DAR, qui pérennise un dispositif
datant de soi
xante ans, atteint ses limites en l’absence récurrente de mise
en œuvre de ses recommandations et au regard du soutien public annuel à
l’agriculture (9,5
Md€
en 2021 au titre de la politique agricole commune
(PAC) et 5,4
Md€
d’allègements de charges fiscal
es et sociales).
En l’absence d’améliorations
dans le fonctionnement du compte
d’affectation spéciale
et sans préjudice des investigations à venir sur
l’efficience et l’efficacité des soutiens à l’innovation et à la recherche
appliquée en agriculture, la Cour recommande sa suppression et la re-
budgétisation des crédits des programmes 775 et 776 ; elle appelle
également à
réexaminer
la justification de la taxe sur le chiffre d’affaires
des exploitants agricoles
instituée par l’article 302 bis MB du CGI
, qui pèse
notamment sur les petites exploitations pour un rendement global modeste.
1
Ce rapport n’a été produit à la Cour que le 23 février 2022, postérieurement au
délibéré,
sur l’intervention du parquet général au titre du droit de communication prévu
par les articles L. 141-5 et R. 141-6 du code des juridictions financières.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET
RURAL
7
Recommandations
1.
Supprimer le compte d’affectation spéciale développement
agricole et
rural, intégrer dans le budget général de l’État les crédits des
programmes 775 et 776 et reconsidérer la justification de la taxe sur le
chiffre d’affaires des exploitants agricoles instituée par l’article 302
bis MB du CGI,
(Ministère de l’agriculture et de l’alimentation et
direction du budget ; 2023) ;
2.
Déterminer précisément l’écart
constaté depuis 2011 entre le solde
disponible et les crédits budgétaires du CASDAR pour pouvoir en
engager le montant dès 2023 (réitérée),
(Ministère de l’agriculture et
de l’alimentation et direction du budget
; 2023)
;
3.
Mieux évaluer la prévision annuelle de recettes correspondant au
produit de la taxe sur le chiffre d’affaire
s des exploitants agricoles
(réitérée), (
Ministère de l’agriculture et de l’alimentation
; 2023
) ;
4.
Privilégier le recours à
la formule de l’
appel à projets, y compris pour
le programme 775 (réitérée),
(Ministère de l’agriculture et de
l’alimentation
; 2023)
;
5.
Évaluer l’impact des mesures financées par le
CASDAR (réitérée),
(Ministère de l’agriculture et de l’alimentation
; 2022)
.
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Synthèse
..........................................................................................................
4
Recommandations
..........................................................................................
7
Introduction
....................................................................................................
9
L’exécution budgétaire
.............................................................
11
I -
La difficile justification d’un compte d’affectation
spéciale
...............
11
II -
Le résultat de l’exercice et le solde cumulé
.........................................
12
III -
Les reports et le solde comptable
........................................................
13
IV -
Les recettes
..........................................................................................
14
V -
Les dépenses
........................................................................................
16
VI -
Les principes budgétaires et la soutenabilité du compte
.....................
21
VII -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
.............
22
Les composantes de la dépense
...............................................
23
I -
Les dépenses d’intervention
................................................................
23
II -
Les emplois
.........................................................................................
29
III -
Les dépenses de fonctionnement
.........................................................
30
La performance
......................................................................
31
I -
La démarche de performance
..............................................................
31
II -
La gouvernance et le pilotage
..............................................................
32
III -
L’efficience des moyens mis en œuvre
...............................................
33
Les recommandations de la Cour
.........................................
35
I -
Le suivi des recommandations formulées au titre de 2020
..................
35
II -
Récapitulatif des recommandations formulées au titre de la gestion
2021
.....................................................................................................
37
Annexes
.........................................................................................................
38
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
9
Introduction
Objet de la mission
Le compte d’affectation spé
ciale « Développement agricole et
rural » (CAS DAR) a été créé par la loi n° 2005-1719 de finances pour
2006.
Il porte, à la suite de l’association nationale pour le développement
agricole (ANDA)
dans les années 1960 puis de l’agence du développement
agricole et rural (ADAR) entre 2002 et 2005, l’autofinancement de
l’innovation agricole par les agriculteurs.
Depuis l’année 2015, ce compte retrace en recettes
la totalité du
produit de la taxe sur le
chiffre d’affaires des exploitants agricoles prévue
à l’article 302 bis MB du code général des impôts (CGI) et, en dépenses,
celles relatives au développement agricole et rural. Les dépenses
s’élève
nt
en 2021 à 114
M€
pour une recette de 138
M€
.
L’article
L. 820-1 du code rural et de la pêche maritime dispose que :
«
le développement agricole a pour mission de contribuer à l'adaptation
permanente de l'agriculture et du secteur de la transformation des produits
agricoles aux évolutions scientifiques, technologiques, économiques et
sociales dans le cadre des objectifs de développement durable, de qualité
des produits, de protection de l'environnement, d'aménagement du
territoire et de maintien de l'emploi en milieu rural. Relèvent du
développement agric
ole la mise en œuvre d'actions de recherche finalisée
et appliquée, la conduite d'études, d'expérimentations et d'expertises, la
diffusion des connaissances par l'information, la démonstration, la
formation et le conseil, l'appui aux initiatives locales entrant dans le cadre
de sa mission
».
L’article R.
822-1 du code rural et de la pêche maritime précise que
«
le ministre chargé de l’agriculture fixe, après concertation avec les
organisations professionnelles agricoles, les priorités du développement
agricole et rural
».
Composition de la mission
Le CAS DAR compte deux programmes : 775 « Développement et
transfert en agriculture » et 776 « Recherche appliquée et innovation en
agriculture » pour respectivement 51 % et 49 % de son montant.
La mission est rattachée au ministère de l'agriculture et de
l’alimentation. Chaque programme est constitué d’un budget o
pérationnel
de programme (BOP).
10
COUR DES COMPTES
Le programme 775 est doté d’un BOP central avec une seule unité
opérationnelle (UO), sous la responsabilité de la direction générale de la
performance économique et environnementale des entreprises (DGPE).
Il
assure le financement des programmes de
s chambres d’agriculture, de
l’assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA),
de la
fédération des coopératives agricoles (La coopération agricole)
, d’autres
organismes de développement agricole et rural (ONVAR), des actions
d’accompagnement portant sur des thématiques innovantes et les actions
en faveur de la génétique animale. Il comprend également depuis 2015 le
financem
ent d’
appels à projet
s régionalisés en faveur de l’assistance
technique agricole. La responsable de programme est la directrice générale
de la performance économique et environnementale des entreprises.
Le programme 776, est doté d’un BOP central sous la r
esponsabilité
de la direction générale de l’enseignement et de la recherche (DGER) avec
deux UO, l’une sous la responsabilité de la DGER, l’autre sous celle de la
direction générale de l’alimentation (DGAL).
Il finance les programmes
des instituts techniques agricoles, dont la tête de réseau est
l’ACTA, les
actions d’accompagnement s’y rattachant et les
appels à projets. Le
responsable de programme est la directrice générale
de l’enseignement et
de la recherche.
La cohérence d’ensemble est assurée par le
programme national de
développement agricole et rural (PNDAR 2014-2021) fixant les grandes
orientations des mesures finançables. Le PNDAR est décliné en contrats
d’objectifs pluriannuels et annuels avec chaque
type
d’organismes
(chambres d’agriculture, ins
tituts techniques agricoles, La coopération
agricole et autres ONVAR). Le PNDAR est décliné dans les 12 régions de
l’hexagone en programmes régionaux de développement rural mis en
œuvre par les chambres d’agriculture.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
11
L
’exécution budgétaire
I -
La difficile
justification d’un compte
d’affectation
spéciale
Le CAS pérennise un dispositif, existant depuis plus de cinquante ans,
d’un niveau très modeste (114
M€
) comparé aux autres moyens (22,4
Md€
en 2021
) destinés à accompagner l’adaptation de l’agriculture aux
nouveaux
défis environnementaux : 9,5
Md€
au titre de la politique agricole commune
(PAC), et 5,4
Md€
d’allègements de charges fiscales et sociales.
