Mission Travail et Emploi
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2
COUR DES COMPTES
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-4 du
code des juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations
et ses recommandations, au
terme d’une procédure contradictoire qui
permet aux représentants des organismes et des administrations contrôlées,
aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent une
tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de fair
e
connaître leur analyse.
La divulgation prématurée, par quelque personne que ce soit, des
présentes
observations
provisoires,
qui
conservent
un
caractère
confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire, porterait
atteinte à la bonne information des citoyens par la Cour. Elle exposerait en
outre à des suites judiciaires l’auteur de toute divulgation dont la teneur
mettrait en cause des personnes morales ou physiques ou porterait atteinte
à un secret protégé par la loi.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
3
Mission
Travail et emploi
Programme
102
–
Accès et retour à l'emploi
Programme
103
–
Accompagnement des mutations
économiques et développement de l'emploi
Programme
111
–
Amélioration de la qualité de l'emploi et des
relations du travail
Programme
155
–
Conception, gestion et évaluation des
politiques de l'emploi et du travail
Graphique n° 1 :
Mission
Travail et emploi
- exécution 2021
(CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
5
Synthèse
La mission
Travail et emploi
comprend quatre programmes, pour un
total de crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2021 de
14 302
M€ en AE et 13
543 M€ en CP
.
Comme les années précédentes, les crédits ouverts en loi de finances
initiale ont été sous-évalués de 11 % en raison de la non prise en compte
du fonds de concours (1 632
M€ en AE et CP) permettant de rattacher
au
budget de l’État
les crédits versés par France compétences au titre du
cofinancement du plan d’investissement dans les compétences (PIC).
La
Cour réitère sa critique sur la régularité de ce fonds de concours, compte
tenu du caractère obligatoire du versement de France compétences issu de
la contribution unique au financement de la formation professionnelle et de
l’alternance et de la fixation de son montant par décret en Conseil d’État.
Le montant total des crédits ouverts sur la mission
Travail et emploi
en 2021 a nettement augmenté, dès le début de l
’année, en raison
d
’importants
reports
entrants de l’année 2020
, du fonds de concours
susmentionné et de transferts en provenance de la mission
Plan de relance
:
-
1 632 M€ au titre du fonds de concours finançant le PIC ;
-
628
M€ en AE et 954 M€ en CP
de reports entrants (contre 182
M€
en AE et 401 M€ en CP en 2020), du fait de la mise en réserve
immédiate en fin d’année 2020 des crédits de l’acte II de la stratégie
nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, ouverts en LFR
4 et de la sous-exécution structurelle des crédits relatifs au PIC ;
-
1
923 M€ en AE et 1
277 M€ en CP
en transferts (contre moins de
10
M€ en AE et en CP en 2020)
, principalement en raison des
mouvements du programme 364 de la mission
Plan de relance
vers
les programmes 102 et 103.
L’exécution 2021
de la mission
s’élève
ainsi
à 20 196 M€ en AE et
17 681 M€ en CP, soit respectivement +
41 % et + 31 % par rapport à la
LFI et - 8 % et - 10 % par rapport aux crédits ouverts.
Hors relance, la mission est en sur-exécution des crédits de paiement
de 2 956
M€
par rapport à la LFI, notamment du fait de la subvention
exceptionnelle
de 2 Md€
à France compétences, introduite en deuxième loi
de finances rectificative et, plus habituellement, sous l’effet du fonds de
concours lié au plan d’inv
estissement dans les compétences. Le
financement de cette subvention a été imputé au programme 103, alors
qu’en LFI 2021 une première subvention de 750 M€ avait été
financée par
6
COUR DES COMPTES
le programme 364, au titre de la relance. Au regard des crédits disponibles,
la mission est en revanche en sous-exécution de 1 653
M€ (
- 9 %),
principalement du fait du programme 103,
en raison, comme l’année
précédente, d’une sous
-exécution du PIC (- 1 152
M€)
.
En tenant compte des crédits du plan de relance, la sur-exécution des
crédits de paiement est portée à 4 138
M€
par rapport à la LFI, du fait des
transferts de 439 M€ sur le programme 102 et de 743 M€ sur le programme
103, destinés à financer des contrats aidés et des allocations à destination
des jeunes, ainsi
qu’à abonder
l
e PIC et le Fonds national pour l’emploi
(FNE-Formation). Les crédits de relance sont en sous-
exécution de 203 M€
au regard des crédits disponibles à ce titre sur les programmes 102 et 103
(- 14 %) du fait de la sous-consommation des crédits alloués au FNE-
Formation et aux contrats aidés.
La crise sanitaire (y compris la relance) a encore eu des effets
significatifs en 2021 sur le périmètre de la mission :
•
économies de 695 M€
(contre 1 074
M€
en 2020) sur les dispositifs
suivants : allocations de solidarité (-
100 M€ en prévision, du fait de la
prolongation des droits à indemnisation chômage) ; aide unique aux
employeurs d’apprentis
(- 595 M
€
du fait des prolongations successives
de l'aide exceptionnelle à l'apprentissage financée par le programme 364,
cette dernière ne
se substituant à l’aide unique que la première année du
contrat) ;
•
dépenses supplémentaires de 3 329
M€
au titre de la subvention
exceptionnelle à France compétences (+ 2
Md€) et des
dispositifs
prolongés de 2020 à 2021 : transferts au titre de la relance (+ 1
182 M€),
fonds de soutien aux
structures d’insertion par l’activité économiques
et
aux entreprises adaptées (+ 102
M€), financement de l’
Agence de
services et de paiement (+ 19
M€)
et de l’allocation adossée à
l’accompagnement intensif
des jeunes (+ 27
M€)
.
La multiplication des dispositifs mis en place dans le cadre du plan
de relance et l’organisation mixte prévue pour leur gestion budgétaire,
entre la mission
Travail et emploi
et la mission
Plan de relance
, a eu pour
conséquence une réelle complexité de gestion pour la délégation générale
à l’emploi et à la formation professionnelle (
DGEFP).
Du point de vue de la mission
Travail et emploi
, le choix fait de
transférer une partie des crédits du programme 364 sur les programmes 102
et 103 est le bon : il permet une unité de gestion, tout en garantissant la
lisibilité et la traçabilité du plan de relance
, des règles d’imputation
spécifiques étant fixées aux différents dispositifs. L
es transferts n’ont eu
lieu que pour les mesures pour lesquelles ils étaient indispensables, afin de
ne pas obérer la capacité de réallocations au sein du programme 364. Ainsi,
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
7
une partie des crédits relatifs à l’emploi et à la formation professionnelle
sont restés au sein de la mission
Plan de relance
et gérés en délégation par
la DGEFP.
L’existence de plusieurs supports budgétaires, avec des règles
d’imputation parfois complexes et faisant le plus souvent l’objet d’un suivi
extracomptable, a conduit
à des erreurs d’imputations
budgétaires dans le
système d’inform
ation Chorus dans une proportion sans rapport avec les
exercices précédents, sachant que c’était déjà un point de faiblesse de la
mission rencontré avec le PIC.
Le niveau de trésorerie à fin d’année des opérateurs de la mission
est également un risque récu
rrent à l’égard de la juste évaluation de
l’exécution. La situation de l’Agence
de services et de paiement (ASP) est
à ce titre particulièrement préoccupante. En effet, sa trésorerie disponible
au 31 décembre continue à croître au regard des années antérieures, alors
que la mission est revenue à un périmètre plus habituel
après l’année 2020
(+ 20 % par rapport à 2019
; trois fois plus qu’en 2017)
. Si des travaux
techniques sur le rythme de décaissement des aides sont actuellement
menés par la DGEFP afin de calibrer au mieux les avances réalisées, il
convient d’adopter rapidement un plan d’action exigeant en la matière.
La sous-exécution de 1
152 M€ sur le PIC est lié
e comme les années
précédentes aux difficultés rencontrées par certaines régions pour mettre
en œuvre leur
pacte régional d’investissement dans les compétences
(PRIC). Cette surbudgétisation liée au maintien du niveau de la dotation
versée par France compétences et rattachée par voie de fonds de concours
crée un effet « boule de neige », les sous-exécutions alimentant des reports
qui accroissent le risque de sous-exécutions. Elle pose
d’autant plus
question que les difficultés financières grandissantes rencontrées par cet
opérateur ont nécessité
le versement de 2,75 Md€
au total de subventions
exceptionnelles en 2021.
Les dépenses fiscales représentent un coût estimé à 9 783
M€, soit
l’équivalent des deux tiers des dépenses budgétaires. Le coût estimé a
peu
évolué en 2020 (+ 0,6 %), la légère baisse de la principale dépense fiscale
–
le
crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à domicile –
étant
compensée par quelques hausses (dont celle des
exonérations de l’impôt
sur le revenu des heures supplémentaires).
Leur efficacité n’est toujours
pas évaluée par les responsables de programme concernés.
8
COUR DES COMPTES
Recommandations
1.
Étendre la gestion pluriannuelle différenciée en autorisations
d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) à l’ensemble des
dispositifs pérennes engendrant des engagements juridiques au-delà de
l’année
civile. (nouvelle recommandation). (
DGEFP et DB
) :
2.
Corriger les erreurs d’imputation dans le système d’information
Chorus, au plus vite et au moins dans l’année
, et rechercher les
moyens, y compris techniques, d’éviter ces erreurs p
our appuyer les
gestionnaires notamment au sein des services déconcentrés. (nouvelle
recommandation) (
DGEFP, CBCM, DB
)
3.
Mettre en œuvre une régulation effective de la trésorerie de l’
agence
de services et de paiement permettant d'asseoir celle-ci sur le rythme
réel de décaissement des aides. (nouvelle recommandation).
(DGEFP,
CBCM, DB, ASP)
4.
Définir les cibles des indicateurs du programme 102 relatifs au retour
à l’emploi.
(recommandation maintenue). (
DGEFP, DB, Pôle emploi
)
5.
Fiabiliser
les
prévisions
de
compensation
des
dispositifs
d’exonérations de cotisations sociales.
(recommandation maintenue).
(DGEFP, Acoss, DSS, DB)
6.
Clarifier les objectifs poursuivis par les dépenses fiscales rattachées à
la
mission
et
les
assortir
d’indicateurs
de
performance.
(recommandation
maintenue).
(DLF, DB
et
responsables
de
programme)
7.
Définir un indicateur de suivi permettant d’analyser les moyens
consacrés par Pôle emploi à l’accompagnement des demandeurs
d’emploi. (
recommandation maintenue).
(DGEFP, Pôle emploi)
8.
Redimensionner le montant de la dotation de France compétences au
budget de l’État
compte tenu de la sous-exécution du PIC et des
difficultés de l’opérateur
. (nouvelle recommandation).
(DB, DGEFP)
9.
Présenter dans les documents budgétaires, de manière consolidée et
par
dispositif, le niveau d’exécution cumulé et prévisionnel des
dotations du plan d’investissement dans les compétences et leurs
modalités de financement (crédits budgétaires de la mission
Travail et
emploi
, virements de crédits entre les programmes au sein de la
mission, fonds de concours rattachés, financements européens, etc.).
(recommandation maintenue).
(DGEFP, DB)
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
9
Sommaire
Introduction
..................................................................................................
11
Chapitre I.
Analyse de l’ex
écution budgétaire
..........................................
13
I.
La programmation initiale
...................................................................
13
II.
La gestion des crédits et sa régularité
..................................................
20
III.
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
..............
36
IV.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
................................
39
V.
L’incidence de la crise sanitaire sur l’exécution
.................................
50
VI.
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
................
51
Chapitre II.
Points d’attention par programme
........................................
53
I.
Programme 102
...................................................................................
54
II.
Programme 103
...................................................................................
72
III.
Programme 111
...................................................................................
76
IV.
Programme 155
...................................................................................
79
Chapitre III.
Moyens consacrés par
l’
é
tat aux politiques de l’emploi, de
la formation professionnelle et de l’apprentissage
.................................
82
I.
Financement des politiques publiques portées par la mission
Travail et
emploi
..................................................................................................
82
II.
Les dépenses fiscales
...........................................................................
87
III.
Les opérateurs
.....................................................................................
91
IV.
Les programmes d’investissements d’avenir
.....................................
102
V.
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
.....................
109
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
11
Introduction
La mission
Travail et emploi
comprend quatre programmes, pour un
total de crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) pour 2021 de
14 302
M€ en AE et
13 543
M€ en CP
, qui sont essentiellement des crédits
d’intervention
.
Le programme 102 -
Accès et retour à l’e
mploi
(
6 819 M€ en AE et
6 735
M€
en CP en LFI 2021) regroupe principalement le financement de
l’allocation de s
olidarité spécifique (ASS), du f
onds d’inclusion dans
l’emploi (insertion par l’activité économique, contrats aidés, entreprises
adaptées), de la subvention pour charges de service public versée à Pôle
emploi et des mesures en faveur de l’emp
loi des jeunes (Garantie jeunes,
allocations Pacea et financement des missions locales).
Il ne subsiste plus qu’une seule dépense fiscale rattachée au
programme 102, pour un coût estimé à 95
M€ en
2021
: l’exonération de
la taxe sur la valeur ajoutée des associations intermédiaires conventionnées
dont la gestion est désintéressée.
Le programme 103 -
Accompagnement des mutations économiques
et développement de l’emploi
(6 699
M€ en AE et
6 090
M€ en CP) finance
à titre principal :
-
la compensation auprès des organismes de sécurité sociale de diverses
exonérations de cotisations sociales (emploi d’une aide à domicile
auprès des particuliers fragiles et mesures en faveur de l’alternance,
notamment) ;
-
l’action de l’État en matière de soutien à l’apprentissage, à la
formation professionnelle et à la sécurisation des parcours ;
-
les actions de formation destinées aux publics-cibles du plan
d’investissement dans les compétences (demandeurs d’emploi
faiblement qualifiés et jeunes décrocheurs) ;
-
la subvention pour charges de service public versée à l’
Agence
nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa).
Treize dépenses fiscales sont rattachées à ce programme pour un
coût total estimé à 8 528
M€ en
2021. Elles concernent principalement le
secteur des services d’aide à la personne
(4
700 M€)
ainsi que
l’exonération
de l’impôt sur le revenu des heures supplémentaire
s (2
091 M€).
Le délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle
(DGEFP) est le responsable des programmes 102 et 103, qui représentent
95 % des crédits de la mission.
12
COUR DES COMPTES
Le programme 111 -
Amélioration de la qualité de l’emploi et des
relations de travail
(149,15
M€ en AE et
88,7
M€ en CP) vise à améliorer
les conditions d’
emploi et de travail, à travers plusieurs champs : la santé
et la prévention des risques professionnels, la qualité et l’effectivité du
droit, ainsi que le dialogue social et la démocratie sociale.
Six dépenses fiscales sont rattachées à ce programme, pour un coût
estimé à 1 160
M€ en 202
1 au titre notamment du taux réduit de taxe sur
la valeur ajoutée (TVA) dont bénéficie le secteur de la restauration
collective.
Le responsable du programme 111 est le directeur général du travail
(DGT).
Le programme 155 -
Conception, gestion et évaluation des
politiques publiques de l’emploi et du travail
(634
M€ en AE et
629
M€ en
CP) est le programme support de la mission. La responsable de programme
est la directrice des finances, des achats et des services (DFAS) au sein du
secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS).
Le montant total des crédits ouverts sur la mission
Travail et emploi
en 2021 a nettement
augmenté en cours d’année, en raison
:
•
des reports à hauteur de 954 M€ et
du fonds de concours de 1 632
M€
de France compétences mis en place pour cofinancer le plan
d
’
investissement dans les compétences (PIC) ;
•
de l’importance des
crédits ouverts en deuxième loi de finances
rectificatives (3
626 M€ en AE et 2
540 M€ en CP)
pour :
-
verser une subvention exceptionnelle de 2
000 M€ à France
compétences,
-
financer l’annuité 2021 du plan de réduction des tensions de
recrutement annoncé par le Premier ministre en septembre 2021,
-
réviser à la hausse l
es compensations d’exonéra
tions de cotisations
sociales ;
•
des transferts de 1
923 M€ en AE et de 1
277 M€ en CP issus en grande
partie du programme 364 dans le cadre du plan de relance.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
13
Chapitre I.
Analyse de l’ex
écution budgétaire
Les crédits inscrits en LFI 2021 sur la mission
Travail et emploi
s’établissent à
14 302
M€ en AE (
13 732
M€ en
2020) et 13 543
M€
(12 984
M€ en
2020) en CP, en hausse de 4 % par rapport à la LFI 2020.
Les dépenses exécutées en 2021 sur la mission
s’élèvent à
20 196
M€ en AE et
17 681
M€
en CP, soit respectivement + 41 % et
+ 31 % par rapport à la LFI.
Le montant total des crédits ouverts sur la mission
Travail et emploi
en 2021 a été nettement supérieur à celui prévu par la LFI, pour des raisons
similaires aux années précédentes et de nouveaux motifs. Ainsi, est en
cause le versement du fonds de concours de 1 632
M€ de France
compétences,
la révision à la hausse des compensations d’exonérations de
cotisations sociales
ou l’annonce de mesures nouvelles en cours d’année,
en fonction de la conjoncture, qui ont trouvé leur traduction en loi de
finances rectificatives (cette année, le plan de réduction des tensions de
recrutement annoncé par le Premier ministre en septembre 2021).
L
’exercice
2021 diffère
par l’importance des crédits transférés, dans le
contexte du plan de relance, et l’importance de
crédits ouverts en deuxième
loi de finances rectificative à destination de France compétences.
En outre, la donnée de Chorus sur les AE engagées en cours d’année
est diminuée des retraits d’engagements juridiques budgétaires
(REJB) et
des AE recyclée
s (c’est
-à-dire annulées et réallouée
s l’année suivante)
qui
constituent une consommation négative de
1,1 Md€
imputée à la
consommation réelle de 2021 : 641
M€
de REJB au titre du programme
102 ;
180 M€ de REJB et 25
9
M€
d
’AE recyclées
au titre du programme
103. Sans ce retraitement, l
’engagement réel d’AE en 202
1 atteint 15 382
M€ (soit +
7,6 % par rapport à la LFI).
I.
La programmation initiale
Dans son avis rendu le 5 février 2021, le contrôleur budgétaire et
comptable ministériel (CBCM) a identifié plusieurs risques dans la
programmation des crédits de la mission
Travail et emploi
, portant
principalement sur le programme 103 :
-
les enveloppes de crédits affectées aux
compensations d’
exonérations
de charges sociales : forte probabilité de dépassement des enveloppes
14
COUR DES COMPTES
ouvertes en LFI fau
te de capacités d’expertise suffisantes pour réduire
ces incertitudes récurrentes ;
-
l'Afpa : prévision de dépenses de 250
M€ alors que les montants pris
en compte dans la programmation (crédits LFI minorés de la réserve
de 1,5 M
€) sont très inférieurs
(108
M€).
Alors que la majeure partie
des dépenses liées à la mise en œuvre du plan de sauvegarde de
l’emploi ont été réalisée
s, ce ressaut de 142
M€ s'explique par les
difficultés persistantes de trésorerie de l'établissement public ;
-
les dispositifs de soutien à l’apprentissage
: les enveloppes de crédits
en AE pourraient s’avérer
insuffisantes compte tenu de la forte
sollicitation du dispositif.
Le CBCM et la DGEFP ont souligné les difficultés de modélisation
et de prévision des dépenses de guichet, propres historiquement à la
mission du fait de
l’intermédiation de nombreux acteurs
dans la mise en
œuvre des aides
(agence de services et de paiement, missions locales, Pôle
emploi, etc.)
et du fait de la part des compensations d’exonérations de
cotisations sociales pour lesquelles l’expertise technique n’est pas
directement disponible (se situant plutôt à la direction de la sécurité sociale
et
à l’
agence centrale des organismes de sécurité sociale). Ces difficultés
ont été amplifiées en 2021 par certaines incertitudes de projections dans un
contexte de crise (nouveaux dispositifs dont on connaît mal la dynamique
et comportements incertains des acteurs en réaction à la conjoncture) et par
l’existence de plusieurs supports budgétaires (budget général à périmètre
classique, plan de relance).
A.
Les crédits de paiement (CP)
La LFI 2021 prévoit une hausse de 558
M€ en CP par rapport à la
LFI 2020, due principalement à une hausse de 422
M€ sur le
programme 102 et à une hausse de 185
M€ sur le programme 10
3.
Dans le détail, l’évolution des crédits ouverts d’une année sur l’autre
s’explique par des mesures d
e périmètre et de transfert (- 89
M€),
l’évolution
tendancielle de la dépense (307
M€), des mesures nouvelles
(341
M€
net des économies).
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
15
Tableau n° 1 :
La programmation initiale des crédits (CP en M€)
Source : Cour des comptes
NB :
l’activité partielle de droit commun, mesure
habituellement financée par le programme
103 est financée en 2021 sur les programmes 356 et 364.
1.
Les mesures de périmètre
Les mesures de périmèt
re et de transfert s’élèvent à
1,7
M€
(- 89,3
M€ en incluant le transfert du financement de l’activité partiel
le) :
•
Un transfert entrant vers le programme 103 pour un montant de
5,06 M€
en AE et de 2,53 M€ en CP
dans le cadre du rapatriement des crédits du
PIC transférés en 2020 en base sur le programme des interventions
territoriales de l’
État (PITE) en Guyane.
en M€
LFI 2020
Mesures de
périmètre et de
transfert
Tendanciel
Mesures
nouvelles
LFI 2021
T2 hors CAS
422,69
-0,78
-27,51
394,40
CAS Pensions
175,97
-11,74
164,23
HT2
12 385,65
-88,55
345,50
341,35
12 983,95
Allocations spécifiques
2 302,93
4,15
2 307,08
FIE : contrats aidés/IAE
1 373,19
4,99
144,00
1 522,18
Insertion par l'activité économique (hors FIE)
50,21
0,84
51,05
Dispositifs en faveur des TH
407,47
20,24
2,33
430,04
Mesures "jeunes"
830,41
180,73
138,00
1 149,14
Opérateurs Etat et SPE
1 348,30
13,07
-86,00
1 275,37
Dispositifs en extinction
0,00
0,00
0,00
sous total 102
6 312,51
0,00
224,02
198,33
6 734,86
Actions en faveur de la formation
499,25
2,53
327,04
828,82
Actions en faveur du reclassement des salariés
92,28
-91,08
3,70
4,90
Alternance
670,17
145,60
815,77
Baisse du coût du travail
4 417,72
-198,81
4 218,91
Développement de l'emploi en TPE-PME
90,23
17,00
107,23
Dispositifs spécifiques outre-mer
14,38
-8,70
5,68
Mesures d'âge
7,33
-7,28
0,05
Anticipation des mutations économiques
55,41
-10,65
44,76
CPER
34,22
-0,22
34,00
Promotion de l'activité
24,00
6,20
30,20
Dispositifs en extinction/décentralisés
0,00
0,00
sous total 103
5 904,99
-88,55
131,86
142,02
6 090,32
programme 111
99,09
-10,38
88,71
programme 155 (hors titre 2)
69,06
1,00
70,06
Total mission
12 984,31
-89,33
306,25
341,35
13 542,58
Total mission hors CAS
12 808,34
-89,33
317,99
341,35
13 378,35
16
COUR DES COMPTES
•
Un transfert entrant vers le programme 155 depuis le programme 181
Prévention des risques
(mission
Écologie, développement et mobilité
durables
) d’un montant de 0,1 M€ en AE et CP, à destination de l’
Intefp,
au titre du financement de la formation des inspecteurs du travail dans
les carrières.
•
Un transfert sortant du programme 155 vers le programme 124
Conduite
et soutien des politiques sanitaires et sociales
(mission
Solidarité,
insertion et égalité des chances
) d’un montant de 0,4 M€ en AE et
en
CP
pour
le
financement
du
vote
électronique
des
élections
professionnelles 2022 d’administration centrale, en raison de la
mutualisation sur le programme 124 ;
•
Un transfert sortant du programme 155 vers le programme 176
Police
nationale
(mission
Sécurités
) d’un mont
ant de 11 620
€ en AE et CP
au
titre
du financement de l’action sociale (enfance et logement) des agents
du ministère du travail transférés dans les secrétariats généraux
communs (SGC), dans le cadre de la mise en place de la nouvelle
organisation territoriale de l’État
;
•
Un transfert sortant du programme 155 vers le programme 216
Conduite
et pilotage des politiques de l'intérieur
(mission
Administration
générale et territoriale de l’
État
) d’un montant de 0,5 M€ en AE et
en
CP
au titre du financement de l’action sociale
des agents du ministère
du travail transférés dans les secrétariats généraux communs (SGC),
dans le cadre de la mise en place de la nouvelle organisation territoriale
de l’État
.
L
’activité partielle de droit commun
, mesure habituellement
financée par le programme 103 est financée en 2021 sur les programmes
356 et 364, après évolution des choix faits dans le cadre du projet de loi de
finances
, à la suite de la mise en œuvre de nouveaux confinements au
premier semestre 2021. Ce transfert du financement de l’a
ctivité partielle
du programme 103 au programme 356 de 91
M€ n’est pourtant pas
considéré comme une mesure de périmètre dans le projet annuel de
performance.
2.
L’évolution tendancielle
limitée de la dépense
L’évolution tendancielle de la dépense entre la LFI
2020 et la LFI
2021 est estimée à 306
M€, dont
:
-
+ 4
M€ au titre des allocations spécifiques,
stables, du fait de la
poursuite sur 2021 des mesures de prolongation des droits à
l’indemnisation du
chômage ;
-
+ 327 M€ au titre du déploiement du PIC
;
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
17
-
+ 8 M€
au titre des contrats aidés (CIE, PEC, emplois d’avenir)
,
l’extinction des emplois d’avenir compensant une croissance de la
dépense de PEC, l’objectif de stabilité des entrées en PEC étant
contrebalancé par la réévaluation des hypothèses de dépenses
associées sur la base du réalisé
et l’accroissement de la part des PEC
en faveur des résidents des quartiers prioritaires de la politique de la
ville (QPV) et des zones de revitalisation rurale (ZRR) dont les
montants de prise en charge sont majorés ;
-
+ 1
80 M€
au titre de l’allocation et de l’accompagnement dans le
cadre de la Garantie jeunes (y compris, les financements
supplémentaires aux missions locales), qui correspondent aux
objectifs nouveaux fixés au second semestre 2020, alors que le stock
moyen mensuel de jeunes suivis
est plus élevé que l’objectif de 100
000 jeunes en raison du décalage des entrées sur la fin d’année en
2020, consécutif à la crise sanitaire, avec un impact sur le stock de
bénéficiaires en 2021 ;
-
+ 17 M€ pour
les dépenses supplémentaires de certains opérateurs,
notamment l’ASP
(développement des aides gérées)
et l’
Épide
(extension des sites) ;
-
- 199
M€ au titre de la
compensation des exonérations de cotisations
sociales afin de prendre en compte
la baisse attendue de 400 M€ sur
l’
aide aux créateurs ou r
epreneurs d’
entreprise (Acre)
–
conséquence
des mesures d’économies prises en 2020 –
compensée pour moitié
par un recours accru à la plupart des autres dispositifs (TEPA
1
, aide à
domicile, apprentissage) ;
Pour le programme 111, l’év
olution entre la LFI 2020 et la LFI 2021
(- 10,3
M€, soit
- 10 %) est liée à la variation à la baisse du cycle des
dépenses du programme, en lien avec l
’avancement de l
a mesure de la
représentativité patronale et syndicale et l’organisation du scrutin de
mesure de représentativité dans les TPE, initialement prévu en 2020, avant
son report à 2021 en raison de la crise sanitaire, financé largement par
report et non en LFI.
1
Travail emploi pouvoir d’achat
: dispositif de déduction forfaitaire des cotisations
sociales patronales au titre des rémunérations relatives aux heures supplémentaires
(1,5
€ par heure suppl
émentaire) réservé, depuis le 1
er
septembre 2012, aux employeurs
dont l'effectif est inférieur à 20 salariés.
18
COUR DES COMPTES
3.
Des mesures nouvelles nombreuses dans le cadre de la mise en
œuvre de la
stratégie nationale de prévention et de lutte contre
la pauvreté
et le relais d’aides liées à la crise sanitaire
Les mesures nouvelles
(341 M€)
portent notamment sur :
-
le prolongement ou le relais de l'aide exceptionnelle aux employeurs
d’apprentis pour
les contrats
d’apprentissage
signés entre le 1
er
juillet
2020 et, initialement, le 28 février 2021 (146
M€)
;
-
l’insertion par l’activité
économique (+ 142
M€)
, la
mise en œuvre de
la stratégie de prévention et de lutte contre la pauvreté prévoyant
environ 20 000 aides au poste supplémentaires par rapport à 2020 ;
-
le renforcement des mesures en faveur des jeunes (+ 138
M€),
avec
l
’augmentati
on des moyens d
e financement de l’accompagnement
intensif des jeunes par Pôle emploi sur la mission (+ 71
M€) et la
création d’une nouvelle aide destinée aux jeunes étudiants boursiers
2
(+ 50
M€),
ainsi
que
le
renforcement
de
la
qualité
de
l’accompagnement
des missions locales associé au Pacea
3
(+ 17
M€)
;
-
s’agissant
des entreprises adaptées, leur extension au sein des
établissements pénitentiaires (+ 2,33
M€)
et le rehaussement de l’aide
au poste finançant l’embauche en CDI de salariés
.
Il y a une seule me
sure d’économie, à travers
la diminution de la
subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi (- 86
M€)
conformément à la trajectoire financière de la convention tripartite conclue
par l’État, l’Unédic et Pôle emploi
,
dans un contexte d’aug
mentation au 1
er
janvier 2020
–
de 10 % à 11 % des ressources collectées par le régime
d’assurance chômage
–
de la contribution versée par l’Unédic
.
2
Décret n° 2020-1789 du 30 décembre 2020 instituant une aide financière à titre
exceptionnel à destination des jeunes diplômés en recherche d'emploi anciennement
boursiers de l'enseignement supérieur.
3
Pour mémoire, le p
arcours contractualisé d’accompagnement vers l’emploi et
l’autonomie (
Pacea) est le
cadre contractuel de l’accompagnement des jeunes par les
missions locales. Il est constitué de p
hases d’accompagnement successives qui peuvent
s’enchaîner pour une durée maximale de 24 mois consécutifs
(dont la Garantie jeunes
constitue une modalité particulière).
En 2021, il s’agirait surtout de renforcer la capacité à proposer d
es solutions
d’acco
mpagnement de tous les jeunes, notamment par la levée de certains freins
périphériques (mobilité, santé, etc.), en cohérence avec la stratégie nationale de
prévention et de lutte contre la pauvreté.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
19
B.
Le respect des règles de budgétisation en AE et en CP
Sur le programme 111, toutes les dépenses à engagement
pluriannuel font l’objet d’une gestion différenciée en AE et en CP
:
recherche et exploitation des études, engagement sur trois ans du fonds
pour le financement du dialogue social, financement des systèmes
d’information pour la mesure de la représentati
vité syndicale et patronale.
Sur le programme 102, les aides attachées à un bénéficiaire
particulier, correspondant à un engagement juridique à l’égard de cette
personne dépassant l’année civile, d
evraient être gérées en AE
différenciées des CP. Si les contrats aidés (PEC, CUI-CIE) sont gérés ainsi,
tel
n’est pas le cas des allocations figurant sur le programme, notamment
de la Garantie jeunes et du Pacea.
L’absence de financement en AE
différenciées des
CP affaiblit l’information financière sur les stocks
d’aides.
En conséquence, depuis plusieurs années, la Cour souligne la
nécessité d’
une évolution de la modalité de gestion de ces crédits liées aux
allocations à la main des missions locales. La globalisation des crédits
finançant le volet accompagnement de la Garantie jeunes avec les dotations
socle a conduit en 2020 à une gestion identique en AE et en CP, ce qui a
été modifié en 2021.
