Mission Cohésion des
territoires
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-4 du
code des juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations
et ses recom
mandations, au terme d’une procédure contradictoire qui
permet aux représentants des organismes et des administrations contrôlées,
aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent une
tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en
cause de faire
connaître leur analyse.
La divulgation prématurée, par quelque personne que ce soit, des
présentes
observations
provisoires,
qui
conservent
un
caractère
confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire, porterait
atteinte à la bonne information des citoyens par la Cour. Elle exposerait en
outre à des suites judiciaires l’auteur de toute divulgation dont la teneur
mettrait en cause des personnes morales ou physiques ou porterait atteinte
à un secret protégé par la loi.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
3
Mission cohésion des territoires
Programme
109
–
Aide à l’accès au logement
Programme
177
–
Hébergement, parcours vers le logement et
insertion des personnes vulnérables
Programme
135
–
Urbanisme, territoires et amélioration de
l’habitat
Programme
147
–
Politique de la Ville
Programme
112
–
Impulsion et coordination de la politique
d’aménagement du territoire
Programme
162
–
Interventions territoriales de l’
État
Graphique n° 1 :
Mission
Cohésion des territoires
- exécution 2021
(CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
4
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 :
Mission
Cohésion des territoires
–
exécution 2021
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
5
Synthèse
La mission
Cohésion des territoires
regroupe les moyens consacrés
par l’État aux politiques en
faveur du développement et de l’aménagement
du territoire, du renouvellement urbain, de la solidarité entre les territoires,
du logement et de l’habitat durable. La mise en œuvre de ces politiques est
caractérisée
par l’implication de nombreux acteurs pub
lics et par des
circuits de financement et des marges de manœuvre très variables selon les
dispositifs.
La mission présente une cartographie stable en 2021, par rapport à
2020
, à l’exception de la clôture d’une action et
de la création
d’une
nouvelle action au sein du programme 162
Interventions territoriales de
l’État
.
Le montant total des crédits ouverts en loi de finances initiale pour
la mission s’élève à
15,866
Md€ en AE et 15,
945
Md€ en CP, soit une
hausse de 5,5 % des AE et des CP par rapport aux montants ouverts en LFI
2020.
S’y sont ajoutés 1
Md€ de fonds de concours (641
M€ en CP) et des
mouvements de crédits importants : 0,8
Md€ apportés par les lois de
finances rectificatives, des transferts d’un montant de 550
M€ en AE et
105
M€ en CP, notammen
t au titre du plan de relance, et des reports de
crédits toujours importants.
Au total les crédits consommés ont atteint 17,62 Md
€ en AE et
17,15 Md
€ en CP, montants comparables à ceux enregistrés en 2020
(+0,6 % en AE, -3,2 % en CP). Cette stabilité globale masque néanmoins
des évolutions significatives des dépenses de chaque programme.
Après les reports successifs intervenus les années précédentes, la
réforme de contemporané
isation des APL a été mise en œuvre, générant
une diminution des dépenses du programme 109 de 1,1
Md€.
À
l’échelle
de la mission, cette économie a été compensée principalement par la
poursuite de la hausse des dépenses d’hébergement sur le programme 177
(+732
M€ en AE et +464
M€ en CP), et par les dépenses
générées sur les
programmes 112 et 135 la mise
en œuvre du plan de relance.
Le plan de relance 2021-2022 a en effet fortement mobilisé les
services chargés de ces programmes,
qui les ont mis en œuvre
soit par
transferts depuis les programmes 362
Écologie
et 364
Cohésion
d’un
montant de 561
M€ d’AE (11
6
M€ de CP
), soit par délégations de crédits.
La gestion du programme 177 a été transférée à la Dihal, qui entend
rompre avec la sous-
budgétisation chronique des dépenses d’hébergement.
6
COUR DES COMPTES
Si en 2021, un important complément de crédits a dû à nouveau être apporté
en loi de finances rectificative, la loi de finances initiale pour 2022 traduit
ainsi un rebasage de la dépense à un montant qui se rapproche des
consommations observées.