La Cour constate à nouveau que les sous-consommations des crédits
et les sous-estimations des recettes lors des exercices antérieurs
représentent à présent
l’
équivalent de 85 % de la taxe annuelle sur le chiffre
d’affaires qui pèse
notamment sur les petites exploitations. De même, elle
constate une nouvelle fois
le faible taux d’exécution de la dépense, la
lourdeur des procédures du PNDAR en dépit des améliorations attendues,
le coût élevé de gestion pour un montant modeste, la porosité avec le
budget général ainsi que la récurrence des subventions versées à certaines
structures.
Tant du point de vue des recettes que des dépenses, l’existence
d’un compte d’affectation spéciale n’est
donc pas justifiée.
Avec le double souci de la simplification de la chaîne des recettes et
des dépenses ainsi que de la lisibilité des politiques de soutien agricole,
il convient de modifier
l’architecture budgétaire
tout en préservant les
moyens alloués et
en assurant la transparence de l’emploi des créd
its auprès
du secteur agricole.
Recommandation n° 1
(Ministère de l’agriculture et
de
l’alimentation et direction du budget
; 2023) :
Supprimer le
compte d’affectation spéciale développement agricole et
rural, intégrer dans le budget général de l’État les crédits des
programmes 775 et 776 et reconsidérer la justification de la
taxe sur l
e chiffre d’affaires des exploitants agricoles
instituée
par l’article 302 bis MB du CGI
.
12
COUR DES COMPTES
II -
Le résultat de l
’exercice
et le solde cumulé
Le résultat de l’exécution
en 2021, hors prise en compte du solde
des années antérieures, est de 25
M€
, après avoir atteint 13
M€
en 2020 et
12
M€
en 2019. Cet excédent s’explique par une recette
supérieure à
l’ouverture des crédits
de +2
M€
et une dépense inférieure à la loi de
finances initiale de
–
12
M€
pour 2021.
Tableau n° 2 : Recettes et dépenses du CAS DAR en 2021 (en
M€
)
En
M€
Total mission
Recettes en 2021
138
Dépenses (CP) en 2021
- 114
Résultat d’exécution
hors report
en 2021
25
Report du solde comptable 2020
93
Solde du compte au 31/12/2021
118
Source : Cour des comptes, données CBCM et m
inistère de l’agriculture
et de
l’alimentation
(MAA). Les montants sont arrondis.
Le résultat, avec les reports de crédits de paiement (CP) non
consommés sur exercices antérieurs, vient alimenter le solde cumulé du
CAS. Ce solde cumulé a fortement augmenté depuis 2017, en passant de
62
M€
à 118
M€
en 2021, soit une progression de 90 % en quatre exercices.
Graphique n° 3 :
Évolution du solde (en
M€
)
Source : Cour des comptes, données CBCM et MAA
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
13
Le solde cumulé représente environ 104 % des crédits consommés
du CAS. Il traduit le caractère pluriannuel des opérations (impliquant des
reports importants d
e CP d’une année sur l’autre)
ainsi que la difficulté à
dépenser intégralement une ressource incertaine et dont la prévision a été
prudente depuis 2017.
Le solde comptable au 31 décembre 2020 s
’élevait à 93
M€
, et a été
comptabilisé, après le vote de la loi du 5 août 2021 de règlement du budget
et d’approba
tion des comptes de l'année 2020. Au 31 décembre 2021, le
solde est estimé à 118
M€
.
Graphique n° 4 :
Variation annuelle du solde (en
M€
)
Source : Cour des comptes, données CBCM et MAA
Ainsi, le niveau élevé du solde, qui résulte de sous-consommations
des crédits et de sous-estimations des recettes lors des exercices antérieurs,
représente
l’équivalent de
85 % de la taxe annuelle
sur le chiffre d’affaires
des exploitants agricoles. Le CAS ne permet donc pas de mobiliser
efficacement la totalité de la fiscalité prélevée sur les exploitations agricoles.
La situation se d
étériore puisqu’un
an avant, le niveau était de 66 %.
III -
Les reports et le solde comptable
Les crédits de paiement (CP) non consommés en fin d’an
née sont
reportés d’une année sur l’autre par un arrêté intervenant en début de
gestion.
14
COUR DES COMPTES
On constate depuis la cr
éation du CAS un écart d’environ 7
M€
entre le solde comptable et les crédits budgétaires
reportés l’année
suivante,
qui résulterait soit d’une erreur comptable lors de la bascule du
système
d’information financière de l’É
tat soit de la reprise du solde
comptable de l’agence de développement agricole et rural lors de sa
dissolution au 1
er
janvier 2006,
conformément à l’article 52 de la loi de
finances pour 2006.
Une partie de cet écart (3
M€
, après une régularisation de 3 M
€
en
2021
) provient de reversement d’indus au titre d’anciennes conventions de
gestion avec l’
agence de service et de paiement (ASP). Ces reversements
ont été anormalement imputés sur le CAS aux dépens du budget général,
en étant à
l’origine d’un accroisse
ment du solde comptable.
D’après le
rapport sur «
l’évaluation des actions financées par le
CAS DAR et les scénarios d’évolution
»,
produit par le CGAAER et l’IGF
en juin 2021,
l’écart entre les recettes cumulées et les eng
agements
consommés serait de 22 M
€
au 1
er
janvier 2021 et le MAA a évalué cet
écart à 23
M€
au 31 décembre 2021.
En effet, le niveau des reports de crédits de paiement résulte des
crédits non consommés, notamment des restes à payer (89
M€
), et non de
la totalité du solde comptable pouvant être mobilisé (118
M€
)
, en l’absence
d’actualisation en cours d’année de l’évaluation de la recette et d’ouvertur
e
de crédits à due concurrence.
Recommandation n° 2 : (MAA et direction du Budget) Déterminer
précisément l’écart constaté depuis 2011
entre le solde disponible et
les crédits budgétaires du CASDAR pour pouvoir en engager le
montant dès 2023 (réitérée).
IV -
Les recettes
Les recettes sont constituées de l’intégralité de la taxe sur le chiffre
d’affaires des exploitants agricoles
instituée par
l’article 302 bis MB du
CGI. Cette taxe est due par les exploitants au titre de leurs activités
agricoles, à l'exclusion de ceux placés sous le régime du remboursement
forfaitaire agricole. La taxe est assise sur le chiffre d'affaires de l'année
précédente ou du dernier exercice clos, auquel sont ajoutés les paiements
au titre des soutiens directs attribués par la politique agricole commune
(PAC). Le tarif de la taxe est composé d'une partie forfaitaire comprise
entre 76 € et 92 € par exploitant et d'une
partie variable fixée à 0,19 %
jusqu'à 370 000 € de chiffre d'affaires hors TVA et à 0,05
% au-delà. Sur
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
15
la base des recettes perçues en 2021, le montant moyen de la taxe par
exploitation
2
est d’environ 350 €.
En 2021, les recettes se sont élevées à 138
M€
. Elles diminuent
de 1,9
M€
, soit 1,4 %, par rapport aux recettes perçues en 2020 sur le
chiffre d’affaires de l’année précédente
, mais restent supérieures à la
moyenne décennale (132
M€
). Cette évolution est cohérente avec celle de
la valeur ajoutée brute en 2020,
mesurée dans le compte de l’agriculture
,
et qui a baissé de 1,8 % en valeur
3
.