Les aides aux postes dans les structures d’insertion par l’activité
économique comme les entreprises adaptées ne sont pas gérées de manière
différenciée. En effet, elles concernent un ensemble de personnes
accueillies sur l’année, précisé par une annexe financière annuelle,
résultant du conventionnement avec la structure.
C’est sur le programme 103 que
sont financés les principaux
dispositifs gérés en AE différenciées des CP : pactes régionaux
d’investissement dans les compétences (PRIC),
programmes nationaux du
PIC,
aide unique aux employeurs d’apprentis, emplois francs.
Dans le cadre des mesures d’urgence, de nouveaux dispos
itifs à
engagement pluriannuel ont été mis en œuvre
: aide aux employeurs de
salariés
bénéficiaires
d’un
contrat
de
professionnalisation,
aide
exceptionnelle aux employeurs d’apprentis, FNE
-Formation. Pour les deux
premiers dispositifs, les crédits avaient été gérés en AE égales aux CP en
2020 afin de faciliter leur transfert vers le programme
Cohésion
de la
mission
Plan de relance
en 2021.
Recommandation n° 1. (DGEFP et DB) Étendre la
gestion
pluriannuelle
différenciée
en
autorisations
d’engagement (AE) et
en crédits de paiement (CP) à
20
COUR DES COMPTES
l’ensemble des dispositifs pérennes engendrant des
engagements juridiques au-
delà de l’année civile.
(recommandation nouvelle)
II.
La gestion des crédits et sa régularité
Comme en 2020, sans tenir compte des transferts opérés au titre du
plan de relance, le programme 102 a disposé en 2021 de marges de
manœuvre importantes en raison de sous
-exécutions liées à la crise
sanitaire,
mais surtout à des enveloppes volontaristes qui n’ont pu être
mobilisées dans leur intégralité. Les sous-exécutions suivantes sont à
relever : allocation de solidarité spécifique (- 290
M€), aides au poste et
expérimentations
de l’insertion par l’activité économique
dans le cadre de
la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté (- 132 M
€
nets), contrats aidés (- 28
M€)
, aides nouvelles à destination des jeunes
anciens
boursiers sortis d’études ou inscrits à Pôle
emploi et bénéficiant
d’un accompagnement intensif (
- 80
M€)
et Garantie jeunes (-
39 M€)
.
Ces sous-exécutions ont permis de financer pour partie la mise en
œuvre du chèque inflation à destination des demandeurs d’emploi et des
jeunes en parcours d’insertion
(319
M€ en LFR 2
exécutés à hauteur de
277
M€)
et principalement conduit à des annulations de crédits en LFR 1
et LFR 2.
Intégrés les transferts du programme 364 au titre de la relance, la
perspective est cependant toute différente, le programme apparaissant en
sur-exécution du fait de dépenses supplémentaires à destination des jeunes,
dans le champ de l’IAE
, des contrats aidés et en allocations.
Les dépenses supplémentaires sur le programme 103 (5 711
M€ en
AE et 3 968
M€ en CP) s’expliquent principalement par la non
-
budgétisation de la dotation de France compétences rattachée par voie de
fonds de concours (1 632
M€ en AE et en CP) pour cofinancer le plan
d’investissement dans les compétences, mais auss
i par les crédits
supplémentaires votés en LFR 2 (3 626
M€ en AE et
2 540
M€ en CP)
et
par les transferts de crédits (1
048 M€ en AE et 722 M€ en CP),
essentiellement en provenance du programme 364
Cohésion
dans le cadre
du plan de relance.
Par ailleurs, sans lien avec la crise sanitaire, le programme 103 a dû
faire face - comme depuis 2016 - à la couverture des besoins récurrents de
trésorerie de l’
Agence nationale pour la formation professionnelle des
adultes (Afpa), qui a conduit à verser
104 M€ en AE et
en CP de
subventions exceptionnelles en complément de la subvention de 110 M€
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
21
en AE et en CP pour charges de service public ; les subventions
complémentaires versées à l’Afpa ont été couvertes par une ouverture de
crédits en LFR 2 (
117 M€ en AE et
en CP).
La récurrence de ces subventions, au montant élevé, dément leur
caractère exceptionnel
(50 M€ en 2016,
70
M€ en 2017, 141 M€ en 2018,
135
M€ en 2019
, 212
M€ en 2020
). La nécessité de trouver une solution
pérenne pour cet opérateur est à nouveau rappelée
4
.
La gestion du programme 111 n’a pas rencontré de difficulté,
le
programme connaissant une baisse de ses dépenses, les élections TPE
repoussées d’un an étant financées sur report
.
La gestion du programme 155 a été facilitée par le report de 25 M€
de crédi
ts 2020 et par l’ouverture en LFR
2 de 12 M€ en AE et en CP de
crédits au titre de l’accompagnement de la réforme de l’organisation
territoriale de l’État (6
M€) et des renforts nécessaires à la gestion de la
crise sanitaire (6
M€).
Les crédits de paiement
finalement exécutés s’établissent à
17 681
M€ en
CP, soit 90 % des crédits ouverts.
4
Cf. Cour des comptes,
Rapport public annuel
, février 2019.
22
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 :
De la LFI à l’exécution
(en M€)
Source
: Cour des comptes d’après les documents budgétaires et les réponses aux questionnaires adressés aux
administrations.
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
6 819,27
6 734,87
6 699,45
6 090,32
149,15
88,71
634,23
628,69
14 302,10
13 542,59
LFR1
-50,00
-50,00
-47,52
-47,52
0,00
0,00
0,00
0,00
-97,52
-97,52
LFR2
-271,48
-401,98
3 625,72
2 540,02
-4,60
-7,26
9,52
9,74
3 359,15
2 140,52
Autres mouvements
1 196,35
722,05
1 319,63
1 465,63
9,60
7,97
25,59
35,24
2 551,17
2 230,89
Reports
328,50
175,00
280,55
746,70
9,00
7,37
10,02
25,31
628,08
954,38
Virements
-4,06
-4,06
-8,63
-3,00
0,00
0,00
12,68
7,06
0,00
0,00
Transferts
871,90
551,10
1 047,71
721,93
0,60
0,60
2,88
2,88
1 923,09
1 276,51
Décrets d’avance
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Décrets d'annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Répartitions
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Fonds de concours et
attributions de produits
93,09
93,09
1 632,11
1 632,11
0,00
0,00
15,42
15,42
1 740,63
1 740,63
Total des crédits ouverts
7 787,22
7 098,02
13 229,39
11 680,57
154,15
89,42
684,76
689,10
21 855,52
19 557,11
Réserve en fin de gestion
( e )
= (a) + (b) - (c) - (d)
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Gel initial ( a )
245,17
241,80
265,74
241,37
5,60
3,19
5,54
5,32
522,06
491,68
Surgels ( b )
76,31
210,19
0,00
0,00
-1,00
0,00
0,00
0,00
75,31
210,19
Dégels ( c )
0,00
0,00
-218,22
-193,86
0,00
4,07
-5,54
-5,32
-223,76
-195,10
Annulations ( d )
-321,48
-451,98
-47,52
-47,52
-4,60
-7,26
0,00
0,00
-373,61
-506,76
Crédits disponibles
7 787,22
7 098,02
13 229,39
11 680,57
154,15
89,42
684,76
689,10
21 855,52
19 557,11
Crédits consommés
6 967,17
6 878,67
12 410,71
10 058,54
150,23
83,83
667,39
660,39
20 195,51
17 681,43
Total Mission
En M€
Programme 102
Programme 103
Programme 111
Programme 155
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
23
Graphique n° 2 :
De la LFI à
l’exécution
(
CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
A.
Les mouvements techniques de crédits
1.
Des reports de crédits entrants en hausse
Les crédits reportés de l’exercice 20
20
à l’exercice 202
1
s’élèvent à
628
M€
en AE et 954
M€ en C
P.
Sur le programme 102, les reports sont beaucoup plus
élevés qu’en
2020
. Ils s’élèvent
à
328,5 M€ en AE (contre
65
M€
en 2020) et à 175,0
M€
en CP
(contre 20 M€ en 2020)
, soit 2,8 % du montant total du programme
en LFI 2020. Ils correspondent pour partie aux crédits ouverts en LFR 4
dans le cadre de
l’acte II de la
stratégie nationale de prévention et de lutte
contre la pauvreté (pour mémoire, ouverture de 330
M€ en AE et 1
76,5
M€
en CP diminuée de
14 M€ en AE et
de
17 M€ en CP
en LFR), maintenus
gelés en 2020, justement
en vue d’êtr
e reportés sur la gestion 2021. Ainsi,
le fonds de développement de l’inclusion (FDI) a été financé
par report de
ces crédits, à hauteur de
162,5 M€ en AE et 84,8 M€ en CP
. Des reports
ont également eu lieu sur les lignes relatives aux expérimentations réalisées
dans le cadre du service public de l’insertion et de l’emploi (45 M€ en AE
24
COUR DES COMPTES
et 30 M€ en CP
) et aux parcours emploi compétences (pour
120 M€ en AE
et 59 M€ en CP
).
Sur le programme 103, les reports (281
M€ en AE et
747
M€
en CP)
sont également en hausse par rapport à 2020 (108
M€ en AE et
355
M€ en
CP). Pour l’essentiel, ils proviennent
du fonds de concours de France
compétences
–
dont les crédits disponibles en fin de gestion sont reportés
automatiquement
–
et ont servi à financer des dotations du PIC (266
M€ en
AE et 683
M€ en CP
)
. D’autres reports ont financé
des restes à payer du
FNE-
Formation et de l’engagement de développement de l’emploi et des
compétences (Edec) (12
M€ en AE et
60
M€ en CP)
.
Sur le programme 111, le
s reports s’élèvent à
9
M€ en
AE et
7,37
M€ en
CP et correspondent principalement à
une demande de report
signalée lors de la gestion 2020, au titre des élections syndicales dans les
TPE qui avaient été décalées de fin 2020 au printemps 2021.
Sur le progr
amme 155, les reports d’un montant de
10
M€ en AE et
25
M€ en CP correspondent principalement
–
en dehors des autres crédits
budgétaires non consommés en 2020 (3,0 M€ en AE et 13,0 M€ en CP) –
à :
•
un fonds de concours spécifique en titre 2
(1,0 M€ en AE et
en CP)
permettant de recevoir des crédits d’assistance technique du fonds social
européen (FSE) relatifs à la programmation 2014-2020. Les crédits de
ce fonds de concours financé par la Commission européenne permettent
d’assurer le recrutement et la rémunération d’agents contractuels dans la
limite de 60 ETP ;
•
un fonds de concours
en titre 2 (0,9 M€ en AE et en CP)
« contribution
des partenaires sociaux au PIC » permettant de rémunérer des ETP ;
•
des crédits hors titre 2
(2,9 M€ en AE et en CP)
affectés et non engagés
(AENE), reportés sur l’action n°
9 « Systèmes d’information », sur
l’unité opérationnelle de la
direction du numérique (DNUM) ;
•
un fonds de concours hors titre 2
(1,3 M€ en AE et 8,2 M€ en CP) relatif
à l’assistance technique du
fonds social européen. Ces crédits une fois
obtenus ont été délégués au budget opérationnel de programme de
l’
assistance technique du FSE dont le responsable est le DGEFP ;
•
un fonds de concours hors titre 2
(0,3 M€ en AE et en CP) relatif au
fonds pour l’insertion des pe
rsonnes handicapées dans la fonction
publique (FIPHFP). Ces crédits sont destinés à être délégués en gestion
aux d
irections (régionales) de l’économie, de l’emploi, du travail et des
solidarités (D(r)eets
) à titre de remboursement d’une partie des dépenses
engagées en faveur de l’insertion et du maintien dans l’emploi des
personnes en situation de handicap dans ces services ;
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
25
•
un fonds de concours hors titre 2
(0,3 M€ en AE et 1,6 M€ en CP) relatif
au fonds de concours regroupant la contribution des partenaires sociaux
au PIC ; ces crédits ont été délégués à la DNUM, à la Dares et à la
d
élégation à l’information et à la communication (D
icom) ;
•
un fonds de concours hors titre 2
(0,3 M€ en AE et en CP) relatif
au
fonds de concours « Participation de
l’UE
au financement d'enquêtes et
d'études sur les politiques publiques du travail et de l'emploi ». Ces
crédits ont été délégués à la Dares dans le cadre du programme
international d’évaluation des compétences des adultes
(Piaac) mené par
l’OCDE
.
2.
Les fonds de concours et attributions de produits dominés par
le versement de France compétences à hauteur de 1,6 Md€
Hors reports, les crédits ouverts par rattachement de fonds de
concours ou attribution de produits s’élèvent à 1
741
M€, dont 9
4 % pour
le seul fonds de concours de France compétences.
Sur
le
programme
103,
les
montants
perçus
(1 632
M€)
correspondent exclusivement à un fonds de concours de France
compétences afin de participer au financement du plan d’investissement
dans les compétences (PIC). La Cour réitère sa critique sur la régularité de
ce fonds de concours,
au montant élevé, d’autant que l
es difficultés de
trésorerie de l’opérateur ont conduit l’
État à lui verser une subvention
exceptionnelle de
2 Md€ en LFR 2
5
. Le versement de France compétences
à l’
É
tat est prévu par l’article L. 6
123-5 du code du travail et son montant
a été fixé par décret pour les années 2019 à 2022. Par ailleurs, le versement
de France compétences est financé par la contribution au titre de la
formation professionnelle assise sur la masse salariale brute des
entreprises
6
. Or, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2005-528
du 15 décembre 2005, a précisé qu’un prélèvement qui revêt
« un caractère
obligatoire […] ne [figure] pas parmi les recettes qui [peuvent] abonder
un fonds de concours ».
Un rattachement de 43,1
M€
par voie de fonds de concours est
intervenu sur le programme 102, correspondant à un cofinancement par le
Fonds social européen (FSE) au titre de l’
i
nitiative pour l’emploi des jeunes
(IEJ) de l’allocation
versée dans le cadre de la Garantie jeunes.
En outre, un
versement d’un fonds de concours sur le programme
102 de 50
M€ par l’Ag
efiph est intervenu comme prévu en 2021, afin de
5
En complément d’une subvention de 750 M€ de la mission
Plan de relance
votée en
LFI.
6
Cf. article L.6131-2 du code du travail.
26
COUR DES COMPTES
financer des actions en faveur des entreprises adaptées (versement annuel
pendant quatre ans), dans une logique de diversification des financements.
3.
Des transferts de grande ampleur dans le cadre de la mise en
œuvre du plan de relance
Les crédits transférés
–
inférieurs à 10 M€ en AE et en CP en 2020
–
se sont élevés à 1 923
M€ en AE et
1
277 M€
en CP en 2021,
principalement en raison des mouvements entre le programme 364
Plan de
relance
et les programmes 102 et 103 selon la décomposition
suivante entre transferts sortants et entrants :
- des mouvements sortants de la mission
Travail et emploi
,
correspondant aux reports des AE et CP finançant les aides exceptionnelles
aux contrats d’apprentissage et de professionnalisation,
gérées en 2020 sur
les programmes 102 et 103 mais en 2021 sur le programme 364 ;
- des mouvements entrants vers la mission
Travail et emploi
du
programme 364 pour les dépenses correspondant à des dispositifs
similaires (Garantie jeunes) ou proches de mesures de droit commun (PEC
jeunes), qui soit sont fortement imbriquées avec la partie socle (y compris
en gestion pour l’opérateur de paiement), soit
avaient déjà été lancées dès
2020 sur les programmes 102 et 103, le plan
♯
1jeune1solution ayant été
lancé en amont de la rentrée 2020
7
.
À ce titre, deux décrets de transfert ont été publiés :
-
le décret n° 2021-84 du 28 janvier 2021, spécifique au plan de
relance,
qui a transféré 1,98 Md€ en AE et 1,05 Md€ en CP du
programme 364 vers les programmes 102 et 103. Par défaut, il
prévoyait le transfert de 50 % des AE et CP ouverts sur le
programme 364, sauf exception
8
;
-
le décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021, non spécifique au
plan de relance, qui a transféré à nouveau 258
M€ de
CP, un
montant calibré en fonction du schéma de fin de gestion des
dispositifs labellisés « relance » des deux programmes.
Dans le détail, les transferts sortants et entrants se décomposent
ainsi :
7
Le choix de transférer certains crédits mais d’en maintenir d’autres dans le programme
364 (dont la gestion est déléguée) est abordé en partie 1.4.1.
8
Certains dispositifs nécessitant de bénéficier de l’intégralité des AE dès le début de
l’année (notamment les mesures figurant dans les conventions financières des PRIC ou
encore les crédits relatifs aux missions locales).
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
27
-
un transfert sortant du programme 103 vers le programme 364 :
416,5
M€ en AE
seulement,
destinés au financement de l’aide
exceptionnelle à l’apprentissage
9
;
-
un transfert sortant du programme 103 vers le programme
423 : 50 M€
en AE et en CP destinés au financement de l’appel à projets D
effinum
(dispositifs France formation innovante numérique) dans le cadre du
PIC ;
-
un transfert sortant du programme 103 vers le programme 112 :
0,85
M€ en AE et en CP destinés à l’animation du réseau
des tiers-
lieux dans le cadre du PIC ;
-
un transfert sortant du programme 102 vers le programme 216 :
0,07
M€ en AE et en CP destinés au financement de l’acheminement
du stock des masques grand public par le ministère de l’intérieur
;
-
un transfert sortant du programme 102 vers le programme 361 :
0,015
M€ en AE et en CP destinés au financement d’un portail du livre
accessible ;
-
des transferts entrants du programme 364 vers le programme 102 dans
le cadre du déploiement du plan
♯1jeune1solution : 872 M€ en AE et
551,1
M€ en CP. Ces crédits ont notamment permis de financer les
mesures suivantes :
o
les contrats aidés à destination des jeunes ;
o
les dispositifs d’insertion par l’activité économique
;
o
la Garantie jeunes et l’allocation versée dans le cadre du
Pacea ;
-
des transferts entrants du programme 364 vers le programme 103 dans
le cadre du déploiement du plan
♯1jeune1solution
: 1 4
84 M€ en AE
et 757,3
M€ en CP. Ces crédits ont notamment permis de financer les
mesures suivantes :
o
les entrées en formation de jeunes dans le cadre du PIC ;
o
les emplois francs + à destination des jeunes ;
o
le FNE-Formation ;
o
la revalorisation de la rémunération des stagiaires de la
formation professionnelle ;
9
Seules les dépenses liées à l’aide exceptionnelle (AECA) constituant un surcoût par
rapport à l’aide unique aux employeurs d’apprentis (AUEA) devaient originellement
être financées sur le programme 364. La partie socle
–
et les crédits correspondant au
financement des années n+1 et suivantes
–
restaient financés par le programme 103.
Devant la complexité de la reconstitution par l’ASP, organisme payeur, du coût de
l’AUEA pour chaque paiement effectué au titre de l’AECA, la DGEFP et la DB ont
décidé d’impu
ter la totalité des paiements AECA sur le programme 364.
28
COUR DES COMPTES
-
un transfert entrant du programme 363 vers le programme 103 :
31 M€
en
AE
et
15,5
M€
en
CP
destiné
s
au
financement
de
l’accompagnement public d’une réforme indus
trielle du réseau des
imprimeries ;
-
un transfert entrant du programme 203 vers le programme 111 de
0,75
M€
pour la contribution de ce dernier à la subvention pour charge
de service public de l’
Autorité des relations sociales des plateformes
d’emploi (
Arpe), nouvel établissement public dont la mission est de
réguler les relations sociales entre les travailleurs indépendants et les
plateformes auprès desquelles ils sont liés par
un contrat
commercial
10
;
-
un transfert sortant du programme 111 vers le programme 162 de
- 0,15
M€ au titre du plan «
Chlordécone 4 ».
B.
Les outils d’auto
-assurance
1.
La réserve de précaution
La mise en réserve initiale (522
M€ en AE et 4
92
M€ en CP) a été
calculée programme par programme en appliquant le taux de 4 % sur les
crédits hors titre 2 (y comp
ris pour les compensations d’exonérations de
cotisations sociales et pour les crédits du PIC dont le taux de mise en
réserve avait été majoré à 6,3 % en 2020) et de 0,5 % sur les crédits du
titre 2
11
. Le taux de mise en réserve a été appliqué uniformément sur
l’ensemble des dispositifs
, puis diminué de la minoration des opérateurs
dont le taux s’établit entre 1,8
% et 2 % (du fait de la prise en compte du
poids de la masse salariale dans les subventions pour charge de service
public, y compris pour Pôle emploi
12
). Les crédits complémentaires de
250
M€
attribués à Pôle emploi au titre du plan de relance afin de faire face
à la hausse du nombre de demandeurs d’emplois en fin de mois (DEFM)
anticipée à la suite de la crise sanitaire
n’ont pas
fait
l’objet d’une m
ise en
réserve.
La réserve de précaution n’a pas été modifiée avant la LFR de fin de
gestion
, à l’exception d’une annulation de 50 M€ de crédits en LFR 1 sur
10
Décret n° 2021-1461 du 8 novembre 2021 relatif à l'organisation et au
fonctionnement de l'Autorité des relations sociales des plateformes d'emploi (Arpe)
11
En conformité avec la circulaire budgétaire DF-1BE-20-3927 du 10 novembre 2020.
12
La réserve de précaution affectée à la subvention pour charges de service public
(SCSP) de Pôle emploi a été calculée conformément à la circulaire 2B2O-21-3231 du
28 juillet 2020 relative à la gestion budgétaire et comptable publique des organismes et
opérateurs de l'État pour 2021. Le montant de cette réserve pondérée s’est étab
li à
hauteur de 21
M€ soit un niveau de crédits
disponibles après réserve de 1,13 Md
€.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
29
le programme 102 et
d’un
surgel
de 76 M€ d’AE et
de
210,2 M€ de CP
(à
hauteur des crédits relatifs aux expérimentations du service public de
l’insertion –
pourtant rehaussés en LFR2
–
et des crédits issus du deuxième
décret de transfert du plan de relance, s’agissant de crédits ayant vocation
à être reportés sur 2022) qui a eu lieu en novembre 2021 sur ce même
programme 102. Au moment de la publication de la LFR, et ce de façon
transverse, la réserve est ajustée pour tenir compte du niveau des ouvertures
et annulations de chaque programme.
Graphique n° 3 :
Utilisation de la réserve de précaution
Source : Cour des com
ptes, d’après les réponses au questionnaire adressé à
l’administration
Sur le programme 102, les crédits gelés
n’ont pas été mobilisés et
ont été annulés dans le cadre des LFR
1 (50 M€
en AE et en CP) et LFR 2
(271,5
M€
en
AE et 402 M€
en CP).
Sur le programme 103, la majeure partie des crédits mis en réserve
(266
M€ en AE et
241
M€ en CP)
a été dégelée et mobilisée
(218 M€ en
AE et 194 M€ en CP)
pour faire face aux besoins de financement
complémentaires
, la part restante (48 M€) faisant l’objet d’
une annulation
en LFR 1.
S’agissant du programme 111, la majorité des AE et CP mis en
réserve (4,6
M€ d’AE et 2,2 M€ de CP)
a été annulée en LFR, sauf
1 M€
d’AE et
de CP qui a été
conservé pour être reporté sur l’exercice 2022
pour
prévenir l’éventualité d’une dif
ficulté dans la mise en place et la perception
de la taxe affectée qui doit financer le fonctionnement
de l’Autorité des
relations sociales des plateformes d’emploi
et la réalisation des premières
Réserve initiale
Dégels en
gestion
Autres surgels
Annulations
Réserve en fin de
gestion
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Réserve
Utilisation de la réserve
30
COUR DES COMPTES
élections professionnelles des chauffeurs de VTC et livreurs des
plateformes par cet établissement à partir de 2022.
Sur le programme 155 (hors titre 2), la réserve de précaution initiale
est calculée sur la base de 4 % des crédits ouverts en LFI, puis ajustée de
la pondération de la réserve des opérateurs rattachés au programme 155
(Intefp et Céreq). Elle est fixée à 2,75
M€ en AE et 2,
52
M€ en CP.
En fin de gestion 2021, les crédits hors titre 2 du programme 155
ont fait l’objet d’une annulation à hauteur de 2,29 M€ en AE et de 2,06 M€
en CP.
Ce montant correspond à la réserve de précaution initiale minorée
de la réserve correspondant aux crédits du PIC (0,46 M€ en AE et en CP)
qui, quant à elle, a été dégelée dans le cadre de la LFR 2.
2.
Les virements au profit unique du programme 155
En 2021, il a été procédé au sein de la mission à quatre virements
des programmes 102 et 103 vers les crédits hors titre 2 du programme 155
pour un montant total de 12,7 M€ en AE et de
7
,1 M€ en CP
:
•
un virement du P102 d’un montant de 3,4 M€ en AE et CP au titre
du financement des
systèmes d’information métier de la DGEFP
;
•
un virement du P102 d’un montant de 0,7 M€ en AE et CP au titre
du financement des actions de communication et de développement
information pour la mise en œuvre de l’obligation de formation
des
16-18 ans;
•
un vir
ement du P103 d’un montant de 5,6 M€ en AE au titre du
financement des actions d’évaluation, de communication et de
développement informatique dans le cadre du PIC ;
•
un virement du P103 d’un montant de 3 M€ en AE et CP au titre du
financement des actions de communication du plan de relance
C.
Un schéma de fin de gestion ajusté par la deuxième loi de
finances rectificative et le décret de transfert de crédits
La première loi de finances rectificative a annulé 97,5 M€, sur les
programmes 102
(50 M€)
et 103 (47,5
M€)
, notamment au titre de la sous-
exécution anticipée des crédits finançant les allocations de solidarité.
Pour la quatrième année consécutive, aucun décret d’avance n’a été
pris au cours de l’exercice budgétaire 2021
concernant la mission
Travail
et emploi
.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
31
Le décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021, présenté ci-dessus, a
opéré des transferts très limités pour faciliter l’atterrissage de la gestion des
mesures de relance, transférant
40 M€ d’AE
13
vers le programme 364 et
258
M€ de CP
vers les programmes 102 et 103 (à comparer aux crédits
ouverts par le décret de janvier 2021 de plus de 2 Md€ d’AE et
de
1 Md€
de CP).
Les principaux redéploiements suivants ont été réalisés en fin de
gestion :
-
sur le programme 102, redéploiement des sous-exécutions constatées
sur les PEC vers les CIE ;
-
sur le programme 103, redéploiement
d’une partie des crédits de
paiement de l’aide unique aux employeurs d’apprentis pour financer,
en complément des crédits ouverts en LFR 2, la dotation
exceptionnelle versée à France compétences.
La deuxième loi de finances rectificative a ouvert 3 359
M€ en AE
et 2 141
M€ en CP
:
•
annulation de 271,5 M€ en AE et 402,0 M€ en CP sur le
programme 102
en raison de la sous-exécution de certains dispositifs dont principalement
l’allocation de solidarité
spécifique en raison du report des fins de droit
à l’aide au retour à l’emploi et de l’amélioration de la conjoncture
économique. Ce montant d’annulation tient compte du besoin de
financement au titre de l'indemnité inflation à destination des
demandeurs d
’emploi et des jeunes en dispositifs d’insertion vers
l’emploi pour un montant de 319 M€ qui
a finalement été ajusté en
gestion
à 277 M€
;
•
ouverture de 3
626 M€ en AE et 2 540 M€ en CP sur le P103 afin
:
-
de verser une subvention exceptionnelle de 2 Md€ à F
rance
compétences. Ce versement devait permettre de compenser les pertes
de recettes de l’établissement
(en raison de la contraction de la masse
salariale privée sur laquelle sont directement assises les recettes de
France compétences) et le surcroît de dé
penses lié à l’essor de
l’apprentissage et du
compte personnel de formation ;
-
de financer l’annuité 2021 du plan de réduction des tensions de
recrutement annoncé par le Premier ministre en septembre 2021et la
13
Il s’agit du montant net de transferts d’AE entre
les programmes. Le point notable est
l’annulation de 416 M€ d’AE sur le programme 103 correspondant à l’aide unique aux
employeurs d’apprentis. En effet, en programmation initiale, il était prévu d’engager
des AE sur l’AUEA à concurrence du différentiel de
coût entre celle-
ci et l’aide
exceptionnelle, mais cette procédure a été abandonnée en raison de sa complexité.
32
COUR DES COMPTES
révision à la hausse au titre des compensation
s d’exonérations de
cotisations sociales
des contrats d’apprentissage
;
•
annulation de 4,6 M€ en AE et 7,3 M€ en CP sur le
programme 111
correspondant aux crédits non consommés de la réserve (4,6 M€ en AE
et 3,2 M€ en CP), ainsi qu’à une moindre dépense de formation continue
des
conseillers
prud’hommes,
l’année
2021
ayant
permi
s
la
régularisation du trop-versé aux organismes de formation en 2020
(4,1
M€ en CP)
;
•
ouverture nette de 9,5 M€ en AE et de 9,7 M€ en CP sur le
programme
155 au titre de l’accompagnement de la réforme de
l’organisation territoriale de l’État (6,2 M€ en AE
et en CP) et des
renforts nécessaires à la gestion de la crise sanitaire (5,6 M€ en AE et en
CP) compensée par une annulation de 2,3 M€ en AE et 2,1 M€ en CP de
crédits hors titre 2 correspondant à une partie de la mise en réserve.
L
’ajustement en fin de
gestion est satisfaisant et aboutit à une
consommation des crédits disponibles à hauteur de 97 % sur les deux
programmes si l’on neutralise le PIC.
D.
Les montants exécutés
Les montants exécutés en 2021 sur la mission
Travail et emploi
s’établissent à
20 196
M€ en AE
et 17 681
M€ en CP,
soit respectivement
- 8 % et - 10 % par rapport aux crédits ouverts (mais + 41 % et + 31 % au
regard de la LFI).
Dans son avis sur le deuxième projet de loi de finances rectificative
pour l’année 2021 et la révision des projet
s de lois de finances et de
financement de la sécurité sociale pour l’année 2022
, le Haut conseil des
finances publiques s’
est inquiété de
«
l’empilement des dispositifs en
faveur
de
l’investissement
dans
les
compétences
et
dans
l’accompagnement des jeunes
[qui]
créent des risques d’exécution.
». Les
développements suivants par programme illustrent à la fois la sous-
exécution limitée des mesures relatives aux jeunes et celle des crédits du
PIC, dans une ampleur sans commune mesure à la première.
In fine
, ce sont
les modalités de financement du PIC et certains aspects de sa construction
qui constituent
le risque structurel pour l’exécution
budgétaire.
1.
Sur le programme 102
Les crédits consommés sur le programme 102 s’établissent à
6 967
M€ en AE
(7 60
9 M€ hors
REJB) et 6 879
M€ en CP, soit
:
-
une sur-exécution de 148
M€
en AE (+ 2,2 %) et 144
M€
en CP
(+ 2,1 %) par rapport à la LFI ;
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
33
-
une sous-
exécution de 820 M€ (
- 11 %) et 219
M€ (
- 3 %) par
rapport aux crédits ouverts (ce qui correspond à la sous-
exécution de la gestion 2020).
Hors crédits de relance transférés, on note une sur-exécution de
613
M€ en AE (entièrement annulée du fait des retraits d’engagement à
hauteur de 641
M€
) et une sous-exécution de 295
M€
en CP (- 4 %) par
rapport à la LFI.
