Mission Engagements
financiers de l’État
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Engagements financiers de l’État
Programme
114
–
Appels en garantie de l’État
Programme
117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
Programme
145
–
Épargne
Programme
336
–
Dotation au Mécanisme européen de
stabilité
Programme
338
–
Augmentation de capital de la Banque
européenne d’investissement
Programme
344
–
Fonds de soutien relatifs au prêts et contrats
structurés à risque
Tableau n° 1 :
Mission EFE
–
exécution 2020 (CP, en M€)
2020
2021
variation
P117 - Charge de la dette
35 802
37 807
+ 2 005
Autres programmes, dont :
428
616
+ 188
-
P114
–
Appels en garantie
93
298
+ 205
-
P145 - Épargne
58
65
+ 7
-
P336
–
Dotation au MES
98
62,5
- 35,5
-
P338
–
Augmentation du
capital de la BEI
0
0
0
-
P344
–
Fonds de soutien aux
emprunts à risque
179
191
+ 12
Total
36 230
38 424
+ 2 194
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
3
Synthèse
La mission
Engagements financiers de l’État
regroupe les crédits
budgétaires visant à honorer certaines obligations financières qui
s’imposent à l’État. Cette mission est constituée de six programmes qui
n’obéissent pas à une logique commune. Il s’agit en particulier de la charge
de la dette et de la trésorerie, des dispositifs en faveur de l’épargne, de
diverses garanties accordées dans le cadre du développement international
des entreprises ou du secteur financier et, depuis 2015, du
fonds de soutien
relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque souscrits par les
collectivités territoriales et certains établissements publics.
La mission
Engagements financiers de l’État
porte depuis
l’exercice 2020 des mesures financières exceptionnelles en réponse à la
crise sanitaire. Sur le programme 114
–
Appels en garantie de l’État
,
plusieurs dispositifs de garant
ies ont été mis en place par l’État dans le
cadre du plan d’urgence et de soutien, pour un montant maximum total de
327,5
Md€, dont 300
Md€ de prêts garantis par l’État (PGE)
. Ces
dispositifs ont donné lieu en gestion 2021 à des appels en garantie, pour un
montant de dépenses de 191,2
M€ pour les PGE aux entreprises
et 0,5
M€
pour les autres dispositifs.
En 2021, la loi de finances initiale avait ouvert des crédits à hauteur
de 38,91
Md€ (en crédits de paiement). Des ouvertures supplémentaires de
crédits ont été votées en loi de finances rectificative à hauteur de
1,902
Md€ sur deux
programmes
, dont 1,9 Md€ sur la charge de la dette
.
Des annulations ont été votées à hauteur de 2,18
Md€
dans les lois de
finances rectificatives (LFR) pour 2021 sur quatre programmes,
principalement sur les appels en garantie (1,737
Md€ en
autorisations
d’engagement (
AE) et crédits de paiement (CP) et sur la charge de la dette
(0,438
Md€ en AE et CP). L’exécution
budgétaire de la mission à hauteur
de 38,423
Md€ est inférieure de
0,484
Md€ (1,25
%) aux crédits ouverts
en loi de finances initiale.
Le programme 114
–
Appels en garanties de l’État
, doté de 2,5
Md€
en LFI pour 2021, a
fait l’objet d’annulations
de crédits à hauteur de
0,995
Md€ en LFR1 et de 0,742
Md€ en LFR2. En effet
, les évaluations de
dépenses budgétaires qui auraient pu découler des garanties mises en place
en 2020 dans le contexte de crise sanitaire, notamment les prêts garantis
par l’État
, avaient été surestimées en LFI pour 2021. Malgré ces
ajustements, l
’exécut
ion 2021 a été très inférieure aux crédits ouverts en
gestion (298 M€ contre
768
M€ ouverts), il subsiste un reliquat de crédits
disponibles sur le programme au 31 décembre 2021 de près de 470
M€
,
soit 61 % des crédits ouverts.
4
COUR DES COMPTES
Le programme 117
–
Charge d
e la dette et trésorerie de l’État
, dont
les crédits sont destinés à abonder le compte de commerce 903 (« Gestion
de la dette et de la trésorerie de l’État
») a été exécuté en 2021 à hauteur de
37,8
Md€, soit
1,734
Md€ au
-dessus de la prévision de la loi de finances
initiale.
L’
augmentation
de l’inflation en
France et en zone euro au cours
de l’exercice 2021
a entraîné un net renchérissement de la charge
d’indexation du capital
des titres de dette de moyen à long terme indexés
sur celle-ci
. En effet, l’impact d’une variation de l’inflation, à la hausse ou
à la baisse, se répercute directement sur l’ensemble de l’encours total de
ces titres, qui représente près d’un dixième du total de la dette de l’
État.
Par conséquent, la dépense correspondante à cette char
ge d’indexation
,
prévue à 1,0
Md€ en LFI 2021
(et qui n’était que de 0,45
Md€ en exécution
2020),
s’est révélée supérieure de
2,0
Md€
aux estimations initiales.
Le programme 145
–
Épargne
a fait l’objet d’une dépense
un peu
supérieure aux crédits inscrits en loi de finances initiale, contrairement aux
années précédentes. 65
M€ ont été consommés contre 62
M€ ouverts en
LFI pour 2021. Le programme a bénéficié
d’un report de 1,7
M€ en CP et
d’une ouverture
en LFR2 pour 2021 de 2
M€
. Les dépenses fiscales
associées à ce programme sont évaluées à 5,757
Md€,
soit l’équivalent de
près de 15 % des crédits de la mission.
Le programme 336
–
Dotation au mécanisme européen de stabilité
a été doté en loi de finances pour 2021 à hauteur de 79
M€ afin de permettre
le reversement au Mécanisme européen de stabilité (MES) des intérêts
négatifs perçus en 2020 sur la fraction du capital placée à la Banque de
France.
À l’inverse des années précédentes, une provision a été inscrite en
LFI 2021 sur ce programme, notamment en réponse aux recommandations
de la Cour dans les précédentes notes d’analyse de l’exécution budgétaire.
Le versement effectif au MES n’a
yant été que de 62,4
M€
, le reliquat de
16,64
M€
a été annulé en LFR2.
Le programme 338
–
Augmentation en capital de la Banque
Européenne d’investissement
n’a fait l’objet d’aucun abondement en loi
de finances 2021, ni de dépenses en gestion 2021.
Le programme 344
–
Fonds de soutien
relatif aux prêts et contrats
financiers structurés à risque
n’a pas donné lieu à l’engagement
bud
gétaire de nouvelles aides au cours de l’année 20
21
, l’instruction des
demandes d’aides étant terminée depuis 2016.
Dans le prolongement des
recommandations antérieures de la Cour afin que le solde des AE engagées
corresponde aux futures dépenses résultant des conventions signées avec
les collectivités, une annulation de 120
M€ d’AE est intervenue
après leur
désengagement. L
e budget de l’État
a versé 191,3
M€ à l’Agence de
services et de paiement (ASP), en charge de la gestion matérielle des aides.
Le solde du programme (9,7
M€ en crédits de paiement) a été annulé en loi
de finances rectificative de décembre 2021.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
5
Recommandation
1.
Mettre en place un indicateur de performance relatif
à la mise en œuvre
de la garantie de l’État
sur les
prêts garantis par l’
État
(
recommandation reformulée
).
(DGT, DB).
6
COUR DES COMPTES
Sommaire
Engagements financiers de l’État
................................................................
2
Synthèse
.........................................................................................................
3
Introduction
...................................................................................................
9
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
..........................................
10
I - La programmation initiale
.........................................................................
10
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
11
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
..................
13
A - Une exécution 2021 en hausse par rapport à 2020
..........................................
13
B - Le respect des enveloppes de la LFI
...............................................................
15
C - Une ventilation par titres de dépenses atypique
..............................................
16
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
17
A - Les reports de crédits
......................................................................................
17
B - Restes à payer : un stock important lié au Fonds de soutien aux
emprunts à risques
................................................................................................
18
C - La LFI pour 2022
: un nouveau programme pour l’amortissement de la
dette issue de la crise sanitaire, une dégradation des conditions de
financement de la dette et une montée en charge des appels en garantie
..............
18
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
21
I -
Programme n° 114 « Appels en garanties de l’État »
................................
21
A - Les dépenses budgétaires
................................................................................
24
B -
Les Prêts garantis par l’État, pour un montant maximal de 300
Md€
.............
27
C -
Les dispositifs de réassurance publique des risques d’assurance
-crédit
cout terme et crédit export, pour un montant maximal de 10
Md€
.......................
31
D -
La mise en œuvre d'un Fonds de garantie paneuropéen de la Banque
européenne d’investissement (BEI) pour un montant plafonné à 4,7
Md€.
..........
34
E -
L’instrument européen de soutien temporaire à l’atténuation des
risques de chômage en situation d’urgence
...........................................................
36
F - Prêt au compte « Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la
croissance » du FMI
.............................................................................................
37
G -
Relèvement du plafond d’autorisation au titre des Nouveaux Accords
d’Emprunt du FMI
................................................................................................
38
H - Prêts AFD outre-mer et secteur privé africain
................................................
38
I - Deux nouveaux dispositifs en 2021
: la garantie de l’État sur les fonds
investis dans des prêts participatif Relance (PPR) et les obligations
Relance (OR)
........................................................................................................
39
J - Les dispositifs de garantie antérieurs à la crise de la Covid-19
........................
41
K -
L’analyse de la performance
...........................................................................
43
II -
Programme n° 117 « Charge de la dette et trésorerie de l’État »
:
une sur-exécution par rapport à la LFI
...........................................................
45
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
7
III - Programme n° 145 « Épargne » : une exécution proche de la
dotation initiale
..............................................................................................
47
A -
L’épargne
-logement
.......................................................................................
48
B - Les instruments de financement du logement
.................................................
50
C -
L’analyse de la performance
...........................................................................
50
IV - Programme n° 336 « Dotation du mécanisme européen de
stabilité » : une exécution inférieure à la LFI
.................................................
52
A -
Jusqu’en 2020, des ouvertures de crédits en gestion
.......................................
52
B - La gestion 2021 : le versement de la rétrocession 2020 prévu en LFI
............
53
V - Programme n°338 « Augmentation de capital de la BEI » : aucune
ouverture de crédits en 2021
..........................................................................
54
VI - Programme n° 344 « Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats
financiers structurés à risque » : une exécution cohérente avec la
prévision
.........................................................................................................
56
A - Les dépenses budgétaires du programme 344
.................................................
56
B -
La gestion du fonds par l’Agence de services et de paiement
.........................
60
C - Le suivi du soutien aux collectivités territoriales ayant contracté des
« emprunts toxiques »
...........................................................................................
62
D -
L’analyse de la performance
...........................................................................
64
Chapitre III
Moyens consacrés par l’état a
u titre de cette mission
........
65
I -
Des dépenses fiscales consacrées pour moitié à l’épargne salariale
..........
67
II -
L’évolution sur moyenne période des dépenses budgétaires de la
mission et des dépenses fiscales qui y sont rattachées
...................................
70
Annexe n° 1 : : liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées par la
NEB
...............................................................................................................
72
Annexe n° 2 : : Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2020
.........................................................................
73
Annexe n° 3 : Indicateurs de performance du programme 114
«
Appels en garantie de l’État
»
..................................................................
74
Annexe n° 4 : Indicateurs de performance du programme 145 -
Épargne
.........................................................................................................
75
Annexe n° 5 : Principales données liées au programme 344 «
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés
à risque »
.......................................................................................................
77
Annexe n° 6
: L’octroi des garanties et leur recensem
ent par la
DG Trésor dans le tableau d’inventaire des garanties recensées
par l’État (Tigre)
..........................................................................................
80
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
9
Introduction
La mission rassemble six programmes en 2020 :
- le programme 114
–
Appels en garantie de l’État
- le programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
- le programme 145
–
Épargne
- le programme 336
–
Dotation du mécanisme européen de stabilité
- le programme 338
–
Augmentation de capital de la Banque
Européenne d’investissement
- le programme 344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats
structurés à risque
La présente note examine (1) l’analyse de l’exécution budgétaire,
(2) les points d’attention par programme et (3) l’évaluation budgétaire
d’ensemble.
10
COUR DES COMPTES
Chapitre I
Analyse de l’
exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
Avec 38,908
Md€ en LFI 2021
(CP), les crédits de la mission
Engagements financiers de l’État
sont en baisse de 0,404
Md€
par rapport
à la LFI 2020 (- 1 %),
du fait notamment de l’anticipation, à la fin 2020, de
conditions de marché et de financement favorables pour la gestion de la
dette sur l’exercice 2021.
Le programme 114
–
Appels en garantie de l’État
a
bénéficié d’une
inscription de crédits à hauteur de 2 504,8
M€ en loi de finances pour 202
1,
soit un montant sans comparaison avec celui de la loi de finances pour 2020
(94
M€)
, du fait des mesures exceptionnelles mises en place dans le cadre
de la crise sanitaire de la Covid-19 (PGE notamment).
Le programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
a été
doté à hauteur de 36,073
Md€ en loi de fin
ances pour 2021, en réduction
de 2,076
Md€ par rapport à la loi de finances initiale pour 20
20
(38,15
Md€)
.
Le programme 145
–
Épargne
a été budgétisé à hauteur de 61,6
M€
en LFI 2021, en tenant compte de la tendance à la baisse des dépenses en
raison de l
a faiblesse persistante du montant des primes d’épargne
-
logement versées aux épargnants. Le programme présente donc une
diminution de 28 % en LFI pour 2021 par rapport à la dotation de LFI pour
2020
(86 M€)
.
Le programme 336
–
Dotation du mécanisme européen de stabilité
,
a été, à la différence des années précédentes, crédité de 79
M€
en LFI pour
2021.
Le programme 338
–
Augmentation en capital de la Banque
Européenne d’investissement
n’a fait l’objet d’aucun abondement en loi
de finances pour 2021, comme les années précédentes.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
11
Le programme 344
–
Fonds de soutien
relatif aux prêts et contrats
financiers structurés à risque
a été doté de 189,5
M€ en lo
i de finances
initiale pour 2021, en hausse de 14,7
M€ par rapport à l’année précédente
(174,8
M€)
.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
La consommation de crédits en 2021
s’est élevée à 3
8,423
Md€ (en
crédits de paiement).
Tableau n° 2 :
Exécution 2021 de la mission
Engagements financiers de l’État
(en M€)
Autorisations
d’engagement
Programme
114
Programme
117
Programme
145
Programme
336
Programme
344
Mission
LFI
2 505
36 073
62
79
0
38 719
Crédits consommés
298
37 807
65
62
- 120
38 112
Écart
- 2 207
+ 1 734
+ 3
- 17
- 120
- 607
Crédits de
paiement
Programme
114
Programme
117
Programme
145
Programme
336
Programme
344
Mission
LFI
2 505
36 073
62
79
189
38 908
Crédits consommés
298
37 807
65
62,5
191
38 424
Écart
- 2 207
+ 1 734
+ 3
- 16,5
+ 2
- 484
Source : Cour des comptes, données Chorus
L’exécution de la m
ission est ainsi inférieure de 1,25 % aux crédits
ouverts en loi de finances initiale pour 2021 avec une sous-exécution de
0,484
Md€, découlant essentiellement d’une sous
-exécution des crédits des
appels en garantie de l’État
de 2,2
Md€
, compensée pour partie par la sur-
exécution de 1,73
Md€ sur la charg
e de la dette.
La sous-exécution sur
les appels en garantie de l’État et la sur
-
exécution sur la charge de la dette, anticipées
en cours d’année,
ont donné
lieu à des annulations et ouvertures de crédits dans les LFR 2021
. D’autres
mouvements sont interven
us au cours de l’année 202
1, qui ont concerné
tous les programmes de la mission
1
:
1
À l’exception du programme 338
-
Augmentation de capital de la Banque européenne
d'investissement
, qui n’a connu aucun mouvement de cré
dits en 2021.
12
COUR DES COMPTES
- le programme 114
–
Appels en garantie de l’État
a fait l’objet tout
d’abord d’une
annulation de crédits en LFR1 pour 2021 de 995
M€ en AE
et CP puis
d’une annulation en LF
R2 pour 2021 de 742,2
M€ en AE et CP
.
En effet, les prévisions de sinistralité (et donc de décaissements) sur les
dispositifs de garantie exceptionnels (PGE notamment) ont été réévaluées
à la baisse, du fait notamment de la prolongation des échéances de
remboursement ;
- le programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l’État
a
fait l’objet d’une ouverture
de crédits de 1,9
Md€
en LFR1 pour 2021, puis
d’
une annulation de 0,438
M€
en LFR2. La révision des anticipations du
glissement annuel des prix à f
in mai avait conduit à un besoin d’ouverture
de crédits supplémentaires en LFR1 pour 2021 par rapport à la LFI pour
2021
, pour 1,9 Md€, compte tenu de la volatilité des charges d’intérêts pour
les titres indexés sur l’inflation (OATi indexées sur l’inflati
on en France et
OAT€i sur celle en zone euro),
portant le total budgétaire à 38,0
Md€. Une
part importante de cette révision provenait des perspectives d’inflation
pour la zone euro. Cette révision à la hausse a finalement été en partie
réduite par la LFR
de fin d’année
;
- le programme 145
–
Épargne
a fait l’objet d’
une ouverture de
crédits de 2,02
M€ en AE et CP en LFR
2 pour 2021 ;
- le programme 336
–
Dotation du mécanisme européen de
stabilité
, a fait l’objet d’un
e annulation de 16,64
M€ en AE et CP en
LFR2
pour 2021 ;
- le programme 344
–
Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats
financiers structurés à risque
a fait l’objet d’un rattachement de fonds de
concours de 11,5
M€ au titre de la contribution annuelle de Dexia et de la
SFIL au dispositif, a bénéficié
d’un report de 0,6
M€ d’AE et a vu
l’intégralité de sa réserve de précaution annulée à hauteur 9,69
M€ de CP
en LFR2 pour 2021. En réponse aux recommandations de la Cour dans les
précédentes notes d’analyse de l’exécution budgétaire
, afin que le solde des
AE engagées correspondent aux futures dépenses résultant des conventions
signées avec les collectivités, une annulation de 120
M€ d’AE est
intervenue suite à leur désengagement.
Hors charge de la dette, le solde des ouvertures et annulations
représente
–
1,738 Md
€ en AE et –
1,748
Md€ en
CP.
L’exécution de la mission a finalement été inférieure aux crédits
disponibles en fin d’année de près de
198
M€.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
13
Graphique n° 1 :
Passage de la LFI à l’exécution (CP, en M €)
Source : Cour des comptes, données Chorus
III -
An
alyse de l’évolution de la dépense et de
ses composantes
A -
Une exécution 2021 en hausse par rapport à 2020
Sur la période 2017 à 2021, les dépenses de la mission ont diminué
de 9,3 %, passant de 42,35 Md
€ à
38,42
Md€ (en CP)
. Si entre 2017 à 2020,
une baisse de 14,5 % avait été constatée grâce à
la baisse des taux d’intérêt,
une hausse de 5,7
% (+2,2 Md€) s’est produite entre 2020
et 2021
essentiell
ement du fait d’une charge d’intérêt de titres indexés supérieures
aux anticipations.