Les dépenses induites par la crise sanitaire restent à un niveau élevé
estimé à 1
Md€
, majoritairement à cause des
dépenses d’hébergement
(700
M€) mais aussi
des allocations logement (229
M€), et dans une
moindre mesure, des dispositifs «
quartier d’été
» de la politique de la ville.
D’un montant de 14,2
Md
€
, les dépenses fiscales conservent un
poids prépondérant dans les dépenses totales de la mission.
L’analyse
présentée dans le «
rapport sur l’impact environnemental
du budget de l’
État » annexé au projet de loi de finances ne caractérise
qu
’
une faible partie des dépenses de la mission : 92 % du montant des
dépenses budgétaires et 80 % des dépenses fiscales sont neutralisées, par
convention (dépenses de redistribution) ou en raison des difficultés
méthodologiques pour
en évaluer l’impact. De plus, les dépenses provenant
des fonds de c
oncours n’y sont pas analysées. Enfin, s’agissant de la
mission,
la méthode d’évaluation de
l
’impact de la construction de
logements
et de l’aménagement n’est pas stabilisée.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
7
Recommandations
1.
Appliquer aux crédits du programme 177 destinés au financement des
structures d’hébergement d’urgence et de logement adapté un taux de
réserve de 0,5 %.
(Recommandation renouvelée)
(DB)
2.
Étudier un mode de financement du Fnap permettant
d’ajuster le
montant des fonds de concours versés aux besoins en crédits de
paiemen
t de l’exercice
, tout en garantissant sa soutenabilité.
(Recommandation nouvelle)
(
DB, DHUP
)
3.
Poursuivre le pilotage des restes à payer sur le PEI Corse (action 4) du
programme 162.
(Recommandation renouvelée)
(
DMAT
)
4.
Sécuriser le financement
de l’action 1
1
Reconquête de la qualité des
cours d'eau en Pays de la Loire
du programme 162 en la dotant de
crédits interministériels.
(Recommandation reformulée)
(
DMAT, DB
)
5.
Poursuivre la recherche de marges de progression en termes
d’efficience de la dépense en obje
ctivant les coûts des places
d’hébergement d’urgence et en améliorant l’évaluation des déports
budgétaires sur le programme 177.
(Recommandation reformulée)
(DIHAL, DB, CBCM)
6.
Partager préalablement avec le Parlement le cadre des évaluations de
dépenses fiscales programmées.
(Recommandation nouvelle)
(
DHUP,
DLF, DGFIP, DB
) :
7.
Évaluer régulièrement les dépenses fiscales attachées à la mission et
supprimer toutes celles dont l’efficacité et l’efficience apparaissent
insuffisantes
ou
non
démontrées.
Mettre
en
œu
vre
les
recommandations formulées par la Cour dans sa communication de
mars 2019 sur la gestion des dépenses fiscales en matière de logement.
(Recommandation renouvelée)
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Chapitre I.
A
nalyse de l’exécution budgétaire
...............................
14
I.
La programmation initiale : une programmation prudente dans un
contexte incertain
.................................................................................
14
A.
Des transferts et changements de périmètres limités en LFI
.............................
16
B.
Des mesures nouvelles
......................................................................................
17
C.
Une budgétisation prudente pour le programme 109, insuffisante pour le
programme 177
.................................................................................................
18
II.
La gestion des crédits et sa régularité : une exécution en hausse par
rapport à la LFI mais stable par rapport à 2020
....................................
23
D.
Les faits marquants de l’année
: la crise sanitaire, la réforme des APL et le plan
de relance
..........................................................................................................
34
III.
Analyse de l’évoluti
on de la dépense et de ses composantes
...............
38
A.
Un niveau d’exécution global stable en AE, une réallocation entre les
programmes
......................................................................................................
38
B.
Un taux d’exécution contrasté entre les programmes
........................................
40
C.
Une mission toujours principalement composée de dispositifs d’intervention
. 43
IV.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
.................................
44
A.
La soutenabilité budgétaire à court terme : les charges à payer
........................
