Mission Sécurités
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
MISSION SECURITES
3
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-4 du
code des juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations
et ses recommandations, au
terme d’une procédure contradictoire qui
permet aux représentants des organismes et des administrations contrôlées,
aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent une
tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de faire
connaître leur analyse.
La divulgation prématurée, par quelque personne que ce soit, des
présentes
observations
provisoires,
qui
conservent
un
caractère
confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire, porterait
atteinte à la bonne information des citoyens par la Cour. Elle exposerait en
outre à des suites judiciaires l’auteur de toute divulgation dont la teneur
mettrait en cause des personnes morales ou physiques ou porterait atteinte
à un secret protégé par la loi.
4
COUR DES COMPTES
Sécurités
Programme
176
–
Police nationale
Programme
152
–
Gendarmerie nationale
Programme
161
–
Sécurité civile
Programme
207
–
Sécurité et éducation routières
Graphique n° 1 :
Mission Sécurités - exécution 2021 (CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes
MISSION SECURITES
5
Synthèse
Le retour à la normale d
e l’activité opérationnelle n’a pas entra
îné de
retournement de la situation budgétaire par rapport à 2020. Les
programmes ont de nouveau sous-consommé leurs crédits de masse
salariale.
La loi de finances pour 2021 a ouvert 21,25
Md€ d’autorisations
d’engagement et 20,
72
Md€ de crédits de paiemen
t, respectivement en
baisse de -0,56% et en hausse de +1,14% par rapport à 2020. Les crédits
de la mission
Sécurités
sont constituées à 87,2% de dépenses de personnel.
En 2021, le rythme de croissance des crédits alloués sur le titre 2 (+1,45%)
s’est ralen
ti par rapport aux années 2019 et 2020, mais reste significatif du
fait de
l’importance des mesures
catégorielles nouvelles (+76,38
M€
par
rapport à 2020) et du dynamisme du schéma d’emplois.
En exécution, +1 523 ETP ont été créés,
sous l’effet de la pours
uite
du « plan 10 000 » de recrutement au sein des forces de sécurité intérieure,
à raison de +1 145 ETP pour la police nationale et de +351 ETP pour la
gendarmerie nationale. Au total, la mission
Sécurités
compte 249 839
ETPT exécutés en 2021, en hausse de +0,9%.
Malgré ces effets coût et volume qui poussent les dépenses de
personnel à la hausse, l’année 2021 a été marquée p
ar une sous-
consommation des crédits de personnels, à hauteur de 139,78
M€
1
, soit un
niveau similaire à 2020. Seule la gendarmerie nationale a dépassé les
crédits ouverts en loi de finances initiale de 87,86
M€
, intégralement
compensés par ses fonds de concours et attributions de produits. Cette
situation de sous-
exécution n’est plus liée à la crise sanitaire, étant donné
que l’activité opérationnelle des forces de l’ordre et de la sécurité civile est
revenue à un niveau moyen d’avant
-
crise. Ceci s’explique davantage par
les difficultés de recrutement de ces programmes, qui ont connu davantage
de sorties qu’anticipées, compensées tardive
ment par des recrutements. Par
ailleurs, certains dispositifs salariaux ont été sous-mobilisés, comme le
compte épargne temps de la police nationale. Cela lui a permis de procéder
à une opération de fongibilité asymétrique du titre 2 vers le hors titre 2,
d’une ampleur supérieure à 2020
.
Dans le cadre de la note d’analyse sur l’exécution budgétaire de
2021, la Cour a procédé à un premier bilan du déploiement du
« plan 10 000 »
2
. Les créations d’effectifs ont atteint le niveau prévu, soit
1
CAS-Pensions compris
2
Voir partie 2.1
6
COUR DES COMPTES
+5 189 ETPT pour la police nationale et +1 426 ETPT pour la gendarmerie
entre 2018 et 2021, les ultimes renforts interviendront en 2022. La moitié
des créations de postes de la gendarmerie nationale a été fléchée vers des
unités de terrain (gendarmerie départementale), contre 22% pour la police
nationale (DCSP et DSPAP). Cette dernière a privilégié un renforcement
de la quasi-intégralité des unités spécialisées (+12% pour la police aux
frontières, +18% pour la police judiciaire,
+5% pour l’ordre public, +23%
pour le renseignement), tandis que la gendarmerie nationale a priorisé les
unités de terrain, la police judiciaire et certains services de soutien, au
détriment d’autres service
s. Les deux forces ont compensé cette hausse
d’effectifs par une réduction des emplois de l’administration centrale.
Les deux forces de sécurité intérieure ont poursuivi la diversification
des personnels, avec un recours accru aux personnels administratifs,
techniques, scientifiques et contractuels. La police nationale a fait le choix
d’une diminution significative de ses personnels d’encadrement supérieur,
contrairement à la gendarmerie nationale.
La sous-exécution des dépenses de personnel et le plan de
relance ont permis de procéder à de nombreuses opérations
d’entretien et d’
investissement. L
’effet d’éviction qui caractérise
traditionnellement la mission
Sécurités
a été réduit en gestion.
Les dépenses en hors titre 2 de la mission
Sécurités
se sont élevées
à 3
Md€, en progression de
+4% par rapport à 2020
3
. En intégrant les
dépenses du plan de relance
4
, ces dépenses ont progressé de +7% en un an.
Qu’ils soient estampillés «
plan de relance » ou non, les crédits ouverts en
2021 ont permis de lancer des investissements longtemps repoussés : achat
de 2 hélicoptères pour la sécurité civile (22
M€)
, achat de 10 hélicoptères
(200
M€) et
renouvellement des 90 véhicules blindés pour la gendarmerie
nationale, mise à niveau immobilière pour la police nationale (703
M€ de
projets en cours en 2021), verdissement du parc automobile de la mission
(96
M€)
.
Cette période d’abondance budgétaire a surtout constitué un effet
d’aubaine pour financer des dépenses de fonctionnement et d’entretien,
traditionnellement insuffisantes
à l’é
chelle de la mission
Sécurités
, à
l’image du plan
poignées de portes
des forces de l’ordre (10
M€ en 2021,
50
M€ en 2022) et du maintien en condition opérationnelle des aéronefs de
la sécurité civile (+33
M€ en 2021).
Au total, les dépenses de
fonctionnement se sont élevées à 1,96
Md€ sur la mission (+3%).
3
1,96
Md€ de titre 3, 466
M€ de titre 5 et 170
M€ de titre 6, en crédits de paiement
4
Dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention portées par les
programmes de la mission
Plan de relance
, à savoir 362-
Ecologie
et 363-
Compétitivité
MISSION SECURITES
7
Ceci n’a pas empêché l’apparition de quelques tensions en gestion,
très ciblées, mais témoignant de la persistance d’une insuffisance des
crédits de fonctionnement au regard de la croissance des crédits de
personnels. Les frais de fonctionnement des forces mobiles ont dépassé les
prévisions de +32
M€, signe d’une mauvaise anticipation des dépenses de
sécurisation du référendum en Nouvelle-Calédonie et une insuffisante prise
en compte du tendanciel. Au sein du programme 161-
Sécurité civile
, la
sous-budgétisation de la subvention de fonctionnement de la brigade des
sapeurs-
pompiers de Paris n’a fait qu’accroître la rigid
ité de ce programme,
dont le taux de dépenses obligatoires et inéluctables s’élève à 98%
des
crédits de paiement disponibles. Une si faible manœuvrabilité est un point
d’attention majeur pour un programme chargé de gérer les crises sur le
territoire national.
L’ensemble de ces
tensions budgétaires ont dû faire
l’objet d’ouvertures de crédit en
gestion,
d’un montant cependant inférieur
à 2020
5
, et au dégel de 79% de la réserve de précaution du hors titre 2.
Enfin, les dépenses d’intervention exécutées ont dépassé les crédits
prévus en loi de finances initiale de 63%, s’établissant à 278
M€ en ra
ison
du financement par la sécurité civile des centres de vaccination armés par
les SDIS, via un fonds de concours abondé par Santé Publique France.
Cette
période
d’abondance
a
permis
de
mener
des
investissements
nécessaires.
Néanmoins,
les
responsables
de
programme doivent se préparer à la mise en extinction progressive du
plan de relance, qui n’a pas effacé les risques de soutenabilité de la
dépense.
Le poids de la masse salariale des programmes 152-
Gendarmerie
nationale
et 176-
Police nationale
a explosé, du fait du recrutement de
+7 560 policiers et gendarmes entre 2018 et 2021 et de la multiplication
des mesures catégorielles (les protocoles de 2016 et 2018 entraînent un
surcoût de +714
M€
par an en 2022). Outre la rigidité de ces dépenses, des
risques budgétaires spécifiques perdurent au sein de la police nationale,
dont
le stock d’heures supplémentaires.
D’autre part, les investissements menés dans le cadre du plan de
relance génèrent mécaniquement de nouvelles dépenses de fonctionnement
indispensables, pour l’entretien des bâtiments ou des véhicules.
Avec la fin
prochaine du plan de relance, la mission
Sécurités
pourrait connaître à
nouveau un effet ciseau, potentiellement plus int
ense qu’en 2015, entre la
hausse des dépenses de personnel (+20
% depuis 2015 à l’échelle de la
mission
Sécurités
) et l’incapacité à financer les investissements de base
5
43
M€ d’ouverture de crédits de paiement par la LFR n°2 sur la mission
; transfert de
90
M€ de crédits de paiement par décret en 2021 sur la mission
8
COUR DES COMPTES
pour les équiper correctement
, alors que ces dépenses s’élèvent à
seulement
15% des crédits de la mission.
Il reste donc à construire un budget en 2022 et en 2023 freinant la
hausse des dépenses de masse salariale et intégrant de manière pérenne les
besoins des forces de l’ordre en matière d’équipement et d’investissement
.
Dans le cadre d’une possible loi d’orientation et de programmation du
ministère de l’Intérieur
(LOPMI), une planification pluriannuelle des
dépenses d’investissement est à rechercher, pour lisser l’effort budgétaire
et limiter les risques de soutenabilité, en cas de contexte budgétaire moins
favorable à moyen terme.
Ce n’est pas la direction que semble prendre la
mission, avec la signature, en mars 2022, de deux nouveaux protocoles RH
d’un montant inégalé au profit de la police nationale (+773
M€ par an
programmés à terme) et de la gendarmerie nationale (+700
M€)
, dont le
financement budgétaire n’est pas assuré.
En définitive, avec le plan de relance (0,45
Md€
en AE), les
ressources budgétaires (21
Md€ en
AE) et non-budgétaires (0,2 Md
€
de dépenses fiscales)
, l’effort de la N
ation au profit de la mission
Sécurités
s’élève à
21,7
Md€ en 2021, soit
1% du PIB. Ce montant était
de 18,6
Md€ à la fin 2015.
MISSION SECURITES
9
Recommandations
1.
Œuvrer pour respecter pleinement le seuil de 1% fixé à l’article 11 de
la loi de programmation des finances publiques 2018-2022 et pour
prévenir toute dégradation de cet écart (recommandation reformulée).
(DGPN, DGGN)
2.
Mettre fin aux mises à disposition gratuites de personnels lorsqu’elles
ne sont pas conformes aux textes (recommandation reconduite).
DGGN)
3.
Poursuivre les travaux afin d’intégrer complètement les forces de
sécurité intérieure dans la méthodologie de droit commun du « budget
vert » et à terme permettre une cotation de leurs dépenses de
fonctionnement et d’investissement
. (recommandation nouvelle).
(DGPN, DGGN et DB)
4.
Maintenir l’effort de réduction du stock d’heures supplémentaires,
notamment
en
accroissant
leur
rythme
d’indemnisation
(recommandation nouvelle).
(DGPN)
5.
Régulariser, ou à défaut supprimer, la dépense fiscale n°120-127
relative
à l’exonération d’impôt sur le revenu
des indemnités versées
aux réservistes de la police et de la gendarmerie nationales, et
compléter les documents budgétaires des programmes concernés
(recommandation reformulée).
(DGGN, DGPN et DB)
10
COUR DES COMPTES
Sommaire
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
..........................................
15
I - La programmation initiale
.........................................................................
15
A - Des mesures de transfert limitées en 2021 par rapport à la loi de
finances 2020
........................................................................................................
15
B - La stabilité apparente de la programmation pour 2021 est biaisée par le
déploiement du plan de relance
............................................................................
15
C -
Une programmation marquée par l’amélioration de la prévision
budgétaire, à l’exception de la sous
-budgétisation du programme 161-
Sécurité civile
.......................................................................................................
19
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
21
A - Une réserve de précaution mobilisée à titre principal pour le hors titre
2, sauf pour la gendarmerie nationale
...................................................................
21
B -
Des mouvements en cours de gestion à l’origine d’une augmentat
ion
des crédits disponibles
..........................................................................................
24
C - Un recours important à la fongibilité asymétrique pour la police
nationale et la sécurité civile
.................................................................................
28
D - Un taux de consommation élevé
.....................................................................
28
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
..................
29
A - La sous-consommation des dépenses de personnel persiste malgré la
croissance des emplois
..........................................................................................
31
B - Des dépenses de fonctionnement en progression constante
............................
38
C -
Une reprise de l’investissement, grâce au plan de relance
..............................
43
D -
Des dépenses d’intervention en augmentation constante
................................
48
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
50
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
....................
52
A - Une méthodologie qui exclut la quasi-totalité de la mission
Sécurités
...........
52
B -
Un affinage méthodologique à poursuivre afin d’intégrer la mission
Sécurités
dans le « budget vert ».
.........................................................................
53
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
55
I - Un plan de recrutement 2018-2022 ambitieux, qui crée de
nouvelles tensions budgétaires
.......................................................................
55
A - Le plan de recrutement qui a atteint ses objectifs en termes de flux
entrants
.................................................................................................................
55
B - Des tensions sur le recrutement pour la police et la gendarmerie
nationales
..............................................................................................................
60
C -
La forte augmentation de la masse salariale porte le risque d’une
aggravation de l’effet d’éviction des dépenses HT2
.............................................
61
II - Une programmation immobilière qui appelle à la vigilance
....................
67
A - Police nationale : une programmation pluriannuelle au pilotage
incertain
................................................................................................................
68
MISSION SECURITES
11
B -
Gendarmerie nationale : un enjeu d’entretien du parc immobilier
existant
..................................................................................................................
70
III -
La faible manœuvrabilité du programme 161
-
Sécurité civile
face
aux crises de plus en plus nombreuses
...........................................................
72
Chapitre III Moyens
consacrés
par l’
état à la politique de s
écurité
.......
76
I - Les dépenses fiscales
.................................................................................
76
II - Les opérateurs
..........................................................................................
79
III - Les fonds sans personnalité juridique
.....................................................
82
IV - La démarche de performance
.................................................................
83
A - Une maquette de performance rénovée pour 2022
.........................................
83
B - Une année 2021 qui reste contrastée en termes de performance
.....................
85
V -
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
............................
86
Annexe n° 1 : : Évolution 2018-
2021 de l’exécution de la mission
Sécurités par programme et par titre
.........................................................
88
Annexe n° 2 : : Liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées par la
NEB
...............................................................................................................
90
Annexe n° 3 : : Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2020
.........................................................................
91
MISSION SECURITES
13
Introduction
La mission
Sécurités
, dont l’objet est la protection et le secours des
populations sur le territoire national, réunit, depuis 2014, les programmes
152-
Gendarmerie nationale
, 176-
Police nationale
, 161-
Sécurité civile
et
207-
Sécurité et éducation routières
6
. Ce dernier programme ne comporte
plus de dépenses de personnels depuis 2015.
Dotée d’un budget de 20,99
Md€
(+2,4% par rapport à 2020), la
mission
Sécurités
relève
entièrement du ministère de l’Intérieur et
finance
près de 250 000 ETPT
7
, ce qui lui confère, après l’enseignement scolaire,
la deuxième place au regard de l’importance de ses effectifs.
La mission
est financée à 99,5% par des crédits budgétaires, tandis que les dépenses
fiscales sont évaluées à 154
M€ en 2021.
Celles-ci portent principalement
sur l’exonération d’impôt sur le revenu des indemnités journalières
d’absence temporaire (IJAT) ainsi que des indemnités versées aux sapeurs
-
pompiers volontaires et aux réservistes de la police et de la gendarmerie
nationales. Cette dernière est dépourvue de base légale depuis au moins
cinq ans, ce qui constitue un risque pour sa pérennité dans le temps.
La gestion des programmes a été globalement saine en 2021. Trois
tendances principales sont à observer.
Tout d’abord, les
quatre programmes ont connu un retour à un
niveau
normal d’activité opérationnelle
, dans la moyenne des années
d’avant
-
crise. Cela s’explique par la sécurisation du référendum en
Nouvelle-Calédonie par la gendarmerie nationale et, dans une moindre
mesure, par la police nationale. La sécurité civile a quant à elle fait face à
une saison-
feux d’intensité moyenne et
à un
record d’engagement au
niveau européen et international (105 opérations).
6
Depuis 2013, le périmètre de la mission a connu des modifications significatives : En
2013, le programme 207-
Sécurité et éducation routières
a été incorporé à la mission
Sécurités
. En 2014, cette dernière a absorbé la mission
Sécurité civile
, fusionnée en un
programme unique, et en 2015, les effectifs et les rémunérations correspondantes du
programme 207-
Sécurité et éducation routières
ont été transférés au programme 216-
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
. Toute comparaison dans le temps de
l’évolution des crédits ou des effectifs de la mission
Sécurités
doit donc tenir compte
de ces variations de périmètre.
7
249 722 ETPT exécutés en 2020, en hausse de +0,3% (+699 ETPT)
14
COUR DES COMPTES
Ensuite, la croissance des effectifs de la mission
Sécurités
s’est
poursuivie, dans le cadre du « plan 10 000 » de recrutement en faveur des
forces de l’ordre (+1
145 ETP pour la police nationale et +370 ETP pour
la gendarmerie nationale) et le renouvellement de la flotte aérienne de la
sécurité civile (+8 ETP). Dans le prolongement des dernières années, le
coût unitaire des personnels des forces de sécurité intérieure a continué de
s’accroître, sous l’effet des protocoles salariaux de 2016 et 2018 et de
mesures catégorielles nouvelles. Malgré ces effets volume et coût, la police
nationale et la sécurité civile ont sous-exécuté leurs masses salariales, du
fait notamment des difficultés de recrutement et du report de certaines
dépenses (compte épargne temps pour la police nationale, prime SECCIV
pour la sécurité civile). Cela a permis à ces deux programmes de réduire
l’effet d’éviction des dépenses de titre 2 sur le hors titre 2
, comme en 2020,
en procédant à un mouvement de fongibilité asymétrique.
Enfin, le contexte du plan de relance a permis un abondement des
programmes 152-
Gendarmerie nationale
, 176-
Police nationale
et 161-
Sécurité civile
, pour verdir leurs parcs automobiles (95,7
M€ en A
E pour
les trois programmes), acquérir des aéronefs (12 hélicoptères en tout) et
investir dans des projets immobiliers. Ces crédits ont aussi pris en charge
des dépenses de petit équipement ou d’entretien (informati
que, immobilier,
maintien en condition opérationnelle des aéronefs notamment). Combiné à
la sous-exécution de la masse salariale, le plan de relance a permis de
réduire en gestion les effets d’éviction observés antérieurement à 2020.
Cette situation atypique constitue comme en 2020 un effet
d’aubaine. Une vigilance doit être exercée quant à la soutenabilité de
l’ensemble de ces dépenses, étant donné que les crédits du plan de relance
ont vocation à se tarir à court terme, portant le risque d’une réduction
b
rutale des dépenses de fonctionnement et d’investissement dans les
prochaines années. La Cour relève un point d’alerte particulier sur la
sécurité civile, dont le programme budgétaire est particulièrement rigide,
alors même que sa vocation est de gérer des crises.
MISSION SECURITES
15
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale
A -
Des mesures de transfert limitées en 2021 par
rapport à la loi de finances 2020
Aucune mesure de débudgétisation n’affecte en 202
1 les crédits de
la mission
Sécurités
.
Lors de l’an
née 2020, le périmètre de la mission
Sécurités
s’était
contracté de 419,8 M€ en AE et de 405 M€ en CP en raison du transfert de
plusieurs fonctions support (SGAMI, DNUM, SAILMI) vers le
programme 216-
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
. Ce
mouvement s’est poursuivi en loi de finances 2
021 avec une intensité
moindre :
3,2M€ en AE et 3,86M€ en CP ont été transférés
du programme
176-
Police Nationale
vers le programme 216-
Conduite et pilotage des
politiques de l’intérieur
, ainsi que 13 ETPT.
Au total, l
es transferts entrants représentent 4,96 M€ en AE et CP
et
ont porté sur 43 ETPT
. Les transferts sortants s’élèvent à 12,03 M€ en AE
et 12,7 M€ en CP
et ont concerné 26 ETPT. Ces mesures de transfert
budgétaire et en ETPT sont modestes en loi de finances 2021 et sans
conséquence significative sur le pilotage de la mission
Sécurités
.
B -
La stabilité apparente de la programmation pour
2021 est biaisée par le déploiement du plan de relance
L’année 2020 avait été marquée par
un montant élevé de mesures
nouvelles budgétées en LFI, engendrant à périmètre constant une haute de
3,85 % en autorisations d’engagement et 3,69 % en crédits de paiement.
À
rebours, la programmation 2021 prévoyait une évolution plus mesurée,
avec une baisse de 0,52 % des autorisatio
ns d’engagement et une hausse
de 1,19 % des crédits de paiement à périmètre constant.
16
COUR DES COMPTES
Ce tassement apparent traduit des évolutions différenciées. Les
dépenses de personnels ont continué de s’accroître, de 1,45 %
pour la
mission
Sécurités
. La vitesse de progression des crédits de masse salariale
est deux fois inférieure
à l’année 2020, ce qui s’explique par le
ralentissement des mesures nouvelles.
Cette hausse s’explique
à 78% par
la croissance des crédits de T2 ouverts en LFI 2021 pour la police nationale
(+
200,6 M€
HCAS, soit + 2 %) tandis que ceux de la gendarmerie nationale
augmentent de 49,3
M€ HCAS (+ 0,7 %) et ceux de la sé
curité civile de 3
M€ (+ 1,7%).
A contrario
, les crédits hors titre 2 ont connu une décrue de
- 10,63
% en autorisations d’engagem
ent et de - 0,89 % en crédits de
paiement sur l’ensemble de la mission
Sécurités
(hors plan de relance. Pour
les programmes 152, 161 et 176, de nombreuses dépenses de
fonctionnement et d’investissement ont été basculées sur les programmes
du plan de relance 362-
Ecologie
(95,7
M€ en AE
ouverts au profit de la
mission
Sécurités
) et 363-
Compétitivité
(247,87 M€ en AE et 292,56 M€
en CP).
En réintégrant l’ensemble de ces dépenses au montant programmé
en LFI au profit de la mission
Sécurités
, les crédits ouverts en hors titre 2
s’
élèvent en réalité à 3 539,27
M€ en AE et
2 970,86
M€ en CP
, soit une
hausse de 11% en CP.