Le montant de recettes recouvrées est supérieur au montant estimé
en LFI (126
M€
) de 12
M€
, soit +10 %. De fait, le rythme des
encaissements de la taxe sur le chiffre
d’affaires des expl
oitants agricoles
est très irrégulier : à la fin avril seulement 8 % des recettes étaient
encaissées alors qu’en
mai, le taux de recouvrement atteignait 76 %.
Ainsi, constatant que le produit de la taxe encaissé dépassait les
prévisions de la LFI
, le ministère de l’agriculture
et de l’alimentation a
obtenu une ouverture de crédits supplémentaires de 10
M€
en loi de
finances du 1
er
décembre 2021. Cette ouverture a été trop tardive pour
permettre l’engagement et la con
sommation de ces crédits en 2021.
En ce qui concerne le budget pour 2022, le compte prévisionnel de
l’agriculture
, pub
lié par l’INSEE en décembre 2021, fait apparaître un
rattrapage marqué de la valeur ajoutée brute de 14 %. Le recouvrement de
la taxe sur le chiffre d’affa
ires des exploitants agricoles sera donc
vraisemblablement supérieur au niveau prévu (126
M€
) en LFI pour 2022.
2
Le nombre total des exploitations agricoles est d’environ 389
000 selon le
recensement de 2020.
3
A
près prise en compte des subventions d’exploitation et des impôts (valeur ajoutée
brute au coût des facteurs).
Commission des comptes de l’agriculture de la Nation,
juillet 2021.
16
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 :
Évolution des recettes prévues en LFI et constatées
(M€)
Source : Cour des comptes, données CBCM et MAA
Depuis 2019, les recettes sont estimées de manière très prudente, ce
qui contribue à la maîtrise des dépenses portées par le CAS puisque les
crédits ouverts doivent être financés
a minima
à 90 % par celles-ci. La Cour
rappelle que le montant de recettes inscrit en loi de finances initiale doit
tenir compte des informations disponibles et des prévisions qui peuvent
raisonnablement en découler.
Recommandation n° 3 : (MAA) Mieux évaluer la prévision annuelle de
recettes correspondant au produit de la taxe sur le chiffre d’affaire
s
des exploitants agricoles (réitérée).
V -
Les dépenses
Les crédits ouverts et les dépenses, en AE et CP, pour chacun des
deux programmes de la mission sont les suivants :
115
120
125
130
135
140
145
150
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Prévisions de recettes inscrites en LFI
Recettes annuelles constatées
COM
PTE D’AFFECTATION SP
ÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
17
Tableau n° 3 : Crédits par programme en 2021 (en
M€
)
Source : MAA, CBCM et SAFSL
*
arrêté modifié de report de crédit du 12 mars 2021
** décret du 28 juin 2021 portant virement de crédits.
*** loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021
A -
La programmation des crédits
La programmation des crédits a été construite sur des hypothèses
prudentes de recettes, tenant compte d’une réduction du chiffre d’affaires
de certaines filières agricoles en 2020 et des mauvaises récoltes de céréales
anticipées à la suite des aléas climatiques, soit une réduction de -7 % pour
atteindre 126
M€
.
La
répartition des crédits entre les programmes s’est effectuée en
fonction des besoins identifiés :
-
sur le P775 : les actions portées par
l’assemblée permanente des
chambres d’agriculture
en appui des programmes régionaux de
développement agricole et rural (39
M€
), les programmes
pluriannuels des ONVAR (8
M€) et le programme d’ap
pui à la
génétique animale (8
M€
) ;
-
sur le P776 : les programmes des instituts techniques qualifiés
(39
M€
), les appels à projet (19
M€
) et les actions thématiques
transversales (5
M€
).
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
60,1
60,1
65,9
65,9
126,0
126,0
Reports
*
0,1
20,1
3,6
56,0
3,7
76,1
Virements**
0,4
0,4
-0,4
-0,4
Ouverture de crédit
***
2,7
2,7
7,3
7,3
10,0
10,0
Retraits d’AE sur
engagements
antérieurs
1,58
1,08
2,66
Disponibles
61,7
83,3
75,3
128,8
137,0
212,1
Crédits consommés
58,7
57,9
67,7
55,8
126,4
113,7
Crédits non
consommés
3,1
25,4
7,6
73,0
10,6
98,4
En M€
Prog 775 Développement et
transfert
Total mission
Développement agricole et
rural
Prog 776 Recherche
appliquée et innovation
18
COUR DES COMPTES
Or, la programmation est
d’un montant sensiblement inférieur aux
crédits disponibles et aux recettes prévisionnelles, soit seulement 126
M€
en CP,
alors que la prise en compte des reports permettait d’atteindre une
programmation non pas limitée aux seuls crédits ouverts mais à 212
M€
.
La Cour invite à mieux adapter la programmation aux crédits
disponibles, au regard
d’une part
des besoins avérés en matière de
développement agricole
et d’autre part selon
les capacités opérationnelles
des bénéficiaires.
B -
La gestion des crédits
La gestion des crédits alloués au développement agricole et rural a
été assouplie sur deux aspects
4
:
-
l
’arrêté de report des crédits b
udgétaires de 2020 (4
M€
en AE et
65
M€
en CP) a été pris le 12 mars 2021, avec une augmentation de
17 % du montant, soit presque 11
M€
par rapport à la gestion
précédente ;
-
des crédits supplémentaires ont été ouverts en loi de finances
rectificative du 1
er
décembre 2021 (10
M€
en AE et CP dont 2,7
M€
pour le programme 775 et 7,3
M€
pour le programme 776), pour
renforcer les actions de recherche et développement, notamment afin
de sortir du glyphosate, améliorer le bien-
être animal ou l’autonomie
protéique. Ce montant est davantage déterminé par l’
actualisation du
montant de recettes par rapport à la prévision initiale, que par des
nouveaux besoins.
L’anticipation du report constitue le p
rincipal enjeu puisque les
crédits des programmes 775 et 776 sont versés pour respectivement un
quart et un tiers d’entre eux au
-delà de la première année. Pour le
programme 776 : 25 % concernent le solde de projets annuels qui est versé
l’année suivante et 75
% portent sur des projets pluriannuels.
C -
Le rythme de la dépense
La consommation
du CAS DAR s’est élevée à
126
M€
en AE et
114
M€
en CP, soit une diminution par rapport à 2020 de respectivement
4,7 % et 10,6 % représentant 6
M€
et 13
M€
. Environ 7 %
des AE n’ont
pas été engagées, soit un niveau supérieur aux exercices précédents (3 %),
4
Exceptionnellement, un virement de crédits (0,4
M€
en AE et CP) a eu lieu du programme 776
vers le programme, 775 par décret du 28 juin 2021.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
19
du fait de leur ouverture tardive en loi de finances rectificative du
1
er
décembre 2021 (10
M€
). Le taux de réalisation
n’
a atteint que 53,6 %
des crédits disponibles, entraînant 98
M€
de crédits non consommés, soit
neuf point de moins qu’en 2020
.
En effet, la consommation budgétaire est presque inexistante au
premier semestre, en dépit des crédits disponibles. Une amélioration
apparaît en 2021,
avec un niveau d’engagement en avril et mai
, plus
important que lors des gestions précédentes.
Graphique n° 6 :
Montant de la consommation des autorisations
d’engagement (AE) en fin de mois (€)
Source : Cour des comptes, données CBCM et MAA
En juin 2021, comme chaque année, les décaissements se sont
élevés à 16
M€
alors que les recettes ont atteint 111
M€
, avec une
progression des dépenses entre juin et août.