44
B.
La soutenabilité à moyen terme : les restes à payer
..........................................
45
C.
Un budget 2022 en nette hausse par rapport à 2021
..........................................
47
V.
L’incidence des dépenses de la mission sur l’environnement
..............
49
Chapitre II.
Points d’attention par programme
............................
53
I.
Programme n°109 Aide à l’accès au logement
.....................................
53
A.
La réforme des « APL en temps réel »
: des objectifs d’économies revus à la
baisse en LFI et largement dépassés fin 2021
...................................................
54
B.
Une trajectoire apurant la dette du FNAL mais dont la structure de financement
comme l’évolution des dépenses demeuren
t incertaines
...................................
55
II.
Le programme n°112 Impulsion et coordination de la politique
d’aménagement du territoire
.................................................................
59
A.
Un programme fortement impacté par le plan de relance
.................................
62
B.
Une nouvelle génération de contrats de plan État-régions (CPER) et les contrats
de plan interrégionaux État-régions (CPIER)
...................................................
63
C.
Des dispositifs en évolution
..............................................................................
65
D.
Un dispositif de performances complété en 2022
.............................................
66
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
9
III.
Le programme n°135 Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat
..............................................................................................................
67
A.
L’évolution des crédits budgétaires
..................................................................
68
B.
Des fonds de concours du Fnap toujours sous-consommés
..............................
71
IV.
Le programme n°147 Politique de la ville
............................................
73
A.
Des crédits entièrement consommés
.................................................................
74
B.
Le conseil interministériel de la ville de janvier 2021 : des annonces
importantes, d’un impact modéré sur le programme 147
..................................
76
V.
Programme n°162 Interventions territoriales de l’État
.........................
77
A.
Des restes à payer en augmentation do
nt l’apurement doit être poursuivi
........
81
B.
Le plan « algues vertes
» de l’action 2 Eau et agriculture en Bretagne souffre
d’une insuffisance de crédits
.............................................................................
82
C.
L’action 10 Fonds interministériel pour
la transformation de la Guyane connait
une forte contraction des autorisations d’engagement
......................................
84
D.
L’action 11 Reconquête de la qualité des eaux ligériennes ne bénéficie toujours
pas de crédits interministériels
..........................................................................
85
VI.
Programme n°177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion
des personnes vulnérables
....................................................................
86
A.
Un programme qui reste en tension malgré une hausse de crédits de 10 % en
LFI puis de 32 % en LFR
..................................................................................
88
B.
Une trajectoire de réduction de places exigeant un pilotage efficient
...............
94
Chapitre III.
Moyens consacré
s par l’
état à la politique de
cohésion des territoires
.............................................................
98
I.
Les dépenses fiscales
............................................................................
98
A.
Des dépenses fiscales toujours nombreuses et couteuses
..................................
98
B.
Les dispositifs fiscaux ayant fait l’objet de suppressions ou de modifications en
2021
................................................................................................................
101
C.
Des dépenses fiscales non bornées dans le temps et au chiffrage peu fiable ... 105
D.
Une évaluation encore trop faible des dépenses fiscales de la mission malgré
l’existence d’une programmation pluriannuelle
..............................................
111
II.
Les opérateurs et les taxes affectées
...................................................
116
A.
L’agence nationale du contrôle du logement social (Ancols)
.........................
118
B.
La Caisse de garantie du logement social (CGLLS)
.......................................
120
C.
Le Fonds national des aides à la pierre (Fnap)
................................................
123
D.
L’Agence nationale pour la cohésion des territoires (ANCT)
.........................
127
E.
L’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (Anah)
..........................
130
III.
Les fonds sans personnalité juridique
.................................................
136
A.
Le Fonds national d’aide au logement (FNAL)
..............................................
138
B.
Le Fonds national d’accompagnement dans et ve
rs le Logement (FNAVDL) 139
10
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 : Architecture de la mission Cohésion des
territoires
..................................................................................................
141
Annexe n° 2 Liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées par
la NEB de la Mission
Cohésion des territoires
.....................