MISSION SECURITES
17
Tableau n° 1 :
Crédits ouverts par programme
en loi de finances initiale pour 2021
(en Md€)
En Md€
2020
2021
Évolution 2020
–
2021
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 152
9,76
8,96
9,57
9,01
-2,01%
0,51%
Titre 2
7,68
7,68
7,73
7,73
0,70%
0,70%
Hors titre 2
2,09
1,28
1,84
1,27
-11,98%
-0,66%
P 176
11,07
10,96
11,22
11,15
1,42%
1,73%
Titre 2
9,95
9,95
10,16
10,16
2,02%
2,02%
Hors titre 2
1,11
1,01
1,07
1,00
-3,94%
-1,12%
P 161
0,49
0,52
0,41
0,52
-15,86%
0,14%
Titre 2
0,19
0,19
0,19
0,19
1,73%
1,73%
Hors titre 2
0,31
0,33
0,22
0,33
-26,60%
-0,75%
P 207
0,04
0,04
0,04
0,04
-4,57%
-3,80%
Hors titre 2
0,04
0,04
0,04
0,04
-4,57%
-3,80%
Mission
21,36
20,48
21,25
20,73
-0,56%
1,14%
Titre 2
17,82
17,82
18,08
18,08
1,45%
1,45%
Hors titre 2
3,55
2,67
3,17
2,64
-10,63%
-0,89%
Sources : LFI pour 2021
18
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 :
Incidence des mesures nouvelles en loi de finances
initiale pour 2021
En M€ et en CP
LFI 2020
Mesures de
transfert
8
Évolution
tendancielle
Mesures
nouvelles
9
LFI 2021
Dépenses de T2 hors CAS-
Pensions
11 080,81
0,26
28,83
161,19
11 271,10
dont P161
133,05
0,06
0,78
1,75
135,64
dont P152
4219,7
0,3
-4,0
53,1
4 269,1
dont P176
6 728,06
-0,10
32,05
106,34
6 866,36
CAS- Pensions
6 737,59
0,17
12,46
55,15
6 805,34
dont P161
53,13
0,0
0,39
0,25
53,77
dont P152
3458,13
0,4
-3,3
7,7
3 462,9
dont P176
3 226,33
-0,23
15,37
47,20
3 288,67
Dépenses hors titre 2
2 666,30
-13,47
14,73
-25,04
2 642,52
dont P207
42,59
0,00
-1,61
0,00
40,98
dont P161
331,87
-0,81
-0,06
-1,64
329,36
dont P152
1282,1
-1,4
16,4
-23,4
1273,7
dont P176
1 009,74
-11,26
0,00
0,00
998,48
Total mission
20 484,70
-13,04
56,02
191,30
20 718,96
Sources : responsables de programme
Les économies structurelles prévues par les mutualisations entre les
deux forces de sécurité (création en 2020 du SAILMI et de la DNUM)
relèvent désormais du programme 216-
Conduite et pilotage des politiques
de l’intérieur
)
et étaient chiffrées à 57,8 M€ en 2020 sur le périmètre
ministériel. Ainsi que le relevait la Cour dans la note d’exécution
budgétaire pour
2020, ces économies n’ont pas été documentées en amont
de l’opération. En 2021, ni les responsables de programme, n
i la direction
du budget n’ont été capables de justifier la réalisation de ces économies
structurelles, qui n’ont fait l’objet d’aucune évaluation. De plus, la Cour a
pu constater que des fonctions Numérique et Achats se sont maintenues
dans les directions générales concernées, port
ant le risque d’un
dédoublement.
8
Mesures de transfert affectant le périmètre de la mission
9
Et dépenses exceptionnelles
MISSION SECURITES
19
C -
Une programmation marquée par l’amélioration de
la prévision budgétaire
, à l’exception de la sous
-
budgétisation du programme 161-
Sécurité civile
En 2021, comme en 2020,
la programmation a fait l’objet d’une
expérimentation réglementaire, selon l
es règles fixées par l’arrêté du 17
décembre 2019
10
et déclinées par le protocole du 20 décembre 2019. Cette
évolution réglementaire a eu un effet positif sur la qualité de la
budgétisation en 2021, grâce à un suivi mensuel de la dépense et à la
suspension de certains avis et visas du CBCM.
Le CBCM a délivré un avis favorable à l’ensemble des documents
prévisionnels de gestion des emplois et crédits de personnel (DPGECP),
ainsi qu’à l’ensemble des documents d
e programmation unique (DPU), à
l’exception
de celui du programme 161-
Sécurité civile
. Ce dernier a reçu
un avis favorable assorti de réserves. 2021 est la seconde année durant
laquelle l’ensemble des programmes reçoivent des avis favorables,
témoignant d
’une amélioration de la programmation budgétaire.
Pour le programme 152-
Gendarmerie nationale
:
Le schéma d’emplois pour 202
1 était fixé à
+
317 ETP. La prévision
de consommation moyenne ann
uelle du plafond s’élevait à 100
538 ETPT
en début de gestion, respectant ainsi le
plafond d’emplois fixé en loi de
finances initiale (101 449 ETPT). La
prévision de masse salariale s’établit
à 7
806,34 M€ dont 4
309,50
M€ hors CAS
-Pensions, en-deçà des crédits
disponibles. De même, la programmation des dépenses hors titre 2 ne
présentait pas de dépassement par rapport aux crédits disponibles
(1 952,90
M€ en AE et 1
316,41
M€ en CP).
La réserve de précaution s’élève à 112,12 M€ en AE tandis que la
réserve ministérielle
se monte à 26,83 M€.
Avec des dépenses obligatoires
et inéluctables représentent 71% des crédits disponibles en AE et 79% en
CP, le CBCM a émis un avis favorable sur la programmation en T2 et en
HT2.
Pour le programme 176-
Police nationale
:
Le schéma d’emplois en loi de finances initial
e
s’établissait à
+
1 145 ETP. La prévision de consommation annuelle de 147 672 ETPT
respectait le plafond d’emplois fixé en loi de finances initiale (14
8 571
ETPT
). La prévision de dépense correspondante s’établissait à
10 048,90
10
Arrêté du 17 décembre 2019 portant expérimentations relatives à l’élaboration, au
contenu, à la validation, et au contrôle des documents de programmation et de
répartition budgétaires
20
COUR DES COMPTES
M€, à hauteur des crédits disponibles.
La prévision de dépenses hors titre
2 du programme s’établissait à 1 122,42
M€ en AE et 983,19
M€ en CP
, à
hauteur des crédits disponibles.
Le principal risque identifié par le CBCM portait sur une actualité
sociale o
u sécuritaire plus forte qu’anticipée, qui pourrait mobiliser à
la
fois des crédits HT2 et T2. Pour couvrir les aléas de gestion, une réserve
ministérielle de 35,51 M€ a été gagée sur un panier d’enveloppes portant à
la fois sur des dépenses pilotables (réduction de la dépense de CET ou de
l’enveloppe de prime de résultat exceptionnels) et sur des économies
relatives selon l’actualité (contraction des enveloppes d’IJAT, de nuit et de
jours fériés). Les dépenses obligatoires et inéluctables représentent 79,5%
des crédits disponibles en AE et 90,4% en CP, proportion similaire à 2020.
En conséquence, le CBCM a émis un avis favorable sur la programmation
en T2 et en HT2.
Pour le programme 161-
Sécurité civile
:
La prévision de schéma d’emplois
de +8 ETP était conforme au
schéma initial
. Le plafond d’emplois prévisionnel (2
478 ETPT) respectait
celui fixé en loi de finances initiale (2 490 ETPT). La prévision de dépense
correspon
dante, qui s’établissait à 188,3
M€, se situait en deçà du montant
des crédits disponibles.
Le CBCM a émis un avis favorable assorti de réserves sur le DPU.
En effet, les prévisions de dépenses hors titre 2 (391,23
M€ en AE et
374,23
M€ en CP)
dépassaient la prévision de crédits disponibles de 52,80
M€ en AE et 6,97
M€ en CP
. En outre, la programmation des dépenses en
HT2 s’est fondée sur des hypothèses particulièrement optimistes d’une
saison feux basse intensité, tout en ignorant le risque financier lié à deux
dossiers non-encore arbitrés, à savoir la dépollution du site du Fauga et le
remboursement des hélicoptères Dauphin en Polynésie française. Enfin, la
programmation n’a pas couvert
la sous-budgétisation, à hauteur de
8,14
M€, de la
contribution au budget de la brigade des sapeurs-pompiers
de Paris
, alors qu’
elle
découle d’une obligation légale
11
.
Pour le programme 207-
Sécurité et éducation routières
:
La prévision de dépenses du programme 207-
Sécurité et éducation
routières
(41,72
M€ en AE et 4
0,65
M€
en CP) était égale au montant des
crédits disponibles, conduisant le CBCM à émettre un avis favorable sur
cette programmation, malgré le haut niveau de dépenses obligatoires et
inéluctables (92,64% des crédits disponibles en AE et 95,17% en CP). Le
seul aléa identifié concernait le dispositif du permis à un euro par jour car
11
Article L. 2512-19 du code général des collectivités locales. Voir partie 2.3 de la
présence note.
MISSION SECURITES
21
sa budgétisation était effectuée à partir d’un taux prévisionnel d’OAT
susceptible de varier.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
de la LFI à l’exécution
(
CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes
A -
Une réserve de précaution mobilisée à titre
principal pour le hors titre 2, sauf pour la gendarmerie
nationale
1 -
La réserve de précaution a été doublée d’une réserve ministérielle
pour la police et la gendarmerie nationales
Com
me pour l’exercice 2020
, le taux de mise en réserve de
l’exercice 2021
était de 0,5 % pour les crédits de rémunération et de 4%
pour les autres crédits. Tous les responsables des programmes ont participé
à l’effort de faire porter le gel sur les dépenses n
on obligatoires.
Outre la réserve de précaution, les deux programmes 152
–
Gendarmerie nationale
et 176
–
Police nationale
se sont vus appliquer une
22
COUR DES COMPTES
réserve ministérielle de 0,25 % des crédits titre 2 et de 1 % des crédits de
hors titre 2. Cela a représenté un montant (AE=CP) de 25,39
M€ sur le T2
et 9,3 M
€ sur le HT2 pour la police nationale, tandis qu’elle s’est élevée à
19,3 M€ sur le T2 et 7,5 M€ sur le HT2 pour la g
endarmerie nationale.
Tableau n° 3 :
Évolution 2021 de la réserve de précaution de la
mission
Sécurités
(T2 dont CAS Pensions et HT2)
(en M€
de CP)
En M€
152
176
161
207
Mission
T2
HT2
T2
HT2
T2
HT2
T2
HT2
T2
HT2
Gel initial sur LFI*
38,7
50,9
50,78
39,24
0,27
10,7
-
1,64
89,75
102,48
Dégels pour emploi
27,3
40,8
0,00
31,73
0,0
8,6
-
0,0
27,3
81,13
Dégels pour
annulation en LFR
11,3
10,1
50,78
7,52
0,00
2,11
-
1,64
62,08
21,37
Solde
0,0
0,0
0,0
0,0
0,27
0,0
0,0
0,0
0,27
0,0
% d’annulation
29%
20%
100%
19%
0%
20%
-
100%
70%
21%
% de restitution
71%
80%
0%
81%
0%
80%
-
0%
30%
79%
Réserve ministérielle
en début de gestion
19,3
7,5
25,39
9,3
-
-
-
-
44,69
16,8
% de restitution en
cours de gestion
100%
100%
100%
100%
-
-
-
-
100%
100%
Sources : Cour des comptes d’après responsables de programme et CBCM ministère de l’intérieur
* Aucun surgel
n’a été appl
iqué à la mission Sécurités en 2021.
2 -
Le dégel de la majorité des crédits HT2 sont le témoin à la fois de
la sous-
budgétisation de certains items et de l’effort d’investissement
des programmes
À l’échelle de la mission, les taux de restitution sont de
30 % sur les
crédits de paiement du titre 2 et de 79 % en hors titre 2, traduisant une
meilleure prévision budgétaire des dépenses de personnels au moment de
la loi de finances initiale.
C’est
une amélioration sensible par rapport à
l’ampleur des sous
-budgétisations de
l’
année 2019 qui avaient conduit le
CBCM à refuser de viser les DPGECP des programmes 152-
Gendarmerie
nationale
et 176-
Police nationale.
Ces marges de manœuvre budgétaire
ont pu être utilisées pour pallier les besoins qui sont apparus sur le hors
titre 2 en cours de gestion.
Contrairement à l’année 2020, l’
exécution 2021
a révélé des trajectoires hétérogènes entre programmes.
MISSION SECURITES
23
La gendarmerie nationale a été le seul programme à procéder à un
dégel pour emploi de ses crédits de personnels, à hauteur de 71% de la mise
en réserve (
le reliquat de 11,3 M€ en CP a été annulé en loi de finances
rectificative n°2).
A contrario
, les programmes 161 et 176 ont connu une
sous-
exécution de la masse salariale propice à l’annulation de la réserve de
précaution et à des mouvements de fongibilité asymétrique. Cette
divergence s’explique par une consommation très dynamique des crédits
de la réserve opérationnelle en début d’exercice
, lié à un report de crédits
de 2020.
En revanche, les dégels des crédits hors titre 2 mis en réserve ont été
d’un niveau équivalent à l’exercice 2020.
Pour le programme 152-
Gendarmerie nationale
, le dégel des crédits
hors titre 2 de la réserve de précaution (63,4 M€ en AE et 40,8 M€ en CP)
et de la réserve ministérielle (7,5 M€ en AE=CP) a permis de financer le
fonctionnement courant des unités et les surcoûts de fonctionnement de la
gendarmerie mobile.
Pour le programme 176
- Police nationale,
la réserve de précaution
du titre 2 a été intégralement annulée en LFR n°2. La réserve ministérielle
positionnée sur le titre 2 a en revanche été intégralement dégelée au dernier
trimestre 2021, lorsque la sous-
exécution de la masse salariale s’est
confirmée.
Elle a permis de réaliser l’opération de fongibilité asymétrique
pour payer le fonds d’insertion des personnes handicapées dans la fonction
publique (FIPHFP). Les crédits gelés en HT2 ont été restitués à hauteur de
31,7 M€, permettant notamment de compenser les surcoûts engendrés par
les forces mobiles (12,7 M€).
Le programme 161
- Sécurité civile
a bénéficié d’un dégel partiel
de la réserve de crédits hors T2, soit 8,6
M€ de
CP
et 4,4 M€ en
AE, tandis
que
2 M€ en CP ont été annulés.
Cela a permis de prendre en charge une
partie des dépenses non-anticipées, comme le remboursement de
l’acquisition d’hélicoptères Dauphin au pr
ofit du programme 152-
Gendarmerie nationale
(2,89 M€),
le surcoût du maintien en condition
opérationnelle des
Canadair
engagés dans des opérations européennes et
les dépenses engagées dans le cadre du référendum en Nouvelle-Calédonie.
24
COUR DES COMPTES
B -
Des mouvements en cours de gestion à l’origine
d’une augmentation des crédits disponibles
1 -
Des reports
d’
autorisations
d’engagement
vers 2021 en forte
hausse, bénéficiant à
l’ensemble des programmes
Les reports de crédits vers 2021
(431,59 M€ en AE et 19,5 M€ en
CP) ont plus que doublé par rapport à l’année 2020 (188,4 M€ en AE et 7,7
M€ en CP)
et ont représenté 1,95 % des AE disponibles.
Contrairement
à l’an passé, le programme 152
-
Gendarmerie
nationale
est le principal contributeur aux reports de crédits à raison de
216,19 M€ en AE
.
Il s’agit pour l’essentiel
de
202 M€ en AE destinés au
renouvellement d
es véhicules de maintien de l’ordre, ainsi que 13,83 M€
destinés aux opérations immobilières domaniales. Le programme 152-
Gendarmerie nationale
a aussi procédé au
report de 202,95 M€ en AE et
20
M€ en CP vers le
programme 363-
Compétitivité
pour l’acquisition
d’hélicoptères.
Le programme 161-
Sécurité civile
a bénéficié de 126,22
M€ de reports d’AE
, en hausse de 66 %.
2 -
Des fonds de concours et des attributions de produits en hausse
mais toujours grevés par la crise sanitaire
En 2021, les fonds de concours et les attributions de produits
s’élèvent à 392 M€
, soit une hausse de 90% par rapport à 2020. Cette
augmentation est imputable à 88
% à la création d’un fonds de concours au
profit du programme 161-
Sécurité civile
afin de financer les centres de
tests et de vaccination.
Pour le programme 152
–
Gendarmerie nationale
, les fonds de
concours et attributions de produits, de
189,17 M€, ont
augmenté de 15,6
% en un an. Cette augmentation est principalement portée par les
attributions de produits engendrées par les prestations fournies par la
gendarmerie (+14,5 M€ en T2 et +7,2 M€ en HT2
).
Pour le programme 176
–
Police nationale,
le montant des crédits
de fonds de concours et d’attributions de produits pour 202
1 est stable par
rapport à 2020, en s’établissant à 38,21 M€.
Le programme a bénéficié de
25,38 M€ de fonds de concours
, intégralement constitués de crédits HT2.
La programmation prévisionnelle
en début d’exercice s’élevait à seulement
3 M€,
programmation peu sincère étant donné que les fonds de concours
s’élevai
en
t à 25,6 M€ en 2020
et à 22,5 M€ en 2019
. La relative stabilité
de ce montant entre 2020 et 2021 occulte des mouvements hétérogènes
entre les principaux fonds
: la participation de l’Union européenne au
MISSION SECURITES
25
fonctionnement de la police nationale a sensiblement augmenté (+ 33%)
s’établissant à 10,37 M€, témoignant d’un effort accru de la police
nationale pour obtenir des financements annexes. La participation des
acteurs publics et privés à la lutte contre l’insécurité a chuté de 39,4% (6,3
M€ en 2021). Enfin, la participation au financement de divers travaux
d’équipement a connu une forte croissance (+ 28%, 7,4 M€ en 2021),
principale
ment portée par l’accroissement de la contribution financière du
Royaume-
Uni à la lutte contre l’immigration illégale en provenance du sol
français (6 M€).
Le total des attributions de produits en 2021 se monte à 12,8 M€,
principalement composé des service
s d’ordre indemnisés
pour un montant
de 8,7 M€. Comme en 2020, les revenus générés par les services d’ordre
indemnisés
restent faibles (9,3 M€ en 2020
et
16 M€ en 2019
), témoignant
de la persistance de la crise sanitaire.
Pour le programme 161-
Sécurité civile
, le montant des fonds de
concours
de 164,36 M€ s’explique par la création
en cours de gestion
d’un
fonds de concours abondé par Santé Publique France pour financer les tests
et centres de vaccination placés sous la responsabilité des SDIS et
associations agrées, pour un montant
de 160,18 M€.
Les attributions de
produits du programme
d’un montant
de 1,12 M€ restent en
-deçà du niveau
pré-
crise (2,22 M€ en 2019)
.
3 -
Des virements et des transferts en hausse
A l’instar des reports entrants, les transferts et
virements intervenus
en 2021 au profit de la mission
Sécurités
sont sensiblement en hausse. Les
crédits disponibles en HT2 ont ainsi augmenté de 85,45 M€ en AE et de 81
M€ en CP.
Les montants apportés par ces décrets de transfert et de virement
ont représ
enté 2,14% des autorisations d’engagement du HT2, contre 0,2%
en 2020. Les principaux transferts entrants sont intervenus par le décret
n°2021-831 du 28 juin 2021, qui a ouvert 48,85
M€
(AE=CP) pour le
programme 152-
Gendarmerie nationale
et
23,45 M€ en CP
sur le
programme 161-
Sécurité civile
. Ce programme a en outre bénéficié d’un
transfert de 35,93 M€ en AE et en CP
en 2021 du programme 363-
Compétitivité
.
26
COUR DES COMPTES
Tableau n° 4 :
Mouvements 2021 des crédits de la mission
En M€
176
152
161
207
Mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
11 222,97
11 153,50
9 568,49
9 005,65
413,44
518,77
40,98
40,98
21 245,88
20 718,90
LFR
-44,65
-51,87
-3,59
-3,07
25,90
21,88
-1,64
-1,64
-23,97
-34,70
Total des mouvements de crédits,
dont :
Reports de crédit 2020
86,53
9,79
216,19
0,03
126,55
8,44
2,32
1,25
431,59
19,50
Virements
-7,64
-9,07
0,02
0,02
-0,04
-0,04
0,00
0,00
-7,66
-9,10
Transferts
8,60
5,58
48,75
48,75
35,90
35,90
-0,20
-0,20
93,05
90,03
Fonds de concours et attributions de
produits
38,20
38,20
189,68
189,68
165,48
165,48
0,07
0,07
393,43
393,43
Total des crédits ouverts
11 305,58
11 147,69
10 020,61
9 242,13
767,23
750,42
41,52
40,45
22 134,95
21 180,70
Gel initial de la réserve initiale
92,80
90,02
112,12
89,61
7,44
11,65
1,64
1,64
214,00
192,92
Total des crédits disponibles
11 148,39
10 993,28
9 778,72
9 022,75
756,96
735,94
39,84
38,76
21 723,90
20 790,73
Rappel des crédits consommés en 2020
20 928,8
20 613,0
Crédits consommés
11 102,5
11 049,9
9 629,3
9 219,7
669,5
678,0
39,5
40,1
21 440,7
20 987,6
Solde
203,1
97,8
391,4
22,4
97,7
72,4
2,0
0,4
694,1
193,1
Source : CHORUS et responsables de programme
MISSION SECURITES
27
4 -
Des ouvertures et des annulations modestes
Les mouvements de crédits en lois de finances rectificatives ont été
d’une ampleur très limitée, en comparaison à l’année 2020 qui avait ouvert
au total
328,5 M€ d’AE et 150,7 M€ de CP
en hors titre 2. Pour 2021, 74,18
M€ en AE et 63,45 M€ en CP ont été ouverts sur le hors titre 2 tandis que
56,36 M€ en AE=CP ont été annulés en crédits de personnels,
correspondant principalement à la réserve de précaution.
Ces ouvertures ont permis de réaliser principalement deux
opérations.
D’une part
, les LFR n°1 et n°2 ont ouvert un montant net de
28,7 M€ en AE et 24,7 M€ en CP au profit du programme 161
-
Sécurité
civile
, qui
a notamment permis d’engager l’achat de 2 hél
icoptères H145D3
décidée en fin d’année, pour un montant de 13 M€ (les crédits de paiement
correspondant ont fait l’objet d’un report de charge sur 2022).
D’autre part,
18,36 M€ en CP ouverts en LFR 2
pour la gendarmerie nationale a permis
de combler la sous-budgétisation des dépenses du référendum en Nouvelle-
Calédonie (+18
M€)
, alors que le
niveau d’engagement de 2020
était
initialement prévu.
Tableau n° 5 :
Ouvertures et annulations de crédits de la mission
Sécurités
152
176
161
207
Mission
En M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Annulations en LFR 1
10,13
10,13
7,52
7,52
2,11
2,11
0,65
0,65
20,40
20,40
dont titre 2
/
/
/
/
/
/
/
/
0,00
0,00
Ouverture en LFR 2
17,87
18,38
7,22
/
28,69
24,67
/
/
53,78
43,05
dont titre 2
/
/
/
/
/
/
/
/
0,00
0,00
Annulations en LFR 2
11,32
11,32
44,35
44,35
0,68
0,68
0,99
0,99
57,35
57,35
dont titre 2
11,32
11,32
44,35
44,35
0,68
0,68
/
/
56,36
56,36
Solde LFR 1 + LFR 2
-3,59
-3,07
-44,65
-51,87
25,90
21,88
-1,64
-1,64
-23,97
-34,70
dont titre 2
-11,32
-11,32
-44,35
-44,35
-0,68
-0,68
0,00
0,00
-56,36
-56,36
Source : Cour des comptes d’après LFR n°
1 et n°2
28
COUR DES COMPTES
C -
Un recours important à la fongibilité asymétrique
pour la police nationale et la sécurité civile
Pour la deuxième fois depuis 2011, le programme 176-
Police
nationale
a utilisé la technique de la fongibilité asymétrique.
Comme
en 2020, la sous-consommation des dépenses de personnel a offert des
marges de manœuvre budgétaires
, grâce à un mouvement de fongibilité
asymétrique d’un montant de
87
M€
HCAS
, contre 62,8 M€ HCAS en
2020.
Cette fongibilité a notamment porté sur les 24 M€ de réserve
ministérielle qui ont été dégelés. Ces crédits ont été utilisés pour faire face
à un aléa de gestion (17,3 M€ de pénalité au profit du fonds pour l’insertion
des personnes handicapées dans la fonction publique) et mener diverses
opérations d’investissement (
achat de 5 000 caméras piétons, extension des
locaux CRS de Vélizy).
Le programme 161-
Sécurité civile
a également pu réaliser une
opération de fongibilité a
symétrique à hauteur de 2,4 M€, qui
ont été
reportés sur 2022 pour constituer une réserve pour aléa de gestion
12
.
D -
Un taux de consommation élevé
Comme en 2020, l
e taux d’exécution des crédits disponibles
est
élevé : 96,9 % des autorisations
d’engagement
et de 99,1 % des crédits de
paiement. Le solde d’autorisations d’engagement en fin d’année
(694,1
M€) reste à un niveau
élevé, équivalent à 2020 et 2,3 fois supérieur à celui
de 2019 (
293,6 M€). Contrairement à l’année passée où ce montant était
principalement imputable à la gendarmerie nationale, il concerne en 2021
les trois programmes 152, 176 et 161. Au sein du programme 176-
Police
nationale
, les 203,1 M€ d’AE disponibles en fin d’exécution sont
composés à 89 % de crédits de personnel
, à cause d’
une sous-
consommation de la masse salariale.
