Mission Plan de relance
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Plan de relance
Programme
362
–
Écologie
Programme
363
–
Compétitivité
Programme
364
–
Cohésion
Graphique n° 1 :
Mission Plan de relance - exécution 2021 (CP, en
Md
€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
MISSION PLAN DE RELANCE
3
Synthèse
La mission
Plan de relance
a été créée par la loi de finances initiale
pour 2021 pour regrouper les crédits
de l’État finançant les mesures de
relance. Dotée de 42,2
Md€ d’AE et de 25,1
Md€ de CP en 2021,
les trois
programmes de la mission, tous placés sous la responsabilité de la direction
du budget, ont consommé les trois quarts des crédits qui leur avaient été
alloués au cours de cet exercice (18,9
Md€ de CP)
Une mission unique pour isoler les crédits alloués au plan de
relance mais un manque d
e cohérence d’ensemble
Le choix d’une mission unique portant les dépenses de relance en
lieu et place de l’inscription de ces dépenses au sein des programmes
budgétaires ordinaires correspondant aux politiques publiques concernées
avait plusieurs objectifs
. Il s’agissait à la fois de donner de la visibilité aux
dépenses de relance et d
’
en permettre un suivi fin, tout en évitant que les
ministères concernés ne considèrent ces augmentations de crédits comme
pérennes, ce qui aurait pu être le cas si ces dépenses avaient directement
été mises en œuvre par
le biais des programmes budgétaires classiques.
Cependant, ce regroupement de trois programmes, l’un consacré à
l’écologie (programme 362), le
deuxième à la compétitivité (programme
363) et le troisième à la co
hésion (programme 364), au sein d’une unique
mission, a pour contrepartie un manque de cohérence de la mission. Ce
constat d
’une
grande hétérogénéité de dispositifs peut également être
formulé à l’échelle de chaque programme
, dont les dépenses sont mises en
œuvre par plus de 20 directions d’administrations centrales relevant de 13
périmètres ministériels. La mission
Plan de relance
semble ainsi ne pas
parfaitement s’inscrire dans le cadre fixé par la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF), qui dispose, dans son article 7, que les
programmes budgétaires regroupent «
les crédits destinés à mettre en
œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même
ministère
».
Au-delà du manque de cohérence de la mission et des programmes
qui la composent, la Cour constate que lui sont rattachées des mesures sans
lien avec la notion de relance ou de la transformat
ion de l’économie
.
4
COUR DES COMPTES
Une mission ne portant
qu’un peu plus de la moitié
des
dépenses budgétaires consacrées au plan de relance et des
modalités de suivi multiples
La Cour relève que les objectifs ayant présidé à la création de la
mission
Plan de relance
n’ont pas été
pleinement atteints. En effet,
l’ambition de disposer d’un support budgétaire unique portant l’ensemble
des dépenses de relance se heurte au fait qu
’elle ne représente qu’un peu
plus du tiers des dépenses prévues au titre du plan de relance, et seulement
56 % des crédits budgétaires qui lui sont alloués.
En outre, la volonté, par le biais de la mission
Plan de relance,
de
suivre plus finement les dépenses engagées au titre de la relance a donné
lieu à une multitude d’instruments de suivi,
compte tenu de la nature
diverse des acteurs mettant en œuvre les dispositifs du plan de relance.
En
effet, les actions portées par la missi
on ne sont pas mises en œuvre par la
direction du budget, pourtant responsable de programmes, mais par les
ministères compétents et leurs opérateurs. Chaque programme est ainsi
divisé en une dizaine de BOP (entre 9 et 14 selon les programmes
concernés) qui
mobilisent environ 20 directions d’administrations
centrales, ces dernières pouvant mobiliser, pour la mise en œuvre de ces
mesures, leurs opérateurs et services déconcentrés.
La modalité retenue afin de permettre un suivi des crédits
correspondant à ces mesures, a été celle des délégations de gestion aux
administrations concernées (90 % des dépenses de la mission, le reliquat
faisant l’objet de
décrets de transfert
vers d’autres missions budgétaires
).
Ce choix de gestion se
traduit par la mise en œuvre
de multiples
instruments de suivi, à la fois dans Chorus et, pour les actions mises en
œuvre par des opérateurs de l’
État, par un suivi mensuel de certaines
d’entre elles par la DGFiP ainsi que, pour les dispositifs aux enveloppes
les plus importantes, par des comptes rendus réguliers des opérateurs
concernés à leur tutelle ainsi qu’à la DB portant notamment sur l’état de
consommation des crédits. La grande diversité des instruments de suivi et
l’absence de centralisation de l’information a rendu difficile
la présentation
d’une vision consolidée de la consommation des crédits de la mission.
Un décaissement en apparence rapide des crédits
Le rythme rapide de décaissement des crédits de la mission a conduit
à solliciter de nouvelles ouvertures de crédits en c
ours d’année 2021, en
complément des crédits reportés de 2020 et ouverts en LFI pour 2021
(39,3
Md€ en AE et 22,2
Md€ de CP).
Un abondement complémentaire est
intervenu en loi de finances rectificative (+4,89
Md€ en LFR1), qui a
notamment permis de restaurer les crédits consacrés aux dispositifs
d’activité partielle de longue durée et de droit commun, dont 3,74
Md€
MISSION PLAN DE RELANCE
5
avaient été utilisés pour financer l’activité partielle d’urgence
. Ce dispositif
est normalement financé par le programme 356
–
Chômage partiel et aides
d’urgence
de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire,
qui se
trouvait alors à court de crédits. Cette sollicitation injustifiée du
programme 364, qui constitue une entorse au principe de spécialité
budgétaire, conduit à majorer artificiellement les dépenses de la mission de
près de 4
Md€.
La Cour relève que la LFR
de fin d’année (LFR 2) n’a pas permis
d’adapter les crédits disponibles au titre de la mission
Plan de relance
à la
réalité des besoins anticipés. Lors du dépôt du projet de loi de finances
rectificative, au début du mois de novembre 2021, les dépenses de la
mission
Plan de relance
s’établissaient à 14,2
Md€ pour 25,1
Md€ de CP
disponibles. Il était très peu probable qu’un décaissement de près de
11
Md€ intervienne au cours des
deux derniers mois de l’année.
Sur
l’ensemble de l’année, la mission a disposé de
27,1
Md€ de
crédits en CP (issus de reports 2020, de la LFI et de la LFR 1). 18,9
Md€
ont été consommés directement sur les programmes de la mission,
essentiellement par
l’intermédiaire de délégations de gestion
, et 1,96
Md€
ont été utilisés
sur des programmes d’autres missions
par le biais de décrets
de transfert. Cela représente au plus un taux de consommation de 77 %, en
supposant que l’ensemble des crédits transférés a
bien été consommé par
les programmes bénéficiaires. Pour apprécier le taux de consommation, il
convient cependant de déduire des crédits utilisés 3,74
Md€ de dépenses
intervenues pour financer
le dispositif d’activité partielle d’urgence,
qui
aurait dû être porté par le programme 356
–
Chômage partiel et aides
d’urgence
de la mission
Plan d’urgence
.
Une mission portant essentiellement des dépenses
d’intervention
88 % des crédits de paiement consommés au titre de la mission sont
des crédits de titre 6 finançant
des dépenses d’intervention. Les dépenses
d’intervention de la mission (16,61
Md€) sont portées à près de 70
% par
le programme 364
Cohésion
(11,4
Md€), et concernent principalement le
financement du plan
1 jeune, 1 solution
(5,86
Md€), de l’activité
partielle
de longue durée ainsi que, de manière irrégulière, celui de l’activité
partielle de crise (3,74
Md€).
Le reste des dépenses d’intervention de la mission
est porté par le
programme 362
Écologie
(3,2
Md€) notamment pour MaPrimeRénov’ et
par le programme 363
–
Compétitivité
(1,98
Md€) pour divers transferts
aux entreprises (renforcement des fonds propres des TPE, PME et ETI,
soutien au secteur spatial, appels à projets visant à favoriser les
6
COUR DES COMPTES
relocalisations industrielles dans les territoires et dans les secteurs
critiques).
Programme 362
–
Écologie : une spécialisation insuffisante
des crédits, une exécution budgétaire à mieux piloter ou
documenter
Le programme 362 -
Écologie
regroupe 18,3 Md€ des 30,0 Md€ du
volet « Écologie » du plan, le reste étant porté par le programme
d’investissement
s
d’avenir, d’autres programmes ou par
Bpifrance. Le
programme finance
«
la transition de l’économie
»
afin de promouvoir une
«
croissance durable et juste, (…) une croissance qui économise nos
ressources naturelles, qui émet moins de CO2 et qui protège notre
biodiversité »
1
. Ces propos généraux ne suffisent pas à déterminer la
stratégie du programme et la cohérence entre les neuf actions présentées
dont
principalement
la
rénovation
énergétique
(6,3
Md
€)
;
le
développement des énergies pour 3,7 Md€ ; les infrastructures de transport
pour 3,6 Md€ ; la lutte contre l’accélération de la transition agricole
(1,1
Md€) et la
décarbonation de l’industrie (1 Md€) ou l’artificialisation
des sols (0,7
Md€).
De fait, les mesures imputées sur le programme 362 pourraient
relever d’une quinzaine de programmes budgétaires
différents. Le
foisonnement des mesures, la diversité des actions et l’hétérogénéité des
cinq objectifs du programme le rendent peu conforme au principe de
spécialité budgétaire.
Grâce à une forte mobilisation des administrations et à une
fongibilité marquée des crédits, l
’objectif de 7
0
% d’engagements
mobilisés en 2021 a été atteint puisque 13,8 Md€ ont été engagés sur les
17,3 Md€ disponibles.
La sous-consommation des
autorisations d’engagement s’est
cependant élevée à 4
,5 Md€ par rapport à la programmation initiale
(18,3
Md€)
. Cette sous-consommation aurait pu être moins importante sans
l’
inscription de 1
Md€ d’
AE en loi de finances rectificative du
1
er
décembre 2021, montant qui excédait manifestement les besoins
résiduels pour l’exercice 2021.
S’agissant des crédits de paiement, u
ne partie des dispositifs étant
récents, nouveaux ou d’une plus grande ampleur, les prévisions de
décaissements ont
été délicates à réaliser. Les crédits décaissés n’ont atteint
que 3,8 Md€ sur les 6,7
Md€ disponibles, soit un taux d’exécution de
seulement 58 % entraînant une sous-consommation de 2,9
Md€ par rapport
1
Présentation stratégique du projet annuel de performance du programme 362, p. 5.
MISSION PLAN DE RELANCE
7
à la loi de finances initiale. Cette faible consommati
on s’explique par une
programmation trop ambitieuse, une mise en place opérationnelle plus
lente qu’anticipé et une adéquation insuffisante entre moyens budgétaires
et besoins identifiés.
Le niveau important de crédits disponibles en 2022 laisse anticiper
un décalage sur plusieurs exercices des décaissements, contribuant à
augmenter les dépenses à court
terme, alors qu’un quart des crédits de
paiement du programme
(4,9 Md€) sera
mobilisé au-delà de 2022 selon
l’état actuel de la programmation
.
La documentation budgétaire reste imprécise, notamment en
matière de répartition des crédits par nature, des frais de gestion accordés
aux opérateurs et des moyens humains nécessaires à la mise en œuvre du
plan de relance. La consolidation, au niveau du programme, de
l
’information émanant des dix budgets opérationnels de programme
est très
perfectible. La transmission incomplète des données consolidées
demandées
n’a pas permis de
disposer d’une vision globale
et
précise d’un
programme caractérisé par l’hétérogénéité de
ses actions. La direction du
budget annonce transmettre le détail dans les rapports annuels de
performance. Pour la Cour,
l’impossibilité d’
identifier la répartition dès à
présent des crédits par nature contribue à illustrer le caractère incomplet du
suivi du plan de relance.
La Cour relève cependant que la répartition des crédits par mesure a
été améliorée dans le projet annuel de performance pour 2022.
Programme 363
–
Compétitivité : des crédits qui intègrent des
dépenses courantes, une sous-consommation importante
Le programme 363 a été construit autour de six actions dont la
moitié traitent spécifiquement de la compétitivité des entreprises (action 1
financement des entreprises
, action 2
souveraineté technologique et
résilience
, action 3
plan d
e soutien à l’export
). Les autres actions de ce
programme concernent à la fois la modernisation des administrations
régaliennes, des territoires et des entreprises (action 4
mise à niveau
numérique de l’État, de
s territoires et des entreprises
et action 6
commandes militaires
) et le soutien au secteur culturel (action 5
culture
).
La plasticité de l’action
4
mise à niveau numérique de l’État, des territoires
et des entreprises
a facilité l’intégration de dépenses courantes du budget
général dans le programme 363, sans lien manifeste avec la relance ou la
transformation de l’économie
(recherche duale, projets immobiliers et
équipements spécifiques
du ministère de l’Intérieur
).
Le niveau de crédits ouverts durant la gestion a été supérieur de
15
% (981 M€) en AE et 11% (476 M€) en CP par rapport aux crédits
8
COUR DES COMPTES
autorisés en LFI pour 2021 (5
910 M€ en CP contre 3 910 M€). La hausse
des crédits disponibles pour le programme est issue des reports initiaux
(321 M€ AE et 109 M€ CP), des crédits transférés (196 M€ de crédits nets
sortants en AE et 172 M€ en CP), des ouvertures en LFR 1 et 2 (791 M€
en AE et 492 M€ en CP) et redéploiements internes.
L’exécution du programme révèle une forte sous
-consommation de
crédits en 2021 (2,9 Md€ de crédits consommés pour 4,3 Md€ de crédits
ouverts). Celle-ci porte essentiellement sur les dispositifs des actions
financement des entreprises
et
mise à niveau numérique de l’État
, des
territoires et des entreprises
. Les prévi
sions de décaissement n’ont pas
assez tenu compte des contraintes de déploiement des mesures, notamment
dans le domaine du numérique, témoignant de programmations parfois
volontaristes. La loi du 1
er
décembre 2021 de finances rectificative pour
2021 a procédé à des annulations de crédits de faible ampleur pour ce
programme
(217 M€ en AE, 99 M€ en CP)
.
La consommation des crédits a, en revanche, été soutenue par les
dépenses d’intervention, en particulier celles liées aux
dispositifs
industrie
du futur
et
soutiens à la relocalisation
, largement utilisés mais qui avaient
été sous-évalués dans la programmation initiale. Une mesure, IA Booster,
n’a pas été exécutée et a fait l’objet d’une annulation intégrale en LFR2
pour 2021.
Programme 364 Cohésion : des crédits concentrés sur les
enjeux d’emplois et de formation
; une exécution qui ne bénéficie
qu’en partie aux actions portées par le programme
Le programme 364 a été construit autour de huit actions de nature
diverse,
dont quatre relatives à l’emploi et à la formation. Cette thématique
dominante se retrouve dans la part prépondérante des crédits adoptés en
LFI 2021 destinés à financer les mesures gérées par la DGEFP. La
combinaison de crédits transférés et de crédits dé
légués sur l’un des huit
BOP a présenté une forte complexité, alors même que la cohérence avec
l’objet de la mission
de certaines des mesures du programme paraît
incertaine.
Le schéma de gestion, mêlant
reports initiaux (2,67 Md€ AE et
53,46 M€ CP),
crédits transférés (2,19
Md€
de crédits nets sortants),
ouvertures en LFR 1 et 2 (5,63 Md€ en AE et 4,14 Md€ en CP)
et
redéploiements internes, a conduit à un niveau de crédits ouverts supérieur
de 51 % en AE et de 24 % en CP par rapport aux crédits ouverts en LFI
pour 2021.
Alors qu’en LFI, l’activité partielle de longue durée (APLD) et
l’activité partielle de droit commun
concentraient la part la plus importante
MISSION PLAN DE RELANCE
9
des crédits du programme
(4,45 Md€)
, les dépenses effectives se sont
avérées très inférieures (de 3
,7 Md€
en CP) à la prévision initiale. À
contrario, les mesures d’aides exceptionnelles à l’emploi –
en particulier
celles soutenant l’alternance
- ont excédé très largement les moyens
initiaux, en raison de leur succès et, plus encore, des décisions successives
de prolongation. Elles concentrent 43 % des dépenses du programme en
CP (
5,22 Md€)
.
L’exécution globale du programme est supérieure aux dépenses
réelles de relance du volet
Cohésion
. Le niveau des crédits consommés est
en effet artificiellement rehaussé à hauteur de plus de 30 % par les
3,74
Md€ de crédits du programme (AE=CP) mobilisés en début de gestion
pour compenser le déficit de financement de l’activité partielle d’urgence
sur le programme 356 de la mission
Plan d’
urgence.
Ils auraient dû, en
gestion, être imputés sur ce dernier. Tel n’a pas été le cas, en contravention
avec le principe de spécialité budgétaire.
Des changements d’articulation avec la mission
Travail emploi
ont
également conduit à accroître la part du programme dans le financement
des aides à l’apprentissage. Enfin, l’exécution des crédits du programme
ne présume pas de leur consommation effective par les programmes
bénéficiaires de transferts ou par les opérateurs. Des écarts significatifs
apparaissent ainsi entre les crédits versés et les crédits consommés, qui
révèlent des objectifs non atteints.
L’un des principaux
enjeux pour 2022 concernera la soutenabilité
des aides exceptionnelles à l’alternance, prolongées jusqu’au 30 juin.
Un report intégral des crédits non consommés
7,19
Md€ d’AE et 6,25
Md€ de CP
ont été reportés de 2021 vers
2022, soit la totalité des crédits non consommés par la mission
Plan de
relance
en 2021.
Si les reports de crédits contribuent à limiter la portée de
l’autorisation parlementaire accordée en d
ébut de gestion, car ils échappent
au vote des deux assemblées, ils peuvent néanmoins s’expliquer s’agissant
d’une mission non pérenne et à l’enveloppe budgétaire «
fermée ».
Cependant, la Cour souligne que ce mécanisme permettant de préserver
l’ensemble des crédits non consommés d’une année sur l’autre, qui devrait
être réservé à des actions ayant un impact réel sur la politique de relance,
s’est aussi appliqué à des dispositifs portés par les programmes de la
mission sans lien réel avec cet objectif.
10
COUR DES COMPTES
Des décaissements qui se décalent au-delà de 2022
Le besoin total en CP sur toute la durée de vie de la mission
s’établit
à 50,4
Md€. Il
correspond au total des AE ouvertes (47,3
Md€) auquel il
convient d’ajouter les 3,1
Md€ d’AE 2020 issues d’autres programme
s
budgétaires mais qui seront payées par la mission
Plan de relance,
compte
tenu de leur objet. En 2021, 20,8
Md€ de CP ont été consommés
(directement ou par l’intermédiaire de décrets
de transfert et de décrets de
virement). Il reste donc 28,1
Md€ de CP à
décaisser au cours des années
2022 et suivantes.
Or, les échéanciers de paiement initiaux des programmes de la
mission se basaient sur une exécution plus rapide encore et ne tenaient pas
compte des ouvertures
d’AE intervenues en LFR 1 et 2. Cette montée
en
puissance plus lente que prévu ainsi que les AE nouvellement ouvertes en
2021 ont
décalé aux années 2022 et suivantes un besoin en CP d’un
montant de 12,2
Md€, qui devra
être pris en compte dans les prochaines
prévisions de décaissement.
La Cour souhaite rappeler à cette occasion le caractère ponctuel et
non pérenne de cette mission, qui devrait conduire, ainsi qu
’elle l’a déjà
recommandé, à ne plus ouvrir
d’autorisations d’engagement (AE) après
2022 et à supprimer cette mission le plus tôt possible.
Une information budgétaire à compléter
La Cour relève que des moyens humains considérables ont dû être
déployés au sein des administrations et opérateurs concernés pour mettre
en œuvre les actions du plan de relance, tous n’étant pas retracés au sein de
la
documentation budgétaire. Ce défaut d’information
donne lieu à une
recommandation afin de lever cette difficulté.
Enfin, la Cour relève le manque de visibilité sur les crédits ayant fait
l’objet de décrets de transfert ou de virement. Elle formule une
recommandation afin de mieux identifier ces crédits au sein des
consommations des programmes budgétaires concernés.
MISSION PLAN DE RELANCE
11
Recommandations
1.
Améliorer l’information budgétaire relative
à la répartition des crédits
par titre et identifier les frais de gestion ainsi que les moyens humains
mobilisés.
(DB)
2.
Préciser, dans les PAP et les RAP de chaque programme recevant des
crédits en provenance de la mission
Plan de relance
par le biais de
décrets de transfert et de virement, la répartition, au sein des crédits
consommés, entre crédits « ordinaires » et crédits issus de la mission
Plan de relance.
(
DB et responsables des programmes concernés
)
La Cour rappelle par ailleurs la recommandation qu’elle formule
dans sa communication à la Commission des finances du Sénat sur la
préparation et la mise en œuvre du plan de relance
2
:
3.
Pour la mission budgétaire
Plan de relance
, ne plus ouvrir
d’autorisations d’engagement au
-delà de fin 2022 ; prévoir sa
suppression le plus tôt possible après cette date.
(DB)
2
Cour des comptes,
Préparation et mise en œuvre du plan de relance
, rapport au titre
de l’article
58 2° de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
demandé par la commission des finances du Sénat, mars 2022.
12
COUR DES COMPTES
Sommaire
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
..........................................
17
I - Une mission peu lisible, une programmation particulièrement
volontariste
.....................................................................................................
17
A - Une mission parcellaire à la cohérence incertaine
..........................................
17
B - Une programmation particulièrement volontariste
.........................................
23
II - Un décaissement en apparence rapide
......................................................
26
A - En gestion, des besoins complémentaires, une entorse au principe de
spécialité et une fin de gestion perfectible
............................................................
26
B - Une montée en charge satisfaisante, une sous-consommation réelle
mais modérée
........................................................................................................
29
III - Une mission portant essentiellement des dépenses
d’intervention
.........
31
A - Près de 90
% de dépenses d’intervention
........................................................
31
B - Moins du quart des crédits consommés a un impact présumé favorable
sur l’environnement
..............................................................................................
32
Chapitre II Point
s d’attention par programme
........................................
35
I - Programme n°362 -
Écologie
....................................................................
35
A - Une spécialisation insuffisante des crédits
.....................................................
35
B -
Une souplesse de gestion pour atteindre l’objectif d’engager 70 % du
programme
............................................................................................................
37
C - Une exécution budgétaire à mieux piloter
......................................................
39
D - Une information budgétaire à améliorer
.........................................................
47
E - Une augmentation des dépenses à anticiper
....................................................
49
II - Programme n°363
–
Compétitivité
...........................................................
50
A - Un programme portant de nombreuses dépenses courantes du budget
général
..................................................................................................................
50
B - De nombreux mouvements en cours de gestion
..............................................
52
C - Une exécution inférieure aux prévisions
.........................................................
53
D - Une faible documentation des frais issus du déploiement du
programme
............................................................................................................
59
E - Des indicateurs de performance qui ne couvrent que très partiellement
le champ du programme
.......................................................................................
61
III - Programme n°364 -
Cohésion
.................................................................
64
A - Le poids prépondérant des thématiques emploi et formation
.........................
64
B - Une exécution compliquée par la prolongation successive de certains
dispositifs et l’ajout de nouvelles mesures
............................................................
67
C -
En cours d’année, des ouvertures nettes de crédits à hauteur de 51 %
en AE et 24 % en CP des crédits votés en LFI 2021
.............................................
71
D - Des dépenses effectives supérieures aux dépenses de relance
proprement dites
...................................................................................................
75
Chapitre III Perspectives budgétaires de la mission
................................
85
MISSION PLAN DE RELANCE
13
I -
Des reports de crédits sur 2022 d’un montant conséquent
........................
85
II - Un profil de décaissement qui se décale au-delà de 2022
........................
87
III - Une information budgétaire à compléter
................................................
89
Annexe n° 1 : : liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées par la
NEB
...............................................................................................................
91
Annexe n° 2 : : Contenu des actions du programme 363
Compétitivité
..................................................................................................
93
Annexe n° 3 : : Engagements financés par le programme 363
–
Compétitivité
à atteindre en 2022 pour soutenir la demande de
remboursement 2022 du PNRR
..................................................................
98
Annexe n° 4 : : Contenu des actions du programme 364
Cohésion
et répartition des crédits
............................................................................
100
Annexe n° 5 : : Décisions de prolongation des aides exceptionnelles
à l’emploi financées par le programme 364
Cohésion
.............................
103
Annexe n° 6 : : Liste des transferts ayant concerné le programme
364
Cohésion
...............................................................................................
104
Annexe n° 7 : : Programme 362
–
Écologie
; Liste des mesures
dont l’exécution n’amène pas de remarques significatives
.....................