143
Annexe n° 3 : Détails des modifications votées en loi de finances
concernant les dépenses fiscales de la mission Cohésion des
territoires
.................................................................................
145
Annexe n° 4 Tableaux et graphiques complémentaires de la
Mission
Cohésion des territoires
............................................
152
Annexe n° 5 Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2020
...................................................
154
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
11
Introduction
La mission
Cohésion des territoires
porte les moyens consacrés par
l’État aux politiques en faveur du développement et de l’aménagement du
territoire, du renouvellement urbain, de la solidarité entre les territoires, du
logement et d
e l’habitat durable.
La mise en œuvre de ces politiques implique de nombreux acteurs
publics, emprunte des circuits de financement complexes et partenariaux,
et repose sur des dispositifs combinant des crédits relevant de la politique
sociale (aides personnelles au logement, aides sociales de la compétence
de l’État, crédits dédiés à l’hébergement d’urgence et au logement adapté)
et des crédits d’intervention finançant des dispositifs et des actions
territorialisés partenariaux (politique de la ville, contrats relatifs à
l’aménagement et au développement des territoires, aides à la pierre).
Le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les
collectivités territoriales définit et met en œuvre les actions déployées par
l’intermédiaire de la
mission, aux côtés du ministère des solidarités et de la
santé ainsi que du ministère de l’intérieur.
En 2021, la mission
Cohésion des territoires
comprend six
programmes, contrôlés par quatre contrôleurs budgétaires et comptables
ministériels (CBCM) différents et gérés par quatre responsables de
programme :
•
La d
irection de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (
DHUP)
pour :
o
le programme 109
Aide à l’accès au logement
, qui
contribue au financement des aides au logement à travers
la dotation d’équilibre au fonds national d’aide au
logement (Fnal) ;
o
le programme 135
Urbanisme, territoires et amélioration
de l’habitat
, qui porte notamment les aides à la pierre.
•
La d
élégation interministérielle pour l’hébergement et l’accès au
logement (Dihal) pour le programme 177
Hébergement, parcours
vers le logement et insertion des personnes vulnérables
, qui porte
en particulier les dépenses d’hébergement d’urgence et de veille
sociale.
12
COUR DES COMPTES
•
La direction générale des collectivités locales (DGCL) pour :
o
le programme 147
Politique de la ville
, qui porte
notamment la contribution financière de l’État aux
actions de l’Anru (PNRU et NPNRU)
;
o
le programme 112
Impulsion et coordination de la
politique
d’aménagement
du
territoire
au
travers
notamment du financement des contrats de plan État-
région via le
fonds national d’aménagement et de
développements du territoire.
•
La d
irection de la modernisation et de l’action territoriale (D
MAT)
pour le programme 162
Interventions territoriales de l’État
qui
soutient
des
plans
gouvernementaux
sur
des
territoires
spécifiques.
En 2022, le CBCM du ministère de la transition écologique et
solidaire et du ministère de la cohésion des territoires sera chargé
également des programmes 109 et 177.
La mission
Cohésion des territoires
se caractérise par une grande
hétérogénéité des moyens d’intervention, des modalités de gestion et des
finalités des outils (aides personnelles au logement, aides à la pierre,
subventions, contrats de partenariat tels que les pactes État-métropoles, les
contrats de plan État-régions, les contrats de ville, les contrats de ruralité,
etc.), ainsi que par des volumes et enjeux budgétaires très variables.
Au niveau des catégories de dépenses, le programme 109, qui
représente 70,6 % des crédits du programme, est constitué quasi
exclusivement de dépenses de guichet. Le programme 177 se caractérise
également par des dépenses pouvant être qualifiées «
d’
obligatoires », du
fait du principe d’inconditionnalité de l’accueil des personnes en situation
vulnérable
1
. Les autres programmes de la mission (135, 147, 112, 162) sont
majoritairement composés de dépenses discrétionnaires, qui financent
toutefois des dispositifs inscrits dans un cadre contractuel engageant l’État
(contrats de projets État-régions, aides à la pierre, plans de soutien à
certains territoires, contrats de ruralité,
etc
…
). La capacité de pilotage est
donc elle aussi contrainte. Par ailleurs, la mission se distingue par la
faiblesse des dépenses de fonctionnement et de personnel.
Les dépenses de la mission ont un calendrier
de mise en œuvre qui
diffère sensiblement entre une pluri annualité pour les programmes 135,
112 et 162 et des dépenses annualisées pour le programme 109, le
1
Article L.345-2-
2 du code de l’action sociale et des familles (CASF)
.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
13
programme 177 se situant entre les deux,
même s’il tend vers des
projections pluriannuelles de ge
stion des places d’hébergement
. La
dimension pluriannuelle implique une vigilance toute particulière du
pilotage des actions notamment quant au niveau des reports, restes et
charges à payer, et aux calendriers de rattachement des fonds de concours.
14
COUR DES COMPTES
Chapitre I.
Analys
e de l’exécution budgétaire
I.
La programmation initiale : une programmation
prudente dans un contexte incertain
Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2021 s’élèvent à
15,866 Md
€ en autorisation d’engage
ment et 15,945 Md
€
en crédits de
paiement, en hausse de 5,6 % en AE et de 5,5 % en CP.
Tableau n° 1 :
Crédits ouverts en LFI 2021 et 2020 (en M€)
LFI 2020
LFI 2021
AE
CP
AE
CP
109
12 039
12 039
12 439
12 439
112
208
244
175
230
135
345
347
524
524
147
469
494
513
513
162
45
39
41
40
177
1 965
1 991
2 175
2 200
Mission
15 072
15 154
15 866
15 946
Source
: Cour des comptes d’après données Chorus
Les crédits du programme 109 augmentent de 3,33 %
en AE et
CP (+400,40
M€) par rapport à la LFI 2020
2
, intégrant les économies
générées
par
la
réforme
de
la
base
ressources
(dite
de
contemporanéisation), le doublement à 1
Md€ de la contribution d’action
logement au Fnal, la
montée en charge progressive d’une nouvelle mesure
dite de « garde alternée » (nouvelle déclinaison du calcul des aides en cas
de garde alternée des enfants entre parents séparés), la diminution des
produits de taxes affectés au Fnal, et une augmentation tendancielle
prévisionnelle de 89
M€. Ils s’établissent ainsi à 12
,439
M€, en forte baisse
par rapport à l’exécution de 2020 (13,9
Md€).
2
Les crédits du programme avaient été abondés en 2020 de 1,9
Md€ en LFR, pour faire
face au report au 1
er
janvier 2021 de la réforme de contemporanéisation des APL.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
15
Les crédits du
programme 177
augmentent de 209
M€ en AE et
CP, (représentant 10,6 % en AE et 10,5 % en CP) affectés principalement
à l’action
12
Hébergement d’urgence et logement adapté
.
Il s’agit d’une
tendance longue : ces deux dispositifs connaissent une augmentation
annuelle de crédits en moyenne supérieure à 10 % depuis 2012. La
budgétisation et la programmation des crédits 2021 du programme 177
prennent principalement en compte en 2021 la poursuite du plan
«
logement d’abord
», la stratégie de prévention et de lutte contre la
pauvreté et l
a hausse des capacités d’accueil des dispositifs d’hébergement
et d’accès au logement
.
Les crédits du
programme 135
augmentent de 51 %, en AE
(+178,60
M€) et en CP (+177
M€), du fait de l’inscription de crédits pour
compenser aux établissements publics fonciers et d’aménagement des
pertes de produit la part de la taxe spéciale d’équipement (TSE)
causées
par la suppression de la taxe d’habitation d’une part, et par le changement
des paramètres de l’évaluation de l’assiette foncière des établissements
industriels d’autre part.
Les crédits du
programme 147
augmentent de 43,5
M€
en AE et
18,5
M€ en CP
3
. Cette augmentation prévoit le financement de 47
nouvelles cités éducatives pour 17,2
M€, d’une partie des postes d’adultes
-
relais annoncés en 2020, pour 8,4
M€, et d’une augmentation de 3,2
M€ de
la subvention versée à l’
Epide.
La subvention versée à l’A
nru
, d’un
montant de 15
M€ est en diminuti
on de 10
M€.
Les crédits du
programme 112
diminuent de 16 % en AE
(- 33,1
M€) et de
5,8 % en CP (- 14,2
M€). Cette baisse a toutefois été
décidée en prévision des transferts attendus au titre du plan de relance,
depuis le programme 364 (115,5
M€ en AE et 4
4,6
M€ en CP), qui ont été
pris en compte dans la budgétisation initiale. La diminution de crédits
touche :
•
le financement des CPER (- 48,4
M€ en AE et
- 8,1
M€ en CP),
•
les contrats de redynamisation des sites de défense (- 1
M€ en AE,
- 1,5
M€ en CP)
,
•
le
s dispositifs de l’action
1
4, qui sont en voie d’extinction (prime à
l’aménagement du territoire achevée en 2020, pacte
État-Métropole de
2017) ou ont été transférés à un autre programme (les contrats de ruralité,
transférés en 2019 à la mission
Relations avec les collectivités locales
,
3
En 2020, la subvention à l’Anru de 25
M€ avait été réalisée sur des AE déjà ouvertes,
soit une inscription de 0 € en AE
et 25
M€ en CP. En 2020, elle est ramenée à 15
M€
en AE=CP.
16
COUR DES COMPTES
et auxquels ne sont plus alloués que des crédits de paiement (- 3
M€ en
AE, - 21,4
M€ en CP)
.
A contrario
, les crédits destinés à la subvention pour charge de
service public de l’ANCT augmentent de 8,9
M€, et le financement des
maisons France services augmente de 10
M€, en AE et CP.
Le programme 162
baisse de 9,67 % de crédits en AE et augmente
en CP à hauteur de 5,2 %. Les crédits ouverts sur le programme 162 en loi
de finances initiale pour 2021
s’élèvent à
40,81
M€ en AE et
40,35
M€
en
CP. Les crédits de la LFI 2021 sont en baisse en AE de 4,57
M€
par rapport
à la LFI 2020 et en augmentation en CP de 1,79
M€
par rapport à la LFI
2020.
A.
Des transferts et changements de périmètres limités
en LFI
Au stade de la LFI, seuls les programmes 135 et 162 ont connu des
mesures de transfert ou de changement de périmètre.
Le
programme 135
fait l’objet d’un changement de périmètre par
l’inscription à l’action 7 de crédits
à hauteur de 177,8
M€
représentant
34 % des crédits initiaux du programme, destinés à compenser aux
établissements publics fonciers :
-
d’une part, les recettes de
la taxe spéciale d’équipement (TSE)
adossées à la taxe d’habitation, dont la disparition est programmée en 2023,
à hauteur de 131,1
M€
;
-
d’autre part, les recettes de TSE diminuées par la modernisation
des paramètres de la méthode d’évaluation de l’assi
ette foncière des
établissements industriels, à hauteur de 46,7
M€.
Pour le
programme 162
les modifications de périmètre au niveau
du programme concernent la clôture de l’action 06
Plan gouvernemental
pour le Marais poitevin et la création de l’action 12
S
ervice d’incendie et
de secours de Wallis et Futuna doté en LFI de 1,27 M
€
en AE et en CP qui
ont été versés à l'établissement public créé à cet effet en l’attente de la
révision du statut qui attribuera cette compétence à l’assemblée territoriale.
Les crédits sont issus du débasage de crédits du ministère des outre-mer
(programme 123 C
onditions de vie outre-mer
à hauteur de 576 000
€
) et du
ministère de l’intérieur (programme 161
Sécurité civile
à hauteur de
700 000
€
).
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
17
B.
Des mesures nouvelles
Le programme 109
connait principalement trois mesures nouvelles
en 2021 :
•
la mise en
œuvre
effective de la réforme des APL en temps réel
4
et
l’actualisation de son rendement prévisionnel
: la mise en place de cette
réforme était initialement prévue au 1er janvier puis au 1er avril 2020.