A contrario
,
les 391,3 M€ d’AE
disponibles pour la gendarmerie nationale trouvent leur source dans le
report de l’achat de nouveaux véhicules, notamment de maintien de l’ordre
(203 M€). Au sein du programme 161
-
Sécurité civile
, le taux de
consommation des crédits hors T2 s’est sensiblement amélioré par rapport
à 2020, passant de 76,5% à 83,9 %. Les AE et CP non-consommés sont en
partie portés par le fonds de concours «
Participation de Santé Publique
France à la lutte contre la Covid-19
» (
51,6 M€
en CP).
12
A cela s’ajoutent 180
000€ de réserve pour aléa grâce à des économies de transaction
suite au retrait des Trackers.
MISSION SECURITES
29
Tableau n° 6 :
Consommation des crédits de la mission
Sécurités
En M€
176
152
161
207
Mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
11 223
11 153,5
9 568,5
9 005,7
413,4
518,8
41
41
21 245,9
20 718,9
Total des crédits
disponibles
11 305,6
11 147,7
10 020,6
9 242,1
767,2
750,4
41,5
40,5
22 134,9
21 180,7
Rappel des crédits disponibles 2020
21 854,6
20 664,9
Crédits consommés
11 102,5
11 049,9
9 629,3
9 219,7
669,5
678,0
39,5
40,1
21 440,8
20 987,6
Rappel des crédits consommés en 2020
20 928,8
20 613,0
Solde
203,1
97,8
391,3
22,4
97,7
72,4
2,0
0,4
694,1
193,1
Taux de
consommation
98,2 %
99,1 %
96,1 %
99,8 %
87,3 %
90,4 %
95,2 %
99 %
96,9 %
99,1 %
Source : CHORUS
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense et de
ses composantes
En 2021, les dépenses de la mission
Sécurités
enregistrent une
hausse de 2,4 % en AE (+0,7% en 2020 et +5% en 2019, à périmètre
constant) et de 1,8 % en CP (+2,7% en 2020 et +5% en 2019). Cela
représente une hausse de 519
M€ en AE et
de 381
,6 M€ en CP (à périmètre
constant). Les dépenses exécutées, en crédits de paiement, dépassent les
crédits ouverts en loi de finance initiale de 268,7 M€, soit une
multiplication par deux par rapport à 2020
(128,2 M€)
.
Cette hausse s’explique en partie par les éléments conjoncturels liés
à la crise sanitaire
: l’augmentation nette des crédits consommés par le
programme 161-
Sécurité civile
(+41,2 % en AE et +22 % en CP par
rapport à 2020) est imputable à plus de 80% à la création du fonds de
concours de
participation de Santé Publique France à la lutte contre la
Covid-19
. Cette croissance des dépenses de la mission
Sécurités
est aussi
due au dynamisme structurel des programmes 152-
Gendarmerie nationale
(+ 119,4 M€ en CP
par rapport à 2020) et 176-
Police nationale
(+134 M€
en CP) et au lancement de grandes opérations.
30
COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 :
Exécution 2017-2021
(Md€)
Source : Cour des comptes
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2017-2021
(CP, Md€)
Source : Cour des comptes
MISSION SECURITES
31
Le poids des dépenses de personnel demeure prépondérant au sein
de la mission
Sécurités
(85,7 % des CP exécutés, stable par rapport à 2020).
Comme en 2020,
l’effet d’év
iction des rémunérations sur les dépenses de
hors-titre 2 a été réduit en gestion.
Graphique n° 5 :
Dépenses de la mission par titre (CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes
A -
La sous-consommation des dépenses de personnel
persiste malgré la croissance des emplois
1 -
Les schémas d’emplois ont été réalisés
En 2021, les dépenses de masse salariale exécutées ont progressé de
+1,3 %
sur l’ensemble de la
mission, contre +2 % à périmètre constant en
2020 et +2,8 % en 2019.
Le schéma d’emplois de la mission était fixé à +1
489 ETP en loi de
finances initiale, en baisse par rapport à 2020 (+ 1 900 ETP en 2020 et
+
2388 ETP en 2019), témoignant de l’achèvement
du « plan 10 000 » de
recrutement dans la police et la gendarmerie nationales.
32
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 :
Structure de la variation des dépenses de personnel
(hors CAS-
Pensions
) en 2021
En M€
P152
P176
P161
Mission
Exécution 2020 hors CAS- Pensions
4 251
6 632,0
130,89
11 031,9
+/- Impact des mesures de transfert et
de périmètre
0,3
-0,1
0,06
0,28
- Débasage de dépenses atypiques
-69,5
-45,4
-5,75
-120,64
- GVT négatif
-68,5
-49,5
-0,87
-118,82
+/-
Impact du schéma d’emplois 2020
(effet année pleine)
30,9
43,9
1,21
76
+/- Impact 2021
du schéma d’emplois
2021
-6,8
2,9
-0,17
-4
+ Mesures générales
2,8
9,1
0,11
12,07
+ Mesures catégorielles
25,57
50,3
0,46
76,38
+ GVT positif
65,67
86,4
1,02
153,09
Rebasage de dépenses atypiques
59,13
24,2
6,06
89,43
+/- Mesures diverses
32,1
-17,4
-0,5
14,19
Total : Montant exécuté 2021
4 322,82
6736,6
132,53
11 191,91
Source : responsables de programme
Tableau n° 8 :
Évolution 2015-2021
de l’exécution des sché
mas
d’emplois de la mission
Sécurités
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
773 ETP
4 730 ETP
2 299 ETP
1 750 ETP
2 362 ETP
1 914 ETP
1 504 ETP
Source : RAP 2015 à 2020 et responsables de programme
La réalisation du schéma d’emplois est imputable à
75 % au
programme 176-
Police nationale
(1 145 ETP), qui a respecté son schéma
d’emplois,
et à 24 % au programme 152
–
Gendarmerie nationale
(351
ETP)
, qui a dépassé son schéma d’emplois de +34 ETP
.
Toutefois, les sorties en gestion se sont révélées sensiblement
supérieures à la prévision initiale (+ 1632 départs pour la gendarmerie
MISSION SECURITES
33
nationale
13
et + 1893 départs pour la police nationale
14
). Pour compenser
cette hausse, les deux programmes ont accru leurs recrutements en cours
d’année.
Tout comme la police et la gendarmerie nationales, la sécurité
civile a connu des difficultés de recrutement, créant un décalage entre
entrées et sorties, permettant une économie d’environ 1,4 M€.
Elle a réalisé
son schéma d’emplois.
Tableau n° 9 :
Réalisation du schéma d’emplois de la mission
P 161
P 152
P 176
Mission
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
Sorties
469
471
11 414
13 046
7 371
9 264
19 254
22 781
dont retraites
50
48
3 152
3 233
2 407
2 563
5 609
5 844
Entrées
477
479
11 731
13 397
8 516
10 409
20 724
24 285
Sch
éma d’emplois
8
8
317
351
1 145
1 145
1 470
1 504
Source : Responsables de programme.
13
9 264 sorties contre 7 371 prévues et 10 409 entrées contre 8 516 prévues
14
13 046 sorties exécutées contre 11 414 prévues et 13 397 entrées contre 11 731
prévues
34
COUR DES COMPTES
Graphique n° 6 :
plafond d’emplois et exécution (en ETPT pour la
mission)
Source :
Cour des comptes d’après responsables de programme
Dans le même temps, le plafond d’emplois de la mi
ssion augmentait
de 2 205 ETPT par rapport à 2020.
Le plafond d’emplois exécuté,
représentant 249 839 ETPT, est inférieur de 2 671 ETPT à celui fixé en loi
de finances initiale. Cet écart à la cible est stable par rapport à 2020 et
sensiblement meilleur que pour les trois années antérieures.
Tableau n° 10 :
Évolution du plafond d’emplois
En ETPT
2017
2018
2019
2019 format
2020*
2020
2021
Plafond LFI
P 152
100 192
100 768
100 491
100 271
100 428
101 449
P 176
149 079
150 708
151 532
147 483
147 398
148 571
P 161
2 450
2 483
2 484
2 483
2 479
2 490
Mission
251 721
253 959
254 507
250 237
250 305
252 510
Exécution
P 152
98 924
99 251
99 086
98 921
99 206
100 086
P 176
148 116
147 563
148 841
144 792
145 969
147 283
P 161
2 411
2 444
2 454
2 453
2 454
2 470
Mission
249 451
249 258
250 436
246 166
247 629
249 839
Écart entre le plafond et l’exécution
- 2 270
- 4 701
- 4 071
-4 071
-2 676
-2 671
Source : RAP 2017 à 2020 et documents annexés à la LFI 2021
*Retraité des tr
ansferts d’effectifs en LFI 2021
MISSION SECURITES
35
Toutefois, si la programmation de 2021 respecte presque
l’article 11
de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à
2022
15
, qui prévoit la mise en œuvre de mesures d’ajustement pour
rapprocher le plafond d’emplois voté en loi de finances de ce
lui susceptible
d’être exécuté, un écart subsiste entre le plafond voté et son exécution,
représentant 1,1
% de l’exécution.
La Cour salue les efforts des
responsables de programme pour réduire cet écart, mais constate que
l’accroissement
des flux entrants et sortants observé cette année pourrait
de nouveau dégrader ce différentiel
16
. La Cour reformule donc sa
précédente recommandation.
Projet de recommandation n°
1 :
(DGPN,
DGGN)
Œuvrer pour respecter pleinement le seuil de 1% fixé à
l’article 11 de la loi de programmation des finance
s
publiques 2018-2022 et pour prévenir toute dégradation
de cet écart
2 -
Une sous-exécution des dépenses de masse salariale liée aux
difficultés de recrutement et non plus à la crise sanitaire
Pour la seconde année consécutive, l’exécution 2021 des crédits de
titre 2 de la mission a été marquée par une sous-consommation globale de
139,78
M€
CAS-Pensions compris, soit 0,8 % des crédits de personnels
ouverts en loi de finances initiale. La police nationale et la sécurité civile
sont responsables de cette sous-exécution, respectivement de -222,53
M€
et de -
5,05 M€, tandis que la gendarmerie
nationale connaît une sur-
exécution de +
87,8 M€
par rapport à la LFI, compensée intégralement par
les fonds de concours et attribution de produits.
Contrairement à l’année
dernière, cette sous-exécution ne résulte
pas directement de la crise sanitaire, qui avait contraint à décaler les
incorporations à la suite du premier confinement. L
’activité opérationnelle
des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile a retrouvé des niveaux
d’avant
-crise, en témoigne par exemple le montant des IJAT versés aux
CRS, d’un montant de 48
M€ HCAS, contre 52
M€ HCAS en 2018, année
de mobilisation des Gilets jaunes. Cette sous-
exécution s’explique en
grande partie par la tension sur le recrutement. La gendarmerie et la police
15
Le plafond des autorisations d’emplois prévu en loi de finances initiales ne peut
excéder de plus de 1
% la consommation d’emplois constatée dans la dernière loi de
règlement
, corrigée de l’incidence des schémas d’emplois et
des mesures de transfert.
16
Voir partie 2.1.2 de la présente note
36
COUR DES COMPTES
nationales ont fait face à des départs plus nombreux que prévus
(respectivement de +1 348 et de +1 893). Le responsable du programme
176-
Police nationale
signale également avoir réalisé une opération de
fiabilisation d
e son système d’information des ressources humaines
DIALOGUE 2 en cours de gestion, conduisant à une réduction du nombre
d’ETP effectivement
comptabilisés par le programme. Par ailleurs, la
police nationale a constaté une sous-mobilisation, par les personnels, de
leur compte épargne-temps, pourtant budgété à 72
M€ et sujet à une
augmentation moyenne de +3
M€ par an.
Les programmes sont parvenus à combler ces départs par des
recrutements concentrés en fin d’année et le recrutement de vacataires, ce
qui a entrainé une sous-exécution. En conséquence, la réalisation du
schéma d’emploi
s du programme 176-
Police nationale
a eu un effet très
faible sur les dépenses de personnels de 2021 (+
2,9 M€, alors que le PAP
prévoyait un impact de + 7,81
M€). Le dépassement du schéma d’emploi
de la gendarmerie nationale a même eu un effet coût négatif (-6,8
M€), ce
qui engendrera un effet rebond en 2022.
Malgré ce phénomène, le dépassement des crédits de titre 2 ouvert
au profit du programme 152-
Gendarmerie nationale
s’expliq
ue par
plusieurs facteurs conjoncturels. D’une part, la physionomie de la crise
sanitaire de 2020 avait amené la gendarmerie à mobiliser fortement la
réserve opérationnelle en fin d’année, entrainant un report de charges de
21
M€
de 2020 vers
l’année 2021.
D’autre part, le lancement des opérations
de
lutte
contre
l’immigration
clandestine
en
Hauts
-de-France
(« Poséidon »), Normandie (« Salamandre ») et à la frontière espagnole
(« Limes
») a engendré une augmentation de l’activité opérationnelle, en
partie financée par le Royaume-Uni via un fonds de concours
17
. Enfin, la
sécurisation du référendum de Nouvelle-Calédonie a donné lieu à une
hausse des dépenses (+18
M€)
.
La sous-exécution du programme 161-
Sécurité civile
s’explique à
la fois par des vacances frictionnelles de postes
(gain de 1,4 M€)
et par la
suppression de la prime d’astreinte des
ForMi
SC (1 M€), qui n’a pas encore
été compensée par la hausse
du taux de l’indemnité spéciale dite
SECCIV
18
. Celle-ci passera de 15% à 18% en 2022, avec effet rétroactif au
1
er
janvier 2021. Le surcoût a été budgétisé dans la loi de finances initiale
pour 2022.
17
Ces opérations sont assurées à la fois par des escadrons de gendarmerie mobile et par
la projection de réservistes opérationnelles provenant d’autres régions. Les fonds versés
par le Royaume-Uni couvrent à la fois les dépenses de T2 et de HT2.
18
Prévue à l’article 11 du décret n° 88
-286 du 24 mars 1988 relatif au commandement
des formations militaires de la sécurité civile,
MISSION SECURITES
37
3 -
Des mises à disposition gratuites de personnel qui perdurent
En 2021, 5 226 fonctionnaires et militaires étaient mis à la
disposition d’organismes tiers. La plupart de ces mises à disposition
donnent lieu à remboursement, comme le prévoit la réglementation, à
l’exception de 166
d’entre elles qui se font à titre
gratuit. Le nombre total
de ces mises à disposition gracieuses a diminué de 7 ETP par rapport à
2020.
Tableau n° 11 :
Effectifs de la mission mis à disposition
P161
P152
P176
Mission
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuites
Payantes
Gratuite
s
Payantes
Gratuites
2019
0
3
4 471
55
154
116
4 992
174
2020
0
3
4 882
50
99
126
4 981
179
2021
0
4
4 900
19
46
160
116
5 060
166
Source : responsables de programme
Dans la gendarmerie, le nombre de mises à disposition gratuites a
diminué de 4 ETP et 99 % des mises à disposition sont payantes. Les mises
à disposition à titre gratuit qui ne respectent pas les conditions fixées par
l
’article L. 512
-11 du code général de la fonction publique
20
ont vocation
à
s’éteindre progressivement
, car le IV-
de l’article 33 de la loi
n° 2016-
483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations
des fonctionnaires interdit la conclusion ou le renouvellement de ces
conventions, à partir du 20 avril 2016.
Selon une première estimation de la Cour, qui fera l’objet d’un
examen approfo
ndi lors de la prochaine note d’exécution budgétaire, 5
mises à disposition de la gendarmerie nationale ne semblent pas respecter
ces conditions et ont vocation à s’éteindre
: auprès de l’Association des
maires de France, de l’association Point de contact,
de l’Assemblée des
départements de France, de la maison de la Gendarmerie et de la Caisse
nationale du gendarme. Même si ces mesures semblent marginales
rapportées aux effectifs de la mission
Sécurités
, elles ne sont pas régulières
19
2 284
en ne comptant que les mises à disposition sous plafond d’emp
lois du
programme 152. En effet, 2 616 gendarmes sont restés affectés au ministère des armées
à la suite de l’intégration de la gendarmerie au ministère de l’intérieur.
20
Anciennement prévues au II-
de l’article 42 de la loi n°84
-16 du 11 janvier 1984
38
COUR DES COMPTES
au regard des principes découlant de la LOLF. La Cour renouvelle donc sa
recommandation
à l’identique
.
Projet de recommandation n°
2 : (DGGN) Mettre fin
aux
mises
à
disposition
gratuites
de
personnels
lorsqu’elles ne sont pas conformes aux textes.
B -
Des dépenses de fonctionnement en progression
constante
Les crédits
de fonctionnement et d’équipement
programmés
représentent 12,91 % des crédits de la mission
Sécurités
en 2021, soit
1 963,47
M€,
en baisse de 3 %.
Cette baisse est toutefois à mettre en regard des crédits ouverts sur
la mission
Plan de relance
. Ainsi, la convention entre le ministre de
l’économie, des finances et de la relance et le ministre de l’intérieur
21
prévoit, sur le programme 363
- Compétitivité,
66
M€
dédiés au maintien
en condition opérationnelle des aéronefs de la gendarmerie nationale
(34
M€) et de la sécurité civile (22
M€
),
11,2 M€
pour
l’achat
d’équipements spécialisés (housses tactiques modulaires,
pistolets à
impulsion électrique et équipements de nuit)
et 9,6 M€ pour acquérir des
caméras piétons (30 000 sur deux ans, dont 23 000 en 2021). La Cour
s’
interroge sur la pertinence de programmer sur le programme 363-
Compétitivité
certaines dépenses de fonctionnement courant, notamment
lorsqu’il s’agit de dépenses de maintien en condition opérationnelle
.
En exécution, les crédits de paiement consommés s’élèvent à
2 300,09
M€, soit
336,62
M€ de plus que
le montant des crédits initiaux.
21
Convention signée le 21 décembre 2020.
MISSION SECURITES
39
Tableau n° 12 :
Exécution des crédits de fonctionnement
de la mission
Sécurités
En CP et en M€
P 152
22
P176
P 161
P 207
Mission
Exécution 2020
1 215,32
862,93
128,97
31,20
2 238,53
LFI 2021
1 064,63
764,19
105,25
29,40
1 963,47
Exécution 2021
1 212,66
892,24
163,52
31,67
2 300,09
Taux d’exécution
113,9%
116,8%
155,4%
107,7%
117,1%
Variation de
l’exécution
2020/2021
-0,2%
3,4%
26,8%
1,5%
2,7
Sources : CHORUS et documents annexés à la LFI 2021.
Les dépenses de fonctionnement du programme 176-
Police
nationale
ont été sur-exécutées de 16,8 %, en partie compensé par le dégel
partiel de la réserve de précaution. Cela a permis de financer un plan de
sécurisation exceptionnel décidé à la suite de l’attentat de Rambouillet
(10
M€)
.
Par ailleurs, en 2021, la police nationale a pu à nouveau recourir à
la fongibilité asymétrique
, d’un montant de
87
M€
(dont 30
M€ de
rétablissements de crédits) pour financer des dépenses liées à la crise
sanitaire, de dépenses de réparation automobile, mais également des coûts
de transformation de la CRS8 pour en faire une compagnie d’intervention
rapide. La fongibilité asymétrique a également permis de faire face aux
dépenses de fonctionnement occasionnées par le référendum en Nouvelle-
Calédonie (3,9
M€)
et
l’achat de 5
000 caméras piétons (en sus des 10 000
prévues sur le programme 363-
Compétitivité
) pour 4
M€
. Enfin, 17
M€
ont été versés
au fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la
fonction publique (FIPHFP), qui a modifié en cours de gestion ses
modalités de calcul s’agissant de la DGPN
23
, entrainant la réclamation
d’une pénalité
. Le FIPHFP requiert en outre 32
M€ de pénalités au titre des
années antérieures.
Cette dépense nouvelle n’étant pas connue au moment
des travaux de budgétisation au titre de 2022, le
montant n’a pas été
programmé en LFI 2022. Le responsable de programme a toutefois mis en
place un plan d’actions pour mieux reconnaître les situations de handicap
au sein de la police nationale, ce qui permettrait de réduire la pénalité.
Après avoir augmenté de 15 % entre 2019 et 2020, les frais de
fonctionnement des CRS augmentent de 4 %, passant de 51,2 à 53,1
M€.
22
Les données communiquées par le responsable de programme, se fondant sur
l’activité d’exécution, diffèrent de celles issues de Chorus. C’est le cas également pour
les données relatives aux dépenses d’investissement.
23
Jusqu’en 2021, la police nationale n’était pas amenée à verser une compensation
financière liée à l’obligation de recruter des personnes en situation de handicap.
40
COUR DES COMPTES
Pour la gendarmerie mobile, les frais de fonctionnement ont augmenté de
69,1
M€ à 89,4
M€.
Comme en 2020, cette hausse est notamment
imputable à l’augmentation des frais d’hébergement (+
5,5 % par rapport à
2020) que les responsables de programme justifient par les mesures
prophylactiques à appliquer.
Pour leur part, les dépenses de fonctionnement du programme 152-
Gendarmerie nationale
, restent stables par rapport à 2020
, s’élevant à
1
212,66
M€, contre
1 064,63
M€ prév
us en loi de finances initiale. Ce
dépassement a pu être financé notamment par le rattachement de fonds de
concours et d’attributions de produits engendrés par des prestations
réalisées par la gendarmerie au profit de tiers (68,9
M€ ont été perçus en
2021 au profit du hors T2), ainsi que par des ouvertures de crédits en loi de
finances rectificative, pour financer le maintien en condition opérationnelle
des nouveaux hélicoptères (17,9
M€ d’AE) et la sécurisation du
référendum en Nouvelle-
Calédonie (18,4 M€ de CP)
.
Pour la gendarmerie mobile, outre la crise sanitaire, la hausse des
dépenses de fonctionnement s’explique par les opérations de lutte contre
l’immigration clandestine,
plus consommatrice de crédits que le maintien
de l’ordre car elle implique des frais d’alimentation et de nuité
e plus
importants, et par référendum en Nouvelle-Calédonie.
Les dépenses liées à la sécurisation du référendum
n’ont pas fait
l’objet d’une budgétisation spécifique en 2021,
seul le montant prévu pour
le référendum du 4 octobre 2020 a été reconduit.
In fine
, aux cinq escadrons
permanents, se sont ajoutés dix autres projetés, avec le matériel collectif et
l’armement y aff
érents, par des vecteurs dédiés. Les mesures de
quarantaine ont exacerbé les contraintes budgétaires.
Les crédits de fonctionnement exécutés au titre du programme 161-
Sécurité civile
enregistrent une forte progression par rapport à 2020 (+
26,8%),
et s’établissent à un nive
au largement supérieur à la
programmation (+ 58,3
M€).
L
’année 2021
a été une année de forte activité
opérationnelle, en cumulant lutte contre la pandémie et reprise des activités
traditionnelles.
L’intensité de cette saison
feux
s’
est inscrite dans la moyenne de la
décennie
et le niveau d’engagement des
moyens nationaux a été légèrement
plus faible que de ceux de 2019 et 2020. En 2021, ils ont été engagés sur
200 incendies et
la DGSCGC a coordonné l’engagement de
20 000
hommes par jour au sein des colonnes de renfort. Les avions ont réalisé
près de 3 700
largages à l’occasion de 1
690 heures de vol (3 500 largages
et 1 700 heures de vol en 2020). Le dispositif aérien a été renforcé, pour la
deuxième année consécutive, par la location de deux hélicoptères
bombardiers
d’eau
(2,5
M€
). Deux feux (Moux et Gonfaron) sont
MISSION SECURITES
41
responsables de plus de la moitié du bilan annuel en termes de superficies.
Le feu de Gonfaron a poussé à leurs limites les capacités d
’engagement
locales et nationales, sans les dépasser.
Par ailleurs, les hélico
ptères ont atteint un nombre d’heures de vol
des plus hautes années. Cette augmentation est notamment due à la
concentration des activités touristiques
en zone de montagne durant l’été
2021. Enfin, 105 opérations internationales ont été réalisées. Les
engagements européens des moyens nationaux ont atteint un record.