14
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 :
Exécution 2017-2021
(Md€)
Source : Cour des comptes, données Chorus
Cette évolution résulte principalement de la réduction de la charge
de la dette entraînée par la baisse des taux d’intérêt.
En 2021, le programme
114
–
Appels en garantie de l’État
a été marqué par une hausse majeure
du fait des dispositifs spécifiques mis en place lors de la crise sanitaire.
D’une ampleur plus faible, des évolutions affectent les a
utres
programmes avec une baisse des dépenses du programme 145
–
Épargne
et une augmentation des dépenses du programme 336
–
Dotation au
Mécanisme européen de stabilité
.
Tableau n° 3 :
Exécution 2017-2021 par programme (CP -
en M€)
Programme
114
117
145
168
336
338
344
Total
mission
2017
35
41 697
97
261
87
-
174
42 351
2018
45
41 541
101
143
100
-
190
42 120
2019
77
40 256
73
supprimé
2
-
178
40 586
2020
93
35 802
58
supprimé
98
-
179
36 230
2021
298
37 807
65
62,5
191
38 424
MISSION ENGAGEMENTS F
INANCIERS DE L’ÉTAT
15
B -
Le respect des enveloppes de la LFI
Sur la période 2017-2021, les enveloppes de crédits prévues en loi
de finances initiale n’ont été dépassées que deux
fois, en 2017 et 2018, pour
des
montants limités (0,1 à 0,2 Md€). Les autres années, elles ont en
revanche été sous-
exécutées, de l’ordre de deux milliards d’euros, du fait
d’une charge de la dette inférieure à ce qui était anticipé
en 2019 et 2020,
et de 286
M€ en 2021
.
Graphique n° 3 :
LFI et exécution 2017-2021
(AE, Mds €)
Source : Cour des comptes, données Chorus
16
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2017-2021
(CP, Mds €)
Source : Cour des comptes, données Chorus
C -
Une ventilation par titres de dépenses atypique
La ventilation des dépenses de la mission par titre s’é
carte nettement
de celle des autres dépenses de l’État,
puisqu’elles relèvent pour 98,4
% du
titre 4 - charge de la dette. Les autres dépenses sont constituées de dépenses
d’intervention
(1,4 %)
et,
plus
marginalement,
de
dépenses
de
fonctionnement (0,2 %)
2
.
2
Le montant des dépenses de fonctionnement en forte hausse depuis 4 ans (+74 M€ par
rapport à 2017), s’explique par les versements effectués par le programme 114 –
Appels
en garantie de l’État
pour abonder le compte de commerce
–
Soutien financier au
commerce extérieur
. Aucun versement n’avait eu lieu en 2017. En effet, s’agissant de
versement du budget général vers un compte spécial, les dépenses sont enregistrées en
exécution en titre 3 « dépenses de fonctionnement ». Toutefois, les dépenses finales,
effectuées sur le compte de commerce, sont à destination des entreprises assurées, ce
qui explique que les crédits prévus en loi de finances le soient en titre 6 « dépenses
d’intervention
».
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
17
Graphique n° 5 :
Les dépenses 2017-2021 de la mission par titre
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes, données Chorus
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A -
Les reports de crédits
Il y a eu un très faible montant de reports de crédits 2020 sur 2021
pour la mission (1,8
M€ en AE
et 1,7
M€ en CP essentiellement sur le
programme 145
–
Épargne
).
18
COUR DES COMPTES
B -
Restes à payer : un stock important lié au Fonds de
soutien aux emprunts à risques
Les programmes 114, 117, 336 et 338 ne comportent pas
d’engagements non soldés au titre des années antérieu
res.
Tableau n° 4 :
Restes à payer des programmes de la mission
En M€
Restes à payer
au 31/12/2020
Restes à payer
au 31/12/2021
P.145
–
Épargne
0,21
0,13
P.344
–
Fonds de soutien
emprunts à risques
1 707
1 396
Source : Direction générale du Trésor et Direction générale des finances publiques
À la création du programme 344 relatif au fonds de soutien aux
collectivités locales ayant souscrit des emprunts à risque, la totalité des
3
Md€ d’autorisations d’engagement ont été engagées. Elles sont couvertes
par des crédits de paiement chaque année pour les versements
correspondant aux échéanciers des conventions signées avec les
collectivités. Les paiements doivent s’étaler jusqu’en 2028.
Les restes à payer entre 2020 et 2021 ont diminué du montant des
paiements ayant eu lieu en 2020 (191
M€)
et du montant des AE ayant été
désengagées puis annulées (120
M€)
car elles ne correspondaient plus aux
montants inscrits dans les conventions signées avec les collectivités (voir
infra
).
C -
La LFI pour 2022 : un nouveau programme pour
l’amortissement de
la dette issue de la crise sanitaire,
une dégradation des conditions de financement de la
dette et une montée en charge des appels en garantie
De manière inédite, un programme a été créé en loi de finances pour
2022
dans l’objectif de retracer l’amortisse
ment du surcroît de dette de
l’
État en 2020 et 2021 issu de la crise sanitaire Ce programme 369 -
Amortissement de la dette de l'État liée à la covid-19
, doté de 165
Md€ en
AE et de 1,885
Md€ en CP répond au double objectif d’isolement
comptable de la dette issue de la crise sanitaire en 2020 et 2021 et
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
19
d’affichage
, à des fins pédagogiques selon les termes du Gouvernement,
d’une trajectoire de traitement d
e cette dette sur 20 ans, entre 2022 et 2042
3
.
Concernant le programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de
l’État
, les
facteurs d’évolution de la charge de la dette ont fait l’objet d’une
réévaluation entre le dépôt du PLF pour 2022 et l’adoption eff
ective de la
LFI. Cette révision a conduit à l’adoption, par
l’Assemblée nationale, d’un
amendement en première lecture augmentant de 1,1
Md€ le niveau des
crédits ouverts pour le programme 117, portant ceux-ci à 38,656
Md€, en
hausse de 2,2
% par rapport à l’exécution 2021 et de 7,2
% par rapport au
crédits ouverts en LFI 2021.
Ce surcroît de charges d’intérêt est
imputable,
pour l’essentiel
4
, à un « effet inflation » : la provision pour charge
d’indexation du capital des titres indexés atteint ainsi 4,9
Md€ en LFI 2022,
alors qu’elle était de 3,0
Md€ en exécution
2021, et de 1,0
Md€ seulement
en LFI 2021.
Si les indications de début d’exercice allant dans le sens d’une
inflation supérieure aux hypothèses de LFI se confirmaient, la provision
pour charges d’indexation serait alors insuffisante
5
. Au stade la LFI,
l
’«
effet taux » sur les autres titres joue
dans le sens d’une moindre charge
d’intérêt
(-1,3
Md€
anticipé entre 2021 et 2022), mais dans des proportions
toutefois inférieures à celles constatées en 2021 et, en tout état de cause,
insuffisantes pour compenser
l’impact de l’inflation
sur les titres indexés.
En LFI pour 2022, la mission hors charge de la dette est dotée de
3,8
Md€
en CP (+1
Md€ par rapport à la LFI 2021)
, dont 3,5
Md€
pour le
programme 114
–
Appels en garantie de l’État
pour couvrir les
défaillances sur les garanties exceptionnelles mises en place dans le cadre
de la crise sanitaire de la Covid-19
(prêts garantis par l’État et mesures à
l’exportation notamment).
Pour la deuxième année et conformément aux recommandations de
la Cour des comptes, le programme 336
–
Dotation du mécanisme
européen de stabilité
est crédité de 57
M€
.
3
cf. les précisions apportées sur ce mécanisme dans l
a note d’exécution budgétaire
relative au compte de commerce «
Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État
».
4
Les facteurs sous-jacents à cet abondement de 1,1
Md€ par voie d’amendement se
décomposent
en un effet de + 0,8 Md€ dû à une révision à la
hausse des prévisions
d’inflation en zone euro et un effet de + 0,3 Md€ lié à l’intégration des émissions de
dette et des taux effectivement constatés entre début septembre et mi-octobre 2021.
5
Dans sa note de conjoncture de décembre 2021, l’Insee attend
, à la fin du premier
semestre 2022, une inflation sous-jacente en France de 2,2 % en glissement annuel alors
qu’elle est prévue à 1,5
% en LFI pour l’année 2022 dans son ensemble.
20
COUR DES COMPTES
1.1
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
Dans le
Rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État
annexé au PLF pour 2021, l’impact
sur l’environnement des dépenses
rattachées à la mission
Engagements finan
ciers de l’État
est très
majoritairement neutre. Les dépenses liées à l’épargne logemen
t,
rattachées au programme 145 -
Épargne
, ont été cotées comme favorables
sur l’axe « atténuation climat », du fait de la modulation des bonifications
des plans épargne logement (PEL) en fonction du diagnostic énergétique
du logement. 62,2 M€ de crédits budgétaires sont inscrits en PLF 2021 pour
cette action. Au sein de ce même programme budgétaire, l’exonération des
intérêts des livrets de développement durable, estimée
à 52 M€ en PLF
2021, est également cotée comme favorable sur l’axe « atténuation climat
»
en ce que cette dépense fiscale facilite l’orientation de l’épargne vers le
financement de PME innovantes ainsi que la réalisation de projets en
faveur de l’environne
ment et de la transition énergétique.
Si des efforts pour « verdir » les dispositifs de garanties et
d’assurance export ont été engagés, avec notamment la suppression de
l’octroi de garanties à des projets ayant recours à du charbon amont ou
encore la fracturation hydraulique en LFI 2020, les actions relatives aux
dispositifs de garantie et de soutien à l’export ou encore de soutien au
développement de l’industrie ont été neutralisées en raison de la diversité
des secteurs d’activité bénéficiaires.
MISSION ENGAGEMEN
TS FINANCIERS DE L’É
TAT
21
Chapitre II
Points
d’attention par programme
I -
Programme n° 114 « Appels en garanties de
l’État »
Les conditions d’octroi de la garantie de l’État sont fixées par
l’article 34 de la LOLF qui dispose que
« la loi de finances de l’année […]
autorise l’octroi des garanties et fi
xe leur régime
». Lorsque la garantie de
l’État est appelée, elle donne lieu à une dépense budgétaire à partir du
programme 114
–
Appels en garantie de l’État
. En tant que responsable du
programme 114
–
Appels en garantie de l’État
, le directeur général du
Trésor assure le recensement des garanties octroyées par l’État, avec le
tableau d’inventaire des garanties recensées par l’État (Tigre), en
recueillant les contributions des autres ministères (voir annexe 6).
L’encours sur lequel portent les garanties de
l’État s’est accru de
près de 15
Md€
6
en 2021 pour atteindre 937 Md
€
7
répartis entre :
6
Données provisoires en attente de l’arrêté
définitif des comptes certifiés par la Cour.
7
Source : CGE 2021
(périmètre dette garantie + garanties liées à des missions d’intérêt
général + garanties de passif). Au-delà des engagements hors bilan retracés ci-dessus,
une partie des encours fait désormais l’objet de provisions inscr
ites au bilan (6,2
Md€
en 2021 dont 4
Md€ au titre des PGE
, 8,9
Md€ en 2020
, 1,9
Md€ en 2019, 3,5
Md€ en
2018, 3,2
Md€ en 2017). De même, les promesses de garantie sont retracées dans un
autre agrégat (9,2
Md€
en 2021, 10,8
Md€ en 2020
, 7,7
Md€ en 2019, 7
Md€ en 2018,
5,2
Md€ en 2017).
22
COUR DES COMPTES
Tableau n° 5 :
Encours des garanties hors bilan
de l’État
Catégories
d’engagements
Exemples
31/12/2020
(en Md€)
31/12/2021
(en Md€)
Dette garantie
FESF, FGAS, Dexia,
Unédic, AFD, UESL
320
319
Garanties liées à
des missions
d’intérêt général
BPIFrance Assurance
export, livrets
d’épargne, Natixis…
564
582
Garanties de
passif
CNP, CFDI, CNIEG,
CNAVTS, SNPE,
Puymorens
38
36
Total
922
937
Source : Données provisoires -
Compte général de l’État 2021
Le tableau ci-dessous présente les nouvelles garanties mises en
place par l’État pour faire face à la crise
.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
23
Tableau n° 6 :
G
aranties émises par l’État dans le cadre du plan
d’urgence et de soutien
de 2020
Source : Direction générale du Trésor
8
La France ne garantit que sa quote-part.
9
Libellé en DTS à 2 Md DTS. Le taux officiel de change au 14/01/2021 est de 1 DTS =
1,2145 €.
10
N
ouveaux accords d’emprunt
Dispositifs
Montant
maximal garanti
par la France
Nominal sur
lequel portent
les garanties
Nominal total
fin 2020
Nominal total
fin 2021
Dispositif de garantie
exceptionnelle de l’État pour
les prêts aux entreprises
300 Md€
143
Md€ de PGE
accordés
106,1 Md€ (part
garantie par l’État)
97
Md€
(part
garantie par l’État)
Activation
d’une réassurance
publique sur les encours
d’assurance
-crédit
10 Md€
2 Md€ de pertes
maximales au
titre de CAP
Relais
8 Md€ d’encours
maximum au
titre de CAP et
CAP+
1,2 Md€
d’engagement
maximum au titre
de CAP Relais
0,96 Md€
d’encours souscrits
au titre de CAP et
CAP+
CAP Relais a pris
fin le 30 juin 2021
1,2 Md€ d’encours
souscrits au titre de
des dispositifs
CAP et CAP+ qui
ont pris fin 2021
Mise en place d’une
réassurance des crédits-export
de court terme
5 Md€
152 M€
148 M€
312
M€
Programme européen SURE
4,407
Md€
100 Md€ pour
l’ensemble de
l’UE
8
90,3 Md€ pour
l’ensemble de l’UE
94,4
Md€ pour
l’ensemble de l’UE
BEI
–
Fonds paneuropéen
4,7
Md€
24,4
Md€
pour
l’ensemble des
contributeurs
5,4
Md€
23,2
Md€
pour
l’ensemble des
contributeurs
Prêt au FMI
2 ½ Md€
9
Principal
(2
½ Md€) et
intérêts
0 (pas de tirage au
31/12/2020)
0 (pas de tirage au
31/12/2021)
Relèvement du plafond
d'autorisation prêt France FMI
½ Md€
Non pertinent
Pas d’activation
des NAE
10
en 2020
Pas d’activation
des NAE en 2020
Prêt AFD outremer
½ Md€
235 M€
160 M€
99
M€
Total mesures en garantie
327 ½ Md€
24
COUR DES COMPTES
A -
Les dépenses budgétaires
Le programme 114
–
Appels en garantie de l’État
comprend cinq
actions auxquelles sont rattachées les différentes garanties accordées par
l’État.
Quatre actions rassemblent des dispositifs de garantie sur la base de
leur finalité socio-économique « Agriculture et environnement » (action
n° 01), « Soutien au domaine social, logement, santé » (action n° 02),
« Financement
des
entreprises
et
industrie »
(action
n°
03)
et
«
Développement international de l’économie française
» (action n° 04).
Les dépenses étaient évaluées à 2 504,8
M€ en AE et CP en LFI
pour 2021. Le montant des appels en garantie constatés en 2021 s’est élevé
à 297,65
M€, dont
:
- 31
M€ ont été versés à la Société de gestion des financements et
de la garantie de l’accession sociale
à la propriété (SGFGAS) pour des
appels en garantie au titre du 3
e
alinéa de l’article L. 312
-1 du code de la
construction et de l’habitat
;
- 191,2
M€ au titre des PGE mis en place avec la crise sanitaire
;
- 0,76
M€ ont été versés à la Société nationale
des poudres et
explosifs (SNPE) pour des appels en garanties au titre de l’article 4 de la
convention de garantie environnementale entre SNPE et SAFRAN ;
- 74,2
M€ ont été versés depuis le budget général vers le compte de
commerce 915 (retraçant les opérations relatives aux garanties publiques
de soutien à l’export) afin de compenser une partie des déficits nets de
trésorerie de N-1 sur la section assurance prospection et sur la section
garantie du risque exportateur ;
- 0,5
M€ au titre du Fonds paneuropée
n de garantie (PEFG) et à la
BEI pour quelques prêts.
Depuis 2014, l’exécution du programme s’est établie dans les
conditions suivantes (voir tableau
infra
).
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
25
Tableau n° 7 :
Exécution du programme 114 par action
En AE=CP en M€
2014
2015
2016
2017
2018
2019 2020 2021
01. Agriculture et
environnement
0
0
0
0
0,1
0
0
0
02. Soutien au
domaine du social,
logement, santé
9,1
15,5
22,6
32,2
25,0
47,0
40,0
31,0
03. Financement des
entreprises et
industrie
1,7
4,7
1,5
2,8
1,4
1,3
7,12 191,9
04. Développement
international de
l’économie française
109,6
125,3
97,5
0
18,2
28,4
45,5
74,2
05. Autres garanties
0
0
0
0
0
0
0
0,5
Programme 114
120,4
145,5
121,6
35,0
44,6
76,7
92,7 297,6
Source : Direction générale du Trésor
La provision forfaitaire de 1,1
M€ prévue en LFI 2021 pour l’action
01
–
Agriculture et environnement
n’a pas été utilisée, comme les années
précédentes.
La dépense de l’action 02 –
Soutien au domaine social, logement,
santé
concerne en totalité les garanties appelées au titre du soutien au
domaine du logement dans le cadre du Fonds de garantie de l’accession
sociale (FGAS).
En 2021, la dépense de 31 M€ est inférieure à la dotation prévue en
LFI (57
M€). Comme en 2020, l’incidence de la crise économique li
ée à la
Covid-
19 ne s’est pas matérialisé sur les dépenses de cette action en 2021,
les banques ayant procédé à un rééchelonnement des dettes et les revenus
ayant bénéficié de mesures de soutien au titre notamment de l’activité
partielle. L’encours net gar
anti du FGAS au 31 décembre 2021 est de
57,22
Md€
11
.
La dépense de l’action 03 –
Financement des entreprises et
industrie
est en très forte hausse (27 fois supérieure à l’année précédente),
du fait des appels en garantie issus du dispositif créé en 2020 de prêts
garantis par l’État (PGE), à hauteur de 191,2
M€, qui s’ajoutent à la
garantie apportée à la Société nationale des poudres et explosifs (SNPE)
12
11
Dont 0,6
Md€ au titre des dossiers anciens du FGAS (géné
rations 2006 et avant) et
56,62
Md€ au titre des dossiers du nouveau dispositif FGAS (générations depuis 2007).
12
Conformément à l’article 98 de la loi de finances rectificative n° 2010
-1658 du
29
décembre 2010, l’État a accordé une garantie à la SNPE dans
le cadre de la cession
26
COUR DES COMPTES
(0,76
M€). Le niveau de dépense à 191,9
M€ est toutefois très inférieure
aux crédits prévus en LFI à hauteur de 1 602,2
M€, les hypothèses retenues
pour le PLF pour 2021, présentées comme restant soumises à de forts aléas,
ne s’étant pas réalisées, notamment concernant les PGE du fait des reports
d’amortissement et d’une révision substantielle de l’appréciatio
n du risque
par les assureurs-crédits concernant les dispositifs de réassurance CAP,
CAP +, et CAP Relais.