Les délais d’exécution
budgétaire ne résultent donc pas du calendrier d’encaissement de la taxe.
Le niveau significatif de reports devrait, au contraire, favoriser une
consommation
élevée dès le début de l’année
puisque les restes à payer
s’éle
vaient, comme les années précédentes, à près de 76
M€
au
31 décembre 2020.
Or, en dépit des efforts réalisés les années précédentes, les cinq
premiers mois, le taux de consommation des engagements est de 35 % et
celui des décaissements n’atteint que 12
%. Une progression de la
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
140 000 000
160 000 000
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
2019
2020
2021
20
COUR DES COMPTES
consommation des crédits au premier semestre est néanmoins à souligner
(+10
M€
décaissés chaque année depuis 2019 en juin).
Graphique n° 7 :
Montant des crédits décaissés cumulés
en fin de mois (€)
Source : Cour des comptes, données CBCM et MAA
Le faible taux de consommation résulte notamment de modalités de
gestion perfectibles qui devraient amener le MAA à faire évoluer son
organisation.
En effet, la mise en œuvre de la programmation nécessite
plusieurs
étapes : une présentation à la commission technique du CSO pour le
dével
oppement agricole et rural, la publication d’arrêtés
allouant les
financements et un conventionnement avec les différents partenaires, visés le
cas échéant par le CBCM, ainsi que le lancement des appels à projets. Les
dépenses ne peuvent donc pas être engagées avant la fin du premier semestre.
En revanche, ni le report anticipé du solde comptable,
ni l’ouverture
de crédits lors de la réactualisation du montant des recettes,
ni l’augmentation
du seuil de visa du CBCM à 2
M€
n’ont permis de fluidifier
la chaîne de
dépenses. La simplification
de la procédure préalable à l’engagemen
t des
dépenses du CAS DAR, annoncée pour le prochain PNDAR, en 2022,
devrait néanmoins contribuer à fluidifier les décaissements.
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
140 000 000
02
03
04
05
06
07
08
09
10
11
12
2019
2020
2021
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
21
D -
L’impact de la
crise sanitaire
La crise sanitaire explique partiellement la moindre consommation
des crédits par rapport à 2020, de 6
M€
en AE et 13
M€
en CP, du fait de
retards dans la finalisation des travaux ou dans la remise des rapports
techniques et financiers permettant le paiement du solde.
Par ailleurs, la remise des projets a parfois été reportée et des
avenants de prolongation ont été signés afin de tenir compte de la période
de confinement, notamment pour les projets nécessitant un accès aux sites
expérimentaux.
VI -
Les principes budgétaires et la soutenabilité
du compte
La soutenabilité budgétaire du CAS « Développement agricole
et rural » est préservée
puisque la mise en œuvre de la mission repose sur
les recettes effectivement perçues ou reportées. L
’ensemble
des dépenses
engagées ou ordonnancées au titre d'un compte d'affectation spéciale ne
peut en effet excéder le total des recettes constatées.
L
’application
des principes budgétaires amène trois observations :
-
l
’existence même d’un compte d’affectation spéciale est une
dérogation au princip
e d’universalité du budget. C’est d’autant plus
manifeste que les domaines d’intervention
relatif au développement
agricole et rural peuvent aussi relever
du budget général de l’
État,
notamment
mis en œuvre par le ministère de l’agriculture
et de
l’aliment
ation (projet glyphosate qui relève aussi du plan Ecophyto,
plan Protéines végétales et plan de structuration des filières agricoles
du plan de relance
…)
. Le PNDAR pour 2022 à 2027, destiné à
renforcer
le
continuum
entre
recherche,
enseignement
et
développement, prévoit
d’ailleurs
« une complémentarité avec les
autres programmes de soutien à la R&D au niveau national »
, et
d’autres financements que le CAS DAR (plan Écophyto 2, plan de
relance…).
Bien qu’orienté vers un public d’ingénieurs, de
techniciens et conseillers agricoles, les acteurs sont par ailleurs en
partie identiques (61 % du programme 775 à destination du réseau
consulaire et 57 % du programme 776 des instituts techniques de
recherche) ;
22
COUR DES COMPTES
-
le
principe d’annualité budgétaire s’accorde difficilement, en
pratique, avec la gestion
d’opérations
pluriannuelles,
comme l’illustre
le niveau significatif du report des soldes budgétaires et comptables
d
’une année sur l’autre
du fait d’une inscription en
AE=CP ;
-
l’estimation des
recettes et, en découlant, des crédits budgétaires
disponibles, est particulièrement prudente depuis quatre exercices,
alors même que des excédents de recettes antérieures alimentent le
solde du compte. E
n l’absence d’actualisatio
n de la prévision en cours
d’exercice,
le montant de recettes prévisionnelles du CAS DAR
correspond à
la fixation d’un plafond de ressource
s permettant de
piloter le montant des dépenses,
à l’instar d’un
programme du budget
général. En 2021, les prévisions des recettes ont été augmentées et des
crédits supplémentaires ont été ouverts.
La
mission conjointe de l’inspection générale des finances (IGF) et
du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux
(CGAAER)
relève l’intérêt du CAS comme
« outil de dynamisation de la
recherche appliquée en agriculture »
, sans pour autant remettre en cause
ces constats budgétaires.
VII -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
L’ensemble des deux programmes, y compr
is les fonctions
support, est
considéré
comme
ayant
un
impact
favorable
sur
l’environnement sur la totalité des six périmètres de la méthode de cotation
(atténuation et adaptation au climat, eau, déchets, pollution, biodiversité).
La cotation des dépenses est cependant imprécise.
En effet
, en l’absence d’appropriation des pratiques innovantes pour
déployer l’agroécologie, l’impact environnemental appa
raît en réalité
comme peu opérant. Alors que le dispositif existe depuis plus de 70 ans, la
généralisation
d’innovations et expérimentations soutenues par le CAS
DAR et ses conséquences en matière environnementale ont été faiblement
évaluées
. Une meilleure valorisation de l’effet levier devrait permettre de
mieux objectiver l’impact environnemental de cette mis
sion, comme le
prévoit le PNDAR pour 2022 à 2027.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
23
Les composantes de la dépense
Les dépenses sont, à plus de 99 %
, des dépenses d’intervention, les
fonctions
support
ne
représentant
que
160 000
€.
Les
dépenses
d’intervention sont intégralement des «
transferts aux autres collectivités ».
Les dépenses de personnel, consacrées à la gestion du CAS DAR,
sont supportées par les programmes support des services du MAA et de
certains de ses opérateurs.
I -
Les dépenses d’intervention
La mission
CGAAER et IGF relative à l’évaluation des actions
financées par le CASDAR et les scénarii
d’évolution
note que le
financement du CAS DAR dépasse les seuls acteurs institutionnels. La
reconduction des financements pour des montants presque identiques
auprès des principaux bénéficiaires relativise néanmoins ce constat.
A -
Programme 775 « Développement et transfert
en agriculture »
Le programme 775 finance le développement agricole et rural des
chambres d’agriculture, de l’assemblée permanente des chambres
d’agriculture (APCA)
, soit 39
M€
, des organismes nationaux à vocation
agricole (ONVAR) soit 8
M€
ainsi que le programme de génétique animale
principalement orienté vers les ruminants (78
M€
). Le programme finance
aussi les appels à projets (AAP) et actions thématiques suivants :
-
des
actions
thématiques
transversales
(ATT)
concernant
l’agroforesterie,
en faveur de l’APCA, et une mission de mise en
conformité des élevages ruminants à Mayotte ;
-
AAP régionaux en faveur d
e l’animation des groupements d’intérêt
économique et environnemental (GIEE),
délégué à l’a
gence de service
et de paiement (ASP) ;
-
AAP renforcement de la cohérence des actions de développement
des
chambres d’agriculture, mis en œuvre par l’APCA (REFLEX)
;
24
COUR DES COMPTES
-
AAP en faveur de sortie du glyphosate, confié à FranceAgriMer (FAM).