Le regain d’activité des
aéronefs a entraîné une hausse des dépenses
de produit « retardant » (+ 61,5 %) et de carburant
24
(+ 40,9 %) par rapport
à 2020, ainsi que des dépenses de maintien en condition opérationnelle
supérieures à la programmation (81,1
M€ contre
39,1
M€ programmés).
En
effet, après une journée de vol, les
Canadairs
sont dans l’obligation d’aller
en révision, du fait de l’usure des pièces après écopage.
Pour une meilleure
lisibilité des dépenses, 33
M€
de MCO aéronautique prévus sur le
programme 363-
Compétitivité
ont réintégré le programme 161 par décret
de transfert.
24
Par ailleurs, les
Dash
consomment beaucoup plus de carburant que les
Tracker
.
42
COUR DES COMPTES
Tableau n° 13 :
Évolution de certaines dépenses de fonctionnement
En CP et en
M€
Nature
Montant 2020
Montant 2021
Variation
P 152
Transport et
déplacements
21,8
28,6
31,2%
Immobilier*
698,8
694,4
-0,6%
dont entretien,
maintenance
72,6
64,7
-10,9
Achat petit
matériel
50,3
20,4
-59,4%
Alimentation
Gend. Mobile
32
44,4
38,7%
Transport et
déplacements
Gend. Mobile
37,1
45
21,6%
P 176
Réservations
hôtels
39
39,4
1%
Alimentation
CRS
12
12,7
5,8%
Carburant
50
52,6
5,2%
Immobilier*
239,4
236,3
-1,3%
dont entretien,
maintenance
33,7
39,4
16,9%
Moyens de
protection
45,2
29,6
-34,5%
P 161
MCO Avions
39,1
47,6
21,7%
Retardant
2,6
4,2
61,5%
MCO
Hélicoptères
22,4
33,6
50%
Carburant
aéronefs
6,6
9,3
40,9%
Source : CHORUS
Concernant le programme 207-
Sécurité et éducation routières
, les
crédits exécutés (31,67
M€)
sont en très légère hausse par rapport à 2020
(+ 1,5 %). Après une hausse de 31 % entre 2019 et 2020, les dépenses de
communication sont stables, à un niveau élevé (11
M€
).
MISSION SECURITES
43
C -
Une reprise de l
’investissement
, grâce au plan de
relance
Les dépenses d’investissement constituent touj
ours une faible part
(2,2 %) de la mission
Sécurités
, soit 466,4
M€
de CP.
Les crédits d’investissement ouverts en loi de finances initiale pour
2021 représentaient 418,3
M€ en autorisations d’engagement et
498,6
M€
en crédits de paiement, en hausse, respectivement de 5,8 % et de 8,6 % par
rapport à 2020.
À ces crédits, s’ajouten
t les crédits programmés sur la
mission
Plan de relance
. Ainsi, sur le programme 362-
Écologie
, la police
et la gendarmerie nationales se ont vues octroyées chacune 47,2
M€ en AE
et 18,9
M€ en CP pour le verdissement de leur parc automobile
25
. 1,3
M€
était programmé pour la sécurité civile, au même titre. Sur le programme
363-
Compétitivité
, 70,5
M€ étaient destinés à
des investissements
immobiliers de la police nationale
26
et 40,6
M€
pour la gendarmerie
nationale. La convention de gestion fait également état de crédits de
paiement mobilisés, en 2021, pour le règlement des commandes
aéronautiques de la gendarmerie et de la sécurité civile
27
(40
M€ pour la
gendarmerie et 1,6
M€ pour la sé
curité civile).
S’ajoutent également d
es
crédits programmés pour des investissements en systèmes d’information et
de communication
, au titre de la mise à niveau numérique de l’État
. 3,7
M€
étaient notamment consacrés au projet NEOPOL/NEOGEND (passage de
60 000 à 100 000 terminaux) et 2,2
M€ au SAIP de la sécurité civile
.
En prenant en compte les dépenses exécutées sur la mission
Plan de
relance
,
l’exécution des autorisations d’engagement
progresse de 102 % et
les crédits de paiement de 19 % par rapport à 2020.
25
Le reliquat des crédits de paiement étant prévu pour les années 2022 et 2023.
26
La police a également reporté 50,8
M€ d’AE sur le programme 363 en cours de
gestion, ce qui a porté sa ressource à 121,3
M€ d’AE sur ce programme.
27
De plus, à la fin de l’exercice 2020,
la gendarmerie avait reporté 200
M€ et la sécurité
civile 32 M€, transférés en 2021 sur le programme 363
-
Compétitivité
.
44
COUR DES COMPTES
Tableau n° 14 :
Exécution des crédits d’investissement
En M€
Exécution 2020
LFI pour 2021
Exécution 2021
Taux
d’exécution des
CP ouverts en
LFI
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 152
168,17
170,8
191,04
194,65
186,32
184,88
94,98%
P 176
187,61
218,04
198,99
195,08
200,93
185,25
94,96%
P 161
42,47
95,61
24,44
105,07
38,32
94,61
90,04%
P 207
1,85
2,80
3,8
3,8
2,13
1,67
43,95%
Mission
400,09
487,25
418,27
498,61
427,7
466,41
93,54%
Sources : CHORUS, documents annexés à la LFI 2021
Le taux d’engagement des crédits d’investis
sement de la police
nationale est en forte progression en 2021
28
, très légèrement supérieur à la
programmation, alors que les crédits de paiement sont inférieurs à la
programmation
. En montant, les autorisations d’engagement
progressent
de 7 % alors que les crédits exécutés régressent de 15 %.
51
% des dépenses d’investissement ont été consacrées aux
acquisitions de véhicules (+ 39 % par rapport à 2020), ce qui signale la
volonté de poursuivre le renouvellement de la flotte automobile engagée
dès 2015 et qui avait connu un sévère ralentissement en 2019. 3 306
véhicules du parc léger et 366 véhicules lourds ont été commandés en 2021.
Le programme 362-
Écologie
a permis de poursuivre le verdissement du
parc, à hauteur de 23,6
M€ d’AE et 18,9
M€ de CP,
pour acquérir 696
véhicules hybrides et électriques.
Les investissements immobiliers représentent 30 % du titre, contre
56 % en 2020, car de nombreuses opérations sont supportées par le
programme 363-
Compétitivité
. Ainsi, e
n fin d’année 2021, sur les seuls
grands projets
29
, 32,5
M€ d’autorisations d’engagement et 21
M€ de
crédits de paiement ont été exécutés sur le programme 176 alors que
83,7
M€ d’autorisations d’engagements et 44,5
M€ de crédits de paiement
l’ont
été sur les 20 projets portés par le programme 363. Les
investissements immobiliers font l’objet d’un point d’attention en 2.2.
28
Il est en 2021 de 100,97 % des crédits ouverts en LFI, pour un taux de 86,34 % en
2020.
29
La différence avec le montant des crédits
indiqué dans le tableau 16 s’explique par
d’autres dépenses relatives aux investissements immobiliers exécutés sur le titre 5, tels
la maintenance lourde ou les gros travaux, également exécutés sur le titre 5.
MISSION SECURITES
45
Les trois plus grosses opérations immobilières portées par le
programme 176-
Police nationale
restent l
es projets immobiliers d’Amiens
(31
M€), d’Annecy
(28,5
M€)
et Vélizy (25,8 M
€
). En 2021, les principaux
engagements ont eu lieu pour l
’extension et la restructuration du
commissariat de police de Béziers (6,5
M€ d’AE exécutés pour un coût
total estimé de 14,5
M€)
ainsi que pour les nombreux travaux
30
engagés
sur le site de Cannes-
Écluse de l’École nationale supérieure de police
(4
M€ d’AE exécutés
pour un total estimé à 4,8
M€).
Le relogement du
commissariat de police de Saint-Denis et des laboratoires parisiens du
service national de police scientifique a été transféré au programme 363-
Compétitivité
, ainsi que
le relogement de la direction de la police de l’air
et des frontières à Roissy, la réhabilitation de l’hôtel de police du 14
e
arrondissement et
l’hôtel
de police de Cayenne.
La fongibilité asymétrique a, par ailleurs, permis à la police
nationale de finance
r l’acquisition de
6
engins lanceurs d’eau (2,5
M€).
Tableau n° 15 :
Principaux investissements de la police nationale
(en CP)
Nature
(en M€)
Exécution
2020
Exécution
2021
En % des crédits
d’investissement exécutés
Véhicules
68,4
95,4
48%
Immobilier
121,2
55,6
30%
Systèmes d’information
5,7
11,9
6,4%
Dépenses d'équipement (mobilier et matériel)
5,7
8,2
4,4%
Source : CHORUS et responsables de programme
Le
taux d’engagement
des crédits de titre 5 du programme 152-
Gendarmerie nationale
progresse en AE (+10,8%) et en CP (+8,2%).
49 % des crédits exécutés ont porté sur des acquisitions de véhicules,
en hausse de 8,8 % par rapport à 2020, dont une moitié de véhicules légers
et plus d’un quart de
véhicules lourds. Le renouvellement de 972 véhicules
de maintien de l’ordre (VMO) et 90 véhicules
blindés à roues de la
gendarmerie a été lancé en 2021.
Les opérations immobilières représentent le deuxième poste
d’investissement
de la gendarmerie nationale (47 % des crédits exécutés),
en hausse de 9,5 % par rapport à 2020. Le projet de réhabilitation de la
caserne Nanterre-Rathelot lancé en 2019 a consommé 10
M€ de CP en
30
Gymnase, dojos, rénovation des façades, augmentation de la capacité des salles de
cours, d’informatique.
46
COUR DES COMPTES
2021 (montant total : 49,5
M€
)
31
. Les travaux de 31 projets locatifs
structurants (constructions de casernes) ont débuté en 2021. Les deux plus
importants concernent Tonneins (Lot-et-Garonne), avec 43 logements, et
Gien (Loiret), avec 46 logements. La notification des marchés de travaux
relatifs aux opérations de Grenoble et Bagnères de Bigorre a eu lieu en
2021.
Si les investissements en moyens blindés et en hélicoptères restent
stables dans le programme, le pl
an de soutien à l’aé
ronautique a bénéficié
à la gendarmerie nationale avec une ouverture de 200
M€
afin
d’acquérir
10 hélicoptères H160. Affectés sur tranche fonctionnelle, ils ont été
exécutés sur le programme 363-
Compétitivité
.
Tableau n° 16 :
Principaux investissements de la gendarmerie nationale
(en CP)
Nature
(en M€)
Exécution
2020
Exécution
2021
En % des crédits
d’investissement exécutés
Véhicules
82,4
89,7
49 %
Immobilier
79,17
86,7
47 %
Moyens blindés et aéromobilité
1,3
1,1
1 %
Source : CHORUS
Les montants exécutés sur le programme 161-
Sécurité civile
sont
supérieurs à la programmation initiale pour l
es autorisations d’engagement
(156,8 %) alors que
le taux d’exécution des
crédits de paiement reste
inférieur (90 %)
32
. En montant, les crédits exécutés baissent de -1
M€.
Dans le cadre du marché de renouvellement de la flotte aéronautique
(commande de six avions multi-rôle
Dash
pour remplacer les avions
Tracker
)
, dont l’échéancier de paiement s’échelonnera jusqu’en 2024
33
, la
livraison
d’un
troisième aéronef a eu lieu en 2021, pour 76,3
M€
de CP
exécutés. Deux autres
Dash
seront livrés en 2022.
La sécurité civile a par ailleurs bénéficié
d’une ouverture de crédits
en loi de finances rectificative n° 2, destinés en majeure partie à
l’acquisition de deux
nouveaux hélicoptères de type
H145D3 Airbus
31
Cette opération s’échelonnera jusqu’en 2025.
32
Ces taux étaient respectivement de 121 % et de 105 % en 2020.
33
Le coût total du projet est évalué à 366,7 M€ en AE et CP et 73 M€ de crédits de
paiements étaient programmés au titre de 2021.
MISSION SECURITES
47
Helicopters
34
(affectation de 22
M€
)
35
.
L’achat de ces deux hélicoptères
supplémentaires figurait en option sur le marché DGA conclu en 2020,
marché dont les crédits avaient été reportés sur le programme 363-
Compétitivité
. Airbus s
’est engagé à
livrer les deux appareils optionnels fin
2022, ce qui limiterait les hausses économiques
36
. En fonction des
circonstances, un report de livraison du deuxième appareil début 2023 peut
s’envisager
.
Après avoir souffert de la crise sanitaire, l
’
investissement
immobilier de la sécurité civile est reparti à la hausse en 2021. Ainsi, deux
grosses opérations qui avaient pris du retard en 2020 ont été engagées : la
restructuration de l’UIC7 de Brignoles (3
M€ de CP exécutés) et la création
d’une zone couverte pour les véhicules des
ForMiSC à Nogent-le-Rotrou
(1,1
M€).
Quelques chan
tiers ont fait l’objet d’un report de programmation
sur 2022
: construction d’un dépôt au profit du centre de déminage d’Arras
(ajustements d’ordre technique et délais d’instruction complémentaires)
;
relocalisation du centre de déminage de Toulouse, actuellement trop
proche des populations (adaptations d’ordre techniques).
Les autres investissements importants ont porté sur les véhicules des
unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile (UIISC), à
hauteur de 3,5
M€
;
la modernisation de la flotte d’hélicoptères (2 M€)
et
la modernisation du système d’alerte aux populations (SAIP), à hauteur de
2,1
M€
de CP
37
, dont 1
M€ sur le plan France
-Relance. Le déploiement de
la première vague de sirènes a été finalisé, les sites restant à installer sont
plus complexes sur le plan technique, en particulier en période de crise
sanitaire, entraînant des retards de consommation des crédits
38
.
34
Un support initial de maintien en condition opérationnelle de 2 ans par le constructeur
a été intégré dans le marché, avant intégration dans les marchés de MCO DMAé.
35
Les 28,7
M€ d’AE
et 24,7
M€
de CP ouverts en loi de finances rectificative étaient
également destinées à financer des surcoûts opérationnels de la sécurité civile.
36
Pour une livraison contractuellement due fin 2023, les hausses économiques
s’élèveraient à 0,99
M€, pour 0,7
M€ avec une livraison fin 2022.
37
Le volet numérique étant transféré à la DNUM (programme 216), de même que la
totalité du projet ANTARES.
38
1,2 M€ d’AE et 2,1
M€ de CP consommés pour 2,2 M€ d’AE et 2,9 M€ CP
programmés.
48
COUR DES COMPTES
Tableau n° 17 :
Principaux investissements de la sécurité civile
(en CP)
Nature
(en M€)
Exécution
2020
Exécution
2021
En % des crédits
d’investissement exécutés
Achat avions
65,6
76,3
81 %
Immobilier
2,9
6,4
7 %
Véhicules et équipements spécialisés des UIISC
3,9
3,6
4 %
Projet SAIP
1,9
2,1
2 %
Modernisation des hélicoptères
2,3
2
2 %
Source : CHORUS
Les
crédits d’investissement du programme 207
-
Sécurité et
éducation routières
, ont été engagés et exécutés à hauteur, respectivement,
de 2,1
M€, soit 5
6
% des autorisations d’engagement ouvertes en loi de
finances initiale, et de 1,7
M€ pour les crédits de paiement, soit
44 % de
ceux votés
39
. Le faible taux d’engagement s’explique par la nature des
opérations
d’investissement
qui
concernent
ess
entiellement
des
constructions de nouveaux centres d’examen
(Bar-le-Duc, Les Abymes,
etc.), leur mise en sécurité ou leur rénovation (Bobigny, Cergy-Pontoise).
Réalisés sur plusieurs exercices budgétaires, ces projets sont par ailleurs
sujets à des glissements calendaires. Ainsi, neuf opérations ont nécessité le
report des AE non engagées sur 2022.
D -
Des dépenses d’intervention en augmentation
constante
En loi de finances initiale, les crédits d’intervention ouverts au profit
de la mission étaient de 170,09 M
€, en
très légère baisse de 1 %. En
exécution, ces dépenses représentent un peu plus de 9 % des crédits hors
T2 de la mission, soit 278,2
M€. Ils
sont majoritairement assurés par le
programme 161-
Sécurité civile
(à hauteur de 230,8
M€ en CP).
39
Ces taux étaient respectivement de 52 % et 78,8 % en 2020.
MISSION SECURITES
49
Tableau n° 18 :
Exécution de
s crédits d’intervention de la mission
En CP en M€
Exécution 2020
LFI pour 2021
Exécution 2021
P 152
12,62
14,42
2,33
P 176
36,44
33,62
38,26
P 161
142,05
114,27
230,79
P 207
7,39
7,78
6,78
Mission
198,50
170,09
278,16
Source :
CHORUS et documents annexés à la LFI pour 2021.
Les dépenses d’intervention du programme 161
-
Sécurité civile,
sont en progression encore par rapport à 2020 (+ 88,74
M€) et excèdent les
crédits programmés.
Ce dépassement s’explique par les dépenses non
prévues occasionnées
d’une part par la pandémie, d’autre part par
les
événements climatiques. Il a été financé par un abondement de 160
M€ en
cours de gestion de la part de Santé Publique France. Ainsi, les dépenses
relatives aux colonnes de renfort s’élèvent à 113,6 M€, soit 49
% des
dépenses totales
(contre 4,8 M€ programmés). Cet écart s’explique par les
dépenses liées aux centres de vaccinations SDIS
40
, le déploiement de
l’ESCRIM à Mayotte, le renfort déployé aux Antilles et le dispositif de
tests dans les ports et aéroports. La sécurité civile a aussi financé les
colonnes de renfort « feux de forêt » engagées en complément des moyens
des SDIS locaux (pour un budget de 4,3 M€ dont 0,3 M€ de reports de
l’année 2020)
, ainsi que le reste à payer de certains événements climatiques
de 2020, comme la tempête Alex.
Par ailleurs, la subvention au budget spécial de la Ville de Paris au
titre du financement de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) a
encore progressé cette année, s’élevant à 9
3
,6 M€
(+2
M€).
L’abondement du régime
d’indemnisation des sapeurs
-pompiers
volontaires (RISP) s’élève à
11,6
M€, et le montant de la prime de fidélité
et de reconnaissance à 4,3
M€.
Enfin, le programme 161-
Sécurité civile
contribue à financer les
équipements structurants des services d’ince
ndie et de secours
41
. En 2021,
2,1 M€ ont été versés à la Nouvelle
-Calédonie sur une subvention
initialement prévue de 5 M€ (un premier acompte ayant été versé en 2017),
40
Il s’agit des centres de vaccination ouverts en lien avec les préfets, intégralement
montés et tenus par les sapeurs-pompiers et financés par les SDIS.
41
Article 17 de la loi n° 2016-1867 du 27 décembre 2016 relative aux sapeurs-pompiers
professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires.
50
COUR DES COMPTES
dépense non budgétée du fait de l’absence d’éché
ancier de paiement lors
du PLF.
Les dépenses de titre 6 du programme 207-
Sécurité et éducation
routières,
s’élèvent à
6,8
M€ en 202
1
(7,8 M€ programmés
). Le léger écart
par rapport à la programmation initiale s’explique par la sous
-réalisation
du dispositif du « permis de conduire à un euro par jour » (- 1
M€)
42
.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
Selon les données communiquées par le CBCM, le montant des
charges à payer du programme 176
–
Police nationale
diminue de 35,5
M€
par rapport au report sur 2021. Le programme 152-
Gendarmerie nationale
contribue aux charges à payer à hauteur de 146,5
M€, en
baisse de 20 %.
Tableau n° 19 :
Charges à payer à la clôture de l’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2020
143,1
182
11,1
1,2
337,4
2021
119,0
146,5
16,7
2,3
284,5
Progression 2020 - 2021
- 16 %
Sources : CBCM
d’après DGFiP
Les engagements à moyen terme de la mission augmentent quant à
eux de 3
0 %. Les autorisations d’engagement non engagées (AENE) dont
le report est demandé sur l’exercice suivant s’élèvent ainsi à
361,35
M€.
Cette augmentation est notamment due aux AENE du programme 152 qui
concernent pour la majeure partie des acquisitions de véhicules (184
M€)
ainsi que des opérations immobilières domaniales (24
M€)
.
42
L
’hypothèse de programmation
du dispositif était bâtie sur une stabilité des taux des
obligations assimilables du Trésor à deux ans. Ce taux, auquel est adossé le
cautionnement de l’État auprès des banques, a encore baissé en 2021. Le coût du
dispositif a par conséquent été inférieur à ce qui était programmé.
MISSION SECURITES
51
Tableau n° 20 :
Montant des AENE en fin d’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2020
14,42
67,80
72,29
2,32
156,57
2021
208,44
79,21
71,94
1,76
361,35
Progression 2020 - 2021
130 %
Sources : CBCM
d’après arrêté du 26/01/2022 NOR CCPB202000A
Les restes à payer augmentent de 1,2
% à la clôture de l’exercice
(3,6
Md€).
Bien que contradictoire avec le principe général de ne pas
excéder le niveau de 2017
43
(2,2 Md€)
, ce montant se stabilise. Il reste
supérieur au niveau atteint en 2017
de près d’un milliard d’euros.
La DGPN explique la forte augmentation des restes à payer depuis
2017 par une modification ultérieure des règles de comptabilisation des
engagements pluriannuels. Cette évolution a eu un impact sur plusieurs
marchés, notamment l’habillement (
19,8
M€), l’énergie et la téléphonie
(98,3
M€), les loyers (
199,7
M€), les frais
de fourrières (30,2
M€)
et la
contribution de la France à Interpol (3,1
M€). À cela s’ajoute l’opération
de l’îlot Perrée (fusion des commissariats des quatre arrondissements
centraux) qui a pris la forme d’un partenariat public privé engagé en 2019
(30
M€
).
Pour la DGGN, les restes à payer sont majoritairement dus au
maintien en condition opérationnelle des dix nouveaux hélicoptères, qui a
été engagé sur plus de dix ans (247 M€) ainsi qu’
aux loyers (228
M€).
De
nouveaux baux ont été engagés de manière pluriannuelle
44
. Par ailleurs, le
reste à payer des AOT (d’une durée de neuf ans pour certaines) était engagé
sur le plan de relance en 2020 et il a été réintégré au programme 152-
Gendarmerie nationale
en 2021.
Pour la sécurité civile, la situation des restes à payer évolue
favorablement sous le double effet
de l’avancée des paiements sur le
marché de maintien en conditions opérationnelles (MCO) des avions et de
l’échéancier de l’achat des avions multi
-rôles (322,06
M€)
. Cependant, le
nouvel engagement pour le MCO des avions en 2022 et tout lancement
d’un
programme
d’investissement
aéronautique
significatif
sont
susceptibles de faire remonter les restes à payer.
Du fait de la stabilisation des montants, de la nature des restes à
payer et des efforts des responsables de programme pour identifier les
43
L’article 17 de la LPFP pour les années 2018
-2022 prévoit que le montant de restes
à payer, retracé en annexe au projet de loi de règlement, ne peut excéder, pour chacune
des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017.
44
Les règles budgétaires imposent l’engagement des AE sur la durée totale des baux.
52
COUR DES COMPTES
restes à payer des années précédentes dès le début de la gestion afin de les
couvrir prioritairement. La Cour constate que la recommandation a été
prise en compte et ne la reconduit pas.
La maîtrise de l’évolution des restes
à payer reste un point de vigilance.
Tableau n° 21 :
Montant des restes à payer (hors charges à payer) en
fin d’exercice
En M€
P 152
P 176
P161
P 207
Mission
2020
2 193
1 041,78
328,34
8,42
3 571,5
2021
2 268,16
1 036,85
301,74
7,8
3 614,5
Progression 2020 - 2021
1,2 %
Source : Chorus
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
A -
Une méthodologie qui exclut la quasi-totalité de la
mission
Sécurités
Pour la première année du « budget vert », le groupe de travail
interministériel a décidé de neutraliser les dépenses des forces de sécurité
intérieure, en attendant
d’approfondir la méthodologie
applicable lors d’un
prochain exercice
45
.
L’ensemble des d
épenses budgétaires et fiscales des
programmes 152-
Gendarmerie nationale
, 176-
Police nationale
et 207-
Sécurité et éducation routières
ont donc été classées comme neutres sur
2021.