Par rapport à la LFI, les sur-réalisations portent sur le déploiement
du plan
♯
1jeune1solution et les sous-exécutions sur les allocations de
solidarité et sur l’insertion par l’activité économique
, notamment du fait de
la crise sanitaire :
•
une sous-exécution de 13
M€
en CP sur le poste allocations due à la sous-
exécution
de 290 M€
du financement de l’allo
cation de solidarité
spécifique, du fait du
moindre basculement des demandeurs d’emploi
vers ce dispositif compte tenu des mesures de prolongation des droits
pendant la crise sanitaire, compensée cependant par la consommation de
277 M€ au titre du chèque inflation
;
•
une sur-exécution de 158
M€
en CP sur les contrats aidés : elle
correspond notamment aux crédits exécutés du plan de relance relatifs
aux PEC et CIE jeunes (18
6 M€), nette de la sous
-exécution des crédits
socle (voir
infra
) ;
•
une sur-
exécution de 106 M€ en CP sur les mesures d’allocations et
d’accompagnement des jeunes
: l’exécution de 211
M€ de CP au titre de
la relance (principalement, pour atteindre les objectifs renforcés de
Garantie jeunes, donc y compris à destination des missions locales) est
amputée par la sous-exécution limitée
des crédits hors relance (voir
infra
) ;
•
une sous-exécution de 85
M€ en CP sur les dispositifs d’insertion par
l’activité écono
mique : les crédits du plan de relance (41,8
M€ exécutés
contre 53,6
M€ transférés) minorent la sous
-exécution des crédits socle
des dispositifs concernés, présentée ci-dessous ;
Hors
relance,
par
rapport
à
la
LFI,
on
constate
donc
systématiquement des sous-exécutions, dont les facteurs sont multiples :
•
une sous-exécution de 28
M€
en CP sur les contrats aidés (CIE, PEC) :
les redéploiements entre les deux supports ont permis de limiter la
moindre appétence du secteur non marchand pour ces contrats, dans un
contexte de réouverture de très nombreux postes après des années de
diminution ;
34
COUR DES COMPTES
•
une sous-exécution de 132
M€ en CP sur les dispositifs d’insertion par
l’activité économique
: cette sous-exécution se comprend au regard des
objectifs particulièrement volontaristes fixés en LFI dans le cadre de la
mise en œuvre de la stratégie
de prévention et de lutte contre la pauvreté
(+ 186
M€ de crédits
ouverts en 2021, y compris les reports entrants, au
regard des ouvertures de 2020, au même périmètre
), s’agissant d’ai
des
aux postes dont la création suppose des investissements durables par les
structures d’
IAE et une conjoncture favorable ; les crédits alloués à
l
’expérimentation
« territoires zéro chômeur de longue durée » font
également l’objet d’une sous
-exécution ;
•
une sous-exécution de
105 M€ en CP sur les mesures
en faveur des
jeunes, liée au faible succès des aides nouvelles (AIJ, aides aux anciens
étudiants boursiers) et à un volontarisme en matière de Garantie jeunes.
De
manière
générale,
la
configuration
de
la
conjoncture
économique, finalement plus positive que prévu en 2021, les latences
associées aux périodes de confinement du premier semestre et la porosité
entre les viviers de recrutement du plan
♯
1jeune1solution, à savoir les
jeunes, et des dispositifs socle qui comprenaient aussi précédemment de
nombreux jeunes, ainsi qu’une certaine saturation des aides sur
cette
population qui a pu engendrer un effet d’éviction sur des dispositifs
nouveaux moins connus, sont autant de facteurs expliquant ces sous-
exécutions.
Dans ce cadre, o
n note que les marges de manœuvre dégagées dans
le programme 364 en vue de transferts supplémentaires vers le programme
102 n’ont pas été utilisées au second semestre, le second décret de transfert
ayant ainsi été tardif et inférieur aux prévisions de programmation initiale.
In fine
, 80 % des crédits transférés au titre du plan de relance ont été
consommés.
2.
Sur le programme 103
Les dépenses exécutées sur le programme 103 s’établissent à
12 411
M€ en AE
(12
849 M€ hors REJB
et recyclages
d’AE
) et 10 059
M€
en CP, soit des montants très supérieurs (+ 85 % en AE et + 65 % en
CP) à ceux votés en LFI (6 699
M€ en AE et
6 090
M€ en CP
) comme à
ceux exécutés en 2020 (+ 49 % en AE et + 26 % en CP). Le taux
d’exécution des crédits ouverts (après prise en compte du f
onds de
concours, de la LFR 2, des reports et des transferts)
n’est que de
94 % en
AE et de 86 % en CP.
Ce taux d’exécution en AE e
t
en CP s’explique de la façon suivante
:
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
35
•
une surbudgétisation de 446
M€ en AE et de
1 338
M€ en CP
sur les
actions de formation, principalement due à la sous-exécution récurrente
du PIC (416
M€
en AE et 1
152 M€ en CP
), qui aurait pu être réduite en
modifiant par voie réglementaire le montant de la dotation versée par
France compétences au fonds de concours ;
•
une surbudgétisati
on de 133 M€ en AE et de 168 M€ en CP sur la baisse
du coût du travail liée aux exonérations de cotisations sociales des
contrats d’apprentissage (74 M€ en AE et 83 M€ en CP) et aux aides à
domicile (83
M€ en AE et 109 M€ en CP)
;
•
une surbudgétisation de 1
15 M€ en CP des crédits du FNE
-Formation et
de 22
M€ en CP des crédits
Édec en partie compensée par une sous-
budgétisation de 49 M€ en CP de l’appui aux filières, branches
et
entreprises.
3.
Sur le programme 111
La consommation de crédits sur le programme 111
s’é
lève à 150
M€
en AE
(un triplement au regard de la consommation 2020 à 54 M€)
et
84
M€ en CP
, au niveau de 2020, soit une sur-exécution de 2
M€ en AE (
+
1 %) et une sous-exécution de 5
M€ (
- 6 %) en CP par rapport à la LFI. Il
n’y a pas de sur
-exécution des AE au regard des crédits disponibles, du fait
du report entrant des AE correspondant aux dépenses d’organisation du
scrutin TPE.
La sous-exécution en CP au regard de la LFI et des crédits
disponibles,
moins importante qu’en 2020 et
2019, est principalement liée
au financement :
•
de la formation des conseillers prud’hom
aux (- 6,8
M€ en CP, soit
un
taux d’
exécution de 38 % des CP) ;
•
du défenseur syndical (- 3,4
M€ en AE et
en
CP, soit un taux d’exécuti
on
nul : comme en 2019 et 2020
, il n’a pas été nécessaire d’abonder les
crédits déjà versés à l’ASP en 2018 compte tenu d
u rythme lent de
montée en charge de ce dispositif
, dans un contexte de baisse de l’activité
des conseils de
prud’hommes
;
•
du r
enouvellement des conseillers prud’hom
aux (- 1,8
M€ en AE et
en
CP, soit un taux d’exécution
nul).
La direction générale du travail considèr
e que l’exécution du
programme 111 n’a pas été affectée par la crise sanitaire en 2020
et 2021.
Cependant, la crise a eu deux conséquences sur la gestion :
-
le décalage des élections syndicales dans les TPE de fin 2020 à la fin
du
36
COUR DES COMPTES
1
er
trimestre 2021, financé par une autorisation de reports dérogatoire
à la règle des 3 %, à hauteur de 7
M€ en AE et 9 M€ en CP et un
redé
ploiement de crédits en 2021 à hauteur de 1 M€
;
-
la modification de la formation continue des conseillers prud’hom
aux
(annulation ou formation à distance, prise en charge sur une base
inférieure d’un tiers du coût du dispos
itif en présentiel), ce qui a
entraîné une moindre dépense globale au titre des avances et la
réfaction de 50 % du trop-perçu 2020
opérée sur l’avance de 2021
(décaissement de 4,2 M€
en CP pour
un budget initial de 11 M€ dans
le cadre du conventionnement quadriennal).
4.
Sur le programme 155
L’exécution de la dépense sur le programme 155 s’établit à
667
M€
en AE et 660
M€ en CP,
en léger recul par rapport à 2020 (685
M€ en AE
et 677
M€ en CP). La sous
-exécution par rapport aux ouvertures de crédits
(après prise en compte du fonds de concours, de la LFR 2, des reports et
des virements) s’élève à 17 M€ en AE et à 29 M€ en CP
(dont 3,5 M€ de
sous-
exécution sur le titre 2 et 25,2 M€ hors titre 2).
III.
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de ses composantes
Le graphique ci-
dessous présente l’évolution des crédits exécutés en
AE et CP de la mission
Travail et emploi
pour les cinq dernières années.
Sur cette période, la mission a connu plusieurs mesures de périmètre avec
l’intégration en 2017 de la compensation d’exonér
ations de charges
sociales (+ 1
752 M€ sur le programme 103 et + 171
M€ sur le programme
102), la budgétis
ation complète de l’
allocation de solidarité spécifique
(ASS) en 2018
(2 449 M€) en contrepartie de la suppression de la
subvention d’équilibre versée
au Fonds de solidarité (-
1 333 M€), la
bascule vers les allègements généraux de plusieurs exonérations
spécifiques ainsi que la création de l’aide unique aux employeurs
d’apprentis (
- 802
M€)
en 2019. Le périmètre s
’est stabilisé en
2020 et
2021.
Le montant budgétaire de la mission, constituée en 2021 de 76 % de
crédits d’intervention, est fortement lié aux décisions politiques concernant
la politique de l’emploi, de la formation professionnelle et de
l’apprentissage
qui connaissent une dynamique expansionniste ces deux
dernières années, dans le contexte général de la crise sanitaire et de la
relance.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
37
Ainsi,
les autorisations d’engagement, après avoir
diminué en 2018
(extinction progressive des dispositifs
du plan d’urgence pour l’emploi à
partir de mi-2017, recentrage des contrats aidés sur les parcours emplois
compétences
, retrait de 2 Md€ de restes à payer en 2018
), augmentent
fortement depuis
2019 sous l’effet
de la montée en charge du plan
d’investissement dans les compétences
(PIC), sauf en 2020 sous
l’effet
d’
un retrait cette année-là de 2,4
Md€ de restes à payer
qui engendre une
baisse en trompe l’œil
.
La hausse des autorisations d’engagement se
poursuit de manière très dynamique en 2021, du fait de la relance
(transferts du programme
364 de 1,9 Md€ d’AE
; reports de 2020 à hauteur
de 0,6 Md€) mais aussi du besoin de financement de France compétences
et d’autres dépenses associées à la loi de finances rectificative (3,4 Md€
d’AE), alors que les REJB ont été divisés par trois (de 2,4
Md€ en 2020 à
0,8
Md€
en 2021)
14
.
L’évolution des crédits de paiement suit celle des AE avec un
décalage : ils ont diminué
jusqu’en
2019, puis ont augmenté en 2020, sous
l’effet des dispositifs liés au plan de relance votés en LFR 3 et LFR 4
, et
en 2021, dans le cadre de la relance (1,
3 Md€ de CP transférés du
programme 364
auxquels s’ajoute
1 Md€
de crédits reportés de la
surbudgétisation de 2020 et du besoin de financement susmentionné
(2,1
Md€ de CP en LFR 2)
.
14
Cette évolution ne traduit pas un abandon du travail d’inventaire mis en œuvre pour
effectuer les retraits. Les REJB concernent en 2021 majoritairement les contrats aidés
(notamment, les emplois d’avenir), ainsi que des dispositifs éteints (notamment le
dispositif Nacre et le plan « 500 000 formations supplémentaires ») et des recyclages
d’AE concernant le PIC.
38
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
Exécution des crédits en AE et en CP de 2017 à
2021
(en Md
€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Graphique n° 5 :
Crédits votés en LFI et exécutés de 2017 à 2021
(AE, en Md
€)
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
39
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Graphique n° 6 :
Crédits votés en LFI et exécutés de 2017à 2021
(CP, en Md
€)
Source : Cour des co
mptes d’après données budgétaires
IV.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A.
L’articulation avec la mission
Plan de relance
et les
risques en gestion
Différentes mesures de soutien à l’emploi ont
été créées ou
renforcées dans le cadre du plan de relance
15
. Les crédits correspondants,
portés par le programme 364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
16
,
sont gérés selon deux modalités. Outre le transfert décrit plus haut, la
grande majorité des actions est gérée dans le cadre d’une délégation de
gestio
n du ministère de l’économie, des finances et de la relance vers le
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion, notamment la DGEFP.
Ces actions ont fait l’objet d’une ouverture de crédits (8,9 Md€ en AE et
15
L’essentiel des mesures de soutien à l’emploi du plan de relance (suivi par France
relance) sont financées par transfert de la mission
Plan de relance
, mais une petite partie
le sont par le biais de la mission
Travail et emploi
en autofinancement (voir § 1.5).
16
Pour de plus amples déve
loppements, se référer à la note d’analyse de la Cour des
comptes sur l’exécution budgétaire des crédits de la mission
Plan de relance
en 2021.
40
COUR DES COMPTES
en CP) sur le BOP 0364-MTEI. L
’analyse dé
taillée de la délégation de
gestion figure dans la note d’exécution budgétaire relative à la mission
Plan de relance
. Il est permis de
s’interroger sur certains choix
d’inscription d’imputation
entre la mission
Travail et emploi
et la mission
Plan de relance
. Ainsi, des aides relatives à l’obligation de formation des
16-18 ans relèvent du programme 364 avec délégation de gestion à la
DGEFP, alors que les missions locales reçoivent déjà des financements à
ce titre au sein du programme 102 ; de même, le financement du Cléa
numérique correspond à des financements qui existaient au sein du
programme 103 dans le cadre du PIC. En revanche
, l’a
llocation associée à
l’accompagnement intensif des jeunes
(AIJ)
par Pôle emploi n’est pas
financée par le plan de relance,
alors qu’elle avait fait partie du plan
♯
1 jeune1 solution en 2020.
1.
Le choix d’opérer par un transfert de crédits pour certains
dispositifs
Du point de vue de la mission
Travail et emploi
, le choix fait de
transférer les crédits du programme 364 est le bon : il permet une unité de
gestion, tout en garantissant la lisibilité et la traçabilité du plan de relance,
rendue nécessaire à la fois du fait de la composante européenne de ce
dernier et de l’identification des dépenses non pérennes associées à la
relance, dans une logique de transparence de
l’information financière du
citoyen. Il limite certes les réallocations au sein du programme 364.
C’est pourquoi les transferts n’ont eu lieu que pour les mesures pour
lesquelles ils étaient indispensables. La rigueur dans la recherche de ce
critère a pu conduire à des situations peu opportunes en gestion. Dans le
cas des mesures Cap’jeunes et de soutien à la création d’entreprises,
financées par le programme 364 et gérées en son sein, les lignes
budgétaires ont finalement en pratique été globalisées avec la ligne IAE-
création d’entreprise du
programme 102, dans les conventions signées avec
les opérateurs. Ainsi,
l’appel à projets
« Insertion par le travail
indépendant » a été financé à la fois par le programme 102 et le programme
364. Dans ce cas, concernan
t certes des crédits très limités, l’absence de
transfert semble préjudiciable, en termes de lisibilité dans les dynamiques
de dépenses et dès lors qu’il s’agissait de lignes peu importantes qui ne
jouaient manifestement pas dans la création de marges de redéploiement
au sein du programme 364/BOP MTEI.
Pour les cas où les transferts ont été avalisés, les raisons en sont les
suivantes :
-
les mesures étaient similaires à des dispositifs déjà existants, en fixant
simplement des objectifs d’effectifs supplémenta
ires et étaient
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
41
fortement imbriquées avec la partie socle à la fois budgétairement et
en gestion, les règles d’imputation entre relance et hors relance
impliquant un calcul sur une facture globale (Garantie jeunes, Pacea) ;
-
les dispositifs avaient déjà été lancés en 2020 et les AE engagées sur
ces programmes, dont dépendaient également des restes à payer (FNE-
Formation, PEC et CIE jeunes, IAE Jeunes) ; réciproquement, des
lignes créées en LFR 4, au sein des programmes 102 et 103, dans le
cadre de la mise e
n œuvre du plan ♯
1 jeune, 1 solution, ont été
supprimées dès lors qu’aucun crédit n’avait été décaissé en 2020 (par
exemple, Cap’jeunes)
17
; certains crédits relevaient de la gestion
territoriale des Dreets (FNE-Formation, par exemple) et auraient donc
imp
liqué l’ouverture de
BOP territoriaux sur ce programme. En outre,
une procédure de fongibilité territoriale des crédits en faveur des
jeunes du plan de relance
18
a été mise en place à la fin
de l’année
2020
et maintenue en 2021, avec des résultats limités.
Pour qu’elle soit
effective, la présence de la majeure partie des crédits sur le même
programme
–
en l’occurrence le
programme 102
–
était nécessaire ;
pour les formations du plan de relance mises en place dans le cadre
des PRIC (ainsi que la compensation de la revalorisation de la
rémunération des stagiaires de la formation professionnelle), ont aussi
joué leur durée (v
ersements jusqu’en 2024
) et la volonté de ne pas
multiplier les flux financiers vis-à-vis des régions.
Les programmes de gestion retenus en
2021 s’appliqueront
également en 2022.
2.
Le fléchage complexe des dépenses en gestion
Le fléchage des crédits dans et hors plan de relance a deux modalités
possibles :
-
pour les dispositifs strictement identiques, qu’ils fassent partie du
plan de relance ou non (Garantie Jeunes, Pacea et financement des
missions locales), une quote-part fondée sur la part du plan de
17
S’agissant des aides exceptionnelles aux contrats d’apprentissage et de
professionnalisation (plus de 4 Md€ dé
caissés en 2021), si elles ont été lancées dès 2020
sur la mission
Travail et emploi
, elles ont été gérées en AE égales aux CP pour ne pas
engager d’AE supplémentaires sur la mission
Travail et emploi
, en vue de leur transfert
sur la mission
Plan de relance
. Vu l’ampleur des montants
concernés, il pouvait être
effectivement
intéressant de conserver des marges de manœuvre au sein du
programme
364.
18
Sur l’ensemble des dépenses pilotables (aides aux postes
IAE jeunes, Garantie jeunes,
Pacea, PEC jeunes, financement des missions locales associés), mais avec des plafonds
de fongibilité à respecter.
42
COUR DES COMPTES
relance dans la notification initiale a été calculée et s’appliquait à
tous les engagements et paiements réalisés
19
;
-
pour les mesures spécifiques
à un volume d’aides, un public (par
exemple, jeunes âgés de moins de 26 ans) ou à une date, un suivi
financier
ad hoc
–
souvent extracomptable
–
était demandé aux
opérateurs à partir de cette règle d’identification.
Ces règles varient du très complexe au simple, le suivi
extracomptable par l'ASP des PEC jeunes appartenant à la première
catégorie. Y figurent :
-
les contrats jeunes à 65 % : pour les 20 000 premiers PEC 2021,
prise en compte uniquement du surcoût lié au taux
20
; à partir du
20 001
e
PEC 2021, prise en compte de la totalité du coût ; pour le
coût du stock 2020, prise en compte du surcoût du taux
uniquement ;
-
les contrats jeunes à 80 %
: le coût jusqu’à 65 % est imputé sur le
plan de relance, tandis que le surcoût de 65 % à 80 % est imputé
sur les crédits socles ;
-
les PEC jeunes outre-mer (à 80 %) : imputés en intégralité sur le
plan de relance.
S’agissant de l’aide exceptionnelle à l’apprentissage, il avait un
temps été envisagé de n’imputer à la relance que le surcoût au regard de
l’aide unique aux employeurs d’apprentis
(AUEA), avant que les services
y renoncent face à la complexité de la reconstitution du coût de l’AUEA
pour chaque paiement effectué au titre de l’aide exceptionnelle.
3.
Une multiplication des dispositifs à suivre
La DGEFP suit désormais sur les programmes 102, 103 et 364,
autour de 150 lignes budgétaires correspondant à des dispositifs actifs hors
PIC, pour un montant fortement rehaussé
21
, sans avoir disposé de renforts
humains au sein des services assurant la fonction financière. La
multiplication
des
cadres
de
restitution
du
suivi
budgétaire
–
principalement le PIC, le plan
♯
1jeune1solution, le plan de relance, la
stratégie pauvreté, le plan national de relance et de résilience (PNRR)
–
19
Exemples de l’allocation Pacea : 81,94 % imputés sur le socle et 18,06 % sur la
relance ; allocation Garantie jeunes : 82,78 % imputés sur le socle et 17,22 % sur la
relance.
20
Ce nombre a été arrêté en fonction des jeunes de moins de 26 ans présents dans les
cohortes suivies en 2020 ; ils correspondent à une part de dépenses pérennes.
21
D’après le CBCM, e
n fin de gestion, le nombre de dossiers de dépenses était supérieur
de 70 % par rapport à la même période en 2020.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
43
constitue également une charge supplémentaire significative, surtout en
lien avec l’architecture budgétaire complexe décrite ci
-avant.
La nécessité de suivre finement ces dépenses, avec des enjeux
parfois déterminants comme dans le cas du plan de relance,
n’est pas en
cause,
mais il convient d’en tenir compte dans l’affectation des ressources
et dans les choix d’organisation afin de ne pas com
plexifier la mise en
œuvre, accroissant la surchar
ge des services.
Si l’empilement de dispositif
s emporte
des risques d’exécution (qui
seront abordés dans la suite du rapport), il comporte aussi des risques en
gestion.
4.
Une année marquée par les erreurs d
’imputations budgétaires
dans le système d’information Chorus
La DGEFP a signalé des erreurs d’imputations budgétaires dans le
système d’information Chorus dans une proportion sans rapport avec les
exercices précédents. Leur ampleur traduit :
-
les difficultés associées au plan de relance, qui ne sont pas propres
à la mission
Travail et emploi
: les règles d’identification des
dépenses sont complexes à mettre en œuvre dans le système
d’information pour les opérateurs
(ces derniers ne pouvant, qui
plus est, être contrôlés) comme pour les gestionnaires de crédits
(nécessité d’apposer plusieurs «
tags » aux intitulés très proches) ;
-
les difficultés associées à la mise en œuvre du PIC qui, quant à
elles, sont spécifiques à la présente mission : la gestion des crédits
du fonds de concours est particulièrement difficile, du fait des
règles de blocage/recyclage pour les REJB et de la faible lisibilité
globale d’une consommation diminuée de certains REJB
;
-
une exécution de la dépense très tardive, avec des volumes
sign
ificatifs en fin d’année,
qui n’a pas permis de déployer les
contrôles adéquats, dans le contexte de complexité renforcée en
2021.
Un travail est en cours entre la DGEFP, la direction du budget et le
contrôleur budgétaire et comptable des ministères sociaux afin de
régulariser ces erreurs, notamment dans le cadre des travaux sur les reports
de crédits.
Les principales erreurs signalées par la DGEFP concernent les
imputations dans le cadre ou en dehors du plan de relance, mais aussi
l’imputation ou non sur
le fonds de concours du PIC. Quelques exemples :
•
CIE :
43 M€ d’AE
« relance » imputés en hors relance ;
44
COUR DES COMPTES
•
PEC :
66 M€ d’AE «
hors relance » imputés à tort
22
entraînant une sur-
exécution de 17,5
M€
et l’impossibilité d’
engager la dernière facture à
l’ASP condu
isant à son non-paiement
(58,6 M€)
;
•
Création d'activité : 25
M€ en AE et 11,5 M€ en CP imputés par erreur
sur le plan de relance ;
•
PIC :
-
73 M€ en AE,
imputés de manière erronée au fonds de concours en
2020 (
en raison d’
un dysfonctionnement de Chorus qui a réalisé
une double comptabilisation des recyclages
d’AE
dans les ressources
disponibles et dans les dépenses), reportées dans les arrêtés de reports
2020 et toujours présentes à ce jour ;
-
7
M€ en AE et
3,5
M€
en CP en Corse et en Guadeloupe imputés de
manière erronée sur le fonds de concours ;
-
69
M€ en CP en A
uvergne-Rhône-Alpes
imputés avec l’axe
ministériel « 01-Coronavirus 2020 » sans raison ;
-
78,5 M€ en AE et 39,25
M
€ en
CP en Bourgogne-Franche-Comté, en
Corse, en Guyane non imputés sur le fonds de concours.
22
À la suite de la tentative de correction d’une erreur d’imputation des CP sur les PEC
concernés (
66 M€ de CP
« hors relance » imputés sur le plan de relance).
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
45
Recommandation n° 2.
(DGEFP, CBCM, DB) Corriger
les erreurs d’imputation dans le système d’information
Chorus, au plus vite et au moins dans l’année et
rechercher les moyens, y compris techniques, d’éviter ces
erreurs pour appuyer les gestionnaires notamment dans
les services déconcentrés. (nouvelle recommandation)
B.
La soutenabilité à court terme
1.
Des reports croissants de CP sur 2022 principalement liés à la
sous-exécution du PIC
Les crédits de paiement ouverts et non consommés fin 2021
s’é
lèvent à 1 876
M€ :
-
219
M€ sur le programme 102
(dont 107
M€ de crédits hors transfert
du programme
364, c’est
-à-dire libellés « relance ») ; les crédits hors
relance correspondent au chèque inflation, aux contrats aidés,
à l’
IAE
et au service public de l’inserti
on (SPI) ;
-
1 622
M€ sur le programme 103, provenant principalement de
la
sous-exécution du PIC (1 152
M€)
;
-
5,6
M€ sur le programme 111
;
-
29
M€ sur le programme 155
.
La DGEFP a demandé le report de la quasi-intégralité des CP non
consommés
à l’exception de
2,7 M€ sur le programme 102.
La direction générale du travail a demandé le report de 2,7 M€,
correspondant à la demande de report susmentionnée de 1 M€
dans
l’éventualité d’une difficulté dans la perception de la taxe affectée qui doit
financer
l’Arpe, à des charges à payer (0,25 M€) et à une part très mineure
des restes à payer de 2021.
2.
Des avances significatives aux opérateurs
Ces reports sont minorés du fait du versement par anticipation de
plusieurs subventions afin de permettre aux opérateurs d’être e
n mesure de
faire face à des décaissements rapides pour couvrir en début d’année 2022
des actions de politique de l’emploi au titre de l’année 2022 (à hauteur de
près de 760 M€)
:
46
COUR DES COMPTES
-
Le chèque inflation (paiement d
e 250 M€ à Pôle
emploi et de 27
M€
à l’ASP)
: ces versements ont été effectués au mois de décembre afin
que les opérateurs disposent des fonds nécessaires au versement des
aides, prévues à partir du mois de janvier ;
-
225 M€ en AE et 90 M€ en CP exécutés sur le
programme 103 pour
le financement 2022 du dispositif des préparations opérationnelles à
l’emploi collectives
(géré par Pôle emploi) dans le cadre du PIC ;
-
65 M€ en AE et 26 M€ en CP
exécutés sur le programme 103 pour le
financement 2022 du dispositif des préparations opérationnelles à
l’emploi
individuelles (géré par Pôle emploi) dans le cadre du PIC ;
-
400 M€ en AE et 160 M€ en CP exécutés sur le
programme 103 pour
permettre le versement de crédits à Pôle emploi dans le cadre du Plan
de réduction des tensions de recrutements ;
-
420 M€ en AE et 203 M€ en CP exécutés sur le
programme 103 du
fait du conventionnement en avance avec les Opco des actions 2022
sur le FNE-Formation dans le cadre du Plan de réduction des tensions
de recrutements.
Par ailleurs, plusieurs versements ont été effectués à l’ASP
afin de
couvrir des dépenses au titre de mois d’effet 2021 mais qui se
matérialiseront en 2022, pour des dispositifs qui connaissent des
décaissements différés du fait du délai nécessaire aux bénéficiaires pour
fournir les pièces demandées.
Il s’agit nota
mment d
es dispositifs de l’IAE
(y compris le FDI) et
de l’aide unique aux employeurs d’apprentis
(AUEA), ce qui explique une part de
la trésorerie abondante de l’ASP au
31 décembre 2021
, quoi qu’en baisse, particulièrement si l’on ne retient
que le périmètre de la présente mission
23
.
Des travaux techniques sur le rythme de décaissements des aides
sont actuellement menés par la DGEFP afin de calibrer au mieux les
avances réalisées.
En effet, la trésorerie en clôture de gestion de l’ASP a
crû de manière très significative sur la période récente, sans régulation
suffisante, au point d’interroger le niveau d’exécution effectif.
23
Ce point est analysé dans les points d’
attention des programmes et, surtout, dans la
NEB dédiée à la mission « plan de relance
», s’agissant du programme 364.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
47
Tableau n° 3 :
Évolution de la trésorerie disponible de
l’ASP
au 31 décembre pour les politiques du travail et de
l’emploi (en M€)
Mission
2017
2018
2019
2020
2021
Travail et emploi
127
376
458
1404
556
Plan d’urgence
2 708
210
Plan de relance
1 308
Source
: Cour des comptes, d’après données
transmises par les administrations (NEB
de 2017 à 2021)
S’agissant de Pôle emploi, la trésorerie est
en apparence plus basse
en 2021 qu’en 2020 (385 M€ contre 640 M€).
Si l’on tient compte du
compte spécifique de l’Unédic
sur lequel Pôle emploi peut laisser des
disponibilités, la trésorerie est en réalité importante et en hausse (1,5
Md€
contre 1,25 Md€ en 2020).
Recommandation n° 3.
(DGEFP, CBCM, DB, ASP)
Mettre en œuvre une régulation eff
ective de la trésorerie
de l’Agence de services et de paiement
permettant
d'asseoir celle-ci sur le rythme réel de décaissement des
aides. (nouvelle recommandation)
3.
Des charges à payer et factures non parvenues en très forte
hausse
Le montant des charges à payer
24
des programmes 102 et 103, est en
très forte hausse par rapport aux années antérieures, en raison de la
difficulté à préparer la fin de gestion anticipée sur les BOP territoriaux des
Dreets :
-
179 M€ pour le programme 102 dont
1,5 M
€
correspondant à une
facture transmise par
l’ASP
au titre des aides au poste dans les
entreprises adaptées non honorée,
0,2 M€ au titre de délégation de
24
Seules les charges à payer automatiques et automatisées sont comptabilisées. Les
charges dites « manuelles » concernent des charges do
nt le service fait n’est pas
constaté et correspondent aux dispositifs d’intervention gérés par des tiers, pour
lesquels des avances ont pu être réalisées fin 2021 et qui ne donneront donc pas lieu à
paiement en 2022.
48
COUR DES COMPTES
gestion et 177,3
M€ sur les BOP
des Dreets (à destination des
missions locales) ;
-
28,8 M€ pour le programme 103 dont
16,3
M€
sur le BOP de la
DGEFP (12
M€
dus aux Opco et 1,9
M€
à Pôle emploi dans le cadre
de différentes conventions) et
12,5 M€ sur les BOP des D
reets.
Le montant des charges à payer du programme 111 à fin 2021
s’élève à 0,
25
M€, alors qu’il était de 0,
81
M€ à fin
2020.
Il s’agit d’un
retour au niveau habituellement constaté sur ce programme, après une
année 2020 perturbée par la crise sanitaire. Il correspond à des services
faits non décaissés, au titre de marchés pour la mesure des représentativités
syndicale
et patronale, de conventions d’études et recherche en santé dans
les Dreets
et d’actions de soutien au dialogue social dans les
Dreets.
Le montant des charges à payer du programme 155 à fin 2021
s’
élève à 5,8
M€
, en hausse de 88 % par rapport à 2020 en raison de la
montée en charge du PIC, qui représente un tiers des dépenses. Le montant
de ces dépenses obligatoires est demandé en report sur 2022 pour assurer
la soutenabilité de la gestion 2022
. Ce montant n’in
clut pas les charges à
payer automatisées et les charges à payer complémentaires, qui seront
connues ultérieurement.
Si le montant des charges à payer a quadruplé par rapport à 2020, il
demeure beaucoup plus modéré qu
’en
2018 et 2019.
Tableau n° 4 :
Évolution des montants de charges à
payer par programme
En M€
2018
2019
2020
2021
Programme 102
68
1,4
0
179
Programme 103
35
63
0,3
28,8
Programme 111
n.d.
0,36
0,81
0,25
Programme 155
2,1
3,6
3
5,8
Total
105,1
68,4
4,1
473
Source
: Cour des comptes, d’après les notes d’exécution budgétaires 2018 à 2021.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
49
C.