En LFI pour 2021, l’action 05 –
Autres garanties
avait été dotée à
un niveau très élevé à 731,5
M€ (contre 0,
5
M€ en 2020) dont 731
M€ au
titre du Fo
nds paneuropéen de garantie (PEFG). Cette dotation n’a été
consommée qu’à hauteur de 0,5
M€ dont 0,2
M€ au titre du PEFG, du fait
du retard de déploiement du dispositif par rapport au calendrier initial
d’approbation et de signature des opérations et 0,3
M
€ versés à la BEI au
titre de la garantie pour les prêts accordés aux pays Afrique, Caraïbes,
Pacifique (ACP) et aux pays et territoires d’Outre
-mer par la BEI en
application d’accords internationaux et en particulier l’accord de
Cotonou I.
L’action 04 –
D
éveloppement international de l’économie
française
, qui retrace principalement les garanties délivrées par l’État
13
au
titre des procédures gérées anciennement par la Coface et désormais par
BPI France Assurance Export, a donné lieu à une dépense en 2021,
(correspondant à des déficits constatés en 2020) à hauteur de 74,2
M€ au
titre de l’assurance
-prospection
14
. Ces déficits ont cependant été inférieurs
à ce qui était prévu en LFI (113
M€ dont 107 M€ pour l’assurance
-
prospection, 1
M€ pour la garantie de chan
ge et 5
M€ pour le risque
exportateur).
Les dépenses budgétaires concernant l’assurance
-prospection sur
le programme 114 sont en hausse : 74,2
M€ en 2021, après 41,5 M€ en
de SME à Safran. Cette garantie couvre dans la limite d’un plafond de 216
M€ les
risques environnementaux attachés aux sites transférés par SNPE, en parallèle d’une
garantie similaire accordée par SNPE à Safran.
13
La procédure d’ass
urance-crédit est quant à elle généralement bénéficiaire et donne
lieu à un reversement au budget général au travers d’une recette non fiscale. Cette
recette est étudiée dans la note d’exécution budgétaire relative au compte de commerce
915 - Soutien financier au commerce extérieur.
14
Cf. la NEB relative au compte de commerce 915
–
Soutien financier au commerce
extérieur
:
En 2021, le budget général n’a pas fait de prélèvements sur les excédents
globaux du compte de commerce 915 contrairement aux années pré
cédentes (316 M€
en 2020 et 685,5
M€ en 2019). En effet, à partir de l’année 2021, les prélèvements et
versements liés à chacune des procédures excédentaires et déficitaires seront rendus
simultanés et seront réalisés en début de l’année N+1. Ainsi, a
u déb
ut de l’année 2022,
les 348
M€ d’excédents au titre de l’année 2021 seront reversés au budget général (et
non à la fin de 2021 contrairement aux années précédentes).
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE
L’ÉTAT
27
2020
15
, 26,5 M€ en 2019 et 18,2 M€ en 2018. Une réforme de l’assurance
-
prospection, e
ffective depuis mai 2018 sur l’ensemble du territoire, a en
effet permis de relancer ce produit en recul constant depuis 2014, tant en
nombre de dossiers que de budget accordé.
En loi de finances pour 2022, la dotation pour couvrir le déficit de
la procé
dure de l’assurance prospection a ainsi été prévue à 109
M€.
B -
Les Prêts garantis par l’État, pour un montant
maximal de 300
Md€
1 -
Le dispositif des Prêts garantis par l’État (PGE)
16
Le Gouvernement a mis en œuvre dès mars 2020, par l’article 6 de
la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020, un
dispositif exceptionnel de garanties permettant de soutenir le financement
bancaire des entreprises, pour un montant plafond de 300 Md€. Le
dispositif de PGE correspond à des garanties de l’Éta
t accordées aux prêts
consentis par les établissements de crédit et les sociétés de financement à
des entreprises non financières immatriculées en France dans le cadre de la
mise en place de mécanismes financiers au profit des entreprises dans le
contexte de la crise sanitaire liée à la Covid-19.
La durée de remboursement des PGE est de six ans, avec une
première année de différé d’amortissement et, sur option, une seconde
année de différé. Le Gouvernement a annoncé début 2022 la possibilité de
prolonger la durée de remboursement de quatre ans et la durée de différé
de six mois supplémentaires.
L’État s’est engagé
, dans le respect du cadre temporaire européen, à
garantir jusqu’à 90 %
17
des prêts de trésorerie accordés par les
15
À titre exceptionnel, une partie du déficit 2019 (87
M€) de l’assurance prospection a
ét
é financé par l’excédent de l’assurance
-crédit sur le compte de commerce 915 en
gestion 2019 à hauteur de 45,3 M€, et l’autre partie, comme chaque année, par le P114
à hauteur de 41,5
M€ en gestion 2020.
16
Un chapitre du rapport public annuel 2022 de la Cour est consacré à ce sujet :
Le
déploiement des prêts garantis par l’État
.
17
La garantie de l’État couvre un pourcentage du montant du capital, intérêts et
accessoires restant dus de la créance jusqu’à la date d'échéance de son terme, sauf à ce
qu’elle soit appelée avant lors d’un événement de crédit. Ce pourcentage est fixé à :
- 90 % pour les entreprises qui, lors du dernier exercice clos, ou si elles n'ont jamais
clôturé d'exercice, au 16 mars 2019, emploient en France moins de 5 000 salariés et
réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 1,5
Md€,
- 80 % pour les autres entreprises qui, lors du dernier exercice clos, réalisent un
chiffre d'affaires supérieur à 1,5
Mds € et inférieur à 5 Md€,
28
COUR DES COMPTES
établissements de crédit, sociétés de financement et intermédiaires en
financements participatifs.
Dans un contexte de prolongation de la crise sanitaire, le dispositif
des PGE a été adapté. La date limite de souscription des prêts a été reportée
du 31 décembre 2020 au 31 décembre 2021 puis au 30 juin 2022 et leur
plafond relevé pour certains secteurs, donnant naissance à deux nouvelles
catégories de prêts garantis : le « PGE saison », pour le secteur des services
les plus en difficulté et dont le plafond correspond aux trois meilleurs mois
de chiffre d’affaires de l’année 2019, et le « PGE aéro », ciblé sur les
fournisseurs et les plateformes de la filière aéronautique, pour lesquels le
plafond d’emprunt tient compte également du montant des stocks.
Par ailleurs, le gouvernement a annoncé début 2022 que les très
petites entreprises (TPE) en situation de grave tension de trésorerie et
toutes les associations employeuses ayant souscrit un PGE pourront
bénéficier d’un allongement des délais de remboursement de leur PGE de
6 à 10 ans. Après avoir pris contact avec leur banque, ces structures devront
s’adresser à la Médiation du crédit de la Banque de France ou aux
conseillers départementaux de sortie de crise. Cette procédure est
confidentielle, gratuite et non-judiciaire.
La LFI pour 2021 a été construite
sur l’hypothèse d’un différé
d’amortissement total de ces prêts garantis par l’État d’un an (et d’une
option de prorogation prévue à cette échéance). Il était donc prévu par le
ministère des finances un premier pic d’appels en garantie durant l’année
2021, particulièrement au second trimestre. Les premières hypothèses
simplifiées établies au moment du PLF 2021 (septembre 2020)
18
avaient
conduit à une anticipation de décaissements d'appels en garantie sur l'année
2021 à hauteur de 1,266
Md€ sur l
e programme 114
–
Appels en garantie
de l’État
.
Par ailleurs, le Gouvernement a mis en place un dispositif
d’affacturage
19
à la commande, pour favoriser la reprise de l’activité et
- 70 % pour les autres entreprises.
En contrepartie, toutes les entreprises, en particulier les plus grandes, devaient respecter
leurs obligations en termes de délais de paiement et s’engager à ne pas verser de
dividendes en 2020 à leurs actionnaires en France ou à l’étranger et à ne pas procéder à
des rachats d’actions au cours de l’année 2020.
18
Compte tenu de la nouveauté du produit, du degré d’incertitude sur l’intensité de la
crise et sur les perspectives de rebond économique à un an, ainsi que sur le niveau de
l’encours de PGE à fin 2020, ces estimations
étaient très incertaines.
19
L'affacturage (
factoring
en anglais) est une technique de financement et de
recouvrement de créances mise en œuvre par les entreprises et consistant à obtenir un
financement anticipé et à sous-traiter cette gestion à un établissement de crédit
spécialisé : l'affactureur.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
29
soutenir la trésorerie des entreprises, sans pour autant accroître leur
endettement de moyen-terme. Ce dispositif permet aux sociétés
d’affacturage de bénéficier de la garantie de l’État en contrepartie de la
mise à disposition des lignes de financement garanties, dès la prise de
commande par les entreprises clientes (45 jours d’
avance de trésorerie en
moyenne sur la cession ordinaire des factures). La garantie de l’État
s’impute dans le
plafond d’encours de la garantie sur les PGE de 300
Md€.
Ce dispositif n’a pas trouvé son public. Ce dispositif étant par nature peu
risqué, sa sinistralité sera probablement faible.
L’échéance finale ne peut
dépasser le 30 juin 2022.
2 -
Mise en œuvre du dis
positif au 31 décembre 2021
Au 31 décembre 2021, le montant de PGE accordés par les banques
s’élevait à
143,037
Md€
au bénéfice de 699 401 entreprises, dont 17
Md€
pour les grandes entreprises. Le taux de refus sur demandes éligibles
s’établissait à 2,9
%
20
.
3 -
Dépenses budgétaires 2021 découlant du dispositif
191,2
M€ ont été dépensés en gestion 2021 sur le programme 114
pour des appels en garantie sur des
prêts garantis par l’État
.
2 977 dossiers de PGE ont nécessité un recours à la garantie
de l’État
entre décembre 2020 et novembre 2021
21
pour une dépense budgétaire de
191,2 M€
sur le programme 114, correspondant à un montant total des prêts
de 238,02
M€
.
Les motifs de l’activation des appels en garantie étaient pour
61% des dossiers la liquidation judiciaire et pour 23 % des dossiers le
redressement judiciaire (voir tableau n°7).
20
Données Banque de France
–
DGSER
–
DE Service central des risques : « Tableau
de bord Prêt Garanti par l’État –
situation au 31 décembre 2021 »
21
Les appels en garantie de décembre N sont couverts par un versement du programme
114 à Bpifrance en N+1
: ainsi les dossiers de décembre 2020 ont fait l’objet d’un
versement en gestion 2021 et les dossiers de décembre 2021 en gestion 2022.
30
COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 :
PGE ayant fait l’objet d’appel en garantie de l’État
entre décembre 2020 et novembre 2021 (en euros)
Motif de l'appel en garantie
Nombre
de
dossiers
Montant du
nominal
Montant
garanti par
l'État
Premier impayé
2
184 000
74 520
Déchéance du terme du
crédit
22
177
14 176 375
11 468 059
Liquidation amiable
1
75 000
60 750
Liquidation judiciaire
23
1 820
91 704 399
72 777 185
Redressement judiciaire
24
691
80 217 464
64 961 791
Rétablissement professionnel
3
29 000
15 570
Sauvegarde
25
283
51 628 985
41 819 478
Total général
2 977
238 015 223
191 177 352
Source : Données Bpifrance, retraitement Cour des comptes
En 2021, l
e niveau de l’encours
de la garantie de l’État a diminué
pour atteindre environ 97
Md€
au 31 décembre 2021, du fait du
remboursement intégral ou partiel d’un certain nombre de
prêts : 9
Md€
PGE Grandes entreprises et 88
Md€
PGE accordés aux autres entreprises.
22
La déchéance du terme est une mesure qui peut être prise par une banque ou par un
organisme de crédit si un emprunteur ne paie pas ses mensualités à bonne date.
23
La liquidation judiciaire concerne une entreprise en état de cessation des paiements
et dont le rétablissement est manifestement impossible. La procédure met fin à l'activité
de l'entreprise. Ses biens sont alors vendus pour permettre le paiement des différents
créanciers.
24
La procédure de redressement judiciaire est une procédure collective organisant le
règlement des dettes et la liquidation éventuelle des biens d'une entreprise en difficulté
(exemple : redressement ou liquidation judiciaire). Elle est applicable aux entreprises
qui sont en état de cessation des paiements, mais qui peuvent continuer à maintenir les
activités et l'emploi. La procédure permet aussi le paiement du passif de l'entreprise
(aide pour faire face à ses dettes). Elle peut donner lieu à l'adoption d'un plan de
redressement à la fin d'une période d'observation, pendant laquelle un bilan économique
et social de l'entreprise est réalisé.
25
La sauvegarde (ordinaire ou accélérée) est une procédure préventive qui doit
permettre de traiter les difficultés insurmontables d'une entreprise avant qu'elle soit en
état de cessation de paiement. Elle a pour but, par la mise en place d'un plan de
sauvegarde, de permettre à l'entreprise de continuer son activité (au besoin en procédant
à sa réorganisation), de maintenir l'emploi et de payer ses dettes.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
31
En 2020 et 2021, l’État a bénéficié des primes perçues au titre des
PGE, alors que les appels en garantie sont à ce stade restés limités. Le coût
pour l’État dépendra in fine du taux de défaut des bénéficiaires des PGE.
Les estimations disponibles à ce jour ne laissent pas présager un coût
massif
26
.
La Banque de France et Bpifrance réalisent à échéances régulières
des estimations des taux de défaut des PGE, à partir des données sur la
situation financière des entreprises et en examinant par entreprise l’impact
du choc sur les données comptables et donc sur la probabilité d’un défaut
.
L’Institut des politiques publiques a également procédé à des estimations
mais selon une logique un peu différente, en évaluant la valeur de la
garantie pour les banques. Tous ces travaux, établis sur des hypothèses
maximalistes en termes de maturité des PGE et de choix par les entreprises
d’un différé de deux ans, ont conduit initialement à estimer des taux de
défaut de l’ordre de 5 %.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022, en tenant
compte du fait que près de 15 % des entreprises ont choisi de rembourser
leur PGE dès 2021 et qu’environ 50 % seulement ont opté pour un différé
de deux ans, le Gouvernement a révisé le taux prévisionnel de défaut à
3,78 %, en baisse par rapport aux premières estimations. Ces estimations
sont entourées de nombreuses incertitudes tant au plan macroéconomique,
en fonction du rythme et de l’ampleur de la reprise, qu’au plan
microéconomique,
avec
une
grande
hétérogénéité
des
situations
individuelles.
La loi de finances pour 2022 a prévu une forte augmentation des
crédits sur le programme 114 pour les appels en garantie au titre des PGE
avec une dotation de 2,654 Md
€
. Une dotation de 1,45
M€ a été prévue au
titre de l’affacturage à la commande.
C -
Les dispositifs de réassurance publique des risques
d’assurance
-crédit cout terme et crédit export, pour un
montant maximal de 10
Md€
Quatre produits de réassurance publique des risques d’assurance
-
crédit ont été mis en place pour maintenir ou renforcer les couvertures
d’assurance
-crédit individuelles :
26
Le déploiement des prêts garantis par l’État
,
chapitre du rapport public annuel 2022
de la Cour des comptes.
32
COUR DES COMPTES
- CAP, qui offre une g
arantie complémentaire d’assurance
-crédit
pour le marché national
, venant s’ajouter à la garantie classique de
l’assureur ;
-
CAP+, qui offre une garantie d’assurance de substitution
sur le
marché national
lorsque la contrepartie n’est plus assurable ;
- Cap Francexport, qui offre les mêmes couvertures pour les
créances à exportation de court terme ;
-
Cap Franceport +, qui offre une garantie d’assurance export
ation
de substitution lorsque la contrepartie n’est plus assurable.
L’assurance
-crédit de court terme couvre les entreprises contre le
risque de défaillance des clients auxquels elles accordent des délais de
paiement, contribuant à sécuriser la trésorerie des entreprises.
Afin de renforcer l’efficacité de ces premières mesures, un
programme complémentaire de réassurance publique des encours
d’assurance
-crédit, dit « CAP Relais » a été mis en place en juin 2020. CAP
Relais prenait
la forme d’un schéma de réassurance proportionnelle avec
une répartition des pertes et une cession des primes selon une quote-part de
75 % pour le réassureur public et de 25 % pour les assureurs-crédit. Les
assureurs conservent ainsi une part des risques réassurés. En outre, le
schéma intégrait un plafond de pertes en fonction de la sinistralité
maximale, pouvant être prises en charge par le dispositif. Ce plafond était
défini à un niveau de sinistralité équivalent à cinq fois les primes cédées
par les assureurs-crédit, soit un plafond théorique de pertes maximales fixé
à 2
Md€. Jusqu’à ce plafond, les pertes
étaient portées par le réassureur
public et par l’assureur
-crédit en proportion de leur quote-part du risque
détenu. Au-dessus de ce plafond, les pertes issues des sinistres étaient
entièrement portées par les assureurs-crédit.
Ces dispositifs étaient destinés à aider les entreprises françaises à
répondre à leur besoin de trésorerie en permettant à celles qui faisaient face
à des refus ou à des réductions de garanties en matière d’assurance
-crédit,
de continuer à être couvertes. Ils couvraient à la fois le marché national et
le marché à l’exportation.
Au regard de la prolongation des restrictions sanitaires en fin
d’année dernière, ce programme avait été reconduit avec les principaux
acteurs participants. L’accor
d reposait sur la reconduction du dispositif
jusqu’au 30 juin 2021, avec une forte révision du partage des primes et des
risques à hauteur de 80 % pour les assureurs (contre 25 % précédemment)
et 20 % pour le réassureur public (contre 75 % précédemment).
C
AP Relais a pris fin comme prévu le 30 juin 2021, à l’instar des
autres schémas de réassurance globale des portefeuilles d’assurance
-crédit
mis en place par nos principaux partenaires européens. Si les prévisions de
sinistralité des assureurs-crédit participant à ce dispositif étaient élevées
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
33
lors de son déploiement, compte tenu du caractère inédit de la crise, ces
derniers anticipent aujourd’hui une sinistralité contenue. S’il est encore tôt
pour arrêter un coût définitif du dispositif, compte tenu de délais de
déclaration
des
sinistres,
d’indemnisation
et
de
recouvrement
particulièrement longs en assurance-crédit, ce constat est confirmé par les
derniers éléments comptables dont dispose la Caisse centrale de
réassurance (CCR).
Le marché national
est couvert par les deux produits CAP et
CAP+, réassurés par la CCR. Celle-ci
agit avec la garantie de l’État pour
réassurer des risques individuels d’assurance
-crédit sur le marché national
avec les deux dispositifs publics CAP et CAP+, pour un encours total
maximal de 8
Md€, ainsi que des portefeuilles de risques à la fois
domestiques et à l’export avec le programme CAP Relais
27
.
Aucun appel de garantie n’a eu lieu en 202
1 au titre de ces trois
dispositifs. Globalement, les trois mesures semblent avoir porté leurs effets
et s’accompagner d’une sinistralité limitée.
Le marché à l'exportation
est couvert par les dispositifs de soutien
public à l’assurance
-crédit Cap Francexport et Cap Francexport+, mis en
œuvre par Bpifrance. Ces dispositifs prennent la forme de compl
éments
d’assurance
-crédit proposés par les assureurs-crédit à tous leurs assurés.
Deux couvertures sont possibles :
- la couverture Cap Francexport permet de réassurer en complément
de la couverture de l’assureur jusqu’à 50 % de la part assurée du crédit
;
- et la couverture Cap Francexport + permet de réassurer quasi-
intégralement jusqu’à 95 % de la part assurée du crédit.
La capacité totale de réassurance publique à l’export a été portée à
5 Md€ pour l’ensemble des pays.
La sinistralité attendue est faible pour les dispositifs de réassurance
individuelle de risques CAP Francexport et CAP Francexport+. Les
recettes et les dépenses sont globalement équilibrées, voire légèrement
excédentaire (+4 M€), pour ces deux procédures.
L’effet budgétaire de
cette gar
antie est difficile à évaluer, puisqu’il dépend :
- de la sinistralité finale des opérations garanties, sur laquelle
l’État
possède pour l’instant un recul faible (puisqu’il est nécessaire d’attendre la
durée de crédit et l’ensemble des durées administrat
ives de déclaration de
sinistres) ;
27
Ce progra
mme portait dans un premier temps sur les risques PME et ETI avant d’être
élargi, par l’article 34 de la loi n° 2020
-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative
pour 2020 aux grandes entreprises ainsi qu’à l’ensemble des opérations à l’export.
34
COUR DES COMPTES
- du recours à la garantie, dépendant lui-
même de l’évolution du
marché privé de l’assurance
-crédit alors-
même qu’une amélioration de la
situation semble se confirmer, sachant que pour les assureurs-crédit, le
recours à
la garantie de l’État signifie une perte de chiffre d’affaire
s
puisqu’une prime de réassurance est cédée à l’État.
A fin 2021, environ 1,2
Md€ de garanties publiques avait été délivré pour environ 11
000
agréments, vers près de 130 destinations dans le monde.
En loi de finances pour 2021, aucune dotation n’a été prévue sur le
programme 114 car la direction générale du Trésor ne prévoyait aucun
décaissement au titre de l’année 2020 sur le compte de commerce 915
28
,
du fait des durées de crédit ainsi que des
différents délais d’instruction.
D -
La mise en œuvre d'un Fonds de garantie
paneuropéen de la Banque européenne d’investissement
(BEI) pour un montant plafonné à 4,7
Md€.
1 -
Présentation du Fonds de garantie paneuropéen
Le 26 mai 2020, le Conseil d’administration de la BEI a approuvé
la structure et la documentation juridique du nouveau Fonds de garantie
paneuropéen pour faire face aux conséquences économiques de la
pandémie de la Covid-19, mis en place au bénéfice du Groupe BEI. La
création du fonds avait préalablement été approuvée dans son principe par
le Conseil européen du 23 avril dans le cadre du programme global prévu
par l’UE face à la pandémie de
la Covid-19.
Ce fonds permet au Groupe BEI d’accroître son appui aux
entreprises européennes
–
principalement aux PME
–
et dans une moindre
mesure à des entités publiques actives dans le secteur de la santé
–
par la
mobilisation de financements supplémentaires pouvant atteindre jusqu’à
200
Md€. Il finance des entreprises qui sont viables sur le long terme mais
se trouvent en difficulté dans la crise actuelle. Au moins 65 % des
financements sont réservés aux PME et au moins 75 % concernent des
mécanismes de partage de risque (garanties, contre-garanties, titrisation
etc.) sur des portefeuilles de prêts, contre 25 % maximum pour des
financements de type fonds propres.
Les 27 États membres de l’UE ont été invités à constituer une
enveloppe de 25 Md€ du Fonds de garantie paneuropéen avec une
contribution proportionnelle à leur quote-part du capital de la BEI. Sur les
28
Les v
ersements depuis le programme 114 vers le compte de commerce 915 s’effectue
en N+1.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
35
27, cinq
n’y participe
nt pas (Estonie, Hongrie, Lettonie, République
tchèque et Roumanie), même si leur participation reste possible. Si leur
non-participation était toutefois définitive, la contribution des États
membres se limiterait in fine à 24,4
Md€, n’affectant que très
marginalement l’objectif de déployer de 200 Md€ de financements. Ces
contributions prennent la forme de garanties mais peuvent également
inclure un versement initial.
Les garanties couvrent les pertes encourues dans les opérations
soutenues par le Fonds de garantie paneuropéen. Toutes les pertes seront
supportées de manière proportionnelle par les États membres participants.
Ce Fonds de garantie est de nature temporaire, avec une période
d'investissement initiale fixée jusqu'au 31 décembre 2021, pouvant le cas
échéant être prolongée de 6 mo
is avec l’accord d’une majorité d’États
contributeurs.
En 2021, la période d’investissement n’a pas été prolongée.
Toutefois, le comité des contributeurs
29
, dont le rôle est de superviser la
mise en œuvre du
f
onds et d’en approuver la garantie, a ajusté à
la marge
certaines caractéristiques du fonds pour maximiser son déploiement : il a
étendu, de décembre 2021 à décembre 2022, la date limite pour que les
intermédiaires financiers déploient les garanties aux bénéficiaires finaux.
De même, ce comité a autori
sé la BEI à signer jusqu’en février 2022 (et
non décembre 2021 comme prévu initialement) des opérations en fonds
propres (
equity
) avec les intermédiaires financiers, dans une limite de 5 %
du portefeuille total. Enfin, certaines dérogations ont porté sur la
constitution du portefeuille des intermédiaires financiers (qui bénéficient
de la garantie du PEGF, ce dernier s’appuyant en effet sur des
intermédiaires financiers pour octroyer la garantie), pouvant par exemple
cibler une proportion plus large de grandes entreprises que ce que prévoyait
initialement l’accord.
Au 31 décembre 2021, le montant total de la garantie approuvée par
le Comité des contributeurs
s’élève à 2
3,2
Md€,
soit 95 % de la
contribution des États membres et permettant de mobiliser 174
Md€ de
financements, soit 87 % du total des investissements prévus.
Le volume de signature s’élève à 1
8,1
Md€
au 31 décembre 2021.
Le Comité des contributeurs a approuvé au total pour 27,5
Md€ de garantie
pour des opérations à fin décembre 2021, comprenant à la fois des
opérations individuelles et des autorisations globales. L’écart entre le
montant total approuvé par le Comité des contributeurs (27,5
Md€) et le
montant de la garantie approuvée (23,2
Md€) s’explique d’une part par un
taux d’annulation élevé d’environ un quart (correspondant aux opérations
29
constitué des représentants des pays contributeurs du PEGF.
36
COUR DES COMPTES
approuvées qui ne sont in fine pas signées et sont donc annulées) et d’autre
part par une sous-consommation des autorisations globales.
Dans le cadre du Fonds de garantie, en 2021, la France serait le 3
ème
pays bénéficiaire avec 15 Md
€
de garanties mobilisées, après
l’Italie
et
l’Espagne
.
2 -
Un impact budgétaire 2021 moins élevé que prévu en LFI
En raison de la nature risquée des contreparties visées par le groupe
BEI et des financements qui seront garantis par le fonds, son intervention
pour couvrir les premières pertes sur les instruments déployés rend certain
l’appel d’une partie de la garantie apportée par les États. La part
icipation
de la France devrait ainsi avoir un coût budgétaire au cours de la vie du
fonds, qui ne devrait cependant pas dépasser le plafond de 4,7
Md€ de
garantie, correspondant à la quote-part de la France.
Compte-tenu du taux brut de sinistralité initialement estimé par la
BEI de la garantie apportée par les États membres, le coût brut pour la
France est estimé par la direction générale du Trésor
à environ 1,6 Md€,
qui sera probablement concentré sur les premières années d’existence du
Fonds compte tenu de sa stratégie d’investissement qui vise d’abord à
garantir des portefeuilles de prêts de court terme. Le coût net pour la France
pourrait toutefo
is être inférieur. La direction générale du Trésor l’estime
in
fine
de l’ordre de 940 M€ avec une hypothèse de sinistralité nette
réduite
Le premier appel en garantie est intervenu le 15 décembre 2021,
pour un total de 1 M€ au total, dont 0,2 M€ pour la France (191 009,35 €)
soit un montant nettement inférieur à
l’estimation de la
LFI
pour l’année
2021 (731 M€). Ce moindre appel en garantie s’explique par un retard de
la mise en œuvre initiale du fonds. Bien que le déploiement se soit accéléré
depuis la fin du premier semestre 2021, ce retard tient au délai nécessaire
entre l’approbation des opérations, la signature puis le décaissement aux
bénéficiaires finaux (qui est de 3 à 6 mois en moyenne). Ainsi, la prévision
d’appel pour 2022 est de 471 M€.
E -
L’instr
ument européen de soutien temporaire à
l’atténuation des risques de chômage en situation
d’urgence
30
Cet instrument fournit aux États membres qui le souhaitent une
assistance financière d’un montant maximal de 100
Md€, sous la forme de
30
SURE
—
Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
37
prêts de l’UE, afin de leur permettre de faire face à l’augmentation
soudaine des dépenses publiques destinées à préserver l’emploi,
conformément aux dispositions du règlement (UE) 2020/672 du Conseil du
19 mai 2020.
Les prêts accordés aux États membres au titre de l’instrum
ent SURE
sont adossés à un système de garanties volontaires fournies par les États
membres. La contribution de chaque État membre au montant total de la
garantie correspond à sa part relative dans le revenu national brut (RNB)
total de l’Union européenne, sur la base du budget de l’UE pour 2020. Dans
l’article 32 de la loi de finances rectificative pour 2020 du 30 juillet 2020,
la France a accordé une garantie de 4,407
Md€ à l’Union européenne au
titre de SURE.
L'octroi de la garantie était également subordonné à la conclusion
d’une convention de garantie entre la France et la Commission européenne,
signée le 31 juillet 2020. Tous les États membres ont signé cette convention
bilatérale de garantie avec la Commission qui précise le montant de la
garantie accordée par chaque État membre dans le cadre de SURE. Elle
précise également la date d’expiration de la garantie, fixée au 31 décembre
2053 et les conditions de sa mise en jeu.
Le Conseil a déjà approuvé un total de 94,4
Md€ de soutien financier
à 19 États membres. 89,6
Md€ ont déjà été
versés à la Belgique, la
Bulgarie, Chypre
, l’Estonie,
la Grèce, l'Espagne, la Croatie, la Hongrie,
l’Irlande,
l'Italie, la Lituanie, la Lettonie, Malte, la Pologne, le Portugal, la
Roumanie, la Slovénie, la Slovaquie et la Tchéquie.
La France a soutenu activement la mise en place de ce nouveau
dispositif, mais n’y recourt pas pour l’instant, notamment car les coûts de
financement sur les marchés de la Commission et de la France sont
similaires.
Cette garantie n’a généré aucune dépense budgétaire pour la
France en 2021.
F -
Prêt au compte « Facilité pour la réduction de la
pauvreté et pour la croissance » du FMI
À la demande du FMI au printemps 2020, la France a doublé sa
contribution au compte de prêt du «
Poverty Reduction and Growth Trust
»
du FMI (PRGT), le guichet de prêt concessionnel du Fonds, pour la porter
à 4 Md DTS (droits de tirage spéciaux, environ 5
Md€). La France avait
déjà contribué, en 2018, au PRGT via une contribution de 2 Md DTS
(2,5
Md€). Ce prêt est porté par la Banque de France, qui gère les avoirs de
la France en DTS.
38
COUR DES COMPTES
L’article 31 de la loi de finances rectificative n°2020
-935 du
30 juillet 2020 prévoit que la garantie de l'État est accordée à la Banque de
France au titre du nouveau prêt que celle-ci consent. Comme pour le prêt
octroyé en 2018, cette garantie porte sur le principal et les intérêts, dans la
limite d'un montant cumulé en principal de 2 Md DTS. Elle couvre le non-
respect de l'échéancier de remboursement de chaque tirage par le
gestionnaire du compte.
Aucun tirage n’a été effectué, à ce jour
, sur le prêt octroyé en 2020
au PRGT
: les tirages réalisés par le FMI au cours de l’année pour financer
les prêts concessionnels accordés
aux pays les plus vulnérables l’o
nt tous
été sur le prêt effectué par la France en 2018, couvert lui aussi par un
dispositif similaire de garantie de l’État.
G -
Relèvement du plafond d’autorisation au titre des
Nouveaux Accords d’Emprunt du FMI
Cette décision est antérieure au déclenchement de la pandémie de
Covid-19. Lors du Comité monétaire et financier international du FMI
d’octobre 2019, un accord avait été trouvé pour maintenir le niveau des
ressources totales du FMI, le doublement des ressources issues des
engagements multilatéraux, le
s nouveaux accords d’emprunt (NAE), étant
compensé par la baisse à due concurrence du montant agrégé des accords
de prêt bilatéraux. Les NAE, par leur caractère multilatéral, sont vus
comme plus pérennes que les prêts bilatéraux au FMI.
La décision de doubler la contribution française aux NAE nécessitait
une modification de l’article 2, cinquièmement, de la loi n° 45
-138 du
26 décembre 1945, afin de rehausser le plafond du montant des DTS
autorisés à être versés par le ministre chargé des finances. Pour répondre à
cette nécessité juridique, l’article 30 de la loi n°
2020-935 du 30 juillet
2020 de finances rectificative pour 2020 modifie le plafond de prêts que la
France est autorisée à accorder au FMI au titre des NAE. Ce plafond est
ainsi rehaussé de 18 658 à 18 959 M DTS.
Selon la direction générale du Trésor, ce relèvement n’a pas
d’influence sur le budget de l’État, et l’activation éventuelle de la ligne de
crédit n’emporterait pas l’engagement d’une garantie de l’État.
H -
Prêts AFD outre-mer et secteur privé africain
L’article 35 de la loi n° 2020
-935 du 30 juillet 2020 de finances
rectificative pour 2020 (LFR3) a autorisé le ministre de l’économie, des
finances et de la relance à accorder la garantie de l’État à l’Agence
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
39
française de développement (AFD) et à sa filiale de promotion et de
participation pour la coopération économique (Proparco) pour couvrir
partiellement des prêts et garanties accordés aux entreprises et aux
institutions financières du secteur privé africain jusqu'au 31 décembre
2021, dans l
a limite de 160 M€. Ce montant maximum de garantie de l’État
devrait permettre au groupe AFD de déployer 235 M€ de prêts et garanties
aux entreprises et institutions financières du secteur privé africain. Les
premières conventions de prêts et garanties couverts par ce mécanisme ont
été signées avec des banques situées sur le continent africain en décembre
2020.
Au 31 décembre 2021, le montant nominal de contre garantie de
l’État est de 99,3
M€ pour un montant de prêts couverts de 143,36
M€.
I -
Deux nouveaux dispositifs en 2021 : la garantie de
l’État sur les fonds investis dans des prêts participatif
Relance (PPR) et les obligations Relance (OR)
Ce nouveau dispositif de garantie a été créé par l’article 209 de la
loi de finances pour 2021
31
pour renforcer le bilan des entreprises
françaises et soutenir leur capacité d’investissement dans le cadre de la
relance en mobilisant jusqu’à 20
Md€ de financements privés.
L’
État apporte entre le 1
er
janvier 2021 et le 30 juin 2022
32
une
garantie aux investisseurs qui financent des prêts participatifs ou des
obligations relance. Le dispositif de garantie prévoit la possibilité de
couvrir
jusqu’à
30
% de l’encours total
du principal des créances acquises
par le fonds bénéficiant de la garantie. Le montant maximal de cette
ga
rantie s’élève à 20
Md€.
Concernant les bénéficiaires, les principales conditions associées à
la garantie les fonds sont les suivantes :
- les emprunteurs
doivent disposer d’un chiffre d'affaires 2019
supérieur à 2
M€ et d’une capacité minimale à honorer l
eurs engagements
financiers. Les actifs des fonds bénéficiant de la garantie de l'État ne
peuvent être constitués par des emprunts souscrits ou des obligations
émises par les sociétés civiles immobilières, les établissements de crédit,
les sociétés de financement, ni par les entreprises qui, au 31 décembre
31
Les conditions de sa mise en œuvre sont enca
drées par le décret n° 2021-318 du 25
mars 2021 relatif à la garantie de l'État prévue à l'article 209 de la loi n° 2020-1721 du
29 décembre 2020 de finances pour 2021.
32
L’article 162 de la loi de finances initiale pour 2022 prévoit qu’ils puissent être
d
istribués jusqu’à fin 2023, sous réserve de l’accord de la Commission européenne.
40
COUR DES COMPTES
2019, faisaient l'objet d'une procédure de liquidation judiciaire ou étaient
en période d'observation d'une procédure de sauvegarde ou de
redressement judiciaire sauf à ce qu'un plan de sauvegarde ou de
redressement ait été arrêté par un tribunal avant la date de l'octroi du prêt
participatif ou de l'émission de l'obligation.
- la date d'octroi du prêt est comprise entre le 1
er
janvier 2021 et le
30 juin 2022 ;
- le différé d'amortissement portant sur le principal est d'au moins
quatre ans
, s’agissant des prêts participatifs, tandis que le principal des
obligations est dû en totalité à l’expiration des huit ans, seuls les intérêts de
l’obligation étant acquittés dans l’intervalle
;
- la durée du prêt est de huit ans ;
- les clauses contractuelles permettent de garantir que l'emprunteur
lie les prêts à un plan d'affaires ou d'investissement, et que les ressources
ainsi obtenues seront utilisées à cette fin ;
- les clauses contractuelles comprennent un engagement de
l'emprunteur à ne pas utiliser le prêt pour l'apurement de créances
existantes à la date de son octroi.
La garantie bénéficie à deux fonds d’investissement (un pour les
PPR et un pour les OR) qui ont conclu une convention de garantie avec
l’État.
La garantie de l'État est rémunérée par des commissions de garantie.
Le barème de la prime annuelle de garantie, rapporté au capital restant dû
au titre de la créance, est fixé à 90 points de base pour les créances détenues
éligibles à la garantie relatives à des petites et moyennes entreprises et 180
points de base pour les créances détenues éligibles à la garantie relatives à
des entreprises de taille intermédiaire
33
.
L’encours total des créances au 31
décembre 2021 atteint 443
M€
pour les PPR et 114
M€ pour
les OR,
la garantie accordée par l’État
étant
plafonnée à 30% de la somme du principal initial de l’ensemble des
créances acquises par le fonds.
Ces dispositifs mis en place en gestion 2021 n’ont pas entrainé de
dépenses budgétaires pour le programme.
33
Les commissions de garantie sont payées par le fonds bénéficiaire et sont dues par ce
fonds sur les intérêts perçus au titre de chaque créance éligible. Le non-paiement, par
le fonds bénéficiaire de la garantie, de tout ou partie des commissions dues au titre de
la garantie, après délai raisonnable suivant mise en demeure infructueuse, entraine la
suspension de ses droits au paiement de toute somme due au titre de la garantie, jusqu'à
régularisation du versement des commissions de garantie.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
41
J -
Les dispositifs de garantie antérieurs à la crise de la
Covid-19
Les dépenses du programme 114 concernent principalement, hors
PGE,
d’une part, le financement des appels en garantie concernant les
secteurs de l’action sociale, du logement et de la santé
, de
l’Unédic et de
l’AFD,
et, d’autre part, les encours des procédures de garantie publique à
l’exportation gérées jusqu’au 31 décembre 2016 par la Coface et depuis le
1
er
janvier 2017 par Bpifrance Assurance Export.
42
COUR DES COMPTES
Tableau n° 9 :
Encours des procédures publiques de soutien au
commerce extérieur
Encours en M€ au 31/12
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Encours d’assurance
-crédit
(hors promesses)
Promesses d’assurance
-
crédit
65 329
19 948
75 047
7 542
68 696
8 634
69 155
6 238
58 141
6 621
59 173
9 603
59 635
8 279
60 413
8 027
Encours garanti au titre de
la
garantie des investissements
221
119
134
259
53
172
156
157
Encours de garanties
d’assurance
-prospection
(toutes AP confondues)
nd
1 907
1 919
1 907
1 797
1 838
1 870
1 849
Encours en garantie de
change
941
629
423
457
465
334,5
417,3
403
Solde des engagements de
l’État au titre de la garantie
du risque économique
0
0
0
0
0
0
0
0
Encours garanti au titre de
la
garantie du risque
exportateur
1 724
1 787
1 559
1 622
1 127
1 422
1 656
2 227
Encours garanti au titre du
soutien au financement de la
construction navale
1 282
1 877
1 858
1 874
1 416
1 656
1 300
1 528
Encours en garantie
du taux d’intérêt (Natixis)
10 270
11 300
11 490
10 587
12 037
12 626
12 648
13 452
Total
79 767
92 666
86 079
85 861
75 036
77 221,5
77 682,3
80 029
Source : Direction générale du Trésor
La gestion des garanties publiques pour le commerce extérieur a été
transférée de la Coface à Bpifrance Assurance Export en 2017. Les
différences de chiffrages entre 2017 et 2018 et entre 2018 et 2019 pour les
encours concernant l’assurance
-crédit, la garantie des investissement,
l’assurance
-prospection et le risque-exportateur résultent des ajustements
effectués conjointement par le producteur des comptes et Bpifrance AE
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
43
respectivement da
ns le cadre des travaux d’évaluation réalisés en 2019
(préparation du CGE 2018) et en 2020 (préparation CGE 2019). Ces
travaux ont permis d’améliorer la fiabilité du montant des engagements
hors bilan de l’État au 31
décembre 2018, même si des incertitudes sur leur
montant exact subsistent.
Les autres garanties accordées par l
’État
en 2021 pour un total de
13,365
Md€ sont les suivantes
:
- la
garantie jusqu’à 13
Md€
accordée aux émissions obligataires de
l’Unédic pour 2021
34
;
- l
es garanties à l’Agence fran
çaise de développement pour des
prêts :
o
à la République de Côte d’Ivoire
35
pour un montant maximum
garanti de 250
M€
;
o
au Gabon
36
pour un montant maximum garanti de 45
M€.
o
et au Cameroun
37
pour un montant maximum garanti de 70
M€
.
K -
L’analyse de la performanc
e
Les indicateurs de performance du programme sont exclusivement
relatifs à l’action 04 –
Développement international de l’économie
française
et visent à refléter les risques pris par l’État dans son rôle de
garant (cf. annexe n° 3
). Il s’agit notamment de
l’indice moyen du
portefeuille des risques de l’assurance
-crédit, du nombre de PME ayant
bénéficié d’une garantie de change et des cibles de niveau de risque en
matière de risque exportateur.
En matière d’assurance
-
crédit, l’indicateur 1.1 présentant l’in
dice
moyen pondéré de risque-
pays du portefeuille d’assurance
-crédit sur les
flux de prises en garantie de l’année et celle du stock permet d’évaluer
l’évolution du risque des garanties accordées, c’est
-à-dire une activité
tournée vers les pays plus ou moins risqués. En 2021, on constate une
remontée
de l’indice en flux
au niveau de 2019 (3,58), ce qui montre que
l’activité a été orientée vers des pays
un peu plus
risqués que l’année
précédente (2,8 en 2020) et une remontée
de l’indice en stock (2,
77 contre
34
Arrêtés des 13 janvier et 30 juin 2021
accordent la garantie de l’État aux émissions
obligataires de l’UNEDIC pour 202
1
pour l’encours maximum fixé à 1
3
Md€ e
n
application de la n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
35
Arrêté n°ECOT2130277A du 25/10/2021.
36
Arrêté n°ECOT2132143A du 16/11/2021.
37
Arrêté n°ECOT2132131A du 25/11/2021.
44
COUR DES COMPTES
2,67 en 2020). Le portefeuille reste globalement équilibré. Les résultats
restent ainsi compris dans l’objectif de moyen terme compris entre 2 et
5.
S’agissant de la garantie
exportateur, l’indicateur,
simplifié en PLF
pour 2020, fait apparaître des résu
ltats meilleurs en 2021 qu’en 2020 dans
la répartition entre bons et moins bons risques parmi les entreprises
bénéficiaires des garanties du risque exportateur.
Le responsable de programme n’envisage pas de compléter les
objectifs et les indicateurs du programme 114 pour couvrir le champ des
garanties au logement social.
S’agissant des nouveaux dispositifs mis en place en 2020 dans le
cadre de la crise liée à la Covid-
19, aucun nouvel indicateur n’a été mis en
place en PLF pour 2022, malgré la recommandation de la Cour des comptes
dans la note d’exécution budgétaire 2020, s’agissant du dispositif d
e prêt
garanti par l’État (PGE). L
e responsable de programme considère que
l’objet du dispositif –
soutien à la trésorerie des entreprises
–
reste
inchangé.
Au regard des montants engagés, il aurait été légitime de donner des
informations au Parlement dans le cadre des projets et rapports annuels de
performances, au-delà de celles disponibles sur les sites gouvernementaux
et présentant le nombre de prêts accordés et la typologie des bénéficiaires.
Un indicateur présentant des prévisions de taux de défaillance comparées
à leur taux de réalisation aurait permis à la fois de qualifier les prévisions
budgétaires et de donner des informations économiques importantes sur la
santé financière des entreprises ayant bénéficié de ce soutien exceptionnel
de
l’État.
Pour mesurer la qualité du suivi des appels en garantie, un
indicateur sur le taux de recouvrement des créances PGE en défaut pourrait
permettre de s’assurer que le
s banques sont suffisamment incitées par
l’État à recouvrer les créances. L’évaluation
de politique publique sur les
prêts garantis par l’État
que la Cour des comptes publiera en 2022 devrait
permettre de présenter des premières analyses en ce sens.
S’agis
sant des dispositifs de réassurance publique des risques
d’assurance
-crédit réassurés par la Caisse Centrale de Réassurance (les
deux dispositifs de réassurance des risques individuels sur le marché
national « CAP » et « CAP+ » ainsi que le dispositif de réassurance des
risques de portefeuilles domestique et à l’
exportation « CAP Relais »), le
responsable de programme considère que les indicateurs de suivi
hebdomadaires et trimestriels de la part de la CCR suffisent
38
.
38
Les indicateurs notamment en termes d’encours souscrits, de sinistralité et de
ventilation des risques sont suivis à un rythme hebdomadaire pour les deux dispositifs
« CAP » et « CAP+ ». Les encours réassurés par le dispositif CAP Relais sont également
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
45
S’agissant du Fonds paneuropéen de gar
antie (EGF), le Groupe BEI,
qui en assure la mise en œuvre
, doit produire et transmettre au Comité des
contributeurs (constitué des représentants des États contributeurs) des
rapports trimestriels sur le niveau de risque, ainsi que des mises à jours
mensue
lles, moins détaillées, sur l’activité du Fonds, comprenant
notamment les montants approuvés et mobilisés au total et par pays, ainsi
que le taux de sinistralité pour chacun produit déployé. Un rapport
opérationnel semestriel doit également être produit. Des procédures
internes ont été établies pour les services de la BEI, à travers une sélection
prudente des intermédiaires financiers et des produits déployés, afin de
respecter le taux de sinistralité net approuvé par l’e
nsemble des États
contributeurs.
Recommandation n°1 (DGT, DB) : Mettre en place un
indicateur de performance relatif
à la mise en œuvre de
la garantie de l’État sur
les
prêts garantis par l’État
(
recommandation reformulée
).
II -
Programme n° 117 « Charge de la dette et
trésorerie de l’État »
: une sur-exécution par
rapport à la LFI
Les crédits du programme 117 -
Charge de la dette et trésorerie de
l’État
viennent équilibrer la section 1 (« opérations relatives à la dette
primaire et à la gestion de la trésorerie ») du compte de commerce 903 -
Gest
ion de la dette et de la trésorerie de l’État
. Les crédits consommés sur
ce programme correspondent ainsi à la charge nette de la dette et de la
trésorerie avant opérations de contrats d’échange de taux d’intérêt (swaps).
Il s’agit de crédits évaluatifs. I
ls relèvent exclusivement du titre 4.
En 2021
, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État a atteint
37,8
Md€, en dépassement de
1,7
Md€
par rapport à la prévision de la loi
de finances initiale. Cette sur-
exécution a porté pour l’essentiel (1,5
Md
€)
sur la charge de la dette négociable, en raison de l
’
accélération de
l’inflation en 2021,
qui a entraîné un net renchérissement de la charge
suivis à un rythme hebdomadaire. Les prévisions en termes de sinistralité sont suivies
à r
ythme trimestriel en s’appuyant sur les hypothèses de provisionnement retenues par
les assureurs-crédit participant au dispositif et dont la CCR a connaissance dans le cadre
des arrêtés trimestriels comptables entre la caisse et les assureurs-crédit.
46
COUR DES COMPTES
d’indexation du capital des OATi et OAT€i, titres
indexés respectivement
sur l’inflation en France et en zone eu
ro.
En effet, l’impact d’une variation
de l’inflation, à la hausse ou à la baisse, se répercute directement sur
l’ensemble de l’encours total de ces titres, qui représente près d’un dixième
du total de la dette de l’
État
39
. La dépense correspondante, prévue à
1,0
Md€ en LFI 2021, s’est finalement élevée à 3,0
Md€.
Le coût de la gestion de la trésorerie de l’
État
s’est également révélé
supérieur, de 0,2
Md€ environ, aux prévisions figurant en LFI 2021, dans
un contexte
lié à la diminution des taux d’intérêts
à court terme, qui
conduisent à « rémunérer négativement
» les dépôts placés par l’
État sur le
compte unique du Trésor à la Banque de France.
Tableau n° 10 :
Ap
erçu général de l’exécution 2021
du programme
117 (AE=CP),
en M€
PGM 117
Action
n° 01
n° 03
Dette
Trés
orerie de l’État
LFI
36 073
34 824
1 249
Crédits ouverts (LFR2)
+ 1 900
-
-
Crédits annulés (LFR2)
- 438
Dépenses exécutées
37 807
36 327
1 480
Source : Agence France Trésor
La charge de la dette a fait l’objet d’une
ouverture de crédits de
1,9
Md€
en LFR1 et d’une
annulation de crédits de 0
,438 Md€ en LFR2
pour 2021 (en AE et CP).
Les opérations de gestion de la dette et de la trésorerie sont
examinées dans la note d’analyse de l’exécution budgétaire du compte de
commerce 903
–
Gestion de la dette
et de la trésorerie de l’État
.
39
Ave
c un encours d’OATi et OAT€i de 236
Md€ en 2021,
une hausse des prix à la
consommation de 1 % en France et dans la zone euro une année
N
entraîne la même
année une augmentation de la charge d’intérêts d’un peu plus de 2 Md€.
MISSION ENGAGEMENTS F
INANCIERS DE L’ÉTAT
47
III -
Programme n° 145 « Épargne » : une
exécution proche de la dotation initiale
Le programme 145
–
Épargne
a été doté de 61,6
M€ en AE et CP
en loi de finances initiale pour 2021. Il a pour objectif de contribuer à la
mobilisat
ion de l’épargne pour le financement de secteurs prioritaires de
l’économie, principalement le logement.
Il porte aussi les dépenses fiscales liées à l’épargne réglementée
(principalement des exonérations d’imposition sur le revenu des intérêts de
produit
s d’épargne ou de sommes versées en épargne salariale), pour un
montant évalué à 5,41
Md€ dans le PLF pour 202
1, soit plus de quatre-
vingt-sept fois le montant des crédits.
Les crédits budgétaires exécutés à hauteur de 64,5
M€ en AE et
64,9
M€
en CP, en dépassement de 5 % par rapport à la LFI pour 2021, a
nécessité un abondement en LFR 2 de 2,02
M€ en AE et CP
. La prévision
d’exécution des dépenses fiscales 202
1 est évaluée à 5,757
Md€ dans le
PLF 2022 (voir
infra
), soit près de quatre-vingt-neuf fois plus que le
montant des crédits budgétaires consommés.
Le programme comporte des dépenses
d’intervention (titre 6) et,
dans une moindre mesure, des dépenses de fonctionnement (titre 3). Les
crédits sont répartis en deux actions, 99,6
% étant portés par l’action 01 –
Épargne-logement
et correspondant au financement des primes d’épargne
logement
versées par l’État lors de la mobilisation des comptes épargne
-
logement (CEL) ou de la clôture des plans d’épargne
-logement (PEL).
L’action 02 –
Instruments de financement du logement
porte divers
instruments de financement du logement orientés vers des publics
spécifiques.
48
COUR DES COMPTES
La dépense budgétaire est en baisse depuis 2010
40
. L’exécution
s’établit comme suit :
Tableau n° 11 :
Exécution du programme 145
Exécution en
M€
en CP
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
01-Épargne
logement
572,8 382,8
251,3 121,4
95,7
100,0
72,3
57,7
64,6
02-Instruments
de financement
du logement
3,1
2,6
2,2
1,7
1,3
1,0
0,5
0,1
0,3
Programme
145
575,9 385,4
253,5 123,1
97,1
101,0
72,9
57,8
64,9
Source : Direction générale du Trésor
A -
L’épargne
-logement
La dépense effective en 2021
de l’acti
on 01
–
Épargne-logement
s’établit à 64,6 M€, soit un montant un peu supérieur (+2 M€) à
la dotation
de LFI. La dotation prévue en LFI 2021 avait en effet été ajustée comme
les années précédentes en baisse de 23
M€ par rapport à la LFI 20
20,
prenant en compte la sous-exécution constatée en 2020.
Pour l’essentiel, les crédits consommés sont
des dépenses
d’intervention (63,2
M€ en AE et CP). Elles financent le remboursement
de l’État aux banques des primes versées aux épargnants lors de la clôture
des plans épargne-logement (PEL) et des comptes épargne-logement
(CEL). Il n’y a plus de prime d’État pour les PEL et les CEL ouverts depuis
le 1
er
janvier 2018 (voir
infra
). Le versement de la prime est conditionné à
la souscription d’un prêt épargne
-logement pour les PEL ouverts après le
12 décembre 2002.
40
En 2010, la dépense budgétair
e s’élevait à 1,3 Md€ sur le programme.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
49
La réforme intervenue en loi de finances initiale pour 2018
La LFI pour 2018 a modifié les conditions associées aux PEL et CEL
ouverts à compter du 1er janvier 2018, en supprimant la prime d’État
précédemment versée à la clôture de ces produits. De plus, ils sont soumis
au prélèvement forfaitaire unique (PFU) qui réunit prélèvements sociaux et
imposition des revenus du capital.
Au regard des conditions réglementaires permettant le versement de
la prime d’épargne logement, l’effet budgéta
ire de la suppression de la
prime a été nul en 2018 et extrêmement limité depuis 2019. Il ne sera
sensible qu’à partir de 2022.
La prime d’épargne ne peut en effet être versée que si le plan ou le
compte est arrivé à terme ou est clôturé après une période minimale, de 4
ans pour les PEL (avec une possibilité de clôturer le plan entre le 3ème et
4ème anniversaire mais avec une prime réduite de moitié), et de 18 mois au
moins pour les CEL.
Ainsi, aucun PEL ou CEL ouvert à compter du 1er janvier 2018 ne
pouva
it bénéficier de la prime d’épargne en 2021.
Le dispositif de versement des primes d’État s’éteindra lorsque les
PEL ouverts avant le 1er mars 2011 seront clos. En effet, avant cette date,
la durée de détention d’un PEL était illimitée et les détenteurs c
onservent
leur droit à prime (automatiquement pour les PEL antérieurs au 12
décembre 2002, sous condition ensuite). Pour les CEL, qui ont également
une durée illimitée, il faudra attendre la clôture des CEL ouverts jusqu’au
31 décembre 2017.
Au 30 septembre 2021
, l’encours des PEL et CEL s’élevait à
326,5
Md€ contre
326
Md€ fin 20
20.
En 2021
, l’encours a progressé dans des proportions quasi
-
identiques aux évolutions annuelles constatées depuis 2017. Une partie de
l’évolution de cet encours s’explique par le
s dépôts effectués sur les
nouveaux PEL ainsi que sur les PEL de 10 ans au plus (durée pendant
laquelle les versements restent possibles). L
’augmentation du taux
d’épargne en lien avec les incertitudes crées par
la crise sanitaire a
contribué vraisemblable
ment en partie au dynamisme de l’encours
.
Les dépenses sont composées de manière marginale de dépenses de
fonctionnement liées aux remboursements des frais de liquidation de
primes d’épargne
-logement
41
et des frais de gestion de la Société de
41
La gestion des primes de l’épargne
-
logement, jusqu’en 2020 assurée par le CFF, est
assurée depuis le 1
er
janvier 2021 par la SGFGAS. Après mise en concurrence par appel
d’offres, la SGFGAS a été rendue attributair
e le 28 mai 2020 par la DG Trésor du
marché public. L’objet du marché est un mandat de gestion pour le compte de l’État
50
COUR DES COMPTES
Gestion des Fi
nancements et de la Garantie de l’Accession Sociale à la
propriété (SGFGAS) pour le suivi des op
érations d’épargne
-logement
(1,27
M€ en AE et 1,66
M€ en CP).
B -
Les instruments de financement du logement
La dépense au titre de l’action 02 –
Instruments de financement du
logement
finance des bonifications d’intérêts et des commissions de
gestion de prêts à l’accession à la propriété accordés aux personnes
physiques dans le cadre de dispositifs aujourd’hui fermés et en extinction.
La dépense est donc en diminuti
on et s’établit à 0,1 M€ pour l’année 2019.
Elle se répartit entre les dépenses de fonctionnement couvrant les
frais de gestion et de contrôle (0,1 M€) et les dépenses d’intervention qui
financent les bonifications de prêts spéciaux du Crédit foncier de France.
C -
L’analyse
de la performance
Le programme dispose de deux objectifs de performance (cf. annexe
n° 4) visant à favoriser le financement du logement social pour le premier
et le financement de l’économie pour le second.
L’objectif de « favoriser l’inv
estissement dans le logement en
préservant l’équilibre financier du fonds d’épargne » (objectif du niveau
mission) est mis en œuvre au travers des dép
enses budgétaires en primes
PEL et CEL, désormais négligeables en volume dans la politique de
l’épargne
, et au travers des dépenses fiscales liées aux livrets réglementés.
L’atteinte de l’objectif est notamment mesurée par plusieurs indicateurs.
Le montant de l’exonération d’impôt sur le revenu et de
prélèvements sociaux du livret A et du livret de développement durable et
solidaire (1
er
sous-
indicateur de l’indicateur 1.1) fait globalement
apparaître une baisse du coût fiscal de l’existence des livrets réglementés
depuis 2013 en lien avec la baisse des taux de rémunération des livrets. Le
des primes d’épargne logement versées aux titulaires de CEL et de PEL. Il consiste
notamment à verser les primes d’épargne
-logement aux établissements de crédit
habilités par l’État qui en font la demande.
Le démarrage effectif, le 1
er
janvier 2021, de la gestion des primes d’épargne
-logement
par la SGFGAS a nécessité la fermeture des bases informatiques à compter du 18
décembre 2020 afin de permettre le transfert des données entre le CFF et la SGFGAS.
Les demandes de primes épargne logement formulées par les établissements de crédit à
partir du 18 décembre 2020 n’ont pu être temporairement honorées. Le monta
nt des
primes réglées en 2020 était donc minoré. Les établissements de crédit devaient
réémettre leurs demandes à partir du 4 janvier 2021.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
51
montant a diminué de manière accélérée à partir de 2018 en raison de la
mise en place du taux de prélèvement forfaitaire qui a réduit le taux de
prélèvement global. L’indicateur a été révisé en 2019 et sa méthodologie
de calcul a été précisée, afin notamment de restreindre l’a
ssiette des
dépenses fiscales aux livrets A détenus par des personnes physiques, les
personnes morales ne bénéficiant pas de l’exonération de PFU. Par ailleurs,
des travaux ont été conduits pour remplacer le taux de PFU par l’agrégation
des prélèvements so
ciaux et du taux marginal d’impôt sur le revenu
pondéré, afin de prendre en compte les ménages qui, en raison de leur taux
d’imposition, n’optent pas pour le PFU. Pour cette raison, le montant
réalisé en 2018 suivant cette nouvelle méthodologie (842 M€) diverge du
montant communiqué précédemment (881 M€).
L’entrée en vigueur de la
nouvelle formule de calcul du taux du livret A au 1
er
février 2020 conduit
à faire baisser le montant de la dépense fiscale
pour 2021 (année de l’impôt
au titre des revenus 2020). Celle-ci est de 548
M€
. Ces prévisions sont à
analyser avec précaution, étant très sensibles à
l’évolution des variables
macroéconomiques et au comportement des épargnants. Par ailleurs,
l’augmentation de la collecte d’épargne réglementée, liée
à la crise
sanitaire de la Covid-19 exerce également une pression à la hausse sur cet
indicateur.
Le monta
nt de l’avantage de taux consenti au secteur du logement
social et de la politique de la ville par le fonds d’épargne (2
nd
sous-
indicateur de l’indicateur 1.1) reflète essentiellement l’écart entre le taux
des prêts du fonds d’épargne (livret A + une marge
) et les taux de prêts à
long terme servis par les banques. Cet avantage est nul depuis 2012 dans
la mesure où les taux d’intérêt des prêts sur fonds d’épargne sont supérieurs
aux taux du marché obligataire. Ainsi, selon le ministère, cet indicateur,
pris
isolément et sur une période de temps courte, n’est pas pertinent pour
évaluer l’efficience de l’orientation de l’épargne réglementée vers le
financement du logement social en raison du caractère particulier de la
période actuelle de taux exceptionnellement bas. La Cour indiquait donc
dans la note d’exécution budgétaire 2020 qu’il
devrait donc être supprimé.
Les deux sous-indicateurs évoqués précédents (indicateur 1.1) sont
supprimés en PLF 2022 et remplacés par un sous-indicateur unique qui
mesure le « Vol
ume de prêts du Fonds d’épargne destiné au logement
social et à la politique de la ville ».
Le rapport entre le prélèvement effectué par l’État sur le fonds
d’épargne et l’encours de livrets réglementés garantis par l’État (indicateur
1.2) permet de suivre
la rémunération prélevée par l’État sur le fond
d’épargne
42
, en contrepartie de la garantie de l’État sur les livrets
centralisés pour partie au Fonds d’épargne (livret A, LDSS et LEP). Cette
42
Article R. 221-11 du code monétaire et financier.
52
COUR DES COMPTES
rémunération est assise sur les excédents de fonds propres prudentiels sur
Fonds d’épargne. L’indicateur est mis à 0 à partir de 2020. En effet, le
s
prélèvements 2020 et 2021 au titre de 2019 et de 2020 (versés en N+1) ont
été annulés
, afin de consolider les fonds propres du Fonds d’épargne pour
faire face aux conséquences économiques de la crise sanitaire.
L’objectif consistant à «
encourager le développement de l’épargne
individuelle à long terme afin de contribuer au financement de
l’économie
» correspond à la fiscalité de l’assurance
-
vie. L’indicateur
associé (2.1) présente la part des placements des assureurs finançant des
sociétés non financières. Les résultats 2020
43
(18,2 %) sont inférieurs à la
cible (au moins 20 %), confirmant la tendance de 2019 (18,3 %). Le
contexte réglementaire s’appliquant aux sociétés fin
ancières et la politique
monétaire actuelle, pouvant conduire dans une certaine mesure à un effet
d’éviction des investisseurs privés en matière de titres d’États,
sont des
facteurs mis en avant pour expliquer l’évolution
de cet indicateur
44
.
IV -
Programme n° 336 « Dotation du
mécanisme européen de stabilité » : une
exécution inférieure à la LFI
A -
J
usqu’en 20
20, des ouvertures de crédits en gestion
Le mécanisme européen de stabilité (MES), instauré en 2012, repose
sur un capital souscrit par les États dont la monnaie est l
’
euro selon une
clé de contribution, dont 20,2471 % pour la France. Le capital autorisé du
MES est fixé à 704,8 Md
€
, et se compose de parts libérées (80,5 Md
€
) et
de parts appelables (624,3 Md
€
). La souscription de la France au capital
autorisé est de 142,7 Md
€
, dont 16,3 Md
€
de parts libérées. Les dépenses
à ce titre (16,3 Md€) sur le programme 336 ont eu lieu de 2012 à 2014
45
. Il
n’y a pas eu de nouveau versements depuis cette date.
Le MES a effectué trois dépôts de fonds auprès de la Banque de
France en avril 2017 (26
Md€), en juin 2017 (4
Md€) et en septembre 2017
(1
Md€), soit un montant total de 31
Md€.
Compte tenu du taux négatif
appliqué à la facilité de dépôt (-0,4 % depuis mars 2016, puis -0,5 % à
43
Pour les résultats 2021, ne sont disponibles que les données à T3.
44
La baisse des taux d’inté
rêts a en effet eu des répercussions significatives sur les
ratios prudentiels, que les assureurs ont redressé en vendant des actions à hauteur de
plusieurs milliards d’euros, ce qui se traduit par la baisse
de l’indicateur.
45
6,5 Md€ en 2012, 6,5 Md€ en 2013 et 3,3 Md€ en 2014.
MISSION ENGAGEMEN
TS FINANCIERS DE L’É
TAT
53
partir de septembre 2019)
46
, la Banque de France a prélevé mensuellement
les intérêts dus sur ces dépôts, réduisant ainsi le montant de la part du
capital du MES placé à la Banque de France à hauteur de 86,7
M€ en 2017.
Par courrier du 10 mai 2017, le ministre des finances s’était
cependant engagé auprès du directeur général du MES à assurer la
neutralité du placement des fonds à la Banque de France sur le capital de
l’institution en indiquant que la France était disposée à restituer au MES
l’équivalent des intérêts qui seront perçus par la Banque
de France sur ce
dépôt, sous réserve que
d’autres États membres prennent un engagement
similaire. Cet engagement concernait les années suivantes, dans les mêmes
conditions et tant que le taux de la facilité de dépôt serait maintenu négatif.
L’Allemagne ay
ant également pris un engagement en ce sens, une
dotation de 86,7
M€ avait ainsi été inscrite en loi de finances rectificative
pour 2017.
En 2018, aucune dotation n’ayant été prévue à ce titre, ni dans la
LFI pour 2018, ni dans la LFR, une ouverture de crédit de 100
M€ a eu lieu
par décret, le 26 décembre 2018, en provenance du programme
–
Dépenses
accidentelles et imprévisibles
de la mission
–
Crédits non répartis
. En
2019,
en l’absence de dotation prévue en LFI,
une ouverture de crédits de
2,5
M€ a eu li
eu en LFR pour 2019. En 2019 a
ucun versement n’a
été fait
au titre de la compensation au MES des intérêts
et, en 2020, c’est par une
ouverture de crédit de 98 M€ dans la
LFR3 du 30 juillet
qu’a été financé
le
versement de la rétrocession sur les intérêts perçus par la Banque de France
en 2019.
B -
La gestion 2021 : le versement de la rétrocession
2020 prévu en LFI
Le 19 février 2019, la clé de contribution de la France au MES a été
ramenée à 20,2381 % à la fin de la période de correction temporaire pour
la Slovénie.
Par ailleurs, courant 2019, les dépôts du MES à la Banque de France
ont été réduits pour atteindre 16
Md€ à fin 2019,
à la suite de
l’élargissement à l’Italie des États membres dépositaires. L’élargissement,
début 2020, aux Pays-Bas a permis de réduire la part de la Banque de
46
La BCE a adopté pour la première fois
en juin 2014 un taux de dépôt négatif. Elle l’a
encore abaissé en mars 2016, le taux passant de - 0,3 % à - 0,4 %. Il est passé de -0,4 %
à -0,5 % sur décision de la BCE du 12 septembre 2019, entrée en vigueur à partir du 18
septembre 2019.
54
COUR DES COMPTES
France à 10,5
Md€ en 2020.
Le montant des intérêts à rétrocéder au MES
par la France est ainsi en diminution.
Conformément à la recommandation de la Cour des comptes dans la
note d’exécution budgétaire pour 2019, cette dépense a été p
révue en loi
de finances pour 2021 au titre du programme 336
–
Dotation du
mécanisme européen de stabilité
.
Les intérêts dus au titre de 2020 ont ainsi été versés en 2021 à
hauteur de 62,3
M€,
grâce à la dotation prévue en LFI pour 2021 de 79
M€
qui s’est
avérée surestimée de 16,6
M€
.
V -
Programme n°338 « Augmentation de
capital de la BEI » : aucune ouverture de crédits
en 2021
Le programme 338
–
Augmentation de capital de la BEI
n’a fait
l’objet d’aucune ouverture de crédits en 202
1, la dernière augmentation de
capital de la BEI ayant eu lieu en 2013. Ce programme est donc présenté
succinctement dans la présente note.
Pour éviter que la sortie du Royaume-
Uni de l’Union européenne
conduise à la diminution du capital et la capacité de prêt de la BEI
47
, le
consei
l d’administration et le conseil des gouverneurs de la BEI ont
approuvé en juillet 2018 une opération de remplacement du capital
britannique. Le Conseil de l’Union européenne a approuvé la modification
des statuts de la BEI en découlant le 15 avril 2019.
U
ne partie des réserves de la BEI (3,5 Md€) a été incorporée au
capital appelé (correspondant à 0,7
Md€ pour la France), et le capital
appelable des 27 États membres a été augmenté à hauteur de 42,6 Md€,
dont 6,9 Md€ pour la France.
47
La sortie du Royaume-
Uni de l’Union européenne implique que celui
-
ci n’est plus
actionnaire de la BEI, qui perd
ainsi le capital appelé britannique (3,5 Md€) et le capital
appelable britannique (35,7 Md€),
soit un total de capital souscrit de 39,2 Md€.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
55
Tableau n° 12 :
Évolution de la part française du capital
de la BEI avant et après le Brexit
Part française
au capital de la
BEI
dont appelé
dont appelable
Avant Brexit
39,2 Md€
3,5 Md€
35,7 Md€
Après Brexit
46,7 Md€
4,2 Md€
42,6 Md€
évolution
+ 7,5 Md€
+0,7 Md€
+6,9 Md€
Source : données provenant de la DG Trésor
Ainsi, au 1
er
février 2020, le capital total de la banque s’est maintenu
à son niveau de 243,3 Md€ mais la répartition du capital entre les États
membres a évolué ; en particulier, le poids de la France dans le capital de
la BEI est passé de 16,11 % à 19,20 %. La contribution de chaque État
membre à l’opération a été calculée à hauteur de leur nouvelle quote
-part
respective dans le capital total, soit pour la France une hausse de 0,7 Md€
de capital appelé supplémentaire (19,20 %
x 3,5 Md€), entièrement
financée sur les réserves de la banque, et une hausse de 6,9 Md€ de capital
appelable (19,20
% x 35,7 Md€).
La hausse de capital appelable de la France dans le cadre de cette
opération n’a pas nécessité d’ouverture de crédits au ti
tre du programme
338 car
elle n’a entraîné aucun versement
en 2021. Elle a toutefois fait
l’objet d’un article en deuxième partie de la loi de finances pour 2019
(article 241) puisqu’elle s’assimilait à une convention financière
nécessitant d’être approuvé
e par la France par une disposition de loi de
finances
48
.
Ce niveau de capital total de la BEI de 243,3 Md€ et le poids de ses
actionnaires (19,20
% pour a France) n’a cependant été que transitoire car,
au 1
er
mars 2020 est entrée en vigueur une montée au capital asymétrique
de la Pologne et de la Roumanie
–
qui
a également fait l’objet d’un accord
unanime du Conseil d’administration et du Conseil des gouverneurs de la
BEI début 2019, puis a été approuvée par le Conseil de l’Union européenne
le 16 juillet 2019. Cette modification a entraîné une légère hausse du capital
total de la BEI (+ 5,5 Md€ portant son capital total à 248,8 Md€) et une
nouvelle évolution de la quote-part de chacun des États actionnaires, et en
48
C
onformément au d) du 7° du II de l’article 34 de la LOLF
56
COUR DES COMPTES
particulier, le poids des trois principaux actionnaires (France, Italie et
Allemagne) qui a été fixée à 18,78 %, contre 16,11 % avant le Brexit.
VI -
Programme n° 344 « Fonds de soutien
relatif aux prêts et contrats financiers structurés
à risque » : une exécution cohérente avec la
prévision
Le programme retrace les crédits du fonds de soutien de l’
État aux
collectivités ayant souscrit des prêts et contrats financiers à risque créé par
l’article 92 de la LFI pour 2014. Ce fonds, doté de 3 Md€
49
, bénéficie à 579
collectivités (cf. annexe n° 5) et prend en charge une partie des indemnités
de remboursement anticipé, versées par les collectivités pour se défaire de
ces contrats.
La Cour a procédé à l’analyse de la création de ce dispositif dans le
cadre de son rapport public annuel 2018.
50
A -
Les dépenses budgétaires du programme 344
Les dépenses du programme sont principalement des dépenses
d’intervention et marginalement des dépenses de fonctionnement.
L’exécution budgétaire du programme 344 depuis sa c
réation est décrite
dans le tableau n°13.
49
Initialement doté de 50 M€ d’AE en LFI 2014 puis de 1,4 Md€ d’AE supplémentaires
en LFI 2015, le fonds a été porté à 3 Md€ d’AE par la loi de fina
nces rectificative pour
2015.
50
Cour des comptes, «
La sortie des emprunts à risque des collectivités locales : un
exercice mené à bien mais un coût élevé pour les finances publiques
», rapport public
annuel, février 2018 p.93 et suivantes.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
57
Tableau n° 13 :
Crédits disponibles et exécution budgétaire du
fonds de 2017 à 2021
(en M€)
Sources : Données DGFIP et Chorus
Années
LFI 2017
-
183
-
0
-
183
FDC 2017
12
12
-
-
12
12
Désengagement d'AE
50
-
-
-
50
-
Annulations
50
-
24
-
-
-
50
-
24
-
Total ouverts 2017
12
174
0,68
0,09
12
174
Exécution 2017
12
174
0,04
0,04
12
174
Exécution Chorus
50
-
174
0,04
0,04
50
-
174
Reports 2017 vers 2018
-
-
0,64
0,01
0,64
0,01
LFI 2018
-
184
-
0
-
184
FDC 2018
12
12
-
-
12
12
Désengagement d'AE
250
-
-
-
250
-
Annulations
250
-
6
-
-
-
250
-
6
-
Total ouverts 2018
12
190
0,64
0,11
12
190
Exécution 2018
12
190
0,03
0,04
12
190
Exécution Chorus
250
-
190
0,03
0,04
250
-
190
Reports 2018 vers 2019
-
-
0,6
0,01
0,61
0,01
LFI 2019
-
183
-
0,1
-
183
Désengagement d'AE
-
-
-
-
-
-
Annulations
-
17
-
-
-
-
17
-
FDC 2019
12
12
-
-
12
12
Total ouverts 2019
12
177
0,61
0,11
12
178
Exécution 2019
12
177
0,03
0,05
12
178
Exécution Chorus
-
177
0,03
0,05
0
178
Reports 2019 vers 2020
-
-
0,61
0,01
1
0,006
PLF 2020
-
175
-
0
-
175
Désengagement d'AE
-
-
-
-
-
-
Annulations
-
7
-
-
-
-
7
-
FDC 2020
12
12
-
-
12
12
Total 2020
12
179
0,61
0,10
12
179
Exécution 2020
12
179
0
0
12
179
Exécution Chorus 2020
-
179
0,06
0,04
-
179
Reports 2020 vers 2021
-
-
0,55
0,002
0,55
0,002
PLF 2021
-
189
-
0,1
-
189
Désengagement d'AE
120
-
-
-
120
-
Annulations
120
-
10
-
-
-
120
-
10
-
FDC 2020
12
12
-
-
12
12
Total 2021
12
191
0,55
0,09
12
191
Exécution 2021
12
191
0,03
0,04
12
191
Exécution Chorus
0,12
-
191
0,03
0,04
0
-
191
Reports 2021 vers 2022
-
-
0,52
0,00
0,52
0,002
Titre 6 dépenses
d'intervention
Titre 3
fonctionnement
Total programme
58
COUR DES COMPTES
1 -
La consommation des autorisations d’engagement
La quasi-totalité des 3
Md€ d’autorisations d’engagement ouvertes
en 2015 a
été engagée lors de l’exercice 2015.
En 2021, comme chaque année depuis 2014, le responsable de
programme procède à l’engagement et au désengagement des 11,5
M€ de
recettes des fonds de concours des contributions de l’année 2019 de Dexia
et de la SFIL (cf. encadré).
Le mécanisme de rattachement de fonds de concours en autorisations
d’engagement et la consommation des AE
Une contribution de 11,5
M€ est rattachée, chaque année, au
programme 344 en AE=CP. Elle est versée respectivement pour 1,5
M€
par Dexia et pour 10 M€ par la SFIL.
Elle correspond à une participation au
montant global de 3 Md€
prévu pour l’activité du fonds (elle ne s’ajoute pas à ce montant).
L’État a procédé fin 2015 à l’engagement de la totalité des 3 Md€
de dépenses prévisionnelles du fonds, y compris donc les contributions
futures de Dexia et de la SFIL.
Au fur et à mesure des rattachements annuels de 11,5 M€, l’État
:
-
engage les 11,5 M€ d’AE du fonds de concours de l’année,
-
désengage 11,5 M€ sur les 3 Md€ engagés en 2015.
Le montant engagé global permet de suivre les engagements des
fonds de concours
et de l’apport du budget général.
Le fonds étant définitivement fermé à l’examen de nouveaux
dossiers
51
, les 3
Md€ d’autorisations d’engagement initiales
52
ont été
ajustées à trois reprises pour tenir compte de la réalité des montants inscrits
dans les conv
entions d’attribution d’aide signées avec les collectivités
bénéficiaires. Ce montant évolue en effet chaque année du fait notamment
de la désensibilisation de certains prêts relevant initialement du dispositif
dérogatoire, du fait de l’attribution d’aides
à la gestion de l’encours et au
51
Cour des comptes, «
La sortie des emprunts à risque des collectivités locales : un
exercice mené à bien mais un coût élevé pour les finances publiques
», rapport public
annuel, février 2018 p.110 : «
Lors de l’examen des lois de finances rectificative pour
2016 et ini
tiale pour 2017, le législateur n’a pas opté pour la réouverture du fonds.
»
52
Le fonds de soutien est définitivement engagé à hauteur de 2,529 Md€ au 31/12/2020.
MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE
L’ÉTAT
59
titre des aides complémentaires lorsque les collectivités ont justifié avoir
régularisé leurs éventuels impayés.
À plusieurs reprises, des autorisations d’engagement ont ainsi été
annulées
53
sur le programme 344 de telle manière que, fin 2018, le montant
des AE engagées n’ayant pas encore donné lieu à consommation de crédits
de paiement était proche du niveau des dépenses à venir en application des
conventions signées.
Toutefois, en 2019 et 2020, il existait à nouveau un décalage
significatif (respectivement de 122 et 124
M€)
entre les futures dépenses
résultant des conventions signées et le montant des engagements
budgétaires n’ayant pas enc
ore donné lieu à des paiements.
La Cour des comptes avait donc formulé une recommandation dans
la
note d’exécution budgétaire
pour 2019 afin que ces AE soient
désengagées puis annulées en loi de finances. Cette recommandation
n’a
yant
pas été mise en œuvre
, la Cour a reconduit cette recommandation
dans la
note d’exécution budgétaire
pour 2020.
En gestion 2021, la recommandation de la Cour a été suivie d’effet
et 120
M€ d’AE ont été annulées
le 18 août 2021.
Tableau n° 14 :
Montants des engagements budgétaires en
comparaison des restes à payer effectifs au 31/12 (en M€)
2019
2020
2021
Engagements budgétaires non couverts par des
paiements
1 887
1 707
1 396*
Restes à payer effectifs par rapport aux
conventions signées
1 765
1 583
1 388
Engagements budgétaires en surplus par
rapport aux restes à payer effectifs
122
124
8
Sources : Données DGFIP et Chorus
* après annulation de 120
M€ d’AE désengagées le 18 août 2021
Au 31 décembre 2021, le montant des dépenses restant à payer
s’élève à 1,388
Md€ et les engagements budgétaires n’ayant pas encore
53
43,52 M€ en 2016 ; 50 M€ en 2017 et 250 M€ en 2018
60
COUR DES COMPTES
donné lieu à
des paiements s’élèvent à 1,396
Md€, soit un décal
age de
8
M€ d’AE.
2 -
La consommation de crédits de paiement
Les crédits de paiement ont été consommés à hauteur de 191,2
M€
et 9,7
M€ ont été annulés dans le cadre de la LFR
2 pour 2021.
Les dépenses de fonctionnement se sont élevées à 0,04
M€
correspondant aux études réalisées par la Banque de France et les frais de
gestion versés à l’Agence de services et de paiement
- ASP (2,5 %).
Les crédits versés à l’ASP pour le paiement des aides aux
collectivités ont représenté 191,2
M€.
B -
La gestion du fonds par l’Agenc
e de services et de
paiement
L’Agence de services et de paiement disposait d’un reliquat de
trésorerie de 3,7
M€ au 1
er
janvier 2021. Trois versements ont été réalisés
par l’État au bénéfice de l’Agence en cours d’année pour un montant total
de 191,2
M€,
e
n mars (80 M€),
en octobre (101,2
M€)
et en novembre
(10
M€)
.
Au final, l’ASP a versé 17
9,2
M€ d’aides en 202
1 et dispose de
15,8
M€ de solde de trésorerie en fin d’année 202
1.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
61
Tableau n° 15 :
la gestion du Fonds de soutien relatif aux prêts
et contrats financiers structurés à risque
En M€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Solde de trésorerie
au 1
er
janvier
43,5
43,5
25,4
12,2
11,9
7,0
2,2
3,7
Crédits budgétaires
reçus
0
29,9
197,6
174,0
189,8
177,5
179,4
191,2
Ressources
disponibles pour
l’année
43,5
73,4
223,0
186,2
201,7
184,5
181,6
195,0
Décaissements de
l’année
0
47,9
210,8
174,3
194,8
182,2
177,8
179,2
Solde de trésorerie
au 31/12
43,5
25,4
12,2
11,9
7,0
2,2
3,7
15,8
Source : données DGFiP
Les montants et l’échéancier des versements à l’ASP ont permis
à
l’Agence de disposer de la trésorerie nécessaire aux versements prévus
dans les conventions signées avec les collectivités locales.
Les montants versés aux collectivités correspondent essentiellement
aux aides au titre du remboursement anticipé des prêts, des sorties du
dispositif dérogatoire et de la bonification des intérêts dégradés.
Au 31 décembre 2020, 870 prêts
54
détenus par 544 collectivités
relevaient du dispositif général d’aide au titre du remboursement anticipé
des prêts pour un montant d’aid
e global définitif de 2,36
Md€. Les
bénéficiaires perçoivent l’aide par fraction annuelle jusqu’en 2028, le
fonds de soutien s’assurant du versement effectif sur le compte des
collectivités.
L’arrêté du 2 juin 2017
55
a permis d’engager le versement anticip
é
des soldes d’aides de 279 prêts (soit 33,2
% du total des prêts) bénéficiant
des montants d’aide les moins élevés, pour un montant de 16 millions
d’euros. La mise en œuvre de cette mesure nécessite la signature par les
représentants de la collectivité et
de l’État dans le département d’un
avenant à la convention initiale afin de modifier le calendrier de versement
de l’aide. Compte tenu de la baisse mécanique du nombre de virements à
traiter chaque année, cette mesure a entraîné une diminution des frais de
gestion versés à l’ASP par le fonds de soutien. En gestion 202
1, une
54
Dont 74 prêts relevant initialement du
dispositif dérogatoire ayant fait l’objet d’un
remboursement anticipé entre 2016 et 2020
55
Arrêté du 2 juin 2017 modifiant l'arrêté du 22 juillet 2015 pris en application du décret
n° 2014-444 du 29 avril 2014 relatif au fonds de soutien aux collectivités territoriales
et à certains établissements publics ayant souscrit des contrats de prêt ou des contrats
financiers structurés à risque
62
COUR DES COMPTES
nouvelle campagne de versement anticipé a été initiée.
Suite à l’instruction
des dossiers, le fonds de soutien devrait procéder en 2022 au paiement des
soldes d’aides d’environ 100 prêt
s pour un montant total avoisinant les
10
M€ (correspondant au troisième versement à l’ASP en novembre 2021).
La dépense annuelle dépend notamment du nombre de collectivités
qui, ayant opté dans un premier temps pour le dispositif dérogatoire de
prise en charge des intérêts dégradés, choisissent dans un second temps, de
désensibiliser leur prêt
56
. Dans ce cadre, les collectivités bénéficient d'un
rattrapage (versement de plusieurs annuités la première année) puis
reçoivent ensuite une annuité par année jusqu'en 2028. Budgétairement,
une sortie du régime dérogatoire concentrée dans le temps peut donner lieu
à un emploi supplémentaire de quelques millions d’euros par an de crédits
de paiement, sans toutefois modifier le plafond d’aides notifiées.
Le régime dérogatoire
Le fonds de soutien intervient principalement par la voie d’une aide
au remboursement anticipé des emprunts.
De manière dérogatoire, il peut prendre en charge une partie des
intérêts dus sur les échéances dégradées, en dehors de tout remboursement
anticipé. Cette aide peut être par période de trois ans reconductible jusqu’au
terme des contrats. La collectivité peut cependant demander à tout moment
l’aide au titre d’un remboursement par anticipation
57
.
Le solde de trésorerie de l’ASP au 31
décembre 2021
s’élève à
15,8
M€,
du fait troisième versement effectué en novembre (10
M€)
, afin
de financer les 100 dossiers de versement anticipé validés fin 2021 (cf
supra
).
C -
Le suivi du soutien aux collectivités territoriales
ayant contracté des « emprunts toxiques »
Afin de prévenir et dissuader les comportements de risques excessifs
des banques, modifier les comportements et compenser les coûts d’un
éventuel sauvetage bancaire, a été mise en place une taxe de risque
systémique (article 235 ter ZE du code général des impôts) applicable
56
Il ne reste que 115 prêts détenus par 73 collectivités relevant du dispositif dérogatoire
pour un montant d’aide plafond de 125,08 M€ au 31/12/2020.
57
L'article 6 du décret n° 2014-444 du 29 avril 2014 modifié, prévoit que le dispositif
dérogatoire permet à tout moment aux collectivités de refinancer leurs prêts et de
bénéficier ainsi de l'aide définitive évoquée ci-dessus dès réception d'un avenant signé
à la convention.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
63
initialement à 16 établissements bancaires et due de 2011 à 2018, à laquelle
s’est ajoutée une taxe additionnelle.
Tableau n° 16 :
Rendement de la taxe de risque systémique et de la
taxe additionnelle sur la période 2011-
2020 (en M€)
Année
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
cumulé
2011-2020
Taxe de risque systémique
sur les banques (y compris
taxe additionnelle)
495
1022
899
979
590
501
408
257
0,9
Abro-
gée
5 151,9
Source : DGFIP
–
Département des études et statistiques fiscales
Lors de la mise en place du fonds de soutien aux collectivités
territoriales ayant contracté des « emprunts toxiques » par la LFI pour
2014, il a aussi été décidé que celui-ci serait financé pour moitié par le
secteur bancaire. Le fonds devait être initialement doté de 1,5
Md€,
montant qui a été porté à 3
Md€ pour faire face aux problèmes générés par
la partie des emprunts souscrits en devises et adossés au taux de change
entre le franc suisse et l’euro, due jusqu’en 2018. Une taxe destinée au
financ
ement du fonds de soutien a ainsi été mise en place par l’article 26
de la LFR pour 2014 et mise en œuvre à partir du 1
er
janvier 2015. Sont
redevables de cette taxe les banques relevant de la compétence de
l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolutio
n soumises à des exigences
minimales de fonds propres supérieures à 500
M€.
Tableau n° 17 :
Rendement de la taxe destinée au financement du
fonds de soutien sur la période 2011-
2020 (en M€)
Année
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total
cumulé
2015-2020
Taxe destinée au financement
du fonds de soutien aux
collectivités territoriales ayant
contracté des "emprunts
toxiques"
34
129
118
117
123
125
128
774
Source : DGFIP
–
Département des études et statistiques fiscales
Ces taxes visent à responsabiliser et sensibiliser le secteur bancaire
suite à cette crise, en complément de l’obligation du respect des règles
instituées par la loi du 26 juillet 2013 qui encadre strictement les conditions
de souscription d’emprunts «
à structures » pour les collectivités. Leur
rendement effectif devrait être une préoccupation et celui-ci devrait être
valorisé dans les éléments de contexte présentés en PAP.
64
COUR DES COMPTES
Le responsable de programme en charge de la gestion du fonds n’est
ni informé, ni responsabilisé sur l’évaluation prévisionnelle et l
e suivi de
la réalisation de ces recettes. Par ailleurs, les montants étant présentés dans
les PLF successifs, dans le tome I du
Voies et moyens
ne permettent pas de
présenter une vision d’ensemble de ce sujet.
D -
L’analyse de la performance
L’objectif du pr
ogramme « Assurer un versement efficient des aides
aux collectivités territoriales, groupements, établissement publics locaux et
services départementaux d’incendie et de secours dans le cadre de la sortie
des emprunts à risque » se concrétise par un indicateur de gestion appliqué
à
l’ASP
visant à s’assurer qu’aucun rejet de virement ne se produit lors de
la mise en paiement. Il est systématiquement atteint. Toutefois, cet
indicateur ne permet pas d’évaluer l’efficience de l’instruction des dossiers
par la DGFIP, plus complexe et plus déterminante pour la réalisation de
l’objectif du programme, que la simple mise en paiement assurée par
l’ASP.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
65
Chapitre III
Moyens consacrés par l’état au titre de
cette mission
La mission
Engagements financiers de l’État
se compose de crédits
budgétaires dont une grande partie n’est pas incluse dans la norme de
dépenses pilotables de l’État, à savoir l’intégralité du programme 117 –
Charge de la dette
.
En complément des dépenses budgétaires, elle totalise 5 757
M€
58
de dépenses fiscales rattachées au programme 145
–
Épargne
.
58
Chiffrages 2021 Cour des comptes sur la base des prévisions 2021 inscrites dans le
PLF 2022 et complétées pour les dépenses fiscales non chiffrées (« nc ») par les derniers
chiffrages connus.
66
COUR DES COMPTES
Graphique n° 6 :
Présentation élargie de l’exécution 202
1 des dépenses
budgétaires de la mission et des dépenses fiscales associées (en
M€)
Source : Cour des comptes, données Chorus
Cette partie analysera successivement les dépenses fiscales de la
mission (3.1), et l’évolution de la dépense totale sur moyenne période (3.2).
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
67
I -
Des dépenses fiscales consacrées pour moitié
à
l’épargne salariale
Graphique n° 7 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(Md€)
Graphique n° 8 :
Dépenses budgétaires et fiscales par programme
(Md€)
Source : Cour des comptes, données Chorus
Vingt-huit dépenses fiscales sont rattachées à titre principal au
programme 145
–
Épargne
, parmi
lesquelles
les exonérations d’impôts
applicables à l’assurance
-
vie, à l’épargne salariale, à l’épargne
-logement,
au livret A et assimilés, au plan d’épargne populaire, au livret de
68
COUR DES COMPTES
développement durable ou au livret d’épargne popula
ire. Elles sont
évaluées en 2021 à 5,757
Md€
59
, un niveau stabl
e par rapport à l’exécution
2020.
La répartition par grandes finalités de ces dépenses fiscales montre
la priorité donnée à l’épargne salariale et la réduction progressive des
avantages associées à l’épargne logement et sur livrets.
Tableau n° 18 :
Dépenses fiscales rattachées au programme
–
Épargne
présentée par regroupements thématiques (au périmètre
2021)
en M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Épargne
salariale
1 900
1 580
1 620
1 930
1 610
1 681
1 801
1 882
2 078
2 170
2 494
2 683
2 717
Assurance
vie
1 000
1 000
1 000
1 400
1 584
1 802
1 573
1 530
1 486
1 596
1 426
1 287
1 273
Épargne
logement
440
560
660
580
672
710
696
714
709
854
428
413
411
Livrets (A,
PEP, LDD,
LEP, bleus,
jeunes)
890
725
535
964
1 375
1 418
1 074
833
667
727
337
362
269
SPPICAV*
3
11
25
40
40
47
370
480
480
650
850
850
1 000
Autres
50
54
73
67
99
117
125
149
124
119
99
99
87
Total
4 283
3 930
3 913
4 981
5 380
5 775
5 639
5 588
5 544
6 116
5 634
5 694
5 757
Sources : Cour des comptes avec données PLF - Tome II - Voies et moyens
* Société à PréPondérance Immobilière à Capital Variable
Les dépenses fiscales liées à l’éparg
ne salariale ont progressé de
69 % depuis 2013. Elles représentent 47,2 % des dépenses fiscales
rattachées au programme
–
Épargne
en 2021.
Les dépenses fiscales concernant l’épargne logement (PEL et CEL)
sont relativement stables en 2021 (411
M€) par rapport à 2020. Elles o
nt
diminué de moitié depuis 2019. Cela constitue une réelle modification de
tendance puisque cette dépense fiscale a connu une progression continue
entre 2009 et 2018 en raison de la hausse des intérêts rentrant dans son
champ (intérêts de moins de 12 ans). Depuis le 1
er
janvier 2018, les intérêts
des PEL et CEL, ouverts à partir du 1
er
janvier 2018, sont soumis au
59
Chiffrages 2021 Cour des comptes sur la base des prévisions 2021 inscrites dans le
PLF 2022 et
complétées pour les dépenses fiscales non chiffrées (« nc ») par les
derniers chiffrages connus.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
69
prélèvement forfaitaire unique à 30 %. Par conséquent, la dépense fiscale
sur les PEL/CEL devrait être amenée à s’éteindre progressivement.
Les dépenses fiscales sur les livrets (livrets A, LDD, etc.) sont aussi
en forte diminution (- 74 % par rapport à 2018), avec une prévision de
269
M€ en 2021.
Ces dépenses fiscales, qui ont fortement augmenté entre
2009 et 2014, passant de 890
M€ à 1,4
Md€, diminuent depuis 2014, en
lien avec la baisse du rendement sur ces livrets réglementés. Leur part dans
les dépenses fiscales rattachées au programme
–
Épargne
passe de 25 %
en 2014 à 4,7 % en 2021.
Les exonérations à l’impôt sur les sociétés des sociétés de placement
à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV) représentent
désormais environ 0,87
Md€, soit plus de 17
% des dépenses fiscales
totales. Cette forte augmentation, due principalement à un changement de
périmètre
60
entre 2016 et 2017, est confortée.
Dix dépenses représentent 5,677
Md€ en 202
1, soit 98,6 % du total.
Dix-huit dépenses ont en 2021 un coût unitaire inconnu ou inférieur à
21
M€. La dernière suppression de dépense fiscale remonte à 2017 et
concernait l’exonération des placements financiers des personnes
physiques qui n'ont pas en France de domicile fiscal (dépense fiscale n°
400107). Cette dépense fiscale a été supprimée par l’article 31 de la loi de
finances pour 2018.
Les dépenses fiscales les plus importantes ont principalement été
créées dans les années 1970 et 1980 et leurs dernières modifications ont eu
lieu au milieu des années 2000.
Seule la dépense fiscale concernant l’exonération des sommes
versées au titre de la participation, de l’intéressement et de l’abondement
aux plans d’épargne salariale (n° 120108) a fait l’objet d’une modification
en 2015
61
. Le coût de cette modification n’a pas été évalué. Ce dispositif a
été maintenu dans la loi PACTE du 22 mai 2019.