107
MISSION PLAN DE RELANCE
15
Introduction
La mission
Plan de relance
a été créée par la loi de finances initiale
pour 2021, afin de concentrer les crédits budgétaires nouveaux alloués au
plan « France relance », présenté le 3 septembre 2020. C
e dispositif, d’un
montant de 100
Md€,
est financé en partie par le budget
de l’
État, pour un
montant estimé à 86
Md€ sur toute la durée du plan, ainsi que sur des
crédits portés par les administrations de sécurité sociale
3
et par des
contributions d’entités hors de la sphère des administrations publiques,
telles la Banque des territoires et Bpifrance
4
. Sur les 86
Md€ issus du
budget de l’État, seul
s 64
Md€ prendront la forme de crédits budgétaire
s,
le reliquat étant composé de moindres recettes liées à la baisse des impôts
de production, pour un montant de 20
Md€
au total en 2021 et 2022, et
d’une mesure de garantie de 2
Md€ relative à l’octroi de prêts participatifs.
Dotée, à la suite des reports de 2020 et de la loi de finances initiale
pour 2021, d’un budget de 39,3
Md€
5
en
autorisations d’
engagement (AE)
et de 22,2
Md€
6
en crédits de paiement (CP), la mission
Plan de relance
ne
prend cependant pas en charge toutes les dépenses liées à la relance. Ainsi,
ni les dépenses engagées au titre de la relance en 2020, ni une partie des
dépenses de relance portées
par d’autres missions budgétair
es notamment
au titre des i
nvestissements d’avenir
(PIA 4, pour un montant de 11
Md€
),
n’y figurent
. À compter de 2022, le plan France 2030
7
sera rattaché à la
mission
Investissements d’avenir,
désormais intitulée
Investir pour la
France de 2030
8
.
3
Ces crédits, estimés à 9
Md€ sur toute la durée du plan de relance, visent à financer le
volet investissement public des mesures du « Ségur de la santé » (6
Md€), la part de
l’activité partielle prise en charge par l’Unédic (2,2
Md€) et à la majoration
exceptionnelle de l’allocation de rentrée scolaire financée par la CNAF en 2020
(0,5
Md€).
4
Ces crédits, estimés à 5,5
Md€ sur toute la durée du plan, vont financer la distribution
de nouveaux produits « Climat ».
5
36,2 Md€ en LFI 2021 et 3,1 Md€ en reports de 2020.
6
21,8 Md€ en LFI 2021 et 0,3 Md€ en reports de 2020.
7
Ce plan a été présenté le 12 octobre 2021 et doté de 30
Md€ sur 5 ans.
8
Cette modification a été adoptée par amendement au cours du débat sur la loi de
finances pour 2022.
16
COUR DES COMPTES
La mission
Plan de relance
comporte trois programmes.
- le programme 362
–
Écologie
finance des opérations contribuant à
la transition écologique, à l’image d’un plan de rénovation énergétique de
bâtiments publics comme privés
et d’actions de soutien aux i
nfrastructures
et mobilités vertes ;
- le programme 363
–
Compétitivité
a pour objectif de soutenir la
compétitivité des entreprises françaises ce qui, au-delà des baisses
d’impôts de production mentionnées
supra
, se traduit par des mesures de
financement des entreprises, de soutien à la localisation de productions
d’intérêt stratégique sur le territoire ainsi que par la mise en œuvre d’un
plan de relance export, le soutien à la recherche et développement et à
certains secteurs clés et, enfin, par des actio
ns de modernisation de l’État
en particulier dans le domaine numérique et de soutien au secteur culturel ;
- le programme 364
Cohésion
a pour objectif de conforter la
cohésion sociale par le biais de mesures de s
auvegarde de l’emploi (activité
partielle de longue durée et soutien à la formation via le fonds national pour
l’emploi), d’actions de formation professionnelle et de soutien aux projets
d’aménagement et de développement des territoires. Des actions sont
également spécifiquement orientées vers certains publics : insertion
professionnelle des personnes handicapées ; soutien renforcé aux
personnes précaires et aux associations qui les accompagnent ; plan « 1
jeune 1 solution
», lancé à l’été 2020 pour améliorer l’insertion
professionnelle des jeunes dans le contexte de crise et intégré au plan de
relance.
Il a été décidé de confier la responsabilité des trois programmes de
cette mission à la direction du budget mais de laisser le soin de la mise en
œuvre effective des actions qu’ils contien
nent aux services prescripteurs
de la dépense. Cette dichotomie entre responsable de programme et porteur
la dépense a nécessité le recours quasi exclusif à des conventions de
délégation de gestion.
MISSION PLAN DE RELANCE
17
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
Une mission peu lisible, une programmation
particulièrement volontariste
A -
Une mission parcellaire à la cohérence incertaine
1 -
Une mission unique pour isoler les crédits alloués au plan de
relance
Il aurait été
possible d’inscrire au sein des missions «
ordinaires »
du b
udget de l’
État
les dépenses supplémentaires liées à la mise en œuvre
du plan de relance. Ceci aurait permis à chaque action et à chaque dispositif
d’être porté par le programme budgétaire correspondant à
la politique
publique concernée. Cependant, le choix a été fait de créer une mission
budgétaire propre au plan de relance
afin de rendre plus lisibles et visibles
les dépenses de l’État dans le cadre de la relance. Il s’agissait à la fois
:
-
de créer une mission temporaire, support budgétaire des dépenses
engagées dans le cadre du plan de relance ;
-
de faciliter l’identification
et le suivi des dépenses de relance au sein
du budget de l’État
;
-
de permettre à ces dépenses exceptionnelles d’être neutres pour les
autres missions budgétaires
Le principal intérêt de cette mission était
de tracer et d’isoler les
mesures relevant du plan de relance. Leur inscription au sein d’un support
unique permettait de ne pas positionner ces crédits au sein de missions
ordinaires qui auraient pu être tentées de considérer ces augmentations de
ressources comme pérennes.
18
COUR DES COMPTES
2 -
Un manque de cohérence d’ensemble
L
e choix d’un support budgétaire unique
n’a toutefois pas été
exempt de difficultés : la mission
Plan de relance
accueille ainsi trois
programmes relevant de politiques publiques très différentes (Écologie,
compétitivité, cohésion), sans réelle cohérence
d’ensemble
. Ce constat peut
également être fait
à l’échelle de chaque programme.
Le programme 362
–
Écologie
finance par exemple à la fois des
actions de rénovation énergétique des bâtiments publics et privés, des
mesures de soutien aux technologies vertes mais également des chantiers
de restauration écologique ainsi que des opérations de promotion et de
communication autour de l’enseignement agricole.
Le programme 363
–
Compétitivité
finance des mesures de soutien
aux entreprises (le renforcement des garanties de Bpifrance Financement
par exemple) mais également des actions en faveur du secteur spatial et de
la recherche. Il a également vocation à accompagner la modernisation des
administrations régaliennes en soutenant des actions portées notamment
par le ministère de l’Éducation nationale (le financement de matériel
pédagogique numérique par exemple), par le ministère de l’Intérieur
(l’acquisition de caméras piétons, la création de places d’hébergement, la
modernisation du parc immobilier, par exemple). Il soutient le secteur
culturel et finance des investissements militaires (achat d’hélicoptères).
Le programme 364
–
Cohésion
contribue notamment au
financement de dépenses liées à
l’activité partielle «
de longue durée », par
opposition au dispositif d’activité partielle d’urgence, financé par la
mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
. Ce programme finance
également des dépenses en direction des jeunes, regroupées au sein du plan
1 jeune 1 solution
, annoncé par le Gouvernement le 23 juillet 2020 et
intégré au plan de relance. Ces dépenses peuvent être directes, à l’image
des missions supplémentaires de service civique. Elles peuvent aussi être
indirectes, comme c’est le cas de la prime exceptionnelle à l’apprentissage,
versée aux entreprises de moins de 250 salariés en contrepartie du
recrutement de jeunes apprentis. Le programme 364 est également le
vecteur budgétaire d’une dotation exceptionnelle de 750
M€ à l’opérateur
F
rance compétences et d’un soutien supplémentaire à Pôle emploi de
250
M€ afin de l’aider à faire face à l’accroissement du nombre de
demandeurs d’emplois.
MISSION PLAN DE RELANCE
19
Ainsi que la Cour l’a déjà relevé
9
, cette grande hétérogénéité des
actions portées par chaque progra
mme ne s’inscrit pas parfaitement dans
le cadre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), dont
l’article 7 dispose
: «
Un programme regroupe les crédits destinés à mettre
en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un mê
me
ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction
de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant
l'objet d'une évaluation.
».
Au-delà du manque de cohérence des actions portées par la mission
ainsi que par chacun des programmes qui la composent, la Cour constate
également le rattachement à cette mission de mesures sans lien avec la
relance
de l’activité ou la transformation de l’économie
, lui faisant encore
perdre en lisibilité (voir encadré
infra
).
Des dépenses parfois sans lien direct avec
l’objectif de relance ou de
transformation
Le programme 363
–
Compétitivité
finance, par le biais de son
action n°4
–
Mise à niveau numérique de l’État, des territoires et des
entreprises, modernisation des administrations régaliennes,
certaines
dépenses du ministère de l’Intérieur, qui semblent ne présenter que peu de
lien avec la notion de relance. Ainsi, l’acquisition
de caméras piétons
(9,6
M€ en AE et en CP) ou bien l’achat d’équipements spécialisés,
housses tactiques modulaires, tasers et équipements de nuit (11,2 M€ en
AE et en CP) présentent un caractère récurrent et permanent qui ne leur
confèrent pas la qualité de dépenses exceptionnelles.
Au titre du programme 364
–
Cohésion
sont inscrites des mesures
qui répondent à des enjeux non directement liés avec le plan de relance. La
dotation complémentaire attribuée à France compétences vise avant tout à
compenser le dé
séquilibre de l’opérateur, confronté, d’une part, à une
hausse du recours aux contrats d’apprentissage et, d’autre part, à une chute
des recettes versées par les entreprises, du fait de la crise sanitaire. En cours
de gestion 2021, une deuxième dotation de 2
Md€ a d’ailleurs été versée,
sans être imputée au plan de relance (programme 103).
9
Cour des comptes,
Préparation et mise en œuvre du plan de relance
, rapport au titre
de l’article
58 2° de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
demandé par la commission des finances du Sénat, mars 2022.
20
COUR DES COMPTES
De même, les crédits du programme destinés à favoriser la
digitalisation de la formation viennent
in fine
abonder les moyens du Plan
d’investissement dans les compéten
ces (PIC), en vue de moderniser les
outils de formation et favoriser l’individualisation des parcours. Leur
contribution directe à la reprise de l’économie apparaît ténue. Certaines
actions de soutien aux personnes précaires ont vocation à s’inscrire dans
la
durée, et répondent davantage à des enjeux durables qu’à des
problématiques spécifiques provoquées par la crise sanitaire (exemple des
mesures destinées à améliorer la prise en charge des grands marginaux).
3 -
Une mission ne portant q
u’un peu plus de la mo
itié des crédits
budgétaires consacrés au plan de relance
Loin de l’ambition initiale de disposer d’un support unique de
financement des mesures de relance, la mission
Plan de relance
ne
représente que 36 % du total des dépenses prévues au titre du plan de
relance (40 % en intégrant les redéploiements intervenus en 2021) et 56 %
des crédits budgétaires de l’État alloués à ce plan
(36
Md€ sur 100
Md€ de
dépenses totales dont 64
Md€ de dépenses budgétaires)
. En effet, sur les
100
Md€ d’engagements prévus au t
itre du plan de relance, seuls 36
Md€
10
devaient être engagés, selon la ventilation initiale de septembre 2020, au
titre de la mission
Plan de relance.
10
montant initial annoncé lors de la présentation du plan le 3 septembre 2020, avant
tout autre mouvement (report, transfert, virement…).
MISSION PLAN DE RELANCE
21
Graphique n° 2 :
Décomposition des ressources du plan de relance
(en AE - ventilation initiale de septembre 2020)
Source : projet de loi de finances pour 2021
4 -
Un support budgétaire unique mais incomplet, des outils de
suivi multiples
Le choix d’une mission unique, comme indiqué
supra
, avait
notamment objectif de faciliter le suivi des dépenses engagées au titre de
la relance. La direction du budget (DB), pourtant responsable des trois
programmes de la mission, n’est pas en charge des actions et des dispositifs
qu’ils portent. Les crédits sont ainsi
utilisés par les ministères compétents
au titre des politiques publiques concernées par le biais de conventions de
délégation de gestion (90 % des crédits de la mission). Cette modalité de
gestion a été privilégiée du fait de sa capacité à permettre des
redéploiements rapides, une traçabilité et un suivi fins et une efficacité de
gestion.
À titre exceptionnel, certains dispositifs aux circuits de gestion
complexes sont financés par décrets de transfert ou de virement. Ils
représentent environ 10 % des crédits de la mission
11
.
33 conventions de délégation de gestion permettent ainsi à la DB de
confier l’exécution opérationnelle des dépenses aux ministères compétents.
À chacune de ces conventions correspond un budget opérationnel de
programme (BOP), entité budgétaire venant matérialiser un périmètre
22
COUR DES COMPTES
fonctionnel spécifique au sein du programme. Chacun des trois
programmes compte entre 9 et 14 BOP, qui mobilisent au total plus de
20
directions d’administration centrale qui font elles
-mêmes appel, pour
mettre en œuvre les mesu
res qui les concernent, à leurs services
déconcentrés ainsi qu’à des opérateurs ou à d’autres entités publiques
.
Ce choix de gestion
s’est traduit par la mise en œuvre de multiples
instruments de suivi:
-
Des modalités de suivi spécifiques aux crédits du plan de relance ont
été mises en place afin de pouvoir identifier ces crédits dans Chorus,
qu’il s’agisse de crédits portés par les programmes ordinaires ou de
crédits issus de la mission « Plan de relance » qui leur auraient été
virés ou transférés ;
-
Pour ce qui concerne les dépenses portées par des opérateurs, ces
dernières
ne sont pas suivies dans le système d’information de l’État
même si
, pour certaines d’entre elles,
la DGFiP transmet
mensuellement au CBCM des ministères économiques et financiers
des fichiers permettant de connaître leur taux de consommation et les
dispositifs en ayant bénéficié. Un dispositif ad hoc de suivi centralisé
de l’ensemble des dépenses liées à la relance et portées par les
opérateurs aurait pu être mis en place, mais
l’adminis
tration a estimé
que
la grande diversité de leurs systèmes d’information budgétaires et
comptables rendait impossible un tel dispositif
. Afin d’y remédier, les
opérateurs mettant en œuvre les dispositifs aux enveloppes les plus
importantes (1 jeune 1 solut
ion, MaPrimeRénov’ notamment) doivent
transmettre des compte-rendu périodiques relatifs à la consommation
des crédits ainsi qu’aux autres indicateurs de mise en œuvre.
La grande diversité des instruments de suivi et l’absence de
centralisation de l’information a rendu difficile la présentation d’une vision
consolidée de la consommation des crédits de la mission.
MISSION PLAN DE RELANCE
23
Schéma n° 1 :
Délégations de gestion des crédits de la mission
Plan
de relance
aux ministères
AC : administrations centrales
DB : direction du budget
MAA :
ministère de l’agriculture et de l’alimentation
MC : ministère de la culture
MEFR :
ministère de l’économie, des finances et de la relance
MENJS :
ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports
MESRI :
ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation
MINARM : ministère des armées
MINJU : ministère de la justice
MINT :
ministère de l’intérieur
MSS : ministère de la solidarité et de la santé
MTE
–
MCRCT : ministère de la transition écologique, ministère de la cohésion des territoires et
des relations avec les collectivités territoriales
MTEI :
ministère du travail, de l’emploi et de l’insertion
MTFP : ministère de la transformation de la fonction publique
SPM : services du premier ministre
Source :
Cour des comptes d’après cartographies budgétaires de la direction du budget (janvier
2021)
B -
Une programmation particulièrement volontariste
L’un des objectifs de la mission
Plan de relance
était de permettre
un engagement et un décaissement rapides des crédits. Cette volonté était
la fois guidée par le besoin d’agir vite dans un
souci de relance économique
ainsi que par la volonté de bénéficier de la totalité des cofinancements
européens promis à la France. Le plan France relance doit en effet être en
partie financé par des crédits européens (39,4
Md€ sur les 100
Md€ de
dépenses prévues) et selon un calendrier allant de 2021 à 2026. Les actions
amenées à bénéficier d’un cofinancement de l’Union européenne ont été
consignées dans le programme national de relance et de résilience (PNRR)
de la France.
La France a ainsi perçu, le 4 mars 2022, l’intégralité du
versement prévu (7,4
Md€) au titre de sa première demande de paiement.
Le versement des financements européens est conditionné
à l’atteinte de
cibles et de jalons parfois sans lien avec le plan de relance. Or, 80 % des
24
COUR DES COMPTES
crédits européens dont la France devrait bénéficier sont conditionnés à la
mise en œuvre d’actions
de court/moyen terme (en 2021, 2022 et 2023).
La spécificité de cette mission a conduit le Gouvernement à la placer
en dehors du champ de la régulation budgétaire, lui permettant ainsi de ne
pas être soumise à une mise en réserve initiale ni à des mouvements de
régulati
on budgétaire en cours d’année.
Graphique n° 3 :
Crédits disponibles en début de gestion (CP, en
Md€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
Cette volonté de disposer d’un support budgétaire en capacité d’agir
rapidement explique également le choix fait d’ouvrir et d’engager dès 2021
la totalité des AE de la mission.
Au total en début de gestion 2021, la mission disposait de 39,3
Md€
d’AE et de 22,2
Md€ de CP, dont 3,1
Md€ d’AE et 0,
3
Md€ de CP issus
de reports 2020 vers 2021
12
. Ces reports s’expliquent par le fait que la
mission sert de support à des dépenses engagées en 2020 sur d’aut
res
supports budgétaires, qui seront couvertes, considérant leur objet, par des
CP au titre de la mission
Plan de relance.
Ainsi :
-
Le programme 362
–
Écologie
a bénéficié de reports 2020
(156,6
M€ en AE et 166,5
M€ en CP) quasi exclusivement en
12
Arrêtés de report du 22 janvier 2021, du 23 février 2021 et du 12 mars 2021
MISSION PLAN DE RELANCE
25
provenance du programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
(156,4
M€ en AE et en CP). Le reliquat étant destiné à la
modernisation de la filière automobile (6,8 M€ en CP) et
aéronautique (3,3 M€ en CP), en, provenance du programme
134 -
Développement des entreprises et régulations
;
-
Le programme 363
–
Compétitivité
a bénéficié de reports 2020
(321,5
M€ en AE et 108,7
M€ en CP) en provenance du
programme 134
–
Développement des entreprises et régulations
(60,1
M€ en AE et 75,9
M€ en CP) mais aussi du programme
152
–
Gendarmerie nationale
(203
M€ en AE et 20 M€ en CP),
du programme 161
–
Sécurité civile
(7,6 M€ en AE et 12,8 M€
en CP) et du programme 176
–
Police nationale
(50,8
M€ en
AE) ;
-
Le programme 364
–
Cohésion
a bénéficié de reports 2020
(2665,9
M€ en AE et 53,5
M€ en CP) en provenance du
programme
103
–
Accompagnement
des
mutations
économiques et développement de l’emploi
(2158,8
M€ en AE
et 35
M€ en CP) et du programme 102 –
Accès et retour à
l’emploi
(507,1 M
€ en AE et 18,5
M€ en CP).
Graphique n° 4 :
Calendrier prévisionnel initial de la mission
Plan
de relance
(en Md€, PLF 2021)
Source : PAP 2021, traitement Cour des comptes
La Cour souligne que ces reports
correspondent pour l’essentiel à
des dispositifs lancés en 2020 et rattachés en 2021 à la mission
Plan de
relance
.
26
COUR DES COMPTES
II -
Un décaissement en apparence rapide
A -
En gestion, des besoins complémentaires, une
entorse au principe de spécialité et une fin de gestion
perfectible
En complément des reports 2020 et des ouvertures de crédits en LFI,
le rythme de décaissement rapide de la mission a conduit le Gouvernement
à solliciter l’ouverture de crédits complémentaires dans le cadre de la
LFR 1 (4,2
Md€ d’AE et 4,9
Md€ de CP). Il s’agissait
:
-
Au titre du programme 362
–
Écologie,
d’
abonder le dispositif
Ma Prime Rénov’ (200
M€ en CP prévus initialement après
2021) dont les engagements étaient plus rapides qu’anticipé et
d’annuler 534
M€ d’AE afin de les redéployer vers le
programme 363 ;
-
Au titre du programme 363
–
Compétitivité
, d’a
ccélérer les
opérations de soutien à la relocalisation (100
M€ de CP
également initialement prévus au titre de l’année 2022 et au
-
delà) et d’absorber l’accélération des dépenses du guichet
Industrie du futur
(534
M€ d’AE et 392
M€ de CP) pour
financer des
dépenses d’investissement des PME et des ETI
;
-
Au titre du programme 364
–
Cohésion,
d’ouvrir 4,2
Md€ d’AE
et de CP afin de restaurer les crédits alloués aux dispositifs
d’activité partielle de longue durée et d’activité partielle de droit
commun. En effet, 3,7
Md€ de CP ont été utilisés au titre de ce
programme pour financer de l’activité partielle d’urgence,
normalement prise en charge au titre du programme 356.
Un dispositif d’activité partielle d’urgence financé à plus des trois
quarts, en 2021, par la mission Plan de relance
En 2021, le programme 364
Cohésion
devait porter les dépenses
d’activité partielle de longue durée (APLD), instaurée en juin 2020, et
celles relevant du nouveau régime d’activité partielle de droit commun,
appelé à terme à se subst
ituer à l’activité partielle de crise. Le programme
356
Chômage partiel et aides d’urgence aux employeurs et aux actifs
de la
mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
devait quant à lui financer
la totalité des restes à payer de l’année 2020, ainsi
que deux nouveaux
dispositifs d’aide aux employeurs (indemnisation des congés payés pris par
des salariés en activité partielle) et aux actifs permittents, créés par voie
d’amendement gouvernemental pendant l’examen du PLF au Parlement.
MISSION PLAN DE RELANCE
27
La persistance de la crise sanitaire et les nouvelles mesures
administratives de confinement et de fermeture d’établissements ont
cependant conduit le gouvernement à prolonger l’activité partielle
d’urgence tout au long de l’année 2021, réduisant de ce fait le recours à
l
’APLD et reportant l’entrée en vigueur du nouveau régime de droit
commun.
Pour financer le surcroît de dépenses par rapport aux crédits rendus
disponibles par les reports 2020 (2,5 Md€), le choix a été fait par la
direction du budget et la DGEFP de mobiliser une partie des crédits du
programme 364, à hauteur de 3,74 Md€. La somme de ces ressources,
auxquelles il convenait d’ajouter la trésorerie disponible à l’ASP, étant
toutefois insuffisante pour faire face aux besoins prévisibles, le décret
d’avance du 19 mai 2021 a ouvert en complément 0,5 Md€ de crédits au
profit du programme 356 et la LFR 1 a procédé à l’ouverture 2,2 Md€ de
crédits sur ce même programme.
Au lieu d’être corrigée en gestion pour faire porter au seul
programme 356 l’intégralité des dépenses d’activité partielle de crise, cette
répartition des financements a été confortée. Elle a pour effet de minorer
les dépenses 2021 de ce programme (1,06 Md€, soit à peine 22
% des
dépenses réelles de l’État au titre de l’activité partielle de crise
en 2021) et
d’augmenter artificiellement le niveau d’exécution du programme 364 de
3,74 Md€, soit 30 % des crédits consommés.
L’amendement voté dans le cadre de la discussion du PLF 2021
en vue d’élargir l’utilisation des crédits du programme 356 au finan
cement
des aides aux actifs « permittents » et des congés payés de certaines
professions, qui rappelle dans son exposé que «
les programmes 356 et 364
assureront le financement des différents régimes d’activité partielle
»
13
, ne
saurait être interprété comm
e autorisant l’élargissement de l’utilisation du
programme 364 au financement de l’activité partielle d’urgence.
En décembre 2021, la LFR 2 a ouvert 2,27
Md€ d’AE nouvelles
sur
la mission (sans ouvertures de CP associées), sur chacun des trois
programmes :
-
524
M€ d’AE ouvertes sur le programme 362 –
Écologie.
Les
besoins complémentaires se montent à 1,3
Md€ mais ils sont
partiellement compensés par des redéploiements sur le même
programme du fait de sous-
consommations et d’un moindre
recours à certains disp
ositifs, à l’image du dispositif de soutien
à
la
demande
en
« véhicules
propres ».
Les
AE
13
Amendement n°1209 déposé par le Gouvernement en nouvelle lecture dans le cadre
des débats en vue de l’adoption du projet de loi de finances pour 2021.
28
COUR DES COMPTES
complémentaires
ont
permis
d’apporter
un
soutien
complémentaire aux autorités organisatrices de transports
collectifs en site propre (0,4
Md€), de doter davantage le
fonds
de réhabilitation des friches (0,4
Md€), de mettre en œuvre de
nouvelles mesures de transition agricole et de soutien au secteur
de la pêche (0,3
Md€) et de renforcer les financements alloués
au développement d’infrastructures cyclables (0,2
Md€)
;
-
257
M€ d’AE ouvertes sur le programme 363 –
Compétitivité,
afin de financer l’extension des dispositifs
Territoires
d’industrie
(
0,3
Md€,
partiellement
compensés
par
des
redéploiements du fait de sous consommations) et de
commandes aéronautiques (8 M€).