La soutenabilité à moyen terme
1.
Les restes à payer
Les restes à payer sur le périmètre de la mission s’élèvent à
4 403
M€ (
+ 4 % par rapport à 2020) :
•
1 526
M€ sur le programme 102,
soit + 7 % par rapport à 2020 et 2019
(respectivement 1 437
M€
et 1 439 M
€)
correspondant à certaines
mesures d’accompagnement (des missions locales ou du PIC)
;
•
2 739
M€
sur le programme 103 stable par rapport à 2020 (2
720 M€)
correspondant principalement à la montée en charge du PIC (537
M€)
,
à
l’aide unique aux employeurs d’apprentis (
344
M€)
et aux emplois
francs (164 M€)
;
•
88
M€ (contre
22
M€
en 2020) sur le programme 111,
soit l’équivalent
des crédits affectés en LFI correspondant notamment :
-
aux tranches 2022 et 2023 de la contribution de l’État au Fonds
paritaire national (
65,2 M€
) et aux instituts du travail dans le cadre de
leur activité de formation syndicale (
2,8 M€
), versée selon un schéma
triennal lancé en 2021 ;
-
à la formation continue des conseillers prud’hommes pour 14,7 M€
dont 9 M€ correspondent à des AE
de 2020 et avant ;
-
à la mesure de la représentativité syndicale et patronale pour 1,81
M€
;
-
au
défenseur syndical (1,4 M€),
solde de la convention conclue en
2017 avec l’ASP pour la gestion du dispositif
qui connaît un faible
dynamisme, notamment dans le contex
te de diminution de l’ac
tivité
prudhommale en 2020-2021 ;
•
50
M€ sur
le programme 155 (+ 18 %), principalement dus à
l’augmentation importante des dépenses liées au
PIC en 2021,
synonyme d’engagements tardifs en fin de gestion et à la mise en œuvre
de la ré
forme de l’organisation territoriale de l’
État (OTE) au 1
er
avril
2021.
2.
Les reports d’AE
Les AE ouvertes non consommées en 2021 et donc susceptibles
d’être reportées en 2022 s’établissent à 874 M€
:
50
COUR DES COMPTES
•
179 M€ sur le programme 102, dont 54 M€ de crédits label
lisés relance
et 124 M€ du socle, au titre de lignes très diverses (IAE, contrats aidés,
SPIE, chèque inflation)
25
;
•
674 M€ sur le programme 103, dont 364 M€ sur le PIC, 133 M€
d’exonérations de cotisations sociales, 38 M€ sur les emplois francs et
30
M€ su
r les transitions collectives ;
•
4
M€ sur le programme 111 au titre de la mesure de la représentativité
syndicale et patronale
(refonte du système d’information
Mars) ;
•
17 M€ sur le programme 155 dont 5 M€ en titre 2 et 12 M€ hors titre 2.
La DGEFP a deman
dé le report de l’intégralité des AE ouvertes non
consommées, à l’exception de 20 M€ d’AE sur le programme 102.
V.
L’incidence de la crise sanitaire sur l’exécution
Comme en 2020, la crise sanitaire et les mesures qu’elle a motivées
ont permis de réaliser certaines économies :
-
100 M€ (prévisions) au titre de l’impact de la prolongation des droits
à l’indemnisation du
chômage sur les dépenses d’allocations de
solidarité ;
-
595 M€ sur l’aide unique aux employeurs d’apprentis, du fait des
prolongations successives de l'aide exceptionnelle à l'apprentissage
financée par le programme 364, cette dernière ne se substituant à
l’aide unique qu
e la première année du contrat ;
-
au moins 0,8 M€
au titre du trop-perçu en 2020 sur la formation
continue des conseillers prud’hom
aux (et des économies non
évaluées sur l’année 2021)
26
.
La crise a également engendré des dépenses supplémentaires, d’une
ampleur encore très significative en 2021, malgré la reprise de l’emploi
et
la prise en
charge des mesures d’urgence les plus coûteuse
s sur une autre
mission (activité partielle, aides exceptionnelles aux employeurs
d’apprentis)
:
-
celles correspondant aux transferts du programme 364, au titre du
plan de relance (+ 1
182 M€),
dans leur intégralité, même si
–
comme
25
Pour mémoire, 641 M€ d’AE ouvertes en 2021 ont fait l’objet d’un retrait.
26
La crise a conduit à permettre la prise en charge des coûts de la formation à distance,
sur une base inférieure d’un tiers du coût du dispositif en présentiel, du fait de la
suppression des frais de déplacement et de séjour des stagiaires, engendrant économies
en 2021 et trop-perçu en 2020.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
51
indiqué en partie § 1.4.1.1
–
certaines mesures correspondent à des
dispositifs
existant bien avant la mise en œuvre de ce plan et que
, pour
les dépenses discrétionnaires, les objectifs en sont fixés de manière
relativement arbitraires ;
-
la subvention exceptionnelle à France compétences de 2 Md€ au titre
de la perte de recettes liées à la crise, correspondant également au
renforcement du besoin de financement de l’établissement du fait de
la
croissance
de
l’
apprentissage,
nourrie
par
les
aides
exceptionnelles
27
;
-
les fonds de soutien à l'insertion pa
r l’activité économique
(IAE) et
aux entreprises adaptées, lancés en 2020 pour soutenir ces structures
dans un contexte de sous-activité liée aux fermetures, a été maintenu
en 2021 (102 M€
après 364 M€ en 2020)
;
-
une subvention spéciale à l’ASP poursuivie en 2021 (19 M€) après
2020 (23
M€).
La DGEFP intégrait également le chèque inflation et
le plan pour la réduction des tensions de recrutements aux dépenses
supplémentaires liées à la crise, mais cela ne peut être retenu, le lien
étant plus que ténu avec la crise sanitaire, les mesures répondant à des
problématiques bien différentes (difficultés énergétiques et pouvoir
d’achat, tension
s
sur le marché de l’emploi)
;
-
l
’allocation accompagnant l’
AIJ, prévue dans le cadre du plan
♯
1jeune1solution
(+ 27 M€)
, mais financée par la mission
Travail et
emploi
.
Le suivi du plan de relance intègre également 259
M€
de dépenses
autofinancées par la mission
Travail et emploi
, dont un transfert de
50,85
M€
pour la production de contenus pédagogiques dématérialisés (du
programme 103 vers les programmes 112 et 423
). S’agissant de crédits
issus de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté et
du plan d’investissement dans les compétences, déjà sanctuarisés avant la
crise sanitaire, ces dépenses sont considérées comme pérennes et non prises
en compte dans le calcul de l’incidence.
VI.
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
Au sein de la mission
Travail et emploi
, aucun crédit budgétaire
n’est considéré comme ayant un impact sur l’environnement et parmi les
dépenses fiscales (8,7 Md€), seule l’exonération partielle de la prise en
27
Ce besoin de financement est également alimenté dans une moindre mesure par le
développement du recours au compte personnel de formation (CPF).
52
COUR DES COMPTES
charge par l'employeur, une collectivité territoriale ou Pôle emploi, des
frais de transport entre le domicile et le lieu de travail (160
M€
) a été cotée
comme favorable sur les axes climat et pollutions. Cette dépense fiscale, à
travers la prise en charge d’une partie des titres d’abonnements souscrits
par les salariés, incite en effet à utiliser les transports en commun dont
l’impact en
vironnemental est plus faible que le transport individuel. En
prévoyant également la prise en charge de tout ou partie des frais de
carburant et des frais exposés pour l’alimentation de véhicules électriques,
hybrides rechargeables ou hydrogène engagés par les salariés, cette
dépense fiscale participe également à encourager l’utilisation de véhicules
individuels moins polluants.
Une analyse plus exhaustive pourrait être effectuée en considérant
notamment l’impact potentiel sur l’environnement des dispositi
fs suivants
(aux volumes de dépenses certes marginaux à l’échelle de la mission) :
-
l
’
Edec relatif à la
transition écologique de la filière presse : 36 M€
d’AE et
6
M€ de CP en 2021 ;
-
l’abondement par l’
État du compte personnel de formation au titre
des formations débouchant sur les métiers « stratégiques », dont les
métiers de la transition écologique : 25 M€ en AE et en CP en 2021.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
53
Chapitre II.
Points d’attention par programme
Les crédits de la mission
Travail et emploi
sont très majoritairement
constitués de dépense
s d’intervention (
76 % en 2021), dont le volume varie
au cours des années selon les orientations de la politique de l’emploi et de
la formation professionnelle, de dépenses de fonctionnement (21 %)
–
qui
ont connu un premier ressaut en 2018 lié à la transf
ormation de l’Afpa en
opérateur et surtout un deuxième en 2021 lié à la dotation exceptionnelle
de 2 Md€ à France compétence
s
28
–
de dépenses de personnel (4 %) et plus
marginalement de dépenses d’investissement et d’opérations financières.
Graphique n° 7 :
Les dépenses 2017-2021 de la mission par titre
(CP, en M€)
Source : Cour des comp
tes d’après données budgétaires
28
Une subvention de 750 M€ figure
également sur le programme 364, en LFI 2021.
54
COUR DES COMPTES
Les crédits de titre 6 exécutés en 2021 sur la mission
Travail et
emploi
s’é
lèvent à 13
393 M€ en CP (12 176 M€ en CP
en 2020), soit 76 %
des dépenses totales exécutées au titre de l’exercice.
I.
Programme 102
Le programme 102 est principalement constitué de dépenses
d’intervention, qui représentent
81 % des crédits de paiement en 2021 et
de la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi (16 %
des CP en 2021).
A.
Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention sur le programme 102 s’élèvent en
2021 à 5 692
M€ en AE
et 5 605
M€ en CP. Les crédits de paiement sont
en forte hausse
par rapport à l’année 2019 (+
13 %).
L’année 2021 est marquée par les sous
-exécutions de nombreuses
mesures inscrites ou non dans le cadre du plan de relance (contrats aidés,
Garanti
e jeunes, Pacte d’ambition pour l’insertion par l’activité
économique), la budgétisation initiale s’étant avérée trop
volontariste ou le
déploiement étant difficile.
Graphique n° 8 :
Dispositifs d’inter
vention du programme 102 en
2021 (en CP exécutés)
Source : Cour des c
omptes d’après données DGEFP
2 017
277
1 112
1 255
415
530
Allocations spécifiques
Aide inflation
Insertion par l'activité
économique
Mesures jeunes
Dispositifs en faveur des
travailleurs handicapés
Contrats aidés
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
55
1.
Les allocations spécifiques en baisse dans le contexte de
prolongation des droits
à l’indemnisation du
chômage
Ce poste correspond à la participation de l’État au régime de
solidarité d’indemnisation du chômage et recouvre pri
ncipalement le
financement de l’allocation de solidarité spécifique (ASS).
Les crédits ouverts en LFI sont restés stables, passant de 2 303
M€
en 2020 à 2 306
M€ en 202
1.
Les dépenses de ce poste se sont élevées à 2 016
M€, soit une sous
-
exécution de 291
M€ par rapport à la LFI (
- 12,5 %). Cette sous-exécution
est imputable à deux facteurs :
-
le
maintien des allocations chômage (allocation de retour à l’emploi)
pour les personnes en fin de droits pendant la crise sanitaire (de mars
à mai 2020 et de novembre 2020 à juin 2021), ce qui a ralenti le
passage des allocataires en fin de droits aux allocations de solidarité ;
Pôle emploi estime à 62 000 les entrées retardées (dont 14 000 sur
2020 et 48 000 sur 2021), pour une économie de 107
M€
dont 100
M€
sur 2021 ;
-
le rétablissement plus rapide de la conjoncture économique en 2021,
permettant un plus grand taux de retour à l’emploi et une moindre
bascule de l’ARE vers l’ASS, avec le retour en emploi de chômeurs
en fin de droits.
2.
Le chèque inflation, une mesure ponctuelle
Conformément à l’annonce faite par le Premier ministre, la
LFR 2
a créé une aide exceptionnelle, dénommée « indemnité inflation », d’un
montant de 100
€
, au bénéfice des personnes résidant en France qui
perçoivent un revenu d’activité, de remplacement ou social inférieur ou
égal à 2 000
€
nets par mois. Parmi les bénéficiaires, on trouve les actifs,
mais aussi les bénéficiaires de revenus de remplacement dont les
demandeurs d’emploi (avec un versement par Pôle emploi)
ainsi que les
jeunes engagés dans une démarche d’insertion professionnelle suivis par
les missions locales.
L’ouverture de crédits à hauteur de 319 M€
s
’est
traduite par une
minoration du montant des crédits annulés sur le programme.
277 M€ ont
été effectivement consommés, par un
paiement de 250 M€ à Pôle
emploi
et de 27
M€ à l’ASP au mois de décembre, l’aide ayant vocation à être
décaissée à partir du mois de janvier.
56
COUR DES COMPTES
3.
Les contrats aidés : le retour temporaire à un niveau élevé dans
le secteur marchand
Les crédits ouverts en LFI au titre des contrats aidés s’élevaient à
431
M€ en AE et 373 M€ en CP, en légère hausse par rapport à
la LFI 2020
(397
M€ en AE et 365
M€ en CP)
, mais stables ou en baisse par rapport à
la LFI 2019 (430
M€ en AE et 600
M€ en CP)
. Ils correspondent à un
objectif toujours stable
de nombre d’entrées en contrats aidés
dans le projet
de loi de finances, à 100 000 nouveaux contrats depuis 2018.
Le programme 102 en LFI a pour objet de financer 100 000 PEC,
pour un montant de 370 M€ en CP, n’apportant un financement qu’au stock
des contrats CIE en outre-
mer, complété par un report de 59 M€ de CP. En
revanche, en termes
qualitatif, dans le cadre de la mise en œuvre du
plan
pour prévenir et lutter contre la bascule dans la pauvreté (mesure n° 10), le
nombre de PEC en faveur des résidents des quartiers prioritaires de la
politique de la ville (QPV) et des zones de revitalisation rurale (ZRR) a été
doublé, portant ainsi cette enveloppe à 48 000 contrats en 2021.
Pour autant, le projet de loi de finances
–
en s’appuyant sur des
crédits de relance (186
M€
transférés et exécutés)
–
a complètement
bouleversé la dynamique propre aux années 2018 et postérieures qui était
celle d’une baisse drastique des contrats aidés. Dans le cadre de la mise en
œuvre du plan ♯
1jeune1solution, il a été fixé un objectif de 110 000
contrats aidés supplémentaires à destination des jeunes (60 000 PEC en
secteur non marchand et 50 000 CIE en secteur marchand). Compte tenu
des jeunes déjà en contrat PEC de droit commun avant 2021, c’est 130
000
jeunes qui pouvaient être touchés.
En conséquence, après application de la réserve de précaution, dans
le cadre du DRICE, les volumes suivants de contrats ont été notifiés en
2021 : 149 782 PEC et 46 580 CIE.
En démultipliant le volume de contrats, la programmation en a
également changé les cibles : davantage de jeunes et de personnes résidant
en QPV et ZRR.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
57
Mesures de soutien concernant les contrats aidés
Parcours emploi compétences Jeunes
: L’aide à l’embauche d’un
jeune âgé de moins de 26 ans ou d’un jeune reconnu travailleur handicapé
(jusqu’à 30 ans inclus) en parcours emploi compétences (PEC Jeunes) dans
le secteur non marchand s’élève à 65
% du Smic et, en outre-mer, à 80 %
(contre un taux moyen de 50 % du SMIC pour les PEC de droit commun
en métropole et 60 % en outre-mer).
Contrat
initiative
emploi
Jeunes
:
L’aide
à
l’insertion
professionnelle, attribuée à l’employeur qui recrute en contrat initiative
emploi (CIE) un jeune de moins de 26 ans ou un jeune reconnu travailleur
handicapé jusqu’à l’âge de 30 ans inclus, s’élève pour 202
1 à 47 % du
Smic.
PEC en quartier prioritaire de la ville et en zone de
revitalisation rurale
: L’emploi dans les quartiers
prioritaires de la
politique de la ville (QPV) et les zones de revitalisation rurale (ZRR) sera
soutenu via une hausse du taux de pris
e en charge par l’État des parcours
emplois compétences (PEC) qui sera porté à 80 % quel que soit l’âge des
publics bénéficiaires, et un doublement du nombre de PEC dans ces
territoires en les orientant sur des secteurs en tension.
Les durées de prise en charge pour les deux derniers dispositifs sont
de 20 à 30 heures par semaine.
Finalement, 102 095 PEC ont été effectivement prescrits sur
l’année
29
(+ 37 %), pour une exécution de
572,46 M€ en AE et 379,93 M€
en CP, ce qui a conduit à des annulations de crédits en LFR 2, se distribuant
ainsi entre les dispositifs :
-
38 379 PEC QPV ZRR (dont 11 250 en faveur de jeunes) ;
-
25 072 PEC jeunes ;
-
38 644 PEC « tous publics » ;
-
le stock des contrats de 2019 et de 2020 toujours en cours sur
l’année 2021.
Les caractéristiques des contrats ont été marquées, pour les
dispositifs spécifiques, par des durées hebdomadaires rallongées (en
moyenne 24 heures), conformément à la faculté offerte, et des coûts
mensuels beaucoup plus élevés que ceux des paramètres cibles. Les co-
financements ont été beaucoup plus élevés sur le dispositif de droit
commun que les années précédentes (22 % contre 14,6 % en 2020), mais
ont été très faibles sur les contrats spécifiques aux QPV et ZRR (6,7 %, à
29
Données 2021 arrêtées au 15 janvier 2022.
58
COUR DES COMPTES
comparer au niveau de droit commun) et nuls sur les contrats jeunes,
comme anticipé.
La saisonnalité 2021 des contrats, proche de celle observée en 2020,
présente un rythme de prescription beaucoup plus dynamique au second
semestre, y compris pour les PEC jeunes. Ainsi, 40,6 % des PEC ont été
prescrits au premier semestre (avec un niveau très stable d’un mois à
l’autre), contre
59,4 % au second. À rebours, la prescription des CIE jeunes
a été presque continûment dynamique, y compris au premier semestre,
même si
in fine
la majorité des contrats ont également été prescrits au
second semestre (67 %).
Graphique n° 9 :
évolution mensuelle comparée des deux types de
contrats aidés en en 2021
Source
: Cour des comptes, d’après données Dares, Poem
(mars 2022).
Le dynamisme
des CIE (secteur marchand) peut s’expliquer
par la
reprise économique, malgré
les restrictions d’activité de
certains secteurs
habituellement recruteurs (hôtellerie, restauration, tourisme). Le moindre
rythme
de
prescription
du
secteur
non-marchand
(associations,
collectivités locales) est attribué à
un manque de confiance en l’avenir
,
ainsi qu’à des périodes d’arrêt d’activité (culture, loisir
s, notamment). En
conséquence, dans un
contexte
d’objectifs
ambitieux
,
les
types
d’
employeurs ont été diversifiés.
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
18000
Janv.
Fév.
Mars Avril
Mai
Juin
Juil.
Août Sept.
Oct.
Nov.
Déc.
CIE
PEC
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
59
L’exécution 2021
des CIE
s’élève à 436,31 M€ en AE et 150,54 M€
en CP, ce qui a permis de financer 73 759 CIE Jeunes ainsi que le coût du
stock des contrats 2020 toujours en cours en 2021. Cette sur-exécution a
été financée par la fongibilité avec l’enveloppe de PEC jeunes mais aussi
grâce à la fongibilité des PEC « tous publics » vers les CIE « tous publics »
ainsi que dans le cadre d’expérimentations dans les Hauts
-de-France et en
Occitanie (2 513 CIE).
Tableau n° 5 :
Évolution des contrats aidés entre 2016 et 2021
Source : DGEFP
Note : les données 2021 ont été arrêtées au 15 janvier 2022 ; elles sont provisoires.
Ces nouveaux objectifs ont deux effets majeurs sur les profils des
bénéficiaires :
-
Une
diversification,
avec
une
hausse
majeure
des
jeunes
(+ 11,5 points) et beaucoup plus limitée pour les résidents de QPV
60
COUR DES COMPTES
(+ 0,5 point
), ce qui laisse penser qu’il existe un effet de déport des
résidents de QPV du contrat de droit commun sur les contrats
spécifiques ;
-
En conséquence, une baisse du public de droit commun : les
bénéficiaires du RSA (passés de 1/4 à 1/5 des bénéficiaires), les
demandeurs d’emploi de très longue durée (passés de 41
% à 36 %)
et les plus de 49 ans (passés de 28 % à 23 %).
En 2021, la part de bénéficiaires de contrats aidés en situation de
handicap s’établit à 11,30 % des prescriptions
dans le secteur non
marchand (toujours en baisse par rapport aux années précédentes, y
compris en volume) et à 1,80 % dans le secteur marchand (avec toutefois
une forte hausse du volume).
4.
L’insertion par l’activité économique
, entre croissance en
volume et renforcement des sous-exécutions
Le développement du secteur de l’insertion par l’activité
économique est un des axes de la stratégie nationale de prévention et de
lutte contre la pauvreté. Le président de la République avait annoncé le 13
septembre 2018
une augmentation de 25 % du nombre d’aides pour le
secteur d’ici 2020.
Après 7 000 aides au poste supplémentaires en 2020, le
PLF 2021 en prévoyait 20
000, l’objectif total passant de 83
000 à 90 300
postes, pour un montant de 1 084
M€ en LFI en AE/CP
, complétés par
53
M€ dans le cadre des transferts du plan de relance
.
En outre,
66 M€ sont consacrés à d’autres mesures d’insertion par
l’activité
économique,
lancées
en
2020
:
les
contrats
de
professionnalisation dans l’IAE (8
M€)
, les CDI inclusion senior (
9 M€)
,
les expérimentations (15
M€),
le fonds de développement de l
’insertion
(24
M€), ainsi qu’une mesure nouvelle de 2021, le soutien à la création
d’entreprise (10 M€)
.
51 M€ financent des exonérations de structures
d’IAE et l’expérimenta
tion « territoires zéro chômeur de longue durée ».
Le fonds de développement de l’insertion, par le biais duquel est distribué
un fonds de soutien aux structures
d’IAE (lancé en 2020 dans le contexte
de la crise sanitaire)
30
, a été alimenté par des reports entrants à hauteur de
85 M€.
30
Il visait à consolider des entreprises en difficulté en 2020 mais aussi à accompagner
le changement d’échelle des SIAE (dispositif « rebond »), dans le cadre d’un a
ppel à
projets. Dans le cadre de leurs déclarations aux services déconcentrés, les SIAE
lauréates prévoient le recrutement de 36 625 ETP au titre des projets FDI 2020 et 2021,
dont 19 892 ont été recensés en 2021.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
61
L’expérime
ntation des « territoires zéro chômeur de longue durée »
Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2020
-1577 du 14 décembre
2020, 5
nouveaux territoires ont été habilités à rejoindre l’expérimentation,
par arrêté à la fin de l’anné
e 2021, portant le nombre total de territoires
habilités à 15, la loi prévoyant la mise en place de l’expérimentation dans
60 territoires.
L’État soutient cette expérimentation par le biais de sa contribution
au fonds national d’expérimentation territoria
le contre le chômage de
longue durée et au fonctionnement de l’association gestionnaire. Depuis le
1
er
juillet 2021, le financement des emplois a également évolué, les
départements contribuant désormais, pour chaque équivalent temps plein,
au financement d
e la contribution au développement de l’emploi à hauteur
de 15 % du montant de la participation de l’État.
La LFI tient compte du projet d’extension du nombre de territoires
éligibles à l’expérimentation. L’enveloppe 2021 de l’expérimentation
« Territoires zéro chômeur de longue durée
» a été établie sur la base d’une
prévision de 1 519 p
ostes salariés dans les entreprises à but d’emploi en
2021 (un objectif plus réaliste que celui du PLF 2020 à 1 750 ETP), soit
22,6 M€ en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, dont
21,2
M€ en aide
s aux postes proprement dites. Un amendement adopté à
l’Assemblée nationale a porté ce montant à 28,6 M€.
Le montant versé par l’État en 2021 s’est élevé à 16,8 M€ en AE et
12,9 M€ en CP, un taux d’exécution de 45 %. En effet, le développement
de l’expérimentation à de nouveaux territoires est intervenu en fin d’année,
sans compter le délai de mise en place des conventionnements avec les
structures et ensuite créer les emplois dans les bassins concernés. Au 31
décembre 2021, les 15
territoires comptent 15 entreprises à but d’emploi
qui emploient 779 ETP.
Le faible taux d’exécution des crédits de cette expérimentation est
une caractéristique durable, que la Cour avait déjà relevée dans les NEB
2019 (45 % des CP) et 2020 (39 % des CP). Le faible taux d’exécution des
crédits de l’expérimentation
« territoires zéro chômeur de longue durée »,
due à une difficulté à développer les entreprises à but d’emploi (EBE), a
été aggravée en 2021 par le rehaussement du financement par amendement,
alors que les objectifs de nombre d’ETP semblai
ent cette année-là un peu
plus réalistes
qu’en 2020.
Avant le schéma de fin de gestion, ce sont donc 1
310 M€ qui ont
été ouverts en totalité
en faveur de l’
IAE en 2021, par la LFI, les reports
entrants et les transferts du plan de relance.
62
COUR DES COMPTES
Contrairement aux années 2019 et 2020, la mise en réserve a porté
également sur des crédits finançant
l’IAE, à l’
instar des autres dispositifs
du programme.
Finalement, le montant exécuté s’établit à 1
112
M€, dont 42 M€ au
titre du plan de relance :
-
967
M€ d’aides aux postes
dans les structures d’insertion par
l’activité économique
31
, soit une sous-exécution de 15 % des crédits
disponibles, mais une hausse de 1
86 M€ au regard de l’exécution
2020 ;
-
144 M€ pour les autres mesures, dont 89 M€ pour le fonds de
développement de l’inclusion.
Le nombre d’ETP conventionnés en 2021 s’élève à
94 645, pour une
prévision en LFI de 90 300. La hausse est marquée au regard des résultats
de 2019 et de ceux de 2020, année au cours de laquelle
la mise en œuvre
des nouveaux postes avait été entravée par la crise sanitaire. Les effets de
cette dernière semblent avoir été limités en 2021 et partiellement palliés
par
l’intervention du fonds de développement qui soutient l’investissement
nécessaire. L
e nombre d’ETP effectivement réalisés
(86 885), toujours
provisoire, est en progression par rapport à 2019 et 2020, mais toujours en
retrait par rapport aux effectifs conventionnés.
31
Périmètre : aides au poste en associations intermédiaires, chantiers et entreprises
d’insertion, y compris entreprises de travail temporaire.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
63
Tableau n° 6 :
Évolution entre 2016 et 2021 des dispositifs
d’insertion par l’activité économique
Source : DGEFP
* Le coût budgétaire diffère compte-tenu de la modulation des aides aux postes (de
+0% à +10% du socle) et des modalités de versement à l'ASP.
Note : les données sur les ETPT réalisés en 2021 sont arrêtées à mars 2022 et
demeurent provisoires.
2018
2019
2020
réalisé
réalisé
réalisé
LFI
réalisé
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M€) au titre des exonérations de charges sociales
126,5
18,4
10,8
14,0
13,5
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M€) au titre des aides au poste
624,2
634,4
568,0
773,7
700,99
Nombre d'ETP conventionnés
29369
31024
33066
35800
38281
Nombre d'ETP réalisés
26504
27872
25611
32210
Taux d’insertion dans l’emploi à la sortie
n.d.
n.d
38%
30%
12%
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M€) au titre des exonérations de charges sociales
87,8
18,4
0,0
0,0
0,0
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M€) au titre des aides au poste
23,9
634,4
21,6
30,0
25,1
Nombre d'ETP conventionnés
17 038
17 554
17 204
20 500
18 494
Nombre d'ETP réalisés
18 167
17 928
15 265
18 370
Taux d’insertion dans l’emploi à la sortie
n.d.
n.d
43%
53%
13%
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M€) au titre des aides au poste
232,5
216,2
188,6
202,6
239,5
Nombre d'ETP conventionnés dans les EI
13 897
15 061
15 722
18 000
17 993
Nombre d'ETP réalisés dans les EI
13 758
14 569
13 476
16 421
Taux d’insertion dans l’emploi à la sortie pour les EI
n.d.
n.d
36%
35%
10%
Nombre d'ETP conventionnés dans les ETTI
10 015
11 079
11 631
16 000
13 869
Nombre d'ETP réalisés dans les ETTI
10 262
10 601
8 750
12 579
Taux d’insertion dans l’emploi à la sortie pour les ETTI
n.d.
n.d
44%
58%
19%
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M€) au titre des aides au poste
2,8
8,5
0,0
Nombre d'ETP conventionnés dans les EITI
258
1 500
456
Nombre d'ETP réalisés dans les EITI
104
248
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M€)
18,6
25,1
252,8
24,0
89,2
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M€)
12,1
11,7
10,1
8,4
8,7
Coût budgétaire pour l'Etat (CP en M€)
1 113,5
1 547,0
1 041,9
1 052,7
1 068,2
Nombre d'ETP conventionnés
70 319
74 718
77 881
90 300
89 093
Nombre d'ETP réalisés
68 691
70 970
63 206
79 430
Total
2021
Ateliers et chantiers d'insertion (ACI)
Associations intermédiaires (AI)
Entreprises d'insertion (EI), entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) et Entreprises d'insertion par le travail indépendant (EITI)
Fond départemental pour l'insertion (FDI)
Exonération de charges sociales pour les structures agréées au titre de l'aide sociale
64
COUR DES COMPTES
La bonification des heures effectuées par les travailleurs en
IAE dans les secteurs en tension
Une bonification de 1,
50 €, perçue par l’employeur, pour chaque
heure effectuée par des travailleurs en insertion mis à disposition par des
associations intermédiaires (AI) a été mise en place dans trois secteurs en
tension :
- du 1
er
décembre 2020 au 30 juin 2021 dans les EHPAD,
- du 1
er
mars 2021 au 30 septembre 2021 dans les établissements
accueillant des personnes en situation de handicap
- et du 1
er
juillet 2021 au 30 septembre 2021 dans les établissements
de restauration. Les restaurateurs employant des salariés en insertion mis à
disposition par des entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI)
ont
également été concernés par cette aide exceptionnelle.
Cette mesure n’a pas fait l’objet d’un suivi spécifique par le
ministère du travail, de l’emploi et de l’inserti
on :
son montant n’est
donc
pas connu.
5.
Les mesures en faveur de l’emploi des travailleurs handicapés
:
un retour lent vers les niveaux atteints en 2019
L’année 2021
était la trois
ième année de mise en œuvre de la
réforme du financement des entreprises adaptées, qui est désormais
intégralement fondé sur des aides au poste dont le montant est modulé selon
l’âge du travailleur handicapé.
Dans le cadre de l’engagement national «
Cap vers l’entreprise
inclusive 2018-2022
», le gouvernement s’est engagé à permett
re la
création
de 40 000 emplois supplémentaires pour les personnes en situation de
handicap d’ici 2022, les différentes aides publiques devant être portées à
500
M€ par an d’ici 2022.
Les crédits ouverts en LFI 2021 s’établissaient à 430
M€ en AE
et
en CP (dont la presque totalité est consacrée aux aides au postes), en hausse
de 23
M€ (+
6 %) par rapport aux crédits ouverts en 2020. En outre, ce
poste a bénéficié pour la deuxième
année d’un fonds de concours
de
l’Agefiph de
50
M€, auparavant versé directement à l’ASP
32
.
Le début d
’année 2021 s’est inscrit d
ans la continuité de la fin
d
’année précédente,
marquée par les effets de la crise sanitaire et ses
impacts sur l’activité économique
, avec moins de 24 000 ETP mensuels.