60
La dépense fiscale n° 300210 a été chiffrée en PLF pour 2016 sur la base de la
dernière liste de sociétés agréées en 2010, transmise par l'AMF en 2012. L’actualisation
de cette liste en PLF pour 2017 a permis de fiabiliser le chiffrage. La réévaluation de
321 M€ de son coût se décompose ainsi en 65 M€ dus à l'actualisation de
la liste des
sociétés agréées et 256 M€ auparavant comptabilisés sur la dépense n° 300206 relative
aux société d'investissement immobilier cotée (SIIC) alors qu’elles sont agréées
SPPICAV. L’effet global sur les dépenses fiscales de l’État est donc nul dès lors qu’il
s’agit d’un transfert entre deux dépenses fiscales (source
: Cour des comptes NEB
dépenses fiscales
2016).
61
La modification effectuée en 2015 a consisté à ajouter à l’intitulé de la dépense fiscale
les mots « volontaire ou par défaut » afin d
e tenir compte de l’adoption de l’article 150
de la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances. Cet article
a prévu
l’affectation par défaut de l’intéressement sur le plan d’épargne entreprise
70
COUR DES COMPTES
II -
L’évolution sur moyenne période des
dépenses budgétaires de la mission et des
dépenses fiscales qui y sont rattachées
Graphique n° 9 :
Dépense budgétaire et fiscale
62
sur la période 2011-
2021
(Md€)
Sur une période de onze ans, les moyens de la mission
Engagements
financiers de l’État
, pris dans leur acception la plus large ont fortement
varié. Quatre composantes peuvent être distinguées.
L’évolution de la charge de la dette constitue le socle de la mission
et explique la plus grande part des évolutions de la dépense de la mission.
Des dotations en capital, ponctuelles et étroitement liées au contexte
économique et financier
post
crise financière ont, durant les années 2012 à
(PEE) lorsque le salarié n’en d
emande pas le versement. Les sommes ainsi versées sur
un PEE bénéficient également de l’exonération d’impôt sur le revenu prévue pour les
versements volontaires.
62
La chronique de dépenses fiscales est établie sur la base du périmètre 2021.
46
46
45
43
42
41
42
42
40
36
38
1,49
0,96
0,87
0,67
0,59
0,47
0,57
0,48
0,33
0,43
0,62
9
8
3
0,1
4,0
5,0
5,4
5,8
5,7
5,7
5,6
6,1
5,6
5,7
5,8
-
10
20
30
40
50
60
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Charge de la dette
Autres dépenses budgétaires
Dotations en capital
Dépenses fiscales
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
71
2014 fortement augmenté les dépenses de la mission. Elles ont trait à des
engagements européens (mécanisme européen de stabilité, recapitalisation
de la banque européenne d'’investissement
dans le cadre du pacte européen
pour la croissance et l’emploi de 2012) ou bilatéraux (recapitalisation de
Dexia conjointement avec la Belgique).
Les autres dépenses budgétaires de la mission (épargne, garantie,
majorations de rentes jusqu’en 2018, emprunt
s à risques à partir de 2015,
MES) sont relativement marginales dans l’évolution globale de la dépense.
Ces charges ont
toutefois diminué d’environ 1
Md€ depuis 2010,
principalement sous l’effet de la réduction des dépenses du programme 145
« épargne », ré
sultante du désintérêt pour les PEL en tant qu’outil de
financement de l’acquisition d’un logement (voir
supra
), compensée en
partie par la hausse des dépenses générées par les appels en garantie sur les
dispositifs mis en place dans le cadre de la crise sanitaire.
Les dépenses fiscales, dont le périmètre a très peu évolué, ont
fortement progressé jusqu’en 2014 pui
s se sont stabilisées à près de 6
Md€
.
72
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
: liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
Nom de la publication
Date
Lien internet
Référé
«
Le fonds d’épargne
»
7 mars 2017
fr/fr/publications/le-
fonds-depargne
Rapport
public
annuel
«
La sortie des emprunts à
risque des collectivités
locales : un exercice mené
à bien mais un coût élevé
pour les finances
publiques
»
Février 2018
fr/sites/default/files/20
18-02/RPA2018-
Tome-1-integral_0.pdf
Rapport
public
annuel
«
Le déploiement des prêts
garantis par l’État
»
Février 2022
Documents | Cour des
comptes (ccomptes.fr)
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
73
Annexe n° 2 :
: Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire
2020
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
(DGT) : Mettre en place un
indicateur de performance relatif
aux prêts garantis par l’État
(recommandation nouvelle).
S’agissant du dispositif de prêt garanti par l’
État
(PGE), il n’est pas
prévu de créer d‘indicateur nouveau, l’objet du dispositif –
soutien à
la trésorerie des entreprises - restant inchangé.
Proposition de reconduction de la
recommandation
Non mise en
œuvre
2
(DGFIP) : Procéder au
désengagement des AE devenues
inutiles sur le programme n°344 «
Fonds de soutien relatif aux prêts
et contrats financiers structurés à
risque » et prévoir leur annulation
dans la prochaine loi de finances
(recommandation réitérée).
Une annulation des AE désengagées à hauteur de 120
M€ a été
effectué en gestion 2021.
Le montant d’AE annulées correspond à la
préconisation de la Cour.
Totalement mise
en
œuvre
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans obje
t
74
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 :
Indicateurs de performance du
programme 114 «
Appels en garantie de l’État
»
(*) : Pour le R/I, changement de méthodologie à partir du 01/01/2017 (somme totale des reversements
brutes sur somme totale des indemnités brut
es des dossiers AP terminés pendant l’année).
(**)
L’encours sur les bons risques en caution est passé de 107 M€ fin 2018 à 19 M€ fin 2019.
Indicateur
Réalisé
2013
Réalisé
2014
Réalisé
2015
Réalisé
2016
Réalisé
2017
Réalisé
2018
Réalisé
2019
Réalisé
2020
Réalisé
2021
Objectif n° 1
: Assurer l’équilibre à moyen terme des procédures publiques d’assurance
-crédit, notamment en maintenant une
dispersion suffisante des catégories de risques garantis
1.1
Indice moyen pondéré du portefeuille
des risques de l’assurance
-crédit
(stock)
2,83
2,71
3,04
3,43
2,87
2,76
2,74
2,67
2,77
Indice moyen pondéré du portefeuille
des risques de l’assurance
-crédit
(flux)
2,58
3,68
3,84
3,91
3,45
2,52
3,58
2,8
3,58
Objectif n° 2
: Satisfaire la demande des entreprises en couverture de risque de change, sous la contrainte de la gestion à l’équilibre
de la procédure
2.1
Position nette réévaluée (M€)
8,87
10,19
7,57
11,6
9,51
9,73
7,31
4,04
5,11
2.2
Nombre de PME ayant bénéficié
d’une garantie de change
10
16
13
12
16
38
47
62
42
Objectif n° 3 : Encourager les PME à prospecter les marchés extérieurs
3.1
Taux de retour en fin de période de
garantie (en %)
19,55
22,79
24,22
25,93
50,5 (*)
54,7
54,7
49,2
48,5
Objectif n° 4 : Répondre aux besoins des entreprises en garanties du risque exportateur, tout en respectant le principe de subsidiarité et
en limitant l’exposition de l’État sur les moins bons risques
4.1
Pourcentage des moins bons risques
en nombre d’entreprises (cautions)
9,31
15,74
22,46
24,71
27,47
27,93
23,36
24,56
21,48
Pourcentage des moins bons risques
en nombre d’entreprises
(préfinancements)
14,17
25,71
24
19,39
24,79
31,21
Pourcentage des bons risques en
montant (cautions)
10,5
8,25
15,54
7,27
6,93
8,6
1,31(**)
0,51
6,65
Pourcentage des bons risques en
montant (préfinancements)
0
13,98
11,33
0
0
0
Pourcentage des moins bons risques
en montant (cautions)
10,53
11,84
14,04
16,40
16,89
19,3
16,29
16,5
14,82
Pourcentage des moins bons risques
en montant (préfinancements)
8,9
18,21
13,43
19,59
13,85
15,15
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
75
Annexe n° 4 :
Indicateurs de performance du
programme 145 -
Épargne
Indicateur
Réalisé
2012
Réalisé
2013
Réalisé
2014
Réalisé
2015
Réalisé
2016
Réalisé
2017
Réalisé
2018
Réalisé
2019
Réalisé
2020
Prév.
2021
Objectif n° 1
: Favoriser l’investissement dans le logement en préservant l’équilibre financier du fonds d’épargne
1.1
****
Montant de l’exonération
d’impôt sur le revenu et d
e
prélèvements sociaux du
livret A et du LDD (M€)
1 635
1 730
1523
1189
914
951
842*
709
739
548**
Montant de l’avantage de
taux consenti au secteur du
logement social et de la
politique de la ville par le
fonds d’épargne (M€)
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.2
Rapport entre le prélèvement
effectué par l’État sur le fonds
d’épargne et l’encours de
livrets réglementés garantis
par l’État (points de base)
0
20
22
21
19
15
16***
12
0
0
1.3
Taux de clôture de PEL
donnant lieu à un prêt
d’épargne logement (
%)
5,5
1
0,7
0,7
0,7
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
Objectif n° 2
: encourager le développement de l’épargne individuelle à long terme afin de contribuer au financement de l’économie
2.1
Part des placements des
assureurs finançant les
sociétés non financières
14,4 %
14,9 %
15,9 %
21,8 %
23,1 %
18,8 %
18,3 %
18,2 %
17,8 %
(T3)
*
L’indicateur a été révisé en 2019 et sa méthodologie de calcul a été précisée, afin
notamment de restreindre l’assiette des dépenses fiscales aux livrets A détenus par des
personnes physiques, les pe
rsonnes morales ne bénéficiant pas de l’exonération de
PFU. Par ailleurs, des travaux ont été conduits pour remplacer le taux de PFU par
l’agrégation des prélèvements sociaux et du taux marginal d’impôt sur le revenu
pondéré, afin de prendre en compte les ménages qui, en raison de leur taux
d’imposition, n’optent pas pour le PFU. Pour cette raison, le montant réalisé en 2018
suivant cette nouvelle méthodologie (842
M€) diverge du montant communiqué
précédemment (881
M€).
** L’entrée en vigueur de la nouvell
e formule de calcul du taux du livret A au 1
er
février
2020 conduit à faire baisser le montant de la dépense fiscale 2021 (année de l’impôt
76
COUR DES COMPTES
au titre des revenus 2020). Ces prévisions sont à analyser avec précaution, étant très
sensibles à l’évolution des v
ariables macroéconomiques et au comportement des
épargnants, a fortiori dans le contexte actuel de crise économique. Par ailleurs,
l’augmentation de la collecte d’épargne réglementée exerce également une pression à
la hausse sur cet indicateur.
***Le montant réalisé 2018 publié dans le RAP 2018 (13 points de base) était
provisoire et a été remplacé par le résultat définitif de 16 point de base dans le PAP
2021.
**** Un sous-indicateur unique, qui mesure le "Volume de prêts du Fonds d'épargne
destiné au logement social et à la politique de la ville", est mis en place à partir de
2022 et se substitue aux deux sous-indicateurs visés.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
77
Annexe n° 5 :
Principales données liées au
programme 344 « Fonds de soutien relatif aux
prêts et contrats financiers structurés à risque »
Typologie des collectivités ayant sollicité et bénéficiant du dispositif
Nombre de
collectivités
ayant
sollicité le
dispositif
Encours de
prêts
concernés
(en M€)
Nombre de
collectivités
bénéficiant
in
fine
du
dispositif
Encours de prêts
concernés
(CRD de
référence établi
en 2015)
(en M€)
Communes de moins
de 10 000 habitants
181
570
161
517
Communes de plus
de 10 000 habitants
264
2 559
224
2 258
Départements
21
982
18
931
Régions
6
243
2
102
Autres
205
1 983
177
1 826
Total
677
6 337
582
5 634
Source : DGFiP
Les dix plus gros montants plafonds d’aide notifiés par prêts
Déposant
Plafond d'aide
Notifié en M€
AE
engagées
Paiements
2016
Paiements
2017
Paiements
2018
Paiements
2019
Paiements
2020
Paiements
2021
Département du Rhône
127,1
127,1
9,8
9,8
9,8
9,8
9,8
9,8
Collectivité territoriale
de Corse
102,5
99,1
7,6
7,6
7,6
7,6
7,6
7,6
Métropole de Lyon
67,1
67,1
5,2
5,2
5,2
5,2
5,2
5,2
CA du Douaisis
37,9
37,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
2,9
CA Nîmes Métropole
BP
36,6
36,6
2,8
2,8
2,8
2,8
2,8
2,8
CU de Marseille
Provence Métropole
36,2
35,7
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
2,7
Métropole de Lyon
34,3
33,9
2,6
2,6
2,6
2,6
2,6
2,6
Synd. Point Fort
33,9
33,9
4,8
2,4
2,4
2,4
2,4
2,4
ACM - Office public
de l'Habitat
32,2
31,2
2,4
2,4
2,4
2,4
2,4
2,4
CA Perpignan
Méditerranée
39,4
27,2
0
0
4,5
2,3
2,3
2,3
Source : DGFiP
78
COUR DES COMPTES
Type d’aides obtenu
es et versement au 31/12/2021
Aide versée en une
fois
Aide à annuité constante (remboursement anticipé
total)
Aide via la procédure dérogatoire
(en M€)
Encours
des prêts
faisant
l’ob
jet
d’une
aide en
une fois
Montant
des aides
versées
en une
seule
fois
Encours
des prêts
faisant
l’objet
d’une aide
à annuité
constante
Montant
plafond de
l’aide à
annuité
constante
Montant
définitif
de l’aide à
annuité
constante
Montant
des aides
déjà
versées
sous forme
d’annuités
constantes
63
Encours
des prêts
faisant
l’objet
d’une aide
en
dérogatoi-
re
Montant
plafond
de l’aide
en déro-
gatoire
Montant
des aides
déjà
versées
pour les
déro-
gatoires
Communes de
moins de
10 000
habitants
21
27,9
460
305
305
149,70
32
8
0,30
Communes de
plus de 10 000
habitants
0
0
2 090
872
836
393,70
160
21
0,43
Département
81
12,5
833
349
339
158,07
17
4
1,63
Région
0
0
102
117
112
51,67
0
0
0
Autres
3
7,5
1 486
820
770
359,74
336
83
0,55
Total
105
47,9
4 971
2 470
2 362
1 112,88
540
116
2,91
Source : DGFiP
Cependant, il convient d’
ajouter sur ce dernier tableau :
- 2,90
M€ versés sur la période 2015
-2021
au titre de la prise en charge d’une
partie des intérêts dégradés aux prêts pour lesquels les collectivités détentrices
avaient initialement opté pour le régime dérogatoire et qui ont depuis décidé
de désensibiliser leur emprunt (colonne « Montant des aides déjà versées pour
les dérogatoires ») ;
-
0,320 M€
versés sur la période 2015-2021 au titre de la prise en charge
d’une
partie des intérêts dégradés aux prêts indexés sur la parité €/CHF relevant du
dispositif dérogatoire pour lesquels les collectivités détentrices n’ont pas
63
Somme des flux actualisés au taux zéro.
MISSION ENGAGEMENTS F
INANCIERS DE L’ÉTAT
79
désensibilisé leur emprunt au 31/12/2018, perdant de fait le bénéfice du fonds
de soutien (colonne « Montant des aides déjà versées pour les dérogatoires ») ;
-
97 340,96 € versés au titre des aides à la
gestion sur la période 2015-2021.
Dans la colonne « montant des aides déjà versées sous forme d’annuités
constantes » sont également pris en compt
e les soldes d’aides versés au titre
du dispositif de versement anticipé en une fois des aides de petit montant.
80
COUR DES COMPTES
Annexe n° 6 :
L’octroi des garanties et leur
recensement par la DG Trésor dans le tableau
d’inventaire des garanties recensées par l’État
(Tigre)
Procédure
d’octroi des garanties de l’État
L'article 34-II. 5° de la LOLF dispose que la loi de finances de
l’année « autorise l’octroi des garanties de l’État et fixe leur régime ».
Ainsi, la direction du budget, en charge de l’élaboration des lois de
finances, ce
ntralise les projets d’article créant ou modifiant une garantie
donnée ou un dispositif de garantie et établit leur rédaction en lien avec les
ministères.
Plusieurs ministères peuvent être décisionnaires et attributaires de
garanties au nom de l’État. Ils
gèrent les dispositifs les concernant au plan
juridique et technique et détiennent tous les éléments propres à ces
garanties, les pièces justificatives y afférant, etc. Ils procèdent à
l’instruction des nouveaux régimes de garanties et le cas échéant à la
notification aux autorités communautaires ; au suivi et à la mise à jour des
données relatives aux garanties qu’ils gèrent directement ou qui sont gérées
par des opérateurs dont ils assurent la tutelle ; à la préparation des
demandes d’appel en garantie en
liaison avec la direction du budget et au
suivi des garanties appelées.
Pour les ministères économiques et financiers, les garanties sont
principalement accordées par la DG Trésor. Le suivi par les autres acteurs
est inégal.
Processus budgétaire et comptable de suivi des risques liés aux
garanties
1/ La direction du budget (bureau 3BEPII) est chargée du suivi
budgétaire du coût des éventuels appels en garantie et des recettes
correspondant aux rémunérations des garanties et aux récupérations. Les
conférences budgétaires pour le programme 114 « Appels en garantie de
l’État » permettent le suivi des encours des différentes garanties et
l’évaluation des risques d’appels en garantie, à partir de laquelle est
déterminé le montant des crédits budgétaires à inscrire dans le projet de loi
de finances de l’année à venir. Une première conférence (réunion
technique), entre mi-février et mi-mars, permet une première évaluation
des dispositifs en cours et un recensement des risques identifiés. Ces
estimations sont affinées en avril/mai lors de la conférence de
budgétisation.
MISSION ENGAGEMENTS
FINANCIERS DE L’ÉTAT
81
2/ Au plan comptable, les ministères identifient les besoins de
provisions visant à couvrir les risques d’appel en garantie au titre des
exercices ultérieurs, dès lors que l’évaluation de ce risque pe
ut être réalisée
de manière fiable, lors d’une campagne annuelle de recensement des
garanties accordées par l’État. Sur le dispositif AFD par exemple, le risque
« pays » fait l’objet d’un éventuel provisionnement selon une méthodologie
partagée avec la Cour des comptes.
3/ Le tableau d’inventaire des garanties recensées par l’État est
constitué sur le base de ce travail par chaque ministère. La tenue par la DG
Trésor de ce tableau depuis 2014 constitue un progrès. Les ministères
économique et financier ont clarifié la notion de garantie inactive dans le
cadre du CGE 2019 et isolé les garanties véritablement échues après
travaux de fiabilisation.
En outre, depuis la campagne de certification de 2019, les
engagements hors bilan reçus, correspondant aux actifs pouvant être saisis
par le Trésor public afin de compenser en partie les coûts d’éventuelles
mises en œuvre de garanties, en contrepartie des garanties données, ont fait
l’objet d’une évaluation (17,9 Md€ au 31/12/2019).
Le processus de fiabilisation de
l’évaluation de ces engagements,
bien avancé, n’est pas pour autant totalement achevé. Des contrôles
complémentaires pourraient ainsi contribuer à la fiabilisation du processus
d’évaluation des engagements (analyse critique des faits générateurs
retenus et
force probante des justificatifs transmis à titre d’exemple) et ainsi
éviter des corrections post-enregistrements.