-
1 489
M€ ouvertes sur le programme 364 –
Cohésion
pour
financer trois dispositifs : 1 jeune 1 solution, le plan Avenir
montagne et les manufactures de proximité.
Graphique n° 5 :
de la LFI à l’exécution (AE, en Md€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
La Cour relève que cette LFR
de fin d’année n’a pas permis
d’adapter les crédits disponibles au titre de la mission
Plan de relance,
à la
réalité des besoins anticipés. En effet, lors du dépôt du deuxième projet de
loi de finances rectificative en novembre 2021, les d
onnées d’exécution
disponibles permettaient d’établir avec une relative certitude que
l’ensemble des CP disponibles au titre de la mission ne seraient pas
MISSION PLAN DE RELANCE
29
consommés. En effet, au 31 octobre 2021, les dépenses des programmes de
la mission
Plan de relance
s’
établissaient à 14,2
Md€ pour 25,1
Md€ de
CP disponibles. Il était très peu probable qu’un décaissement de près de
11
Md€ intervienne au cours des deux derniers mois de l’année, soit un
montant correspondant au total des dépenses de la mission au cours des
sept premiers mois de 2021.
Graphique n° 6 :
de la LFI à l’exécution
(
CP, en Md
€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
Le recours aux reports de crédits, s’agissant d’une mission non
pérenne et aux dépenses déjà largement connues par avance, peut se
comprendre, en dépit de son impact sur la portée de l’autorisation
parlementaire accordée en LFI. Cependant, la Cour relève que cette facilité
a bénéficié à des actions n’ayant pas de lien direct avec la notion de relance,
contribuant ainsi à « sanctuariser
» certains crédits qui ne l’auraient pas été
si les règles ordinaires de gestion avaient trouvé à s’appliquer
(voir encadré
supra
Des dépenses parfois sans lien direct avec la notion de relance).
B -
Une montée en charge satisfaisante, une sous-
consommation réelle mais modérée
Les actions financées dans le cadre de la mission
Plan de relance
ont été mises en œuvre rapidement et ont donné lieu à des déca
issements
30
COUR DES COMPTES
rapides et réguliers.
Ainsi que la Cour l’a déjà rappelé
14
, cette rapidité
d’exécution a nécessité
de mettre en place des mécanismes de recherche
active de candidats pour les appels à projets et les appels à manifestation
d’intérêts et à communiquer largement sur l’existence des aides de guichet
portées par les programmes de la mission. Cependant, ces modalités ne sont
pas exemptes de risques, en premier lieu liés à l’existence d’effets
d’aubaine,
comme cela semble par exemple avoir été le cas pour le soutien
à la transition énergétique des équipements sportifs du fait d’un calendrier
serré. De même, les mesures de soutien à la demande en « véhicules
propres »
ont favorisé un effet d’aubaine.
Sur les 27,1
Md€ de crédits
de paiement disponibles en 2021 au titre
de la mission (issus de reports 2020, de la LFI et de la LFR 1), 18,9
Md€
ont été consommés dir
ectement, essentiellement par l’intermédiaire de
délégations de gestion et 1,96
Md€ ont été
dépensés par les ministères
compétents par le biais de décrets de transfert ou de décrets de virement,
soit un taux de consommation de 77 %.
Graphique n° 7 :
Dépenses mensuelles
en 2021 (en CP, en M€) –
hors
décrets de transfert et décrets de virement
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
14
Cour des comptes,
Préparation et mise en œuvre du plan de relance
, rapport au titre
de l’article
58 2° de la loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
demandé par la commission des finances du Sénat, mars 2022.
MISSION PLAN DE RELANCE
31
Graphique n° 8 :
Crédits disponibles et crédits consommés (CP, en
Md€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
III -
Une mission portant essentiellement des
dépenses d’intervention
A -
Près de 90
% de dépenses d’intervention
88 % des crédits de paiement consommés au titre de la mission sont
des crédits de titre 6 c’est
-à-
dire qu’ils viennent financer des dépenses
d’intervention.
Les dépenses d
’intervention de la mission (16,61
Md€) sont portées
à près de 70 % par le programme 364
–
Cohésion
(11,4
Md€), et elles
concernent principalement le financement de l’activité partielle de longue
durée ainsi que, de manière irrégulière, celui de l’activité
partielle
exceptionnelle (3,74
Md€, voir encadré
supra
Un dispositif d’activité
partielle d’urgence
financé à plus des trois quarts, en 2021, par la mission
Plan de relance), et le plan
1 jeune, 1 solution
(5,86
Md€). Le reste des
dépenses d’intervention
de la mission est en partie porté par le programme
362
–
Écologie
(3,2
Md€) et elles concernent des dépenses de transfert, à
destination des entreprises et ménages (MaPrimeRénov’, aide à l’achat de
« véhicules propres », soutien aux énergies et technologies vertes). Le
programme 363
–
Compétitivité
est quant à lui à l’origine de 1,98
Md€ de
dépenses d’intervention, qui concernent principalement des transferts aux
32
COUR DES COMPTES
entreprises (renforcement des fonds propres des TPE, PME et ETI, soutien
au secteur spatial, appels à projets visant à favoriser les relocalisations et à
sécuriser les approvisionnements critique).
Graphique n° 9 :
Dépenses par nature (en CP, en Md€)
–
hors
décrets de transfert et décrets de virement
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
Les dépenses de titre 3 de la mission (1,31
Md€) concernent des
dispositifs non récurrents, à l’image des actions de communication au sujet
des mesures MaPrimeRénov’ (programme 362 –
Écologie
), du plan filière
musique (programme 363
–
Compétitivité
), des mesures pour le service
civique, moyens supplémentaires alloués à Pôle emploi (programme 364 -
Cohésion
). Les dépenses de titre 7 portent principalement sur des dotations
en fonds propres, à l’image de celle versée au Centre national d’études
spatiales (CNES). Enfin, les dépenses de titre 5 concernent des
investissements, numériques et immobiliers du ministère de l’Intérieur
(programme 363
–
Compétitivité
) ainsi que des actions en faveur de la
rénovation énergétique ainsi que des mesures concernant les infrastructures
et la mobilité vertes (programme 362
–
Écologie
).
B -
Moins du quart des crédits consommés a un impact
présumé
favorable sur l’environnement
Selon le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État,
annexé au projet de loi de finances pour 2022, l
’ensemble des actions du
programme 362
–
Écologie
sont considérées comme ayant un impact
favorable sur l’environnement. Certaines dépenses, à l’image de celles de
MISSION PLAN DE RELANCE
33
l’action «
Biodiversité et lut
te contre l’artificialisation
» sont cotées
positivement
au titre de l’ensemble des sous
-axes retenus par la
classification environnementale du budget vert (climat, eau, déchets,
pollutions, biodiversité).
Cette cotation peut cependant être nuancée. Par convention, les
dépenses en faveur de la modernisation du réseau ferroviaire, considérées
comme de la régénération et de la sécurisation, ont été cotées avec un
impact neutre sur l’environnement
15
. Comme le souligne le rapport sur
l’impact environnemental du budget de l’État,
«
aucune quotepart n’a été
appliquée sur la cotation de ce programme au vu du caractère minoritaire
des dépenses dites « mixtes ».
La disponibilité des informations relatives au climat est partielle et
ne permet pas d’évaluer l’impact du programme pour atteindre les
engagements climatiques français
16
. L’information énergie
-climat est
précisée uniquement sur les mesures relatives à la décarbonation de
l’industrie (émissions de gaz à effet de serre évitées) et à la rénovation
énergétique des bâtiments publics (énergie économisée). L’impact sur
l’e
nvironnement des autres mesures notamment celles relatives au
transport
17
et à l’agriculture n’est pas évalué.
15
L’instruction du MTE relative à la mise en œuvre territorialisée des mesures du plan
de relance portées par le ministère de la transition écologique, du 8 janvier 2021, invite
les préfets à ce que
« les crédits du plan de relance ne financent pas des infrastructures
qui pourraient être considérées comme défavorables à l’environnement au sens de la
budgétisation environnementale (par exemple, des infrastructures routières nouvelles
de nature à encourager une hausse du trafic routier ou à favoriser le mode routier au
détriment d’autres modes de transport)
»
.
16
Haut conseil pour le climat,
Renforcer l’atténuation,
engager l’ad
aptation
, rapport
annuel, 2021.
17
L’impact
du programme sur la mobilité est calculé avec la part modale des transports
collectifs terrestres, ferroviaires et fluvial. Or, les moindres déplacements dans le cadre
des mesures de confinement permettent imparfa
itement d’évaluer les conséquences des
opérations
réalisées et n’apportent pas d’éléments probants sur la réduction des
émissions de gaz à effet de serre.
34
COUR DES COMPTES
Graphique n° 10 :
Part des dépenses en faveur de l’environnement
(en CP, en Md€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes (hors décrets de transfert et de virement)
Les deux autres programmes de la mission sont jugés neutres ou
globalement neutres pour l’environnement
dans la mesure où l’incidence
des dépenses budgétaires sur l’environnement est analysé
e
à l’échelle des
actions. Aussi, le fonds de transition écologique pour les institutions de
création en région et le fonds de transition écologique pour le secteur de la
presse ne suffisent pas à qualifier l’action Culture
du programme 363
–
Compétitivité
, à laquelle ils appar
tiennent, de favorable à l’environnement.
Seuls 20 % des CP consommés au titre de la mission en 2021 ont eu un
impact favorable sur l’environnement.
MISSION PLAN DE RELANCE
35
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n°362 -
Écologie
A -
Une spécialisation insuffisante des crédits
Le programme finance
« la transition de l’économie »
, notion
particulièrement vague, et promeut une
« croissance durable et juste, (…)
une croissance qui économise nos ressources naturelles, qui émet moins
de CO2 et qui protège notre biodiversité »
pour devenir
« la première
grande économie décarbonée européenne
18
»
. La présentation stratégique
du programme se limite en réalité à décliner les neuf actions suivantes :
-
la rénovation énergétique (6,3 Md€ dont 3,7 Md€ pour les
bâtiments publics et 2 Md€ pour «
Ma Prime Rénov’
») ;
-
le développement des énergies pour 3,7 Md€ (dont 2 Md€ pour la
stratégie hydrogène, 0,2 Md€ pour le nucléaire et 1,5 Md€ pour le soutien
aéronautique et automobile) ;
-
les infrastructures de transport pour 3,6 Md€ dont le soutien à
la
demande de « véhicules propres »
(1,3 Md€) ; les mobilités vertes (0,9
Md€) ; le ferroviaire (0,7 Md€), le parc automobile de l’État (0,2 Md€) et
les bornes électriques ;
-
la lutte contre l’artificialisation des sols (0,7
Md€), la biodiversité
(0,3 M
d€) et la modernisation des réseaux et de l’assainissement
(0,3
Md€)
;
-
l’accélération de la transition agricole (1,1 Md€) ;
-
la décarbonation de l’industrie (1 Md€) ;
18
Présentation stratégique du projet annuel de performance du programme 362, p. 5.
36
COUR DES COMPTES
-
l’investissement des régions au titre de la rénovation et de la
mobilité (0,6 Md€)
;
-
l’économie circulaire et les circuits courts (0,5 Md€) ;
- la pêche et le verdissement des infrastructures portuaires et de la
flotte (0,3 Md€).
L’insuffisante spécialisation des crédits est illustrée par les neuf
actions, détaillées dans les 45 briques du programme budgétaire. De fait,
les mesures imputées sur le programme 362 pourraient relever d’une
quinzaine de programmes budgétaires différents.
Tableau n° 1 :
Autres programmes possibles de rattachement aux
mesures du programme 362
Source : Cour des comptes
Actions du programme 362
Principaux programmes possibles de rattachement
Rénovation énérgétique
Programme 119 - Concours finaciers aux collectivités territoriales et
leurs groupements
Programme 135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat
Programme 174 - Énergie, climat et après-mines
Programme 723 - Opérations immobilières et entretien des batiments de
l'Etat
Densification, biodiversité et modernisation du réseau
Programme 113 - Paysages, eau et biodiversité
Programme 123 - Conditions de vie outre-mer
Programme 135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat
Programme 181 - Prévention des risques
Décarbonation de l'industrie
Programme 134 - Développement des entreprises et régulations
Économie circulaire et circuits courts
Programme 181 - Prévention des risques
Transition agricole
Programme 149
– Compétitivité et durabilité de l’agriculture, de
l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture
Mer
Programme 205 - Affaires maritimes
Infrastructures de transport et mobilités vertes
Programme 203 - Infrastructures et services de transports
Programme 793 - Électrification rurale
Énergies et technologies vertes
Programme 134 - Développement des entreprises et régulations
Programme 174 - Énergie, climat et après-mines
Programme 190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du
développement et de la mobilité
Dotations régionales d'investissement
Programme 119 - Concours finaciers aux collectivités territoriales et
leurs groupements
MISSION PLAN DE RELANCE
37
Enfin, l’imputation de mesures sur le programme 362, qui relèvent
également du programme d’investissement d’avenir
19
, de France 2030
20
ou
des CPER
21
, contribue à la faible lisibilité de cette architecture budgétaire.
Le foisonnement des mesures, la diversité des actions et
l’hétérogénéité des cinq objectifs du programme le rendent peu conforme
au principe de spécialité budgétaire
déterminé à l’article 7
de la loi
organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
B -
Une souplesse de gestion pour atteindre
l’objectif
d’engager 7
0 % du programme
La loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 a ouvert la
totalité des autorisations d’engagement (18,3 Md€) mais seulement 6,6
Md€ de crédits de paiement, soit 35 % de l’enveloppe. Cet échéancier est
cohérent au r
egard d’un objectif de consommation des crédits pour un plan
de relance prévu sur deux à trois années.
L’objectif de 7
0
% d’engagements mobilisés en 2021 a été atteint
,
entraînant néanmoins une sous-
consommation de 4,5 Md€ par rapport à la
programmation i
nitiale, ramenée à 3,5 Md€ avec les mouvements
budgétaires infra-annuels.
La forte consommation des engagements s’explique (i) par
des
mouvements budgétaires adaptés en fonction des avancées opérationnelles
des projets et (ii) par une réduction des engagements sur le programme de
6 %. Plusieurs transferts (-
1,2 Md€ en AE et –
0,3 Md€ en CP) et deux lois
de finances rectificatives ont permis de redéployer les crédits vers les
mesures les plus avancées.
19
L’enveloppe de 9 Md€ est destinée au financement de l’enseignement supérieur, à la
recherche et la valorisation des entreprises innovantes.
20
Les mesures concernent notamment le nucléaire (1 Md€) et la stratégie hydrogène
(1,9 Md€).
21
Il s’agit de la rénovation énergétique (1,3 Md€
), des mobilités et verdissement des
ports (1,1 Md€
: soutien aux petites lignes (300 M€), transports en commun (670 M€)
et verdissement des ports (175 M€).
38
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 :
Crédits disponibles et consommés en 2021
Source : Cour des comptes
Le programme a été abondé par un report en 2021 de 157 M€
d’autorisation d’engagement et de 166 M€ de crédits de paiement au titre
:
- du soutien à la demande des « véhicules propres » (prime à la
conversion et bonus électrique et innovation mobilité électrique et
solidaire) à partir du programme 174 « Énergie, climat et après-mines »
pour 156
M€
;
-
de la modernisation de la filière automobile (6,8 M€ en CP) et
aéronautique
(3,3
M€
en
CP)
en
provenance
du
programme
134 « Développement des entreprises et régulations ».
Afin de simplifier les modalités de gestion, par décrets de transferts,
le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » a
été abondé à hauteur de 430 M€ pour la rénovation énergétique et la
réhabilitation lourde des logements sociaux, le programme 190
« Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la
mobilité
» a bénéficié d’un transfert pour la recherche aéronautique
(270
M€) tout comme le programme 149 «
Compétitivité et durabilité de
l’agriculture, de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de
l’aquaculture
» pour soutenir l’élevage avec le pacte biosécurité (66 M€).
La loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 a annulé 474 M€
de la stratégie hydrogène pour être redéployés vers la mesure « industrie
AE
CP
LFI
18 316 000 000
6 563 975 000
LFR du 19 juillet 2021
-474 000 000
260 000 000
LFR du 1er décembre 2021
524 000 000
0
Autres mouvements de crédits
-1 085 751 070
-153 866 027
Reports
156 559 873
166 521 273
Virements et transferts
-1 242 310 943
-320 387 300
Total des crédits ouverts
17 280 248 930
6 670 108 973
Gel budgétaire
0
0
Crédits disponibles
17 280 248 930
6 670 108 973
Crédits consommés
13 776 083 197
3 809 630 964
Taux de consommation /LFI
75%
58%
En €
Programme 362
MISSION PLAN DE RELANCE
39
du futur » du programme 363 « Compétitivité ». Les ouvertures de crédits
ont concerné l’accélération de la mise en œuvre de «
Ma Prime Rénov’
»
(200
M€), les transports collectifs portés par les autorités organisatrices de
la mobilité (50 M€) et les travaux préalables à la reforestation (10 M€).
La loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021 a ouvert
524
M€ nets de crédits. Des redéploiements (651 M€), principalement sur
la transition agricole, la prime à la conversion et la filière automobile, la
stratégie hydrogène ainsi que sur la rénovation énergétique, ont été adoptés
dans ce cadre.
C -
Une exécution budgétaire à mieux piloter
L’exécution budgétaire est variable selon la maturité des mesures,
leur ciblage et leur
modalité de gestion. Toutefois, pour plusieurs d’entre
elles, l’exécution n’amène aucune remarque
22
.
1 -
Des sous-consommations aux causes variées
La faible consommation de quatre actions ou sous-actions
s’explique par une programmation ambitieuse, une mise en
place
opérationnelle plus lente qu’anticipée et une adéquation insuffisante face à
la réalité des besoins.
a)
La rénovation énergétique des bâtiments publics (3,7
Md€ en
AE) :
une sous-consommation du fait de difficultés de mise en
œuvre
Un appel à projets a été lancé pour la rénovation énergétique des
bâtiments de l’État, des établissements nationaux, des opérateurs ou des
établissements de l’enseignement supérieur (2,7 Md€ en AE et 1,2 M€ en
CP). La sélection des 4
214 projets s’est fond
ée sur leur pertinence, au
regard de leur performance environnementale, et sur leur maturité
opérationnelle. Les crédits ont été mis à disposition en une seule fois pour
les projets inférieurs à 0,5 M€ et à chaque étape technique pour les autres
projets.
Grâce à une organisation efficace pour sélectionner les projets,
l’enveloppe a été engagée à 94
%, avec un doublement des engagements
sur le seul mois de décembre alors même que les AE étaient ouvertes pour
2021 et 2022. Les décaissements ont été reportés en 2022 et la sous-
consommation des crédits de paiement
disponibles s’est élevée à 59
%.
22
Ces mesures figurent en annexe n° 7.
40
COUR DES COMPTES
L’échéancier des décaissements n’était pas réaliste
au regard des
contraintes liées au déroulement des travaux.
Les collectivités ont bénéficié d’une enveloppe (950 M€
en AE et
416 M€ en CP) pour la rénovation énergétique de leurs bâtiments, dans le
cadre d’une gestion préfectorale. La faible consommation des crédits
(944
M€ en AE et 92 M€ en CP), soit seulement 22 %
pour les CP,
s’explique par les délais de mise en œuv
re des appels à projets et par les
retards opérationnels du fait de difficultés conjoncturelles du tissu
économique.
En revanche, l’enveloppe allouée à la rénovation des équipements
sportifs a été consommée conformément aux crédits ouverts (50 M€ en AE
et
25 M€ en
CP).
b)
La rénovation énergétique des logements sociaux (500 M€ en AE
dans la LFI) et la décarbonation de l’industrie (1 Md€ en AE) : des
procédures de sélection des projets de l’agence de la transition
écologique entraînant des sous-consommations
Da
ns le cadre d’un transfert de crédits, les engagements destinés à
la rénovation énergétique et la réhabilitation lourde des logements sociaux
(500 M€ en AE et 250 M€ en LFI) ont été diminués à 70 M€ en AE et
178
M€ en CP durant l’année.
Si les crédits transférés ont été consommés,
en revanche, les crédits restants
ne l’ont pas été
du fait du calendrier de la
procédure de sélection des nombreux projets.
L’enveloppe disponible pour la décarbonation de l’industrie
(1 016
M€ en
AE et 297 M€ en CP), destinée à a
dapter les procédés de
production et à encourager le développement d’énergies renouvelables, a
été faiblement mobilisée (516 M€ en AE et 84
M€ en CP). Cette sous
-
consommation de 49
% en AE et de 72 % en CP résulte d’une mise en
œuvre trop lente des appels à projets et des appels à manifestation d’intérêt.
c)
L’énergie et les technologies vertes (3,7 Md€ en AE)
: une sous-
consommation
liée à l’insuffisante
maturité des dispositifs budgétés
Cette action se caractérise par une réduction des autorisations
d’engag
ement (-
1,4 Md€) alors même qu’il s’agit de mesures amplifiant le
4
ème
programme d’investissement d’avenir et le fonds pour la recherche
aéronautique civile.
L’appel à projets sur la stratégie hydrogène s’est en effet avéré
tardif. L’annulation, dès la lo
i de finances rectificative du 19 juillet 2021,
des crédits alloués au complément de rémunération pour soutenir la
MISSION PLAN DE RELANCE
41
production hydrogène (-
650 M€ soit
-90 %) pourrait révéler un manque de
maturité du dispositif lors de son inscription au budget.
La lente montée en charge des autres mesures (projets européens de
la stratégie hydrogène pour 1,3
Md€, modernisation des filières
aéronautiques et automobiles pour 413
M€, soutien au nucléaire pour
200
M€) entraîne un faible taux d’exécution (251 M€ contre 671
M€ d
e
crédits de paiement disponibles, soit seulement 38 %).
La minoration du plan de soutien pour la recherche aéronautique
civile (-
744 M€ soit
-
80 %) sur le programme 362 résulte d’un transfert
vers le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du
développement et de la mobilité ».
d)
Les infrastructures et la mobilité
(2,7 Md€ en AE) : une
consommation des crédits rapide
Les mesures liées à la mobilité sont des amplifications de dispositifs
préexistants. Le taux de consommation élevé trouve son origine dans le
schéma budgétaire retenu : les crédits sont engagés et consommés dès le
versement à l’AFITF.
Selon la direction du budget, l’agence a dépensé
456
M€ sur
les
532 M€ qui lui ont été versés.
L’enveloppe sur les mobilités du quotidien, avec 900 M€ en AE en
loi de finances initiale, a été abondée en cours d’exercice à hauteur de
606
M€ dont 150 M€ pour les mobilités actives, 450 M€ pour les transports
en commun en site propre et 6 M€ pour compenser les nuisances sonores
dans les communes rivera
ines de l’aéroport de Nantes
-Atlantique. Le taux
d’engagement a été de 81 % pour atteindre 1
215 M€ en AE et l’ensemble
des crédits de paiement
a été consommé (148 M€).
Les engagements relatifs aux infrastructures (régénération du réseau
fluvial, liaison f
erroviaire entre Lyon et Turin…) ont été légèrement sous
-
consommés
(496
M€
engagés
pour
550
M€
disponibles).
Les
décaissements ont été supérieurs aux prévisions (205
M€ contre 219 M€).
Le soutien au ferroviaire destiné au fret, aux trains de nuit et aux
pe
tites lignes (650 M€ en AE et 173 M€ en CP) a été engagé en totalité et
le taux d’exécution des crédits de paiement a atteint 89 % soit 154 M€.
2 -
Un saupoudrage des crédits au sein de trois actions
La diversité des projets soutenus et la variété des mesures mises en
œuvre sur trois actions du programme ont contribué à la dispersion des
42
COUR DES COMPTES
moyens et à un manque d’optimisation de l’effet levier des mesures dû à
une sélectivité trop faible.
a)
La biodiversité et la lutte contre l’artificialisation (1,5 Md€
en AE) : des mesures additionnelles sans hiérarchisation
Cette action comprend une dizaine de mesures (fonds de recyclage
des friches, aides aux maires « densificateurs », restauration écologique,
aires protégées, protection du littoral, renforcement des barrages,
modernisation du réseau d’eau potable…), dont certaines complètent les
contrats d’objectifs et de performance des opérateurs les mettant en œuvre
(agences de l’eau…).
Les mesures sont additionnelles aux dispositifs
existants, sans recherche de sélectivité en fonction de leur performance.
Les engagements ont été inférieurs de 36 % aux AE prévues, pour
atteindre 979 M€, tandis que les décaissements ont été globalement
respectés (340 M€ pour 417 M€ disponibles). Cette sous
-consommation
des engagements a résult
é d’une ouverture tardive des crédits (330 M€
en AE) pour le fonds de renouvellement des friches en loi de finances
rectificative du 1
er
décembre
2021 et d’une inscription tant pour 2021 que
pour 2022.
b)
La transition agricole (1,3 Md€ en AE)
: un foisonnement de
mesures complémentaires à celles du budget hors relance
Cette action comprend une quinzaine de mesures très variées :
structuration des filières, fonds avenir bio, préservation des haies, bilan
carbone, plan protéines, modernisation des abattoirs, soutien aux projets
alimentaires territoriaux, développement de jardins partagés... Elle illustre
une dispersion des moyens auprès des multiples acteurs du monde agricole
et forestier, sans réelle hiérarchisation.