À ce stade, seul le programme 161-
Sécurité civile
porte des
dépenses classées
favorables à l’environnement, d’un montant de
324,8
M€. Cela correspond
aux actions « Préparation et interventions
spécialisées des moyens nationaux » et « Prévention et gestion de crises »,
qui contribuent à l’ax
e « Adaptation au changement climatique ». Le reste
des actions sont classées comme neutres.
L’ensem
ble des actions de la mission
Sécurités
ont été cotées en
2021, ce qui n’est pas le cas dans le «
budget vert » de 2022, dans lequel 2
45
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État –
septembre 2020, annexé
au PLF pour 2021
MISSION SECURITES
53
Md€ du programme 176
-
Police nationale
ne sont pas cotés
à la suite d’une
évolution de la méthodologie.
B -
Un affinage méthodologique à poursuivre afin
d’intégrer
la mission
Sécurités
dans le « budget vert ».
La méthodologie du « budget vert » issue du rapport IGF-CGEDD
46
et déclinée par le groupe de travail interministériel procède à la cotation
des dépenses par action ou sous-action. Pour le premier exercice, les
conventions méthodologiques retenues sont restrictives, excluant les
dépenses de personnel
–
à l’exception du programm
e 161-
Sécurité civile
–, ainsi que les dépenses d’investissement courant et de fonctionnement
des ministères, en raison de la difficulté à discriminer les dépenses
favorables/défavorables/sans impact dans la nomenclature budgétaire telle
qu’elle existe aujourd’hui. Par équité entre les ministères, les programmes
152-
Gendarmerie nationale
et 176-
Police nationale,
qui intègrent
pourtant des sous-actions relatives aux dépenses de carburant,
n’ont pas été
cotées comme défavorables.
Plus largement, la Cour a constaté que le « budget vert
» fait l’objet
d’une relative indifférence des responsables de programme, étant donné
que la cotation ne repose pas sur eux
, alors même qu’il
s mènent des actions
significatives en matière d’environnement, que ce soit sur le ve
rdissement
du parc automobile (124
M€ pour les deux forces) ou la rénovation
énergétique des bâtiments de la police nationale (25
M€) et de la
gendarmerie nationale, qui comptent parmi les plus grands parcs
domaniaux de l’État
.
Ce choix méthodologique ne permet pas de mesurer sur le temps
long les efforts déjà engagés
en faveur de l’environnement dans ces
programmes.
De plus, coter comme défavorables à l’environnement des
dépenses des forces de l’ordre ne conduit pas à
nier
l’utilité publique de
leurs missions, mais
permettraient d’identifier les marges d’amélioration et
les efforts faits. Afin de pallier cette difficulté, une cotation des dépenses
de fonctionnement exécutées l’année précédente est proposée dans le Jaune
annexé au PLF pour 2022, par périmètre ministériel et non missionnel.
46
Rapport «
Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation
environnementale
», 25 septembre 2019
54
COUR DES COMPTES
Projet de recommandation n°
3 (DGPN, DGGN, DB) :
Poursuivre les travaux afin d’intégrer complètement
les
forces de sécurité intérieure dans la méthodologie de
droit commun du « budget vert » et à terme permettre
une cotation de leurs dépenses de fonctionnement et
d’investissement
.
MISSION SECURITES
55
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Un plan de recrutement 2018-2022 ambitieux,
qui crée de nouvelles tensions budgétaires
A -
Le plan de recrutement qui a atteint ses objectifs en
termes de flux entrants
Le « plan 10 000 » visait à la création de 10 000 postes dans la
police et la gendarmerie nationales entre 2018 et 2022, à raison de +7 500
ETP au sein du programme 176-
Police nationale
et +2 500 ETP pour le
programme 152-
Gendarmerie nationale
. Ce plan, déployé en parallèle de
la « Police de Sécurité du Quotidien » (PSQ), visait à renforcer les unités
opérationnelles de terrain, ce qui a justifié de recruter prioritairement des
gardiens de la paix (CEA) et des sous-officiers de gendarmerie (SOG).
D’après les données d’exécu
tion sur les années 2018 à 2021, 7 188
ETP ont été créés dans ces deux catégories de personnels. Si le schéma
d’emplois prévu
au PAP 2022 se réalise (+1 562 ETP CEA et +1 301 ETP
SOG), le « plan 10 000 » aura atteint son objectif de création de 10 000
postes dans ces catégories.
Ce schéma d’emplois positif est compensé par
deux mesures : la participation des administrations centrales à la maitrise
des finances publiques (-33 ETP/an et -67 ETP/an par an pour les
programmes 152 et 176) et la contribution des deux programmes au schéma
d’emplois des préfectures (en 2021
: -177 ETP pour la gendarmerie
nationale et -261 ETP pour la police nationale).
Au total, en combinant ces schémas d’emploi, +5
654 ETP ont
été créées entre 2018 et 2021 dans le programme 176-
Police nationale
et +1 906 ETP pour le programme 152-
Gendarmerie nationale
.
En
intégrant le schéma d’emplois prévisionnel pour 2022, les programmes
auront respectivement créé +6 415 ETP et +2 091 ETP.
Les stratégies
de déploiement des hausses d’effectifs ont div
ergé entre la gendarmerie et
la police nationales.
56
COUR DES COMPTES
Tableau n° 22 :
Modalités de calcul du schéma d’emplois en 2021
Composantes du schéma d’emplois pour 2021 (en ETP
, hors
transferts)
P152
P176
« Plan 10 000 » de recrutement
+527
47
+1473
Contribution au schéma d’emploi d
es préfectures, au profit du
programme 354-
Administration territoriale de l’
État
-177
-261
Réduction des emplois en administration centrale
-33
-67
Schéma d’emplois
effectif dans la loi de finances initiale pour 2021
+317
+1145
1 -
Le déploiement du « plan 10 000 » au sein de la gendarmerie
nationale
Entre le 31 décembre 2016 et le 1
er
novembre 2021, +2 712 ETP
nets ont été créés dans le programme 152-
Gendarmerie nationale
, dont
+1 906 ETP entre 2018 et 2021. Le responsable de programme a concentré
ces
sch
émas
d’emplois
positifs
sur
les
unités
de
gendarmerie
départementale, sur les unités spécialisées et sur certaines composantes des
administrations de soutien.
Ainsi, les effectifs de la gendarmerie départementale ont augmenté
de +2,2% en 5 ans, soit une hausse de +1 424 ETP. La plupart des
groupements ont connu une hausse entre +1% et +5%, rares ont été les
hausses supérieures à +
10% (à l’exception de la Côte d’Or
avec +16%, la
Guyane avec +17% et Mayotte avec +45%
). Aucun groupement n’a connu
de déflation de ses effectifs. 52% de la hausse des effectifs de la
gendarmerie nationale ont donc été fléchés vers ces unités de terrain. En
2021, la gendarmerie départementale compte 65 392 ETP, dont 77% de
SOG.
Parmi les services de soutien, le commandement des écoles de la
gendarmerie nationale (CEGN) a connu un renforcement de +479 ETP, soit
une hausse de 20% de ses effectifs, de manière à consolider les capacités
de recrutement dans le cadre du « plan 10 000 ». De même, le
commandement du soutien opérationnel de l
a gendarmerie à la manœuvre
(COMSOPGM), chargé des RH et du soutien technique et logistique, a vu
ses effectifs augmenter de +10% (+199 ETP).
47
Cela inclut l’apport de 17 ETP en provenance du programme 1
76- Police nationale
pour renforcer le renseignement territorial.
MISSION SECURITES
57
Ce sont les services spécialisés qui ont connu la plus forte hausse
relative de leurs effectifs. Le GIGN a vu ses ETP croître de +138%,
consécutivement au rattachement des antennes du GIGN à l’unité centrale.
Les quatre offices centraux de police judiciaire sous responsabilité de la
gendarmerie nationale (OCLAESP, OCLCHGCG, OCLDI, OCLTI) ont
connu une augmentation de +78% du nombre de personnels (+136 ETP).
La gendarmerie mobile (13 695 ETP en 2021) et la garde
républicaine (3 016 ETP) ont
a contrario
connu une relative stabilité de
leurs effectifs (respectivement +1,5% et +1,1%).
L’ensemble de ces
dynamiques haussières a en outre été compensé par une décrue de -11%
des emplois en administration centrale (-296 ETP).
On assiste aussi à une double évolution de la structure des emplois
portés du programme 152-
Gendarmerie nationale
. D’une part,
les sous-
officiers de gendarmerie (SOG) ont été conçus comme des renforts et ne
sont pas intervenus en substitution d’autres
catégories de personnels. Ainsi,
la gendarmerie départementale a connu une hausse de +1 403 SOG (sur
une hausse totale des effectifs de +1 424 ETP). De même, dans les unités
spécialisées, la proportion de SOG a augmenté de 3 points. En parallèle, un
plan de substitution des personnels militaires par des personnels civils a été
conduit. Ainsi, la gendarmerie départementale a connu une hausse de 25%
des personnels civils, compensée par une baisse quasi-symétrique du
nombre de gendarmes adjoints volontaires (GAV). De même, la
gendarmerie mobile a perdu -0,8% de ses sous-officiers de gendarmerie (-
98 SOG), compensé par une hausse des personnels civils (+91%) et
CSTAGN (+50%). Contrairement à la police nationale, la proportion
d’officiers de gendarmerie dans l’ensemble des personnels du programme
est stable sur 5 ans, et ce dans la plupart des unités.
Enfin, la réserve opérationnelle compte 30 864 réservistes en 2021,
qui ont réalisé 640 133 jours de renforts (86
M€ HCAS).
Fin 2017, elle
comptait 29 847 réservistes. Renonçant à porter ce chiffre à 40 000, cible
envisagée
après les attentats de 2015, la gendarmerie nationale s’est
concentrée sur la fidélisation de son vivier
48
.
En conclusion, la gendarmerie nationale a affecté les effectifs
supplémentaires au sein de la gendarmerie départementale, la filière
judiciaire et certaines unités de soutien aux services opérationnels, en
compensant ce mouvement par une nette décrue des effectifs de
l’administration centrale
et une stabilisation de la gendarmerie
mobile
. Comme la police nationale, elle a œuvré à la diversification
des
48
«
Les réserves opérationnelles dans la police et la gendarmerie nationale
» - rapport
de la Cour des comptes, avril 2019
58
COUR DES COMPTES
profils de ses personnels (scientifiques, contractuels), sans toutefois
réduire le nombre d’offici
ers.
2 -
Le déploiement du « plan 10 000 » au sein de la police
nationale
A partir des données fournies par le responsable de programme,
+8 040 ETP ont été créés entre le 31 décembre 2016 et novembre 2021.
Le responsable du programme 176-
Police nationale
a indiqué que
la stratégie de déploiement des nouveaux recrutements a évolué entre 2018
et 2021. Dans une première phase, les schémas d’emplois positifs ont été
répercutés en priorité sur la police de l’air et des frontières et la police
judiciaire
49
. À partir de 2020, une nouvelle priorisation a porté sur la
sécurité publique, consistant à neutraliser ou ralentir la croissance des
schémas d’emploi de la police de l’air et des frontières et de la police
judiciaire pour renforcer ces unités de terrain. En conséquence, et
contrairement à la gendarmerie nationale, les augmentations d’effectifs
après cinq ans ont concerné la quasi-totalité des composantes de la police
nationale et n’ont pas été priorisées sur une branche en particulier.
Les unités de sécurité publique ont connu, en proportion, une
augmentation mesurée de leurs effectifs au regard de leur masse. Sur le
périmètre de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP), +1 757
ETP ont été créés, soit 22% des postes créés alors qu’elle représente 47%
des effectifs totaux de la police nationale. 27 départements ont connu une
baisse d’effectifs
50
, tandis que 29 départements ont connu des hausses
supérieures à +10%. Au niveau de la direction de la sécurité de proximité
de l’agglomération parisienne (DSPAP), le
s effectifs ont augmenté de
+1
056 ETP, soit une hausse de +6%, qui s’explique grandement par la
création de la sous-
direction de la lutte contre l’immigration illégale
(SDLII) et ses 699 agents.
A contrario
, les unités opérationnelles spécialisées ont vu leurs
effectifs croître de +10% sur la période, portés notamment par la hausse
49
Ceci explique qu’entre 2017 et 2020, l’action budgétaire «
Police des étrangers et
sûreté des transports internationaux » des RAP a vu ses effectifs croître de +691 ETPT
tandis que l’action «
Ordre public et souveraineté » a crû de +1258 ETPT.
50
Nouvelle Calédonie, Haute-Saône, Bouches-du-Rhône, Seine-Maritime, Indre,
Alpes-Maritimes, Rhône, Bas-Rhin, Territoire de Belfort, Ain, Yvelines, Eure,
Meurthe-et-Moselle, Meuse, Loiret, Haute-Vienne, Haute-Marne, Allier, Nièvre,
Maine-et-Loire, Indre-et-Loire, Seine-et-Marne, Yonne, Corse-du-Sud, Mayenne,
Gironde et Hautes-Pyrénées
MISSION SECURITES
59
d’effectifs du renseignement (+23%)
51
, de la police de l’air et des frontières
(+12%), de la police des transports de Paris (+13%) et de la police
judiciaire (+18% pour l’ensembl
e des unités de police judiciaire, dont
+63% d’effectifs dans les offices centraux avec un doublement des effectifs
de l’OFAST
52
). La hausse des effectifs consacrés au maintien de l’ordre est
plutôt portée par la croissance de la direction de l’ordre public
et de la
circulation de la préfecture (+13%, avec +688 ETP à périmètre constant
53
)
que par les CRS (+2% sur la période).
La structure des emplois du programme 176-
Police nationale
a
connu des mutations légèrement différentes de la gendarmerie nationale.
Outre la forte hausse du nombre de gardiens de la paix (+7%), un ambitieux
plan de substitution des personnels actifs par des personnels administratifs
a été mené. La police nationale a réalisé 558 substitutions en 2021,
permettant de rattraper le retard pris en 2020 et laissant espérer atteindre
l’objectif fixé de 2500 substitutions entre 2017 et 2022
54
. Entre 2017 et
2021, le nombre de personnels administratifs a augmenté de +8% et
représente désormais 8,5% des effectifs du programme 176-
Police
nationale
, contre 8% en 2016. Cette substitution permet de générer environ
5
M€ d’économies par an.
Par différence avec la gendarmerie nationale, la réalisation du
schéma d’emplois du corps d’encadrement et d’application (CEA) et du
plan de substitution a été réalisé grâce à une forte réduction des emplois de
hauts fonctionnaires, commissaires et officiers de police, avec une baisse
de -1
382 ETP entre 2016 et 2022. Ces trois catégories d’encadrants
comptent pour 6,2% des effectifs du programme, contre 7,5% en 2016. Sur
la même période, le schéma d’emplois cumulé des adjoints de sécurité
(ADS) est de -1 290 ETP.
Enfin, la police nationale a œuvré avec succès pour diversifier le
profil de ses personnels, dans une logique à la fois de substitution de
certaines fonctions et de montée en capacité sur des domaines techniques.
Les personnels scientifiques et techniques ont augmenté de +30% et +20%,
notamment au sein des CRS (+110 techniciens). Le recours aux
contractuels a explosé (+138%), en particulier dans le renseignement
(+124%). Ils représentent 1,3% du programme.
51
DGSI et SCRT, hors DRPP
52
Office Anti-Stupéfiants, anciennement OCTRIS
53
260 agents ont été transférés vers la SDLII en 2017
54
La programmation pluriannuelle de la mission prévoit une cible globale de 4 000
substitutions pour 2018-2022 (500 par an pour la police et 300 par an pour la
gendarmerie), afin de mobiliser les personnels de catégorie active et les militaires en
priorité sur les missions où leurs prérogatives particulières sont indispensables.
60
COUR DES COMPTES
En conclusion, la quasi-intégralité des unités opérationnelles de
la police nationale a reçu des renforts dans le cadre du « plan 10 000 »,
en particulier les unités spécialisées. De leur côté, les unités de sécurité
publique, qui représentent 47% des effectifs de la police nationale,
n’ont perçu qu’une part minoritaire de la hausse d’effectifs (22% des
créations de postes), répartis de manière hétérogène sur le territoire
national. La police nationale a poursuivi la diversification des profils
de ses personnels,
au prix d’une décrue nette du personnel
d’encadrement, commissaires mais surtout
officiers de police
.
B -
Des tensions sur le recrutement pour la police et la
gendarmerie nationales
Si le « plan 10 000
» s’
est effectivement traduit dans un schéma
d’emplois posit
if en termes
d’équivalents temps
-plein (ETP), le nombre
d’équivalents temps
-plein travaillés (ETPT) a crû à une vitesse inférieure.
Le schéma d’emplois représente un flux et le nombre d’ETPT constitue
un
stock annuel. Les ETPT sont
l’unité la plus pertinente pour juger du
nombre réel de personnels travaillant au sein d’un programme. Il est
recalculé
a posteriori
pour les besoins de la documentation budgétaire.
S’agissant de la police nationale, l’effec
tif réalisé en 2021 est de
147 283
ETPT, alors qu’il
était de 141 969 ETPT
55
en 2017 (à périmètre
2021), soit une création nette de +5 314 ETPT. Pour la gendarmerie
nationale, l
’effectif réalisé est de 100
086 ETPT en 2021, contre 98 660
ETPT en 2017, soit une création nette de +1 426 ETPT.
Le décalage temporel entre ETPT et ETP est normal, étant donné
que la création d’un ETP intervient en cours d’année.
À
titre d’exemple,
l’embauche d’un ETP au 1
er
avril d’une année génère 1 ETP en fin d’année,
mais seulem
ent 0,75 ETPT sur l’année (effet d’année en cours, EAC)
56
. Ce
n’est que l’année suivante que l’ETPT est pleinement reconstitué, via
l’extension en
année pleine (EAP)
57
. Ce phénomène explique par exemple
que les ETPT réalisés du programme 152-
Gendarmerie nationale
aient
augmenté de +862 ETPT en 2021 (à périmètre constant 2021), alors que le
schéma d’emplois se monte à +3
51 ETP.
Il s’agit de l’extension
en année
55
Une correction technique significative est inter
venue en 2018 à la suite d’une
fiabilisation du SIRH, qui conduit à minorer les ETPT réalisés en 2017 (-1 807 ETPT)
56
EAC = (nombre d’entrées*(13
-
mois moyen d’entrée)/12)
-(nombre de sorties*(13-
mois moyen de sortie)/12)
57
EAP = (nombre d’entrées*(mois moyen d’entrée
-1)/12)-(nombre de sorties*(mois
moyen de sortie-1)/12)
MISSION SECURITES
61
pleine des incorporations qui se sont accélérées en fin d’année 2020, à
cause du confinement du déb
ut d’année 2020.
Dès lors, la différence entre schéma d’emplois réalisé de la
gendarmerie nationale (+1 940
ETP de 2018 à 2021) et le nombre d’ETPT
réalisé (+1 426 ETPT sur la période) apparaît cohérent, de même que pour
la police nationale (respectivement +5 645 ETP et +5 314 ETPT de 2017 à
2021).
Néanmoins, les deux programmes connaissent depuis deux années
des tensions sur les flux entrants et sortants d’effectifs.
En 2021, la
gendarmerie et la police nationales ont fait face à des départs plus
nombreux que prévus au stade du projet de loi de finances pour 2021
(respectivement de +1 632 et de +1
893). Cela s’explique par une hausse
des départs à la retraite par rapport à l’anticipation (+
81 et + 156 par
rapport au PAP 2021) mais surtout par une augmentation des détachements
et autres situations interruptives. La police nationale a connu un
phénomène similaire en 2020 (+1 063 sorties par rapport au chiffre prévu
en PAP). Or, le décalage entre les entrées et les sorties explique en partie
la non-réalisation des ETPT au niveau des ETP créés. Du fait des
recrutements tardifs, l’écart entre plafond d’emplois
et emplois exécutés
s’est détérioré pour le programme 152
-
Gendarmerie nationale
, passant de
-1 221 ETPT en 2020 à -1 358 ETPT en 2021. Ces ETPT seront
rec
onstitués en 2022 sous l’effet de l’extension en
année pleine.
Ce phénomène, s’il n’est pas endigué,
pourrait mettre en tension
le système de primo-formation de la police et de la gendarmerie
nationales, déjà fortement sollicité par le « plan 10 000 » de
recrutement
58
. Il peut contribuer à accroître l’écart entre le plafond
d’emplois et l’effectif réel, malgré les efforts récents des responsables
de programme pour le réduire.
C -
La forte augmentation de la masse salariale porte le
risque d’une aggravation de l’effet d’éviction des
dépenses HT2
1 -
L
es campagnes d’indemnisation des heures supplémentaires
de
la police nationale
a permis d’endiguer la croissance du stock
mais
reste un risque financier pour le programme
Dans son référé «
l’organisation du temps de trav
ail et les heures
supplémentaires dans la police nationale
» en date du 29 octobre 2020, la
58
Voir le rapport de la Cour des comptes « la formation des policiers » - février 2022
62
COUR DES COMPTES
Cour a mis en évidence les risques financiers soulevés par un stock
de 20,9 millions d’heures supplémentaires au 31 décembre 2019,
auxquelles s’ajoutaient environ 29 millions d’heures d’autres droits à
repos.
La police nationale a engagé à partir de 2019 des campagnes
annuelles d’indemnisation des heures supplémentaires pour tarir le f
lux
entrant et réduire le stock.
En 2019, 3,46 millions d’heures ont été
indemnisé
es, pour un coût de 44,25 M€
, ce qui a permis de réduire le stock
de 9%
. En 2020, 2,2 millions d’heures ont été indemnisées pour un montant
de 27,1 M€, ce qui n’
a permis de compenser que le flux entrant. Le
responsable de programme explique avoir indemnisé
3,5 millions d’heures
supplémentaires en 2021, pour un montant total de 45,2
M€
(26,5
M€
initialement prévus en LFI et 18,7
M€ en gestion grâce à la sous
-exécution
de la masse salariale).
Après avoir relevé les conditions insatisfaisantes de la campagne de
2019 et regretté le montant insuffisant des indemnisations en 2020, la Cour
constate aujourd’hui que ces campagnes sont entrées dans les habitudes de
la police nationale, tandis que les montants d’indemnisation croissent à un
rythme satisfaisant. En effet, ces montants permettent à la fois de
compenser le flux entrant et de réduire le stock, étant donné qu’entre 2014
et 2018,
l’augmentation annuelle du stock était en moyenne de 1,46
millions d’heures par an.
Plusieurs facteurs expliquent cette hausse des indemnisations.
D’une part,
le décret n°2020-1398 du 17 novembre 2020 a permis,
conformément aux recommandations de la Cour dans le sens d’un
rééquilibrage entre récupération et indemnisation
59
, de revaloriser le taux
horaire de l'indemnisation de 12,47 €/h à 13,25 €/h
60
. D’autre part,
poursuivant le mouvement amorcé en 2020, l’indemnisation
a été rendue
obligatoire pour tous les agents disposant de plus de 160 heures en stock
(contre 500 pour la campagne de 2020), sous un plafond de 5
000€. Cette
part obligatoire coexiste toujours avec une part volontaire. Enfin, la hausse
de l’indemnisation des astreintes (12
M€ HCAS en 2020
-2021, contre
10
M€ en 2019
-2020) a permis de les rémunérer à
100% et d’éviter la
génération
d’heures supplémentaires.
Il convient de
noter qu’
un effort
particulier a été porté sur les services fortement générateurs d’heures
59
«
Irrégularité de la campagne 2019 d’indemnisation des heures supplémentaires
dans la police nationale »,
communication de la Procureure générale près la Cour des
comptes
,
27 juin 2020
60
Substitution de l’indice brut 372 à l’indice brut 342
; le taux horaire d’indemnisation
reste très inférieur au coût moyen horaire de la récupération (39,5
€
CAS compris)
MISSION SECURITES
63
supplémentaires comme le SDLP
61
, dont le stock d’heures supplémentaires
a été réduit de 21% en 2021.