Graphique n° 8 :
Répartition des financements du programme 775
Source : Cour des comptes, données DGPE
Les crédits alloués aux appels à projets décroissent. Entre 2017 et
2019, ces crédits ont atteint 7
M€
à 13
M€
, représentant 19 % du
programme 775.
En 2020, cette part s’est réduite
à 9
M€
soit 14,5 % des
crédits ouverts. En 2021, les projets représentent 7
M€
, soit seulement
11 %, en contradiction avec la recommandation précédente de la Cour.
Cette baisse résulterait, selon le MAA, de moindres disponibilités
financières ne permettant pas de reconduire certains AAP, ce qui est
discutable puisque les taux de consommation des crédits sont faibles.
Tableau n° 4 : Nombre de dossiers et montant moyen par appel à projets
Appel à projets
(durée)
Nombre de projets
Montant moyen
annuel (€)
Appui
aux
GIEE
(émergence) annuels
114
10 000
Appui GIEE reconnus
(3 ans)
128
6 500
ATR (annuel)
0
0
REFLEX (18 mois)
9
133 000
Source : Cour des comptes, données DGPE
Recommandation n° 4 : (MAA) Privilégier le recours à la formule de
l’appel à projets, y compris pour le programme 775
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
25
À l’inverse, l
es subventions annuelles au titre du PNDAR (ONVAR-
La coopération agricole) ou des déclinaisons régionales (chambres
d’agri
culture) sont reconduite
s d’une année sur l’autre, pour des montants
significatifs, dans une logique de subvention, au profit de quelques grands
bénéficiaires.
Tableau n° 5 : Principaux bénéficiaires
(chambres d’agriculture et
ONVAR)
Principaux
bénéficiaires par
catégorie
Montant
(M€)
% du total de la
catégorie
% du total du
P775
APCA
1,7
4,5%
2,8%
CRA Nouvelle
Aquitaine
5,5
14,1%
8,6%
CRA Occitanie
4,9
12,7%
7,8%
CRA Auvergne
Rhône-Alpes
4,5
11,7%
7,1%
CRA Grand Est
3,3
8,5%
5,2%
CRA Bretagne
2,9
7,4%
4,5%
Total réseau CA
38,6
100,0%
61,1%
La coopération
agricole
2,2
28,9%
3,5%
TRAME
1,8
23,7%
2,9%
FN Cuma
0,9
11,7%
1,4%
Réseau CIVAM
0,7
9,3%
1,1%
FNAB
0,7
9,1%
1,1%
Total ONVAR
7,7
100,0%
12,2%
Source : Cour des comptes, données DGPE
En moyenne, le CAS contribue à hauteur de 18 % aux contributions
publiques des chambres départementales d’agriculture
et 4 % de leurs
recettes mais dans des proportions plus importantes pour certains
organismes. Le CAS verse par exemple 70 % des ressources de la tête de
réseau pour l’appui
méthodologique aux entreprises en matière agricole et
rural (TRAME), 40 %
pour les centres d’initiatives pour valoriser
l’agriculture
et le milieu rural (CIVAM) et 23 % de la fédération nationale
des coopératives d’utilisation de matériel agricole (FNCUMA).
26
COUR DES COMPTES
Afin de
s’assurer que la dépense répond véritablement aux priorités
du MAA et aux orientations du PNDAR, la
logique d’enveloppe
s
reconduites devrait passer à une plus grande sélectivité des opérations
financées,
à partir de l’éva
luation des dispositifs et de la recherche
d’un
effet de levier effectif.
Alors que 53 % des moyens du programme 775 étaient alloués à des
objectifs environnementaux en 2019, cette part se réduit à 45 % en 2020,
mais revient à 49 % en 2021. Le niveau devrait augmenter en 2022 du fait
du développement de l’appel à projet de sortie du glyphosate.
Tableau n° 6 : Part des dépens
es en faveur de l’environnement
Source : Cour des comptes, données DGPE
B -
Programme 776 « Recherche appliquée
et innovation en agriculture »
Le programme 776 alimente les programmes pluriannuels de
développement agricole et rural des instituts techniques agricoles qualifiés
(ITA) et de l’association de coordination
technique agricole (ACTA) à hauteur
de 39
M€
, des actions thématiques transversales (ATT) pour 5
M€
, des appels
à projets pour 21
M€
(portant principalement en 2021 sur la réduction de
l’utilisation des produits phytosanitaires en recherchant des alternati
ves à
l’usage du glyphosate
ainsi que sur la sélection végétale et le programme
Objectifs
Dérèglement
climatique
3,6%
2,3
6,2%
3,8
Biodiversité
7,0%
4,5
8,7%
5,3
Qualité des eaux
5,1%
3,3
7,4%
4,5
Réduction de la
consommation
d’eau
1,8%
1,1
2,6%
1,6
Soutien au bio
6,2%
4
5,2%
3,2
Soutien à l’agro-
écologie
21,4%
13,6
18,4%
11,2
Total
45,1%
28,8
48,5%
29,6
Part dans le programme 775
en 2020 (en M€)
Part dans le programme 775
en 2021 (en M€)
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
27
« expérimentations »
mis en œuvre par FranceAgriMer), mais également
les
actions
d’accompagnement
en
complément
des
programmes
de
développement agricole et rural des instituts techniques agricoles (3
M€
).
Graphique n° 9 :
Répartition des dépenses du programme 776
Source : Cour des comptes, données DGER
En 2021, la part des appels à projets
revient à un tiers de l’enveloppe,
après une baisse l’exercice précédent
. Les appels à projets ont sélectionné
87 opérations, soit 8 %
de moins qu’en 2020
, pour un montant moyen
annuel de 243 217
€.
Comme pour le programme 775, l’essentiel des fin
ancements
contribue à
un nombre limité d’organismes (instituts et centres techniques
agricoles) sous forme de subventio
ns, d’
actions thématiques transversales
(ATT) dont ils
sont les coordonnateurs et d’
appels à projets dont ils sont
parmi les lauréats. Les trois-quarts du budget du programme financent dix
opérateurs principalement au titre de subventions. De ce fait, le CAS
contribue à 30 % en moyenne à leurs ressources et les autres soutiens
publics à 10 %.
57%
8%
31%
4%
Instituts techniques
agricoles et ACTA
Actions thématiques
transversales
Appels à projets
Actions
d'accompagnement
28
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 : Principaux bénéficiaires (en
M€
)
Source : Cour des comptes, données DGER
Quatre structures bénéficient de la moitié du programme :
l’institut
de l’élevage (IDELE)
reçoit 17 % des fonds, tout comme
l’institut du
végétal (ARVALIS), tandis que
l’institut français de la vigne et du vin
(IFV) et la tête de réseau des instituts techniques agricoles qualifiés
(ACTA) disposent d
’
un financement de respectivement 9 % et 8 %.
Comme pour le programme 775, les opérations financées devraient
davantage être sélectionnées, à partir
de l’évaluation des dispositif
s et de
la recherche d’un effet de levier effectif.
Parmi les objectifs du PNDAR auxquels contribuent les actions
soutenues par le programme 776,
ceux relevant de l’adaptation au
changement climatique, la préservation de la biodiversité et la qualité des
eaux représentent 62 % des dépenses, soit une progression de plus de douze
points par rapport à l’exercice antérieur
.