L’abondement tardif d’autorisations d’engage
ment a contribué à
une sous-
consommation des crédits. L’enveloppe présentée en loi de
finances initiale a été abondée de 190 M€ en AE, principalement en loi de
finances rectificative du 1
er
décembre 2021, pour atteindre 1
314 M€ en
AE et 387
M€ en CP. Pourtant, seuls 928 M€ ont été engagés soit 70 % des
AE mais la totalité des crédits a été décaissée. Devant cette sous-
consommation d’AE prévisible, et afin d’éviter les reports, il
aurait été plus
respectueux du principe
d’annualité
budgétaire
d’augmenter le
s AE en loi
de finances initiale pour 2022.
Concernant les mesures pour rendre l’appareil productif plus
performant et résilient, les engagements pour le renouvellement des
MISSION PLAN DE RELANCE
43
agroéquipements (246
M€ en AE) et les investissements forestiers (148 M€
en AE) ont
été plus tardifs. La sous consommation des engagements s’est
élevée à respectivement 42 % et 49 %, puisque les AE ont été ouvertes tant
pour 2021 que pour 2022.
c)
La dotation régionale d’investissement
(0,6 Md€ en AE) : une
ventilation évolutive favorisant le saupoudrage
Dans le cadre de l’accord de méthodes signé avec les régions en
juillet 2020, une dotation de 600 M€ leur a été allouée. Alors que 324 M€
de crédits étaient ouverts, seuls 148 M€ ont été consommés, soit moins de
la moitié.
La répartition des crédits, non précisée dans le projet annuel de
performance, a évolué
23
.
En
définitive,
l’enveloppe
a
été
employée
en
engageant
395
M€
pour la rénovation énergétique, 120
M€ pour les mobilités du
quotidien et 85 M€ pour d’autres projets. Cette dernière part, non inscrite
initialement et sans indication sur la destination des crédits, a représenté
14
% de l’enveloppe. Il en résulte un saupoudrage des moyens en fonction
d’arbitrages locaux.
La direction du budget estime que le montant de CP exécuté serait
cohérent avec les montants d’avance habituellement versés la première
année de subventionnement
. De ce fait, l’estimation du montant des
avances aurait dû permettre d’ouvrir uniquement les crédits nécessaires
à
ces avances et d’éviter une sous
-consommation de 54 %.
3 -
Une articulation avec les autres programmes peu lisible et
faiblement documentée
Trois dispositifs sont similaires à ceux préexistants dans le budget
hors relance. À la différence du plan de relance, ils sont intégrés dans la
norme de dépenses pilotables de l’État. La répartition des crédits entre le
programme 362 et ceux des autres missions a donc une influence sur le
respect de la norme de dépenses et sur la consommation du plan de relance.
Les règles d’imputation comptable entre les programmes ont été
déterminées par convention. Elles prévoient que la consommation des
23
La répartition des crédits étai
t en début d’exercice de 300 M€ au titre de la rénovation
énergétique et de 300 M€ pour la mobilité du quotidien. Durant l’année, la ventilation
a finalement évolué pour ouvrir 315 M€ pour la rénovation, 266 M€ pour la mobilité et
de 19 M€ pour des projets
régionaux divers.
44
COUR DES COMPTES
crédits du plan de relance préserve le profil de décaissement des
programmes habituels.
a)
«
Ma Prime Rénov’
» (1,4
Md€ en AE et
0,7
Md€ en CP)
L’aide «
Ma Prime Rénov’
» est gérée par l’ANAH. Elle a été
étendue en loi de finances pour 2021 aux propriétaires bailleurs, avec des
bonus pour les maisons individuelles dont les travaux permettent de sortir
du statut de « passoire thermique
» (F ou G) ou d’atteindre le niveau
« basse consommation » (A et B), et avec des forfaits « assistance à la
maîtrise d’œuvre
» ou « rénovations globales ». Les propriétaires
occupants aux revenus intermédiaires et supérieurs en sont devenus
bénéficiaires. Le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » a
continué de financer le dispositif antérieur au plan de relance à destination
des propriétaires occupants modestes et très modestes, tandis que les
crédits du programme 362 ont concerné l’extension du dispositif. La clef
de répartition entre les deux programmes a tenu également compte du solde
de trésorerie de l’agence.
L’ar
ticulation concrète entre les crédits communs et ceux du plan de
relance n’est pas claire. Par convention du 20 avril 2021, l’État et l’ANAH
ont convenu que la répartition entre les deux programmes des
décaissements pour «
Ma Prime Rénov’
» à destination des ménages
modestes et très modestes devrait
« assurer une consommation lisse sur
l’année des AE
»
sur le programme 174 avec une estimation de 14,2 M€
par semaine soit environ 740 M€. Une partie de cette aide a donc été
imputée sur le programme 362, sans être retracée, alors même que la
consommation sur le programme 174 a seulement atteint 709 M€. Alors
que la convention prévoit seulement que
«
l’excédent
»
soit imputé sur le
programme 362, plus de la moitié des crédits concernerait les anciens
publics de «
Ma Prime Rénov’
» et non les nouveaux bénéficiaires. La
répartition
des
crédits
entre
les
deux
programmes
reste
donc
insuffisamment documentée.
MISSION PLAN DE RELANCE
45
Tableau n° 3 :
Consommation des crédits «
Ma Prime Rénov’
» sur le
programme 362
24
Source
: Cour des comptes, d’après l’ANAH
Sur le programme 362, alors que les engagements étaient ouverts
pour deux ans, le dispositif a été fortement mobilisée puisque 98 % des
crédits ont été engagés. Les décaissements ont été moins dynamiques, avec
une sous-consommation de 24 % alors même que la loi de finances du
19 juillet 2021 a abondé la mesure de 200
M€ supplémentaires. Cette sous
-
consommation s’expliquerait par le délai de traitement des dossiers
(735 471 dossiers validés mais seulement 365 734 primes versées) et par
des objectifs trop a
mbitieux. Ainsi, l’objectif initial de 80
000 logements
sortis du statut de « passoire thermique » en 2021 a été ramené à 2 500
logements en fin d’année.
b)
Le soutien à la demande aux « véhicules propres »
(1,1 Md€ en AE
et 887
M€ en
CP)
Le soutien à la demande aux « véhicules propres » est géré par
l’agence de service et de paiement (ASP). Il se compose de primes à la
conversion, de primes pour les poids-lourds et de bonus écologique pour
les véhicules électriques.
La convention entre l’État et l’ASP pour le financement des aides à
l’acquisition et à la location des véhicules les moins polluants, signée le
4 février 2021 a défini la ventilation suivante des crédits : 60 % du bonus
écologique, 70 % de la prime à la conversion et la totalité
de l’aide pour les
poids-lourds sont imputés sur le programme 362.
En 2021, seuls 712 M€ en AE et en CP ont été consommés sur le
programme 362, du fait du recours à la trésorerie de l’ASP à hauteur de
101 M€ pour la prime à la conversion et de 53 M€ pour
le bonus
écologique. Les décaissements sur le programme 174 se sont élevés à
respectivement 70 M€ et 429 M€ pour ces deux aides.
24
Hors «
Ma Prime Rénov’
–
Copropriétés
» et l’intensification des plans nationaux.
AE
CP
AE
CP
Programme 362
1 440
720
1 410
550
Crédits exécutés
Crédits disponibles
AE
CP
AE
CP
Programme 362
2 000
1 115
1 536
589
Crédits exécutés
Crédits disponibles
46
COUR DES COMPTES
Tableau n° 4 :
Consommation des crédits de soutien à la demande en
« véhicules propres »
Hors dispositif « Innovation mobilité électrique et solidaire »
Source : Cour des comptes, d’après le MTE
Hors prise en compte de la trésorerie de l’ASP, les crédits imputés
sur le programme 362 se sont donc élevés à 64 % pour la prime à la
conversion au lieu de 70 % tandis qu’ils ont été de 58 % pour l
e bonus,
alors qu’il était prévu 60 %. Cet écart, de l’ordre de 100 M€ en moins
imputés sur le programme 362, dépendrait des modalités d’application
conventionnelles
25
.
Dès l’année dernière, la Cour avait estimé dans la NEB «
Écologie,
développement et mobilité durable
» pour l’exercice 2020 que la difficile
articulation avec les mesures liées au plan de relance appelaient un
dialogue permanent pour assurer la traçabilité et le suivi des crédits. Le
MTE avait précisé qu’une
« attention particulière [avait] été apportée
depuis septembre [2020] à la programmation des crédits relance et à son
ajustement régulier en lien avec la direction du budget, les directions
métiers et leurs opérateurs »
. L’examen de l’exercice 2021 confirme
le
besoin
d’une indispensable at
tention à la lisibilité des dispositifs mis en
œuvre et à la qualité de l’information offerte au Parlement et au grand
public.
c)
La résilience des réseaux (50 M€ en AE et 20 M€ en CP)
La mesure relative au renforcement de la résilience des réseaux
électrique
s (50 M€) complète les aides financées par le compte
d’affectation spéciale «
financement des aides aux collectivités pour
l'électrification rurale
». Seuls 15 M€ ont été engagés sur l’exercice 2021.
25
En vertu de l’article 4 de la convention avec l’ASP, les crédits de paiement décaissés
sur les deux programmes résultent des engagements opérés sur cha
cun d’eux, mobilisés
alternativement lors des quatre séries de paiement par mois.
AE
CP
AE
CP
Primes à la conversion
400
272
123
123
Bonus écologique
657
360
584
584
Bonus poids lourds
100
35
5
5
Total
1157
667
712
712
Crédits disponibles
Crédits exécutés
MISSION PLAN DE RELANCE
47
Les projets financés ont concerné des tronçons disposant
d’un taux
de fils nus de 25 % et anticipant les risques liés aux intempéries, alors que
le dispositif préexistant contribue à la réparation des dégâts avec un taux
de 50 %, selon l’arrêté du 17 avril 2021 instituant des critères de sélection
des projets p
our la mesure d’amélioration de la résilience des réseaux
électriques en zone rurale.
D -
Une information budgétaire à améliorer
Alors que les crédits du programme doivent être présentés selon la
spécialisation prévue à l’article 5 de la loi organique du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances, l’information s’avère lacunaire.
La répartition
des crédits par destination a cependant été opportunément améliorée dans
le projet annuel de performance pour 2022.
1 -
Une répartition incomplète des crédits par titre
La diversité des mesures imputées dans le programme 362 ainsi que
les évolutions des modalités de gestion ont complexifié le suivi des crédits
par nature de dépense.
Tableau n° 5 :
Consommation des crédits par titre (en M€)
Source : Cour des comptes, d’après MEFR
Les dépenses de fonctionnement étaient initialement limitées aux
actions de communication pour la transition agricole et la rénovation
énergétique, à hauteur de 26 M€ en AE et 11
M€ en CP. Du fait
d’évolutions dans les modalités de gestion, les engagements se s
ont élevés
à 225 M€ et à 89
M€ en CP
26
.
26
P
rincipalement au titre de la rénovation énergétique (173 M€ en AE et 62 M€ en CP),
à la décarbonation (11 M€ en AE et 2 M€ en CP), à la transition agricole (12 M€ et
10
M€
en CP) ainsi qu’aux technologies vertes (16 M€ en AE et 11 M€ en CP).
AE
CP
AE
CP
Dépenses de fonctionnement
26
11
225
90
Dépenses d'investissement
3 965
1 728
1 087
159
Dépenses d'intervention
14 325
4 825
11 062
3 202
Dépenses d'opérations financières
-
1 402
359
LFI
Crédits exécutés
48
COUR DES COMPTES
Les dépenses d’investissement (4,0 Md€ en AE et 1,7 Md€ en CP)
correspondaient, en loi de finances initiale, aux crédits alloués à la
rénovation énergétique des bâtiments publics et à l’acquisition automobile
de l’Éta
t.
La consommation s’est cependant limitée à 1,1 Md€ en AE et
159 M€ en CP, principalement au titre du verdissement du parc automobile.
Les
dépenses d’opérations financières, non prévues à l’origine
, ont
finalement été mobilisées à hauteur de 1,4 Md€ en AE et 359
M€ en CP du
fait des modalités de décaissement des actions de rénovation énergétique.
Les documents budgétaires n’apportent aucune précision.
Les
dépenses d’intervention
(14,3 Md€ en AE et 4,8 Md€ en CP)
ont atteint 11 Md
€ en AE et 3 Md€ en CP du fais des sous
-consommations
en matière de rénovation énergétique et de technologie vertes
27
.
Contrairement aux autres programmes, le projet annuel de
performance du programme contient une répartition des crédits par titre
pour chaque action mais sans aucun détail par mesure.
L’obligation de
présenter les crédits par titre, prévue à l’article 51 de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances, est donc appliquée de façon
formelle mais de manière peu intelligible.
Dès lors, la Cour n’a pas été en mesure de vérifier la qualité de
l’exécution budgétaire et de l’information parlementaire.
2 -
Des moyens humains insuffisamment retracés
Le programme 362 ne porte aucune dépense de personnel alors
même que la mise en œuvre du plan de relance a nécessité environ
310 ETP.
Pour la direction de l’immobilier de l’État, 72 ETP ont été
nécessaires, dont 34 contrats de projet, pour gérer le plan de relance.
Certains opérateurs ont bénéficié de moyens humains supplémentaires
(238 ETP) financés par des frais de gestion, sans qu’ils ne soient retracés
28
:
-
l’ADEME a bénéficié de 120 ETP en intérim jusqu’en juillet 2022,
dont les deux tiers ont été affectés à l’instruction des dossiers dans les
directions régionales ;
-
l’ASP a mobilisé environ 44 ETP, avec un maximum d’environ
70 ETP de mars à juin 2021 pour le traitement des aides, dans le cadre
27
Les engagements ont été moins mobilisés qu’anticipé
sur les mobilités vertes
(- 0,5
Md€), les technologies vertes (
-
1,8 Md€) et l’économie circulaire (
-
0,3 Md€). De
même, les sous-consommations ont concerné les technologies vertes (-
0,7 Md€), la
rénovation énergétique (-
0,4 Md€), la décarbonation (
-
0,2 Md€) et les dotations
d’investissement versées aux régions (
-
0,2 Md€).
28
Frais de gestion pour l’ADEME (2,5 %), pour l’ASP (1,2
8 %), pour France Agrimer
(1 %).
MISSION PLAN DE RELANCE
49
de contrats à durée déterminée et par l’intermédiaire de prestataires
externes ;
-
la BPI a augmenté ses effectifs d’un quart jusqu’en août 2021, avec
18 ETP et 16 ETP en intérim ;
-
France Agrimer a recruté 20 ETP ;
-
l’office français de la biodiversité, le conservatoire de l’espace littoral
et des rivages lacustres et les agences de l’eau
29
ont embauché environ
12 ETP ;
-
l
’ANAH a augmenté ses effectifs de 8 ETP.
Le niveau des moyens humains mobilisé, de l’ordre de
5,5
M€,
implique d’apporter une information complémentaire dans les documents
budgétaires en matière de frais de gestion et d’ETP recrutés.
La direction du budge
t n’a pas été en mesure de retracer le montant
global des frais de gestion et de préciser leur imputation comptable. Dès
lors, la Cour constate son impossibilité à vérifier le bon niveau et la correcte
imputation des frais de gestion.
E -
Une augmentation des dépenses à anticiper
Les dépenses relatives à ce programme vont mécaniquement
augmenter, à court terme du fait du décalage dans le décaissement et, à plus
long terme, du fait de la pérennisation de certaines mesures.
D’une part, l
a sous-consommation de crédits de paiement en 2021 a
induit 2,9
Md€ de report
s sur 2022 :
1,7 Md€ au titre de la rénovation
énergétique, 0,4
Md€ pour les énergies et technologies vertes, 0,2 Md€
pour la dotation régionale à l’investissement, 0,2 Md€ pour la
décarbonation de l’industrie, 0,2 Md€ pour le soutien à la demande de
« véhicules propres ».
Les crédits disponibles en 2022 s’élèvent ainsi à plus de 8,5 Md€
en
CP, avec les reports précités et les crédits ouverts en loi de finances initiale
(5,7
Md€). Ce niveau
important de crédits disponibles laisse anticiper un
décalage sur plusieurs exercices des échéanciers initialement prévus,
contribuant à accroître les dépenses à court
terme, alors qu’un quart des
crédits de paiement (4,9
Md€) sera mobilisé en 2023 et au
-delà
selon l’état
actuel de la programmation.
29
78
104 € en AE mais aucun CP pour le CELRL, 243 650 € en CP pour l’OFB et
100
380 € en CP pour les agences de l’eau soit 12 ETP avec un coût unitaire de
28 000
€.
50
COUR DES COMPTES
Schéma n° 2 :
Évolution du profil de décaisseme
nts (en Md€)
Source : Cour des comptes
D’autre part, la pérennisation de certaines mesures, initialement
prévues pour un temps limité, va contraindre encore davantage les
prochains budgets.
Si les mesures du plan de relance n’ont pas vocation à
être main
tenues, il est probable que l’effet cliquet de certaines d’entre elles
rend délicate leur suppression. Ainsi, le maintien du fonds de recyclage des
friches a été annoncé par le Président de la République le 7 septembre 2021.
Ce constat implique que les échéanciers pluriannuels des crédits
soient actualisés et mieux pris en compte dans les prochains arbitrages
budgétaires.
II -
Programme n°363
–
Compétitivité
A -
Un programme portant de nombreuses dépenses
courantes du budget général
Les crédits du programme visent à
faire évoluer l’offre
française
pour rendre la France plus compétitive. La compétitivité recherchée est
technologique, numérique et militaire et se déploie via le renforcement des
fonds propres des entreprise et le soutien à
l’attractivité culturelle
et à
l’export. Six
actions structurent le programme dont la moitié traitent
spécifiquement de la compétitivité des entreprises (action 1
financement
MISSION PLAN DE RELANCE
51
des entreprises,
action 2
souveraineté technologique et résilience
, action 3
p
lan de soutien à l’export
). Les autres actions de programme concernent à
la fois la modernisation des administrations régaliennes, des territoires et
des entreprises (action 4
mise à niveau numérique de l’
État, des territoires
et des entreprises
, action 6
commandes militaires
) et le soutien au secteur
culturel (action 5
culture
).
L’action 4
relative à la mise à niveau numérique de l'État, des
territoires et des entreprises
s’est
avérée propice au rattachement de
dépenses courantes prises en charge par d’au
tres programmes avant 2021.
L’action ouvre
une enveloppe de modernisation des administrations
régaliennes
. L’enveloppe pour l’amélioration du service public, qualifiée
d’exceptionnelle, a permis de couvrir des dispositifs certes ambitieux mais
courants.
Sous couvert de cette action, de nombreux projets immobiliers de la
police nationale ont été exécutés pour un montant consommé de 70
M€ de
CP en 2021. Il s’agit de
construction de stands
de tir, d’
acquisitions
immobilières, de réhabilitation, construction ou extension de divers
commissariats de police (Kremlin-Bicêtre, Noisiel/Torcy et Saint André à
la Réunion par exemple). Ces projets ont été décidés dans le cadre
d’enveloppe
s budgétaires triennales de 2015-2017 ou de 2018-2020, pour
un montant global de 702
M€
. Ils étaient portés, avant 2021, sur le
programme 176
–
Police nationale
. En 2021, les dépenses d
’investissement
de la police nationale en matière immobilière ont été partagées entre le
programme 363
–
Compétitivité
(70
M€) et le
programme 176
–
Police
nationale
(21 M€)
, sans que cette séparation soit objectivée par une
différence de nature des dépenses effectuées.
De même, l’action 4 a permis le financement de dépenses de
fonctionnement courantes du ministère de l’Intérieur. C’est le cas pour la
mesure de
modernisation et entretien technique des aéronefs de la sécurité
civile et de la gendarmerie nationale
laquelle finance le maintien en
condition opérationnelle des hélicoptères et des avions de la gendarmerie
nationale (34 M€) et de la sécurité civile
(22 M€), c’est
-à-dire les besoins
de réparation et de rechan
ges d’équipements aéronautiques
. La logique est
renouvelée concernant la mesure
d’
acquisition de caméras piétons
(
9,6 M€
ont été ouverts en LFI en AE et en CP) ou pour la mesure
équipements
spécialisés
(11,2 M€ en AE et en CP ouverts en LFI), laquelle a permis
l’acquisition
de housses tactiques modulaires, tasers, gilets pare-balle,
portes plaques, casques et divers équipements de nuit au profit de la
gendarmerie nationale et de la police nationale.
C’est également le cas pour
la
mesure système d’alerte et d’information des populations
, assurant le
maintien en condition opérationnelle des sites SAIP installés depuis 2013
(2,2 M€ en AE et CP ouverts en LFI)
.
52
COUR DES COMPTES
La mesure relative à
l’Hébergement et
aide au retour des
demandeurs déboutés du droit d’asile
(37 M€ en AE et 18,5 M€ en CP)
a
également été intégrée
à l’action 4 du programme 363.
Pourtant, ces
ouvertures de places correspondent à des besoins identifiés depuis
plusieurs années et suivent les crédits de la mission
Immigration, asile et
intégration
.
Enfin, la recherche duale a été financée sur le fondement de
l’action
souveraineté technologique et résilience
pour des montants
similaires à ceux antérieurement portés sur le programme 191 -
Recherche
duale (civile et militaire)
, ce dernier ne disposant plus
d’aucun crédit en
LFI 2021,
et avec un mode de gestion
reproduit à l’
identique
.
En 2021,
comme en 2019 et 2020, les crédits ont été versés au bénéfice du
Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), sous
forme de subvention pour charge de service public et au Centre national
d'études spatiales (CNES), sous forme de subvention pour charge de
service public et de dotation en fonds propres. Le financement de la
recherche dual
e a fait l’objet d’une délégation intégrale de gestion entre la
direction du budget et le ministère des Armées, signée à l’automne 2020.
La
note d’exécution budgétaire 2020 relative à la mission enseignement
supérieur et recherche
a qualifié le transfert de la recherche duale du
programme 191
Recherche duale (civile et militaire)
au programme 363
–
Compétitivité
de «
bourrage d’enveloppe
».
B -
De nombreux mouvements en cours de gestion
Le CBCM du
ministère de l’économie, des finances et de la
relance (MEFR) avait émis un avis défavorable en février 2021 sur la
soutenabilité du P363 pour les dispositifs gérés par le MEFR. Le besoin de
financement s
’élevait
à 214 M€
en AE et 96,6 M€ en CP et portait
principalement sur les mesures de
soutien à la relocalisation dans les
territoires et dans les secteurs stratégiques
. De surcroît, le dispositif
industrie du futur
a été sous-
évalué en attendant le résultat d’une mission
d’inspection pour estimer le risque de dépassement des crédits. Par
convention, les prévisions d’e
xécution pour le dispositif industrie du futur
ont été estimées en début de gestion 2021 à un mon
tant de 230 M€ en AE
(dont 80 M€
engagés en ges
tion anticipée 2021) et 130 M€
en CP.
Le besoin de financement a été traité en cours de gestion par
redéploiements internes à la mission et par ouverture en loi de finances
rectificative. Les dispositions prises pour financer les mesures de soutien à
l’industrie ont conduit le CBCM du MEFR
à émettre en avril 2022 un avis
complémentaire favorable sur la soutenabilité du P363 pour les dispositifs
gérés par le MEFR. Le niveau de crédits ouverts durant la gestion a été
MISSION PLAN DE RELANCE
53
supérieur de 15
% en AE (981 M€) et 11
% en CP (
476 M€)
par rapport
aux crédits autorisés en LFI pour 2021 (5
910 M€ en CP contre 3 910 M€).
Il résulte d
es reports initiaux (321 M€ AE et 109 M€ CP), des crédits
transférés (196 M€ de crédits nets sortants en AE et 172 M€ en CP), des
ouvertures en LFR 1 et 2 (791 M€ en AE et 492 M€ en CP) et
des
redéploiements internes.
Industrie du futur et soutiens à la relocalisation dans les territoires
et dans les secteurs stratégiques, des engagements dynamiques
Les trois mesures ont été ouvertes dès l’automne 2020 par appel
à projet et financées en gestion anticipée 2021. Les AAP ont révélé un
flux conséquent de projets, qui ont alerté le CBCM du MEFR sur la
sous-évaluation initiale de ces dépenses.
La mesure
industrie du futur
permet d’accorder des subventions
aux entreprises réalisant un investissement dans un bien affecté à une
activité industrielle. La mesure de
relocalisation par la sécurisation des
approvisionnements critiques
vise à soutenir
à l’investissement
industriel dans cinq secteurs prioritaires (les produits de santé, les
intrants critiques pour l’industrie, l’électronique, l’agroalimenta
ire et les
télécommunications). Le
soutien à la relocalisation dans les territoires
prend la forme d’un fonds
d'accélération des investissements industriels,
de subventions, du volontariat territorial en entreprise ainsi que de
conditions d’accès privilégiées aux
accélérateurs de Bpifrance.