Par ailleurs, le 24 novembre 2021, le ministre de l’Intérieur a
a
nnoncé l’abandon de régime horaire dit «
de vacation forte », générateur
d’importants
flux
d’heures
supplémentaires,
conformément
aux
recommandations de la Cour. Si elle est mise en œuvre, cette réforme
permettra de réduire le flux entrant d’heures supplém
entaires. Les flux
d’heures supplémentaires nouvelles ont d’ores et déjà connu une légère
inflexion, passant de 0,7 à 0,5
million d’heures générées par an, soit une
division par trois par rapport à la période 2014-2018.
L
e stock d’heures
supplémentaires au 31 décembre 2021 est
estimé à 16,48 millions d’heures supplémentaires, soit une baisse de 21%
sur trois années.
Bien qu’en diminution, le stock d’heures supplémentaires
demeure un risque pour la police nationale, tant sur le plan financier
(leur coût est estimé 651
M€ si elles ne sont pas indemnisées)
62
qu’
opérationnel (les heures supplémentaires encore à récupérer
représentent
l’équivalent de
10 255 ETP)
.
La loi de finances initiale
pour 2022 a prévu 26,5
M€ au titre de l’indemnisation des heures
supplémentaires, ce qui est inférieur au montant des campagnes
conduites l’année précédente
. Le responsable de programme indique
vouloir maintenir le niveau d’indemnisation de 2021, en mobilisant les
marges budgétaires en fin de gestion 2022. Une activité opérationnelle
plus intense et la croissance toujours soutenue des mesures
catégorielles pourraient empêcher la constitution de ces marges,
contrairement aux années 2020 et 2021. Il convient que le programme
176-
Police nationale
stabilise voire accroisse le montant des
indemnisations par rapport à 2021.
Sur la base du taux de croissance des heures supplémentaires
d’avant
-
crise, une indemnisation de 3,5 millions d’heures par an
permettrait de diviser par deux le stock en quatre ans.
61
Le plafond a été relevé à 20
000€ pour les agents du SDLP
62
. En l’absence d’indemnisation des heures supplémentaires, leur coût pour l’État
équivaut en pratique à celui des heures travaillées. Ce coût est estimé par la Cour à
partir des données de la DRCPN pour un coût horaire moyen hors CAS de 25,6
€
et
pour un coût horaire moyen CAS compris de 39,5
€
.
64
COUR DES COMPTES
Projet de recommandation n°
4 (DGPN) : Maintenir
l’effort de réduction du stock d’heures supplémentaires,
notamment en accroissant leur
rythme d’indemnisation
.
2 -
L’achèvement des protocoles de 2016 et
2018 pèse lourdement
sur les programmes 152 et 176
Les mesures catégorielles nouvelles en 2021 se sont élevées à
+25,6
M€ pour le programme 152
-
Gendarmerie nationale
. Ce montant
s’explique à la fois par le protocole de valorisation des carrières de 2016
(+2,5
M€ en 2021), dont la pleine mise en œuvre
doit aboutir en 2022, et
par le protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations
(PPCR) de 2018 (+1,1 M€ en 2021). 86% des mesures catégorielles de
2021 trouvent donc leur racine en dehors de ces deux protocoles, dans 15
mesures indemnitaires différentes.
+50,4
M€ de mesures catégorielles nouvelles sont recens
ées dans le
programme 176-
Police nationale
dans l’année 2021, montant qui se divise
entre le protocole de 2016 (+12,6
M€
via 8 mesures), le PPCR de 2018
(+7,21
M€
via 4 mesures) et 24 mesures non-rattachées à ces protocoles
pour un total de +30,54
M€.
À c
eci s’ajoute le nouvel avantage en nature
du programme « Voyager et protéger », dont la convention entre le
ministère de l’Intérieur et la SNCF est entré en vigueur au 1
er
janvier 2022
et qui a nécessité l’engagement de 0,5
M€ fin décembre 2021 pour l’acha
t
des bons d’achat de 200€.
Les dernières mesures prévues par les protocoles de 2016 et 2018
seront mises en œuvre en 2022, pour un coût total supplémentaire de
713,8
M€ par an, soit près de 4% de la masse salariale com
binée des
deux programmes.
Malgré l’e
ffort substantiel porté par ces protocoles,
sans équ
ivalent dans d’autres missions
, la Cour constate que les mesures
catégorielles nouvelles continuent d’être nombreuses et d’
un rythme
soutenu.
Alors même que ces protocoles ne sont pas achevés et que leur
bilan n’a pas été
dressé,
la Cour s’inquiète de
la conclusion de deux
nouveaux protocoles RH d’un montant de 773
M€ pour la police
nationale et de 700
M€ pour la gendarmerie nationale –
soit un
doublement par rapport aux protocoles de 2016 et 2018.
Lors de l’exécution 2015, c’est
-à-dire préalable à la m
ise en œuvre
du protocole de 2016, les crédits de masse salariale de la police et de la
gendarmerie nationales représentaient respectivement 59
070€ et 72
351€
MISSION SECURITES
65
par ETPT réalisé
63
. En cinq ans, ces ratios ont augmenté de +14% et +8%,
pour se porter respectivement à 67
495€ et 78
119€.
Conjugué avec le plan de renforcement des effectifs, les mesures
catégorielles nouvelles participent à la dégradation de la soutenabilité de la
dépense publique
et contribuent à détériorer les rations d’équipements et
d’investis
sement par agent.
3 -
Le déploiement du plan de relance n’a compensé que
partiellement l’effet d’éviction de la masse salariale sur les
dépenses de fonctionnement et d’investissement
L’ensemble des dépenses hors T2 de la mission
Sécurités
s’élève à
3 051
M€
en CP en 2021 contre 2
939,4 M€ en 2020, en progression de
+4 %. En prenant en compte les dépenses effectuées au titre du plan de
relance, ces dépenses s’élèvent à 3
304
M€, soit une progression de
12 %,
ce qui amplifie le renversement de tendance qui s’éta
it effectué en 2020 au
sein de la mission
Sécurités
. Cette année encore, l’effet d’éviction des
dépenses hors T2 au profit des dépens
es de titre 2 n’a pas eu lieu. Or, cet
te
situation est conjoncturelle.
Le programme 363-
Compétitivité
a permis
d’a
mplifier le
renouvellement des équipements et
d’amorcer des opérations immobilières
prévues de longue date et jamais financées. Il a permis de réaliser, au profit
de la police nationale, 14 opérations pourtant prévues pour le triennal 2018-
2020 ainsi que 4 opérations programmées initialement pour le triennal
2015-2017. Le coût actualisé de ces opérations se montent à 315,9
M€
, ce
qui représenterait virtuellement 28% des crédits ouverts en hors titre 2 sur
le programme
. S’agissant de la gendarmerie nationale, le con
texte du plan
de relance a permis de sanctuariser les crédits nécessaires au
renouvellement, en 2021, de 972 véhicul
es de maintien de l’ordre
et 90
véhicules blindés à roues de la gendarmerie (VBRG), dont la vétusté était
signalée de longue date
64
.
Or, sans le plan de relance, les crédits de hors-titre 2 exécutés
par le programme 176-
Police nationale
représentent 10,1% de
63
Calcul réalisé en divisant les crédits T2 exécutés par les ETPT réalisés. Ceci ne
représente nullement une indication du revenu moyen d’un personnel
mais permet de
calculer un ratio dans le temps en neutralisant l’effet volume des effectifs.
64
Voir notamment le rapport fait au nom de la commission d’enquête de l’Assemblée
nationale
chargée d’établir un état des lieux et de faire des propositions en mat
ière de
missions et de modalités du maintien de l’ordre républicain, dans un contexte de respect
des libertés publiques et du droit de manifestation, ainsi que de protection des
personnes et des biens
, Noël MAMERE - mai 2015
66
COUR DES COMPTES
l’ensemble des crédits du programme, contre 15,2% pour
le
programme 152-
Gendarmerie nationale
. Ces taux sont quasi-
identiques à 2015, où
s’élevaient re
spectivement à 10,5% et 15,2%,
époque à laquelle la Cour constatait un fort effet d’éviction de la masse
salariale sur les dépenses de fonctionnement et d’investissement, qui
avait abouti à repousser des investissements pourtant nécessaires
65
.
Des tensions récurrentes sont observées ces dernières années sur les
dépenses de fonctionnement des forces mobiles, avec un surcoût en 2021
de +12,7
M€ pour la police nationale et +20
M€ pour la gendarmerie
nationale. Par ailleurs, compte tenu de la mise en extinction prochaine de
la mission
Plan de relance
, se pose la question de la normalisation du
pilotage des programmes 152-
Gendarmerie nationale
et 176-
Police
nationale
, portant le risque d’une réapparition de cet effet d’éviction.
Enfin, comme les in
vestissements immobiliers et d’équipement ont été
réalisés conjointement sur une période de temps réduite, les dépenses de
renouvellement ou d’entretien risquent d’intervenir également en même
temps, d’ici quelques années, ne permettant pas un lissage plur
iannuel de
ces dépenses.
Dans sa réponse,
la police nationale indique que cet effet d’éviction
sera amorti en 2022 grâce à des abondements en provenance de la mission
Plan de relance
66
. Cela reste malgré tout un financement temporaire qui ne
modifie pas la
structure du programme dans la durée. En réalité, d’après
les prévisions du responsable de programme, la soutenabilité du
programme 176-
Police nationale
repose principalement sur le vote
éventuel d’une loi d’orientation et de programmation du ministère de
l’Intérieur (LOPMI), y compris pour le financement de certaines opérations
immobilières déjà amorcées. Cette loi devra également neutraliser le risque
d’éviction qui pourrait naitre des nouveaux protocoles salariaux au profit
des policiers et des gendarmes.
65
Cf. rapport public de la Cour des comptes, à demande de la commission des finances
du Sénat, s
ur le fondement du 2° de l’article 58 de la loi organique du 1er août 2001
relative aux lois de finances
:
« L
’équipement des forces de l’ordre, un effort de
mutualisation et de rationalisation à poursuivre »
(mai 2018).
66
106
M€ en CP
sur le programme 363-
Compétitivité
et 20
M€ sur le programme 362
-
Ecologie
MISSION SECURITES
67
II -
Une programmation immobilière qui appelle
à la vigilance
Tableau n° 23 :
Évolution des dépenses d’investissement immobilier
de la police et de la gendarmerie nationales (titre 5), en M€
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
152
37,91
66,40
76,60
90,30
85,40
79,17
55,60
176
93,00
78,70
97,20
94,30
112,40
121,20
86,70
Total
130,91
145,10
173,80
184,60
197,80
200,37
142,30
Source : Cour des comptes
d’après
données Chorus
Graphique n° 7 :
Dépenses d’investissements immobiliers de la
police et de la gendarmerie nationales (titre 5), en M€
Source : Cour des comptes
d’après
données Chorus
0
50
100
150
200
250
0
20
40
60
80
100
120
140
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total
152
176
68
COUR DES COMPTES
A -
Police nationale : une programmation pluriannuelle
au pilotage incertain
2.2.1.1 Le plan de relance a représenté
un effet d’aubaine
pour
résoudre une partie des difficultés de gestion du parc immobilier
Avant 2020, l’effet d’éviction des dépenses de personnels sur
les
dépenses d’investissement et d’entretien immobiliers était observable et
générait plusieurs conséquences.
D’une part, de nombreux retards étaient constatés dans les projets
immobiliers menés par le programme 176-
Police nationale
, souvent en
raison d’
une indisponibilité de crédits. Quatre projets prévus en 2019 et
reportés sont emblématiques de ces difficultés. Pour le regroupement de la
CRS 54 sur le site de la CRS 55 (montant estimé à 16,7 M€)
, le marché
d’études de faisabilité
a été notifié en juillet 2018, mais le financement de
l’opération a été reporté en 2 phases : 2,2 M€ en 2022 pour les études de
maîtrise d’œuvre et 14,2 M€ pour les tra
vaux en 2023. Prévu en 2019, le
relogement du commissariat de sécurité publique de Torcy-Noisiel, situé
dans des locaux vétustes en location, (coût global évalué initialement à 13,8
M€ et désormais de 14,7 M€)
a été reporté en 2021, en raison des
contraintes budgétaires. Cette opération a été transférée au programme
363-
Compétitivité
. 16
M€ d’AE et 15
M€ de CP ont
été engagés en 2021.
La même année, le relogement du commissariat de Kremlin-Bicêtre a été
retardé de deux ans, en raison des contraintes budgétaires. Il est finalement
porté par le programme 363-
Compétitivité
(
2M€
en
AE et 7,8M€
en CP
engagés en 2021). Enfin, il était prévu une dotation de 5
M€ en AE pour
2019, afin de financer les études concernant l’
hôtel de police de Nice,
destiné au relogement des services de police nationale et municipale, au
sein de
l’ancien hôpital Saint
-Roch. Ce projet était éval
ué à 156 M€ hors
foncier et parkings dont environ 109
M€ à la charge de l’État. Les études
de faisabilité ont fait l’objet de prorogation en raison de l’impact important
de cette opération sur le programme immobilier de la police nationale.
Cette opération
d’envergure fait
finalement
l’objet de cré
dits octroyés au
PLF pour 2022, pour une livraison est prévue en 2025.
D’autre part, la volonté de la
DGPN
d’amorcer quelques projets
immobiliers emblématiques à partir de 2015 a créé un effet d’éviction des
autres opérations, jugées moins prioritaires. Ainsi, en 2016, le relogement
de la direction régionale de la police judiciaire d’Ile
-de-France (DRPJ) sur
le site de la ZAC des Batignolles a représenté 26% des crédits
d’investissement du programme en 2016 et
10% en 2017. La même année,
le financement de quatre opérations immobilières a dû être reporté sur 2018
(33 M€)
, faute de ressource budgétaire.
MISSION SECURITES
69
1 -
L’accroissement soudain et significatif des dépenses
d’investissement immobilier peu
t générer de nouveaux risques
Grâce au plan de relance et aux abondements du programme 176, la
DGPN fait état en 2021
d’un programme de grands projets immobiliers
d’un montant global de
702,6 M€. Douze d’entre eux relèvent de la
programmation triennale 2015-2017 (251,7
M€), 35
de la programmation
2018-
2020 (418,5 M€) et huit de la programmation 2021
-
2023 (36,4 M€).
Certains projets d’envergure, comme le relogement de l’INPS et le
commissariat de Saint-
Denis, d’un montant de 54,6
M€, ou la CCA 8
commissariat du Grand Palais (21,6
M€) sont en cours de finalisation et les
décaissements restants sont minimes. Les crédits restants ont été transférés
au programme 363-
Compétitivité
.
Le programme 363-
Compétitivité
porte ainsi des projets
emblématiques initialement prévus lors de la programmation triennale
2018-
2020, comme le relogement de la direction de la police de l’air et des
frontières à Roissy (7,4
M€ de CP exécutés en 2021 pour l’acquisition de
l’aile ouest du bâtiment 57
-20, la restructuration des deux ailes étant
estimée à 26 M
€), ou la réhabilitation de l’hôtel de police du 14
e
arrondissement de Paris (8,7
M€ de CP exécutés en 2021 pour un coût total
estimé à 25
M€).
Le déploiement des crédits immobiliers du plan de relance pose trois
nouveaux défis à la police nationale.
Premièrement, le transfert sur la mission
Plan de relance
d’un
nombre aussi importants d’opérations immobilières a rajouté des
complexités à un pilotage déjà sous tension des programmes immobiliers,
étant donné que le responsable du programme 176-
Police nationale
doit
composer avec un autre programme extérieur à la mission
Sécurités.
Ainsi,
parmi les six projets prévus au triennal 2015-2017 et transférés sur le
programme 363-
Compétitivité
, la construction de l’hôtel de police de
Cayenne apparaît encore incertaine (montant prévu de 49
M€)
67
. Si les AE
ont été finalement engagés en 2021
–
le retard s’expliquant en partie par la
crise sanitaire qui a particulièrement touché ce département
–
, le rythme de
décaissement prévu à chacune des phases du projet pose toujours question,
en particulier au sein d’un programme budgétaire qui est amené à
disparaître à court terme.
67
Le coût du projet a été revu à la hausse puisqu’il était estimé à 42,9
M€ en 2020.
70
COUR DES COMPTES
Deuxièmement, toute opération immobilière est génératrice de
dépenses de fonctionnement, car la police nationale devra maintenir ses
efforts en termes
de travaux d’entretien, de maintenance et de sécurisation,
notamment en pérennisant le
plan
poignées de portes
, initié en 2020 dans
le cadre de l’amélioration des cond
itions de travail des policiers. Les 2 000
opérations réalisées en 2020
pour 2,4 M€
68
ont permis de faire progresser
le poste « entretien-maintenance » de 30 %. 5
M€ ont été dédiées à ce plan
en 2021, et 25
M€
en 2022.
Troisièmement, le programme 363-
Compétitivité
a vocation à
s’éteindre à court terme. L
a police nationale devra alors réintégrer, au sein
de son budget propre, les crédits de paiement restant à décaisser et, dans
une moindre mesure, les autorisations d’engagement non exécutées. Une
extrême vigilance s’impose donc quant au suivi de tous ces projets.
Il
existe un risque non
négligeable que cette réintégration s’accompagne
d’un retour aux montants antérieurs de dépenses d’investissement,
générant un effet de «
coup d’arrêt
» dans les projets. Pour y remédier,
une programmation pluriannuelle des investissements immobiliers,
combiné à une meilleure
connaissance de l’état du parc immobilier,
doit être promue comme une solution pour lisser les investissements et
assurer leur soutenabilité.
B -
Gendarmerie nationale :
un enjeu d’entretien du
parc immobilier existant
Contrairem
ent à la police nationale, la gendarmerie nationale n’a pas
connu de gestion « par à-coups » de ses investissements immobiliers, en
raison de son recours plus important à la location et à un plan d’urgence
immobilier lancé dès 2015.
Le parc immobilier de la gendarmerie est, en ce qui le concerne,
composé d’une partie locative et d’une partie domaniale. La part locative
ne mobilise pas de crédits d’investissement mais des crédits de
fonctionnement consacrés au paiement des loyers. Le gros entretien et la
rénovation sont effectués par le propriétaire des locaux. Cela étant, depuis
le décret n° 93-130 du 28 janvier 1993 qui permet aux collectivités
territoriales de bénéficier de subventions d'investissement destinées à
alléger la charge qu'elles supportent pour la construction des casernements
mis à la disposition de la gendarmerie, l’État peut mobiliser des crédits
pour la construction de nouvelles casernes. Par ailleurs, du fait de la
prépondérance de son parc locatif, la gendarmerie doit faire face à des
68
Les crédits ont été ouverts grâce à un dégel de la réserve de précaution.
MISSION SECURITES
71
dépenses de loyers incompressibles. Les règles budgétaires lui imposent
d’engager la totalité des autorisations d’engagement
sur la durée des baux
(neuf ans pour les baux nouvellement engagés), ce qui facilite le pilotage
mais augmente
de facto
les restes à payer du programme.
Par le passé, les travaux de maintenance préventive des casernes
domaniales n'ont pas pu toujours être menés, faute de crédits disponibles.
En 2015, un plan d'urgence de l'immobilier de la gendarmerie nationale a
été mis en œuvre
pour les années 2015 à 2020. Celui-ci a été doté d'une
enveloppe annuelle de 70 M€ pour les années 2015, 2016 et 2017.
Dans
l’objectif de poursuivre les efforts en la matière, il avait été prévu de
consacrer
, pour les années 2018 à 2022, 100 M€ à l'entretien et à
la
maintenance des casernes domaniales occupées par la gendarmerie,
permettant une progression régulière des crédits immobiliers.
Parallèlement, la gendarmerie nationale dispose de plusieurs outils
pour assurer le financement de ses opérations. Dans le cadre du projet de
loi de finances pour 2018, un amendement du Gouvernement destiné à
prolonger pour trois ans le dispositif de financement, par les collectivités
territoriales, des constructions de casernes a été adopté (article L. 1311-4-
1 du code général des collectivités territoriales). Cette disposition permet à
l'État de conclure une convention avec toutes les catégories de collectivités
territoriales en vue d'assurer la maîtrise d'ouvrage d'un équipement à
construire, acquérir ou rénover, et de prendre en charge son financement
pour tout ou partie. Enfin, grâce aux dispositions du décret du 26 décembre
2016, l'engagement d'offices HLM dans des opérations immobilières au
bénéfice de la gendarmerie nationale a été facilité. En effet, les organismes
HLM assurant la construction d'un bien au profit de la gendarmerie peuvent
désormais obtenir la garantie totale de leurs emprunts par les collectivités
territoriales.
En définitive, c
omme l’a souligné la Cour dans
plusieurs de ses
notes d’analyse de l’exécution
budgétaire, les investissements immobiliers
ont souvent constitué les dépenses prioritaires de titre 5 pour la
gendarmerie nationale, en dépit des contraintes budgétaires. Le
responsable de programme est régulièrement parvenu à remplacer des
projets immobiliers reportés par des projets programmés ultérieurement.
L’année 2021 a
ainsi vu la livraison de plusieurs opérations de rénovations
de casernes (traitement des façades, menuiseries, mise aux normes des
chaufferies, mises aux normes électriques, etc.). 1 700 logements ont ainsi
été réhabilités : les casernes de Marseille (381 logements de gendarmes
mobiles), Périgueux (142 logements), Pamiers (131 logements) et Bayonne
(123 logements).
Néanmoins, comme pour la police nationale,
les contraintes
budgétaires de la gendarmerie nationale ont eu un impact négatif sur
72
COUR DES COMPTES
le fonctionnement courant et le petit entretien des bâtiments, ce qui a
amené à la mise en place de plusieurs plans d’urgence
, dont le plan de
sécurisation des casernes en 2016
, après l’atta
que terroriste de Magnanville
(
renforcement des enceintes, conditions d’accès aux locaux et dispositif de
vidéoprotection), et plus récemment le plan
poignées de portes
initié en
2020. G
râce à l’ouverture de 15
M€ de crédits en loi de finances
rectificatives n°3, plus de 10 000 opérations ont été réalisées entre
septembre et décembre 2020, le poste « entretien-maintenance »
progressant de plus de 27 % entre 2019 et 2020. 5
M€ ont ét
é dédiés à ce
plan en 2021 et 25
M€
en 2022.
L’existence de ces plans témoigne de
l’
importance de conserver suffisamment de crédits de petit et gros entretien
susceptibles de maintenir le bon état du parc immobilier et éviter le retour
à une situation antérieure à 2015.
La forte croissance de la masse
salariale qu’a connu la gendarmerie n
ationale depuis les protocoles de
2016 et 2018 et les investissements réalisés grâce au plan de relance
(hélicoptères
notamment)
sont
générateurs
d’un
risque
supplémentaire quant à la capacité du responsable de programme à
sanctuariser ces montants, tout en poursuivant ses efforts en termes
d’investissements
immobiliers.
III -
La faible manœuvrabilité du programme
161-
Sécurité civile
face aux crises de plus en
plus nombreuses
Les dépenses de hors-titre 2 du programme 161-
Sécurité civile
sont
faiblement soutenables depuis deux années. Cela a conduit le CBCM à
émettre un avis favorable assorti de réserves sur le document prévisionnel
unique (DPU) pour 2021. Il a été motivé par la conjonction deux facteurs :
d’une part, les nombreux risques qui pèsent structurell
ement et
conjoncturellement sur la sécurité civile, et d’
autre part la faible
manœuvrabilité des crédits de fonctionnement et d’investissement, rendant
incertaine la couverture desdits risques.
La sécurité civile a fait face en 2021 à des risques budgétaires
conjoncturels, rendant la programmation peu réaliste, à cause de :
-
la sous-budgétisation à hauteur de 8,14
M€ de la subvention à verser à
la brigade des sapeurs-pompiers de Paris ;
-
la non-
prise en compte de deux dossiers susceptibles d’engendrer un
coût supplémentaire en gestion, à savoir la dépollution du site du Fauga
et le remboursement des hélicoptères Dauphin en Polynésie française.
MISSION SECURITES
73
Par ailleurs, le changement climatique entraîne une pression
supplémentaire sur la sécurité civile. La programmation pour 2021 reposait
sur l’hypothèse d’une saison
-feux basse intensité, c
e qui n’a eu lieu que
deux fois sur la dernière décennie. Une saison-feux haute intensité entraîne
un surcoût de 10 M€ environ, soit 4 % des crédits disponibles hors
-titre 2.
Les catastrophes naturelles sont également de plus en plus fréquentes, à
l’image de la tempête Alex en 2020
.