Subventions
Appels à
projets
coordination
d’ATT
Actions
d’accompag
nement
Total
IDELE
8,2
0
2,5
0,9
11,6
ARVALIS
10,1
1,4
11,5
FAM
10,1
10,1
IFV
4,9
1
0,6
6,5
ACTA
2,6
0,2
2,2
0,7
5,7
CTIFL
2,68
4
1,9
8,6
IFIP
4,4
0,5
4,9
ITAVI
1,6
0,1
1,7
ASTREDHOR
0,9
0,3
0,1
1,3
ITAB
1
1
Terres Inovia
1,2
1,2
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
29
Tableau n° 8 :
Part des dépenses en faveur de l’environnement
Source : Cour des comptes, données DGER
II -
Les emplois
Le CAS DAR, comme tous le
s comptes d’affectation spécia
le, ne
comporte pas de dépenses de titre 2. Pour autant, des ressources humaines
sont mobilisées au sein des directions du MAA et au sein des opérateurs.
Pour le programme 775, la DGPE estime les ressources consacrées
à 10 ETP y compris des personnels en DRAAF et, de manière résiduelle
par
l’age
nce de service et de paiement (ASP) assura
nt l’instruction et le
paiement des aides régionales du PNDAR.
En ce qui concerne le programme 776, la direction générale de
l’enseignement
et de la recherche (DGER) évalue à 21 ETP les ressources
consacrées au programme, y compris à la coordination générale du CAS,
principalement pour le principal opérateur, FranceAgriMer, pour moitié
dans ses services déconcentrés.
Le service des affaires financières du MAA estime à 1 ETP les
ressources consacrées au CAS DAR. À périmètre constant, les effectifs
suivants concourent à la gestion et au pilotage du CAS :
Objectifs
Dérèglement
climatique
5,8%
4,2
17,1%
11,8
Biodiversité
6,3%
4,5
8,8%
6,1
Qualité des eaux
9,6%
6,9
14,0%
9,7
Réduction de la
consommation
d’eau
1,4%
1
1,6%
1,1
Soutien au bio
5,0%
3,6
8,7%
6
Soutien à l’agro-
écologie
22,7%
16,3
11,6%
8
Total
50,8%
36,4
61,8%
42,7
Part dans le programme
776 en 2020 (en M€)
Part dans le programme
776 en 2021 (en M€)
30
COUR DES COMPTES
Tableau n° 9 Effectifs mobilisés pour le CAS DAR hors bénéficiaires
Programme
775
Programme
776
Commun
CASDAR
ETP
10
21
1
32
Source : Cour des comptes, données MAA (SAFSL, DGPE, DGER, DRAAF), FAM et ASP
À
partir d’une estimation d’un ETP par bénéficiaire
(chambres
d’agriculture, ITA, ONVAR)
consacré à la gestion administrative du CAS
DAR, soit environ une vingtaine
d’ETP supplémentai
res, les ressources
globales
allouées au CASDAR seraient de l’ordre de 50
ETP.
III -
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses consacrées aux fonctions support du CAS DAR
(action 02 de chaque programme) sont peu significatives. Le CAS ne
retrace pas les dépenses de fonctionnement des opérateurs bénéficiaires des
subventions et appels à projets.
Les crédits budgétaires
pour l’ensemble du CAS s’élevaient à
0,4
M€
en AE et en CP. La consommation reste légèrement inférieure à la
programmation
mais plus élevée que l’exercice précédent, du fait de la
refonte de l’application informatique de gestion du PNDAR
: 0,3
M€
en
AE et 0,2
M€
en CP.
CO
MPTE D’AFFECTATION S
PÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
31
La performance
I -
La démarche de performance
L’évaluation de la performance des programmes de développement
agricole et rural est perfectible, comme en convient le ministère. Cette
insuffisance est justifiée par
la fragmentation de l’impact sur toutes les
exploitations agricoles concernées et la lenteur pour modifier les pratiques.
Pour le programme 775
, l’évaluat
ion est réalisée par plusieurs
dispositifs complémentaires :
-
l’analyse des comptes rendus de réalisation des programmes
opérée dans le cadre du dispositif de contrôle avant paiement ;
-
l’évaluation
ex
ante
des
programmes
et
les
avis
et
recommandations envoyés aux porteurs de programmes dans la
cadre de contrôle sur place ;
- les évaluations externes commandées par la DGPE et réalisées par
l’institut national de la recherche agronomique
;
- le développement
de la culture de l’évaluation des actions au sein
des organismes porteurs de programmes.
Dans l’ensemble
,
l’évaluation se limite à mesure
r
la mise en œuvre
des moyens pl
us que l’impact réel des aides
mais le PNDAR pour 2022 à
2027 promeut la prise en compte des impacts par des indicateurs idoines.
La mission CGAAER et IGF relative à l’évaluation des actions financées
par le CASDAR et les scénarios d’évolution souligne l’effet de levier
significatif apporté par les projets financés.
Le programme a un seul objectif général, assez imprécis, qui est
d’«
orienter les structures chargées du conseil aux agriculteurs vers le
développement et la diffusion de systèmes de production innovants et
performants à la fois du point de vue économique, environnemental et
sanitaire
».
L’indicateur de résultat se rapportant à cet objectif est le
pourcentage d’ETP, au sein des organismes bénéficiaires
. Cet indicateur
mesure les moyens
mis en œuvre
et non la performance des projets.
32
COUR DES COMPTES
Cet objectif va être modifié à partir de 2022 par un objectif
d’accompagnement des exploitations agricoles vers des systèmes
productifs plus résilients et sobre, à partir de deux nouveaux indicateurs :
le nombre de documents de diffusion de connaissances inscrits
annuellement par les différents réseaux
et par le nombre d’agriculteurs
impliqués dans des groupes en transition agro-écologique. Ces indicateurs
renseignent sur la diffusion des innovations mais ne permettent pas de
mesurer la réalité des changements de pratiques.
Le programme 776 a un seul objectif, lui aussi très général, visant à
«
renforcer l’orientation des
appels à projets et des programmes
pluriannuels sur les priorités publiques portées par le ministère chargé de
l’agriculture
». Depuis 2021, trois indicateurs concernent la capacité des
instituts techniques agricoles (ITA) à développer des partenariats multi-
acteurs au niveau européen, celle des ITA à diffuser leurs résultats auprès
de différents publics et l’audience des actions de diffusion et
de formation
organisées par le réseau des ITA. Pour autant, en dépit de cet effort, il reste
à mesurer
l’
impact des dispositifs sur les pratiques agricoles.
Au total,
l’absence d’objectifs concrets rend
inopérante toute
mesure d’efficacité et d’efficience.
La Cour note cependant la démarche
mise en œuvre pour le PNDAR pour 2022 à 2027 (analyse
a posteriori
des
impacts, indicateurs cibles, évaluation…)
qui devrait être finalisée en 2022.
Recommandation n° 5 :
(MAA) Évaluer l’impact des mesures
financées par le CASDAR (réitérée).
II -
La gouvernance et le pilotage
Le CAS DAR finance des programmes déclinant les orientations du
PNDAR, proposés par les organismes bénéficiaires, et approuvés par un arrêté
du ministre après consultation du comité technique développement agricole et
rural du conseil supérieur d’orientation de l’agriculture (CT CSO DAR).
L’association du monde agricole à la programmation du CAS DAR
et à l’emploi du produit de la taxe qui pèse sur la profession
justifie, pour
le MAA,
la mise en place d’un CAS
.
Toutefois, la présence des bénéficiaires au sein des organismes
consultatifs explique la stabilité des subventions annuelles, versées à ces
mêmes organismes pour toute la durée de la programmation, soit six ans.