Ces trois dispositifs constituaient 15 % environ des AE et CP
programmés initialement. À la suite des abondements, les AE et CP ont
constitué environ un quart des crédits disponibles du programme. Toutes
les AE ont été consommées par voie de notification des lauréats.
L’exécution montre que ces trois mesures représentent 35
% des AE
engagées du programme et 19 % des CP consommés
(549 M€).
C -
Une exécution inférieure aux prévisions
L’exécution des crédits en AE et CP du programme est
inférieure à
la moyenne d’exécution des crédits de la mission. Le taux d’exécution de
la mission en 2021 s’élève à 83
% des AE et 75 % des CP (crédits
disponibles). La consommation sur le seul programme 363 est de 5 234
M€
en AE, soit 76,6 % des AE ouvertes, et de 2 943
M€
en CP, soit 67,8 % des
CP ouverts.
54
COUR DES COMPTES
Les actions
financement des entreprises
(action 1),
mise à niveau
numérique
(action 4) et
commandes militaires
(action 6) font chuter le taux
d’exécution du programme.
1 -
Le financement des entreprises a été limité par la difficulté à
trouver les bénéficiaires ou par
une mise en œuvre tardive
.
En 2021, 904
M€
en AE et 757
M€
en CP ont été ouverts sur cette
action. 56,9 % des AE (514
M€
) et 49,8 % des CP (377
M€
) ont été
consommés.
La garantie associée au
label « Relance »
a été sous-exécutée en
raison de l
’existence d’un dispositif préexistant qui s’est achevé en fin
d’année 2021.
Pour orienter l’épargne des ménages vers les entreprises,
le
label « relance
» est attribué aux véhicules d’investissement sou
tenant les
fonds propres des entreprises en 2021 et en 2022. 150
M€
en AE et en CP
ont été ouverts en 2021 pour financer cette garantie pour couvrir
l’équivalent de 1,2
Md€
d’investissements en fonds propres.
Si toutes les
AE ouvertes en 2021 ont été consommées, le décaissement en crédits de
paiement est inférieur pour moitié aux prévisions car le dispositif a débuté
tardivement
. La garantie est venue remplacer un dispositif similaire qui n’a
expiré qu’en septembre
2021.
L’abondement des fonds régionaux d’
investissement a été long à
mettre en œuvre
en raison de la technicité afférente pour contractualiser et
du nombre d’acteurs concernés
. 250
M€
en AE et CP ont été ouverts en
2021 pour alimenter le compte d’affectation spéciale
Participations
financières de
l’État
et financer à parité les prises de participation dans les
fonds d’investissement mis en place par les régions par l’intermédiaire du
Fonds de Fonds France Relance État-Régions (FFRER), géré par
Bpifrance. Cette action vise à renforcer les fonds propres des petites PME
dans les territoires, leur compétitivité et leur capacité de résilience et
d’in
vestissement à long terme.
Si plusieurs fonds d’investissement
régionaux ont été sélectionnés en 2021 pour être co-financés (Auvergne-
Rhône Alpes, Bretagne et Aquitaine) et 53 financements de TPE/PME ou
ETI ont été validés,
6% des AE et des CP ont été exécutés (15 M€).
Selon
l’administration, le
montant total des investissements ainsi déclenchés
MISSION PLAN DE RELANCE
55
(effet de levier) s’élève à 132M€ à la fin
d’année 2021 (cible 2022
:
500
M€).
2 -
Une exécution de l
’action
mise à niveau numérique de l’État,
des territoires et des entreprises
qui révèle des prévisions de
programmation parfois volontaristes
L’action mise à niveau numérique de l’État, des territoire
s et des
entreprises
–
modernisation des administrations régaliennes a été déployée
dans trois axes : numérisation des entreprises, industrie du futur et
modernisation des administrations. 2 347
M€
en AE et 1 486
M€
en CP ont
été ouverts à ce titre en 2021 et rehaussés, après redéploiements, à 2261
M€
en AE et 1
411 M€ en CP
, notamment pour soutenir le dispositif
industrie
du futur
. Les crédits ont été consommés respectivement à 74 % (1
662 M€)
et à 45 % (636 M€).
Tandis que certaines mesures ont été redimensionnées à la baisse et
qu’une mesure n’a pas été mise en œuvre, l’exécution des dispositifs a été
retardée
par
les
diagnostics
préalables
aux
projets
numériques,
l’élargissement des cahiers des charges en cours de gestion, les
conventionnements nécessaires et la tension sur certains fournisseurs.
En 2021, 329
M€ en AE et 184
M€
en CP ont été ouverts pour
financer trois dispositifs visant à accélérer la numérisation des entreprises.
La LFI 2021 a ouvert 36,1
M€
en AE et 22
M€
en CP pour financer un
dispositif de sensibilisation des entreprises à la numérisation via des
diagnostics numériques gratuits et des parcours de formation. Baissés à
29
M€ en AE et 20 M€ en CP, ils ont été intégralement consommés.
De son
côté, la mesure
digitalisation des commerces
, dépense de guichet opérée
par l’ASP, a été étendue en cours de gestion au bénéfice de toutes les PME
et pas seulement aux PME ayant été fermées durant le deuxième
confinement en 2020,
pour atteindre l’objectif de distribution de 110
000
chèques de 500 euros.
56
COUR DES COMPTES
Le dispositif IA Booster, une mesure du plan de relance dont
les crédits ont financé
les mesures en faveur de l’industrie
La mesure proposait un dispositif d’audit et d’accompagnement
des PME et ETI ayant acquis un premier niveau de maturité numérique
pour mettre en place des solutions d’intelligence artificielle permettant
de moderniser l’outil de production.
La mesure avai
t bénéficié de 5 M€ ouverts dès 2020 en AE et CP
(exécution des AE à 100 % et 0 % en CP).
En 2021, 46 M€ ont été
ouverts e
n AE et 23 M€ en CP.
En avril 2021, le redéploiement de ces
crédits de la mesure est prévu pour assurer, entre autres, la soutenabilité
des mesures en faveur de l’industrie du P363.
À la mi-novembre 2021,
la mesure était toutefois toujours annoncée comme étant en phase de
réalisation et de montage par l’administration.
La mesure a fait
d’une
annulation intégrale en LFR2 et
n’est pas ment
ionnée dans le PAP 2022
du programme 363.
Les décaissements encore peu élevés constatés sur le dispositif
Industrie du futur
(135 M€ en CP pour 56
5
M€ disponibles)
s’expliquent
par des demandes de paiement tardives et peu nombreuses reçues des
entreprises (environ 30 % des lauréats), mais aussi par des rejets de
demandes de paiement erronées ou partielles, et un effet de structure, les
dossiers reçus en premier ayant été les dossiers de plus faibles montants
(valeur inférieure de moitié à la moyenne des dossiers notifiés).
L’exécution de la mise à niveau numérique des administrations
régaliennes s’est avérée similaire
à celle des projets numériques en
général : la consommation des crédits est retardée par les délais de
conventionnement mais aussi par la définition des modèles préalables et
par les diagnostics amont. Ainsi, la modernisation des administrations
régaliennes a notamment été
mise en œuvre
par la direction
interministérielle du numérique et par la direction interministérielle de la
transformation publique dans deux axes : « innovation et transformation
numérique » (doté de 292 M
€)
et «
sac à numérique de l’agent public»
(doté de 208 M€). Si les guichets et appels à projets associés ont tous été
lancés entre fin 2020 et le printemps 2021, le volume de projets lauréats
n’a pas donné lieu à des consommations immédiates. En effet, un projet
numérique validé en comité de relance par ces directions passe souvent par
une phase de conventionnement, qui conditionne la mise à disposition des
crédits sur les UO, et nécessite certains travaux préparatoires avant
d’engager effectivement les crédits obtenus (recherche de cofinancement
ministériel, constitution des équipes porteuses du projet, procédure d’acha
t
public, pré-études technique). Cette mécanique conduit à un engagement
des crédits, par le ministère lauréat, postérieur de plusieurs semaines ou
MISSION PLAN DE RELANCE
57
mois à la validation du projet par le ministère de la transformation et de la
fonction publiques.
De même, l’exécution par l’agence nationale de sé
curité des
systèmes d’information
de ses projets de mise à niveau numérique présente
une sous-consommation en AE. La LFI 2021
prévoyait l’inscription de la
totalité de l’enveloppe nécessaire aux projets (136 M€). La première année
a été consacrée à la défi
nition du modèle d’exécution des crédits du plan
de relance et à l’ingénierie budgétaire sous
-jacente.
Les appels à projet et les notifications ont pu être effectuées
tardivement tandis que la livraison de matériels a pu être retardée pour
cause de tension auprès des fournisseurs
. Ainsi, l’appel à projets «
services
numériques pour la vie étudiante
» doté de 4 M€ a été terminé en janvier
2022 et les fonds seront versés au premier semestre 2022. Un bilan
intermédiaire et final sera bien entendu demandé ainsi
qu’un suivi des
engagements budgétaires.
3 -
L’exécution de l’action 6
commandes militaire
est quasiment
nulle en raison du retard de livraison.
Dans le cadre du plan de soutien au secteur aéronautique mis en
place au début de la crise sanitaire, des commandes ont été annoncées à
hauteur de 832
M€
, dont 232
M€ ouverts en LFR3 2020 pour
financer un
programme d’acquisition de 10
hélicoptères par la gendarmerie nationale
et de 2 hélicoptères par la sécurité civile
(dont 48 M€ en CP)
.
Le programme porte une part résiduelle des CP de ce volet
d’acquisition
. En LFI 2021, 41,6
M€
de CP ont été ouverts sur l’action 6
du programme
Plan de relance
auxquels s’ajoutent les 208 M€
d’AE
entrants et les 33 M€ de CP entrants.
Le taux d’exécution est élevé pour les
AE (98%)
mais quasiment nul pour les CP (3%) en raison d’un paiement
par tranche, en fonction des livraisons.
4 -
Les actions
souveraineté technologique et résilience
(action 2),
et
plan de soutien à l’export
(action 3) présentent un taux
d’exécution
conforme aux prévisions.
Ces actions se fondent toutefois majoritairement sur des dispositifs
déployés avant 2021 et par conséquent maîtrisés par les pilotes et les
bénéficiaires, ou sous la forme de subventions pour charges de service
public.
L’action 2
souveraineté technologique et résilience
a bénéficié en
2021 de 1 804
M€
en AE et 959
M€
en CP en 2021 pour financer la
58
COUR DES COMPTES
recherche, le secteur spatial, ainsi que des projets de relocalisation. 86 %
des AE (1 552
M€
) et 93 % des CP (891
M€
) ont été consommés. 150
M€
en AE et CP ont été consommés pour financer la recherche duale, sous la
forme de subventions pour charges de service public à destination du
Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et
du Centre national d’études spatiales, dans des
conditions de gestion
identique à celles pratiquées lorsque ce dispositif était repris dans la
mission enseignement supérieur. Les crédits disponibles affectés à la
relocalisation s’élèvent à 989
M€
en AE et 481
M€
en CP en 2021.
L’intégralité des AE a été consommée et 86 % des CP (414 M€).
Le succès du
soutien à la relocalisation dans les territoires
s
’appuie
sur un programme de soutien à la production industrielle antérieur au plan
de relance. Depuis 2018, le programme «
Territoires d’industrie
» a permis
d’identifier 146 territoires matures pour développer les compétences
industrielles et la disponibilité du foncier pour favoriser l’installation des
entreprises. Les appels à projet des mesures de soutien à la relocalisation
dans les territoires et dans les secteurs critiques en ont tiré profit. La mesure
de relocalisation par le soutien à l’investissement industriel dans les
territoires vise en effet à accélérer des projets industriels prêts à être
engagés rapidement afin de contribuer à la relocalisation des chaînes de
production en France. En revanche, le décaissement des
aides à la
relocalisation des secteurs stratégiques
a été progressif, les entreprises
bénéficiaires percevant les crédits une fois atteints certains jalons dans leur
projet industriel.
Par ailleurs, 95,6
M€
en AE et 63,5
M€
en CP ont été affectés à
l’action 3
plan de soutien à l’export
en 2021, lequel incite les entreprises
françaises à se positionner sur les marchés internationaux. Les crédits ont
été consommés (99 % en AE, 98 % en CP). Les actions de Business France
et les mesures de soutien à l’export ont bénéficié de 54,2 M€
en AE et CP,
intégralement consommés. Le plan de soutien à l’export a contribué à un
redéploiement de 2,2
M€
en AE et de 6,1 M€ en CP vers d’autres
dispositifs du programme 363 en gestion tandis que 8,3
M€
en AE et CP
ont été ouverts en deuxième partie de l’année 2021 pour financer le
lancement d’une mesure nouvelle
: la campagne internationale sur la
marque France pilotée par le ministère de l’Eur
ope et des affaires
étrangères.
MISSION PLAN DE RELANCE
59
5 -
L’action n°5
culture
, une exécution légèrement inférieure aux
prévisions.
L’estimation initiale des dépenses a été difficile en raison des
fermetures administratives entre le 30 octobre 2020 et le 11 mai 2021.
L’exécution a parfois été ral
entie par le temps de mise en place des appels
à projet et des appels à manifestation d’intérêt
et par la technicité des
mesures à déployer, telle que
le plan de restauration et de mise à niveau
de la sécurité des Cathédrales,
laquelle
laisse augurer d’un
achèvement des
travaux à l’horizon 2025/2026. Enfin un nouvel opérateur créé au
1
er
janvier 2020, le Centre National de la Musique peine à absorber la
montée en charge très rapide qui lui a été demandée, sa consommation
s’établissant à
93
M€ sur 200 M€ d’A
E.
6 -
Une annulation de crédits limitée à l’occasion de la seconde loi
de finances rectificative pour 2021
La loi du 1
er
décembre 2021 de finances rectificatives pour 2021 a
procédé
à 217 M€ d’annulations de créd
its pour ce programme, dont
151
M€ pour des dispositifs de mise à niveau numérique et 40 M€ pour le
financement des entreprises.
99 M€ en CP ont été annulés, portant
majoritairement sur les dispositifs de mise à niveau numérique (IA Booster,
crédits affectés au projet de nouveau poste de
travail de l’agent public
portés par le MTFP, appels à projets portés par le MEFR, etc.). 1 395 M
€
de crédits n’ont pas été consommés et reportés en 2022.
D -
Une faible documentation des frais issus du
déploiement du programme
1 -
Des frais de gestion arrêtés en concertation avec les opérateurs
pour chaque dispositif.
Les opérateurs du ministère de l’économie, des finances et de la
relance ont bénéficié des frais de gestion payés sur le programme 363 en
2021 à hauteur de 29,3
M€ en AE et 24,1
M€ en CP.
De même, les dispositifs
modernisation de presse
et aide aux
pigistes
de de la mesure
Presse,
délégués par convention de mandat à un
prestataire, ont donné lieu à rémunération de ce dernier au moyen des
60
COUR DES COMPTES
crédits du programme. Les opérateurs perçoivent un pourcentage sur les
aides distribuées.).
Mais le financement des frais de gestion sur le programme 363 reste
rare. Par exemple, i
l n’y a pas de coûts de gestion financés sur le
programme 363
–
Compétitivité
pour la mise en œuvre du dispositif
de mise
à niveau numérique du secteur sportif par
l’agence nationale du sport
. Les
coûts de gestion engendrés par ce dispositif sont pris en charge dans les
frais de structures de l’
opérateur, dans le cadre de sa subvention pour
charge de service public. De même, pour le ministère de la culture, les
opérateurs (
Centre national du cinéma et de l’image animée
, Centre
national du livre, Centre national de la musique - CNM) en charge de
déployer le soutien aux industries culturelles n'ont pas bénéficié de crédits
de fonctionnement depuis le programme 363. Seul le CNM bénéficiait
d'une enveloppe du plan de relance non exclusivement consacrée à des
interventions à hauteur de 5 M€ en 2021 mais ces crédits ont toutefois été
redéployés pour des interventions en faveur des artistes auteurs. Pour les
opérateurs tels que l’Anssi, l’Inserm, l’agence nationale de la recherche
, le
CEA et le CNES, les éventuels coûts de gestion engendrés par les
dispositifs ont été pris en charge sur leur budget de fonctionnement propre.
Tableau n° 6 :
Frais de gestion des opérateurs du MEFR pour
déployer les dispositifs du programme 363
Opérateurs
Mesures concernées
AE 2021
CP 2021
ASP
Industrie du futur, numérisation,
digitalisation des commerces
10 285
439€
6 992
223€
BPI
Participations
FranceNum à destination des
TPE-PME
723
170€
183
110€
BPI
Financement
Soutien aux projets industriels
(territoires et secteurs critiques)
18 252
220€
16 939
911€
Source
: Cour de comptes, d’après les données de la direction du budget
Les frais de gestion peuvent être couverts par des commissions sur
les intérêts des produits, sans financement budgétaire direct du programme.
C’est le cas pour les prêts et garanties accordés par l’Institut pour le
financement du cinéma et des industries culturelles (Ifcic).
Sans méconnaître l’intérêt d’avoir recours à des prestataires habitués
à traiter avec les bénéficiaires des dispositifs, l’absence de documentation
rigoureuse de suivi sur les coûts de gestion des opérateurs du programme
MISSION PLAN DE RELANCE
61
par le respons
able de programme obère la capacité d’analyse de leur
performance.
2 -
Des moyens humains recrutés pour déployer les dispositifs.
Sur le périmètre des fonds des relocalisations, Bpif
rance s’est
appuyé sur un prestataire pour traiter une partie de l’instructio
n des dossiers
de demande de subvention face à l’ampleur du nombre de dossiers. Par
ailleurs, l’opérateur a recruté du personnel supplémentaire. Ces renforts,
comme la délégation de l’instruction
, sont financés par les frais de gestion
versés par l’État, de 1,8 % des aides décidées sur l’ensemble des dispositifs
précités, soit 18,9 M€ en AE et 17,2 M€ en CP sur le
programme 363
–
Compétitivité
(Cf. tableau des frais de gestion des opérateurs du MEFR).
L
’
Agence de Services de Paiements (ASP) a également effectué des
recrutements.
Sans financement issu du programme 363, les chambres de métiers
et de l’artisanat
ont recruté en 2021 28,5 ETP (équivalent temps plein) et
ont eu recours à des prestataires dans deux régions pour assurer le
déploiement des diagnostics numériques, tandis que 700 conseillers
d’entreprise
étaient mobilisés à la suite de réaffectation de missions.
Également sans financement issu du programme, environ 20 ETPT
supplémentaires ont été accordés aux directions régionales des affaires
culturelles
pour absorber la surcharge liée à la mise en œuvre du plan de
relance
, dans le cadre d’un redéploiement budgétaire de 500
000€ mis en
place par le secrétariat général du ministère de la culture. Ce fut aussi le
cas pour l’A
gence nationale pour la recherche
, dont le contrat d’objectifs
et de performance 2021-2025 a été amendé pour relever le plafond
d’emplois de 6 ETPT dès 2021, compte tenu de l’augmentation d’activité
induite par le plan de relance, tant scientifique pour assurer la sélection des
projets, qu’administrative pour la contractualisation et le financement
.
E -
Des indicateurs de performance qui ne couvrent que
très partiellement le champ du programme
1 -
Des indicateurs qui se concentrent sur l’apport du programme
sur la compét
itivité des entreprises, en éludant l’étude des
dispositifs destinés aux administrations publiques et aux
opérateurs
Sur les sept indicateurs créés en 2021 pour mesurer la performance
du programme, six concernent les entreprises. La contribution des
62
COUR DES COMPTES
garanties publiques au soutien de la compétitivité est évaluée en mesurant
à la fois l’écart de taux de pérennité à
trois ans des entreprises aidées et en
suivant
les
volumes
de
capitaux
déployés
par
les
véhicules
d’investissement bénéficiant de la garantie Bpifrance. L’objectif de
sécurisation des approvisionnements dans les secteurs stratégiques et de
soutien de l’emploi industriel est quantifié par le nombre d’emplois créés
ou maintenus grâce aux dispositifs de relocalisations sectorielles ou
territoriales. L
e soutien des entreprises à l’export est examiné par
l’intermédiaire du nombre de missions VIE engagées dans les PME et ETI
et du taux d’impact en termes de courant d’affaire du chèque export.
L’accompagnement des entreprises dans la transition numérique s
e fonde
sur le rang de la France au sein de l’UE en matière d’intégration des
technologies dans les entreprises.
En visant presque exclusivement les dépenses au bénéfice des
entreprises, les indicateurs de performance sont loin de couvrir l’ensemble
des dépenses du programme.
Il n’apparaît toutefois pas utile d’envisager la
création de nouveaux indicateurs de performance, dès lors que le
programme 363 (tout comme les deux autres) a vocation à être supprimé
dans quelques années.
2 -
Un objectif de consommation rapide des crédits révisé à la
baisse en cours d’année
Toutes les actions du programme sont concernées par le premier
objectif de
mise en œuvre rapide du volet Compétitivité du plan de relance,
mesuré par le taux de consommatio
n des crédits. L’objectif d’exécution à
100
% des crédits en AE et CP a été révisé à l’occasion des lois de finances
rectificatives pour 2021 et du projet de loi de finances 2022 pour cibler
82 % de consommation des AE et 93 % des CP. La cible actualisée pour
2021 a été calculée en tenant compte des prévisions de consommation de
crédits, par rapport aux crédits ouverts par la LFI 2021 ainsi qu’aux
modifications intervenues par le biais des reports de 2020, des ajustements
opérés par les lois de finances rectificatives pour 2021 ainsi que des décrets
de transfert.
3 -
Un choix bienvenu de fonder un indicateur sur un référentiel
européen, qui présente toutefois un résultat détérioré en 2021
Le choix de construire l’indicateur budgétaire relatif à la mise à
niveau
numérique de la France sur l’indice d’intégration de la technologie
numérique, développé par la Commission européenne et Eurostat, permet
à la fois
de faciliter la comparaison internationale et de relier l’action
MISSION PLAN DE RELANCE
63
publique française avec la « boussole numérique », stratégie numérique
européenne à horizon 2030. Ce choix soutient la limitation des indicateurs
utilisés par les professionnels du secteur. Il contraint à suivre les évolutions
de méthode mises en place afin d’affiner les projections de performance
.
La publication de cet indicateur est effectuée à l’automne de
chaque année, dans le cadre de l’édition annuelle de l’'indice relatif à
l'économie et à la société numériques (
The Digital Economy and Society
Index
–
DESI
) et se fonde sur l’enquête
annuelle INSEE/Eurostat
réalisée auprès des entreprises de plus de 10 salariés. Le résultat de cet
indicateur est donc disponible avant la fin de gestion.
Le DESI 2021 positionne la France à la 19
e
place en matière
d’intégration de la technologie numérique, alors qu’elle détenait la 11
e
place en 2020 et la 13
e
place en 2019. Ce résultat ramène presque la
France à son classement de 2018 (20
e
). La cible présentée dans le projet
annuel de performance pour 2021 était
d’atteindre
la 10
e
place. La
prévision 2021 a été actualisée dans le projet annuel de performance
pour 2022 pour cibler la
11ème position du classement, en raison d’un
écart important à combler avec les titulaires des 10ème et 9ème rangs
(Lituanie et République Tchèque respectivement). Le passage à la 10
e
place était envisagé pour 2022. Le décalage entre les prévisions et la
réalité peut s’expliquer en partie par un changement de méthode de
calcul. Il révèle toutefois la performance comparative des actions de
nombreux États-membres concernant spécifiquement la numérisation
de leurs PME durant la crise sanitaire.
64
COUR DES COMPTES
III -
Programme n°364 -
Cohésion
A -
Le poids prépondérant des thématiques emploi et
formation
1 -
Un programme structuré autour de huit actions, dont quatre
sont relatives à l’emploi et à la formation
Le programme 364 a été construit autour de huit actions distinctes,
décrites
comme contribuant chacune à l’objectif de cohésion
(une
présentation plus détaillée figure en Annexe n° 2 :) :
-
action 01 :
sauvegarde de l’emploi
, centré sur l’activité partielle
de longue durée et la formation des salariés en chômage partiel,
-
action 02 :
jeunes
,
qui reprend l’essentiel des mesures du plan 1
jeune 1 solution annoncé le 23 juillet 2020,
-
action 03 :
handicap
, qui contient des actions de soutien à
l’insertion professionnelle,
-
action 04 :
formation professionnelle
(actions de soutien à la
formation des adultes, dotations complémentaires pour France
compétences et Pôle emploi),
-
action 05 :
recherche
(dotation complémentaire à l’agence
nationale pour la recherche),
-
action 06 :
coopération sanitaire
dans le cadre de l’aide
publique au développement
(accès des pays en développement
aux vaccins contre le Covid, soutien à Unitaid),
-
action 07 :
cohésion territoriale
(soutien aux CPER et
dispositifs territoriaux, plan très haut débit),
-
action 08 :
soutien aux personnes précaires
(soutien aux
associations, projets innovants, amélioration des structures
d’hébergement).
Le lien entre certaines actions et la dimension de relance et
transformation de l’économie
apparaît parfois ténu.