Or, face à cette incertitude, le taux des dépenses obligatoires et
inéluctables portées par le programme s’élève en 2021 à 81,9
% des
autorisations d’engagement et à 98,4
% des crédits de paiement, ce qui rend
le programme peu capable de faire face à la concrétisation de ces risques.
La situation était similaire en 2020 avec des taux respectivement de 79,6 %
et 99,8 %. Cette situation conduit à faire peser la réserve de précaution sur
un panier très restreint de mesures pilotables, afin d’éviter d’appliquer
le
gel sur des dépenses inéluctables. Dans le DPU pour 2020, le responsable
de programme avait prévu que le recours à la réserve de précaution
conduirait à la quasi-
extinction des dépenses d’investissement des unités
opérationnelles et à l’annulation de l’ensemble des investissements n
on-
urgents. En 2021
, la réalisation d’un tel risque aurait contraint le
responsable de programme à une minoration importante des dépenses
pilotables de fonctionnement, notamment le maintien en condition
opérationnelle (MCO) de la flotte aérienne, et à un renoncement
d’investissement non
-urgents. Or, les dépenses de MCO de la flotte
aérienne ne sont en réalité que partiellement pilotables, étant donné qu’un
entretien doit être réalisé après chaque opération de largage des
Canadair
et
Dash
, ce qui rend cette dépense
de facto
dépendante de l’activité
opérationnelle.
Ces dépenses de MCO sont amenées à s’accroître pour les
avions
Dash
, dont la livraison de 3 appareils supplémentaires est prévue
jusqu’en 2024.
Par ailleurs, une faible intensité de la saison des feux de
forêt
se
traduisant
par
moins
d’interventions
mais
davantage
d’entraînements, ce qui conduit à minorer les économies budgétaires d’une
saison-feux basse intensité. Il en va de même pour les dépenses de
fonctionnement des moyens terrestres, en raison du pré-positionnement des
colonnes de renfort sur les zones à risque.
In fine
, la dépollution du site du Fauga, le remboursement des
hélicoptères Dauphin au profit du programme 152-
Gendarmerie
nationale
, le surcoût lié au référendum en Nouvelle-Calédonie et la sous-
budgétisation de la subvention BSPP ont été pris en charge par un dégel de
80 % de la réserve de précaution hors-titre 2 (8,6
M€ en CP)
69
, par le décret
de transfert du 28 juin 2021 (23,45
M€ en CP
) et par la loi de finances
rectificative n°2 (24,7
M€ en CP, dont 13
M€ dédié à l’achat de deux
69
Les 20% restants de la réserve ont été annulés en LFR du mois de juillet.
74
COUR DES COMPTES
hélicoptères). Une saison-
feux d’intensité moyenne et l’absence de
calamité majeure ont permis de limiter la pression sur les dépenses de
fonctionnement et d’investissement.
Cela a cependant conduit à une
exécution des dépenses de fonctionnement de 220 % en AE et de 155 % en
CP.
Le programme 161-
Sécurité civile
pourrait donc connaître un
effet d’éviction des dépenses opérationnelles sur l’ensemble des autres
dépenses de fonctionnement et d’investissement, po
rtant à terme le
risque d’un pilotage budgétaire
contraint
et d’un sous
-investissement
néfaste à ses capacités opérationnelles
.
Le projet annuel de performance du programme 161-
Sécurité civile
pour 2022 prévoit une forte hausse des dépenses de fonctionnement en
autorisation d’engagement (+81
%) par rapport à l’exécution de 2021, mais
une baisse des crédits de paiement (-5,5 %).
La
participation de l’
État aux dépenses de la brigade des sapeurs-
pompiers de Paris (BSPP) constitue l’un des facteurs
de faible
m
anœuvrabilité du programme 161
-
Sécurité civile
. Le montant évalué à
94,09 M€ pour 2021 représente 26
% des ressources disponibles en hors-
titre 2 au début de l’exécution.
Au titre de l’article L. 2512
-19 du code général des collectivités
territoriales, «
l'État participe aux dépenses de fonctionnement de la
brigade des sapeurs-pompiers de Paris, y compris les dépenses d'entretien,
de réparation et de loyer de casernement
. » Ces dépenses limitativement
énumérées dans la suite de l’article sont prises en charge à hauteur de 25
%
par le programme 161-
Sécurité civile
, «
dans la double limite des dotations
inscrites au budget de l'État et des paiements effectués par la préfecture de
police au cours de l'exercice considéré
. » Les dépenses de fonctionnement
et d’investissement inscrits au budget primitif
de la BSPP représentaient en
2021 un montant total de 489,62
M€. Ces dépenses sont ordonnancées par
le Préfet de police et inscrites au budget spécial de la préfecture de police
de Paris
70
, qui agrège plusieurs financeurs. Le budget primitif de la BSPP
prévoyait en 2021 un financement de 126,48
M€ de la part des
départements, de 110,66
M€ de la part de l’
État (dont FCTVA), de
108,18
M€ de la part des communes, de 105,65
M€ de la part de la Ville
de Paris et 38,65
M€ d’autres.
Or, ce budget spécial est voté et adopté par le seul Conseil de Paris,
alors
qu’elle en finance moins de 22
%
et qu’il est ordonnancé par le préfet
de police. Le programme 161-
Sécurité civile
se voit contraint par la loi de
financer 25 % des dépenses de fonctionnement, sans être en capacité de
participer au dialogue de gestion ni de fixer une limite à sa contribution.
70
Au titre de l’article L. 2512
-18 du code général des collectivités territoriales
MISSION SECURITES
75
Le calendrier d’adoption du budget spécial, décalé de 4 mois par rapport à
l’élaboration des projets annuels de performance annexés au
PLF, constitue
une difficulté supplémentaire. Dès lors, le responsable de programme 161-
Sécurité civile
peut se voir imposer, en cours d’exécuti
on, des dépenses
supplémentaires. Or, le plan stratégique de la BSPP 2020-2025 adopté en
2019 a amorcé un plan de modernisation qui n’avait pas été budgétisé par
le programme 161-
Sécurité civile
. Ce dernier a dû accroître sa subvention
de +3,4
M€ en 2020, hausse financée sous plafond. En 2021, cette
augmentation de la subvention a été de +8,14
M€, nécessitant un décret de
transfert.
Le mécanisme budgétaire du budget spécial
, dans lequel l’
État
voit le montant de sa subvention fixé par la collectivité locale, contraint
fortement le pilotage du programme 161-
Sécurité civile
et participe à
sa faible manœuvrabilité
.
En 2019, la Cour a recommandé de remplacer le budget spécial de
la préfecture de police par des dispositifs de droit commun plus adaptés,
complétés par une prise en charge spécifique pour la brigade des sapeurs-
pompiers de Paris
71
.
Les sous-budgétisations constatées en 2020 et 2021
pour la subvention de la brigade témoignent de la nécessité de mettre
en œuvre cette recommandation de s
uppression du budget spécial, afin
d’organiser autrement les relations financières entre l’Etat et la Ville
de Paris
.
71
«
La préfecture de police de Paris
» - rapport public thématique de la Cour des
comptes
–
décembre 2019. Voir en particulier page 56 et la recommandation n°2.
76
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Moyens
consacrés
par l’
état à la
politique de s
écurité
I -
Les dépenses fiscales
Graphique n° 8 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(Md€)
Source : Cour des comptes
Le projet annuel de performance pour 2022 recense six dépenses
fiscales pour un montant de 154
M€. Quatre d’entre elles sont portées à
titre principal par la mission
Sécurités
, à hauteur de 79
M€, les deux autres,
évaluées à 75 M
€, étant rattachées à titre subsidiaire
72
.
72
Sont considérées comme subsidiaires les dépenses fiscales pesant sur le programme
mais rattachées à titre principal à une autre mission.
MISSION SECURITES
77
Tableau n° 24 :
Évolution des dépenses fiscales de la mission
Nature
N°
Fondement
2016
2017
2018
2019
2020
2021
P 176 et
152
Exonération de droits de mutation
des successions des personnels
décédés dans l’accomplissement de
leur mission
520122
CGI
art.796-I-9°
ns
73
ns
ns
ns
ns
ns
P161
520116
CGI
art.796-I-8°
ns
ns
ns
ns
ns
ns
P161
Exonération d’impôt sur le revenu
des vacations et des avantages
retraites servies aux sapeurs-
pompiers volontaires
120123
CGI
art 81-29°
55 M€
55 M
€
55 M€
64 M€
67
M€
67
M€
P 176 et
152
Exonération d’impôt sur le revenu
de l’IJAT versée aux personnels des
compagnies républicaines de
sécurité et aux gendarmes mobiles
120145
CGI
81-23° ter
8 M€
10 M€
10 M€
11 M€
11
M€
12
M€
P152 et
P176
74
Exonérati
on d’impôt sur le revenu
des indemnités versées aux
réservistes en période d’instruction,
aux personnes accomplissant un
service civique ou une autre forme
de volontariat*
120127
Décision
ministérielle
CGI 81-17°
47 M€
63 M€
74 M€
86 M€
88
M€
75
M€
P152 et
161
Exonération de droits de mutation
des dons en numéraire reçus par les
victimes d’actes terroristes ou, en
cas de décès, par leurs proches et
des dons numéraires reçus par les
militaires, policiers, gendarmes,
sapeurs-pompiers ou agents des
douanes blessés en opération ou, en
cas de décès, par leurs proches*
520127
CGI
796 bis
nc
75
nc
nc
nc
nc
nc
Part de la dépense totale de la mission (CP)
0,59
0,65
0,66
0,79
0,82
0,73
Total (en M€)
110
128
139
161
166
154
Sources : projet annuel de performance 2022 ;
* Dépense fiscale qualifiée de subsidiaire pour le programme.
Il n’a pas été remédié à l’erreur de base juridique, déjà relevée
par
la Cour
lors de l’examen de l’exécuti
on budgétaire de 2016 à 2020,
affectant le calcul de la dépense fiscale n° 120-127
« Exonération des
73
Non significatif.
74
Le
programme 176 bénéficie de la dépense fiscale sans qu’elle soit inscrite à son PAP
75
Non chiffrable.
78
COUR DES COMPTES
indemnités versées aux réservistes en période d'instruction, aux personnes
accomplissant un service civique ou une autre forme de volontariat »
76
. La
Cour rappelle de manière constante
77
que ces exonérations, fondées sur une
décision ministérielle du 11 janvier 2004, sont dépourvues de base légale
et demande qu’il soit mis un terme à cette situation de fait
78
. Dans le cadre
de l’instruction, la direction de la législation fiscale n’a pas répondu aux
sollicitations de la Cour. Cette situation conduit la Cour à reconduire, en la
reformulant, la recommandation ci-après.
La dépense fiscale précitée, qui figure dans les documents
budgétaires du programme 152-
Gendarmerie nationale
, est aussi
applicables aux réservistes du programme 178-
Emploi des forces
, et aux
volontaires des ministères des armées, de l’Europe et des affaires
étrangères, de l’économie et des finances. Aussi, la gendarmerie la qualifie
-
t-elle de « dépense subsidiaire ». Il en résulte une connaissance imparfaite
du coût de cette dépense fiscale pour le programme 152-
Gendarmerie
nationale
. Par ailleurs, les documents budgétaires du programme 176-
Police nationale
ne mentionnent pas cette dépense fiscale versée à ses
réservistes
79
.
Outre l’absence de base légale, la pertinence budgétaire et socio
-
économique de cette dépense fiscale n’a jamais été
mesurée, malgré le fort
dynamisme de cette exonération (+60% entre 2016 et 2021). La
régularisation du fondement légal de cette dépense fiscale doit être
l’occasion, pour les responsables des programmes 152
-
Gendarmerie
nationale
, 176-
Police nationale
et 178-
Emploi des forces
, de réaliser une
telle évaluation, dans l’esprit de la loi de programmation des finance
s
publiques 2018-2022 et conformément aux recommandations formulées
par la Cour des comptes depuis 2014 dans les notes d’exécution budgétaire
relative à la mission
Défense
.
76
Les articles 81-17° du code général des impôts et 7 de la loi n° 2005-159 du 23 février
2005 relative au contrat de volontariat de solidarité internationale, mentionnés dans le
PAP comme fondement juridique de cette exonération, ne concernent pas les
indemnités versées aux réservistes mais celles attribuées aux seuls volontaires définis à
l’article 104 du code du service national.
77
Notamment, communication du Procureur général près la Cour des comptes du
22 juillet 2013, sous la référence 13/044/CPG66
723, au ministre de l’économie et des
finances, au ministre chargé du budget et au ministre de l’intérieur.
78
L’article 81
-17° du CGI, évoqué dans le PAP comme fondement juridique de cette
exonération, ne concerne pas les indemnités versées aux réservistes.
79
Cette exonération résulte de l’application d’un courrier du ministre du budget
du 11 juin 2004, confirmé le 2 mars 2012 par note de la direction de la législation
fiscale, et non du code général des impôts.
MISSION SECURITES
79
Projet de recommandation n°
6 : (DGPN, DGGN et
DB) Régulariser, ou supprimer si nécessaire, la dépense
fiscale n°120-127 relative
à l’exonération d’impôt sur les
revenus des indemnités versées aux réservistes de la
police et de la gendarmerie nationales, et compléter les
documents budgétaires des programmes concernés.
II -
Les opérateurs
Deux
opérateurs, l’École nationa
le supérieure de police (ENSP), et
l’Agence du numérique de la sécurité civile (ANSC) ainsi qu’un
établissement public
80
, l’École nationale supérieure des officiers de
sapeurs-pompiers (ENSOSP) concourent à la réalisation des objectifs de la
mission. Le premier est financé par le programme 176-
Police nationale
81
,
l’ANSC et l’ENSOSP par le progra
mme 161-
Sécurité civile
.
Créée en octobre 2018
82
, l’ANSC est chargée d’assurer la
conception, le déploiement, la maintenance et le fonctionnement des
systèmes d’informations d’alerte des SDIS. Le financement de l’Agence
devant progressivement être transféré aux SDIS, elle perdrait à terme sa
qualité d’opérateur
83
.
L
’ENSP, l’ENSOSP et l’ANSC sont
soumis à un plafond
d’emplois
84
, qui est respecté.
80
Bien que n’étant pas principalement financé par l’État, il est traité avec la même
considération que ses opérateurs.
81
L’institut national de la police scientifique ayant été intégré le 1
er
janvier 2021 au
service national de police scientifique, il sort ainsi du champ des opérateurs.
82
Décret n° 2018-856 du 8 octobre 2018 portant création de l'Agence du numérique de
la sécurité civile.
83
Les premiers financements des SDIS sont intervenus en 2020 (9,3
M€)
, mais la
subvention ne devrait pas diminuer avant 2022.
84
Pour l’ENSP
et l’ANSC
, qui relèvent de la catégorie des opérateurs, le plafond
d’emplois est fixé en loi de
finances. Pour l’ENSOSP, l’autorisation d’emplois résulte
d’une délibération du conseil d’administration.
80
COUR DES COMPTES
Graphique n° 9 :
Exécution des plafonds d’
emplois (ETPT)
En ETPT
Exécution 2020
Plafond 2021
Exécution 2021
ENSP
265
287
275
ENSOSP
201
119,7
85
119,7
ANSC
12
12
12
Sources : responsables de programmes
Graphique n° 10 :
plafond d’emplois et exécution (en ETPT pour les
opérateurs)
Source :
Cour des comptes d’ap
rès responsables de programme
Au total, le budget alloué à ces organismes progresse de +6 % par
rapport à 2020, de 32,8
M€ à
35,3
M€.
85
Donnée délibérée par le conseil d’administration, le contrôle a posteriori des emplois
et de la masse salariale de l’ENSOSP, opéré par les équipes du contrôleur budgétaire
régional entre avril et août 2021, s’étant traduit pour l’EN
SOSP par la prise en compte,
lors du premier budget rectificatif du 31 août 2021, de ses recommandations relatives
aux autorisations d’emploi qui a intégré les sapeurs
-pompiers mis à disposition de
l’ENSOSP.
MISSION SECURITES
81
Graphique n° 11 :
Subventions attribuées
86
En M€
Exécution 2020
Prévision 2021
87
Exécution 2021
ENSP
25,7
27,1
27,1
ENSOSP
4
3,4
88
3,2
ANSC
3,1
4,5
4,4
Sources : responsables de programme
Quelques
modifications
organiques
et
missionnelles
sont
intervenues
en 2021 au sein de l’E
NSP :
•
Création d’un département des stages professionnels qui
assure l’interface de l’établissement avec le centre de stage,
au bénéfice de près de 800 stagiaires en formation initiale,
•
Engagement de l’établissement dans le double di
spositif
participant à la promotion de l’égalité des chan
ces :
création de deux classes préparatoires talents (au bénéficie
de 60 préparationnaires) et son positionnement aux têtes
des Cordées de la Réussite (au profit de six lycées généraux
et professionn
els de l’académie de Lyon, Grenoble et
Clermont-Ferrand),
•
Obtention de la certification Qualiopi de ses formations
professionnelles services pour ses partenaires extérieurs.
Le montant de la subvention pour charges de service public (SCSP)
attribuée à l’E
NSP (27,1
M€) était en progression de
+5,9 % par rapport à
2020. À cette subvention se sont ajoutés des financements de la part de la
DGAFP (318 500
€) au titre de la création de ses deux classes préparatoires
talents. L’ENSP a reçu de surcroît 6
000
€ de la part de l’académie de
Lyon, agissant pour une partie de la subvention au titre du ministère de
l’éducation nationale et pour une autre partie de la subvention au titre du
ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, au titre du
dispositif des Cordées de la Réussite.
Enfin, l’ENSP a reçu de l’agence
nationale de la cohésion des territoires, par l’intermédiaire de la préfecture
Auvergne-Rhône-Alpes, une subvention de 4 320
€ au titre de la politique
de la ville.
Comme au cours des exercices précédents,
l’ENSOSP a bénéficié,
en complément d’une subvention de fonctionnement de
3,2
M€
(3,5
M€ en
2020
), d’une dotation de
2,3
M€ pour le remboursement du capital de
86
Subvention seule (exécutée en T3 ou T6)
87
Réserve comprise.
88
3,38 M€ inscrits au budget rectificatif du 21 octobre 2021, 147
110
€ de réserve ayant
été appliqués à la part fixe.
82
COUR DES COMPTES
l’emprunt contracté pour la construction de ses bâtiments, comptabilisée
en dépenses d’opératio
ns financières (titre 7).
L’arrêté du 22 août 2019 relatif aux formations des sapeurs
-
pompiers professionnels et volontaires
a permis à l’ENSOSP d’organiser
son offre de formation par emplois ou activités et plus par grade. Cette
nouvelle
approche
a
nécessité
une
refondation
pédagogique
et
organisationnelle. Le projet d’organisation a été délibéré en conseil
d’administration du 8 octobre 2020 et a été mis en œuvre dès le 1er janvier
2021, à périmètre des effectifs constant. Cette réorganisation est effective
et des adaptations sur les volets humains, techniques, organisationnels et
économiques sont intervenues au cours des cinq premiers mois de l’année
donnant satisfaction à ce jour.
Cette année encore, les services se sont mobilisés pour adapter
l’activité
pédagogique au contexte de la pandémie de COVID-19, qui a été
principalement impactante au premier semestre (demi-jauge notamment).
Dans le strict respect des mesures sanitaires édictées par les autorités,
l’objectif fixé était de maintenir un volume et u
ne qualité pédagogiques les
plus élevés possible sans pénaliser le fonctionnement des services
d’incendie et de secours. Au 31 décembre 2021, l’ENSOSP avait réalisé
environ 70 000 journées-stagiaires, soit un taux de réalisation proche de
80 % de la programmation initiale.
L’ANSC a reçu, quant à elle, une subvention pour charges de
services publics d’un montant de
4,4
M€
à laquelle s’est ajoutée une
dotation en fonds propres d’un montant de
2,4
M€
89
.
III -
Les fonds sans personnalité juridique
La Cour avait relevé dans les notes d’exécution budgétaire 2017 à
2020 une entorse aux principes budgétaires dans les conditions de gestion
du régime d’indemnisation des sapeurs
-pompiers volontaires (RISP), fonds
sans personnalité juridique attaché à la mission. Géré par la Caisse des
dépôts et consignations
90
, le RISP bénéficie d’un abondement du
89
Aux 4,5 M€ inscrit en LFI pour la subvention, s’est appliqué
e une réserve modulée
de 135 488
€ en AE/CP
; sur les 2,5
M€ inscrits en LFI pour la dotation, s’est appliqué
un taux de réserve de 4 % pour les charges de fonctionnement autres.
90
Le régime d’indemnisation des sapeurs
-pompiers volontaires a été instauré par la loi
n° 75-1258 du 27 décembre 1975 et sa gestion confiée à la Caisse des dépôts et
consignations par le décret n° 92-620 du 7 juillet 1992. Une convention a été signée
entre le ministère de l’inté
rieur et la Caisse des dépôts et consignations en janvier 2012,
renouvelée en janvier 2015, puis en janvier 2018 pour une durée de 3 ans. La Caisse
MISSION SECURITES
83
programme 161 -
Sécurité civile
, à hauteur de 11,6
M€ en 202
1
, l’exécution
de ses dépenses étant retracée au sein du programme 743-
Pensions
militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions
. Le RISP
dispose par ailleurs de capitaux propres
91
.
L
’entorse aux principes budgétaires relevée
par la Cour a été levée.
En effet, la signature de la convention de mandat entre le ministère de
l’I
ntérieur et la Caisse des dépôts et consignations, intervenue le 23 mars
2021, prend en compte en tous points les mentions
de l’article 40 de la loi
n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie
des entreprises.
Elle prend également en compte les dispositions de l’article
114 de la loi n° 2019-1199 du 20 novembre 2019 relative à la croissance et
la transformation des entreprises (modalités et formalités par lesquelles
l’Éta
t peut confier à la Caisse des d
épôts l’encaissement de recette
s et le
paiement de dépense en lieu et place du comptable public).
IV -
La démarche de performance
A -
Une maquette de performance rénovée pour 2022
Si les diff
érents objectifs et indicateurs ne font pas l’objet de
modification pour l’exercice 2021,
les réflexions engagées, tant par la
sécurité civile que par la police et la gendarmerie nationales, ont conduit à
modifier plusieurs indicateurs à l’occasion du proj
et de loi de finances pour
2022.
E
n cohérence avec le transfert du financement de l’INPT au
programme 216-
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
,
l’indicateur 4.1 du programme 161 «
Taux d’adhésion des SDIS à
l’infrastructure complémentaire A
cropole-Antarès
» n’a plus lieu d’être.
Cela étant, afin d’assurer la visibilité sur cette opération en cours
d’achèvement, cet indicateur a été prolongé en 2021 et
un nouvel indicateur
relatif au « taux de déploiement du système NexSIS 18-112 au sein des
SDIS » sera mis en
œuvre à compter du PLF 2022. La conception, le
déploiement et la maintenance de ce système unique et interopérable de
traitement des appels du 18 et du 112 et de gestion des appels de secours
sont assurés par l’ANSC et par la
DGSCGC. Si une première migration
des dépôts et consignations est chargée
par l’État
de liquider et allouer les prestations
dues aux sapeurs-
pompiers volontaires et/ou à leurs ayants cause, lors d’accident
survenu ou de maladie contractée, en service commandé.
91
Les
capitaux propres du RISP s’élevaient à 3,
8 M
€ (après affectation du résultat) fin
2020 et le solde du compte bancaire était de 3,9
M€
.
84
COUR DES COMPTES
était envisagée fin 2021, les mesures de prévention sanitaire et le télétravail
ont
retardé l’échéan
ce.
Pour leur part, les directions générales de la police et de la
gendarmerie nationales ont poursuivi, en concertation, la rénovation de leur
maquette de performance respective.
Une première réflexion a porté sur un suivi plus précis des violences
faites aux femmes, en référence au Grenelle contre les violences
conjugales. Pour ce faire, le sous-indicateur 1.15 «
Nombre de femmes
victimes de violences physiques non crapuleuses et violences sexuelles
» a
été ajouté à l’indicateur 1.1 «
Évolution du nombre de crimes et délits de
victimes en matière d’atteintes volontaires à l’intégrité physique (AVIP)
».