32
En 2020, le versement avait été incomplet, une première tranche de 25 M€ avait
encore été versée à l’ASP.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
65
Une reprise progressive
de l’activ
ité a pu être mesurée au printemps aux
alentours de 25 000 ETP mensuels (tous contrats confondus), encore en-
deçà des résultats 2019 (plus de 25
000 ETP) et n’en présentant pas la
même régularité, avec une baisse des contrats à l’automne 2021
.
L’année est
marquée également par le recours à l’activité partielle,
notamment lors des confinements du premier semestre, dans des
proportions cependant bien moindres (44 % des entreprises adaptées contre
82 % en 2020). Pour mémoire, dans la mesure où les aides au poste ne sont
dues que pour les heures effectivement travaillées et ne sont pas
cumulables avec les montants touchés par ailleurs au titre de l’activité
partielle, les montants d’aide au poste versés aux entreprises adaptées
devaient être un peu réduits en 202
1 (à hauteur de 10,9 M€, y compris au
titre de l’
activité partielle de longue durée).
Après une annulation de crédits de 30 M€ en LFR
2, l’exécution
s’est établie à 415 M€, 35 M€ de CP restant disponibles. Toutefois, à fin
décembre, l’ASP dispose
en pratique
de 58 M€ d’aides au poste non
distribuées. Sur la période connue à date (jusqu’à octobre 2021),
le montant
versé aux structures au titre de l’aide au poste
2021 (hors expérimentation)
s’élève à 299,2 M€, soit 71
% de l’enveloppe notifiée
(351,2 M€)
contre
les 83 % attendus.
Les dispositifs expérimentaux connaissent des sous-exécutions très
inégales :
-
les mises à disposition demeurent stables au regard de 2020 à 34 aides
attribuées, soit 5 % de l’enveloppe disponible
;
-
les CDD Tremplin sur 2021 ont augmenté de plus de 50 % par rapport
à 2020
et 26 M€ ont été conventionnés, soit 88 % de l’enveloppe
disponible, mais les montants effectivement versés sont bien plus
limités (10 M€ à ce titre figurent encore dans les comptes de l’ASP)
;
-
l’expérimentation d’entreprise
s adaptées de travail temporaire
(EATT) ne trouve pas non plus son public, finançant 84 ETP en
moyenne mensuelle, très en-deçà de la cible des 900 ETP annoncés ;
si 34 % des crédits disponibles ont été conventionnés, seuls 8 %
avaient été effectivement versés à fin octobre 2021.
L’envel
oppe totale du
fonds d’accompagnement à la transformation
des entreprises adaptées (Fatea) 2021, initialement de 12,7
M€, a été
relevée à 20,8
M€
à la fin de l’année 2021.
L’instruction des dossiers de
l’app
el à projets annuel
ayant été finalisée fin décembre 2021, le bilan n’est
pas connu.
66
COUR DES COMPTES
6.
Les mesures en faveur de l’emploi des jeunes
L’année 2021
est marquée par un accroissement des mesures en
faveur des jeunes, en montant (+ 318 M€ en comparant les LFI 2020 et
2021 et + 397
M€ en comparant les exécutions) et en nombre de dispositifs.
La LFI prévoyait 1
149 M€ pour l’ensemble des dispositifs, hors plan de
relance (transfe
rts de 204 M€ supplémentaires), reports (30 M€) et fonds
de concours (43 M€)
33
. 1
044 M€ ont été exécutés, hors plan de relance
(211 M€
pour le plan de relance, en légère sur-exécution). Du fait des
annulations de crédits en LFR2 (193 M€), l’écart aux crédi
ts disponibles
est négatif (-
25 M€).
Les mesures jeunes ont la particularité d’être financées par deux
actions du programme
: l’action n°
2 et l’action n°
3 du PIC. Elles ont aussi
la particularité de mêler des financements d’intervention et de
fonctionnement, du fait de la globalisation du financement de
l’accompagnement de
la Garantie jeunes et du financement socle des
missions locales, dont le montant est prévu dans la convention
pluriannuelle d’objectifs (CPO)
.
Le PLF 2021 prévoyait le financement de 100 000 entrées en
Garantie jeunes (comme en 2020) complété
–
dans le cadre du plan de
relance (sur le programme 364)
–
de 50 000 places supplémentaires, afin
de faire face aux effets négatifs de la crise sur l’emploi des jeunes peu
qualifiés
34
. Le PLF prévo
yait 581,40 M€ (AE=CP) pour l’all
ocation et
l’accompagnement en G
arantie jeunes, dans le cadre PIC, ainsi que 142
M€
dans le programme 364. À
la suite de l’annonce, l
e 26 novembre 2020, du
renforcement du plan
♯1jeune1solution
, les objectifs de la Garantie jeunes
ont été portés à 200
000 places en 2021. On notera que l’amendement du
Gouvernement introduit en première lecture évoque le doublement des
objectifs au titre du plan
♯1jeune1solution
, alors même que les crédits ont
été portés par le programme 102, hors plan de relance (pour un montant de
79 M€ en AE=CP).
En 2021, le nombre d’entrées en Garantie jeunes a atteint 170
750
entrées au 31 décembre 2021, soit une hausse significative de 71 % par
rapport au volume socle, bien que l’objectif de 200
000 n’ait
pu être atteint.
En terme qualitatif, la part des jeunes non qualifiés a un peu baissé (69,8 %
vs 72,5 % en 2020), mais plus d’un tiers des jeunes sont issus des quartiers
prioritaires de la politique de la ville ou en zone de revitalisation rurale.
33
Il correspond à un cofinancement par le Fonds social européen (FSE) au titre de
l’
i
nitiative pour l’emploi des jeunes (IEJ) de l’allocation Garantie jeunes.
34
Faisant ainsi jouer à la Garantie jeunes un rôle de solvabilisation des jeunes concernés
qui n’est pas son but premier, le dispositif visant
plutôt à remobiliser, par un
accompagnement intensif, les jeunes vers l’emploi et/ou la formation.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
67
L’exécution s’élève à 669 M€ pour les volets allocation (dans et hors PIC)
et l’accompagnement, sans tenir compte du financement aux missions
locales, dont 83 M€ au titre du plan de relance. Hors relance, les lignes
correspondantes sont en sous-exécution de 34
M€, soit de 6 %.
Le nombre d’entrées en
Pacea a atteint 442 713 jeunes (dont 241 501
auraient bénéficié de l’allocation au moins une fois dans l’année)
. Le
montant des allocations Pacea
s’est élevé à 115 M€ en 2021, dépassant de
48 M€ l’exécution 2020 et de 33 M€ le montant fixé en LFI. Ce
dépas
sement peut être ramené à 14 M€
en neutralisant les flux au titre de
la relance.
Plusieurs facteurs expliquent cette hausse :
-
dans le cadre de la crise sanitaire, une appétence pour le Pacea,
notamment du fait des modalités de gestion plus simples de ce
dispositif (notamment au regard de la Garantie jeunes), ce qui
permettait de venir en aide financièrement de manière ponctuelle et
aisée, à davantage de jeunes ;
-
un objectif de hausse de 80 000 jeunes à accompagner, inscrit dans le
PLF, en regard des crédits relance (les crédits effectivement
transférés d’un montant de 16 M€ correspondant à un peu moins de
60 000 jeunes) ;
-
de
manière
secondaire,
l’amplification
des
solutions
d’accompagnement de tous les jeunes notamment par la levée de
certains freins périphériques (mobilité, santé, etc.), en cohérence avec
la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté
(+ 17
M€ en AE/CP sur le programme 102), ainsi qu’une
évolution
du périmètre de l’allocation
35
.
Le programme 102 finance également de nouvelles allocations non
pérennes dans le cadre du plan
♯
1jeune1solution, introduites par
l’amendement présenté ci
-dessus, à destination des jeunes engagés dans les
dispos
itifs d’accompagnement intensif
de Pôle emploi (AIJ) et de l’A
pec
(Objectif 1
er
emploi)
36
et des jeunes diplômés, anciens boursiers en
recherche d’emploi qui sont confrontés à un manque de ressources
financières pénalisant pour leur recherche.
L’exécution de l’AIJ a été difficile à piloter. La LFI prévoyait
un
volume de 240 000 jeunes pour un montant
de 71 M€
: ce sont près de
35
Plafonnée depuis le 1
er
janvier 2021 à six fois le montant mensuel de l’allocation,
mais désormais ouverte aux jeunes ayant perçu des revenus dans la limite mensuelle de
300
€.
36
47
500 jeunes devaient en bénéficier pour un financement en LFI de 2,2 M€, abondé
de 0,3 M€ en LFR2 et exécuté à 2,5 M€.
68
COUR DES COMPTES
60 000 jeunes accompagnés qui ont perçu une allocation, pour un montant
exécuté de 26,6
M€
(avec un coût unitaire plus élevé qu’initialement
budgété). Plusieurs facteurs expliquent ce volume beaucoup plus limité : le
déficit de
visibilité de cette aide nouvelle, le délai pour l’appropriation du
dispositif par les équipes de Pôle emploi, la saisonnalité des mesures jeunes
(centrées sur la rentrée), le public de Pôle emploi dont les jeunes perçoivent
une al
location de retour à l’em
ploi excluant le recours à une allocation
ponctuelle. Anticipant une sous-
exécution importante, près de 55 M€ ont
été annulés en LFR 2, tandis qu’à compter de septembre, le rythme de
prescription a plus que doublé, entraînant finalement une surconsommation
au
regard des crédits disponibles (de 9 M€).
Concernant l’aide
aux jeunes diplômés anciens boursiers, un
montant de 50
M€ était prévu en LFI 2021
(pour 50 000 jeunes bénéficiant
d’une aide de 1
000
€ par an en moyenne). L’exécution 2021 s’élève à
15
M€, correspondant au versement d’avances initiales basées sur la
budgétisation prévisionnelle. L’exécution réelle s’est établie à 9,5 M€,
correspondant au versement de près de 9 550 aides.
Enfin,
l’enveloppe
de
financement
des
missions
locales
(fonctionnement) s’es
t élevée
à 351 M€ (dont 100 M€ au titre de la relance,
transférés du programme
364). L’exécution 2021 est de 345 M€,
une sous-
consommation de 15
M€
hors relance étant compensée par une sur-
exécution de l’enveloppe relance de 9 M€
.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
69
Tableau n° 7 :
Évolution des financeme
nts de l’État alloués aux
missions locales entre 2016 et 2021
Source : DGEFP
Sur l’ensemble des dispositifs du programme 102 gérés par l’ASP,
la trésorerie de l’
opérateur au 31 décembre 2021 reste élevée
à 410 M€
(environ 6,5 % des crédits de paiement du programme 102 consommés en
2021), mais en nette amélioration par rapport au niveau de 2020 (704
M€).
Ceci
s’explique
notamment par le transfert au programme 364 de la gestion
des aides exceptionnelles aux contrats de professionnalisation (introduite
par LFR en 2020). Les lignes des fonds de soutien (FDI et Fatea) demeurent
très élevées.
En CP (M€)
2017
2018
2019
2020
2021
réalisé
réalisé
réalisé
réalisé
LFI
réalisé
Crédits
alloués
aux
missions locales
323,3
322,8
396,4
344,1
511,8
500,3
Subvention
de
fonctionnement
208,3
199,4
198,4
189,9
351,8
345,2
Associations
régionales
(animation du réseau)
5,0
5,3
4,7
5,0
0,0
4,7
Crédits
spécifiques
pour
l'accompagnement
110,0
118,1
193,4
149,2
160,0
150,3
Garantie jeunes
100,4
118,1
193,4
149,2
160,0
150,3
Emplois d'avenir
9,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Autres
financements
mobilisables
par
les
missions locales
1 189,9
812,0
593,6
493,5
664,4
639,1
Allocations
versées
aux
jeunes
271,8
361,9
425,1
473,3
659,4
634,5
Garantie jeunes*
251,5
345,9
384,8
406,2
555,4
519,1
PACEA (ex-CIVIS)
20,3
16,0
40,4
67,1
104,0
115,3
Emplois
d'avenir
(aide
versée à l'entreprise)
912,0
445,1
163,3
15,5
0,0
0,0
Fonds
d'insertion
professionnelle des jeunes
(FIPJ)
1,3
0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
Actions de parrainage
4,8
4,6
5,2
4,7
5,0
4,6
TOTAL
1 513,2
1 134,8
990,0
837,6
1 176,2
1 139,5
70
COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 :
Trésorerie de l’ASP au 31 décembre 2021 sur les
dispositifs financés par le programme 102
Dispositifs
Trésorerie
Total des aides du programme 102 dont :
410,6
Prime inflation
27,0
CUI-CAE / PEC
55,2
CUI-CIE
-5,9
Emplois d'avenir
102,8
Aide exceptionnelle au contrat de professionnalisation
2,5
FATEA
72,6
EA pro inclusive, mise à disposition, travail temporaire
0,9
EA CDD tremplin
10,3
EA aides aux postes
57,9
Chantiers d'insertion
-39,4
Associations intermédiaires
3,5
Entreprises d'insertion
23,9
Entreprises de travail temporaire d'insertion
6,2
Entreprises d'insertion par le travail indépendant
0,7
Fonds de développement de l'insertion
82,7
Pacea (droit commun)
-8,9
Pacea Garantie jeunes
18,3
Source : DGEFP
B.
Les autres dépenses
Les dépenses de fonctionnement sur le programme 102 s’établissent
en 2021 à 1 264
M€ (CP) dont 1
129,2
M€ pour la subvention pour charges
de service public (SCSP) de Pôle emploi, 61,2
M€ pour la SCSP de l’
Épide,
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
71
73,8
M€ de frais de gestion pour l’ASP
et 4,7
M€ de dépenses en faveur
des maisons de l’emploi
.
Les dépenses d’opérations fi
nancières (dotations en fonds propres)
exécutées en 2021
s’élèvent à
3,6
M€
en CP au titre de subventions
d’investissement versée
s
à l’ASP
(3 M€) et à l’
Épide (
0,6 M€
).
C.
Les indicateurs du programme 102
La maquette de performance du programme 102 présente quelques
évolutions concernant les indicateurs suivants :
-
taux de satisfaction des usagers et des entreprises vis-à-vis des
services de Pôle emploi :
comme annoncé en 2020, l’indicateur suivi
est désormais celui de la qualité des services offerts par Pôle emploi
aux entreprises
et non plus de la satisfaction à l’égard de la dernière
opération de recrutement ;
-
taux
d’insertion dans l’emploi à l’issue d’un contrat aidé (PEC)
:
après avoir été décliné par la situation au regard du handicap,
l’indicateur l’est p
ar sexe (homme/femme)
; il s’agit d’un progrès
important, dans la mesure où ces taux sont significativement plus
élevés pour les femmes que pour les hommes ;
-
suppression du taux de retour à l'emploi des travailleurs handicapés,
qui réalisait la synthèse des indicateurs propres aux publics de Pôle
emploi
et
Cap emploi, au profit du maintien de ces deux indicateurs là : les
modalités de collecte comme le périmètre des personnes concernées
sont différents entre les deux, donc les données ne sont pas
comparables.
Enfin, trois points sont à souligner :
-
concernant le nombre de retours à l’emploi
37
: ce indicateur n’est pas
complété ni en prévision 2021, ni en cible 2023, étant élaboré en
année
n
;
-
concernant
le taux de retour à l’emploi durable (tou
s publics) : les
indicateurs ne sont pas complétés, comme en 2020. La convention
tripartite État-Unédic-Pôle emploi 2019-2022 prévoit la construction
d’un nouvel indicateur du nombre de retours à l’emploi durable, sur
la base des informations nouvellement rendues disponibles par la
mise en place de la déclaration sociale nominative. Cet indicateur sera
mis en production en 2022 ;
37
Pour mémoire, les cibles de cet indicateur sont exprimées à conjoncture économique
constante pour capter l’ac
tion réelle de Pôle emploi.
72
COUR DES COMPTES
-
concernant le taux d
e satisfaction des demandeurs d’emploi et des
entreprises
à l’égard du suivi et des services
: ils sont fixés au même
nive
au qu’en 2020,
légèrement au-dessus de ceux de 2019.
Recommandation n° 4. (DGEFP, DB, Pôle emploi)
Définir les cibles des indicateurs du programme 102
relatifs
au
retour
à
l’emploi.
(
recommandation
maintenue)
II.
Programme 103
A.
Les dépenses d’intervention
Les d
épenses d’intervention sur le programme 103 s’élèvent en
2021 à 10
137 M€ en AE et 7
743 M€ en CP (contre
5 233
M€ en AE et
7 157
M€ en CP
en 2020), soit 76 % des crédits exécutés au titre du
programme (contre 93 % en 2020).
Graphique n° 10 :
Dispositifs d’intervention du
programme 103 en
2021 (en CP exécutés)
Source
: Cour des comptes d’après données Chorus
La majeure partie des crédits (47 % contre 51 % en 2020) concerne
les compensations des exonérations de cotisations sociales (hors
apprentissage). Les deux autres dispositifs principaux sont le PIC (26 %
des crédits consommés contre 19 % en 2020) et les différentes aides en
faveur de l’alternance (
15 % des crédits consommés contre 22 % en 2020).
Compensation
d'exonérations
de cotisations
sociales (hors
alternance);
3 619; 47%
Appui aux
mutations
économiques
;
579; 7%
Alternance (y
compris
exonérations
de cotisations
sociales); 1 181;
15%
Plan
d'investissemen
t dans les
compétences;
2 014; 26%
Autres; 350; 5%
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
73
1.
Compensations des exonérations de cotisations sociales en
faveur de
l’emploi
Les dispositifs d’exonération de cotisations sociales visant à
favoriser la création d’emplois
(hors alternance) ont représenté en 2021 un
coût budgétaire de 3
,6 Md€
, stable par rapport à 2020. Le coût budgétaire
de chacun des dispositifs de compensation est en hausse à la seule
exception du dispositif Acre
38
(- 208
M€ à
554
M€
) : les mesures
d’économie introduites en LFI 2020 ont connu leur plein effet en 2021,
même si le dynamisme de la création d’entreprises,
« contre intuitif au
regard de l'impact de la crise sanitaire »
selon les termes du CBCM, a
conduit à une sur-exécution de 41 % par rapport aux crédits votés en LFI
sur cette ligne.
Concernant l’exonération
Acre, après avoir baissé en exécution
finale en 2020 à cause de la crise économique (- 9,6 %), la LFI 2021
prévoyait bien une nouvelle baisse, pour les affiliés au régime général
(-
26,8 %) en raison de la poursuite de la baisse de l’assiette (
- 21,9 % en
2021 après -
25,8 % en 2020), mais en avait exagéré l’ampleur, illustrant
la difficulté, rappelée dans les précédentes NEB, à fiabiliser les prévisions.
La sous-exécution sur les autres lignes, comprise entre 4 % et 6 % a
permis que les crédits exécutés se situent au niveau des crédits votés en
LFI, contrairement à 2019 (sur-exécution) et 2020 (sous-exécution).
38
L'aide à la création ou à la reprise d'une entreprise (Acre) consiste en une exonération
partielle de charges sociales pendant la première année d’activité (totale sur les revenus
jusqu’à 30
852
€
et dégressive lorsque les rev
enus sont compris entre 30 852 € et 41
136 €)
; elle peut donner droit à un accompagnement (dispositif du nouvel
accompagnement pour la création ou la reprise d'entreprise
–
Nacre) dans le cadre d'une
aide au montage, à la structuration financière et au démarrage de votre activité.
74
COUR DES COMPTES
Tableau n° 9 :
Écart entre prévision et exécution des crédits
compensant des exonération de cotisations sociales
–
hors alternance
(CP, en M€)
Dispositif
2020
2021
LFI
Exéc.
Écart
en %
LFI
Exéc.
Écart
en %
Exonération aide à
domicile
1 949
1 821
- 128
- 7 %
2 079
1 959
- 120
- 6 %
Exonération Tepa
560
538
- 22
- 4 %
617
592
- 25
- 4 %
Exonération Acre
794
762
- 32
- 4 %
393
554
161
+ 41%
Déduction forfaitaire
services à la personne
406
390
- 16
- 4 %
410
393
- 17
- 4 %
Exonérations
territoriales
119
114
- 5
- 4 %
126
121
- 5
- 4 %
Total
3 828
3 625
- 203
- 5 %
3 625
3 619
- 6
0 %
Source : Chorus
Recommandation n° 5. (DGEFP, Acoss, DSS, DB)
Fiabiliser les prévisions de compensation des dispositifs
d’exonération de cotisations sociales
. (recommandation
maintenue)
2.
L’alternance
En 2020, le périmètre budgétaire des dépenses en faveur de
l’alternance
a évolué en cours
d’année avec la création en LFR 3 en
substitution
–
pour la première année de contrat
–
de l’aide unique à
l’apprentissage d’une aide exceptionnelle à l’apprentissage (500 M€ en AE
et 300 M€ en CP) étendue en LFR 4 (1
480
M€ en AE et 330 M€ en CP)
pour te
nir compte de l’extension de l’attribution de la prime exceptionnelle
aux apprentis de niveau master (initialement jusqu’au niveau licence
seulement).
Au total, les dépenses budgétaires en faveur de l’alternance se sont
élevées à 1 562
M€ en AE et
1 181
M€
en CP contre 1 239
M€ en AE et
1 602
M€ en CP en 20
20. Ce recul
est lié à la prise en charge de l’aide
exceptionnelle à l’alternance par le programme 364.
3.
Emplois francs
Les crédits consommés au titre des emplois francs se sont élevés à
293
M€ en AE (
210
M€ en
2020) et 118
M€ en CP (
68
M€ en
2020).
Introduit par l’article 175 de la loi de finances pour 2018 sous la
forme d’une expérimentation courant du 1
er
avril 2018 au 31 décembre
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
75
2019 sur 194 quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV), le
dispositif consiste à verser une prime à toute entreprise ou association, quel
que soit l’endroit où elle est située sur le territoire national, embauchant en
contrat à durée indéterminée (aide de 5
000 € par an sur trois ans
maximum) ou en contrat déterminée de plus de six mois (aide de 2
500 €
par an sur deux ans maximum) un demandeur d’emploi résidant dans l’un
des QPV couverts par l’expérimentation.
Depuis le 1
er
janvier 2020, le dispositif des emplois francs,
initialement déployé dans un cadre expérimental entre le 1
er
avril 2018 et
le 31 décembre 2019, a été généralisé à l
’
ensemble des quartiers prioritaires
de la politique de la ville.
L’année 2021 a été marquée par un démarrage dynamique de l’aide
lors du premier semestre 2021, en cohérence avec la montée en charge
observée en 2020 (malgré des ralentissements dus aux périodes de
confinement). Un ralentissement des entrées en emplois francs a toutefois
été constaté sur le second semestre 2021. Des travaux d’analyse doivent
être menés par la DGEFP pour préciser les sous-jacents de cette évolution.
L’objectif initialement fixé de 29 200 entrées en emplois francs
devrait donc être légèrement plus élevé que les entrées réalisées, puisque
27 088 demandes ont été acceptées sur la base des données figurant dans
le RAP 2021.
Il est à noter que le nombre total définitif d’entrées en 2021
devrait cependant être plus important, et se situer autour de 28 700 entrées,
étant donné que les entreprises disposent d’un délai de 3 mois pour
effectuer leur demande d’aide.
Certaines demandes au titre de 2021 seront
en effet transmises en 2022.
Dans le cadre du plan de relance, afin de favoriser le recrutement de
jeunes issus des QPV, le gouvernement a décidé de renforcer le dispositif
emplois francs
via
le déploiement des emplois francs +, avec un montant
de prime supérieur la première année du contrat correspondant à un cumul
partiel avec l
’
aide à l
’
embauche des jeunes (AEJ). Ainsi, entre le 15 octobre
2020 et le 31 mai 2021, le montant alloué à un emploi franc a été porté à
5 500
€
la première année pour un CDD d
’
un an au lieu de 2 500
€
et le
montant alloué pour un CDI a été de 7 000
€
la première année
–
et de
5 000
€ pour les deux années suivantes –
pour un CDI au lieu de 5 000
€
.
Le surcoût de ces emplois francs +
n’a pas eu d’impact budgétaire en 2020
du fait des modalités de facturation
: le premier versement de l’aide a lieu
six mois après signature du contrat.
5 016 demandes ont été acceptées sur la période 2020-2021, et le
taux de jeunes de moins de 26 ans dans les embauches en emplois francs
s’est maintenu.
La bonification emplois francs +
–
financée par un transfert
76
COUR DES COMPTES
du programme 364
39
–
semble donc avoir atteint son objectif de maintenir
un avantage spécifique pour les embauches de jeunes résidant en QPV.
B.
Les autres dépenses
Les dépenses de fonctionnement (hors subventions pour charges de
service public versées aux opérateurs) exécutées en 2021 sur le programme
103 s’élèvent à
2 270
M€ en AE et
2 312
M€ en CP (
643
M€ en AE et
505
M€ en CP en
2020). Elles correspondent principalement aux
subventions exceptionnelles versées à France compétences (2
000 M€ en
AE et en CP) et à
l’Afpa (
104
M€ en AE et
en CP) pour pallier les
difficultés de trésorerie auxquelles ces deux opérateurs sont confrontés.
C.
Les indicateurs du programme 103
Le nombre d’indicateurs de performance sur le programme 103
(hors PIC) est resté stable entre le PAP 2020 et le PAP 2021.
L’indicateur
« Taux de satisfaction des entreprises bénéficiaires
d'actions mises en œuvre dans le cadre d'un accord ADEC
»
a été remplacé
par un indicateur portant sur le nombre d'accords d'engagements pour le
développement de l'emploi et des compétences (Edec) en cours.
III.
Programme 111
En 2021, les crédits les crédits de paiement exécutés du programme
111 se répartissent entr
e des dépenses d’intervention (
53 %) et des
dépenses de fonctionnement (47 %).
A.
Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention (titre 6) sur le programme 111
s’établissent à 113,3 M€ en AE (un montant multiplié par quatre par
rapport à 2020, gonflé par les engagements du fonds paritaire national) et
44,1
M€ en CP (en baisse de 12 % par rapport à 2020)
.
Elles concernent principalement :
•
Le soutien au paritarisme et à la formation syndicale (98,1
M€ en AE,
32,7
M€ en CP)
, qui correspondent pour les
AE à l’ensemble des
39
Le montant exécuté sur le P103 est d’ailleurs supérieur à la trajectoire initiale du plan
de relance (10,3 M€ en AE et 5,1 M€ en CP, au lieu de, respectivement, de 8,1 M€ et
3,7 M€).
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
77
engagements de
la contribution de l’
État au Fonds paritaire national
prévue dans une convention triennale, 2021 en étant la première année,
et, pour les CP, à la première tranche de paiement ;
•
La formatio
n des conseillers prud’homaux
(8,1
M€ en AE,
3,9
M€ en
CP), en sous-exécution significative pour les motifs indiqués en partie 1,
le contexte sanitaire ayant limité la mise en œuvre des formations,
passées en distanciel, pour une action à la mise en œuvre
structurellement lente ;
•
La recherche et les études (3,7
M€ en AE,
3,5
M€ en CP
, stables par
rapport 2020, en sur-
exécution sur 2021, notamment s’agissant des AE
) ;
•
Le fonds d’amélioration des conditions de travail (FACT), géré par
l’Agence nationale d’amélioration des conditions de travai
l (Anact) qui
finance des projets dans ce domaine à l’initiative des employeurs
(1,8
M€ en AE et CP
, stable par rapport à 2020, en sous-exécution par
rapport à la LFI, la réserve de précaution n’étant pas été levée
) ;
•
Le soutien aux acteurs du dialogue soc
ial (1,1 M€ en AE, 1,1 M€ en
CP) ;
•
Le dispositif du conseiller du salarié et les subventions aux groupements
et associations (0,7
M€ en AE et CP)
en sous-exécution de près de la
moitié des crédits programmés, là aussi, sous l’effet de la crise sanitaire,
l
imitant les contentieux des prud’hommes.
B.
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement exécutées en 2021 sur le
progra
mme 111 s’établissent à
37,0
M€
en AE et 39,7
M€
en CP, en hausse
de 7
M€ par rapport à 2020.
Elles sont principalement constituées des subventions pour charges
de service public des opérateurs (9,7
M€ pour l’Anact et 8,2 M€ pour
l’Ansès en AE et en CP, ainsi que 1,5 M€ à l’Arpe
en amorçage pour sa
première année de fonctionnement
40
), des dépenses relatives au
développement et
à la maintenance des systèmes d’information des
élections syndicales et patronales (11,1
M€ en AE et
16,5
M€ en CP) et des
dépenses relatives au paritarisme et à la formation syndicale (4,6
M€
en
AE et 1,8 M€
en CP destinés aux douze organismes agréés par le ministère
40
L’Arpe
a vocation à être financée par une taxe affectée prélevée sur les plateformes
d’emploi. La première collecte aura lieu en
2022
. Dans l’attente du recouvrement, elle
a perçu une SCSP financée à parts égales par la direction générale du travail (0,75 M€
redéployés du programme 111) et la direction générale des infrastructures, des
transports et des mobilités (par transfert du programme 262).
78
COUR DES COMPTES
du travail pour assurer la formation économique, sociale et syndicale des
salariés), au soutien aux acteurs du dialogue social (1,8
M€
en AE, 2,2
M€
en CP), à la formation des conseillers prudhommaux et à la recherche et
aux études.
C.
Les indicateurs du programme 111
Le schéma de performance du programme 111 a été profondément
modifié pour le projet de loi de finances 2019 afin de prendre en compte
les priorités gouvernementales en matière d’orientation de l’activité de
contrôle des services d’i
nspection du travail, notamment sur la lutte contre
le travail illégal et les fraudes au détachement. Il a été intégralement
reconduit pour le projet de loi de finances 2020 et pour le projet de loi de
finances 2021, afin de stabiliser la maquette de perfo
rmance et d’en
mesurer la pertinence sur la durée.
La seule évolution est celle de l’intitulé
de l’indicateur 3.1 qui précise désormais le périmètre d’évaluation
(l’enquête «
dialogue social » de la Dares).
La Cour avait relevé dans la note d’exécution bud
gétaire 2019 que
quatre des sept indicateurs de ce programme sont désormais relatifs à
l’activité de l’inspection du travail, alors que ce programme ne finan
ce pas
l’inspection du travail
: les crédits de rémunération (titre
2), d’action
sociale et de form
ation de l’inspection du travail sont portés par le
programme 155 -
Conception, gestion et évaluation des politiques de
l’emploi et du travail
de la mission
Travail et emploi
, tandis que ses crédits
de fonctionnement (hors titre 2) sont portés par le programme 354 -
Administration territoriale de l’État
de la mission
Administration générale
et territoriale de l’État
. Une action 04 « Lutte contre le travail illégal », qui
ne porte pas de crédits, sous-
tend l’action de l’inspection du travail au sein
du programme 111.
La direction générale du travail avait néanmoins insisté sur la
nécessité, compte tenu du rôle et des missions qui incombent à l’inspection
du travail, de rendre compte de l’action de celle
-ci et de son efficience, au
citoyen et à la représentation nationa
le, au travers d’indicateurs pertinents
et quantifiables.
S’agissant du niveau donné aux différents indicateurs, le seul point
à relever est la fixation à 65 % de la part du temps de travail effectivement
consacrée
par les agents de l’
Anact au plan santé au travail, en recul par
rapport à 2020 (70
%), alors qu’un nouveau plan
a été finalisé fin 2021.
Cette évolution est conjoncturelle, les priorités de l’opérateur ayant été
rééquilibrées pour lui permettre de conduire des actions spécifiques
favorisant la reprise du travail dans les PME en sortie de crise sanitaire.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
79
IV.
Programme 155
87 % des crédits du programme 155 correspondent aux dépenses de
personnel, qui représentent 3 % des crédits de la mission
Travail et emploi
.
A.
Les dépenses de personnel
La mission
Travail et emploi
a
respecté le plafond d’emploi
s défini
en LFR (8 201 ETPT + 49 ETPT transférés) avec 8 215 ETPT exécutés.
L’effort de maîtrise des effectifs de l’État s’est poursuivi, avec une
nouvelle diminution du plafond d’emplois à hauteur de
795 ETPT en LFI
et de 482 ETPT en LFR.
Tableau n° 10 :
Plafond et schéma d’emplois
de 2017 à 2021
En ETPT
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2021/2020
Plafond d'emplois (LFI)
9 523
9 251
8 852
8 599
7 804
- 795
Transferts de gestion
12
12
13
9
49
40
Plafond d'emplois (LFR)
9 523
9 091
8 852
8 683
8 201
- 482
Exécution du plafond d'emplois
9 233
8 977
8 769
8 643
8 215
- 428
Écart entre plafond et exécution
- 302
- 126
- 96
- 49
- 35
Source : DFAS
En ETPT
Exécution
2017
Exécution
2018
Exécution
2019
Exécution
2020
LFI 2021
Exécution
2021
Sorties totales
822
819
840
905
913
919
dont sorties pour retraite
399
441
469
475
558
466
Entrées
559
595
655
630
692
669
Variation des ETP (entrées
moins sorties totales)
- 263
- 224
- 185
- 275
- 221
- 250
Source : DFAS
La LFI 2021
prévoyait une diminution du plafond d’emplois de
795 ETPT par rapport à la LFI 2020 qui prenait déjà en compte une
réduction de 253 ETPT. Cette baisse résultait de plusieurs facteurs :
-
la poursuite de l
’
effort de maitrise des effectifs de l
’
État sur le
quinquennat qui se traduit par une réduction de 210 ETPT se
décomposant en 72
ETPT correspondant à l’extension en année
pleine du schéma d’emplois 20
20 sur 2021 et en 138 ETPT découlant
du schéma d’emplois 202
1 sur 2021 ;
80
COUR DES COMPTES
-
le solde
des transferts d’e
mplois de - 585 ETPT, dont 8 ETPT
entrants.
Graphique n° 11 :
Plafond d’emplois et exécution (en ETPT)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
B.
Autres dépenses de fonctionnement
Sur le périmètre budgétaire du programme 155 (hors titre 2), aucune
mesure de pér
imètre et de transfert n’est intervenue entre la LFI 2020 et la
LFI 2021.
L’écart entre la LFI 2020 et la LFI 2021 (+ 1 M€ en CP) correspond
aux éléments suivants :
-
le débasage de la mesure nouvelle obtenue en 2020 (-
0,91 M€ en
CP), au titre de la mise en œuvre de la réforme de l’organisation
territoriale de l’
État (OTE) ;
-
une mesure nouvelle (+
1,41 M€ en CP) obtenue au titre de la mise
en œuvre décalée à 2021 de la réforme de l’OTE;
-
une mesure nouvelle (+
0,5 M€ en CP) obtenue au titre du
développement des applicatifs numériques.
Outre la contribution de 15,4
M€ du fonds de c
oncours (dont
14,5
M€
en provenance du Fonds social européen), le programme 155 a
bénéficié de reports de 2,3
M€ en AE et de
10,4
M€ en CP liés à divers
crédits de fonds de concours et à des crédits non consommés en 2020.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
81
En 2021, les crédits hors titre 2 du programme 155 ont été abondés
par plusieurs virements entrants intervenus à partir d’autres programmes
de la mission
Travail et emploi
pour 12,7 M€ en AE et 7,1 M€ en CP
:
-
un virement d’un montant de 5,6 M€ en AE au titre du financement
des actions d’év
aluation, de communication et de développement
informatique dans le cadre du PIC ;
-
un virement d’un montant de 3 M€ en AE et CP au titre du
financement des actions de communication du Plan de relance ;
-
un
virement d’un montant de 3,4 M€ en AE et CP au titr
e du
financement des systèmes d’information métier de la DGEFP
;
-
un virement d’un montant de 0,7 M€ en AE et CP au titre du
financement des actions de communication et de développement
information pour la mise en œuvre de l’obligation de formation.
Le prog
ramme 155 a également fait l’objet des mesures de
transfert en gestion suivantes, à partir ou vers des programmes rattachés à
d’autres missions :
-
un transfert entrant depuis le programme 181
Prévention des risques
(mission
Écologie, développement et mobilité durables
) d’un montant
de 0,1 M€ en AE et CP, à destination de l’opérateur
Intefp, au titre du
financement de la formation des inspecteurs du travail dans les
carrières ;
-
un transfert sortant vers le programme 124
Conduite et soutien des
politiques sanitaires et sociales
(mission
Solidarité, insertion et
égalité des chances
) d’un montant de 0,4 M€ en AE et CP pour le
financement du vote électronique des élections professionnelles 2022
d’administration centrale, en raison de la mutualisation sur le
programme 124 ;
-
un transfert sortant vers le programme 216
Conduite et pilotage des
politiques de l'intérieur
(mission
Administration générale et
territoriale de l’
État
) d’un montant de 0,5 M€ en AE et CP au titre du
financement de l’action sociale des agents du ministère
du travail
transférés dans les secrétariats généraux communs (SGC), dans le
cadre de la mise en place de la nouvelle organisation territoriale de
l’État
.
Les dépenses de fonctionnement exécutées sur le programme 155 se
sont élevées à 95
M€ en AE et
86
M€ e
n CP (contre 82
M€ en AE et 7
4
M€
en CP en 2020).
82
COUR DES COMPTES
Chapitre III.
Moyens consacré
s par l’
état aux politiques de
l’emploi, de la formation professionnelle et de
l’apprentissage
I.
Financement des politiques publiques portées
par la mission
Travail et emploi
Les schémas présentés en annexe visent à décrire les sources et les
modalités de financement des politiques publiques portées par la mission
Travail et emploi
pour l’année 202
1. Mis à jour chaque année, ils ont
vocation à identifier les évolutions principales.
A.
Emploi et indemnisation du chômage
Les moyens des administrations publiques alloués à la politique de
l’emploi et d’indemni
sation du chômage sont issus de diverses sources (
cf.
schéma en annexe n° 3):
•
l’Unédic (financement des allocations du régime d’assurance chômage
et financement de la majorité des dépenses d’intervention et de
fonctionnement de Pôle emploi
, cofinancement à hauteur d’un tiers des
dépenses d’activité partielle
) ;
•
la Sécurité sociale (allègements de charges sociales dont une partie
seulement fait l’objet d’une compensation sur le budget de la mission
Travail et emploi
) ;
•
les collectivités territoriales (cofinancement des missions locales par les
régions, cofinancement de contrats aidés en faveur des bénéficiaires du
RSA par les départements, etc.) ;
•
l’Union européenne, à travers les aides du Fonds européen d’ajustement
à la mondialisation et, surtout, les crédits du FSE et de l’initiative
pour
l’emploi des jeunes (IEJ)
;
•
le budget de l’
État : les moyens sont principalement portés par la mission
Travail et emploi
et par les dépenses fiscales qui lui sont rattachées
(évaluées à 9 783
M€ en 20
21). En 2021, la mission a bénéfici
é d’un
fonds de concours de 43 M
€
de l’Union européenne pour le f
inancement
de la Garantie jeunes et d’un
fonds de concours de 50
M€
de l’Agefiph
pour le financement des entreprises adaptées.
S’y ajoutent en 2021, les
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
83
crédits du programme 356 de la mission
Plan d’urgence face à la crise
sanitaire
finançant l’activité pa
rtielle de crise (à hauteur des deux tiers),
ainsi que l’aide aux permittents et une partie de ceux du programme 364
Plan de relance.
La politique de l’emploi et de l’indemnisation du chômage (hors
politique générale d’allègement de charges sociales) est p
rincipalement
constituée :
•
des allocations versées aux demandeurs d’emploi
: le régime général est
financé par l’assurance chômage et le régime de solidarité est financé
par les crédits budgétaires de l’État
depuis la suppression du fonds de
solidarité au 31 décembre 2017. Une prime exceptionnelle a été créée
sur la période allant de novembre 2020 à août 2021 au profit des
travailleurs qui alternaient emploi et chômage en 2019 (permittents et
saisonniers)
et qui n’ont pas retrouvé le même niveau d’activité
en 2020
du fait de la crise sanitaire : elle a été financée en 2021 par le programme
356 ;
•
du financement des organismes chargés de verser les allocations aux
chômeurs (Pôle emploi) et de les accompagner vers l’emploi
(notamment Pôle emploi, missions locales, Épide, Écoles de la
deuxième chance) :
-
Alors que Pôle emploi était jusque-là financé à un tiers par une
subvention d’État et aux deux
-
tiers par l’Unédic
, la part de la
contribution de l’Unédic a été portée
de 10 à 11 % de ses ressources
à partir du 1
er
janvier 2020 ;
-
Les moyens alloués aux missions locales
pour l’accompagnement des
jeunes ont été renforcés
à l’occasion de
la généralisation de la
Garantie jeunes
en 2017, puis du plan ♯1jeune1solution
à partir de
2020 ; les moyens affectés au financement des allocations versées par
l’agence de services et de paiement
aux jeunes ont également
augmenté
. L’objectif, réaffirmé dans le cadre de la stratégie nationale
de prévention et de lutte contre la
pauvreté, était d’atteindre
100 000
entrées en Garantie jeunes, objectif porté à 200 000 jeunes en 2020.
Depuis
2019, les moyens alloués par l’État pour le fonctionnement et
l’accompagnement de la
Garantie jeunes sont globalisés. Ces moyens
sont
financés
par
les
crédits
budgétaires
du
programme
d’investissement
dans les compétences (PIC) et par des crédits
européens de l’initiative pour l’emploi des jeunes
rattachés par voie
de fonds de concours (uniquement pour le volet allocation de la
Garantie jeunes). La Garantie jeunes a laissé sa place au contrat
d’engageme
nt jeune depuis le 1
er
mars 2022 ;
84
COUR DES COMPTES
-
Les
structures
d’accompagnement
bénéficient
également
de
financements des collectivités territoriales pour leur fonctionnement
ou au titre de projets spécifiques ;
•
de plusieurs types d’allocation d’autonomie pour les jeun
es : la Garantie
jeunes (évoquée ci-
avant) et l’allocation du parcours contractualisé
d’accès à l’emploi et à l’autonomie depuis le 1
er
janvier 2017. Le
financement de cette dernière est porté par les crédits budgétaires du
PIC ;
•
de dispositifs d’aide à l’emploi pour lesquels l’État finance
:
-
soit
des aides au poste au profit d’organismes d’insertion chargés de
mettre en situation de travail et d’accompagner vers l’emploi des
profils spécifiques (personnes éloignées de l’emploi pour l’IAE,
travailleurs handicapés pour les entreprises adaptées). Ces structures
sont cofinancées par les collectivités territoriales et les crédits
européens. Le Gouvernement a annoncé un développement de ces
secteurs, notamment dans le cadre de la stratégie nationale de
prévention et de lutte contre la pauvreté. En outre, dans le cadre de la
crise sanitaire, ces secteurs ont bénéficié de fonds de soutien et de
développement en 2020 et 2021 ;
-
soit des aides directes aux associations et entreprises satisfaisant
certains critères ou pour le recrutement de personnes remplissant
certains critères (contrats aidés et parcours emploi compétences, aides
à l’embauche TPE/PME en voie d’extinction, emplois francs dont
l’expérimentation
a été généralisée). De nouveaux dispositifs ont été
créés ou réactivés pour répondre à la crise sanitaire : les PEC et
contrat initiative emploi pour les jeunes, l’aide à l’embauche des
jeunes de moins de 26 ans, les emplois francs + ;
•
du financement de l’organisme d’étude
s spécialisé dans le domaine de
l’emploi
(Céreq) ;
•
de différentes exonérations de charges sociales compensées par des
crédits budgétaires : particuliers employeurs et aide à domicile ; aide aux
créateurs et repreneurs d’entr
eprise (Acre) ; zones à redynamiser ;
exonérations
de
certaines
structure
s
d’insertion
par
l’activité
économique ;
•
de différentes exonérations (d’assiette ou de charges sociales) non
compensées par des crédits budgétaires.
Concernant la politique de l’emploi, la crise sanitaire a conduit à la
création du dispositif exceptionnel
d’activité partielle pour soutenir les
entreprises et les salariés face à la baisse d’activité due à la crise sanitaire.
Cofinancé à deux tiers par l’État et à un tiers par l’Unédic, les dépenses se
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
85
sont élevées à 17,8 Md€ pour l’État et à 8,6 Md€ pour l’
Unédic en 2020 et
à 4,8
M€ et 2,4
M€
en 2021.
Les dépenses d’activité partielle de longue
durée ont représenté une dépense de
1,1 Md€, dont 0,7 Md€ pour le
programme 364 en 2021.
B.
Formation professionnelle
Le financement de la formation professionnelle a été profondément
bouleversé par le Plan d’investissement dans les compétences (PIC),
déclinaison opérationnelle du Grand plan d’investissement (GPI) lancé par
le Gouvernement en septembre 2017, et la loi du 5 septembre 2018 pour la
liberté de choisir son avenir professionnel.
Si la majorité des dépenses de formation professionnelle est prise en
charge par les entreprises, soit directement via leurs plans de
développement des compétences, soit de manière mutualisée à travers la
contribution unique à la format
ion professionnelle et à l’alternance dont le
produit
est
reversé
par
France compétences à diverses institutions (dont les opérateurs de
compétences et la Caisse des dépôts et consignations), l’État
joue
également un rôle grâce (
cf.
schéma en annexe n° 4):
•
aux actions financées dans le cadre du PIC, lui-même cofinancé par
France compétences à travers un fonds de concours de 1 632
M€
en
2021 :
-
les actions de formation conventionnées avec les régions ou Pôle
emploi, dans le cadre des pactes régionaux pour
l’investissement dans
les compétences (PRIC) 2018-2022 ;
-
les appels à projets (soutien aux démarches prospectives compétences
à
destination
des
branches
professionnelles,
préparation
opératio
nnelle à l’emploi collective
, etc.) ;
•
à une dépense fiscale : le
crédit d’impôt au titre des dépenses engagées
pour la formation du chef d’entreprise
;
•
à une aide exceptionnelle aux employeurs de salariés en contrat de
professionnalisation (sur le modèle de l’aide exceptionnelle aux
employeurs d’apprentis)
, financée sur les crédits du plan de relance en
2021 ;
•
aux crédits des conventions de formation et d
’
adaptation du Fonds
national pour l
’
emploi (FNE-Formation) bénéficiant aux salariés à
l’emploi fragilisé ou
placés en activité partielle ou en activité partielle
de longue durée. Il est prévu de mobiliser
1 Md€
pour la période 2020-
2021 ;
86
COUR DES COMPTES
•
aux subventions pour charge de service public (SCSP) versées à
l’agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa)
et à Centre Inffo ;
•
aux subventions versées à des opérateurs nationaux, en cofinancement
avec les collectivités territoriales le cas échéant (ex : Carif-Oref).
Dans le cadre du plan de relance, des mesures supplémentaires ont
été mises en œuvre en 2021
: revalorisation de la rémunération des
stagiaires adultes de la formation professionnelle (crédits transférés du
programme 364 sur le programme 103) ; abondement du compte personnel
de formation au titre des métiers stratégiques et au CPF transition
professionnelle (crédits du programme 364 gérés en délégation par la
DGEFP).
Des financements européens au titre du Fonds social européen
(FSE) sont également mobilisés pour cofinancer les actions de formation
mises en œuvre par l’État, Pôle emploi et les régions, ainsi que France
compétences au titre de la reprise en gestion des appels à projets lancés par
le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP)
avant sa disparition le 31 décembre 2018.
C.
Apprentissage
La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir
professionnel a également modifié en profondeur les modalités de
financement de l’alternance, avec un déploiement de la réforme sur
trois
années, entre 2019 et 2021.
Au 1
er
janvier 2021, la politique de
l’apprentissage
repose sur (
cf.
schéma en annexe n° 5) :
•
des compensa
tions d’exonérations spécifiques de cotisations sociales
salariales des apprentis et de cotisations sociales patronales des
employeurs publics d’apprentis
(les employeurs privés bénéficiant de la
transformation du crédit d’impôt compétitivité des entrepris
es en
allègements généraux de cotisations sociales à compter du 1
er
janvier
2019) ;
•
deux allocations :
l’aide
unique pour les employeurs d’apprentis
de
moins de 250 salariés et
l’aide exceptionnelle
aux employeurs
d’apprentis
qui
s’est substitué
e dans le cadre du plan de relance à
l’aide
unique pour la première année d’apprentissage
;
•
l’affectation d’une part de la contribution unique à la formation
professionnelle et à l’alternance (qui comprend
la plus grande part du
produit
de la taxe d’apprentissage
) aux centres de formation des
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
87
apprentis (CFA), via les opérateurs de compétences. Ce financement est
destiné à financer les frais de formation et des frais annexes relatifs à
l’hébergement
, à la
restauration et à l’équipement. Il est assis sur la
définition de niveaux de prise en charge par formation, par les branches
professionnelles, les CFA percevant les financements correspondants
pour chaque contrat signé.
France compétences transfère également aux régions des dotations
visant à soutenir l’
investissement dans les CFA et permettre un
complément de financement du fonctionnement des CFA, au titre du
développement économique et de l’aménagement du territoire.
Ce schéma financier a évolué à la marge au 1
er
janvier 2022, avec le
transfert de la collecte de la contribution des entreprises au financement de
la formation professionnelle et de l’alternance des Opco vers les
Urssaf et
la MSA.
II.
Les dépenses fiscales
Le nombre de dépenses fiscales rattachées à la mission
Travail et
emploi
est passé de 23 en 2020 à 20 en 2021. Les dépenses fiscales
représentent un coût estimé à 9 783
M€
(9
721 M€ en 2020)
, soit 55 % des
dépenses budgétaires (
cf.
annexe n° 6). Le coût estimé
n’
a quasiment pas
évolué par rapport à 2020 (+ 0,6 %),
la baisse de 258 M€ du coût de la
principale exonération
–
le crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à
domicile
–
étant compensée par la hausse des dépenses fiscales suivantes :
-
+ 212
M€ pour l’exonération de l’impôt sur le revenu dans une limite
annuelle égale à 5 000 € des rémunératio
ns versées à raison des heures
supplémentaires et complémentaires réalisées à compter du 1
er
janvier
2019 ;
-
+ 40 M€ pour le taux réduit de TVA pour la fourniture des repas dans
les cantines scolaires et les restaurants d’ent
reprises ;
-
+ 30
M€ pour l’exonér
ation des services rendus aux personnes
physiques par les associations agréées.
88
COUR DES COMPTES
Graphique n° 12 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission (en
Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
Graphique n° 13 :
Dépenses budgétaires et fiscales par programme
(en
Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
89
Dans la note d’exécution budgétaire 2019
comme dans la suivante,
la Cour avait recommandé de clarifier les objectifs poursuivis par les
dépenses fiscales rattachées à la mission et de les assortir d’indicat
eurs de
performance, et d’évaluer l’efficacité des dépenses fiscales en faveur des
services à la personne. Ces travaux n’ont pas été mis en œuvre en
2021.
Si, compte tenu du nombre élevé
et de l’objet de certaines
dépenses
fiscales rattachées à la mission, il ne semble pas envisageable de définir
des objectifs et
des indicateurs de performance pour chacune d’entre elles,
un tel travail pourrait néanmoins être envisagé pour les plus importantes,
comme les dépenses fiscales relatives au secteur des services à la personne,
ou pour des ensembles pertinents de dépenses fiscales.
Recommandation n° 6. (DLF, DB et responsables de
programme) Clarifier les objectifs poursuivis par les
dépenses fiscales rattachées à la mission et les assortir
d’indicateurs
de
performan
ce.
(recommandation
maintenue)
A.
Le programme 103
Le programme 103 concentre 13 des 20 dépenses fiscales attachées
à la mission
Travail et emploi
et 91 % de leur coût.
Les dépenses fiscales concernent majoritairement le secteur des
services à la personne, via principalement :
-
la réduction ou le crédit d’impôt sur le revenu (IR) au titre de l’emploi
d’un salarié à domicile (pour un coût estimé à
4 700
M€ en 2020) ;
-
l’exonération de l’impôt sur le revenu dans une limite égale à 5
000 €
des rémunérations versées à raison des heures supplémentaires et
complémentaires réalisées à compter du 1
er
janvier 2019 (2 091
M€),
mesure figurant parmi les mesures d’urgence économique et sociale
prises par le Gouvernement en décembre 2018 ;
-
l’exonération de TVA pour les servic
es rendus aux personnes
physiques par les associations agréées en application de l’article
L. 7232-1 du code du travail (610
M€) ;
-
le taux réduit de TVA pour certains services d’aide à la personne
(129 M
€)
;
Jusqu’en 2017, l’objectif indiqué pour ces diffé
rents dispositifs était
de « développer les emplois de service à la personne ». Toutefois, les
90
COUR DES COMPTES
documents budgétaires ne fournissent aucune indication quant au nombre
d’emplois concernés, ni
a fortiori
quant à la performance du dispositif en
termes de sauve
garde ou de création d’emplois. Les autres objectifs
éventuellement poursuivis par le dispositif (faciliter la garde des jeunes
enfants, répondre aux besoins des personnes vulnérables, etc.)
–
et qui
pourraient justifier un rattachement au moins subsidiair
e à d’autres
programmes
–
ne sont pas davantage évalués.
S’y ajoutent plusieurs dispositifs en faveur du développement de
l’alternance et de la formation professionnelle :
-
l’
exonération du salaire des apprentis et des gratifications versées aux
stagiaires (540
M€) ;
-
le
crédit d’IS ou d’IR au titre de la formation des chefs d’entreprise
(52
M€).
B.
Le programme 102
Après la suppression de l’exonération de la prime forfaitaire pour
reprise d’activité prévue à l’article L.
5425-3 du code du travail par la loi
de finances pour 2017 et celle de la déduction forfaitaire minimale pour
frais professionnels prévue pour les demandeurs d'emploi depuis plus d'un
an
par la loi de finances initiale pour 2019, il ne subsiste plus qu’une seule
dépense fiscale rattachée au programme 102
: l’e
xonération de la TVA des
associations intermédiaires conventionnées, visées à l'article L. 5132-7 du
code du travail dont la gestion est désintéressée, pour un montant estimé à
95
M€ en
2021.
C.
Le programme 111
Six dépenses fiscales, de poids très inégal (les deux premières
dépenses fiscales représentent les trois quarts des dépenses), sont
rattachées au programme 111, pour un coût estimé à 1 160
M€ en
2021 en
hausse de 3,8 % (1
116 M€ en 2020)
.
Les principales dépenses fiscales portent sur :
-
le taux réduit de TVA sur la fourniture de repas pour les cantines
d’entreprises ou d’administ
rations (425
M€
, en hausse après une
année 2020 marquée par la crise sanitaire) ;
-
l’exonération d’IR au t
itre de la participation des employeurs au
financement des titres restaurant (420
M€) dont le montant n’a pas
évolué depuis trois ans, alors même que dans le cadre de la crise
sanitaire
, le plafond journalier d’utilisation des tickets restaurant
a été
doublé (mesure valable de juin 2020 à 28 février 2022) ;
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
91
-
le crédit d'impôt au titre des cotisations versées aux organisations
syndicales
représentatives
de
salaries
et
aux
associations
professionnelles nationales de militaires (145
M€) ;
-
l’exonération partielle d’IR de la prise en charge par l'employeur des
frais de transport entre le domicile et le lieu de travail (160
M€).
Les deux autres dépenses fiscales ont un coût beaucoup plus faible
sur toute la période. Parmi elles, l’exonération d’IS des syndicats
professionnels et de leurs unions pour leurs activités portant sur l'étude et
la défense des droits et des intérêts collectifs matériels ou moraux de leurs
membres ou des personnes qu'ils représentent a été supprimée par la loi de
finances initiale pour 2019 et
n’a plus eu
d’incidence financière
depuis. La
plupart
des dépenses fiscales portées par le programme 111 relève d’enjeux
qui vont au-
delà de l’amélioration de la qualité de l’emploi et des relations
du travail.
III.
Les opérateurs
Le plafond d’emplois des opérateurs est stable sur la période 2016
-
2017. Il a été r
ebasé en 2018 avec la classification de l’agence nationale
pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) comme opérateur au
sens de la loi de finances et en 2019 avec la création de France compétences
au 1
er
janvier 2019. Entre 2020 et 2021, le plaf
ond d’emplois
a augmenté
de 2 120 ETPT (+ 4 %)
sous l’effet de
l’augmentation des effectifs de Pôle
emploi (+ 2 433 ETPT) et la baisse de ceux de
l’Afpa
(- 313 ETPT),
comme l’année précédente
). En comparant les exécutions 2020 et 2021, la
hausse est réduite à 1 433 ETPT
41
.
41
Dans l’hypothèse, en l’absence de données, d’une exécution au plafond pour l’Intefp
et l’Anact (soit respectivement 90 et 68 ETPT).
92
COUR DES COMPTES
Graphique n° 14 :
Plafond d’emplois et exécution (en ETPT)
Source
: Cour des comptes d’après réponses des administrations
A.
Pôle emploi
La trajectoire financière de la subvention pour charge de service
public (SCSP) de Pôle emploi est inscrite dans la convention tripartite
2019-
2022 signée le 20 décembre 2019 entre l’État, l’Unédic et Pôle
emploi, qui prévoyait la mise à disposition d’une nouvelle offre de services.
La subvention pour charges de service public a été fixée à 1 150
M€
dans la LFI 2021, soit en diminution de 86
M€ (
- 7 %) par rapport à la LFI
20
20, après une diminution de 10 % l’année précédente. Il s’agit de la
trajectoire d’économies prévue la convention, «
pour tenir compte
notamment de la poursuite des efforts de productivité engagés par
l’opérateur dans l’exercice de ses attributions
», d’après la formule du
projet annuel de performance pour 2021. En parallèle, la contribution de
l’Unédic à Pôle emploi est passée au 1
er
janvier 2020 de 10 % à 11 % des
recettes collectées, soit une hausse en 2020 de 3
521 M€ à 4
144 M€
(+ 623
M€)
42
. La Cour avait ainsi relevé dans la NEB 2019 le début d’un
mécanisme progressif de substitution des crédits budgétaires de la mission
Travail et emploi
par le financement
de l’Unédic issu des cotisations
patronale
s et d’une fraction de la CSG activité.
42
69 M€ n’ont pas été perçus mais reportés sur l’année suivante.
48 146
55558
54089
54447
56567
47 732
54782
53853
54947
56232
30 000
35 000
40 000
45 000
50 000
55 000
60 000
2017
2018
2019
2020
2021
Plafond d'emplois (LFI)
Exécution
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
93
Hors subvention pour charges de service public,
l’augmentation d
es
crédits budgétaires perçus par Pôle emploi est significative ; elle est
notamment due aux
dispositifs qu’il met en œuvre (PIC depuis 2018 et plan
de réduction des tensions de recrutement en 2021).
Dans le cadre de la crise sanitaire, des moyens supplémentaires lui
ont également été attribués par une ligne spécifique au sein du programme
364, au titre du plan de relance, à hauteur de 250 M€. Ce financ
ement a
vocation à permettre
à l’opérateur
de faire face à une hausse du nombre de
demandeurs d’emploi, tout en maintenant la qualité de l’accompagnement,
en particulier en direction des publics les
plus éloignés de l’emploi et les
plus fragilisés. Il porte les crédits de fonctionnement de Pôle emploi à 1 400
M€ (en hausse de 13 % par rapport à la LFI 2020).
Pour la troisième année consécutive, les crédits de la SCSP de Pôle
emploi, portés par le programme 102,
ont fait l’objet d’une mise en réserve,
selon les règles de droit commun des opérateurs (1,8 % des crédits). Les
crédits mis en réserve ont été annulés dans le cadre de la deuxième LFR.
L
es crédits de 250 M€ à destination de l’opérateur portés par le programme
364 n’ont pas fait l’objet d’un gel.
À rebours de la trajectoire de sa subvention pour charges de service
public, Pôle emploi
connaît une forte croissance de son plafond d’emplois
dans les dernières années et tout particulièrement en 2021. Ainsi, alors que
Pôle emploi
s’inscrivait dans l’effort t
ransversal demandé aux opérateurs
publics et que le chômage baissait depuis 2015, le Gouvernement avait
annoncé en 2019 une hausse du plafond d’emplois de Pôle emploi, à
hauteur de 1 000 ETPT recrutés en CDD à partir de 2020 afin de mettre en
place la nouvelle offre de services prévue par la convention tripartite. Ainsi
la loi de finances initiale pour 2020 avait prévu une hausse du plafond
d’emplois de 950 ETPT pour atteindre 46
995 ETPT, auxquels 950 ETPT
supplémentaires avaient été ajoutés en LFR pour faire face à la crise
sanitaire.
Finalement, l’établissement disposait de 47
661 ETPT à la
clôture de gestion (sans tenir compte des effectifs hors plafond).
En 2021, le plafond d’emploi de l’établissement
a été porté à 49 428
ETPT (soit
+ 5,2 % d’effectifs
par rapport à la LFI 2020 et + 2,3 % par
rapport à l’exécution 2020), ce qui correspond
à :
-
des autorisations de recrutement accordées dès septembre 2020 à Pôle
emploi à hauteur de 2 150 ETP (1500 EPT pour faire face à la hausse
des demandeurs d’emploi anticipée qui ne s’est pas complètement
matérialisée en 2021 et 650 ETP au titre du renforcement de
94
COUR DES COMPTES
l’accompagnement intensif de jeunes (AIJ) proposé par Pôle
emploi
43
) ;
-
la prise en compte dans le plafond de 233 ETPT correspondant aux
conseillers pour le contrat de sécurisation professionnelle (CSP)
financés dorénavant par Pôle emploi.
C
e plafond d’emplois a été
abaissé en LFR 2, de 650 ETPT, afin de tenir
compte du transfert du financement de l’AIJ sur des crédits européens dans
le cadre du plan React-EU. Les
650 ETPT de l’AIJ ont été basculés en
ETPT hors plafond.
Les ETPT sous plafond étaient donc à fin 2021 de 48 727 ETPT, ce
qui est inférieur au plafond issu de la LFR de 48 778 ETPT. Le niveau
d’exécution des ETPT hors
plafond d’emplois
(fixé à 3 605 à la suite de la
LFR)
s’est élevé à 3
690 ETPT, soit + 85 ETPT.
Pour 2022, la trajectoire financière de la SCSP de Pôle emploi sur
la mission
Travail et emploi
reste conforme à la trajectoire prévue dans la
convention tripartite, avec une SCSP d’un montant de
1 064,5
M€ en LFI
2022 (
auxquels s’ajoutent des crédits issus du programme de relance à
hauteur de 175 M€ et 50 M€ au titre de la mise en œuvre du contrat
d’engagement jeune
).
En termes d’effectifs sous plafond, ils s’établiront à
+ 151 ETPT au regard de l
’exécution 2021
et + 100 ETPT au regard du
plafond 2021
, la mise en œuvre du contrat d’engagement jeune (+ 900
ETPT) faisant plus que compenser les suppressions de postes relatifs à
l’amélioration de la situation de l’emploi (
- 800 ETPT, soit 53 % des postes
alloués en LFI 2021 dans le cadre de la crise).
43
Une clause de revoyure prévoyait la possibilité d’ouvrir 650 ETPT supplémentaires
en fonction du rythme de prescription de l’AIJ.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
95
Tableau n° 11 :
Demandeurs d’emploi inscrits en fin
de mois à Pôle emploi (catégories A,B et C de France
métropolitaine)
Source : Pôle emploi - STMT, données brutes
Des moyens humains importants ont été attribués à Pôle emploi pour
faire face à l’augmentation du nombre de demandeurs d’emploi
comme
pour mettre en œuvre des dispositifs d’accompagnement renforcé vers les
jeunes
. Compte tenu du bouleversement du contexte d’intervention de Pôle
emploi et de l’importance des
moyens alloués, il apparaît nécessaire de
définir un indicateur de suivi permettant d’analyser les moyens consacrés
par Pôle emploi à l’accompagnement des demandeurs d’emploi
: effectif
de conseillers en ETPT consacré à l’accompagnement des demandeurs
d’emploi par type d’accompagnement
; taille moyenne des portefeuilles
par ETP de conseiller par type d’accompagnement.