Certaines actions comportent des mesures relevant a priori
davantage de dépenses courantes (entretien du réseau routier national
30
,
30
Cour des comptes,
L’entretien des routes nationales et d
épartementales
, rapport
public thématique, mars 2022. La Cour observe que «
la question de la sécurité des
ponts, sur laquelle plusieurs accidents dramatiques ont récemment attiré l’attention,
illustre cette méconnaissance du réseau décentralisé : il aura fallu attendre le plan de
relance de 2020 pour que l’État, constatant sa méconnaissance du nombre total de
MISSION PLAN DE RELANCE
65
soutien aux collectivités pour la réfection des ouvrages d’art
) ou de
programmes préexistant à la crise et déjà financés par d’autres missions
du
budget général (soutien aux commerces dans les centres-villes en
difficulté ; Garantie jeunes).
La dotation complémentaire à France compétences (750 M€) vise
quant à elle
d’abord à compenser le déséquilibre de l’opérateur
provoqué
par la baisse des recettes du fait de la crise et la hausse des besoins de
financement de l’apprentissage compte
-tenu de la dynamique de ce
dernier
31
. Les crédits de l’action 06 semblent en tout point correspondre à
des contributions classiques de la France aux actions de coopération
internationale, habituellement financées par les programmes relevant du
ministère de l’Europe et des affaires étrangères.
Si l’objectif d’affichage et de visibilité des efforts supplémentaires
réalisés dans le cadre de la relance est compréhensible, l’in
scription de
certaines actions dotées de moyens modestes, relativement à la masse
budgétaire du programme, peut poser question, dès lors qu’elle entraîne,
par la suite, une plus grande complexité de gestion (cf.B -1 -).
2 -
Des crédits bénéficiant majoritairement aux actions dans le
champ de l’emploi et de la formation
Hétéroclite dans sa composition d’ensemble, le programme
voit ses
crédits concentrés autour de trois actions :
Sauvegarde de l’emploi
,
Jeune
s,
et
Formation professionnelle
qui, à elles trois, représentent 92,3 % des
crédits ouverts en LFI.
ponts à vérifier, décide de mettre en œuvre un programme national permettant le
recensement et l’évaluation de l’état de ces ouvrages d’art dans les
petites communes,
ce qui ne peut constituer qu’une première étape
».
31
Voir notamment les notes d’analyse de
la Cour sur l’exécution budgétaire de la
mission Travail et emploi en 2020 et en 2021.
66
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 :
Répartition des crédits ouverts en LFI 2021, par
action (en M€)
LFI
% des crédits LFI
Action 01 Sauvegarde de
l'emploi
4 988,0
43,9
Action 02- Jeunes
4 179,4
36,8
Action 03-Handicap
93,4
0,8
Action 04- Formation
professionnelle
1 314,0
11,6
Action 05-Recherche
286
2,5
Action 06-Coopération
sanitaire
50
0,4
Action 07-Cohésion
territoriale
369
3,2
Action 08-Soutien aux
personnes précaires
86,5
0,8
Programme 364
11 366,3
100 %
Source
: Cour des comptes, d’après les documents budgétaires
3 -
Une part importante de dépenses de guichet
Le programme 364 est composé pour l’essentiel de dépenses
d’intervention (92,3% des CP
ouverts en LFI), prenant la forme notamment
de dépenses de guichet (aides exceptionnelles à l’emploi). Les dépenses de
fonctionnement pèsent pour 6,9 % (779 M€
en CP
). 43 M€ en AE et CP de
crédits de titre 2 (0,4 %) sont positi
onnés sur l’action 02
-Jeunes et gérés
sur le BOP MESRI : ils correspondent aux dispositifs « Cordées de la
réussite » et « néobacheliers ».
La dotation complémentaire octroyée à Pôle emploi (250 M€ en AE
et CP) pour faire face à la hausse anticipée du nombre de demandeurs
d’emploi est inscrite en titre 3
32
. Celle à France compétences (750
M€ en
32
Pour l’emploi fait de ces crédits, qui permettent à Pôle
emploi de financer des
recrutements supplémentaires, voir les développements relatifs à l’opérateur dans la
note d’analyse de la Cour des comptes sur l’exécution budgétaire (NEB) de la mission
Travail et emploi
en 2021.
MISSION PLAN DE RELANCE
67
AE=CP) figure au titre 6
33
. Il ne s’agit en effet pas d’une subvention pour
charge de service public en tant que telle
, l’aide de l’État consistant à
rehausser
les
moyens
dont
l’opérateur
dispose
pour
financer
l’apprentissage.
B -
Une exécution compliquée par la prolongation
successive de certains dispositifs et l’ajout de nouvelles
mesures
La construction même du programme mêle des crédits transférés et
des crédits délégués.
Au gré de l’évolution épidémique, le gouvernement a
pris la décision de prolonger certains dispositifs parmi les plus coûteux ou
d’
en
élargir les conditions d’éligibilit
é. La prévision des crédits nécessaires
en a été
rendue d’autant plus difficile, obligeant à d’importants
redéploiements de crédits et des ouvertures nouvelles.
1 -
Des modalités de gestion complexes
Le principe de gestion des crédits du plan de relance est celui du
mécanisme de la délégation de gestion, le recours aux transferts ne pouvant
qu’être accessoire.
Selon la direction du budget, le choix entre délégation de gestion
directe et transfert de crédits a été guidé par des «
objectifs de simplicité et
de
mise en œuvre rapide des actions
»
34
. Chaque action correspond à un ou
plusieurs BOP, à l’exception de l’action
06-Coopération sanitaire
, pour
laquelle seul un transfert est prévu en direction du programme 209. En sens
inverse, l’action 05
-
Recherche n’est g
érée que par le seul mécanisme de la
délégation de crédits au BOP 0364-MESRI.
33
Pour l’emploi fait de ces crédits
, voir les développements dans la NEB 2021
Travail
et emploi
34
Réponse au questionnaire de la Cour.
68
COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 :
Schéma de gestion du programme en 2021
Action
Crédits délégués
Programmes
bénéficiaires des
crédits transférés à
partir du programme
364
01- Sauvegarde de l'emploi
BOP 0364-MTEI
(Activité partielle)
103 (FNE)
02- Jeunes
BOP 0364-MTEI
102, 103, 139, 141 et
231
BOP 0364-MENJS
03
–
Handicap
BOP 0364-DGCS
103
04- Formation
professionnelle
BOP 0364-MTEI
102 et 103
05- Recherche
BOP 0364- MESRI
06- Coopération sanitaire au
titre de l'aide publique au
développement
209
07- Cohésion territoriale
BOP 0364-MCTRCT
112
BOP 0364-Transports
BOP 0364-Tourisme
08- Soutien aux personnes
précaires
BOP 0364-DGCS
135
BOP Logement
Source : Cour des
comptes d’après les documents budgétaires
. Lecture
: les crédits de l’action 01
Sauvegarde de l’emploi ont, s’agissant des dispositifs d’activité partielle, été gérés par délégation
sur un des neuf BOP du programme tandis que ceux relatifs au FNE formation ont été transférés,
en cours de gestion, vers le programme 103 de la mission Travail et emploi.
Des conventions de délégation de gestion ont été signées dès le
début de l’exercice avec les différents responsables de BOP, selon le
principe d’une responsab
ilité fonctionnelle des ministères et des directions
ou services qui en relèvent dans le pilotage et la mise en œuvre des mesures
du plan.
En pratique, cette architecture
a pu s’avérer difficile à mettre en
œuvre quand des crédits délégués aux BOP du programme contribuaient à
financer le renforcement d’actions financées par des pr
ogrammes
traditionnellement portés par d’autres missions du budget général
. Tel a
notamment été le cas pour le ministère des solidarités et de la santé (BOP
DGCS, sur des champs voisins d’actions courantes) et le ministère chargé
du logement (BOP Logement et crédits transférés sur le programme 135
MISSION PLAN DE RELANCE
69
pour accélérer les actions déjà engagées d’amélioration et d’humanisation
des foyers de travailleurs migrants et centres d’hébergement d’urgence).
Les difficultés les plus grandes ont cependant été rencontrées dans le
champ de l’emploi et de la formation.
Une complexité de gestion particulièrement forte dans le champ de
l’emploi et de la formation
La complexité a été singulièrement forte dans le champ du MTEI. Elle
résulte en premier lieu du choix fait d’intégrer au plan de relance des actions
qui avaient déjà été lancées dans le courant de l’année 2020, a
u premier rang
desquels les mesures du plan « 1 jeune 1 solution ».
La perspective de cette intégration a d’ailleurs influé sur la gestion 2020,
conduisant à n’engager certains dispositifs pluriannuels qu’à hauteur des CP
disponibles, au risque d’un effet
report de dépenses en AE important sur le
programme 364, en 2020.
En sus de cette transition
complexe entre 2020 et 2021 s’agissant des actions
déjà engagées, la DGEFP a dû assurer l’articulation entre les crédits
délégués sur le BOP 0364-MTEI, les crédits transférés du programme 364
vers les programmes 102 et 103, ceux du programme 356
Prise en charge
du chômage partiel
avec des reports croisés, des transferts et des calendriers
de délégations de gestion parfois en décalage avec les besoins.
La DGEFP a dû en parallèle assurer un suivi thématique spécifique au plan
« 1 jeune 1 solution » (enveloppe socle et crédits complémentaires du Plan
de relance) ;
aux mesures relevant de l’urgence (activité partielle de crise)
;
à la stratégie pauvreté-
QPV et à l’enveloppe du Plan d’investissement dans
les compétences (PIC, avec une gestion séparée entre crédits budgétaires et
crédits de fonds de concours).
Au total, la DGEFP a assuré le suivi d’
environ
200 lignes budgétaires avec une structure budgétaire
qu’elle a considérée
«
à la limite de l’inextricable
».
Les crédits alloués aux contrats aidés émargent à la fois
sur l’enveloppe
socle, l’enveloppe
de la stratégie pauvreté et celle du plan de relance. Un
même contrat peut être imputé sur plusieurs enveloppes. Les Missions
locales sont financées à la fois par l’enveloppe socle, l’enveloppe Plan de
relance et
l’enveloppe PIC.
La DGEFP doit dans le même temps assurer un
suivi spécifique des crédits des différents plans (plan 1 jeune 1 solution
intégré, plan d’urgence, Stratégie Pauvreté, PIC, PNRR financé par crédits
européens), ce qui l’oblige, en lien avec les
opérateurs, à un exercice
d’imputation précise des crédits parfois difficile.
70
COUR DES COMPTES
2 -
Neuf budgets opérationnels de programmes de dimensions très
disparates
Les crédits délégués sur les 9 BOP du programme représentent
83,80 % des crédits ouverts en LFI (hors reports). À lui seul, le BOP MTEI
porte 87,2 % du total des crédits délégués
35
.
La programmation initiale de chaque BOP a fait l’objet d’un avis
spécifique des CBCM dont relèvent habituellement les RBOP et d’un avis
de synthèse du CBCM
36
auprès du ministère de l
’économie, des finances
et de la relance. L’avis rendu sur le programme était favorable, avec
cependant un point de vigilance sur les dépenses de guichet relatives à
l’insertion professionnelle des jeunes, compte
tenu des décisions prises de
prolongation.
Seul le BOP MEFR a fait l’objet d’une réserve relative au
niveau des CP sur le plan d’équipement en réseaux de très haut débit.
3 -
Des décisions successives de prolongation de certains dispositifs
La prolongation successive des différents dispositifs de guichet a
induit une instabilité bien réelle dans l’exécution
budgétaire
37
.
L’aide
exceptionnelle aux contrats d’apprentissage aura été maintenue tout au
long de l’année 2021 et prolongée jusqu’au 30 juin 2022.
Comme en matière d’activité partielle de crise
38
, le calendrier des
décisions de prolongation n’a pas toujours permis à la DGEFP, en lien avec
la DB, d’évaluer les besoins de financement supplémentaires engendrés.
La dynamique des aides à l’alternance a contredit les prévisions initiales,
qui tablaient sur un ralentissement du recours aux dispositifs au second
semestre 2021, ce qui n’a pas été le cas
. Entre septembre et décembre, la
DGEFP a œuvré avec la direction
du budget pour affiner le modèle de
prévision.
4 -
Un principe d’auto
-assurance difficile à retracer
Le principe de l’auto
-
assurance a été mis en œuvre à l’échelle des
mesures emploi et formation gérées par la DGEFP (en crédits délégués sur
le BOP ou sur les programmes 102 et 103 après transferts), quand la
35
La répartition des crédits autorisés en LFI par BOP figure en annexe n°3.
36
Avis du CBCM auprès des ministères économiques et financiers en date du 27 avril
2021.
37
Les différentes décisions de prolongation sont retracées en annexe n°4.
38
Voir à ce sujet la note
d’analyse de la Cour des comptes
sur l’exécution budgétaire
de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
en 2021.
MISSION PLAN DE RELANCE
71
décision fut prise, à plusieurs reprises, de prolonger certaines mesures du
plan (aides à l’alternance et aide à l’embauche des jeunes).
De même, le
BOP DGCS a pu bénéficier d’un abondement en AE comme en C
P
permettant à la fois de réaliser en intégralité en 2021
l’appel à projets
à
destination des associations de soutien aux grands précaires
(99,5 M€ en
AE et CP au lieu de la moitié programmée initialement)
et d’accroître les
moyens d’accompagnement
consacrés aux personnes handicapées, grâce
aux transferts de crédits non exécutés de l’action 03
Handicap
. Les CP
alloués
aux deux appels à manifestation d’intérêt sur les tiers
-lieux
alimentation et les grands marginaux ont été intégralement programmés en
2021 (
11,5 M€ en CP).
Les documents budgétaires remis au Parlement ne font état que des
mouvements opérés à l’échelle de la mission
, alors même que les
mouvements internes au programme portent sur des montants importants.
Hormis
l’ouverture de crédits
en
LFR 1 réalisée au profit du
programme pour tenir compte
de l’avance de 3,74 Md€
faite au programme
356 s’agissant du financement de l’activité partielle (voir
le Chapitre I II -
A -
et la note d’analyse de la Cour sur l’exécution budgétaire
2021 de la
mission
Plan d’urgence
), aucun autre financement complémentaire en CP
n’a été octroyé au niveau du programme pour financer le surcoût lié à la
dynamique observée sur les
dépenses d’aides exceptionnelles aux contrats
d’apprentissage, la sous
-
consommation sur l’activité partielle permettant
d’assumer les coûts supplémentaires. Seul un a
bondement en AE a été
effectué par la LFR 2.
Les besoins supplémentaires ont été couverts par les redéploiements
massifs opérés entre actions, et notamment à partir de l’action 01,
notoirement sous-
exécutée. Sur cette action en effet, un total de 8,56 Md€
de crédits ont été ouverts en LFI et en LFR 1, dont seulement 4,45 Md€ ont
été consommés
: 3,74 Md€ au titre du financement de l’activité partielle de
crise en substitution du programme 356, 709,13 M€ au titre de l’activité
partielle de longue durée.
C -
En cours d’année, d
es ouvertures nettes de crédits à
hauteur de 51 % en AE et 24 % en CP des crédits votés
en LFI 2021
En cours de gestion, les ouvertures nettes de crédits se sont élevées
à 6 094,28 M€ en
AE et 2
723,4 M€ en CP
, soit une augmentation de 51 %
en AE et 24 % en CP par rapport aux crédits ouverts en LFI pour 2021.
Cette augmentation
résulte d’effets croisés
:
72
COUR DES COMPTES
- des transferts nets sortants
d’un montant de 2
190,40 M€ en AE
(2
607,3 M€ sortants et 416,9 M€ entrants)
et 1
459,90 M€ en CP
,
- des reports de crédits non exécutés en 2020 à hauteur de 2 665,90
M€ en CP,
- un virement sortant
de 10,20 M€,
- deux ouvertures de crédits par la LFR 1 (4
140 M€ en AE et CP)
et par la LFR 2 (1
488,98 M€ en AE).
Graphique n° 11 :
Évolution des crédits disponibles du programme
364 en CP
(en M€)
Source : Cour des comptes
1 -
Un calibrage initial en LFI intégrant de facto les reports de
crédits à venir
La LFI a ouvert 11 953,20 M€ en AE et 11 366,30 M€ en CP.
Le programme a bénéficié de reports croisés de crédits 2020 non
exécutés, à hauteur de 2
665,94 M€ en AE et 53,46 M€ en CP, en
provenance des programmes 102 et 103. Ces crédits ont été fléchés en
direction de dispositifs relevant du plan 1 jeune 1 solution, engagé dès la
mi-2020 :
MISSION PLAN DE RELANCE
73
- l
’aide exceptionnelle aux contrats de professionnalisation (230,94
M€ en AE),
- l
’aide exceptionnelle aux contrats d’apprentissage (1
720,03
M€
en AE),
- l
’aide à l’embauche des jeunes (599,74 M€)
,
- les crédits alloués
au Plan d’investissement dans les compétences
au titre de l’obligation de formation des 16 à 18 ans (35 M€ en AE et 17,5
M€ en CP),
- les crédits alloués au PIC au titre du
Cléa numérique (35 M€ en
AE et 17,5 M€ en CP).
2 -
Des mouvements importants en gestion
La construction même du programme a conduit à gérer une partie
des crédits sur les programmes des missions classiques. Des mouvements
de transfert et de virement ont donc été réalisés, majoritairement au profit
des programmes 102 et 103 de la mission
Travail et emploi.
a)
Trois décrets de transferts ont été pris au cours de l’exercice
2021
39
Le programme a
fait l’objet de
transferts de crédits
d’un montant
net
de 2 190,40 M€ en AE (2 607,3 M€
sortants et 416,9 M€ entrants)
et de
1
457,32 M€ en CP
.
Un premier transfert sortant a été opéré par le décret n°2021-84 du
28 janvier 2021, pour un montant total de 2
148,55 M€ en AE et
1 132,36
M€ en CP bénéficiant à 92,1 % en AE et à 92,8
% en CP aux
programmes 102 et 103 de la mission
Travail emploi
. Les programmes 112
Aménagement du territoire
, 135
Urbanisme et aménagement
et 231
Vie
étudiante
ont également bénéficié de transferts. L’intégralité des crédits de
l’action 06
-
Coopération
(50
M€) ont été transférés sur le programme 209
Solidarité avec les pays en développement
.
Le décret n°2021-831 du 28 juin 2021 procède au transfert sortant
de crédits à hauteur de 33,59 M€ en AE et 30,83 M€ en
CP bénéficiant
principalement aux programmes 112, 135, 123
Conditions de vie outre-mer
et 129
Coordination du travail gouvernemental
(8,9 M€ au titre de la
contribution aux dépenses de communication du plan de relance).
39
Le détail des transferts réalisés figure en annexe n°6.
74
COUR DES COMPTES
Enfin, le décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021 a procédé à des
transferts sortan
ts à hauteur de 422,23 M€ en AE et 294,13 M€ en CP, dont
la très grande majorité (89,1 % en AE et 87,6 % en CP) l’a été au pr
ofit des
programmes 102 et 103. Les autres transferts ont bénéficié au programme
135, ainsi qu’aux programmes 1
39
Enseignement privé
et 141
Enseignement scolaire
, qui ont notamment bénéficié de crédits de titre 2
de 4,7 M€ et 28,7 M€ (AE et CP) pour le financement des actions néo
-
bacheliers et cordées de la réussite (hors dispositif étudiants). Au titre enfin
du programme 204
Santé publique et prévention
, un transfert de 3 M€ en
AE et CP a été opéré pour financer l’aide exceptionnelle à l’apprentissage
dans la fonction publique hospitalière.
Le même décret du 19 novembre 2021 procède à un transfert entrant
du programme 103 ver
s le programme 364, d’un montant de 416,49 M€ en
AE. Réalisé en fin de gestion, ce transfert a été financé par la sous-
exécution des AE du programme 103 du fait du changement des modalités
de gestion des aides à l’apprentissage.
Au total, les programmes 102 et 103 ont bénéficié de 90,5 % des AE
et de 89,8 % des CP transférées à partir du programme 364.
b)
Un décret de virement est intervenu en fin de gestion
Le décret n°2021-1508 du 19 novembre 2021 a procédé au virement
de 10,2 M€ en AE et CP
:
-
9,7 M€ en AE
et CP à destination du programme 363
Compétitivité
,
destiné
au
financement
des
mesures
de
relance
d'investissement dans le numérique du ministère de l'éducation nationale,
de la jeunesse et des sports pour assurer la continuité pédagogique ;
-
0,5 M€ en
AE et CP à destination du même programme 363,
destiné au financement d'une campagne de restauration des collections du
Mobilier national par des artisans d'art.
c)
Des ouvertures de crédits en LFR 1 et 2 principalement destinées à
l’activité partielle et aux
mesures du plan « 1 jeune 1 solution »
Les deux LFR ont ouvert un total de 5
268 M€ en AE et 4
140 M€
en CP :
- 4
140 M€ en LFR 1 (en AE et CP), pour compenser l’avance faite
sur l’action 01
Sauvegarde de l’emploi
au profit du programme 356, pour
financer
le surcroît de dépenses d’activité partielle d’urgence. Calibrée
selon une approche prudente, anticipant d’éventuelles nouvelles dépenses,
MISSION PLAN DE RELANCE
75
cette ouverture est supérieure de 400 M€ à l’avance réelle au moment de
l’examen du PLFR 1 (3,74 Md€)
;
- 1
488,98 M€
en AE uniquement, en LFR 2, destinés à rehausser
les crédits de l’action 02
Jeunes
relatifs aux aides exceptionnelles à
l’alternance
(notamment
l’aide
exceptionnelle
aux
contrats
d’apprentissage, prolongée jusque mi
-
2022), dont le niveau d’exécution
était significativement supérieur aux besoins
; à permettre l’engagement
d’actions au
titre du plan Avenir montagnes et à financer le soutien de
l’État au titre des «
manufactures de proximité » (plan tiers lieux).
Le calibrage de la LFR 2 intégrait l’importan
te sous-exécution déjà
constatée à date des crédits destinés à l’APLD. Au vu toutefois de
l’atterrissage de fin de gestion, moins d’un mois après la promulgation de
la LFR, et compte-tenu du ralentissement observé depuis plusieurs mois
des demandes d’APLD,
il est possible de considérer qu’un niveau inférieur
d’ouverture de crédits en AE aurait pu être
effectué.
D -
Des dépenses effectives supérieures aux dépenses de
relance proprement dites
Le niveau de consommation des crédits du programme (88,4 % en
AE et 8
5,8 % en CP) donne une image inexacte de l’effort réel de l’État au
titre du volet
Cohésion
du plan de relance. Le taux d’exécution est en effet
rehaussé de plus d’un tiers par la prise en compte de dépenses qui ne
relèvent pas de mesures de relance, soit
qu’elles ressortent de l’urgence
(plus de 30 % des crédits consommés en 2021 correspondent au
financement de l’activité partielle de crise), soit qu’elles correspondent à
des actions ordinairement portées par d’autres missions du budget général.
1 -
Un taux d
’exécution global élevé
Le taux d’exécution global du programme atteint 88,4 % en AE et
85,8 % en CP.
Tableau n° 9 :
Taux d’exécution du programme 364
Crédits
ouverts
Crédits
exécutés
Taux
d'exécution
AE
18 047,48
15 946
88,4
CP
14 089,70
12 096
85,8
Source : Cour
des comptes, d’après Chorus, sans neutralisation des REJB.
76
COUR DES COMPTES
C’est sur les actions relatives à l’emploi et à la formation que l’écart
entre les crédits consommés et les crédits ouverts en LFI est le plus
important.
Tableau n° 10 :
Taux d’exécution par action (en M€
, en CP)
LFI
% des
crédits
LFI
Crédits
ouverts
en LFR
Crédits
exécutés
Action 01
Sauvegarde de
l'emploi
4 988,00
43,9
4140
4 450,00
Action 02-
Jeunes
4 179,37
36,8
5 832,40
Action 03-
Handicap
93,43
0,8
36,21
Action 04-
Formation
professionnelle
1 314,00
11,6
1 226,00
Action 05-
Recherche
286
2,5
286,00
Action 06-
Coopération
sanitaire
50
0,4
50
Action 07-
Cohésion
territoriale
369
3,2
197, 18
Action 08-
Soutien aux
personnes
précaires
86,5
0,8
67 372
Total
11 366,30
4140
12 096
Source
: Cour des comptes, d’après les données Chorus. Les restitutions Chorus indiquent un
niveau d’exécution nul s’agissant de l’action 06, dont les crédits ont fait l’objet d’un transfert le
28 janvier 2021.
Durant l’instruction, la direction du budget
, en tant que responsable
de programme, n’a pas pu restituer les crédits effectivement ouverts par
action.
L’analyse des CP par BOP met en évidence un écart entre la
répartition initiale des crédits figurée au DRICE, les délégations
effectivement réalisées
et l’exécution. L’écart est massif s’agissant du BOP
MISSION PLAN DE RELANCE
77
MTEI (+ 2
868,1 M€ en AE et + 2
374,2 M€ en CP), et s’explique
notamment par les ouvertures de crédits en LFR 1. Des redéploiements ont
également été opérés au bénéfice du BOP DGCS et du BOP DFAS,
s’agissant du soutien aux associations d’aide aux grands marginaux et des
dispositifs d’accompagnement des travailleurs handicapés.
2 -
Un taux d’exécution artificiellement rehaussé de plus de 30 %
Plusieurs changements de portage réalisés en cours de gestion ont
pour conséquence que le taux d’exécution ne reflète que pour partie l’effort
réel de l’État au titre du volet
Cohésion
du plan de relance.
a)
Plus des trois quarts des dépenses d’activité part
ielle de crise
financés par le programme 364
Le principal effet de périmètre intervenu en cours de gestion est la
prise en charge de dépenses d’activité partielle de crise réalisée par le
programme 364 en lieu et place du programme 356, afin de compenser
l
’insuffisance des ressources de ce dernier
40
. Sur les 4,45 Md€ de crédits
exécutés sur l’action 01, 3,74 Md€ correspondent à la prise en charge d’une
dépense qui aurait dû, en cours de gestion, être intégralement imputée au
programme 356.
Tableau n° 11 :
Schéma effectif de financement des différents
dispositifs d’activité partielle en 2021
P. 356
P.364
Total
crédits
État
Unedic
Coût
total
Activité partielle de
crise
1,06
3,74
4,8
2,4
7,2
APLD
0
0,71
0,71
0,3
1,1
Indemnisation des
congés payés
0,24
0
0,24
0
0,2
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGEFP
Ces modalités de financement, non corrigées par le biais d’un
transfert en gestion entre les deux programmes, constitue une entorse au
principe de spécialité, qui altère la lisibilité des dépenses relevant
réellement du plan de relance. Pour le contrôleur budgétaire auprès des
ministères sociaux, les crédits nouveaux ouverts sur le programme 364 en
40
Voir à ce sujet la note d’analyse de la Cour des comptes sur l’exécution budgétaire
en 2021 de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
.
78
COUR DES COMPTES
LFR 1 (4,2Md€) auraient dû être ouverts sur le programme 356 et donner
lieu à un versement à l’ASP reconstituant de facto
la trésorerie constituée
par le programme 364 à hauteur des crédits mobilisés pour l’activité
partielle d’urgence.
Cette entorse au principe de spécialité
a pour effet d’augmenter
artificiellement le niveau des crédits exécutés sur le programme 364 à
hauteur de 30,9 % du total (3,7 Md€) et de minorer par la même voie
l’exécution de la mission
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
du même
montant.
b)
Une règle
d’imputation
des crédits consacrés à l’apprentissage
impossible à mettre en œuvre
L’aide exceptionnelle à l’apprentissage (AECA) inscrite au plan de
relance se substitue lors de la première année à l’aide unique au contrat
(AUCA), financée habituellement par les crédits de la mission
Travail
emploi
. Lors de la préparation du PLF pour 2021, un schéma de répartition
des crédits destinés au soutien de l’apprentissage avait été arbitré
: seules
les dépenses
d’AECA
constituant un surcoût
par rapport à l’aide unique
aux employeurs d’apprentis devaient originellement
être financées sur le
programme 364. La partie socle, et les crédits correspondant au
financement des années n+1 et suivantes, restaient financés par le
programme 103.
Devant la complexité de la reconstitution
par l’ASP, organisme
payeur, du
coût de l’AUEA pour chaque paiement effectué au titre de
l’AECA,
la DGEFP et la DB ont décidé
d’imputer la totalité des paiemen
ts
AECA sur le Plan de relance. La totalité des coûts de la première année des
contrats a donc été financée par le programme 364.
Si le surcroît de dépenses engendré par ce changement de gestion et
d’imputation a pu être couvert pour partie par redéploiement interne au
programme, du fait des sous-exécutions
constatées sur d’autres dispositifs,
notamment l’APLD, des crédits nouveaux ont été ouverts
au profit de
l’AECA, en AE, par le décret de transfert du 19 novembre 2021
(416,49
M€ en AE en provenance du programme 103) et par la LFR 2.
La surexécution de la ligne AECA reflète donc à la fois le succès du
dispositif auprès des employeurs et ce changement d’imputation. Selon la
DGEFP, la part propre à ce dernier peut être évaluée de deux façons :
- soit en considérant que son coût correspond au niveau des crédits
disponibles sur le P103. Dans ce cas la dépense sur le P364 aurait dû être
réduite de 430 M€ (soit un montant légèrement supérieur aux 416,5 M€
transférés du P103 au P364 en fin de gestion). La limite de cette
MISSION PLAN DE RELANCE
79
méthodologie résulte dans le fait que l’éca
rt entre les crédits disponibles et
l’exécution est diminué par la dynamique observée sur le volume de
contrats d’apprentis qui engendre, sur le programme 103, des engagements
et des paiements complémentaires au titre de l’AUEA du fait de la prise en
charg
e des deuxièmes et troisièmes années d’aide versées dans ce cadre
;
- s
oit en considérant que l’intégralité des dépenses correspondant à
l’AUEA aurait dû être prise en charge sur le P103 en 2021.
Dans tous les cas, le niveau de consommation du programme 364
s’en trouve accru, sans lien direct avec le plan de relance.
c)
Une moindre exécution du fait du financement de l’AIJ par l’Union
européenne
Devant initialement être portés par le plan de relance, les crédits
relatifs à l’accompagnement intensif des jeunes
mis en œuvre par Pôle
emploi (69 M€ en AE et CP en trajectoire initiale), sont en fin de compte
directement
financés
sur
des
crédits
européens.
Le
niveau
de
consommation s’en trouve diminué.
3 -
Une sous-
exécution massive de l’APLD, un dépassement des
prévis
ions initiales en matière d’aides à l’emploi
Alors que la LFI
consacrait à l’APLD et à l’activité partielle de droit
commun 39,10 % des CP (avant reports)
, l’exécution présente un profil
tout à fait différent. En effet, ce sont les aides exceptionnelles à
l’emploi,
instaurées en 2020 et prolongées bien au-delà des échéances initialement
prévues, qui concentrent la part la plus importante des crédits disponibles :
54,2 % des AE (7
642 M€) et 43,2 % des CP (5
222,7 M€).
Les principales sous-exécutions constatées en CP, tous crédits
confondus (délégués et transférés) concernent les dispositifs du champ de
l’emploi et de la formation
:
- l
’activité partielle, à hauteur de 1
914,3 M
€
des crédits disponibles
après redéploiements internes,
- les crédits destinés au FNE formation, intégralement consommés
en AE mais présentant une sous-
consommation de 241,8 M€ en CP,
- les PEC jeunes (contrats aidés dans le secteur non-marchand), à
hauteur de 219,4 M€,
- l
’aide exceptionnelle aux contrats de professionnalisation (AE
intégralement consommées
, ce qui n’est pas le cas des CP
:
‑97,2 M€),
80
COUR DES COMPTES
- les mesures inscrites au PIC « obligation de formation des 16-18
ans » (-
79,7 M€) et Cléa
numérique (-
7,5 M€ en AE et ‑
23,5
M€ en CP),
- la revalorisation de la rémunération des stagiaires de la formation
professionnelle adultes (-
61,1 M€ en CP) et jeunes
(-
49 M€), les AE étant
toutes exécutées,
- l
’aide aux travailleurs handicapés (
-
16,6 M€ en AE et ‑
49,7
M€
en CP),
- l
’aide exceptionnelle à l’apprentissage dans la fonction publiq
ue (-
38,6 M€ en AE et CP),
- l
es crédits de promotion de l’alternance (Pro
A), à hauteur de 20,5
M€ en CP.
Sur les autres actions et BOP supports, on note deux sous-
consommations importantes : la première, sur les crédits du BOP MEFR
consacrés notamment à
l’accélération du plan très haut débit
; la seconde
sur les dépenses du BOP MENJ, correspondant à une moindre dépense sur
les crédits relatifs aux mesures sport (-
55 M€ en CP).
Ces sous-consommations sont compensées par le profil de
consommation particulièrement dynamique
durant l’année
des aides
exceptionnelles à l’emploi
, qui représentent 43 % des crédits consommés.
Le recours à l’aide exceptionnelle à l’apprentissage s’est avéré très
supérieur aux prévisions initiales
, sous l’effet
, notamment, des décisions
de prolongation.
Les taux d’exécution sont d’autant plus significatifs que
des ouvertures massives de crédits ont été réalisées en cours de gestion, par
redéploiements internes au programme, transfert du programme 103 et
nouvelles
autorisations d’eng
agement en LFR.
MISSION PLAN DE RELANCE
81
Tableau n° 12 :
Dépenses relatives aux aides exceptionnelles à
l’emploi du programme 364 (BP MTEI)
Crédits LFI
(M€)
Crédits exécutés
Taux d’exécution
des crédits ouverts
(M€)
(en %)
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Aide exceptionnelle
aux contrats
d’apprentissage
(AECA)
57,16
801,32
5 953,14
4 011,61
103,2
127,1
AECA- Fonction
publique
0
0
21,77
21,77
36
36
« Emplois francs
plus »
8,10
3,77
10,25
5,11
253,1
101,9
Aide à l'embauche
des Jeunes (AEJ)
100,00
900,00
961,64
838,55
101,7
101,6
Aide exceptionnelle
contrats pros
8,10
3,77
694,99
345,63
105,5
78,1
Total
173,36
1 708,86
7 642
5 222,66
102,8
116,3
Source
: Cour des comptes d’après les données DGEFP
À l’échelle plus large du plan «
1 jeune 1 solution
», l’exécution des
crédits du programme apparaît contrastée.
82
COUR DES COMPTES
L
’exécution du plan «
1 jeune 1 solution »
Au cours du seul exercice 2021, 9,7
Md€ ont été engagés
sur le plan
« 1 jeune 1 solution » selon la DGEFP, pour un coût initial annoncé de
6,5
Md€ pour 2020 et 2021, dont 5,3 Md€ de crédits gérés par le ministère
chargé du travail. De nouvelles dépenses seront exécutées en 2022.
Au niveau des dépenses pilotables, une sous-réalisation est observée
sur les contrats aidés du fait de la non-
atteinte de l’objectif sur les PEC
Jeunes. En matière de de Garantie Jeunes, les crédits sont consommés mais
l’objectif physique de 200
000 jeunes accompagnés dans ce cadre n’est pas
atteint. Les mesures relevant du PIC sont en partie sous-exécutées à cause
d’un volume de formations engagées inférieur à l’objectif. Si les
engagements sont réalisés en intégralité sur le FNE Formation, avec un
décalage de la dépense en 2022, tel n’est pas le cas sur le dispositif
Transiti
ons collectives. Des effets d’éviction sont observés entre le soutien
à l’apprentissage et les contrats de professionnalisation, en forte baisse.
Dans l’insertion qu’elle consacre au plan
« 1 jeune 1 solution » dans
son rapport public annuel 2022, la Cour indique que de nombreux dispositifs
n’atteindront pas leurs objectifs physiques et que les aides à l’embauche,
qui représentent un peu plus de 53 % des crédits du plan consommés en
2021, ont un effet «
apparemment limité
» sur le nombre de jeunes en
emplo
i. Les performances d’insertion dans l’emploi de la Garantie jeunes
se sont dégradées pendant la crise.
Si la Cour rappelle que «
le dimensionnement initial d’une réponse
à une crise est nécessairement indicatif, surtout lorsque celle-
ci est d’une
évolution peu prévisible, peu propice pour maintenir la mobilisation des
acteurs
», elle constate également que les acteurs de terrain se sont en
pratique, pour beaucoup, «
concentrés sur une partie seulement des mesures
proposées
», estimant «
ne pas être en mesure de déployer simultanément
un aussi grand nombre de dispositifs en atteignant un objectif chiffré pour
chacun d’entre eux, surtout en temps de crise
».
4 -
Un taux d’exécution qui ne
permet pas de mesurer
l’atteinte
des objectifs du Plan de relance
La mission
Plan de
relance a été explicitement créée dans une
logique de centralisation des crédits du plan de relance, destinée à favoriser
la visibilité, la lisibilité et le suivi des mesures. Le taux d’exécution des
crédits du programme ne présume cependant pas de la consommation
effective des crédits, en particulier quand ils ont été transférés ou délégués
à un opérateur, ni de l’atteinte des objectifs physiques.
MISSION PLAN DE RELANCE
83
a)
La nécessité d’une prise en compte de l’exécution réelle des crédits
transférés
Un premier défaut de visibilité est relatif au devenir des crédits
transférés. Ces derniers sont en effet comptabilisés comme supprimés du
programme et ne sont pas comptabilisés dans la mesure de la
consommation finale du programme, laquelle s’en trouve diminuée de
1
459,9 M€ en CP.
La réalisation du transfert ne présume par ailleurs pas du taux de
consommation effectif sur le programme bénéficiaire. Des écarts
importants peuvent exister, comme l’illustrent certaines actions du BOP
MTEI.
Tableau n° 13 :
Exemples d’écarts de consomm
ation entre
l’imputation au programme 364 et le programme de destination
En M€
Programme 364
Programme de
destination
AE
CP
AE
CP
PEC jeunes
-135,32
-219,42
-265,69
-
288,17
FNE formation
0
-241,83
-16,98
-
308,04
Revalorisation de la
rémunération des
stagiaires adultes de la
formation
professionnelle
0
-61,08
-8,34
-60,53
PIC entrée en
formation de 100 000
jeunes
0
151,17
-67,51
131,72
Source
: Cour des comptes d’après le référentiel d’activité DGEFP
Un double suivi de la consommation effective des crédits au regard
de ceux ouverts en gestion est donc nécessaire. Il est complémentaire du
suivi déjà opéré par la direction du budget, qui se limite aux crédits Plan
de relance consommés sur les programmes de destination. Réalisé par la
DGEFP
, il permet d’opérer une distinction entre
crédits socles et crédits
transférés du P. 364, les transferts ayant été limités au niveau de la dépense
anticipée sur ces programmes. I
l mériterait d’être généralisé à l’échelle du
programme.
84
COUR DES COMPTES
b)
L’enjeu de la trésorerie des opérateurs
L’analyse de la trésorerie des opérateurs est une autre donnée à
prendre en compte pour mesurer l’état exact de la consommation des
crédits du programme.
La trésorerie de l’ASP sur les dispositifs gérés sur le progr
amme 364
dans le champ de l’emploi et de la formation s’établissait, fin décembre
2021, à 1
307,83 M€ en CP
.
Tableau n° 14 :
Trésorerie de l’ASP au 31 décembre 2021 sur les
dispositifs inscrits au programme 364 (en M€, en CP)
APLD
76,08
Aide exceptionnelle aux contrats d'apprentissage
805,8
Aide exceptionnelle aux contrats de
professionnalisation
242,8
Aide à l'embauche des jeunes
181,3
Aide à l'embauche des travailleurs handicapés
4
Source : DGEFP
L’ASP conserve également en trésorerie des crédits correspondant
aux dépenses engagées, au titre de certaines actions, en 2020 sur les
programmes 102 et 103 de la mission
Travail emploi
.
La quasi-totalité de la contribution du BOP 0364-
MENJ à l’Agence
du s
ervice civique a été exécutée : 362,8 M€ en AE et CP sur 363 M€
programmés, soit un montant à peine inférieur aux crédits du programme
163 Jeunesse et vie associative versés à l’agence. C’est en effet sur ce
dernier programme que des ajustements ont eu lieu en gestion pour prendre
en compte la non-réalisation des objectifs physiques de nouveaux
engagements, conduisant dès lors à une importante sous-exécution. Il faut
toutefois souligner que, malgré cette révision à la baisse des crédits qui
devaient être mi
s à sa disposition, l’Agence a quand même constaté une
trésorerie importante en fin de gestion.
S’agissant des opérateurs de compétences (Opco), mandatés par
l’
État pour assurer la gestion du FNE formation, un suivi
ad hoc
est
régulièrement opéré par la DG
EFP, par le biais d’une sollici
tation
spécifique de chaque opérateur.
MISSION PLAN DE RELANCE
85
Chapitre III
Perspectives budgétaires de la mission
I -
Des reports de crédits sur 2022 d’un montant
conséquent
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit, dans
son article 15, le plafonnement du report des crédits de paiement à hauteur
de 3 % des crédits initiaux. Ce plafond peut toutefois être majoré par une
disposition de loi de finances. La loi de finances initiale pour 2022, dans
son article 65, a déplafonné intégralement
41
les reports de crédits de 46
programmes budgétaires dont les trois programmes de la mission
Plan de
relance.
Cette possibilité a été mobilisée puisque tous les crédits non
consommés en 2021 ont été reportés en 2022.
41
Reports de crédits de paiement limités au total des crédits ouverts par les lois de
finances 2021.
86
COUR DES COMPTES
Graphique n° 12 :
Crédits reportés de 2021 vers 2022 (AE et CP, en
Md€)
Source : direction du budget, traitement Cour des comptes
Graphique n° 13 :
Part des reports 2021 dans les crédits disponibles
en 2022
(en CP, en Md€)
Source : direction du budget, traitement Cour des comptes
Les reports de crédits contribuent à limite
r la portée de l’autorisation
parlementaire accordée en début de gestion, car ils échappent au vote des
deux assemblées, qui ne se prononcent que sur les crédits budgétaires
MISSION PLAN DE RELANCE
87
ouverts en LFI. Ainsi, près d’un tiers des ressources allouées
en 2022 à
chaque programme de la mission sont issues de reports 2021. Cependant,
s’agissant, comme rappelé au point 1.2.1, d’une mission non pérenne et à
l’enveloppe budgétaire «
fermée », cette pratique peut se comprendre. La
Cour souligne néanmoins que ce mécanisme permettant de préserver
l’ensemble des crédits non consommés d’une année sur l’autre, qui devrait
être réservé à des actions ayant un impact réel sur la politique de relance,
s’est aussi appliqué à des dispositifs portés par les programmes de la
mission mais sans lien réel avec cet objectif (voir encadré
supra
Des
dépenses parfois sans lien direct avec la notion de relance en partie 1.1.1)
II -
Un profil de décaissement qui se décale au-
delà de 2022
Le besoin en CP sur toute la durée de vie de la mission
Plan de
relance
s’établit à 47,3
Md€. Il correspond au total des AE
ouvertes au titre
de la mission en 2021 et en 2022 (42,7
Md€) a
uquel
il convient d’ajouter
les 3,1
Md€ correspondant à des AE de 2020 d’autres missions budgétaires
à payer par la mission
Plan de relance
compte tenu de leur objet.
En 2021, 20,8
Md€ de CP ont été consommés, directement ou par
l’intermédiaire de décrets de transfert ou de décrets
de virement. Il reste
donc 26,5
Md€ de CP à décaisser
au cours des années 2022 et suivantes.
88
COUR DES COMPTES
Graphique n° 14 :
État de la consommation des CP de la mission
Plan de relance
(en Md€)
Source : Chorus, traitement Cour des comptes
Or, l’échéancier de décaissement des programmes de la mission
figurant au sein du PAP 2022 ne prévoyait un besoin en CP en 2022 et au-
delà que de 14,3
Md€ car il se
fondait sur un taux de consommation des
CP 2021 de 100 % (sans reports vers 2022) et ne prenait pas en compte les
besoins complémentaires découlant des ouvertures d’AE
en LFR 2. Par
conséquent, la sous-consommation en 2021 ainsi que les AE ouvertes en
LFR 2 décale, en 2022 et au-delà, un besoin en CP de 12,2
Md€.
Ce
décalage va entraîner une révision des prévisions de décaissement des
programmes pour les années 2022 et suivantes.
En outre,
cette montée en charge plus lente qu’initia
lement anticipé
pourrait ne pas être neutre du point de vue de l’accès aux financements
européens. Afin de bénéficier de 12,7
Md€ de crédits européens début
2023, la France devra atteindre 66 engagements, dont une partie
correspond à des actions mises en œ
uvre dans le cadre de la mission
Plan
de relance.
Le retard pris en 2021 pourrait ainsi ne pas être rattrapé en 2022
et aurait des conséquences sur la tranche de versement normalement prévue
au premier trimestre 2023.
Enfin,
l’objet même de la mission
Plan de relance,
soutenir des
actions ponctuelles et circonscrites dans le temps, doit plaider pour ne plus
ouvrir de nouvelles AE au-
delà de la fin d’année 2022 et pour supprimer la
mission le plus tôt possible après cette date. Elle a formulé une
recommandation en ce sens dans sa communication à la commission des
finances du Sénat sur la préparation et la mise en œuvre du Plan de
MISSION PLAN DE RELANCE
89
relance
42
: «
pour la mission budgétaire Plan de relance, ne plus ouvrir
d’autorisations d’engagement au
-delà de fin 2022 ; prévoir sa suppression
le plus tôt possible après cette date
».
III -
Une information budgétaire à compléter
La Cour note que la mission ne prévoit pas de dépenses de personnel
afin de mettre en œuvre les actions
prévues au sein des différents
programmes. Les seules dépenses de titre 2 inscrites au sein de la mission
concernent le programme 364
–
Cohésion
et des dispositifs spécifiques
(néobacheliers, cordées de la réussite).
Pourtant,
la mise en œuvre des
actions portées par chaque programme peut mobiliser un volume important
d’agents (310 ETP pour le seul programme 362 –
voir
supra
et 1500 ETPT
au sein de Pôle Emploi, notamment aux fins
de mise en œuvre des mesures
du plan de relance). Ces moyens humains supplémentaires ne sont ainsi
que très partiellement retracés au sein de la documentation budgétaire.
En outre, ainsi que cela a pu également être rappelé
supra
, certaines
informations budgétaires, tenant à la ventilation des dépenses au sein de
chaque action par titre de dépense, sont manquantes, notamment au sein du
programme 362
–
Écologie
.
Par ailleurs, les redéploiements de crédits opérés au sein de chacun
des trois programmes n’ont pas été communiqués par la direction du budget
durant l’instruction. Ces choix de gestion doivent pouvoir être précisément
retracés et expliqués, au vu des masses budgétaires en jeu.
Recommandation n°
1
(DB)
:
Améliorer
l’information
budgétaire relative à la répartition des crédits par titre et
identifier les frais de gestion versés ainsi que les moyens
humains mobilisés.
La Cour souligne également que les modalités de gestion
spécifiques des programmes de la mission (plus de 90 % des dépenses
intervenant par le biais de délégations de gestion
–
voir
supra
) ne
permettent
pas de disposer d’une visibilité quant au montant des crédits
réellement consommés, seuls étant retracés les crédits mis à disposition au
titre des différents programmes budgétaires porteurs des dépenses. Au sein
de chaque programme destinataire, il conviendrait de pouvoir distinguer,
au sein des crédits consommés, ceux issus des programmes de la mission
42
Cour des comptes,
La préparation et la
mise en œuvre du plan de relance
,
Communication à la commission des finances du Sénat
au titre de l’article
58 2° de la
loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances, mars 2022.
90
COUR DES COMPTES
Plan de relance
et ceux initialement positionnés sur le programme. La Cour
formule en ce sens une recommandation.
Recommandation n°
2 (DB et responsables des programmes
concernés) : Préciser dans les PAP et les RAP de chaque
programme recevant des crédits en provenance de la mission
Plan de relance
par le biais de décrets de transfert et de
virement, la répartition, au sein des crédits consommés, entre
crédits « ordinaires » et crédits issus de la mission
Plan de
relance
.
MISSION PLAN DE RELANCE
91
Annexe n° 1 :
: liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
Cour des comptes,
La mise en œuvre du plan de relance de
l’économie française, communication à la commission des finances, de
l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale,
juillet 2010, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Cour des comptes,
Le
budget de l’État en 2020,
rapport annuel prévu
par le 4 ° de l’article 58 de la LOLF, mai 2021, ainsi que les notes
d’exécution budgétaire 2020 (NEB) relatives à la mission Plan d’urgence,
aux Investissements d’avenir, aux Recettes non fiscales ainsi qu’au
x
Participations financières de l’État (CAS PFE)
, disponibles sur
www.ccomptes.fr ;
Cour des comptes,
Les finances publiques locales, fascicule 1,
juin
2021, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Cour des comptes,
Une stratégie des finances publiques pour la
sortie de crise
: concilier soutien à l’activité et soutenabilité,
juin 2021,
disponible sur www.ccomptes.fr ;
Cour des comptes,
Le soutien du ministère de la culture au spectacle
vivant pendant la crise sanitaire,
audit flash, septembre 2021, disponible
sur www.ccomptes.fr ;
Cour des comptes,
Le soutien spécifique de l’État au patrimoine
pendant la crise sanitaire,
audit flash, septembre 2021, disponible sur
www.ccomptes.fr ;
Cour des comptes,
Les mesures spécifiques de soutien au secteur du
cinéma pendant la crise sanitaire,
audit flash, septembre 2021, disponible
sur www.ccomptes.fr ;
Cour des comptes,
Le déploiement par l’Anah du dispositif
«
MaPrimeRénov’
» : premiers enseignements,
audit flash, octobre 2021,
disponible sur www.ccomptes.fr ;
Cour des comptes,
Les universités à l’horizon 2030 : plus de
libertés, plus de responsabilités, Les enjeux structurels pour la France,
octobre 2021, disponible sur www.ccomptes.fr ;
Cour des comptes,
Les finances publiques locales, fascicule 2,
novembre 2021, disponible sur www.ccomptes.fr
92
COUR DES COMPTES
Cour des comptes,
Le plan #1jeune1solution en faveur de l’emploi
des jeunes,
insertion au rapport public annuel 2022, disponible sur
www.ccomptes.fr
MISSION PLAN DE RELANCE
93
Annexe n° 2 :
: Contenu des actions du
programme 363
Compétitivité
Le programme 363 a été construit autour de six actions distinctes,
présentées comme contribuant chacune à l’objectif de compétitivité.