Par ailleurs, la recommandation
formulée par la Cour à l’occasion
de la note d’exécution budgétaire pour 2019
demandant à la police et à la
gendarmerie de revoir la mesure de la présence des effectifs sur la voie
publique, qui rapporte l’ensemble des activités réalisées hors des locaux d
e
la police par les effectifs de la sécurité publique et de la préfecture de police
à leur activité totale (indicateur
2.5 «
taux d’engagement des effectifs sur
le terrain »
)
avait été reconduite, mais reformulée, à l’occasion de
l’exercice 2020, et ce afi
n de prendre en compte les études engagées
conjointement par les deux directions générales sur la question. Les travaux
ayant été finalisés, l’indicateur 2.5 «
Taux d’engagement des effectifs sur
le terrain
» devient ainsi, pour la police nationale, l’indi
cateur 2.6
«
Nombre
d’heures
de patrouilles de voie publique effectuées par la police
nationale
». P
our la gendarmerie nationale, l’indicateur 2.5 «
Nombre
d’heures de patrouilles de voie publique
» comptabilisera le volume
horaire de l’activité externe de
l’ensemble des unités de gendarmerie
départementale et mobile.
La Cour prend acte de la modification de cet indicateur et sera
vigilante quant à son effectivité dans la durée.
En termes de sécurité routière, la mesure prévue par la loi
d’orientation
des
m
obilités
permettant
aux
collectivités
locales
gestionnaires de voirie de relever la vitesse maximale autorisée a permis le
retour aux 90 km/h sur les routes hors agglomération sans séparateur
centrale de nombreux départements. Le responsable du programme 207-
Sécurité et éducation routière
indique toutefois
que l’indicateur relatif aux
personnes tuées hors agglomération et hors autoroute reste pertinent, la
mortalité routière sur ce réseau étant un point de vigilance, même s’il
comporte des routes à vitesses maximales autorisées variables selon le
territoire.
MISSION SECURITES
85
B -
Une année 2021 qui reste contrastée en termes de
performance
En 2020, la plupart des indicateurs des différents programmes de la
mission
Sécurités
avaient été affectés par la crise sanitaire (notamment les
périodes de confinement et restrictions de déplacement), enregistrant ainsi
des évolutions parfois atypiques. En 2021, la situation est contrastée.
Ainsi, les indicateurs de la police et de la gendarmerie dont l’objectif
est d’évaluer la prévention et l’activité répressive des forces de sécurité
ne
suivent pas la même progression. Alors que le nombre de victimes des
violences physiques ou crapuleuses est en baisse tant en zone police (-
6,89
%) qu’en zone gendarmerie (
-3,76 %), le nombre de victimes de
violences physiques non crapuleuses et violences sexuelles progresse
fortement (12,94 % en zone police, 9,52 % en zone gendarmerie). La
hausse est particulièrement élevée pour les victimes de violences
intrafamiliales.
Les indicateurs destinés à mesurer l
e renforcement de l’activité des
services pour mieux combattre la délinquance avaient fortement reculé en
2020, dans le contexte de la crise sanitaire. En 2021, dans le contexte de la
mise en place des amendes forfaitaires délictuelles, le nombre de personnes
mises en cause pour trafic ou revente de produits stupéfiants augmente de
plus de 20 % en zone police et 8 % en zone gendarmerie. Le taux
d’engagement des effectifs sur le terrain n’a
évolué ni pour la police ni pour
la gendarmerie.
E
nfin, l’année 202
1 a permis aux gendarmes mobiles de retrouver
une activité de maintien de l’ordre prépondérante par rapport à la
prévention de proximité. Cela est notamment dû aux mouvements liés à la
crise sanitaire en outre-
mer ainsi qu’à la sécurisation du référendum e
n
Nouvelle-Calédonie.
Pour sa part, le programme 207-
Sécurité et éducation routières
insiste sur la nécessité d’analyser les années 2020 et 2021 par rapport à
l’année 2019 en relativisant les évolutions au regard des mesures de
restriction des déplacements prises dans le cadre de la gestion de la
pandémie. Comme en
2020, l’année 2021 s’avère aty
pique dans la mesure
où le territoire métropolitain a connu un troisième confinement au mois
d’avril, au même titre que les territoires d’outre
-mer où les restrictions de
mobilité ont pu s’appliquer au cas par cas. Toutefois, les restrictions étant
moins strictes, les déplacements
n’ont pas drastiquement diminué
.
L’accidentalité en hausse sur 2021 était donc attendue par rapport à 2020.
Néanmoins, le nombre de personnes tuées sur les routes françaises (3 221)
86
COUR DES COMPTES
a diminué de 8 % par rapport à 2019 (3 518)
92
. Cette baisse de 277
personnes décédées est principalement due à la métropole (2 947 tués en
2021 contre 3 244 en 2019, soit 297 tués de moins). Sur les routes
d’outr
e-
mer, 274 personnes sont décédées en 2021, contre 294 en 2019, soit une
baisse de -7%. En France métropolitaine, les engins de déplacement
personnel motorisés font deux fois plus de morts en 2021 qu’en 2019 (22
contre 10).
L
’indicateur
2.1 «
délai d’atten
te médian
93
aux examens du permis
de conduire et coût unitaire d’obtention du permis de conduire
»
s’est
nettement dégradé entre 2020 et 2021. La prévision a été actualisée à 53
jours contre une prévision initiale de 42 et le coût unitaire actualisé à 66,1
€
contre une prévision initiale de 64,1
€.
Par rapport à 2019, le délai devrait
donc rester supérieur (42 jours en 2019), augmentant,
de facto
, le coût
unitaire (65,9
€).
En raison du premier confinement, la délégation à la sécurité
routière a été contrain
te d’annuler l’ensemble des examens du permis de
conduire de mi-mars à mi-juin. Lors du deuxième confinement, les
examens ont été maintenus mais les leçons de conduite suspendues. Malgré
des mesures visant à augmenter l’offre de places d’examen
, qui ont contenu
l’augmentation du délai médian, l’indicateur s’est établi à 63 jours au 31
décembre 2020. Le retour aux prévisions initiales du délai médian, en 2021,
n’ayant pu se réaliser, la
hausse du nombre de permis délivrés a été
moindre.
V -
L’évolution de la dép
ense totale sur
moyenne période
L’essentiel des dépenses de la mission
Sécurités
est constitué de
dépenses
budgétaires.
Les
dépenses
fiscales
et
extrabudgétaires
représentent 0,3% et 0,2 %.
92
Il s’agit des données provisoires labellisées du baromètre publié par l’Observatoire
national interministériel de la sécurité routière. Les données consolidées définitives
seront connues en mai.
93
Délai en dessous duquel la moitié des candidats obtient une place d’examen après un
premier échec à l’épreuve pratique du permis de conduire.
MISSION SECURITES
87
Graphique n° 12 :
Dépense budgétaire, extrabudgétaire et fiscale
2015-2021
(M€)
Source : RAP 2015-2020 et Chorus.
Le dynamisme des dépenses est porté par les dépenses budgétaires
de la mission, qui augmentent de 14,7 % sur 2015-2021.
88
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
: Évolution 2018-2021
de l’exécution de la mission Sécurités par programme
et par titre
Exécution 2018
Exécution 2019
Exécution 2020
Exécution 2021
Montants ouverts en LFI
2021
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Titre 2
175 207 991
175 207 991
180 359 688
180 336 497
182 721 695
182 721 695
184 360 732
184 360 732
189 407 173
189 407 173
Programme
161
–
Sécurité
civile
Titre 3
125 173 328
154 294 805
125 282 608
146 639 476
98 912 582
129 085 643
177 865 186
163 522 477
80 961 209
105 249 883
Titre 4
-
-
Titre 5
351 027 302
63 152 463
25 810 363
98 413 985
42 465 293
95 606 568
38 315 154
94 613 106
24 437 698
105 072 499
Titre 6
114 809 205
120 147 259
114 946 123
116 926 203
144 261 495
142 048 139
264 274 925
230 791 888
113 860 821
114 267 801
Titre 7
2 295 939
2 295 939
5 995 548
5 995 548
5 899 520
5 899 520
4 673 520
4 673 520
4 773 520
4 773 520
Σ HT2
593 305 773
339 890 466
272 034 642
367 975 212
291 538 890
372 639 870
485 128 784
493 600 991
224 033 248
329 363 703
Total P161
768 513 765
515 098 457
452 394 330
548 311 709
474 260 585
555 361 565
669 489 516
677 961 723
413 440 421
518 770 876
Programme
207
–
Sécurité et
éducation
routières
Titre 2
-
-
Titre 3
29 960 735
30 460 640
28 968 272
29 478 351
32 274 518
31 200 233
30 647 398
31 668 758
29 397 070
29 397 070
Titre 4
-
-
Titre 5
1 527 946
1 355 428
3 076 682
2 552 701
1 850 438
2 803 630
2 134 728
1 668 968
3 800 000
3 800 000
Titre 6
6 789 703
6 820 829
8 897 577
8 468 762
7 710 854
7 388 634
6 720 159
6 783 955
7 778 050
7 778 050
Titre 7
1 632
-
-1 632
Σ HT2
38 280 016
38 636 897
40 942 530
40 499 813
41 834 178
41 392 497
39 502 285
40 121 681
40 975 120
40 975 120
Total P207
38 280 016
38 636 897
40 942 530
40 499 813
41 834 178
41 392 497
39 502 285
40 121 681
40 975 120
40 975 120
MISSION SECURITES
89
Exécution 2018
Exécution 2019
Exécution 2020
Exécution 2021
Montants ouverts en LFI 2022
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Programme
152
–
Gendarmerie
nationale
Titre 2
7 348 691 724
7 348 691 204
7 633 467 794
7 633 467 794
7 701 597 948
7 701 596 332
7 819 806 972
7 819 806 972
7 731 946 546
7 731 946 546
Titre 3
1 376 465 952
1 206 470 120
1 832 126 120
1 183 124 461
1 637 469 047
1 215 320 831
1 630 925 286
1 212 657 466
1 635 503 353
1 064 632 535
Titre 4
-
-
-
-
-
-
Titre 5
176 493 896
169 666 702
136 522 023
148 027 860
168 165 650
170 798 954
186 317 128
184 876 694
191 043 815
194 652 348
Titre 6
14 586 013
10 154 998
16 145 696
12 761 645
10 240 166
12 622 579
-7 806 986
2 328 755
10 000 000
14 422 539
Titre 7
480
480
-
-
-
-
60
Σ HT2
1 567 546 342
1 386 292 300
1 984 793 839
1 343 913 966
1 815 874 863
1 398 742 364
1 809 435 488
1 399 862 916
1 836 547 168
1 273 707 422
Total P152
8 916 238 066
8 734 983 504
9 618 261 633
8 977 381 760
9 517 472 811
9 100 338 696
9 629 242 460
9 219 669 888
9 568 493 714
9 005 653 968
Programme
176
–
Police
nationale
Titre 2
9 400 808 078
9 400 808 078
9 743 944 850
9 743 944 850
9 789 267 446
9 789 267 446
9 932 491 249
9 932 491 249
10 155 025 784
10 155 025 784
Titre 3
1 142 069 858
953 770 306
1 013 385 233
894 625 192
873 765 213
862 926 702
927 814 871
892 242 595
829 746 184
764 189 211
Titre 4
-302
-
-
-
-
-
Titre 5
230 592 463
205 853 803
267 238 098
219 811 648
187 609 754
218 043 887
200 930 306
185 252 260
198 991 985
195 084 147
Titre 6
34 450 302
34 413 404
41 075 319
37 060 897
35 945 158
36 439 833
39 547 126
38 261 444
33 618 273
33 618 273
Titre 7
899 824
899 824
8 140 236
7 520 000
8 591 848
9 212 084
1 713 344
1 630 000
5 586 000
5 586 000
Σ HT2
1 408 012 146
1 194 937 337
1 329 838 886
1 159 017 736
1 105 911 973
1 126 622 506
1 170 005 647
1 117 386 300
1 067 942 442
998 477 631
Total P176
10 808 820 224
10 595 745 415
11 073 783 735
10 902 962 586
10 895 179 419
10 915 889 952
11 102 496 896
11 049 877 548
11 222 968 226
11 153 503 415
Total mission
Sécurités
20 531 852 072
19 884 464 274
21 185 382 229
20 469 155 868
20 928 746 993
20 612 982 710
21 440 731 157
20 987 630 840
21 245 877 481
20 718 903 379
90
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
: Liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
La gestion des ressources humaines au cœur des difficultés de la police
nationale (novembre 2021)
La politique publique de sécurité routière (juillet 2021)
Le bilan du rattache
ment de la gendarmerie au ministère de l’intérieur (juin
2021)
L’organisation du temps de travail et les heures supplémentaires dans la
police nationale (janvier 2021)
Les polices municipales (octobre 2020)
Les moyens affectés à la lutte contre le terrorisme (juillet 2020)
La mise à jour du contrat général interministériel en matière de sécurité
civile (octobre 2019)
La brigade des sapeurs-pompiers de Paris (septembre 2019)
Les rémunérations et le temps de travail dans la police et la gendarmerie
nationales (mars 2018)
L’équipement des forces de l’ordre, un effort de mutualisation et
de
rationalisation à poursuivre (mai 2018)
MISSION SECURITES
91
Annexe n° 3 :
: Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire
2020
N°
Recommandation formulée
au sein de la note
d’exécuti
on budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
(DGPN, DGGN et DB) :
Poursuivre la réduction
progressive des écarts
constatés pour rapprocher le
plafond d’emplois et les
effectifs réels de la police et
de la gendarmerie nationales
d’ici 2022.
La DGPN explique que, s
tructurellement, le plafond d’autorisation d’emplois
ministériel fixé en LFI N est construit chaque année en ajoutant au plafond
d’emplois ouvert en LFI N
-
1 le volume d’ETPT
résultant de la mise en œuvre du
schéma d’emplois de la LFI N ainsi que les mesures de périmètre et de transferts
et les corrections techniques éventuelles prévues en LFI N. Le PAE n’est ainsi
jamais corrigé de l’exécution réelle constatée en RAP, conduisant d’année en
année à créer un écart significatif entre le plafond législatif voté et la
consommation effective des emplois. Ainsi, le plafond d’emplois fixé en LFI
intègre une vacance d’emplois non négligeable réduisant la pertinence du pil
otage
par le p
lafond d’emplois.
Ce constat a conduit à rénover les modalités de calcul
du PAE (cf. article 11 de la LPFP 2018/2022) en intégrant des abattements de la
vacance sous plafond calculés à partir de l’exécution constatée en RAP en N
-2,
afin de rétablir le caractère limitatif du PAE fixé en loi de finances initiale. À ce
titre, il a été procédé à un abattement de la vacance sous plafond de -1 660 ETPT
en LFI 2020 pour la police nationale. Il s’agit d’une mesure technique commune à
tous les ministères qui ne correspond aucunement à une baisse des effectifs réels.
La Cour se satisfait de la réduction
significative de l’écart entre les empl
ois
réalisés et le plafond prévu en LFI 2021 par
rapport aux années 2018 et 2019, témoignant
de l’effort des responsables de programmes.
Cet écart est stable pour la police nationale,
mais se dégrade pour la gendarmerie
nationale, malgré l’effet d’extensio
n en année
pleine des gendarmes incorporés tardivement
après la crise sanitaire de 2020. Pour la
deuxième année consécutive, les programmes
152 et 176 ont connu des sorties plus
importantes que prévues au moment du PLF,
rendant l’atteinte du plafond d’empl
ois plus
difficile. Les responsables de programme, en
Mise en œuvre
partielle
92
COUR DES COMPTES
En LFI 2021, l'article 11 n'a pas été appliqué. En LFI 2022, les modalités de
calcul de l'abattement induites par l'article 11 ont conduit à na pas appliquer
d'abattement, la vacance sous plafond constatée respectant la marge normée par
l'article 11.
La DGGN indique que la consommation en ETPT du plafond d'emplois est en
adéquation avec les ressources budgétaires dont dispose le P152.
L’écart entre le
plafond d’emplois et les effectifs réels (ETPT) se réduit en application de l’ar
ticle
11 de la LPFP 2018-
2022 : passage d’un é
cart de 1 222 ETPT (100 428
–
99 206
ETPT) fin 2020, sachant que le décalage des entrées en école lié à la crise
sanitaire avait entraîné une dégradation de plus de 400 ETPT à 1 358 ETPT (101
449
–
100 091 ETPT) en 2021, généré par une dégradation des effectifs suite à
une forte dynamique de départ en détachement et de l’insuffisance des flux
d’entrée des PCIV.
particulier celui de la gendarmerie nationale,
devront rester vigilants sur ces points.
Une réflexion pourrait également être conduite
pour réduire la croissance du plafond
d’emplois à l’occasion du PLF
2023, pour le
faire mieux correspondre aux réalités
d’exécution des programmes 152 et 176.
En conséquence, la Cour maintient sa
recommandation pour 2021.
2
(DGPN et DGGN) : Mettre fin
aux mises à disposition
gratuites de personnels
lorsqu’elles ne sont pas
conformes aux textes.
La DGPN indique que les mises à disposition des agents rémunérés sur le titre 2
du programme 176 sont réalisées en principe à titre onéreux. Le contrôle et la
procédure de validation spécifiques des conventions relatives à des mises à
disposition gratuites sont maintenus.
Pour sa part, la DGGN indique mettre 4 946 ETP à la disposition de tiers à travers
les contrats d’objectifs du MINARM (2 616 ETP), un protocole cadre avec le
MEAE (362 ETP) et des conventio
ns d’affectation temporaire (1 968 ETP). En
2021, 99% de ces mises à disposition étaient payantes.
Parmi ces mises à dispositions, 46 ETP (contre 50 ETP en 2020) sont concernés
par des conventions d’affectation temporaire gratuites. La gratuité peut être
décidée au cas par cas, si
et seulement si l’affectation
contribue à la performance
Si les mises à disposition à titre gratuit de la
police nationale semblent désormais
régulières, la gendarmerie nationale continue
de maintenir des mises à disposition non-
conformes aux textes. La réponse du
responsable du programme 152-
Gendarmerie
nationale
visant à justifier ces exceptions n’est
fondée sur aucun texte juridique. Certaines de
ces mises à disposition à titre gratuit se font
auprès d’organismes privés.
Cela conduit la
Cour à reconduire sa recommandation à
Non mise en
œuvre
MISSION SECURITES
93
du P152, est croisée avec une affectation gratuite sur le P152 ou se substitue à une
formation, en permettant au militaire d’acquérir des compétences rares,
valorisables au profit de la GN tout au long de son parcours de carrière.
destination exclusive de la gendarmerie
nationale.
3
(DGPN, DGGN, DGSCGC) :
Maîtriser l’évolution des
restes à payer de la mission,
dans le sens des dispositions
de l’article 17 de la loi de
programmation des finances
publiques pour les années
2018 à 2022.
La DGPN indique que les restes à payer (montant des EJ basculés) étaient de
1 260,55
M€ au 31 décembre 2021 (
365,88
M€
de plus que fin 2017). Cette
évolution à la hausse résulte de changements de règles de comptabilisation des
engagements significatifs sont intervenus, conduisant notamment à la réduction
des dépenses exécutées suivant le flux de gestion n°4, au développement du flux
n°3, et à la création du flux n°1 dit programmé. Il en résulte des impacts sur
plusieurs marchés (habillement, énergie et de téléphonie, fourrière) et sur les
baux. Outre les changements de règles de comptabilisation,
l’amélioration, par les
services, de leurs pratiques en matière de comptabilisation des engagements
(saisie systématique pour la durée des contrats, pré-enregistrements) explique
l’
augmentation des restes à payer.
La DGGN indique que la maîtrise de l'évolution du reste à payer est une priorité
pour le P152. Le reste à payer global du programme s’élève fin 2021 à 2,45
Mds€. Plusieurs raisons expliquent l’augmentation de 609 M€ des restes à p
ayer
par rapport à l’an dernier
: engagement pluriannuel de plusieurs baux, reste à
payer des AOT engagé sur le plan de relance et réintégré au programme 152 en
2021, MCO des nouveaux hélicoptères engagés sur plus de dix ans.
La sécurité civile indique ne pas connaître le montant des restes à payer pour
20
21. Elle n’exclut toutefois pas une remontée des montants sur le long terme du
fait notamment du nouvel engagement de cinq ans qui doit être réalisé en 2022
Les rapporteurs constatent que les restes à
payer de la mission restent supérieurs au seuil
de 2017 et ne peuvent être intégralement
imputés à l’évolution des règles comptables.
Cela étant, compte tenu de l’effort des
responsables de programme pour identifier les
restes à payer en début de gestion afin de
permettre un paiement dans l’année, et de la
nature des restes à payer, ils proposent de ne
pas reconduire la recommandation, qui a
manifestement été prise en compte.
Mise
en œuvre
incomplète
94
COUR DES COMPTES
pour le MCO des avions, des nouveaux marchés de MCO des hélicoptères qui
donnent lieu à des engagements pluriannuels significatifs, et de tout autre
lancement éventuel d’un programme d’investissement aéronautique significatif.
4
(DGPN, DGGN et DB) :
Compléter les documents
budgétaires des dépenses
fiscales relatives à
l’exonération d’impôt sur les
revenus des indemnités
versées aux réservistes de la
police et de la gendarmerie
nationale.
La DGGN indique que les informations relatives aux dépenses fiscales relèvent
du ministère de l’économie et des finances. La direction de la législation fiscale
s’est d’ailleurs ra
pprochée du programme 152 « gendarmerie nationale » dans le
cadre de ses travaux d’actualisation de l'impact budgétaire de la dépense fiscale
relative aux indemnités de réservistes.
Pour sa part la DGPN indique que le chiffrage des dépenses fiscales n'est pas
réalisé par le responsable de programme. Conformément à cette recommandation,
à l'occasion des échanges préalables à la conférence fiscale du PLF 2021, le
responsable du programme 176 a réitéré sa proposition que cette exonération
fiscale soit mentionnée dans le Code général des impôts et que la dépense fiscale
correspondante fasse l'objet d'un recensement dans les documents budgétaires.
Cette recommandation n’est pas mise en
œuvre. Le PLF 202
1
n’a en outre pas été
l’occasion de faire évoluer la base j
uridique de
cette dépense fiscale.
Non mise en
œuvre
5
(DGPN et DGGN) : Finaliser
les travaux destinés à
permettre une mesure
effective de la présence des
effectifs sur la voie publique.
La DGGN indique qu’u
n nouvel indicateur, commun à la police et à la
gendarmerie, a remplacé le "taux d'engagement des effectifs sur le terrain" dans le
PAP 2022. Il s'agit du "nombre d’heures de
patrouille de voie publique". Ce
nouvel indicateur a vocation à représenter de façon plus lisible le nombre d'heures
consacrées par les gendarmes pour assurer la sécurité quotidienne des citoyens sur
le territoire national. Il mesure l’engagement des unités opérationnelles sur le
terrain. Il rend compte de la capacité de la gendarmerie nationale à être présente
partout sur la voie publique, aussi bien dans les quartiers urbains ou périurbains
sensibles, qu'auprès de personnes isolées dans les zones plus rurales. Cette action
Les rapporteurs constatent que les deux
directions ont mené à bien leur réflexion
commune pour modifier cet indicateur destiné
à permettre une mesure effective de la
présence des effectifs sur la voie publique. Le
nouvel indicateur commun «
Nombre d’heures
de patrouilles sur la voie publique » est inscrit
dans le PLF pour 2022.
Totalement mise
en œuvre
MISSION SECURITES
95
permet d'assurer une prévention de proximité appréciée par la population. Elle a
des effets préventifs et dissuasifs sur le terrain.
Pour sa part, la DGPN indique que le Beauvau de la sécurité prévoit de doubler la
présence des policiers et gendarmes sur la voie publique d’ici 10 ans. La maquette
de performance du programme 176 a subi un changement majeur pour le PLF
2022 en prenant en compte cet objectif, fruit d’une réflexion de plusieurs mois
menée de concert avec les gendarmes. En effet, l’indicateur 2.5. Taux
d’engagement des effectifs sur le terrain devient l’indicateur 2.6. Nombre
d’heures patrouille de v
oie publique effectuées par la police nationale. Le but
étant de promouvoir une police plus proche du terrain, plus disponible et visible
pour répondre aux attentes de sécurité des français.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet