Mission Conseil et contrôle de
l’
État
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
3
Mission Conseil et contrôle de l’État
Programme
165
Conseil
d’État
et
autres
juridictions
administratives
Programme
126 Conseil économique, social et environnemental
Programme
164 Cour des comptes et autres juridictions
financières
Programme
340 Haut Conseil des finances publiques
Tableau n° 1 :
Mission Conseil et contrôle de l’État
- exécution 2021
(CP, en M€)
P 340
P 126
P 164
P 165
Total mission
0,5
44,7
218,3
450
713,6
Source : CC, CE et CESE.
4
COURS DES COMPTES
Synthèse
La mission
Conseil et contrôle de l’
État
se compose de quatre
programmes de poids inégaux, totalement indépendants.
Le programme 165
–
Conseil d’
État et autres juridictions
administratives
est le plus important : il a consommé plus de 60 % des AE
et CP de la mission. À
l’inverse, le programme 34
0
–
Haut conseil des
finances publiques
est le plus réduit, avec 0,06 % des crédits consommés.
Le programme 126
–
Conseil économique, social et environnemental
et le
programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
ont
respectivement consommé 5 % et 35 % des crédits de la mission.
Les crédits budgétaires disponibles en 2021 étaient de 877,5
M€ en
AE et de 734,9
M€ en CP. Le taux d’exécution s’est ainsi élevé à 8
1 %
pour les AE (709,4
M€) et à 96
% pour les CP (704,9
M€). Il est
comparable
à celui de l’année précédente en ce qui
concerne les CP.
En programmation, le programme 165
–
Conseil d’État et autres
juridictions administratives
a bénéficié pour la cinquième année
consécuti
ve d’un schéma d’emploi positif. Destiné jusqu’ici au
renforcement de la CNDA, il a été justifié cette année par la création de la
cour administrative d’appel (
CAA) de Toulouse. En revanche, la CNDA a
continué de faire l’objet d’investissements immobiliers. D’importants
reports d’AENE ont été rendus nécessaires en fin d’année
par les retards
de l’opération de logement du
tribunal administratif (TA) de Montreuil.
La programmation des autres programmes de la mission est
globalement stable par rapport aux années antérieures. Le programme 126
–
Conseil économique, social et environnemental
dispose d’un nouveau
régime financier et comptable depuis 2017
1
, proche du mode de gestion
des deux assemblées parlementaires. Il bénéficie de ressources propres
tirées de la
location du palais d’Iéna. La consommation des crédits dans
CHORUS ne correspond pas à la consommation réelle effectuée par le
Conseil économique, social et environnemental. Ses comptes seront
désormais certifiés par la Cour des comptes.
L’exécution a été
marquée par la crise sanitaire, qui a surtout eu pour
effet de retarder les grandes opérations d’investissement
,
et par l’entrée en
application de la réforme du CESE, dont le nombre de membres a diminué.
1
Décret n° 2017-934 du 10 mai 2017 relatif au régime administratif et financier du
Conseil économique, social et environnemental.
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
5
En revanche, l’activité courante a quasiment retrou
vé son
niveau d’avant
-
crise.
La soutenabilité budgétaire des perspectives pluriannuelles de la
mission est établie. Les prévisions budgétaires apparaissent adaptées, sans
sous-budgétisation lors de la programmation initiale.
L
’exercice 2021
ne fait pas ressortir de dérives des dépenses par
rapport aux crédits prévus en LFI, mais plutôt une sous-exécution des
crédits, particulièrement en ce qui concerne les dépenses d’investissement
,
surtout sur le programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
, qui connaît une différence entre les AE disponibles et les
AE exécutées de 146,1
M€
, et les dépenses du titre 2, du fait de
recrutements moins nombreux que prévu.
L’impact de la crise sur l’activité, pour ce qui concerne
les
programmes de la mission,
a été moins fort qu’en 2020. Les conséquences
budgétaires ont été, comme en 2020, marquées par une augmentation de
certaines dépenses, pour 0,3 M€
, compensées par des diminutions ailleurs,
pour 5,4 M€.
Entre 2016 et 2021, les dépenses de la mission se sont accrues de
13,2 %. Cette croissance est tirée par le programme 165
–
Conseil d’État
et autres juridictions administratives
, dont les dépenses ont augmenté de
77,1
M€ (20,7
%). Le programmes 164
–
Cour des comptes et autres
juridictions financières
a augmenté de seulement 3,9 %.
Les programmes de la mission ne présentent pas de risques en
termes de soutenabilité budgétaire. Les opérations de fin de
gestion n’ont
pas suscité de difficulté pour les programmes de la mission.
Les objectifs et les indicateurs des divers programmes de la mission
n’ont pas été modifiés en 2020
et les résultats n’appellent pas de remarques.
6
COURS DES COMPTES
Sommaire
Introduction
...................................................................................................
7
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
...........................................
8
I - La programmation initiale
..........................................................................
8
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
12
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
..................
17
Chapitre II Soutenabilité et performance de la gestion
...........................
26
I - Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...............................
26
II -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
....................
31
III - Mesure de la performance des programmes de la mission
.....................
31
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
7
Introduction
La mission
Conseil et contrôle de l’État
rassemble quatre
programmes correspondant à des institutions distinctes (et non pas à des
politiques publiques), qui ont en commun de bénéficier de règles
d’exécution budgétaire adaptées à leurs spécificités.
Le programme 165
–
Conseil d’État et autres ju
ridictions
administratives
, dont le responsable est le vice-
président du Conseil d’
État,
vise à garantir le respect du droit par l’administration. Il regroupe les
moyens affectés au Conseil d’
É
tat, aux cours administratives d’appel, aux
tribunaux administr
atifs et à la Cour nationale du droit d’asile
(CNDA).
Le
programme
126
–
Conseil
économique,
social
et
environnemental (CESE)
, dont le responsable est le président du CESE, est
destiné à financer cet organe consultatif, qui a pour mission de représenter
les principales activités du pays, favoriser leur collaboration et assurer leur
participation à la vie économique, sociale et environnementale.
Le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
, dont le responsable est le Premier président de la Cour des
comptes, regroupe les moyens affectés à la Cour et aux chambres
régionales et territoriales des comptes, qui ont pour mission de s’assurer du
bon emploi de l’argent public, ainsi qu’au
Conseil des prélèvements
obligatoires et à la Cour de discipline budgétaire et financière.
Le programme 340
–
Haut conseil des finances publiques (HCFP)
,
également placé sous la responsabilité du Premier président de la Cour des
comptes, finance ce Haut conseil, qui est chargé d’apprécier le r
éalisme des
prévisions macroéconomiques du Gouvernement et de vérifier la
cohérence de la trajectoire de retour à l’équilibre des finances publiques
avec les engagements européens de la France.
Les crédits exécutés de la mission
s’établissent
à 709,4
M€ en
AE
et à 704,9
M€ en CP.
Cette exécution a été encore marquée par la crise
sanitaire, surtout en matière d’investissement
, et par la fin du mandat des
membres du CESE et l’entrée en vigueur de la loi organique réformant cette
institution
2
.
2
Loi organique n° 2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique, social
et environnemental.
8
COUR DES COMPTES
Chapitre I
Analyse de l’e
xécution budgétaire
I -
La programmation initiale
A -
L’analyse des déterminants et des facteurs de
rigidité
L’analyse des facteurs de rigidité des crédits de la mission permet
de comprendre les déterminants de la programmation.
Pour le programme 165
–
Conseil
d’État et autres juridictions
administratives
, la masse salariale représente 80,4 % de la dépense totale.
Cette proportion, stable depuis des années, ne devrait pas évoluer à
l’avenir. La progression des crédits par rapport à l’exercice précédent
s’expliqu
e à la fois par les nouvelles créatio
ns d’emplois intervenues en
2021,
essentiellement
destinées
au
renforcement
des
tribunaux
administratifs et à la nouvelle cour administrative d'appel de Toulouse, par
l’exécution des programmes d’investissement
.
Pour le programme 126
–
Conseil économique, social et
environnemental (CESE)
, le degré de rigidité des dépenses est équivalent,
puisque 82 % des dépenses sont de titre 2 en 2021, incluant tout à la fois
les rémunérations des personnels, des conseillers et le financement
budgétaire de la caisse de retraite. La marge de manœuvre est donc réduite,
d’autant plus que le plan pluriannuel d’investissements du palais d’Iéna,
ainsi que des investissements dans le domaine informatique, doivent être
financés. Il convient, enfin, de souligner que le CESE a mené, en 2015, la
réforme de la caisse de retraite, qui permet, à l’horizon 2025, de stabiliser
le financement des retraites et de diminuer notablement le montant des
engagements hors bilan de l’
État. La diminution du nombre de membres
prévue par la loi organique
3
permettra de retrouver des marges de
3
Loi organique n°2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique social et
environnemental
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
9
manœuvre
, mais le renforcement des missions aura également des
conséquences sur les crédits du programme (
cf
. 2.1.2).
Pour le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
, le principal poste budgétaire est également la masse salariale,
le titre 2 représentant 88 % des CP consommés en 2021
. L’évolution de la
structure du personnel (entrées de personnels de catégorie A+ et A et
départs de personnels de catég
orie B et C) résulte de l’élargissement des
missions, de la technicité accrue des métiers des juridictions financières et
de la rationalisation des fonctions support. Hors titre 2, le budget présente
un caractère contraint en raison du poids des dépenses récurrentes et de leur
caractère dynamique (loyers et charges, entretien des bâtiments, frais de
mission, formation, action sociale etc.).
Pour le programme 340 -
HCFP
, en LFI, la masse salariale
représente 96 % et les crédits de fonctionnement 4 % des CP du
programme.
B -
Le périmètre des programmes de la mission
Aucun des quatre programmes de la mission
Conseil et contrôle de
l’
État
n’a fait l’objet
de modifications de la maquette budgétaire ou du
périmètre. Le périmètre du programme 165
–
Conseil d’État et
autres
juridictions administratives
appelle néanmoins une observation.
Le programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
regroupe les juridictions administratives, y compris
spécialisées, et a pour objectif de garantir le respect du droit par
l’administration. Dès lors, l’ensemble des juridictions de l’ordre
administratif doivent lui être rattachées afin de satisfaire aux exigences de
la LOLF.
La commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) a
été mise en service le 2 janvier 2018. Sa création fait suite à la
dépénalisation des infractions de stationnement payant et au transfert aux
collectivités de cette activité
4
. Les missions, la composition et les règles de
procédure de la commission ont été fixées par deux ordonnances du
23 janvier 2015 et du 9 avril 2015 ratifiées dans la loi n° 2019-222 de
programmation 2018
–
2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2019.
Le choix d’une juridiction administrative spécialisée est lié au risque
d’encombrement des juridictions
administratives de droit commun, eu
égard notamment au nombre de constats de défaut de paiement (de 10 à 12
4
Article 63 de la loi n°2014-
58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action
publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM).
10
COUR DES COMPTES
millions par an). La CCSP est installée à Limoges et compte 140 agents du
greffe, comptabilisés sur le programme 216
–
Conduite et pilotage des
poli
tiques de l’intérieur
5
. Les quinze magistrats qui y siègent relèvent du
programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
.
Dans ses perspectives d’évolution en 2020, la présidente de la
commission envisageait une réorganisation de celle-ci, demandait de
renforcer les effectifs pour faire face au stock qui continue à augmenter à
effectifs constants. Elle reposait également la question du rattachement de
la juridiction auprès du Conseil d’État plutôt qu’auprès du ministère de
l’intérieur,
maintenant que la phase de création et de lancement était
terminée.
C -
La programmation des dépenses et ressources de la
mission
Le budget de l’ensemble de la mission ne présente pas de
changement par rapport aux exercices antérieurs. La programmation
initiale des crédits des différents programmes a été réalisée dans la
continuité de leurs moyens et de leurs objectifs. En outre, les programmes
165
–
Conseil d’État et autres juridictions administratives
, 164
–
Cour des
comptes et autres juridictions financières
et 340 -
HCFP
ont continué à
être
caractérisés
par
des
efforts
de
maîtrise
des
dépenses
de
fonctionnement, ce qui a été l’un des déterminants de leur budgétisation.
1 -
Programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
Pour le programme 165, les hypothèses de budgétisation prennent
en compte l’actualisation du tendanciel et l’intégration de mesures
nouvelles. Aucune mesure de rebasage et de changement de périmètre n’est
intervenue en 2021.
En 2021, les crédits du programme sont en hausse de 2,7 % par
rapport à la LFI 2020 (+ 10,4 M€), ces crédits s’accompagnent d’une
budgétisation permettant d’accroître le schéma d’emploi de + 28 ETP et de
financer en gestion un report de schéma d’emploi non exécuté de 2020 (+
56 ETP). En hors titre
2, des autorisations d’engagement en crédits
immobiliers ont été destinées au renforcement de la CNDA.
5
Mission
Administration générale et territoriale de l’État
relevant du ministère de
l’intérieur.
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
11
Ainsi le budget en LFI s’élevait à 451,7 M€ de CP en 2021
, contre
439,7
M€ en
2020 (soit une hausse de 2,7 %) et 420,2
M€ en 2019
.
2 -
Programme 126 - CESE
Pour le programme 126
, la programmation budgétaire s’est
pleinement inscrite dans la continuité des années précédentes. En 2019, le
CESE avait bénéficié en LFR
d’une mesure nouvelle de 4,2
M€ pour
l’organisation de la convention citoyenne pour le climat. U
ne enveloppe
identique
devant servir à l’organisation d’une seconde convention
a été
allouée au programme pour l’année 2020
dès la LFI. Cette enveloppe a été
reconduite en 2021.
Le principe a été maintenu de ne plus doter le CESE en titre 5, la
valorisatio
n du Palais d’Iéna, qui
permet des attributions de produits,
devant être utilisée pour couvrir les investissements, notamment sa
rénovation. Toutefois, pour les raisons évoquées au 1.1.2, ces crédits ont
été réorientés pour faire face aux dépenses de fonctionnement notamment.
Ainsi,
en LFI 2021, le montant des crédits du programme s’est
élevé, comme en LFI 2020, à 44,4 M€.
3 -
Programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
Pour le programme 164, la prévision a intégré les facteurs de hausse
tendancielle dus à la politique de ressources humaines visant à renforcer
les fonctions de contrôle et d’appui au contrôle et qui se traduit par une
progression de la part des agents de catégorie A+ et A et
l’extension en
année pleine du schéma d’em
ploi p
ositif de l’année 2020.
Par ailleurs, le
schéma d’emploi
a été réévalué de 10 ETP, dont 5
pour l’équ
ipe ONU (+30 en tout sur 3 ans).
Hors titre 2, la programmation des crédits
s’effectue à l’
identique en
valeur depuis 2017.
Dans ce cadre, la LFI prévoyait
221,1 M€ de CP en 2021,
220,4
M€
en 2020 et 219,9
M€ en 2019
.
4 -
Programme 340 -
HCFP
Pour le programme 340, la dépense prévisionnelle du titre 2 a été
évaluée
à partir des coûts constatés l’année précédente et une évolution
tendancielle. 2
ETP nouveaux ont été prévus au schéma d’emploi
en PLF,
12
COUR DES COMPTES
objectif revu à la baisse en cours de discussion par amendement
parlementaire.
Les crédits HT2 sont stables par rapport à l’année 2019.
La
prévision en LFI
2021 est donc en hausse, à 1,1 M€ en AE et C
P, contre
0,5 M€ en
LFI 2020 en AE et CP
et 0,4 M€
en 2019.
En conclusion, la programmation des crédits de la mission n’appelle
pas de remarques particulières.
Elle correspond à l’état des prévisions qui
pouvaient être faites avant le début de la crise sanitaire.
La CBCM des services du Premier ministre a donné un avis
favorable sur la programmation initiale des programmes 165, 164 et 340,
estimant qu’ils étaient soutenables.
Le CBCM n’émet pas d’avis sur le
programme 126.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Tableau n° 2 :
synthèse des crédits initiaux, des mouvements
de crédits et des crédits consommés pour 2021
En M€
Programme
126
Programme
165
Programme
164
Programme
340
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
44,4
44,4
469,4
451,7
225,1
221,1
1,1
0,2
740
717,4
LFR
0,9
0,9
-4
-0,4
-0,3
-0,3
-3,4
0,2
Reports
140,9
17,9
4,1
1,9
145
19,8
Transferts
Annulations
-0,9
-0,9
-5,4
-4,7
-6,3
-5,6
Fonds de
concours et
attributions
de produits
0,4
0,4
229,4
229,4
1
1
229,8
229,8
Total des
crédits
ouverts
44,4
44,4
605,1
465,1
226,2
223,6
0,8
0,8
876,5
733,9
Réserve en
fin de
gestion
Gel initial
0,5
0,5
5,9
5,2
2,1
2
8,5
7,7
Surgels
Dégels en
gestion
5,9
5,2
2,1
2
8
5,4
Annulation
de crédits
gelés
0,5
0,5
0,5
0,5
Crédits
disponibles
44,8
44,8
605,1
465,1
226,2
223,6
0,8
0,8
876,9
734,3
REJB
bloqués
-2,5
-2,5
Crédits
consommés
44,7
44,7
456,6
450
215,5
218,3
0,6
0,6
717,3
713,6
Source : Responsables des programmes
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
13
A -
Les mouvements de crédits
Les mouvements de crédit enregistrés sur la mission affectent
essentiellement le programme 165.
Pour le programme 165
–
Conseil d’État et juridictions
administratives
, les mouvements de crédits sont essentiellement dus aux
reports de 2020 sur 2021
, qui s’élèvent à 70,9 M€ en AE (140,9 M€ avec
le report de 70 M€ d’AENE) et 17,9 M€ en CP
.
Le Conseil d’Etat a obtenu
la totalité des reports généraux d’AE non consommés en 2020
, afin de
financer en 2021 des opérations non budgétisées en LFI, qui sont
essentiellement des dépenses d’engagements immobiliers pour la CNDA
et le relogement du TA de Guyane. Concernant les reports généraux en CP,
une partie est réservée au solde des crédits ouverts en LFR 2017 dans le
cadre de l’opération de relogement du TA de Marseille (7 M€). Enfin
10,9
M€ ont été reportés en raison du décalage en 2021 d’opérations de
travaux initialement prévues en 2020 et d’une sous
-consommation des
autres dépenses, créant un report de charge exceptionnel sur le budget 2021
du programme.
Le programme a également bénéficié d’attributions de produits à
hauteur de
229 440 €
en AE et CP, en recul par rapport à 2020 (126 221
€
en AE et CP) principalement en provenance de cessions de biens mobiliers
(37
500 €)
, de rémunérations pour services ren
dus par le conseil d’
État ou
les autres juridictions administratives (108
738 €)
et de valorisation du
patrimoine immatériel (83
202 €)
.
Pour le programme 126 -
CESE
, les mouvements de crédits sont le
résultat d’attributions de produits, correspondant aux
montants perçus par
le CESE au titre de la v
alorisation du palais d’Iéna,
du remboursement des
frais techniques liés à ces manifestations ou de recettes de mécénat. Leur
montant
s’est établi à
0,4
M€ en 2021
contre 2,2
M€
en 2020 et 2,4
M€ en
2019
. Bien que l’objectif de ces recettes soit de financer les investissements
du CESE, ces attributions de produits
servent aujourd’hui essentiellement
à financer les dépenses de fonctionnement.
Pour le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
, les mouvements de crédits ont surtout consisté en des reports
de crédits à hauteur de 4,1
M€ en AE et de
1,9
M€ en CP. Des attributions
de produits, essentiellement au titre de prestations de commissariat aux
comptes international, ont également permis de percevoir 1
M€.
Un transfert de crédits sortant à hauteur de 0,03
M€
en AE et CP
vers le programme 302 -
Facilitation et sécurisation des échanges
est
intervenu au titre au titre des différentes refacturations informatiques du
réseau interministériel de l'État.
14
COUR DES COMPTES
Pour le programme 340 -
HCFP
,
il n’y a eu aucun mouvement de
crédits.
Enfin, aucun des quatre programmes n’a eu recours à des
mouvements de fongibilité asymétrique.
B -
La réserve de précaution
et les mécanismes d’auto
-
assurance des responsables des programmes
Les quatre programmes ont fait l’objet d’une mise en réserve
initiale conforme aux instructions de la direction du budget.
S’agissant du programme 164
–
Cour des comptes et autres
juridictions financières
, la réserve a été appliquée puis totalement levée dès
le début de l’année
sur instruction du ministre de l’action et des comptes
publics,
conformément à l’application du principe d’indépendance des
institutions supérieures de contrôle (ISC) posé par l’organisation
internationale des ISC des finances publiques (INTOSAI)
6
. Pour le
programme 340 -
HCFP
, une mise en réserve a été effectuée (
7 271 €
dont
5 265 sur le titre 2 et 2
006 € sur le HT2
), puis un dégel est intervenu en
gestion.
Pour le programme 126 -
CESE
, une réserve de précaution a été
constituée à hauteur de
0,5
M€
en AE et CP. Elle a été entièrement annulée
par les LFR du 19 juillet et 1
er
décembre 2021.
S’agissant du
programme 165
–
Conseil d’État et autres
juridictions administratives
,
une mise en réserve initiale de crédits a été
appliquée de 0,5% sur le titre 2 et de 4% sur le hors-titre 2 par rapport à la
LFI, pour un montant total de 5,9
M€ en AE et
5,2
M€ en CP.
Cette réserve a été quasiment supprimée en LFR.
Le programme 165
–
Conseil d’État et juridictio
ns administratives
ne
met pas en œuvre de réserve interne.
Dans le cadre du programme 164
–
Cour des comptes et juridictions financières
, une réserve interne est mise
en œuvre à l’initiat
ive du responsable de programme non soumises à
régulation, à hauteur
de 0,5 M€ en titre 2
, afin de couvrir les éventuels
6
Cette position se fonde sur les déclarations de Lima (1977) et de Mexico (2007) de
l’INTOSAI et
la
résolution de l’assemblée générale des Nations Unies A/66/209 du
22
décembre 2011 relative à la promotion d’une administration publique efficace,
transparente et sujette à la reddition des comptes, en renforçant les institutions
supérieures de contrôle. L
e principe de l’indépendance des
ISC implique notamment
qu’elles
disposent des ressources humaines et financières nécessaires à l’exercice de
leurs missions, sans que l
’accès à ces ressources puisse être contrôlé ou encadré par le
pouvoir exécutif.
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
15
retours inopinés de personnels affectés en dehors des juridictions
financières. Ce volume représente 0,3 % des crédits de titre 2. S’agissant
du hors titre 2, aucune réserve n’est constituée
.
C -
L’exécution
des crédits de la mission
L
’exercice 2021
ne fait pas ressortir de dérive des dépenses par
rapport aux crédits prévus en LFI, mais plutôt une sous-exécution des
crédits, particulièrement en ce qui concerne les dépenses d’investissement
.
Le budget initial
a été respecté. Les taux d’exécuti
on des crédits
disponibles se sont élevés à 81 % en AE et à 96 % en CP, dans la continuité
des années précédentes.
La moindre exécution en AE s’explique
essentiellement par la sous-consommation du programme 165
–
Conseil
d
’État et autres juridictions administratives
, qui connaît une différence
entre les AE disponibles et les AE exécutées de 146,1
M€.
En titre 2, cet écart est dû à un niveau de dépenses de personnel
contenu en-
deçà du plafond de masse salariale (5,6 M€), no
tamment à
cause d’une sous
-
consommation du schéma d’emploi
.
Hors titre 2, le montant des AE restantes (140,4 M€) résulte pour
une large partie du stock des AE affectées non engagées disponibles au
31
décembre 2021 (123,6 M€ dont 111,5 M€ affectés à la réha
bilitation de
l’immeuble AFPA pour la CNDA et le TA de Montreuil)
, destinées aux
opérations d’investissement pour lesquelles il est prévu d’engager
prochainement les travaux.
En CP, l’écart entre les crédits disponibles et la
consommation
s’élève à 15,1 M€. Sur le
titre 2, cet écart est dû à un niveau de dépenses
de personnel inférieur au plafond de
la masse salariale (5,6 M€).
Hors
titre
2, cet écart est de 9,4 M€. Il résulte, d’une part, du solde des crédits de
paiements consacrés
à l’acquisition des
nouveaux locaux du TA de
Marseille (
1,9 M€) et d’autre part, d’un décalage entre la programmation
et
l’exécution
budgétaire
des
dépenses
de
fonctionnement
et
d’investissement
(7,5
M€).
Il
s’agit
notamment
des
travaux
d’aménagement du futur site de la CNDA,
du solde de l’opération de
relogement du TA de Guadeloupe, de la rénovation du TA de Paris
(phase 3) et des opérations portant sur les bâtiments de diverses autres
juridictions.
Sur le programme 126
–
CESE, l
’écart entre
les crédits disponibles
(45,4 M€ e
n AE et CP) et
l’exécution 2021 (36,3 M€ en AE et 36 M€ en
CP) est historiquement élevé.
Il trouve son origine dans l’entrée en vigueur
de la loi organique portant réforme du Conseil, qui a notamment réduit le
nombre de membres et supprimé les personnalités associées et leurs
16
COUR DES COMPTES
charges associées. De même, la période de transition entre les mandatures
a entrainé des économies de rémunération, ainsi que de frais de
déplacement, d’hébergement et de restauration. Enfin, les dispositifs de
parole citoyenne en 2021 ont eu un coût sensiblement inférieur à la
Convention Citoyenne pour le Climat en 2020. Par ailleurs, comme en
2020, la crise sanitaire a entrainé la diminution de certaines dépenses.
Tableau n° 3 :
LFI et exécution (AE et CP, en Md
€)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
0,66
0,64
0,67
0,65
0,68
0,66
0,76
0,68
0,78
0,70
0,74
0,72
exécution
0,62
0,62
0,66
0,64
0,66
0,67
0,69
0,69
0,72
0,69
0,71
0,70
Source : Cour des comptes.
D -
L’impact de la crise sur l’activité
et la gestion des
crédits des programmes
L’impact de la crise sur l’activité, pour ce qui concerne les
programmes de la mission, a été moins fort qu’en 2020
. Mais la
conséquence budgétaire a été, comme en 2020, une diminution des
dépenses.
Sur l’ensemble
de la mission, en effet, les dépenses supplémentaires
s’élèvent à 0,3 M€, tandis que les
diminutions de
dépenses s’élèvent à
5,4
M€, essentiellement les frais de mission, déplacement et hébergement
,
ainsi que des décalages d’investissements immobiliers
.
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
17
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense et de
ses composantes
A -
Les emplois et les dépenses de personnel
1 -
Évolution
du plafond d’emploi
s de la mission
Tableau n° 4 :
Évolution du plafond d’emplois et de son exécution
2017
2018
2019
2020
2021
PGR
165
Schéma d'emplois en ETP
133 (1)
141 (2)
164 (3)
149 (4)
73 (5)
Plafond d'emplois en ETPT
3 899
3 956
4 125
4 224
4253
Exc. du plafond d'emplois en ETPT
3 813
3 934
4 079
4 114
4194
PGR
126
Schéma d'emplois en ETP en LFI
0
0
0
4
0
Plafond d'emplois en ETPT
150
150
150
154
154
Exc. du plafond d'emplois en ETPT
143,1
146,4
148,7
153
140
PGR
164
Schéma d'emplois en ETP en LFI
49
0
15
5
10
Plafond d'emplois en ETPT
1 840
1 840
1 796
1 802
1802
Exc. du plafond d'emplois en ETPT
1 763
1 772
1 772
1 763
1758
PGR
340
Schéma d'emplois en ETP en LFI
0
0
0
0
2
Plafond d'emplois en ETPT
3
3
3
3
5
Exc. du plafond d'emplois en ETPT
2,5
2,3
2,4
2,5
4
(1) Autorisation
du schéma d’emplois 2017 : 60 + 73 (reports) = 133 ETP
(2)
Autorisation du schéma d’emplois 2018 : 54 (dont 3 transferts) + 38 (reports) + 49 (RIM mai
2018)
(3) Autorisation
du schéma d’emplois 2019 : 132 + 32 (reports) = 164 ETP
(4)
Autorisation du schéma d’emplois 2020
: 93 en LFI+ 56 reports = 149 ETP
(5)
Autorisation du schéma d’emplois 202
1 : 28 en LFI+ 45 reports = 73 ETP
Sources : CE, CESE, CC
En 2020, le plafond
d’emplois en LFI
de la mission augmente de
31 ETPT, essentiellement au profit du programme 165 -
Conseil d’État et
autres juridictions administratives
(+ 29 ETPT). Les programmes 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
et 126 -
CESE
restent
stables.
2 -
Programme 165 -
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
Le programme 165 a connu un accroissement du plafond
d’autorisation d’emplois (PAE)
, passant de 4 224 ETPT en 2020 à 4 253
18
COUR DES COMPTES
ETPT en 2021. Les créations d’emplois ont été essentiellement destinées,
d'une part, au renforcement des tribunaux administratifs et, d'autre part, à
la nouvelle cour administrative d'appel de Toulouse. La CNDA et la CCSP
depuis 2019, ont également bénéficié de nouveaux emplois pour faire face
à la hausse de leur activité.
Les taux de consommation du PAE sont en moyenne de plus de
98 % ces six
dernières années, taux que l’on retrouve en 2021.
En 2020 la crise sanitaire et ses effets (confinement, télétravail) ont
affecté les calendriers de recrutement et engendré mécaniquement une
consommation d’ETPT moindre
, du fait du décalage des arrivées dans le
temps.
Le PAE autorisé en 2021 tient compte de ces effets en intégrant 45
reports d’emplois non pourvus en 2020 et destinés à la CNDA
, auxquels
s’ajoutent 28 créations de postes afin de faire face à l’augmentation du
contentieux dans les tribunaux administratifs et à la création de la 9
ème
cour
admin
istrative d’appel
.
Le
schéma d’emplois,
qui était autorisé à hauteur de 73 ETP
(28 ETP en LFI et 45 en report), est réalisé à hauteur de 42 ETP. Les
recrutements de rapporteurs et de secrétaires d’audience de la CNDA
reportés de 2020 sur 2021 ont été réalisés dès le premier trimestre 2021 et
les derniers postes vacants ont été comblés au cours de l’année. Au
3 décembre 2021, la CNDA a ainsi atteint son organisation cible, soit
650,3 ETPT,
pour faire face à l’évolution du contentieux de l’immigration.
L
’exéc
ution du
schéma d’emplois
(42 ETP pour 73 ETP autorisés
en LFI) reste toutefois
affectée par l’augmentation des
départs temporaires
de magistrats, notamment au titre de la mobilité, par l
e report de l’ouverture
de la CAA de Toulouse sur 2022 et le décalage
du recrutement d’une
grande partie des 18 emplois ouverts en LFI 2021 et par les départs en
retraite toujours plus importants que prévus (101 départs effectifs contre
31 prévus en LFI).
3 -
Programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
Fixé à 1840 ETPT en 2009, le plafond d'emplois du programme 164
a été redimensionné à 1796 par un amendement au PLF 2019 (amendement
n°II-2629 du 16 novembre 2018), à la suite des directives introduites par
l'article 11 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des
finances publiques. Il a été revalorisé en LFI 2020 à 1802 ETPT pour
prendre en compte les schémas d’emplois réalisés en 2019 et 2020.
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
19
Le plafond d'autorisations
d’emplois (PAE) pour 2021
a été fixé à
1808 ETP en PLF, et ramené à 1802 ETP après amendement parlementaire
en LFI, en application
de l’article 11
de la loi de programmation des
finances publiques pour 2018-2022.
Il s’établit en exéc
ution à 1 758 ETPT.
Il y a eu 246 sorties pour 252 entrées, soit un solde positif de 6 ETP, ne
permettant pas la réalisat
ion du schéma d’emplois fixé à 10
ETP en LFI
(dont 5 pour l’équipe ONU), du fait de difficultés de recrutement, m
algré
la publication des postes.
4 -
Programme 126 -
CESE
,
Pour le programme 126, le plafond est resté stable en LFI, à hauteur
de 154 ETPT, mais il n’a été exécuté qu’à hauteur de 140 ETPT
. 20 sorties
ont été enregistrées, contre 18, ne permettant pas la réalisation du schéma
d’
emploi, prévu en stabilité.
5 -
Programme 340 -
HCFP
,
L
e plafond d’emplois
était maintenu à 3 ETPT en 2020, avec une
exécution de 2,5 ETPT. En 2021, il a été réévalué à 5 ETPT en LFI et de 4
en exécution.
6 -
Décomposition de la masse salariale
Tableau n° 5 :
Décomposition
de l’évolution de la masse salariale
(hors CAS « Pensions »)
en M€
PGR
165
PGR
126
PGR
164 et
340
Socle exécution 2019 hors CAS Pensions
260,18
11,76
145,4
Impact du schéma d’emplois
4,26
0,35
0,07
Mesures générales
0,09
0,03
0,02
Mesures catégorielles
0,15
0,02
0,02
GVT négatif
-2,02
-0,10
-2,4
GVT positif et mesures individuelles
3,2
0,13
1,8
Mesures diverses
0,5
0,88
0,3
Exécution 2020
266,36
13,06
145,2
Sources : CE, CESE, CC
20
COUR DES COMPTES
Pour le programme 165 -
Conseil
d’État et autres juridictions
administratives
, les crédits ouverts en LFI étaient de 367,3
M€
pour une
consommation de 353,4
M€
. Les mesures catégorielles (0,15
M€)
correspondent
pour l’essentiel à l’application du protocole « Parcours
professionnels, carrière et rémunérations » (PPCR), pour 0,12 M
€
. Le
schéma d’emploi contribue également à la hausse à hauteur de
4,3 M
€
tandis que le GVT solde s’établit à + 1,
2
M€.
Pour le programme 126 -
CESE
, les crédits ouverts en LFI étaient
de 36,2
M€
et la consommation constatée dans CHORUS en décembre
2021
s’établit à
35,3
M€.
Pour le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
,
l’écart entre les crédits ouverts en LFI (196,2 M€) et la dépense
(192,6 M€) s’élève à 3,6 M€.
Ce solde provient des crédits ouverts en LFI
pour 1,2 M€ sur le CAS Pensions et 2,4 M€ sur le hors CAS du titre 2. Le
solde du hors CAS pensions de 2,4 M€ entre la prévision LFI et la dépense
constatée s’explique par le socle d’exécution retraité 2020, moins
importa
nt que prévu de 0,4 M€, le schéma d’emplois pour 1,5 M€ en raison
des recrutements qui ont été à la fois moins nombreux et plus tardifs que
programmés et par la non-consommation de la marge de sécurité
programmée à hauteur de 0,5 M€, qui vise à faire face à d’éventuels retours
de personnels non programmés.
Pour le programme 340 -
HCFP
, les crédits initiaux étaient de
1,05
M€ p
our une consommation de 0,5
M€. La sous
-consommation
s’explique par
des recrutements plus tardifs que prévu initialement.
B -
Les dépenses de fonctionnement
Tableau n° 6 :
Évolution des dépenses de fonctionnement
En M€
Exécution 2020
LFI 2021
Exécution 2021
PGR 165
64,26
67,9
64,6
PGR 126
8,5
8,2
9,5
PGR 164
23,65
23,9
25
PGR 340
0,01
0,05
0,02
Total mission
96,42
100,05
99,12
Source : Responsables des programmes
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
21
En 2021, les crédits de
fonctionnement s’élèvent à
99,12
M€
, soit
13,5 % des crédits de la mission, et représentent une exécution des crédits
programmés supérieure à 95,5 %.
Les responsables des programmes ont déployé des efforts pour
maîtriser leurs dépenses de fonctionnement, notamment par le biais de la
numérisation des services et de la mutualisation de leurs achats, soit en se
rattachant aux marchés interministériels portés par la direction des achats
de l’
État (DAE), soit en passant des marchés spécifiques. Le CESE a, quant
à lui, mis en place très récemment une commission interne des achats et
marchés qui a pour objectif de les optimiser.
Pour le programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
, en 2021, les dépenses du titre 3
s’établissent à 64,6
M€ en
hausse
de 0,6 % par rapport à l’exécution 2020. L
a démarche de maîtrise
des dépenses de fonctionnement s’inscrit dans la stratégie ministérielle des
achats et mettra notamment en œuvre le déploiement du
logiciel APACHE,
qui permettra de mesurer plus précisément les économies réalisées.
Ainsi, la recherche systématique d’économies, obtenue
s notamment
grâce à la renégociation de certains baux, la professionnalisation de l’achat
public et la dématérialisation des procédures avec la mise en œuvre de
Télérecours, permet de limiter l'évolution des dépenses de titre 3, malgré
l’augmentation régulière de l’activité des juridictions, et donc des frais de
justice, et l'accroissement des charges locatives.
L
a mise en exploitation de l’application Télérecours dans les
cours
administratives d’appel et les tribunaux administratif
, qui permet de gérer
la communication dématérialisée des requêtes, des mémoires et des actes
de procédure entre les juridictions administratives et les parties, a permis
de réaliser des économies de frais de justice. Il a été en effet constaté, entre
2015 et 2020, une baisse de 3,
86 M€ des frais d’affranchissement, alors
que le nombre d’affaires réglées augmente (+26,5% dans les TA
; +16,9%
dans les CAA).
De même, le décret n° 2018-
251 du 6 avril 2018 relatif à l’utilisation
d’un téléservice devant le Conseil d’État, les cours administratives d’appel
et les tribunaux administratifs et portant autres dispositions, a autorisé la
mise en œuvre du téléservice « Télérecours citoyens », qui permet aux
particuliers et aux personnes morales de droit privé de saisir le juge
administratif, d
’échanger des documents avec la juridiction de manière
dématérialisée, et de suivre l’avancement de leur dossier.
Les économies
attendues sont estimées à près de 350 000 € à l’horizon 2022.
Par ailleurs, le Conseil d'État poursuit une politique de rattachement
aux marchés interministériels qui portent notamment sur les marchés de
téléphonie fixe, de photocopieurs, d’assurance des
véhicules et de gestion
22
COUR DES COMPTES
de flotte automobile, de fournitures, dans le domaine des réseaux de
télécommunication.
Enfin, la direct
ion de l’équipement du Conseil d’
État poursuit, en
lien étroit avec la direction de l’immobilier de l’
État, la renégociation des
baux conclus par les juridictions avec des bailleurs privés. Ces
renégociations permettent en général d’obtenir soit des prix p
lus
avantageux, soit des prestations supplémentaires (entretien, travaux)
réalisées par le bailleur sans augmentation du montant du loyer versé.
Pour le programme 126 -
CESE
, les dépenses de fonctionnement
diminuent de 31 % entre 2020 et 2021 en exécution, principalement en
raison du changement de mandature, des modifications institutionnelles du
Conseil, notamment la diminution du nombre de membres, de la crise
sanitaire et du coût moindre des dispositifs de parole citoyenne comparés
à la Convention Citoyenne pour le Climat.
Cette diminution s’explique
également par l’interruption des missions liées aux relations internationales
et du moindre du coût du projet de rénovation légère du site internet.
Dans le contexte particulier de la crise sanitaire traversée depuis
début 2020, la maîtrise des coûts du Conseil correspond au cas d’espèce
essentiellement à des moindres dépenses (frais de déplacement,
restauration, formation, logistique et intendance).
De manière plus structurelle, le
CESE s’est engag
é dans un vaste
plan de modernisation de son système d’information
, favorisant
l’amélioration des conditions de travail des membres et des agents,
notamment grâce au développement
du télétravail. Cette politique a d’ores
et déjà, dans le contexte de la crise sanitaire, permis de réaliser des
économies de déplacements et frais de mission.
Dans le domaine des achats, la récente mise en place d’une
Commission interne des achats et des marchés (CIAM) au cours du premier
semestre 2021 vise notamment à optimiser tant les conditions d’élaboration
et de passation des marchés que leurs modalités d’
exécution, ce qui peut à
terme permettre de stabiliser les coûts afférents, voire de produire des
économies en la matière. Enfin, le Conseil poursuit autant que possible le
développement
de
sa
politique
d’achats
mutualisés
,
en
relation
principalement avec
les services du Premier ministre et l’UGAP
.
Les dépenses de fonctionnement du CESE sont financées en partie
par les recettes de valorisation du palais d
’Iéna
. En effet, en 2018, le
Conseil
n’a plus bénéficié de crédits de titre 5
, ses recettes de valorisation
devant à elles seules financer ses besoins en investissement. En
conséquence, il avait été acté que les crédits de fonctionnement du CESE
seraient abondés en contrepartie pour un montant total de 1,7 M
€.
Si une
part de cette somme a bien été versée en 2018 (500 000 € de crédits de
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
23
fonctionnement), le rehaussement complémentaire
n’a jamais eu lieu
, la
DB estimant ne pas disposer de visibilité suffisante sur les sous-jacents de
la budgétisation. Aussi, les at
tributions de produits servent aujourd’hui
essentiellement à financer les dépenses de fonctionnement du Conseil, le
reliquat étant utilisé pour financer les dépenses d’investissement.
Pour le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
, les dépenses de fonctionnement sont en augmentation de 5,7 %
en 2021, par rapport
à 2020, du fait de la reprise de l’activité.
L
a Cour s’efforce
toutefois de réduire ses frais de fonctionnement
courant par un recours accru à la mutualisation des achats et par une
politique active de réduction des volumes et de renégociation des marchés.
Cependant, les gains engendrés
par la politique d’optimisation des
achats, engagée
depuis plusieurs années, sont en passe d’atteindre un
plafond, alors que de nouvelles missions ont été confiées aux juridictions
financières :
expérimentation de l’extension de la certification des comptes
aux collectivités locales, extension du champ du contrôle aux
établissements et services médico-sociaux et aux établissements de santé
privés notamment.
Les gains générés par la politique
d’
achat menée par les juridictions
financières sont ainsi réinvestis dans les développements d’infrastructures
(informatiques particulièrement) et de moyens nécessaires (formation par
exemple) pour remplir au mieux ces nouvelles missions, sans empiéter sur
les missions historiques de la Cour, et assurer ainsi un perfectionnement
constant des équipes de contrôles des juridictions financières.
La direction des achats de l’
État a lancé en 2021 un plan
d’économies d’achat
passant par
une revue des dépenses de l’ensemble du
budget général. Les économies estimées pour les juridictions financières
s’établissaient à 1,4 M€. Ces économies
résultaient en majorité des
renégociations de marchés. Après échanges, l’
arbitrage en LFI 2022 se
traduit par une économie de 0,1 M€.
Pour le programme 340 -
HCFP
, la mutualisation de la fonction
support du Haut conseil des finances publiques avec celle de la Cour des
comptes s’inscrit dans le cadre de la réduction des coûts
de fonctionnement.
La consommation des crédits de fonctionnement en 2021 reste faible, à
22
830 €.
24
COUR DES COMPTES
C -
Les dépenses d’intervention
La mission ne compte qu’une dépense d’intervention, sur le
programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions financières
, qui
concerne les cotisations d’adhésion des juridictions financières aux
organisations internationales d’institutions supérieures de contrôle
(EUROSAI et INTOSAI). Il s’agit d’une dépense discrétionnaire, à hauteur
de 14
491 € en 2021
.
D -
Les dépenses d’inv
estissement
Tableau n° 7 :
Évolution
des dépenses d’investissement
En M€
Exéc. 2020
LFI 2021
Exéc. 2021
AE
CP
AE
CP
AE
CP
PGR
126
0,74
0,70
0
0
0
0
PGR
165
16,59
10,65
6,3
16,5
20,2
25,1
PGR
164
0,64
1,56
7,2
0,9
0,9
0,6
Total
mission
17,97
12,91
13,5
17,4
21,1
25,7
Source : Responsables des programmes
Pour la mission, les dépenses d’investissement sont peu
importantes (environ 4% des crédits de la mission), même si elles
augmentent du fait des crédits du programme 165
–
Conseil d’État et autres
juridictions administratives
entre 2020 et 2021.
Pour ce programme, en 2021
, les dépenses d’i
nvestissement ont
représenté 25,1 M€ en CP et 20,2
M€ en AE et concernent pour une grande
part les investissements immobiliers. Les opérations de travaux de
relogement de la CNDA et du TA de Montreuil se sont poursuivies.
60 M€
complémentaires ont été affectés à la tranche fonctionnelle relative à cette
opération et 7 M€ ont été exécutés en CP.
Enfin, en projet depuis 2018, la
9
ème
cours administrative d’appel a été créée à Toulous
e.
1,2 M€
ont été
mobilisés
pour des travaux d’aménagement.
Des retards ont toutefois été enregistrés dans la réalisation de
certaines opérations immobilières. Ainsi, l’opération de restructuration du
tribunal administratif de Paris, la mise à niveau technique du Palais des
juridictions administratives de Lyon et celle du TA de Montpellier ont
connu en 2021 des retards qui ont pour effet de repousser à début 2022 le
paiement d’une partie des travaux.
D’autre part, l’opération d’acquisition
en état de futur achèvement du bâtiment destiné au relogement du tribunal
administratif de Marseille, dont la totalité de la dotation (15,4 M€) a été
rattachée au programme 165 en LFR 2017, a subi un retard dans le planning
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
25
des travaux, également dû en grande partie à la crise sanitaire ; un reste à
payer important s’ajoute aux
autres décalages de paiements.
Enfin, les investissements informatiques se sont poursuivis
notamment le projet de déploiement de portails applicatifs dans le domaine
du contentieux administratif.
Le
programme 126 - CESE
n'a pas enr
egistré d’investissement en
2021 selon le logiciel CHORUS. En réalité, le CESE indique avoir utilisé
0,8
M€ d’AE et
0,7
M€ de
CP
à partir de ses ressources propres pour ses
opérations d’investissement.
Il s’agit d’opérations
modernisation du
matériel informatique et de maintenance immobilière.
Pour le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
, plus de 84 % des dépenses de titre 5 (en AE comme en CP)
concernent
la
réalisation
et
l’achèvement
d’importants
travaux
immobiliers.
26
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Soutenabilité et performance de la
gestion
I -
Les perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A -
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
Entre 2016 et 2021, les dépenses de la mission se sont accrues de
13,2 %. Cette croissance est tirée par le programme 165
–
Conseil d’État
et autres juridictions administratives
dont les dépenses ont augmenté de
77,1
M€ (20,7
%). Le programmes 164
–
Cour des comptes et autres
juridictions financières
a augmenté de seulement 3,9 %.
Tableau n° 8 :
Mission Conseil et contrôle de l’État
- exécution 2021
(CP, en M€)
P 340
P 126
P 164
P 165
Total mission
0,5
36
218,3
450
713,6
Source : CC, CE et CESE.
Il n’y a pas eu de sous
-budgétisation.
B -
La soutenabilité à court et moyen terme
Les programmes de la mission ne présentent pas véritablement de
risques en termes de soutenabilité budgétaire. Les opérations de fin de
gestion n’ont pas posé de difficulté pour les programmes de la mission.
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
27
Dans ces conditions, la trajectoire triennale pour la mission
présentée en loi n° 2018-32 de programmation des finances publiques pour
les années 2018 à 2022 du 22 janvier 2018 apparaît soutenable.
1 -
Programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
Pour le programme 165
–
Conseil d’État et autr
es juridictions
administratives,
les charges à payer sont de 3,6
M€ en 20
21 contre 3,1
M€
en 2020 et 3,8
M€ en 201
9.
Les reports des crédits accordés en 2021 étaient de 1
40,9 M€ en AE
et 17,9 M€ en CP.
Le Cons
eil d’
État a obtenu la totalité des reports
généraux d’AE non consommés en 2020 afin de permettre le financement
en 2021 d’opérations non budgétisées en LFI, qui
sont essentiellement des
dépenses d’engagements immobiliers
non exécutées en 2020 pour la
CNDA et le relogement du TA de Guyane. Concernant les reports généraux
en CP, une partie est réservée au solde des crédits ouverts en LFR 2017
dans le cadre de l’opération de relogement du TA de Marseille (15,4 M€).
Enfin 4,3 M€ ont été reportés en raison du décalage en 2021 d’opérations
de travaux initialement prévues en 2020.
Pour ce qui est de la soutenabilité des investissements, le montant
des AE affectées non engagées (AENE) est, en 2021,
de 121,2 M€ (70 M€
fin 2020 et 79 M€ fin 2019)
.
Ce montant s’expliq
ue par le décalage
d’opérations de travaux
sur 2022, notamment l
’aménagement du futur site
de la CNDA, le
solde de l’opération de re
logement du TA de Guadeloupe,
la rénovation du TA de Paris (phase 3) et les opérations portant sur les
bâtiments de diverses autres juridictions. Une grande partie de ces crédits
AENE concerne la tranche fonctionnelle relative à l’opération de
relogement de la CNDA et du TA de Montreuil (111,5 M€).
Les autres opérations qui connaissent un report AENE significatif
sont les travaux de restructuration du TA de Nice
(1,9 M€), l’e
xtension du
TA de Dijon
(1,4M€), la rénovation du TA d’Amiens
(1,3
M€)
et la mise
à niveau technique et fonctionnelle du PJA de Lyon
(1,17 M€)
.
28
COUR DES COMPTES
La relocalisation de la CNDA et du TA de Montreuil
Pour faire face à la réforme de l’asile, qui impose notamment de
diminuer les délais de jugement à cinq mois et de les réduire à cinq semaines
en procédure accélérée, ainsi qu’à la forte augmentation du nombre de recours,
le vice-
président du Conseil d’Éta
t a proposé, le 11 juillet 2017, de procéder à
l’acquisition de l’immeuble « Le Concerto » à Montreuil pour y reloger la
CNDA. Compte tenu des contraintes budgétaires, le directeur de cabinet du
Premier ministre a arbitré, le 6 septembre 2017, le relogement de la CNDA et
du TA de Montreuil, sur un autre site situé à Montreuil, antérieurement occupé
par l’AFPA.
L’ampleur du projet ne permettant pas le pilotage de l’opération
directement par la direction de l’équipement du Conseil d’État, un mandat de
maîtri
se d’ouvrage, signé le 18 juillet 2018, a été confié à l’agence pour
l’immobilier de la justice (APIJ).
Le coût prévisionnel provisoire était de 61,26 M€ dont 1,26 M€ pour la
rémunération de l’APIJ. Le planning initial prévoyait une installation au début
de l’année 2025. Entre juillet 2018 et octobre 2019, les études et les diagnostics
ont été lancés. Mais le site a été occupé par des migrants avec l’aval du maire
et de certains élus, à la fin de l’année 2018,
ce qui a entrainé une intervention
des forces
de l’ordre le 29 octobre 2019. Un avenant au mandat de maîtrise
d’ouvrage a été signé le 13 août 2019
,
afin de permettre à l’APIJ de mener les
travaux de sécurisation du site après l’évacuation, d’acter les évolutions des
enveloppes financières des trois composantes de la convention (préparation de
l’opération, maîtrise d’œuvre et travaux) ainsi que de l’échéancier des appels
de fonds, et de réviser le calendrier prévisionnel de l’opération. Ainsi, la date
d’installation des deux juridictions est décalée d’
un trimestre, entre le
deuxième trimestre 2025 et le troisième trimestre 2025. Un comité de suivi
associant le Co
nseil d’État, la direction de l’immobilier de l’État
et la direction
du budget a été créé.
Le budget de l’opération a été finalement arrêté à
121,38
M€
, dont
1,78
M€ pour la rémunération de l’APIJ
, soit près du double du coût
prévisionnel. Les AE complémentaires de 59,6
M€ pour l’opération
immobilière sont prévues en 2021.
2 -
Programme 126
–
Conseil économique, social et
environnemental
Au sein du programme 126 -
CESE
, tous les crédits ont été
consommés, au sens de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances, dès lors qu’ils ont été virés en intégralité sur
le compte au Trésor détenu par le CESE dès le débu
t de l’exercice. Le
CESE bénéficie d’une large autonomie dans l’utilisation de ses crédits,
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
29
notamment en raison de l’absence de comptable public. Ce sont le trésorier
et les questeurs qui remplissent ce rôle. Ainsi, le CESE consomme
budgétairement l’intégr
alité de sa dotation votée par le Parlement. Il tient
en parallèle une comptabilité de dépenses afin de suivre les opérations
quotidiennes. L’existence d’un compte bancaire séparé de la comptabilité
de l’
État
résulte de l’article 8 du
décret du 10 mai 2017, entré en vigueur
le 1
er
janvier 2018.
La mandature s’
est achevée à la fin du mois de mars 2021 et la loi
organique portant réforme du CESE promulguée le 15 janvier 2021
7
est
entrée en application. Dans
l’attente du décret d’application
portant sur la
pétition dématérialisée, il est à ce jour difficile de chiffrer précisément
l’ensemble des impacts budgétaires attendus de la réforme du CESE.
Cependant, un certain nombre de conséquences financières ont été
constatées dès 2021.
La suppression de 58 membres au sein du Conseil (passage de 233
à 175 membres), ainsi que des personnalités associées, a entrainé une
baisse de 1 435
000 € des indemnités versées en 2021 pour les membres et
de 900
000 € pour les personnalités associées, pour un total de 2 335
000
€.
Cette économie est néanmoins diminuée de 570 000 € par la pérennité de
la contribution à la caisse de retraite des membres, qui est maintenue à son
niveau actuel malgré la diminution du nombre de membres. Par ailleurs, la
baisse des dépenses de déplacement des membres s’élève à 189
766 € entre
2020 et 2021
8
.
L’économie réalisée global
ement atteint donc un montant
de 1 954 766
€.
La réforme entraîne également un certain nombre de coûts.
La mise en œuvre
de la pétition citoyenne nécessite de recueillir les
pétitions par voie numérique et d’assurer l’authentification des signatures
manuscrites ou électroniques, garante de la légitimité de la démarche. Des
investissements seront donc nécessaires pour mettre à niveau le système
informatique. Une dotation de 0,4 M
€ est réservée à cet effet. Toutefois, de
nombreuses incertitudes demeurent concernant la mise en œuvre de la
plate-forme, puisque les critères de recevabilité des pétitions seront fixés
par décret.
De plus, il est difficile à ce stade de préciser les moyens humains
qui devront être alloués au traitement des saisines. Le CESE estime à
7
Loi organique n°2021-27 du 15 janvier 2021 relative au Conseil économique social et
environnemental.
8
L
’économie qui peut
néanmoins provenir tant de la diminution du nombre de membres
que de la crise sanitaire, dont les effets ont été différents entre 2020 et 2021.
30
COUR DES COMPTES
0,1
M€
par an le fonctionnement de la plate-forme de prise en charge des
pétitions.
Début 2018, le CESE s’est doté d’une plate
-forme participative
« participez.lecese.fr »
lui permettant de lancer des consultations en ligne.
Dans la perspective d
’un
renforcement du rôle de ces plates-formes, un
appui sera nécessaire afin de permettre à ces dernières de mieux prendre en
compte les contributions
. Le coût de création d’une plate
-forme
participative est estimée
à 0,15 M€
et son coût de fonctionnement à
0,03 M
€
.
La participation se matérialise enfin
dans l’accueil de groupes
citoyens au sein de l’institution. Dans la perspective de la réforme et afin
de réduire le coût de ces prestations, le Conseil souhaiterait internaliser
progressivement la compét
ence d’animation de ces groupes
. Toutefois, le
tirage au sort des citoyens et citoyennes devra continuer à être externalisé
en raison de la technicité de l’opération.
Enfin, la participation des membres du CESER et des membres
consultatifs locaux reste à évaluer en fonction du déploiement des activités.
Le décret n° 2021-1945 du 29 septembre 2021 fixe les indemnités des
représentants des Conseils territoriaux ainsi que ceux des citoyennes et
citoyens associés aux travaux du CESE, dont l’estimation en 2022
s’élèver
ait à 700
000 €.
3 -
Programmes 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
et 340
–
Haut conseil des finances publiques
Pour le programme 164 -
Cour des comptes et autres juridictions
financières
, fin 2021, les charges à payer se montent à 0,74
M€.
Les
factures non parvenues au comptable avant la date butoir de la fin de
gestion de l’année 2021 représentent 71 % des charges à payer, soit
526
524 €
. L
es 215 503 € restants concernent les demandes de paiement
ayant nécessité des opérations de régularisation de la part du comptable,
lesquelles n’ont pu être effectuées avant le 31/12/2021. Les factures non
parvenues portent sur
le titre 3, seule une facture de 2 737 €
relève du titre
5.
Les reports de crédits
sur l’année 202
2
s’élèvent à 6,7 M€ en AE
(4,15
M€ en 2020) et 2,1 M€ en CP (
1,9
M€ en
2020). Ils ont vocation à
financer le schéma immobilier des juridictions financières. Par ailleurs, à
la fin de l’année 2021
,
le montant d’AENE s’élève à 2,
7
M€, dont le
report
a été sollicité sur 2022.
Les restes à payer au 31 décembre 2021 (25,3 M€) sont en
diminution par rapport aux deux exercices précédents (27,1 M€ en 2020,
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
31
25,8 M€ en 2019, 15,7 M€ en 2018). Ils
affectent essentiellement les
opérations immobilières et les renouvellements de baux (notamment en
2020 le bail du siège de la CRC Centre-Val de Loire renouvelé pour 9 ans,
pour un montant de 4,9 M€).
Pour le programme 340 -
HCFP
, deux charges à payer sont
constatées pour un total de 19
133,40 €.
II -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’envi
ronnement
La classification (en neutre) des dépenses de la mission selon leur
impact sur l’environnement,
telle que
présentée dans l’annexe Jaune au
PLF 2022 intitulée «
Rapport sur l’impact environnemental du budget de
l’État
»
n’appelle pas de remarques
particulières.
III -
Mesure de la performance des programmes
de la mission
A -
La pertinence des indicateurs
Les objectifs et les indicateurs des divers programmes de la mission
n’ont pas été modifiés en 2020
.
Le programme 165
–
Conseil d’État et autres
juridictions
administratives
compte huit indicateurs mesurant les quatre objectifs que
sont la réduction des délais de jugement, le maintien de la qualité des
décisions juridictionnelles, l’amélioration de l’efficience des juridictions
(efforts de productivité des magistrats, rapporteurs de la CNDA et des
agents de greffe) et l’efficacité du travail consultatif. Leur suivi régulier
par le Conseil d’État, les tribunaux administratifs, les cours administratives
d’appel et la CNDA constitue, pour le responsabl
e de programme, un outil
de pilotage de l’activité de la juridiction administrative.
Le délai moyen de traitement des affaires de l’enregistrement à la
notification permet en particulier de suivre les délais de jugement instaurés
par la loi n° 2015-925 du
29 juillet 2015 portant réforme du droit d’asile
,
qui fixe des objectifs en termes de délai constaté (cinq mois pour les
procédures ordinaires et cinq semaines pour les nouvelles procédures
accélérées). Elle s’applique également au Conseil d’État, aux cou
rs
32
COUR DES COMPTES
administratives d’appel et aux tribunaux administratifs, afin
que soit
conservé un indicateur de suivi des délais de jugement identique pour
chaque niveau de juridiction. Cet indicateur est considéré comme étant le
plus représentatif du délai de jugement ressenti par le citoyen.
Par ailleurs, tous les objectifs et indicateurs ont un impact direct sur
l’élaboration du budget. En
effet, les objectifs fixés à la juridiction
administrative, notamment en termes de délai de jugement, sont
déterminants pour dé
finir les moyens qu’il est nécessaire d’accorder au
programme, tant en ETPT qu’en crédits. Enfin, au
-delà des indicateurs
publiés dans les documents budgétaires, la juridiction administrative
dispose d’un nombre important d’indicateurs internes qui permett
ent
d’ajuster la capacité de jugement de chaque juridiction et, le cas échéant,
de réorganiser son mode de fonctionnement.
Le programme 126 -
CESE
a retenu deux objectifs, « Associer les
principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique
économique sociale et environnementale de la Nation » et « Assurer le bon
fonctionnement de l’institution
», assortis de six indicateurs. Les
principaux d’entre eux reposent sur la production consultative qui est le
cœur de métier du CESE.
Au vu du contexte de réforme et de changement
de mandature, une réflexion sur les indicateurs de performance a été
engagée au cours de l’année 2021, mais elle n’a pas encore abouti pour le
PAP 2022. Comme le souhaite le responsable de programme, des
indicateurs de performance à la fois plus qualitatifs et permettant de faire
davantage le lien avec les enjeux budgétaires et de p
ilotage de l’institution
seront repensés.
Pour le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
, les cinq objectifs et neuf indicateurs reflètent le périmètre des
missions des juridictions financières. L’indicateur présenté comme le plus
représentatif porte sur les suites données aux recommandations de la Cour
et des CRTC, qui permet de mesurer tant l’audience et la per
tinence des
recommandations formulées que l’implication des pouvoirs publics dans
leur mise en œuvre
9
. Les réflexions stratégiques dans le cadre du projet
JF2025 porté par le Premier président seront
l’occasion d’analyser la
9
Cet indicateur mesure le rapport entre
, d’une part,
la somme des recommandations
ayant conduit à une réforme (totale, partielle ou en cours), parmi à la fois les
recommandations publiées par la Cour et les recommandations des CRTC suivies dans
le cadre de l’application de l’article L. 243
-9 du code des juridictions financières et,
d’autre part, la somme des recommandations suivies par les juridictions fi
nancières,
correspondant à la fois aux recommandations publiées par la Cour au cours des trois
années précédentes et ayant pu faire l’objet d’un suivi et aux recommandations
des
CRTC suivies dans le cadr
e de l’application de l’article
L. 2 43-9 du code des
juridictions financières.
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
33
pertinence des indicateurs et de leurs cibles
à l’aune des priorités qui seront
fixées aux juridictions financières.
Le programme 340
- HCFP
comporte un objectif, « Contribuer à la
qualité de l’élaboration des projets de
textes financiers », et un indicateur
mesurant le pourcentage d’avis rendus dans les délais.
B -
Les résultats
Pour le programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
, devant le Conseil d’État,
le délai moyen constaté de
jugement des affaires pour l’année écoulée
est de 7 mois et 8 jours, soit
inférieur de 29 jours par rapport à la cible 2021. Cependant, le nombre
important de référés sur lesquels il a été statué dans un délai moyen de 18
jours influe fortement sur le délai moyen de jugement.
La proportion d’affa
ires enregistrées depuis plus de 2 ans est de
1,8 %, inférieure de 0,4 point par rapport à 2020.
Le nombre d’affaires
réglées s’élève à 92 par membre du Conseil d’
État en 2021, année de plein
exercice juridictionnel et de résorption du léger retard de 2020. Toujours
dans un souci de rattrapage, mais aussi au cours d'une année marquée par
un grand nombre d'affaires réglées en série (853 dossiers), le nombre
d’affaires réglées par agent de greffe atteint 223 dossiers. Ces résultats sont
supérieurs aux cibles déterminées.
Le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock a
diminué de 1 mois et 4 jours par rapport à 2020 dans les cours
administratives d’appel pour s’établir à 10
mois et 23 jours et de 1 mois 4
jours dans les tribunaux administratifs pour s’établir à 9 mois et 25 jours.
Le délai moyen constaté global de jugement des affaires diminue de
15 jours en 2021 dans les tribunaux administratifs et de 18 jours dans les
cours administratives d'appel, pour
s’établir respectivement à 9 mois 16
jours et à 11 mois 15 jours.
Pour la CNDA, après le recul
de la demande d’asile en 2020 lié à la
pandémie (-22%), le nombre de recours enregistrés a renoué avec sa
tendance haussière, constante depuis 2013. La Cour a ainsi enregistré
68 243 recours en 2021, soit une augmentation de 48% par rapport à 2020.
Le nombre de décisions rendues, également en recul en 2020 du fait
de la pandémie (-
37%) a augmenté en 2021 de 68% s’établissant à 68
403.
Ce nombre de décisions
rendues n’avait encore jamais été atteint depuis la
création de la juridiction de l’asile.
34
COUR DES COMPTES
Cette progression a été permise par les renforcements des effectifs
réguliers depuis 2017 (40 en 2017, 102 en 2018, 122 en 2019, 59 en 2020.
La Cour n’a obtenu aucune création d’emplois en 2021. 6 148 audiences
ont été tenues
contre 5 298 en 2019, dernière année d’activité no
rmale et
4 137 audiences en 2020, année fortement affectée par une période de deux
mois de suspension des audiences en raison du confinement dû à la crise
sanitaire de la Covid 19.
Le stock est passé de 33 513 à 33 353 dossiers. En 2021, la Cour a
réalisé un effort important d’assainissement du stock d’affaires en instance
de plus d’un an. La proportion de ces affaires est passé
e de 26,7% en
décembre 2020 à 12,1% au 31 décembre 2021. Si cet effort a pour effet
mathématique de dégrader temporairement les délais moyens constatés, il
est nécessaire pour apurer durablement la situation et permettre de
s’approcher des délais de jugement fixés par le lég
islateur.
Malgré cet effet, le délai moyen constaté (DMC) global baisse de
presque un mois et passe de 8 mois et 8 jours à 7 mois et 8 jours. Le DMC
des affaires relevant de la procédure normale s’est amélioré de presque
deux mois. Celui-ci atteint 8 mois et 16 jours contre 10 mois et 19 jours en
fin d’année 2020. Le DMC des affaires relevant de la procédure accélérée
s’est pour sa part allongé de 7 jours. Il est passé de 3 mois et 21 jours à
4
mois. Le délai prévisible moyen de jugement s’établit à 5 mo
is et 25 jours
contre 9 mois et 17 jours en décembre 2020.
Pour le programme 126 -
CESE
, 23 travaux ont été produits par le
Conseil en 2021. L’année 2021 a été marquée par un changement de
mandature le 31 mars 2021. Cette période de transition se traduit
généralement par une production plus faible (15 travaux produits en 2016
comme en 2011, première année des deux mandatures précédentes), le
Conseil devant installer une nouvelle gouvernance et de nouvelles
formations de travail et adopter un nouveau règlement intérieur conforme
à la loi organique du 15 janvier 2021. Dès le mois de juin 2021, a par
ailleurs été lancée la préparation d’une «
Conférence des enjeux
» qui s’est
tenue en octobre 2021, permettant d’établir collectivement les orientations
stratégiq
ues dans lesquelles s’inscrivent désormais les travaux du Conseil.
La crise sanitaire et un nouveau confinement au cours de l’année
2021 ont entraîné un arrêt quasi-
total de l’activité événementielle du Palais
d’Iéna. Pendant cette période, la gestion du p
lanning a été rendue difficile
par les reports successifs des événements. Par ailleurs, des travaux
d’accessibilité
destinés à mettre le bâtiment aux normes ont commencé en
décembre 2021. Ils
ont diminué temporairement les marges de manœuvre
de l’activité
événementielle. Les objectifs fixés pour 2021 de 300
000 €
de
revenu ont été toutefois atteints.
MISSION CONSEIL ET C
ONTROLE DE L’ÉTAT
35
Le nombre de visites du site internet du Conseil a augmenté de 2 %
par rapport à l’année 2020. La saisine sur la vaccination, l’élection du
président et les premiers travaux de la mandature renouvelée ont suscité
une forte curiosité des internautes, d’autant plus
vive que le site a été
rénové. Les retombées presse sont en forte hausse également (+200%).
Après une année 2020 difficile, le nombre des retombées retrouve les
niveaux d’avant la crise Covid.
Pour le programme 164
–
Cour des comptes et autres juridictions
financières
, s’agissant du principal indicateur « Suites données aux
recommandations de la Cour et des CRTC », le taux de réalisation est stable
depuis 2017 aux alentours de 75%. En 2019, le mode de calcul de
l’indicateur a évolué à nouveau puisque seules les recommandations
formulées dans les publications de l’année n
-3 sont prises en compte, afin
de limiter la prise en compte de recommandations trop récentes. Les
résultats pour l’année 2021
ne sont pas encore disponibles.