L’action 1
financement des entreprises se décline en :
-
Garantie associée au label « Relance »
: attribuée aux véhicules
d’investissement qui favorisent l’investissement en fonds propres
dans les entreprises en 2021 et en 2022. Le label soutient
l’orientation de l’épargne des ménages vers les entreprises
;
-
Abondement de
s fonds régionaux d’investissement
vise à financer
à parité les prises de participation dans les fonds d’investissement
mis en place par les régions par l’intermédiaire du Fonds de Fonds
France Relance État-Régions (FFRER), géré par Bpifrance. Cette
action cherche à renforcer les fonds propres des petites PME ;
-
Dotation aux
fonds de garantie de Bpifrance
pour renforcer
l’activité de financement des entreprises de cet opérateur
;
-
Compensation de l’exonération de forfait social
: compense les
pertes de rece
ttes résultant de l’exonération de forfait social
prévue dans le cadre du plan d’épargne salariale
;
-
Moyens affectés à la mise en œuvre des dispositifs de relance au
sein de BPI France.
L’action 2 souveraineté technologique et résilience se décline en
:
-
Soutien au secteur spatial
destiné aux entreprises du secteur
spatial, fragilisées par la crise sanitaire ;
-
Financement de la recherche duale
, laquelle prend la forme de
subventions pour charges de service public à destination du
Commissariat à l’énergi
e atomique et aux énergies alternatives
(CEA) et du Centre national d’études spatiales
;
-
Soutien aux projets industriels dans les territoires
prenant la
forme d’un fonds d'accélération des investissements industriels, de
subventions, du volontariat territorial en entreprise ainsi que de
conditions d’accès privilégiées aux accélérateurs de Bpifrance
;
-
Soutien aux projets industriels et à l’approvisionnement
dans cinq
secteurs prioritaires
(les produits de santé, les intrants critiques
94
COUR DES COMPTES
pour
l’industrie,
l’électronique,
l’agroalimentaire
et
les
télécommunications). Un soutien à l’investissement
dans les
secteurs critiques visant à renforcer la production nationale. Il
prend la forme d’un soutien à l’investissement ainsi qu’un
renforcement des outils capitalistiques ;
-
Financement de
l’année de la gastronomie
.
L’action 3 plan de soutien à l’export se décline en
:
-
Chèques relance export
, qui prennent en charge, dans la limite
d’un
plafond,
les
dépenses
éligibles
d’une
prestation
d’accompagnement à l’international, comme la participation
à un
pavillon France sur un salon international ou les prestations
d’accompagnement à l’international pour les PME et ETI
françaises proposées par Business France ;
-
En
soutien de BPI Assurance export
pour financer à la fois de
nouveaux moyens humains et besoins informatiques ;
-
Financement du
fonds d’études et d’aide au secteur privé
(FASEP), qui doit permettre de financer des démonstrateurs de
technologies innovantes et des études de faisabilité ;
-
Lancement d’
une campagne internationale sur la
marque France
pilotée par le ministère de l’Europe et des affaires étrangères.
L’action 4 de mise à niveau numérique de l’État, des territoires et
des entreprises
–
modernisation des administrations régaliennes se décline
en
-
Aide à la numérisation des entreprises
o
Mesures France Num
et
digitalisation des commerces
:
diagnostics numériques gratuits ainsi que des parcours de
formation, création ou enrichissement de solutions
numériques pour accompagner la transition numérique
des entreprises ;
o
Dispositif
IA Booster
proposait un dispositif d’audit et
d’accompagnement des PME et ETI ayant acquis un
premier niveau de maturité numérique pour mettre en
MISSION PLAN DE RELANCE
95
place des solutions d’intelligence artificielle permettant
de modernise
r l’outil de production.
o
Dispositif
Industrie du futur
incitant les PME et les ETI
industrielles à investir dans les technologies innovantes,
par l’octroi d’une subvention en cas d’investissement
dans un bien affecté à une activité industrielle ;
-
La tran
sformation numérique de l’État et des territoires et la
modernisation des administrations régaliennes :
o
Les services du premier ministre ont bénéficié de crédits
pour soutenir leur transition numérique du secrétariat
général de la défense nationale ;
o
Le MFTP
a reçu des crédits pour déployer l’axe
«
nouveau poste de travail de l’agent public
» et l’axe
«
Soutien
à
l'innovation
et
à
la
transformation
numériques de l'État et des territoires
». Des laboratoires
d’innovation territoriale ont pu être crées à cett
e
occasion ;
o
Le ministère des armées a reçu des crédits pour
développer le
cloud sécurisé des armées
et financer
l’achat d’équipements informatiques et réseaux et de
prestations
intellectuelles
(études
d’architecture
et
prestations
d’assistance
au
profit
de
l’opérateur
informatique ministériel) ;
o
Le ministère de l’intérieur a reçu des crédits pour le
maintien en condition opérationnelle de plusieurs de ces
dispositifs (dont le
système d’alerte et d’information des
populations
et le
réseau de la radio du futur
) et pour
financer
des
investissements
pour
les
systèmes
d’information
européens
,
des
investissements
immobiliers
et de
l’achat de matériels
;
o
Le ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et
des sports a reçu des crédits pour soutenir la continuité
pédagogique et administrative de l’enseignement.
La
mesure
Continuité pédagogique
a fait l’objet d’un appel
à projets «
Pour un socle numérique dans les écoles
élémentaires ».
La mesure touchant à la
continuité
administrative
vise
à
la
dotation
d’inf
rastructures
informatiques et de télécommunication ou de moyens de
communication audiovisuelle et de services numériques
applicatifs. Le ministère a reçu des crédits pour soutenir
96
COUR DES COMPTES
la
transformation numérique des fédérations sportives
.
Deux appels à projets ont été ouverts : le premier pour
soutenir le
« développement des pratiques
» afin de
fidéliser les licenciés, numériser le management des
organisations sportives et mutualiser de solutions
numériques entre plusieurs fédérations ; le second
«
haute performance
» pour permettre aux fédérations se
doter de matériels connectés et de ressources humaines
spécialisées ;
o
Le ministère de l’enseignement supérieur a développé des
actions soutenant
l’hybridation des formations
, la
formation des enseignants aux usages du numérique
ainsi
que
l’usage de «
plateformes numériques dédiées à la
formation
. Un appel à projets «
services numériques pour
la vie étudiante
» a été ouvert.
L’action 5 culture se décline en
−
Cinq grandes priorités : le patrimoine ; la création et la diffusion
artistique
;
l’emploi
artistique
et
les
établissements
d’enseignement supérieur rattachés au ministère de la culture
; la
consolidation et la
modernisation des filières culturelles
stratégiques ;
la
transformation
numérique
des
industries
culturelles et créatives.
−
Le soutien au secteur du patrimoine se répartit sur plusieurs
mesures :
o
une valorisation des métiers d’art et des savoir
-faire au
travers de programmes d’entretien et de rénovation du
patrimoine
(
plan
cathédrales,
restauration
des
monuments historiques nationaux des communes
et
propriétaires privés, mise en valeur du château de Villers-
Cotterêts) ;
o
le soutien à l’activité des établissements publics
patrimoniaux nationaux ;
−
La création et la diffusion artistique
o
Aide aux acteurs privés pour le secteur musical
;
o
Accompagnement du spectacle vivant subventionné
,
attribués aux structures labellisées et aux opérateurs
(fonds
propres,
investissement),
pour
relancer
la
MISSION PLAN DE RELANCE
97
programmation
des
institutions
et
financer
leur
verdissement ;
−
Soutien à l’e
mploi artistique et aux établissements artistiques
d’enseignement supérieur
pour la commande artistique pour les
jeunes créateurs et la rénovation des écoles de l’enseignement
supérieur culturel ;
−
Consolidation et la modernisation des filières culturelles
stratégiques (
plans pour les filières presse, livre, cinéma, soutien
à l’audiovisuel public
)
.
La mesure 6 commandes militaires se traduit par des commandes
aéronautiques destinées au ministère de l’intérieur, destinées à la
gendarmerie nationale et à la sécurité civile.
98
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 :
: Engagements financés par le
programme 363
–
Compétitivité
à atteindre en
2022 pour soutenir la demande de
remboursement 2022 du PNRR
Dispositif financé par le
P363 (montant des
dépenses)
Engagement PNRR
associé
Description de
l'engagement PNRR à
atteindre en 2022
Fonds régionaux
d'investissement (250 M€)
Dotation aux fonds
régionaux d'investissement
Versement des fonds par
BPI France à des fonds
régionaux d'investissement
Fonds régionaux
d'investissement (250 M€)
Dotation aux fonds
régionaux d'investissement
Financement total mobilisé
-
250 M€ de l'État, 250 M€
des régions et 500M€
d'investisseurs privés
Préservation de l'emploi
R&D (300 M€)
Nombre de personnels
R&D bénéficiaires de la
mesure
2000 personnels
bénéficiaires de l'action
Spatial (365 M€)
Attribution de marchés aux
bénéficiaires
200M€ de marchés
attribués
Spatial (365 M€)
Nombre de bénéficiaires
80 bénéficiaires d'AAP et
concours
Space Tour
2021
Mise à niveau numérique
des entreprises (385 M€)
Nombre d'entreprises
ayant reçu une subvention
en faveur des
investissements
numériques
3320 entreprises ayant
reçu une subvention
Mise à niveau numérique
de l'État (72 M€)
Nombre de cartes
d'identité électroniques
produites
3000000 de cartes
d'identité électroniques
Transformation numérique
de l'école (131 M€)
Nombre de classes
d'écoles équipées
numériquement
45000 classes
MISSION PLAN DE RELANCE
99
Culture (1 600 M€)
Investissement dans la
filière presse
Achèvement de 6 actions
Culture (1 600 M€)
Investissement dans la
filière presse
Achèvement de 3 actions
Culture (1 600 M€)
Investissement dans le
plan filière cinéma
Achèvement de 8 actions à
investir
Source
: Cour des comptes, d’après la circulaire n° 6300/SG du 30 août 2021 relative à la mise
en œuvre et au suivi des
mesures du plan national de relance et de résilience
100
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 :
: Contenu des actions du
programme 364
Cohésion
et répartition des
crédits
1- Contenu des actions
Le programme 364 a été construit autour de huit actions distinctes,
présentées comme contribuant chacune à l’objectif de cohésion.
L’
action 01-
sauvegarde de l’emploi
contient les crédits destinés à
la contribution financière de l’État au financement de l’activité partielle de
longue durée (APLD) et l’activité partielle de droit commun (supposée
prendre le relais de l’activité partielle de crise)
et au financement du fonds
national pour l’emploi destinés aux actions de formation (FNE
-Formation).
L’action 02
Jeunes,
la plus importante en crédits budgétaires,
comporte les crédits destinés au financement des actions du plan « 1 jeune
1 solution
», annoncé à l’été 2020. Ell
e contient au total 27 mesures,
nouvelles ou abondées par le Plan de relance, relevant de différents
ministères (MTEI, MENJS, MESRI). La Cour a déjà souligné la
«
profusion »
de ces mesures
et les risques d’éparpillement qui en
découlent
43
. Ces mesures prennent la forme :
-
d’aides à l’embauche et au recrutement sous certaines formes,
pour
tous les publics
: aide exceptionnelle aux contrats d’apprentissage,
substituée, lors de la première année du contrat, à l’aide unique
; aide
exceptionnelle aux contrats de professionnalisation ; prime à
l’embauche des moins de 26 ans
; revalorisation des emplois francs en
« emplois francs plus » pour éviter un décrochage avec la prime à
l’embauche
; financement de 80 000 service civique supplémentaires
en 2021 ;
-
d’un ac
compagnement renforcé et personnalisé pour les publics plus
en difficulté dans l’accès à l’emploi
: CIE jeunes dans le secteur
marchand et Parcours emploi compétences (PEC) jeunes dans le
secteur non marchand
; insertion par l’activité économique (IAE) pou
r
les jeunes
; suivi renforcé par Pôle emploi, l’APEC et les missions
locales dans le cadre, notamment, de la Garantie jeunes, du PACEA
et de l’
« Accompagnement intensif jeunes » ;
-
d’actions relatives à la formation aux métiers d’avenir
:
parcours
personn
alisés pour les jeunes de 16 à 18 ans au titre de l’obligation de
formation ; parcours qualifiants pour les jeunes dans le cadre du Plan
43
Cour des comptes,
Préserver l’emploi
: le ministère du travail face à la crise
sanitaire, rapport public thématique
, juillet 2021.
MISSION PLAN DE RELANCE
101
d’investissement dans les compétences (PIC)
; formations aux métiers
de la santé et du soin ; revalorisation de la rémunération des stagiaires
jeunes de la formation professionnelle ; renforcement de la garantie
prêts étudiants ; cordées de la réussite pour jeunes et étudiants ; et
création de places dans l’enseignement supérieur.
L’action 03
-
Handicap
porte les crédits destinés à financer une
nouvelle prime à l’embauche des travailleurs handicapés visant à réduire
le coût des contrats signés entre le 1
er
septembre 2020 et le 28 février 2021
(terme initial) et le renforcement des dispositifs vers et dans l’emploi de
ces personnes.
L’action
04-Formation professionnelle
comporte des actions
relevant de deux thématiques différentes :
-
L’accompagnement des reconversions
: soutien aux associations de
transition professionnelle (ATpro) pour le financement des projets de
transition professionnelle (PTP)
; actions de promotion de l’alternance
(Pro A) ; abondement des comptes personnels formation (CPF) sur les
métiers les plus stratégiques ; revalorisation de la rémunération des
stagiaires adultes de la formation professionnelle ;
-
le renforcement des moyens des opérateurs, au premier rang desquels
France compétences, avec une subvention de 750 M€, et Pôle emploi
(250 M€).
L’action
05-Recherche
comporte un unique objet : financer
l’augmentation des moyens de l’Agence nationale pour la
recherche, actée
par le projet de loi de programmation pour la recherche (LPR).
L’action
06-Coopération sanitaire
contient l’enveloppe de crédits
destinés à traduire l’engagement de la France de soutenir l’initiative
mondiale ACT-A destinée à favoriser le
développement et l’accès
universel à un vaccin, ainsi que le renforcement de l’aide à Unitaid.
L’action
07-Cohésion
territoriale
traduit
l’appui
financier
complémentaire du Plan de relance à cinq thématiques d’action
:
-
le développement du numérique sur l
’ensemble du territoire au travers
du plan France très haut début et inclusion numérique,
-
le soutien aux actions de développement local, dans l’hexagone et
outre-mer, portées par les CPER et CPIER,
-
la rénovation des commerces de centre-ville, au travers de plusieurs
dispositifs
(création
d’un
fonds
de
déficit
d’opérations
d’aménagement commercial
; soutien à des actions collectives en
faveur de l’économie de proximité
; prêt croissance pour les TPE ;
aide au développement d’un tourisme durable
; développement et
102
COUR DES COMPTES
modernisation du réseau routier national et renforcement des ouvrages
d’art (ponts notamment).
L’action
08- Soutien aux personnes précaires
porte les crédits de
soutien exceptionnel aux associations de lutte contre la grande précarité,
des mesures de
développement et d’amélioration de l’hébergement
d’urgence et de l’hébergement temporaire (dont la réhabilitation d’aires
d’accueil de gens du voyage), et deux appels à manifestation d’intérêt
relatifs aux grands précaires et aux « tiers-lieux alimentation ».
2 - Répartition des crédits par budget opérationnel de programmes
Tableau n° 15 :
Répartition par BOP des crédits ouverts en LFI (CP,
en M€)
CP
DRICE
En % des CP en gestion
déléguée
BOP MEFR
106
1,11
BOP MESRI
351
3,68
BOP MENJ
470,2
4,94
dont T2
43
0,45
BOP DGITM
77,4
0,81
BOP DGPR
5
0,05
BOP DHUP
23
0,12
BOP MTEI
(DGEFP)
8 302,20
87,16
BOP MSS (DGCS)
54,5
0,57
BOP DGCL
136
1,43
Crédits délégués
du programme 364
9 525,30
Source
: Cour des comptes d’après les DRICE
MISSION PLAN DE RELANCE
103
Annexe n° 5 :
: Décisions de prolongation des
aides exceptionnelles à l’emploi financées par le
programme 364
Cohésion
Tableau n° 16 :
Évolution des conditions d’éligibilité aux aides
exceptionnelles à l’emploi
Aide exceptionnelle aux
contrats d'apprentissage et aux
contrats de
professionnalisation
Aide à l'embauche des
jeunes de moins de 26 ans
Aide à l'embauche des
travailleurs handicapés
LFR du 30
juillet 2021 et
décret n°2020-
1085 du 24
août 2020
Contrats
conclus entre
le 1er juillet
2020 et le 28
février 2021
Décret n°
2020-982 du
5 août 2020
Contrats
conclus entre
le 1er août
2020 et le 31
janvier 2021
Décret
n°2020-
1223 du 6
octobre
2020
Contrats
conclus entre le
1er août 2020 et
le 31 janvier
2021
Décret
n°2021-224 du
26 février
2021
31 mars 2021
Décret n°
2021-94 du
30 janvier
2021
31 mars 2021
Décret n°
2021-198
du 23
février
2021
30 juin 2021
Décret n°
2021-363 du
31 mars 2021
31 mai 2021
Décret n°
2021-363 du
31 mars
2021
31 mai 2021
Décret
n°2021-
864 du 30
juin 2021
31décembre
2021
Décret
n°2021-510 du
28 avril 2021
31 décembre
2021
Décret
n°2021-1468
du 10
novembre
2021
30 juin 22
Source : Cour des comptes
104
COUR DES COMPTES
Annexe n° 6 :
: Liste des transferts ayant
concerné le programme 364
Cohésion
Le programme a fait l’objet de
transferts de crédits
d’un montant
net
de 2 190,40 M€ en AE (2 607,3 M€
sortants et 416,9 M€ entrants) et de
1
457,32 M€ en CP.
Un premier transfert sortant a été opéré par le décret n°2021-84 du
28 janvier 2021, pour un montant total de 2
148,55 M€ en AE et 1
132,36
M€ en CP bénéficiant à 92,1 % en AE et à 92,8 % en CP aux programmes
102 et 103 de la mission
Travail emploi
:
-
Au titre du
programme 102
, 497,70 M€ en AE et 387,80 M€ en CP
pour le financement d’actions relevant
du plan « 1 jeune 1 solution » :
Parcours emploi-
compétences (PEC) des jeunes (208,20 M€ en AE et
119,8 M€ en CP), l’abondement des crédits d’allocation de la Garantie
jeunes (47,50 M€ en AE et CP), l’abondement du financement des
missions locales (100 M€
en AE et CP soit la totalité des crédits
attendus), les crédits alloués
aux CIE Jeunes (105,50 M€ en AE et
85,99 M€ en CP), les crédits IAE jeunes (23,50 M€ en AE et CP) et
les crédits PACEA (11 M€ en AE et CP)
;
-
Au titre du
programme 103,
1
484 M€ en AE et 662,9 M€ en CP
correspondant au transfert de la totalité des crédits attendus relatifs au
FNE formation (588 M€ en AE et CP), au parcours qualifiants
d’entrée en formation des jeunes (700 M€ en AE et 175 M€ en CP), à
la revalorisation de la rémunération des stagiaires de la formation
professionnelle adultes (106 M€ en AE et CP) et jeunes (85 M€ en AE
et CP), et à la moitié des crédits attendus sur les VTE verts et emplois
francs plus ;
-
Au titre du
programme 112
, 100 M€ en AE et 26,76 M€ en CP pour
le fina
ncement du PTIC Corse, de programmes de l’ANCT, de la
Fabrique des territoires et des CPER et CPIER (62,08 M€ en AE et
11,81 M€ en CP)
;
-
Au titre du
programme 209,
50 M€ d’AE et CP correspondant à la
totalité des crédits de l’action 6 Coopération sanitaire
du programme
364,
-
Au titre du
programme 135
, 16,8 M€ en AE et 3,9 M€ en CP pour le
financement d’actions de réhabilitation des aires d’accueil de gens du
voyage, l’humanisation des centres d’hébergement, et le rachat
d’hôtels modulaires.
-
2 M€ en AE et 1 M€ en CP à destination du
programme 231, au titre
des cordées de la réussite des étudiants.
MISSION PLAN DE RELANCE
105
Le décret n°2021-831 du 28 juin 2021 procède au transfert sortant
de crédits à hauteur de 33,59 M€ en AE et 30,83 M€ en CP bénéficiant
principalement :
-
Au
programme 112
(15,5 M€ en AE et 17,84 M€ en CP), au titre de
l’accélération de
certaines opérations portées par les collectivités dans
le cadre des CPER et CPIER,
-
Au
programme 135
(4,2 M€ en AE et 2,6 M€ en CP) au titre de la
réhabilitation des aires d’accueil de gens du voyage, de l’humanisation
des centres d’hébergement, du rachat d’hôtels et de modulaires,
-
Au programme 123
Conditions de vie outre-
mer, un transfert de
crédits hors titre 2 d'un montant de 5M€ en AE et 1,5 M€ en CP destiné
au financement de la construction de centres d'hébergement d'urgence
au sein des territoires d'outre-mer ;
-
Au
programme 129
(8,89 M€ en AE et CP),
au titre de la contribution
du programme aux dépenses de communication du plan de relance.
Enfin, le décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021 a procédé à des
transferts sortants à hauteur de 422,23 M€ en AE et 294,13 M€ en CP, dont
la très grande majorité (89,1 % en AE et 87,6 % en CP) l’a été au profit des
programmes 102 et 103 :
-
Au titre du
programme 102
, 376,3 M€ en AE et 163,4 M€ en
CP ont
été transférés pour compléter les transferts précédemment opérés par
le programme 364 en direction des actions PEC jeunes (58,9 M€ en
AE), IAE Place jeunes (30,1 M€ en AE et CP), Garantie jeunes (38,35
M€ en AE et CP au titre de l’allocation), CIE Jeunes (241,4 M€ en AE
et 87,35 M€ en CP), PACEA (5,25 M€ en AE et CP) et financement
des missions locales (2,4 M€ en AE et CP),
-
Au titre du
programme 103
, 91,26 M€ de CP pour le financement du
FNE formation et 3,1 M€ CP pour le dispositif emplois francs +
;
-
Au titre du programme 135
, 9,6 M€ en AE pour le rachat d’hôtels et
de modulaires,
-
Au titre des
programmes 139
(enseignement privé) et
141
(enseignement scolaire), des crédits de titre 2 d’un montant respectif
de 4,7 M€ et 28,7 M€ (AE et CP) ont été tran
sférés pour le
financement des actions néo-bacheliers et cordées de la réussite (hors
dispositif étudiants),
-
Au titre enfin du
programme 204
, un transfert de 3 M€ en AE et CP a
été opéré pour financer l’aide exceptionnelle à l’apprentissage dans la
fonction publique hospitalière.
Le même décret du 19 novembre 2021 procède à un transfert entrant
du programme 103 vers le programme 364, d’un montant de 416,49 M€ en
106
COUR DES COMPTES
AE. Réalisé en fin de gestion, ce transfert, financé par la sous-exécution
des AE du programme 103 du fait du changement des modalités de gestion
des aides à l’apprentissage.
MISSION PLAN DE RELANCE
107
Annexe n° 7 :
: Programme 362
–
Écologie
; Liste
des mesures dont l’exécution n’amène pas de
remarques significatives
L’économie circulaire et les circuits courts (484 M€ en AE)
Les
engagements se sont élevés à 246 M€ soit seulement la moitié
des AE disponibles mais les crédits ont été décaissés conformément aux
prévisions (68
M€).
La rénovation des TPE et PME (95 M€ en AE)
La consommation des crédits alloués pour la rénovation des TPE et
PME n’amène aucune observation (95 M€ en AE et 27 M€ en CP pour une
consommation de 78 M€ en AE et 32 M€ en CP).
Le renforcement de l’impact environnemental de la politique
maritime
(250 M€ en AE)
Les mesures de renforcement de la performance environnementale
du secteur de la pêche ont été engagées pour moitié (48
M€ sur 99 M€)
mais le taux de consommation a été supérieur au montant budgété (15 M€
pour 8
M€) en employant la fongibilité des crédits.
Le verdissement des ports et de la flotte maritime (20
0 M€) a été
engagé presque en totalité (180 M€) et les crédits de paiement ont été
décaissés (36 M€).
Le verdissement du parc automobile de l’État (155 M€ en AE)
Le remplacement du parc automobile de l’État par des véhicules
électriques ou hybrides moins polluants est globalement conforme à la
trajectoire (129 M€ d’engagements). Les crédits destinés aux douanes ont
été réduit de moitié pour atteindre 25 M€. Seuls 66 M€ ont été consommés
sur les 79 M€ de CP disponibles.
108
COUR DES COMPTES