Cette reconduction des moyens est éloignée de la recherche de performance
et peut favoriser à la fois les effets de rente
et les effets d’aubaine
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
33
Au surplus, malgré des contrôles nombreux et des procédures
lourdes de validation des programmes annuels, les orientations fixées par
le ministère étaient imparfaitement suivies. Les organismes bénéficiaires
de subventions annuelles pouvaient choisir parmi les 21 objectifs du
PNDAR, qui étaient particulièrement larges, en y consacrant librement les
moyens
qu’ils souhait
aient. Le MAA ne disposait
donc pas d’un levier
aussi efficace qu’il le devrait pour orienter les pratiques agricoles.
Le renouvellement du PNDAR pour les années 2022 à 2027 a réduit
le programme à neuf objectifs (diversification des chaînes de valeur, des
circuits courts, renouvellement des générations, réduction du gaz à effet de
serre et stockage carbone, protéines végétales, agrobiodiversité, adaptation
aux aléas aux changements climatiques, gestion intégrée de la santé
animale et végétale, bien-être animal, numérique), dont les thématiques
restent néanmoins assez vastes.
Par ailleurs, le nouveau PNDAR rationnalise la procédure des appels
à projets, harmonise les modalités de gestion en mobilisant FranceAgriMer
et allège la documentation demandée.
III -
L’efficienc
e d
es moyens mis en œuvre
L’efficience d
u CAS est discutable. Environ 30 ETP sont mobilisés
au sein du MAA et une cinquantaine
d’ETP,
en intégrant les principaux
bénéficiaires (ONVAR, instituts techniques et chambres d’agriculture)
,
contribuent à la gestion des 130 à 140
M€
du CAS. L
e ratio d’1 ETP pour
gérer moins de 3
M€
apparaît comme très supérieur à celui habituellement
constaté.
Ces moyens se superposent par ailleurs avec ceux alloués par le
ministère puisque la plupart des d’organismes publics
ou parapublics
concernés sont également financés par la mission « Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales » et par la mission « Recherche et
enseignement supérieur ». Cette redondance des canaux de financement
entre le MAA et ses opérateurs n
uit à l’optimisation des moyens.
La lourdeur et la complexité du processus pour approuver les actions
financées expliquent ce coût de gestion significatif mais également
l’insuffisante consommation des crédits au premier semestre
, qui a été
analysée précédemment. L
’actualisation annuelle du PNDAR
, la
consultation du comité technique développement agricole et rural, la
publication des arrêtés
d’attribution
, le contrôle des rapports annuels
d’exécution des très nom
breux bénéficiaires, les comptes rendus
34
COUR DES COMPTES
d’ava
ncement des programmes pourraient être simplifiés, notamment pour
les subventions
d’un montant modéré
. Le MAA précise que les modalités
du prochain PNDAR seront simplifiées à partir de 2022, en harmonisant
les règles administratives et budgétaires, avec une mobilisation accrue de
FranceAgriMer et une remise à plat des comités d’évaluation des projets
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
35
Les recommandations de la Cour
I -
Le suivi des recommandations formulées au titre
de 2020
À
l’occasion de
la
note d’e
xécution budgétaire 2020, la Cour des
comptes avait formulé cinq recommandations :
1.
Déterminer précisément l’écart constaté depuis 2011 entre le solde
disponible et les crédits budgétaires du CASDAR pour pouvoir en
engager le montant dès 2022 ;
(MAA et direction du Budget)
2.
Mieux évaluer la prévision annuelle de recettes correspondant au
produit de la taxe sur le chiffre d’affaire des exploitants agricoles
;
(
MAA
)
3.
Privilégier le recours à la formule de l’
appel à projets, y compris pour
le programme 775 ; (
MAA
)
4.
Évaluer
l’impact des
mesures financées par le CASDAR ; (
MAA
)
5.
À l’occasion du renouvellement du PNDAR (2021
-2027), améliorer la
capacité d’orientation du MAA en réduisant le nombre d’objectifs.
(
MAA
)
S’agissant de la
première recommandation
, la direction du budget
avait précisé en 2020 que cet écart ne devait pas être automatiquement
engagé et devrait renvoyer à une analyse plus approfondie des besoins du
ministère et à la capacité opérationnelle pour mobiliser ces crédits. Ni le
contrôleur budgétaire et comptable ministériel, ni la direction du budget ni
le
MAA n’
avaient arrêté un montant partagé.
L’écart entre les dépenses et les recettes de l’agence de
développement agricole et rural lors de sa dissolution en 2006 était évalué
entre 5
M€
et 7
M€
. Le MAA souligne que
l’écart entre le solde disponible
et les crédits budgétaires serait
d’environ 2
3
M€
au 31 décembre 2021.
En 2021, le CBCM a relevé que cet écart initial
s’explique par des
reversements de reliquats financiers par l’ASP
, lors de la clôture de
36
COUR DES COMPTES
conventions, imputés par erreur sur le CAS DAR au lieu du budget général.
Ces reliquats, estimés à 3
M€
en sus des 3
M€
corrigés en 2021, ont
augmenté le solde comptable et ont contribué à cet écart.
Cet arbitrage
sur l’emploi au sein du CAS DAR des recettes de la
taxe qui lui est affectée, pose la question de
l’essence même d’un
compte
d’affectation spéciale.
La Cour observe
qu’
un montant croissant du produit
de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles, non couvert par
des crédits budgétaires et ine
mployable en l’absence de nouvelle ouverture
de crédit
s, s’accumule sur le CAS DAR.
Comme les années précédentes,
elle maintient donc sa recommandation.
La
deuxième
recommandation
rencontre
des
difficultés
d’application. L
a préparation de la
LFI commence en février de l’année
N-
1, lorsqu’il est
difficile
de prévoir le chiffre d’affaire
s des exploitations
agricoles. Le ministèr
e de l’agriculture a rappelé
que
« la solution retenue
de 2014 à 2017 avait été de prévoir en LFI une recette potentielle très
élevée, les dépenses réelles n’excédant de toute façon jamais la recette
réellement perçue. Cette solution a été abandonnée en 2018 afin de
respecter le plafond des dépenses budgétaires fixé par le gouvernement »
.
Comme l’exercice précédent, l’estimation de la recette en 2021 s’est avérée
très prudente (126
M€
), avec un rendement fiscal supérieur de 12
M€
. Le
MAA a donc sollicité et obtenu une ouverture supplémentaire de 10
M€
.
Alors même que l’estimation de la recette en 2022
est similaire (126 M
€
)
notamment du fait de l’impact du gel sur le chiffre d’affaires
, la Cour
maintient cette recommandation.
Concernant la
troisième recommandation
, invitant à privilégier le
recours aux appels à projets (AAP), la Cour relève que leur part a augmenté
en 2021, après la réduction de 2020 pour presque revenir au niveau de
2019,
sur le programme 776 mais qu’il continue de baisser sur le
programme 775, notamment du fait des retards induits par la crise sanitaire.
Les appels à projets permettent de cibler les dépenses sur les priorités
arbitrées par le ministère. Cette recommandation est maintenue puisque la
pa
rt des AAP s’est réduite en 2021 par rapport à 2019
. La Cour note
cependant que l’augmentation de 10
M€
en loi de finances rectificative a
été affectée à des projets et que le PNDAR de 2022 à 2027 devrait
améliorer le pilotage des projets.
Concernant la
quatrième recommandation
, qui a trait à la faiblesse
de
l’évaluation, le MAA
a fait valoir les difficultés de mesurer les effets
des dépenses du CAS DAR car
«
il n'existe pas
(…)
de méthode fiable et
simple permettant de mesurer les effets propres d'un programme visant à
développer l'agro-écologie dans les exploitations agricoles et les impacts
commencent à apparaître plusieurs années après la mise en place d'une
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
37
action ».