5 100 000
5 200 000
5 300 000
5 400 000
5 500 000
5 600 000
5 700 000
5 800 000
5 900 000
2021
2020
2019
96
COUR DES COMPTES
Recommandation n° 7. (DGEFP, Pôle emploi) Définir
un indicateur de suivi permettant d’analyser les moyens
consacrés par Pôle emploi à l’acco
mpagnement des
demandeurs d’emploi.
(recommandation maintenue)
B.
L’Établissement pour l’insertion dans l’emploi (Épide)
L’Épide est un établissement public à caractère administratif placé
sous la tutelle des ministres du travail, des armées et de la cohésion des
territoires. Il assume une mission d’accompagnement à l’insertion sociale
et professionnelle des jeunes en difficulté, dans le cadre de contrats de
volontariat pour l’insertion d’une durée de six mois renouvelables trois
fois. Les programmes
–
en internat uniquement
–
incluent une formation
civique et comportementale, une remise à niveau sur les fondamentaux
scolaires, une orientation débouchant sur un projet professionnel, et une
pré-insertion en lien avec les entreprises partenaires du dispositif. En 2020,
grâce à la montée en charge du centre localisé à Toulouse, l’Épide compte
19 centres per
mettant l’accueil d’environ 3 000
jeunes. Le 20
ème
centre
situé à Alès a ouvert ses portes en janvier 2022 pour accueillir 60 jeunes.
La SCSP prévue en LFI en 2021 a
u titre du programme 102 s’élevait
à 62,4
M€, en hausse d
e 14
% par rapport à l’exécution
2020. L
’exécution
s’
est élevée à 61,2
M€, l’
écart entre le montant inscrit en LFI 2021 et
l’exécution
2021 correspondant à la part de la réserve appliquée et annulée.
L’Épide est par ailleurs cofinancé par le programme 147
-
Politique de la
ville
à hauteur de 30,2
M€ en
2021
(ainsi que 0,3 M€ en dotations en fonds
propres). Enfin,
l’
Épide bénéficie également de crédits sur la ligne PIC-
programmes
nationaux
pour
financer
des
projets
immobiliers
(déménagement et extension du centre de Combrée en 2022, réhabilitation
du site de Lanrodec,
ouverture d’un 21
ème
centre en Seine-Saint-Denis).
Le plafond d’emplois 202
1
de l’Épide était fixé à 1 090 ETPT,
au
même niveau qu’e
n 2020. Il a été exécuté à hauteur de 1 065 ETPT (-
25 ETPT), en progrès par rapport à 2020 où la sous-exécution était de 36
ETPT, dans un contexte où
l’Épide rencontre de manière récurrente des
difficultés de recrutement
44
.
44
Dans son rapport de mai 2021, la Cour identifie les facteurs suivants : une
rémunération ou un type de contrat peu attractif compte tenu des postes proposés,
l’absence de gestion décentralisée etc
.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
97
Le taux d’occupation est en lég
ère hausse par rapport à 2020 (à
68 %), mais en deçà des résultats des années antérieures (à près des trois
quarts) et de l’objectif de 90 %.
Enfin,
après l’échec à s’accorder sur un
contrat d’objectifs et de
performance entre 2018 et 2021,
un contrat d’ob
jectifs et de performance
2022-2027 est en cours de finalisation.
C.
France compétences
Créé par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son
avenir professionnel, France compétences est un opérateur du ministère du
travail chargé des missions suivantes :
-
assurer la répartition et la péréquation des fonds de l’alternance et de
la formation professionnelle auprès des opérateurs de compétences
(Opco) et des régions, ainsi que le versement à la Caisse des dépôts
et consignations du financement du compte personnel de formation
(CPF) et
, à l’État, d’une contribution
à la formation des demandeurs
d’emploi
;
-
assurer la répartition des fonds pour le financement du plan de
formation des entreprises de moins de 50 salariés auprès des Opco et
du CPF transition des commissions paritaires régionales ;
-
financer les opérateurs du conseil en évolution professionnel (CEP)
pour les actifs occupés hors agents publics ;
-
établir et actualiser le répertoire national des certifications
professionnelles (RNCP) et le répertoire spécifique dans le cadre
d’une commission dédiée
;
-
émettre des recommandations aux autorités publiques chargées de
l’alternance sur la politique mise en œuvre.
Les données d’exécution du plafond d’emplois pour l’année 202
1
n’ont pas été transmises au
cours de l’instruction.
Aucune subvention pour charges de service public n’est versée à
l’opérateur, dont le financement est assuré via la contribution unique des
entreprises pour la formation professionnelle et l’alternance.
Une subvention exceptionnelle
de 2 Md€ a été versée dans le cadre
de la LFR 2 fin 2021 sur le programme 103. Une subvention exceptionnelle
de 750 M€
, financée par le programme 364 de la mission
Plan de relance
,
avait déjà été versée dans le cadre de la LFI 2021.
La subvention de LFR 2 est présentée comme visant à compenser
les pertes de recettes de l’établissement liées à la crise, en raison de la
contraction de la masse salariale du secteur privé sur laquelle sont
98
COUR DES COMPTES
directement assises les recettes de France compétences. Pour les années
2020 à 2023, la perte de ressources liées aux effets économiques de la crise
sanitaire est estimée à 2 Md
€.
Pour autant, les administrations concernées reconnaissent que ces
deux dotations supplémentaires, intégralement consommées dès 2021, ont
été attrib
uées à l’opérateur dans le but de pouvoir lui assurer une trésorerie
suffisante pour pouvoir couvrir ses dépenses, notamment la dynamique de
l’apprentissage
et du compte personnel de formation, et assurer le
versement de la dotation, rattachée par voie de fonds de concours à la
mission
Travail et emploi,
qui contribue au financement de la formation
des demandeurs d’emploi (1,6 Md€
pour le plan d’investissement dans les
compétences).
Malgré les 2,750 Md€ de subventions exceptionnelles
perçues en 2021 de l’État, l’opérateur pourrait, selon les prévisions de mars
2022, afficher un déficit de 3,2 Md€ au titre de 2021.
Dans la mesure où les perspectives de dépenses seront encore bien
plus élevées que les recettes prévisionnelles en 2022
, l’atteinte de
l’équilibre
financier pour cet établissement requiert des décisions fortes,
notamment de la part de l’État, qui détient les principaux leviers
susceptibles d’être mobilisés.
Le redimensionnement de la contribution au
financement de la formation des demandeurs d’emplo
i, dont le montant
annuel est fixé par voie règlementaire, fait partie de ces leviers.
Recommandation n° 8. (DB, DGEFP) Redimensionner le
montant du fonds de concours de France compétences
pour tenir compte de la sous-exécution du PIC et des
difficultés de
l’opérateur.
(nouvelle recommandation)
D.
L’Agence
nationale pour la formation professionnelle des
adultes (Afpa)
L’Afpa est un acteur essentiel de la mise en œuvre du PIC au niveau
national, notamment à travers les dispositifs suivants :
-
Promo 16-18
: 58 M€
de CP
versés à l’Afpa en 2021
;
-
Prépa’compétences: 14,7 M€ de CP versés à l’A
fpa en 2021.
L’Afpa a également répondu à des appels d’offre dans le cadre de la
contractualisation des Pactes avec les régions.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
99
En 2021, le montant total des subventions versées par la DGEFP à
l’Afpa
est de 214,3
M€
dont 106,5
M€
pour couvrir ses besoins de
trésorerie.
110
M€
étaient inscrits en LFI 2020 au titre des missions nationales
de service public
, soit un versement effectif de 107,8 M€ après déduction
de la réserve de 2
,2 M€
.
Aussi, et dans l’objectif d’éviter toute cessation de paiement, des
versements complémentaires ont été réalisés et conditionnées à un
versement cadencé en fonction des besoins réels de trésorerie de l’Afpa :
-
23 M€ en août 2021
;
-
27
M€
en septembre 2021 ;
-
26,5
M€
en octobre 2021 ;
-
10 M€ en novembre 2021
;
-
20
M€
en décembre 2021.
Pour faire face à un déficit de plusieurs centaines de millions
cumulés sur plusie
urs années, l’Afpa a initié un p
lan de transformation en
2018.
Un plan de sauvegarde de l’e
mploi en date du 7 novembre 2018
devait aboutir en novembre 2019. Par une ordonnance du 27 juin 2019, le
juge des référés du Tribunal de Grande Instance de Bobigny a exigé que le
PSE soit accompagné d’une demande d’évaluation des risques psycho
-
sociaux et
d’un plan de prévention des risques professionnels. Cette
ordonnance a repoussé la mise en œuvre du PSE à décembre 2019.
Au 31 décembre 2020, ce PSE a permis le départ de 1 217 salariés,
dont 1 064 départs volontaires (sur 1 506 candidatures déposées) et 153
départs contraints.
En parallèle, afin de se recentrer sur ses points forts territoriaux et
de réduire son passif domanial, l’Afpa
a finalisé un nouveau schéma
pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) pour 2020-2025, adopté en
avril 2021, qui implique la fermeture de plusieurs centres.
Le conseil d’administration de l’Afpa a également approuvé fin avri
l
2021 un nouveau COP qui devrait être signé lors du premier trimestre 2022.
Le contrat dresse un état des lieux de la situation financière de
l’Afpa
et des difficultés financières rencontrées, et liste les objectifs
stratégiques de l’agence. La trajectoire financière inscrite dans le COP
prévoit un redressement
de son excédent
brut d’exploitation (EBE) et de sa
capacité d’autofinancement
.
L’Afpa
a enregistré en 2021 son EBE le plus
élevé depuis la mise en œuvre du
plan de transformation à -
29 M€.
100
COUR DES COMPTES
L’atteinte de l’équilibre –
sa cible d’atterrissage
–
a été compromise par la
lenteur du démarrage du dispositif de la Promo 16-
18, et surtout par l’effet
des
hausses des coûts de l’énergie au second semestre 2021.
Le COP 2020-2023 reprend les orientations stratégiques de
l’opérateur devant lui permettre de se replacer au cœur du service public
de l’emploi et renouveler son offre de service autour de son activi
té utile
socialement pour répondre aux besoins des individus, des entreprises, des
branches et des territoires.
Les cinq
orientations stratégiques de l’Afpa
sont les suivantes :
-
adapter l’outil de production aux besoins de compétences du présent
et de demain au service des politiques publiques et des branches
professionnelles ;
-
p
asser de l’offre catalogue à la solution personnalisée
;
-
faire des centres Afpa une plateforme d'inclusion sociale au service
de l'insertion professionnelle dans l'emploi ;
-
renouveler le contrat social pour redonner un sens individuel et
collectif aux missions ;
-
viser la performance organisationnelle et rationaliser les coûts et
optimiser les fonctions supports du siège et des régions.
E.
Centre Inffo
Centre Inffo est l’opérateur de l’État chargé de l’information et de
la documentation dans le domaine de la formation professionnelle.
Le montant de la SCSP prévue en LFI était de 4,1 M€, correspondant
au montant des crédits effectivement consommés.
Les données d’exécution du plafond d’emplois pour l’année 2020
n’ont pas été transmises au cours de l’instruction.
Selon un arbitrage rendu lors du 4
ème
comité interministériel de la
transformation publique réuni le 15 novembre 2019, Centre Inffo était
appelé à fusionner avec France compétences
d’ici 2022.
La DGEFP a
toutefois annoncé au dernier trimestre 2020 aux conseils d’administration
de ces deux entités dont elle assure la tutelle que ce projet était abandonné.
F.
L’Institut national du travail, de l’emploi et de la
formation professionnelle
L
’I
ntefp
est l’opérateur chargé de la formation initiale et continue
des agents de la mission
Travail et emploi
. Le montant de la SCSP versée,
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
101
conforme à l’ouverture de crédits du LFI, s’est élevée à 14 M€.
Le plafond
d’emplois pour l’année 202
1 (90) a été respecté (86).
G.
Le Centre d’études et de
recherches sur les qualifications
(Céreq)
Le Céreq est rattaché à titre principal au programme 214 -
Soutien
de la pol
itique de l’Éducation nationale
sur la mission
Éducation
nationale
. Il bénéficie au titre du progr
amme 155 d’une SCSP à hauteur de
0,9 M€ en
2021, stable depuis six ans.
H.
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de
travail (Anact)
L’Agence nationale pour l’amélioration
des conditions de travail
(Anact
) a pour vocation d’améliorer les condit
ions de travail en agissant
notamment sur l’organisation du travail et les relations professionnelles.
Elle s’appuie sur le réseau des associations régionales pour l’amélioration
des conditions de travail (Aract).
La SCSP versée à l’Anact s’est élevée en 2
021 à 9,8
M€ (
- 1 % par
rapport à 2020).
L’écart de 0,05 avec le montant de la LFI correspond à la
réserve de précaution dont la levée n’a pas été demandée.
Avec 67 ETPT constatés, l’Anact a respecté le
plafond d’emplois
2021 (68 ETPT prévu en LFI).
Le pr
ojet de regroupement de l’
Anact et des Aract, inscrit dans les
dispositions de la loi n° 2021-1018 du 2 août 2021 pour le renforcement de
la santé au travail, n’a pas eu de traduction budgétaire en LFI 2021. La LFI
2022 a créé une ligne budgétaire
ad hoc
au sein du programme, dotée de
5,89 M€ en AE et CP.
I.
L’Agence nationale de sécurité sanitaire de
l’alimentation, de l’environnement et du travail (Ansès)
L’Ansès est rattachée à titre principal au programme 206
-
Sécurité
et qual
ité sanitaire de l’alimentati
on
de la mission
Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales
. Elle bénéficie au titre du programme
111 d’une SCSP de 8,2 M€ en
2021, stable par rapport à 2020. Comme
pour l’Anact, L’écart de 0,1 M€ avec le montant de la LFI correspond à la
réserve
de précaution dont la levée n’a pas été demandée.
102
COUR DES COMPTES
IV.
Les programmes d’investissements d’avenir
A.
Le PIA 1 (LFR 2010)
La LFR 2010 relative au programme d’investissement
s
d’avenir
(PIA) a créé en faveur de l’alternance (contrat d’apprentissage et contrat
de prof
essionnalisation) un programme doté de 500 M€, articulé autour de
deux actions :
-
la création, l’extension ou la reconversion de centres et organismes de
formation (250 M€) ;
-
la création ou la consolidation de solutions d’hébergement (250
M€).
Cette enveloppe a été ramenée à 435
M€ après redéploiement.
Les fonds ont été versés à la Caisse des dépôts et consignations,
opérateur du programme.
L’appel à projet
s, lancé le 22 novembre 2010, a été clôturé le
31 décembre
2014. L’enveloppe financière a été engagée
à hauteur de
407
M€.
168 projets ont été sélectionnés, dont 108 ont été livrés au 30 juin
2021 (82 au 30 juin 2020) et 56 sont en cours de finalisation. 87 % des
crédits de l’enveloppe
(35
4 M€)
ont été consommés contre 80 % au 30 juin
2020 (324
M€)
.
L’év
aluation de la deuxième tranche conditionnelle du programme,
affermie en 2017, a été rendue en 2019. Elle met en évidence plusieurs
points forts des projets financés par le PIA
: structuration d’une offre de
formation en apprentissage en adéquation avec les besoins présents et
futurs des entreprises, approche intégrée formation initiale-formation
continue, développement de filières longues de formation permettant de
couvrir un spectre plus large de besoins et taux d’insertion de 81
% des
apprentis PIA, sept mois après leur sortie.
Un avenant à la convention entre l’État et la
Caisse des dépôts et
consignations a été signé en juin 2018 afin de prolonger la durée du mandat
de cinq années supplémentaires pour tenir compte de certains projets
connaissant des modifications de calendrier.
B.
Le PIA 2 (LFI 2014)
La LFI 2014 a créé quatorze programmes spécifiques au PIA 2, dont
le programme
Formations et mutations économiques
rattaché à la mission
Travail et emploi
pour un montant de 150 M€, qui comprend une action en
faveur des «
Partenariats pour la formation professionnelle et l’emploi
».
Cette enveloppe a été ramenée à 116 M€ après redéploiement
.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
103
Le programme a été dimensionné pour soutenir une vingtaine de
projets sélectionnés par appel à projets. Ceux-ci doivent favoriser les
synergies entre actions pédagogiques et gestion des ressources humaines,
pour permettre aux entreprises (grands groupes et TPE-
PME) d’anticiper
les évolutions économiques, ainsi qu’aux salariés d’être acteurs de leur
évolution professionnelle.
La mise en œuvre du programme a fait l’objet d’une convention de
partenariat signée entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations le
29 octobre 2016. Un appel à projets a été ouvert le 1
er
décembre 2014 et
devait initialement être clôturé au 18 juillet 2017. La date de clôture a
finalement été avancée au 28 février 2017. 33 projets ont été sélectionnés,
pour un montant total d’engagements de 10
6
M€. La grande majorité des
projets concerne la filière industrielle (19 projets) et le numérique
(10 projets). Sur les 33 dossiers au 30 juin 2021, 7 ont été achevés, 1 a été
abandonné et 1
fait l’objet d’une
probable résiliation probable. Il reste 25
dossiers actifs ;
41 % de l’enveloppe engagée reste à verser au 30 juin 2021.
À la même date, les décaiss
ements s’élevaient à
62
M€
(contre 44
M€ au
30 juin 2020).
C.
Le plan d’investissement dans les compétences (PIC)
Le Gouvernement a lancé en septembre 2017 un grand plan
d’investissement de 5
7
Md€ sur la période 2018 à 2022.
«
L’édification
d’une société de c
ompétences »
figure parmi les quatre priorités du GPI,
pour un montant de 15 Md€, dont près de 14 Md€ sur le seul champ de la
mission
Travail et emploi
(programmes 102 et 103). Déclinaison
opérationnelle du Grand plan d’investissement, le
p
lan d’investisse
ment
dans les compétences (PIC) vise à former et accompagner vers l’emploi un
million de chômeurs faiblement qualifiés et un million de jeunes
décrocheurs.
1.
Règles de gestion
La gestion budgétaire des crédits du PIC soulève plusieurs
difficultés :
-
en termes de suivi des engagements pris par le ministère du travail,
compte tenu de l’ampleur financière du PIC et de la diversité des
dispositifs financés, tant dans leur objet qu’au regard de leurs
modalités de gestion (conventions, allocations, appels à projet, etc.) ;
-
le caractère irrégulier (ce que conteste la direction du budget) du
fonds de concours par lequel sont rattachés les crédits versés par
France compétences pour la formation des demandeurs d’emploi,
104
COUR DES COMPTES
dans la mesure où ceux-ci proviennent directement de la répartition
d’une contribution obligatoire versée par les entreprises en vertu du
code du travail et où son principe est prévu par le code du travail et
son montant arrêté par un décret en Conseil d’État
;
-
l’absence de budgétisation initiale des créd
its rattachés par la voie de
ce fonds de concours malgré le caractère certain de ce rattachement,
ainsi que de leur montant annuel d’ici 2022
45
;
-
la complexité de gestion induite par le rattachement des crédits du
fonds de concours, même si les tensions de trésorerie constatées en
2019 avec un seul versement en octobre ont été résolus en 2021 de la
même façon qu’en
2020 avec un premier rattachement en mai (870
M€) et
un deuxième en octobre (762
M€)
;
-
le volume important de reports de crédits sortants en fin de
gestion (1,2
Md€
en 2021 après 0,7 Md
€ en 2020)
.
Recommandation n° 9. (DGEFP, DB) Présenter dans les
documents budgétaires, de manière consolidée et par
dispositif, le niveau d’exécution cumulé et prévisionnel
des
dotations
du
plan
d’investissement
dans
les
compétences et leurs modalités de financement (crédits
budgétaires de la mission
Travail et emploi
, virements de
crédits entre les programmes au sein de la mission, fonds
de concours rattachés, financements européens, etc.).
(recommandation maintenue)
2.
Programme 102
Les crédits mobilisés sur le programme 102 sont principalement
concentrés sur la Garantie jeunes. Ce dispositif, généralisé le 1
er
janvier
2017 après une première phase d’expérimentation, permet à des jeunes de
16 à 25 ans, ni en études, ni en formation, ni en emploi, de bénéficier de
mesures d’accompagnement renforcé par les missions locales.
À la suite
de l’annonce, l
e 26 novembre 2020, du renforcement du plan
♯1jeune1solution, l’objectif de 100
000 bénéficiaires en 2020 a été porté à
200 000 en 2021.
45
Cf. décret n°2018-
1331 du 28 décembre 2018 relatif à l’organisation et au
financement de France compétences.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
105
Les crédits budgétaires du PIC exécutés en 2021 sur le programme
102 s’établissent à 784 M€
en AE
(632 M€ en 2020)
et
707 M€ (634
M€
en 2020) :
-
643 M€ en AE (556 M€ en
2020) et
571 M€ en CP (555 M€ en 2020)
au titre de la Garantie jeunes (170 776 jeunes entrés dans le dispositif
en 2021 (contre 92 128 en 2020) ;
-
96 M€ en AE/CP (
67
M€
en AE/CP en 2020)
au titre de l’allocation
Pacea (442 577 jeunes entrés dans le dispositif en 2021 contre 349
886 en 2020) ;
-
46 M€ en AE (8
M€ en 2020)
et
39 M€ e
n CP (13
M€ en 2020)
au
titre des programmes nationaux : ces crédits couvren
t l’appel à projet
« Repérage » et le financement du réseau des E2C.
3.
Programme 103
Le programme 103 est mobilisé à travers le financement :
-
De travaux de prospective par le biais d
’appels à projets auprès des
branches professionnelles ;
-
D’actions de repérage des jeunes décrocheurs par le biais de l’appel
à projet « Repérage » ;
-
De parcours de formation par le biais de diagnostics de besoins
territoriaux en compétences et de dispositifs comme les POEC ou
« Valoriser son image professionnelle » ;
-
D’expérimentation des modalités d’accompagnement et de formation
par le biais d’appels à projets comme «
100 % inclusion » ou
« Intégration professionnelle des réfugiés » ;
-
Des systèmes d’inf
ormation de la formation professionnelle par le
biais de l’outil OuiForm, du portail SI Outil de collecte et de la
solution SI AAP / Conventionnement.
Par comparaison avec les précédents plans exceptionnels en faveur
de la formation professionnelle
46
, le P
IC met l’accent sur les formations
longues et qualifiantes ainsi que sur l’accompagnement des bénéficiaires
avant, pendant et après l’action de formation.
Le PIC se déploie à travers plusieurs dispositifs.
46
Le dernier en date est le plan « 500 000 formations » lancé en 2016 et prolongé en
2017 à hauteur de 180 000 formations supplémentaires
106
COUR DES COMPTES
a.
Les pactes régionaux d’investissement dans les co
mpétences
Les pactes régionaux d’investissement dans les compétences (PRIC)
ont pris le relais des conventions
d’amorçage
pour couvrir la période 2019-
2022. Les crédits de paiement versés dans le cadre de ces conventions en
2018 (294 M€) et 2019 (
260
M€) s
ont presque à la hauteur des
autorisations d’engagement prévues (570 M€).
Les modalités de gestion des conventions d’amorçage signées en
2018 s’appuyaient sur le nombre d’entrées en formation réalisées par les
conseils régionaux et/ou Pôle emploi et un coût pivot unitaire estimé pour
chaque entrée en formation.
Dans un objectif de simplification, les modalités de versement de la
contribution de l’État pour les conventions financières des PRIC 2019 se
fondent uniquement sur le principe d’additionnalité des d
épenses : une
collectivité ne peut percevoir une subvention de l’État que si
, et seulement
si, ses comptes administratifs présentent des dépenses relatives à la
formation des demandeurs d’emploi supérieures à un montant socle basé
sur leur dépense pour la
formation des demandeurs d’emploi en 2017. Des
travaux menés avec Régions de France et la DGCL au dernier trimestre
2018 ont permis de faire évoluer la nomenclature budgétaire des régions
(M71) afin de pouvoir tracer, dans les comptes administratifs des
collectivités, les dépenses concernées.
Les collectivités s’engagent par ailleurs à augmenter leur nombre
d’entrées en formation pour les demandeurs d’emploi par rapport à leur
socle d’entrées basé sur le réalisé en 2017.
Toutes les régions métropolitaines se sont engagées dans la
démarche, à l’exception de deux d’entre elles (Auvergne
-Rhône-Alpes et
Provence-Alpes-
Côte d’Azur), auxquelles Pôle emploi, via ses directions
régionales, se substitue.
1 179
M€ ont été versés en
2021, après 1
028 M€ en 2020 et
597
M€
en 2019 (au titre des avances). Quatre régions (Hauts-de-France,
Auvergne-Rhône-Alpes, Provence-Alpes-
Côte d’Azur
et Grand Est)
concentrent près de la moitié des crédits PRIC en 2021. L
’
Île-de-France
n’est que la cinquième région
en termes de montants exécutés en 2021
(92
M€), mais elle représente à elle seule
28,5 % (441
M€) des restes à
mandater.
L’Île
-de-France est la seule région (avec la Martinique) dont le
taux d’engagement des crédits (35 %) est inférieur à 50 %. Les deux
régions où le pilotage des PRIC est confié à Pôle emploi sont celles qui
affichent le plus fort taux d’engagement
des crédits : 96 % en Auvergne-
Rhône-Alpes et 90 % en Provence-Alpes-
Côte d’Azur pour une moyenne
de 64 %.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
107
Tableau n° 12 :
Pactes régionaux d’investissement dans les
compétences (PRIC 2019-2022)
Source : DGEFP
2020
2021
2020
2021
Bourgogne-Franche-Comté
66 174 300
66 174 300
48 989 280
63 010 789
Bretagne
47 300 000
67 500 000
51 250 000
48 323 000
Centre Val de Loire
65 000 000
75 000 000
55 250 000
52 500 000
Corse
7 000 000
8 000 000
5 000 000
4 500 000
Grand Est
166 000 000
178 025 600
117 000 000
127 628 047
Guadeloupe
0
23 800 000
0
11 900 000
Guyane
0
0
0
0
Hauts-de-France
186 340 375
188 840 375
147 272 300
152 271 813
Ile-de-France
250 000 000
250 000 000
84 979 500
92 400 000
La Réunion
0
0
0
0
Martinique*
8 000 000
0
0
4 000 000
Mayotte
5 936 880
10 870 825
2 968 440
5 435 413
Normandie
80 000 000
86 500 000
53 500 000
69 750 000
Nouvelle Aquitaine
112 000 000
125 750 000
56 000 000
71 867 582
Occitanie
128 252 559
146 072 605
64 910 679
73 772 202
Pays de la Loire
66 602 000
74 993 000
46 523 070
41 640 653
Saint-Martin
0
500 676
0
250 338
Saint-Pierre et Miquelon
0
55 994
53 550
1 188 606 114
1 302 027 381
733 699 263
819 303 387
Pôle emploi - Auvergne-Rhône-Alpes
161 469 337
95 000 000
138 469 754
160 002 093
Pôle emploi - Provence-Alpes-Côte d'Azur
151 742 904
90 000 000
97 643 908
139 122 919
Pôle Emploi - Guadeloupe
16 467 426
8 233 713
0
Pôle Emploi - Guyane
12 707 229
12 442 419
9 642 955
10 694 941
Pôle Emploi - Martinique
14 564 733
18 800 000
6 437 314
10 800 000
Pôle Emploi - Saint Martin
2 125 812
1 775 124
1 541 046
887 562
Pôle Emploi - Réunion
43 585 041
40 000 000
31 717 807
37 975 002
402 662 482
258 017 543
293 686 496
359 482 517
SCOP - Guyane
0
Prisme Ingénierie & Conseil - Martinique
434 750
217 375
MEDEF - Martinique
140 000
84 000
574 750
0
301 375
0
1 591 843 346
1 560 044 924
1 027 687 134
1 178 785 904
Consommation CP (en €)
Total Autres
Total
Total Conseils régionaux
Total Pôle emploi
Régions
Consommation AE (en €)
108
COUR DES COMPTES
b.
Programmes d’actions nationales
Sont lancées ou intensifiées des actions nationales orientées dans
l’accompagnement vers l’emploi de publics fragiles et le soutien aux
enjeux de transformation des métiers, le cas échéant sous
la forme d’appels
à projets
: programme préparations opérationnelles à l’emploi collectives
(POEC), conventionnement avec les branches professionnelles pour
identifier les besoins en compétences, repérage et mobilisation des
invisibles pour prévenir l’élo
ignement durable de certains jeunes du
marché de l’emploi, etc.
c.
Appels à projets
Des appels à projets nationaux ont été lancés pour innover et
transformer par l’expérimentation. Les plus importants sont
:
-
Prépa apprentissage (200 M€ en AE et en CP)
;
-
100
% inclusion (150 M€ en AE et en CP)
;
4.
Programme 155
Les dépenses de fonctionnement du PIC portées par le programme
155 se sont élevées à 15
M€ en AE
(16 M€ en 2020)
et 16
M€ en CP
(14
M€
en 2020) et ont été consacrées à des prestations de conseil, à des systèmes
d’information, à des campagnes de communications et à des études.
5.
Les indicateurs de performance du PIC
Le programme annuel de performance de la mission
Travail et
emploi
comprend trois indicateurs relatifs au PIC.
L’indicateur
« Taux de sortie po
sitive vers l’emploi et l’autonomie
des jeunes ayant bénéficié de la Garantie jeunes »
a été introduit dès 2016
avec le lancement de l’expérimentation du dispositif. Cet indicateur est
rattaché à l’objectif n°
3 du programme 102, qui ne renvoie pas
explicitement au PIC.
À
l’inverse, un objectif spécifique au PIC a été ajouté à la maquette
de performance du programme 103 dans le PAP 2019, intitulé
« Édifier
une société de compétences
: contribution du Programme d’investissement
dans les compétences (PIC) »
articulé sur deux indicateurs :
-
«
la part des personnes [de moins de 26 ans] en recherche d’emploi
bénéficiaires de la formation professionnelle » ;
-
«
la part des personnes en recherche d’emploi peu ou faiblement
qualifiées (sans diplôme ou titulaire d’un
diplôme de niveau IV et
inférieur) bénéficiaires d’au moins une action de formation
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
109
professionnelle »,
décomposé en quatre sous-indicateurs en fonction
de fourchettes d’âge (moyenne, moins de 26 ans, entre 26 et 45 ans,
plus de 45 ans).
Un troisième indicateur «
taux de formations
certifiantes
» a été
ajouté dans le PAP 2020. Les indicateurs sont tous renseignés à titre
prévisionnel pour les années 2019 et 2020 et pourvus de valeurs-cibles pour
2021.
V.
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
Le
schéma suivant présente les moyens consacrés par l’État aux
politiques publiques dans le champ emploi et formation professionnelle, en
complément des crédits budgétaires de la mission
Travail et emploi
, y
compris les crédits de soutien et de relance liés à la crise sanitaire
(programmes 356 de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
et
364 de la mission
Plan de relance
).
110
COUR DES COMPTES
Schéma n° 1 :
Les moyens de la politique publique en faveur de
l’emploi
et de la formation (crédits exécutés en 2021)
Source : Cour des
comptes d’après documents budgétaires
Note : les dépenses budgétaires des autres missions reposent sur les programmes 356
et 364
; s’agissant du programme 364, il s’agit des dépenses gérées par le BOP de la
DGEFP.
Les ressources budgétaires, fiscales et extrabudgétaires de la
mission sont passées de 20,5
Md€
en 2016 à 27,5
Md€
en 2021, soit une
hausse d
’un tiers des crédits en cinq ans
. La part des dépenses fiscales est
variable, comprise entre 31 % (2017) et 42 % (2015) des ressources totales
(37 % en 2021). La part des dépenses extrabudgétaires reste marginale,
voire nulle.
On constate plusieurs effets de périmètre budgétaire au cours des
dernières années :
•
pour les dépenses fiscales, la forte diminution observée en 2016 est liée
à l’extinction de la prime pour l’emploi en faveur des contribuables
modestes déclarant des revenus d’activité, qui a été remplacée par la
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
111
prime d’activité à compter du 1
er
janvier 2016. La forte augmentation
des dépenses fiscales depuis 2017 (+ 38 % entre 2017 et 2021) est liée à
la généralisation du crédit d’impôt au titre de l’emploi d’un salarié à
domicile et à la création d’une nouvelle dépense fiscale en 2019 dans le
cadre de la loi du 24
décembre 2018 portant mesures d’urgence
économiques et sociales ; depuis 2019, le volume de dépenses fiscales
est stabilisé et croît de 1 % par an ;
•
pour les dépenses budgétaires, la forte augmentation constatée en 2017
(+ 20
%) traduit l’impact du plan d’urgence pour l’emploi (+ 1,3 Md€
)
et la budgétisation de nouvelles compensations d’exon
ération de
cotisations sociales au titre des aides à domicile (+ 1,5 Md
€). La hausse
de l’année 2020 est due à la mise en œuvre des mesures de soutien à
l’emploi, notamment à l’emploi des jeunes, en réponse à la crise
sanitaire.
L’année 2021 est marquée pa
r une nouvelle augmentation très
significative des dépenses, dont l’essentiel doit être non pérenne,
notamment en raison des mesures du plan de relance (+ 1,2 Md
€
sur la
mission
Travail et emploi
et
11 Md€ sur la mission
Plan de relance
). Le
montant de la subvention allouée à France compétences (2,750 Md
€
,
dont 2 Md€ sur la mission
Travail et emploi
) modifie complètement la
part des crédits alloués aux opérateurs. Toutefois, même en neutralisant
les dépenses ponctuelles, les crédits budgétaires de la mission
Travail et
emploi
sont en hausse (+ 0,3 Md
€) au regard de la situation en 2019,
dernière année non affectée par la crise sanitaire.
112
COUR DES COMPTES
Graphique n° 15 :
Dépense budgétaire de la mission
Travail et
emploi
, extrabudgétaire et fiscale 2016-2021 (hors taxes affectées) (en
Md€)
Source
: Cour des comptes d’après données budgétaires
13
15,6
14,9
14,2
14,7
17,7
7
7,1
8,4
9,6
9,7
9,8
0
0,1
0,1
0,1
0
0
0
5
10
15
20
25
30
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
Dépenses extrabudgétaires
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
113
ANNEXES
Annexe n° 1 : Liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques du travail et de l’emploi
Annexe n° 2 : Suivi des recommandations formulées au tit
re de l’exécution
budgétaire 2020
Annexe n° 3 :
Schéma de financement de la politique de l’emploi et
d’indemnisation du chômage en 2021
Annexe n° 4 : Schéma de financement de la formation professionnelle en
2021
Annexe n° 5 :
Schéma de financement de l’app
rentissage en 2021
Annexe n° 6 : Les dépenses fiscales de la mission
Travail et emploi
de 2010
à 2021
114
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 : Liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques du travail
et de l’emploi
Le plan #1jeune1solut
ion en faveur de l’emploi des jeunes,
rapport public
annuel 2022, février 2022.
L’insertion des jeunes sur le marché du travail
,
note sur les enjeux
structurels, décembre 2021.
Préserver l'emploi : le ministère du travail face à la crise sanitaire,
rapport
public thématique, juillet 2021.
L'
évaluation de l’
établissement pour l'insertion dans l'emploi (Epide),
c
ommunication à la commission des finances, de l’économie générale et
du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
, mai 2021.
La conception et les
conditions de mise en œuvre du Plan d'investissement
dans les compétences (PIC)
, référé, avril 2021.
L'assurance chômage face à la crise sanitaire : un déficit historique, une
trajectoire financière à définir,
rapport public annuel 2021, février 2021.
La gestion de Pôle emploi, dix ans après sa création,
rapport public
thématique, juillet 2020.
Les dispositifs de l'État en faveur des salariés des entreprises en difficulté,
rapport public thématique, juillet 2020.
Le bilan de la transformation de l'inspection du travail,
communication à
la commission des finances de l’Assemblée nationale, mai 2020.
Les services numériques de Pôle emploi : une transformation stratégique,
des défis importants
, rapport public annuel, février 2020.
L’Institut national du
travail
, de l’emploi et de la formation
professionnelle
(Intefp) : une refondation nécessaire sur tous les plans,
référé à la ministre
du travail, octobre 2019.
La gestion des crédits du fonds social européen : des dysfonctionnements
à corriger et des progrès à conforter en matière de performance,
référé au
Premier ministre, juin 2019.
Les fins de carrière: un risque de précarité pour les séniors exclus du
marché du travail, un coût croissant pour la solidarité,
référé au Premier
ministre, juillet 2019.
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail
(Anact) et les relations avec le réseau des Aract
, référé à la ministre du
travail, mai 2019.
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
115
Le bilan du transfert aux régions de la gestion des fonds européens
structurels et d’investissement
, communication à la commission des
finances de l’Assemblée
nationale, mai 2019.
L’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) :
une réforme impérative
, rapport public annuel, février 2019.
La lutte contre la fraude au travail détaché : un cadre juridique renforcé,
des lacunes dans les sanctions,
rapport public annuel, février 2019.
L’insertion des chômeurs par l’activité économique, une politique à
conforter
, rapport public thématique, janvier 2019.
116
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 : Suivi des recommandatio
ns formulées au titre de l’exécution budgétaire 20
20
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de
mise en œuvre
*
1
DGEFP
Fiabiliser la gestion pluriannuelle
différenciée en autorisations
d'engagement (AE) et en crédits
de paiement (CP).
DGEFP
: Comme elle s’y était engagée dans le cadre de la NEB
sur l’exécution 2019, la DGEFP a réalisé un état des lieux complet
des autorisations d’engagement
en 2020. Elle a mis en place une
méthode permettant, à partir des modélisations budgétaires et des
estimations effectuées dans le cadre des travaux d’inventaire
comptables, d’identifier les AE ne correspondant plus à des
engagements de l’État.
Ainsi, pour la première fois depuis de nombreuses années, des
retraits d’AE ont pu être effectués sur la base de sous
-jacents
solides. Ce sont 2,35 Md€ d’AE qui ont fait l’objet d’un retrait en
2020.
Cette clarification des engagements s'est poursuivie en 2021 : de
nouveaux retraits sur d’anciennes AE ont été effectués.
Ces mouvements de retraits d’AE sur Chorus vont désormais être
réguliers, l’objectif étant d’avoir une gestion dynamique des AE
La complexité de la gestion 2021 a pu en
effet retarder la bonne mise en œuvre de cette
recommandation, qui fait désormais l’objet
d’actions dont la pérennité et
l’app
rofondissement devront être confirmés.
Le retraitement des engagements
correspondant aux contrats aidés semble
désormais géré en routine. En revanche, la
gestion dynamique des AE du plan
d’investissement dans les compétences
demeure un enjeu, y compris en vue de la
clôture de ce plan, au moins dans sa
configuration actuelle.
Une partie des enjeux sont désormais portés
par le programme 364 dont relèvent certaines
En cours de mise en
œuvre
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
117
pour les dispositifs pleinement montés en charge. Cet objectif porte
no
tamment sur le plan d’investissement dans les compétences, afin
de tenir compte de l'avancement des actions menées, ainsi que sur
les primes exceptionnelles à l’embauche qui font l’objet d’un suivi
renforcé. Des échanges avec l’ASP devraient également inte
rvenir
pour pouvoir procéder à des retraits d’AE sur la base des ruptures
de contrats observé.
DB :
La direction du budget partage le constat de ce besoin de
fiabilisation des prévisions. Ce travail n'a pas pu progresser en 2021
en raison notamment de la
charge liée à la mise en œuvre du plan
de relance et aux réponses à la crise sanitaire.
dépenses pour lesquelles les retraits d’AE
sont fréquents.
2
DGEFP, DB, CBCM
Gérer en compte de tiers les
crédits du FEM dont le
bénéficiaire final n’est pas l’État
et rendre compte de façon plus
transparente, dans les documents
budgétaires, des mouvements
réalisés sur le fonds de concours
utilisé pour les crédits du FEM,
DGEFP :
Une demande de création d'un compte de tiers a été
formulée auprès des services du ministère de l'économie des
finances et de la relance (MEFR). Cette demande est en cours
d'instruction auprès du MEFR.
DB
:
La mise en œuvre de cette recommandation est en cours. La
direction générale des finances publiques considère, après analyse
technique, que cette nouvelle gestion du FEM en compte de tiers
pourra être effective dès la mise en production des paramétrages et,
La direction du budget indique début 2022
que le passage en compte de tiers des
crédits du FEM est en cours de mise en
œuvre pour l’
année 2022.
En cours de mise en
œuvre
118
COUR DES COMPTES
qui ont fait l’objet d’une avance
de l’État aux entreprises.
en tout état de cause, dès que le fonds de concours aura été
supprimé pour éviter toute confusion.
3
DGEFP, DB
Expliciter dans le projet de loi de
finances rectificative de fin
d'année les dernières prévisions
retenues pour les dispositifs
d'insertion (contrats aidés, aides au
poste de l'insertion par l'activité
économique), les allocations et les
compensations d'exonération de
cotisations sociales.
DGEFP :
Les éléments de présentation du projet de loi de finances
rectificative se limitent, du fait du caractère principalement
technique du texte, aux principaux écarts à la budgétisation de la loi
de finances initiale.
La première loi de finances rectificative intégrait une présentation
précise des ouvertures de crédits et de leur affectation.
En ce qui concerne la loi de finances rectificative de fin de gestion,
les principales évolutions sur les Programmes 102 et 103 étaient
présentées (annulations sur le P102 portant sur les allocations de
solidarité, ouverture de crédits sur le P103 pour financer la
subvention exceptionnelle versée à France compétences ainsi que la
révision à la hausse du cout des exonérations de cotisations
sociales).
La DGEFP note cependant la demande de la Cour des comptes
d’une explicitation plus poussée des montants inscrits en LFR sur
un certain nombre de dispositifs discrétionnaires (contrats aidés,
IAE) ou de guichet (allocations de solidarité et compensations
d’exonérations de charges sociales). Elle tentera de s’y conformer,
en lien avec la direction du budget et dans les limites inhérentes à
l’exercice, la recommandation semblant par ailleu
rs interroger le
La lecture du PLFR 2 ne permet pas
d’obtenir l’exhau
stivité des éléments
demandés par la Cour dans le cadre de cette
recommandation.
Non mise
en œuvre
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
119
format des PLFR qui ne relève pas du Ministère du travail, de
l’emploi et de l’insertion
.
DB :
Les placards du projet de loi de fin de gestion ont apporté
plusieurs éléments de réponse.
4
DGEFP, DB
Définir les cibles des indicateurs
du programme 102 relatifs au
retour à l'emploi.
DGEFP
: Sur les 3 indicateurs relatifs au retour à l'emploi (nombre
de retours à l’emploi, taux de retour à l’emploi et taux d’accès à
l’emploi après formation), il revient au comité de suivi de la
convention tripartie État - Unédic - Pôle emploi de fixer une cible
annuelle et incidemment la cible 2022. Compte tenu des
incertitudes liées au contexte sanitaire et économique, il a été
décidé de ne pas définir de cible pour 2022.
DB :
La direction du budget partage cet objectif.
Bien que les incertitudes du contexte
économique et sanitaire expliquent la
difficulté à identifier des cibles, la Cour
considère que cette recommandation demeure
pleinement pertinente.
Non mise en
œuvre
5
DGEFP, Acoss, DSS, DB
Fiabiliser les prévisions de
compensation des dispositifs
d'exonérations de cotisations
sociales
DGEFP
: Pour rappel, le pilotage de la dépense de compensation
des exonérations de cotisations sociales se heurte à une double
difficulté de principe :
- les ordres de grandeur financiers pertinents pour la gestion de la
sécurité sociale sont largement supérieurs à ceux nécessaires au
pilotage du budget des programmes 102 et 103, si bien que les
travaux de prévision réalisés par les organismes de sécurité sociale
Mise en œuvre
incomplète
120
COUR DES COMPTES
(OSS) pour leurs propres besoins ne sont pas toujours suffisants
pour répondre à ceux de la DGEFP ;
- la DGEFP ne dispose pas de la tutelle des OSS qui collectent les
données primaires relatives aux cotisations et réalisent les
prévisions, si bien qu’il lui est difficile d’obtenir des données et de
développer ses propres modèles.
Depuis 2018 de nombreuses actions ont été initiées par la DGEFP
pour fiabiliser les estimations de compensation d’exonération de
charges sociales, en lien avec les organismes de sécurité sociale.
En particulier, l’enjeu du partage transparent des flux de données
sources constitue une priorité pour la DGEFP. De nombreux
échanges ont permis la transmission par l’A
coss
d’une base de
données sur le dispositif de compensation de l’exonération ACRE
ainsi que la communication de premières données sur les autres
exonérations. De plus, des contacts ont
été noués avec l’A
girc-
Arrco
et l’U
nédic
afin d’avoir une vision exhaustive de l’ensemble
des données disponibles.
Parallèlement, des travaux de modélisation économique,
comptables et financière ont été également initiés, et doivent
permettre de réaliser
des prévisions d’exécution pour certaines
exonérations (dont en particulier Acre, apprentissage et Tepa). La
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
121
DGEFP a décidé d’associer la D
ares à ce travail de modélisation
afin de bénéficier de son expertise.
DB :
La direction du budget partage le constat de ce besoin de
fiabilisation des prévisions. Les échanges techniques entre services
se sont poursuivis en 2021 mais ils n'ont pas pu aboutir cette année,
en raison notamment de la charge liée à la mise en œuvre du plan
de relance et aux réponses à la crise sanitaire.
Des travaux techniques complémentaires sont toutefois nécessaires.
Ils se poursuivront en 2022, sous réserve de la disponibilité des
ressources et des priorités politiques données à l'administration.
6
DGEFP, DB
Revoir la maquette de
performance du programme 103
afin que l'ensemble des indicateurs
puissent être renseignés au moins
sur la base d'estimations
provisoires.
DGEFP :
Concernant l'indicateur 2.1 relatif aux Edec, et comme
indiqué en page 83 du projet annuel de performance annexé au PLF
2022, le système d'information ne permet pas encore de connaître
avec précision le nombre d'Edec territoriaux. La DGEFP devrait
disposer d'une donnée consolidée lors de la rédaction du PAP 2023.
Concernant l'indicateur 3.2 relatif au CSP, celui-ci a été supprimé
dans le PAP 2022.
Concernant les indicateurs 4.2 et 4.3 relatifs aux contrats
apprentissage et contrats de professionnalisation, les nouveaux
Mise en œuvre en
cours
122
COUR DES COMPTES
sous-indicateurs genrés devraient être renseignés pour le rapport
annuel de performance 2021.
DB
: la direction du budget partage cet objectif et souhaite
poursuivre les travaux qui sont menés en ce sens
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
123
7
DLF, DB et responsables de
programmes
Clarifier les objectifs poursuivis
par les dépenses fiscales au regard
de ceux assignés à la mission et
les assortir d’indicateurs de
performance.
DGEFP (réponse commune)
:
La création d’indicateurs portant
sur les dépenses fiscales pourra être étudiée dans le cadre de la
revue des indicateurs menée chaque année par la DGEFP en amont
de la rédaction des Projets annuels de performance (PAP).
Cependant, la création de tels indicateurs s’avère complexe,
notamment en termes méthodologiques, car il est extrêmement
difficile d’identifier les effets directement liés aux
dépenses
fiscales. La mise en place éventuelle d’enquêtes nécessite une
coordination avec les fournisseurs potentiels de données. Le risque
de ne pas pouvoir renseigner ces nouveaux indicateurs est donc
élevé et le serait encore davantage en cas d’incompa
tibilité entre les
calendriers des enquêtes et des documents de performance.
En 2020, des actions ont été initiées par la DGEFP en lien étroit
avec la DGFiP sur le périmètre des dépenses fiscales de la mission
Travail et emploi
; la crise sanitaire en a toutefois retardé la mise en
œuvre.
Sous toutes réserves, la DGEFP ambitionne toujours de consolider
des études entreprises sur les dépenses fiscales en vue d’établir leur
lien avec les autres dispositifs de la politique de l’emploi (dont en
particulier les exonérations de cotisations sociales).
DB
:
Non mise en
oeuvre
8
DGEFP
Évaluer l’efficacité des dépenses
fiscales en faveur des services à la
personne.
Non mise en
œuvre
124
COUR DES COMPTES
Recommandation n°7
: Ce travail, qui relève plus d'une approche
transversale de l'ensemble des dépenses fiscales du budget de l'État,
n'a pas été mené mais constitue l'un des objectifs pour l'année 2022.
Recommandation n°8
: La direction du budget partage cet objectif.
9
DGEFP
Définir un indicateur de suivi
permettant d'analyser les moyens
consacrés par Pôle emploi à
l'accompagnement des
demandeurs d'emploi (effectif de
conseillers en ETPT consacré à
l'accompagnent des demandeurs
d'emploi par type
d'accompagnement, taille
moyenne des portefeuilles par
ETP de conseiller, par type
d'accompagnement)
DGEFP
: J
usqu’en 2018, l’indicateur « Temps consacré au suivi et
à l'accompagnement personnalisé des demandeurs d'emploi (en
ETPT) » était intégré dans les indicateurs PAP et suivi au niveau de
l’ancienne convention tripartite
État, Pôle emploi, Unedic. Cet
indicateur a été supprimé en cohérence avec les travaux de
préparation de la nouvelle convention.
Un nouvel indicateur d’efficience est prévu dans le cadre de la
convention tripartite 2019-2022. Cet indicateur vise à mesurer le
rapport entre les résultats des indicateurs de performance et les
effectifs de Pôle emploi. Ainsi, l’indicateur concernerait l’ensemble
des champs d’intervention de PE (accompagnement des DE,
indemnisation, formation, accompagnement des entreprises) et non
unique
ment l’accompagnement des demandeurs d’emploi. Des
travaux doivent encore être conduits afin de valider le périmètre et la
méthode de calcul de cet indicateur et d’en tester les évolutions sur
une année pleine. Néanmoins, en raison de la crise sanitaire et
économique, du retard a été pris sur ces travaux. Par ailleurs, il
Non mise en
oeuvre
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
125
apparait difficile de se baser sur les résultats 2020 des indicateurs,
fortement affectés par les effets de la crise, pour tester ce nouvel
indicateur. En outre, Pôle emploi a bénéficié d’
un renforcement de
ses effectifs pour faire face à la crise.
À ce stade, la production dans le cadre des projets ou rapports
annuels de performance de ces indicateurs n'est pas envisagée.
DB
: La direction du budget prend bonne note de cette
recommandation.
10
DGEFP, DB
Présenter dans les documents
budgétaires, de manière
consolidée et par dispositif, le
niveau d'exécution cumulé et
prévisionnel des dotations du plan
d'investissement dans les
compétences (PIC) et leurs
modalités de financement (crédits
budgétaires de la mission Travail
et emploi, virements de crédits
entre les programmes au sein de la
DGEFP
: Dans le cadre des derniers PLF et PLR, un effort
conséquent de présentation et de restitution des données, que ce soit
par dispositif ou au global, a été réalisé afin que l’information soit à
la fois lisible et complète pour le Parlement. Malgré le
morcellement du PIC en plusieurs programmes, une vision
synthétique est toujours intégrée aux documents budgétaires.
De plus, un travail dense de suivi du PIC est réalisé par la DGEFP :
la dépense est suivie dispositif par dispositif afin que l’intégralité
de la dépense soit justifiée.
La Cour a pu constater la qualité du suivi du
PIC réalisée par la DGEFP en interne, mais
regrette
toujours
que
les
documents
budgétaires ne le reflète pas pleinement.
Mise en œuvre
en cours
126
COUR DES COMPTES
mission, fonds de concours
rattachés, financement européens,
etc.
Ce suivi de l’exécution du plan int
ègre désormais une distinction
entre crédits budgétaires et crédits issus du fonds de concours.
Il convient de noter qu’il n’y a pas de difficulté de pilotage
financier du Plan d’investissement dans les compétences de la part
de la DGEFP : la sous-exécution observée en CP relève avant tout
de la construction budgétaire du PIC avec, pour les premières
années de de mise en œuvre, une ouverture de crédits en CP par
Fonds de concours supérieure aux besoins au vu du rythme des
paiements prévus par les conventions financières des PACTE
régionaux. Ce phénomène ne devrait plus être observé partir de
2022, les dépenses attendues au titre des PACTE devant être au
niveau des ressources ouvertes, en raison des paiements attendus
sur plusieurs générations de conventions financières des PACTE
(2019,2020 et 2021).
DB
: la direction du budget prend bonne note de cette
recommandation.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
127
Annexe n° 3 :
Schéma de financement de la politique de l’emploi et d’indemnisation
du chômage en 2021
128
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 : Schéma de financement de la formation professionnelle en 2021
État
X
M€
Entreprises
Crédit d’impôt
au titre des
dépenses
engagées pour la
formation du
chef d’entreprise
52
M€
Subvention de
charges de
service public
versées aux
opérateurs (Afpa,
Centre Inffo)
218
M€
Revalorisation
rémunération
stagiaires
formation
professionnelle
82
M€
Dépenses
directes au
titre du
plan de
formation
X M€
France compétences
(financements
mutualisés)
OPCA/OPCO
X M€
Fraction de
TICPE et frais
de gestion des
impôts directs
locaux
X M€ M€
Contribution
unique à la
formation
professionnelle et
à l’alternance
X M€
Appels
à
projets
523
M€
Actions
de
formation
1 491
M€
Mission
Travail et emploi
(
2 865
M€)
Mission
Plan de relance
(
140
M€
)
Dépenses budgétaires
3 057
M€ (dont
140
M€ sur le P364)
Dépense fiscale
52
M€
OPCA / OPCO
FONGECIF
X
M€
Caisse des dépôts et
consignations
Compte personnel
de formation
X M€
Régions
(fonds régional pour
l’apprentissage et la
formation
professionnelle
continue)
Pôle emploi
Coûts pédagogiques
Plan d’investissement
dans les compétences
2 014
M€
Europe
Fonds de
concours
1,6
Md€
Prélèvements fiscaux
Employeurs
Salariés
Demandeurs d’emploi et publics spécifiques
Coûts pédagogiques
CPF
Coûts
pédagogiques
Organismes
de formation
Organismes
de formation
Organismes
de formation
Rémunération
Cofinancement
Cofinancement
Cofinancement
Cofinancement
Cofinancement
Coûts pédagogiques
PIC
PIC
Financement de la formation professionnelle en 2021
Afpa
214
M€
Centre
Inffo
4
M€
Versements
conventionnels
ou volontaires
X M€
Appui aux
filières, FNE-
Formation et
transitions
collectives
551
M€
Rémunération de fin
de formation (R2F)
X M€
X M€
Employeurs
Aide aux
employeurs
de contrats
pro (P364)
140
M€
ASP
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
129
Annexe n° 5 : Schéma de financ
ement de l’apprentissage en 2021
Le présent schéma ne tient pas compte :
-
du mécanisme de neutralisation des effets de la réforme de 2018, avec les compensations de la perte de compétence apprentissage
aux régions, via une augmentation du prélèvement sur recettes et une fraction de TIPCE ;
-
du financement des contrats d’apprentissage dans les collectivités territoriales, c’est
-à-dire de la contribution de France
compétences au CNFPT ;
À des fins de simplification, il présente ainsi les subventions exceptionnelles à France compétences :
-
2 Md€ correspondant aux pertes de recettes de 2020 à 2023, assimilés
à la subvention du même montant issue du programme 103 ;
-
750 M€ correspondant au financement de la dynamique de dépenses, principalement liée à l’apprentissage, assimilés à la
subvention du même montant issue du programme 364.
130
COUR DES COMPTES
MISSION TRAVAIL ET EMPLOI
131
Annexe n° 6 : Les dépenses fiscales de la mission
Travail et
emploi
de 2010 à 2021
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
P102
110227
Prime pour l’emploi en faveur des contribuables modestes déclarant
des revenus d’activité
3 610
3 105
2 900
2 460
2 234
2 129
37
720106
Exonération des associations intermédiaires conventionnées, visées à
l’article L. 5132-7 du code du travail dont la gestion est désintéressée
80
60
60
63
77
83
84
86
90
90
87
95
120306
Déduction forfaitaire minimale pour frais professionnels prévue pour
les demandeurs d’emploi depuis plus d’un an
1
1
1
2
2
1
2
1
2
120207
Exonération de prime forfaitaire pour reprise d'activité prévue à
l'article L.5425-3 du code du travail
2
1
1
1
1
1
1
1
1
130212
Déduction supplémentaire égale à 10 % des revenus tirés de la
location de l’ancienne habitation principale en cas de mobilité
professionnelle
2
2
Total P102
3 695
3 169
2 962
2 526
2 314
2 214
124
88
93
90
87
95
P103
110246
Crédit d'impôt au titre de l'emploi d'un salarié à domicile (jusqu'en
2017: pour les contribuables exerçant une activité professionnelle ou
demandeurs d'emploi depuis au moins trois mois)
1 785
1 900
2 000
2 035
1 990
1 986
2 017
2 060
4 725
4 845
4 958
4 700
120136
Exonération d’impôt sur le revenu des heures (et jours)
supplémentaires et des heures complémentaires de travail
1 390
1 520
1 680
1 215
110214
Réduction d’impôt au titre de l’emploi, par les particuliers, d’un salarié
à domicile pour les contribuables n’exerçant pas une activité
professionnelle ou demandeurs d’emploi depuis moins de trois mois
1 250
1 270
1 380
1 485
1 550
1 540
1 490
1 444
720107
Exonération des services rendus aux personnes physiques par les
associations agréées en application de l'article L. 7232-1 du code du
travail
700
600
570
565
415
550
572
553
550
580
580
610
210311
Crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage
430
460
490
545
472
278
231
211
198
197
0
0
120109
Exonération du salaire des apprentis et des gratifications versées aux
stagiaires
à compter du 12 juillet 2014
265
275
305
335
350
340
440
450
465
540
540
540
730214
Taux de 10% pour les services d'aide à la personne fournis à titre
exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une
dérogation à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2
du code du travail, par des associations, des entreprises ou des
organismes déclarés en application de l'article L. 7232-1-1 du même
code, et dont la liste est fixée par décret et taux de 5,5% pour les
prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de
la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées
dépendantes qui sont dans l'incapacité de les accomplir, fournies par
des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en
application de l'article L.7232-1-1 du même code, dont la liste est
fixée par décret, à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui
bénéficient d'une dérogation à la condition d’activité exclusive selon
l'article L.7232-1-2 du même code
100
210
200
195
163
184
202
223
246
133
125
129
210315
Crédit d'impôt au titre des dépenses engagées pour la formation du
chef d'entreprise
24
28
32
36
39
45
51
50
52
53
52
52
120138
Exonération sous plafond des indemnités reçues par les salariés en
cas de rupture conventionnelle du contrat de travail (ou dispositifs
assimilés)
20
200
220
255
260
275
289
340
300
315
295
295
320115
Non-assujettissement à l'impôt sur les sociétés des résultats des
activités des associations conventionnées (art. L. 5132-7 du code du
travail) et des associations de services aux personnes agréées (art. L.
7232-1 du code du travail) ou autorisées (art. L. 313-1 du code de
l'action sociale et des familles) et taxation au taux réduit des revenus
de leur patrimoine foncier, agricole et mobilier
10
10
10
45
40
40
40
40
20
20
20
20
720108
Exonération des prestations de services et des livraisons de biens qui
leur sont étroitement liées, effectuées dans le cadre de la garde
d'enfants par les établissements visés aux deux premiers alinéas de
l'article L. 2324-1 du code de la santé publique et assurant l'accueil
des enfants de moins de trois ans
2
2
6
10
10
40
60
70
70
55
25
50
120135
Exonération des indemnités de départ volontaire versées aux salariés
dans le cadre d’un accord de gestion prévisionnelle des emplois et des
compétences (GPEC)
1
1
132
COUR DES COMPTES
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
120507
Etalement sur quatre ans de l'imposition du montant des droits
transférés d'un compte épargne-temps vers un plan d'épargne pour la
retraite collectif (PERCO) ou d'un plan d'épargne entreprise investi en
titres de l'entreprise ou assimilés et de la fraction imposable des
indemnités de départ volontaire en retraite ou de mise à la retraite
e
e
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
nc
120211
Exonération de la prime exceptionnelle de 500 euros versée aux
travailleurs privés d’emploi
e
e
120129
Exonération de l'aide financière versée par l'Etat aux créateurs ou
repreneurs d'entreprises (art. L. 5141-2 du code du travail)
e
e
e
6
7
6
4
5
e
1
1
1
110233
Réduction d’impôt pour les tuteurs de chômeurs qui créent ou
reprennent une entreprise
e
1
1
e
e
e
120134
Exonération de l'aide financière versée par l'employeur ou par le
comité d'entreprise en faveur des salariés afin de financer des
services à la personne
20
70
40
45
50
30
31
35
28
39
43
40
120115
Exonération des indemnités de départ en retraite ou en préretraite
50
110235
Crédit d’impôt en faveur des jeunes de moins de vingt-six ans
s’orientant vers un emploi qui connaît des difficultés de recrutement
120146
Exonération de l’impôt sur le revenu dans une limite annuelle égale à
5 000 € des rémunérations versées à raison des heures
supplémentaires et complémentaires réalisées à compter du
1er janvier 2019
1 032
1 879
2 091
Total P103
6 047
6 547
6 934
6 772
5 346
5 314
5 427
5 481
6 654
7 810
8 518
8 528
P111
730207
Taux de 10% pour les recettes provenant de la fourniture des repas par
les cantines d'entreprises ou d'administrations, et taux de 5,5% pour la
fourniture de repas par des prestataires dans les établissements
publics ou prives d'enseignement du premier et du second degré ainsi
que pour les repas livres par des fournisseurs extérieurs aux cantines,
scolaires et universitaires notamment, qui restent exonérées de TVA
980
840
675
830
768
770
880
938
909
423
385
425
120111
Exonération de la participation des employeurs au financement des
titres restaurant
220
250
290
315
345
360
360
374
390
420
420
420
110202
Crédit d'impôt au titre des cotisations versées aux organisations
syndicales représentatives de salaries et aux associations
professionnelles nationales de militaires
125
130
134
149
151
152
154
152
152
151
141
145
120113
Exonération partielle de la prise en charge par l'employeur des frais de
transport entre le domicile et le lieu de travail
100
100
100
100
100
130
135
135
145
145
160
160
120116
Exonération des gratifications allouées a l'occasion de la remise de la
médaille d'honneur du Travail
5
5
5
5
5
10
10
10
10
10
10
10
300109
Exonération des syndicats professionnels et de leurs unions pour leurs
activités portant sur l'étude et la défense des droits et des intérêts
collectifs matériels ou moraux de leurs membres ou des personnes
qu'ils représentent
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
e
210320
Crédit d'impôt en faveur de l'intéressement
85
100
33
34
29
19
12
12
5
120308
Déduction des sommes issues d’un compte épargne-temps et
affectées par le salarié, dans la limite de 10 jours par an, à un régime
de retraite supplémentaire
e
Total P111
1 515
1 425
1 237
1 433
1 398
1 441
1 551
1 621
1 611
1 149
1 116
1 160
Total mission
11 257
11 141
11 133
10 731
9 058
8 969
7 102
7 190
8 358
9 049
9 721
9 783