Pour autant, le MAA
reconnaît l'intérêt d’une
telle démarche et a
lancé en 2019 et 2020 deux évaluations externes :
- une évaluation de l'appui aux collectifs d'agriculteurs pour
favoriser
la
transition
agro-écologique,
confiée
à
l'INRAE
et
AgroParisTech ;
- une évaluation globale de l'impact des programmes et projets
soutenus par les crédits du CASDAR, initiée par un chercheur recruté par
l'ACTA, qui rendra ses conclusions en 2022.
La Cour maintient sa recommandation mais prend note que le
PNDAR pour 2022 à 2027
prévoit une démarche d’analyse
a posteriori
des
impacts, des indicateurs cibles et des
modalités d’évaluation des impacts.
Enfin, la
cinquième recommandation
invitait à réduire le nombre
d’
objectifs du PNDAR pour préserver la capacité de pilotage du ministère.
Les thématiques prioritaires sont ainsi passées de 21 à 9 dans le prochain
PNDAR. La Cour note que cette recommandation a donc
été mise en œuvre
par la circulaire CAB/C2021-561 du 19 juillet 2021.
II -
Récapitulatif des recommandations formulées
au titre de la gestion 2021
1.
Supprimer le compte d’affectation spéciale développement
agricole et rural, intégrer dans le budget général de l’État les
crédits des programmes 775 et 776 et reconsidérer la justification
de la taxe sur le chiffre d’affaires des exploitants agricoles
instituée
par l’article 302 bis MB du CGI
,
(MAA et DB)
;
2.
Déterminer précisément l’écart constaté depuis 2011 entre le
solde disponible et les crédits budgétaires du CASDAR pour
pouvoir en engager le montant dès 2023,
(MAA et direction du
Budget)
;
3.
Mieux évaluer la prévision annuelle de recettes correspondant au
produit de la taxe sur le chiffre d’affaire
s des exploitants
agricoles,
(MAA)
;
4.
Privilégier le recours à la
formule de l’
appel à projets, y compris
pour le programme 775,
(MAA)
;
5.
Évaluer l’impact des
mesures financées par le CASDAR,
(MAA)
38
COUR DES COMPTES
Annexes
Annexe n° 1 : liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien
avec les politiques publiques concernées par la NEB
.............................
39
Annexe n° 2 : Suivi des recommandations formulée
s au titre de l’exécution
budgétaire 2020
.......................................................................................
40
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT
AGRICOLE ET RURAL
39
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées
par la NEB
Cour des comptes,
Rapport public annuel,
« Les chambres d’agriculture
:
une restructuration à achever pour plus d’efficacité
? », La Documentation
française, février 2021, p.227 et s., disponible sur www.ccomptes.fr.
40
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations formulées au titr
e de l’exécution budgétaire 2020
N°
Recommandation formulée au sein de la
note d’exécution budgétaire 20
20
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
(MAA et direction du Budget) Déterminer
précisément l’écart constaté depuis 2011
entre le solde disponible et les crédits
budgétaires du CASDAR pour pouvoir en
engager le montant dès 2021
Le CBCM a apporté des éléments pour expliquer cet écart
(erreur dans les reversements de crédits expliquée infra à
hauteur d’environ 6
M€
). Le MAA relève que la mission
CGAAER et IGF a estimé cet écart à 22
M€
au 31 décembre
2020
. Le MAA estime que l’écart a été déterminé et que la
recommand
ation est mise en œuvre.
La recommandation pourrait être maintenue dans
l’attente
du rapport cité par le MAA afin de
disposer d’éléments étayés sur la détermination
de cet écart.
m
ise en œuvre en
cours
2
(MAA) Mieux évaluer la prévision annuelle
de recettes correspondant au produit de la
taxe sur le chiffre d’affaire
s des exploitants
agricoles ;
Accord sur l’objectif mais
difficulté matérielle relevée par le
MAA. Le MAA est favorable à introduire plus de souplesse
dans l’ajustement du plafond du CAS DAR aux recettes
réelles et il estime que la recommandation est prise en
compte.
L’o
uverture de crédits supplémentaires en cours
de gestion, telle que pratiquée en 2021, résout la
difficulté. Le niveau des recettes pour 2022 est
évalué à 126
M€
, ce qui reste bas en dépit de
l’impact des crises climatiques de 2021 sur
l’assiette de la recette.
Les prévisions pouvant
être améliorées, la recommandation pourrait être
maintenue.
partiellement mis
en œuvre
3
(MAA) Privilégier le recours à la formule de
l’
appel à projets, y compris pour le
programme 775
Le MAA souligne que le rapport CGAER-IGF a indiqué
qu’une augmentation de la part de crédits consacrés aux
appels à projets ne peut être envisagée que de manière
La réduction de la part des AAP en 2020 et 2021
sur le P775 plaiderait pour maintenir cette
recommandation, qui reste incomplètement mis
mise
en œuvre
incomplète
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL
41
limitée. La massification de l’agroécologie nécessite
rait en
effet un maillage sur l’ensemble du territoire de compétences
ressources et impliquerait de donner aux principaux réseaux
de la visibilité sur leurs moyens.
La MAA estime que la recommandation a été prise en
compte dans les orientations du PNDAR 2022-2027 de la
manière suivante : (i) renforcement du pilotage en mode
projet des soutiens pluriannuels accordés aux ITA,
Ch
ambres d’agriculture et ONVAR,
(ii) allocation des
ressources complémentaires obtenues essentiellement au
financement de projets et la simplification du paysage des
appels à projets.
en œuvre, en dépit d’une tendance à renforcer les
AAP depuis 2017.
4
(MAA) :
Évaluer l’impact des mesures
financées par le CASDAR
Le MAA est conscient de la nécessité de mieux mesurer
l’impact des travaux conduits dans le cadre du PNDAR et
financés par le CASDAR. S’agissant de travaux de recherche
et de développement agricole, cette question n’est pas
triviale et nécessite des développements méthodologiques.
Le travail lancé en 2020 pour adapter au CASDAR la
méthode « Analyse Socio-économique des Impacts de la
Recherche Publique Agricole » (ASIRPA), développée
initialement par INRAE pour mesure les impacts socio-
économiques des recherches agronomiques, rendra ses
conclusions
début
2022
et
fournira
des
éléments
L’e
xpérimentation
lancée en 2020 n’a pa
s abouti
et
l’action
du
MAA
reste
à
ce
stade
insuffisamment concrétisée. La recommandation
pourrait donc être maintenue.
mise
en œuvre
en
cours
42
COUR DES COMPTES
indispensables à la mise en place d’une évaluation de
l’impact du PNDAR.
Cette recommandation a été prise en compte dans le cadre de
l’élaboration des orientations du PNDAR 2022
-2027
(
démarche d’analyse a posteriori
sur les impacts, qui
s’appuiera
directement
sur
les
résultats
de
l’étude
préliminaire et sur des indicateurs cibles , avec des modalités
d’évaluation en temps réel des impacts
).
5
(MAA) À l’occasion du renouvellement
du PNDAR (2021-2027), améliorer la
capacité d’orientation du MAA en
réduisant le nombre d’objectifs et en fixant
des indicateurs de résultats mesurant les
effets des dépenses.
Le MAA souligne que le PNDAR 2022 à 2027 est réorienté
vers 9 objectifs au lieu des 21 thématiques prioritaires du
programme précédent.
La recommandation de la Cour ayant été mise
en œuvre, il est proposé
de la supprimer.
mise en
œuvre
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans ob
jet