Toutefois, en raison de la crise sanitaire, son entrée en vigueur a été
retardée et son impact budgétaire sur les crédits en LFI 2020 reporté sur
l’année 2
021. En construction de la LFI 2021, cet impact a été évalué à
746
M€
;
•
la modification du calcul des aides en cas de garde alternée des enfants
entre parents séparés
5
: cette mesure nouvelle devait générer un surcoût
budgétaire de 22
M€, prévu lors de la LFI 2021. Cependant l’entrée en
vigueur de la mesure a été repoussée à début 2022. Ce décalage tient à
deux motifs : le premier est la concomitance avec la réforme de la base
ressources des APL, qui sollicite très fortement les systèmes
d’information
des Caf
et invitait donc à ne pas introduire d’autres
évolutions complexes simultanément. Le second tenait à la volonté du
gouvernement de ne pas dégrader la situation financière des parents
séparés qui auraient à partager l’aide
;
•
la mesure d’abattement social
pour les contrats de professionnalisation,
non prévue initialement en LFI et décidée dans un second temps et
opérationnelle depuis septembre 2021, avec une rétroactivité depuis
janvier 2021, dont le coût prévisionnel a été estimé à 107
M€ en année
pleine (et 120
M€ en 2022).
Pour 2022, la loi de finances prévoit également le financement de la
mise en œuvre de l’APL dans les résidences foyers en outre
-mer (évaluée
à 3
M€) et le déploiement des APL à Saint
-Pierre et Miquelon (pour 1
M€).
4
Article 78 de la loi n° 2018-1203 du 22 décembre 2018 de financement de la Sécurité
sociale pour 2019.
5
Article L.823-
2 CCH issu de l’ordonnance n° 2019
-770 du 17 juillet 2019, portant
recodification des aides personnelles au logement au sein du CCH, qui a fait suite à une
décision du Conseil d’État de 2017
.
18
COUR DES COMPTES
Le programme 147
est touché par trois mesures nouvelles, pour un
montant de 28,8
M€ en AE et CP
:
•
la création de 40 cités éducatives supplémentaires (17,2
M€)
;
•
l
a prise en compte des 1514 postes d’adultes relais décidés lors de
l’opération quartiers d’été 2020
6
;
•
l
’augmentat
ion de la subvention pour charges de service public versée
à l’
Epide (3,2
M€)
.
Pour le programme 177
,
des mesures nouvelles d’un montant total
de 112,2 M
€ ont consisté
:
•
en la pérennisation de
places d’hébergement supplémentaires ouvert
es
depuis la crise : 7
000 places supplémentaires d’hébergement et de
logement
(64,9 M€)
dont 1 000 places dédiées aux femmes victimes de
violence et le renforcement des accueils de jour et des équivalents temps
plein des
services intégrés de l’accueil et de l’orientation
(SIAO :
12,2
M€)
;
•
en la mise en place de mesures d
ans le cadre du plan Logement d’abord
:
la revalorisation du forfait des pensions de famille pour les places
ouvertes au 31 décembre 2020 passant de 16 à 18
€ (16,9
M€)
; le
renforcement de la démarche de territorialisation via la sélection de
nouveaux t
erritoires de mise en œuvre accélérée du
Plan Logement
d'abord (12
M€)
, le financement de la création de places en
intermédiation locative (4,9
M€)
; le financement du dispositif « Un chez
soi d’abord » sur le
s villes moyennes et les zones semi-rurales avec une
première phase qui portera sur 10 territoires (1,3
M€).
Les autres programmes
n’
ont pas connu de mesures nouvelles ayant
un impact sur la LFI 2021.
C.
Une budgétisation prudente pour le programme 109,
insuffisante pour le programme 177
Les années précédentes, les deux programmes de la mission les plus
importants
en volume étaient également ceux dont l’exécution avait mis en
évidence l’insuffisance de budgétisation. En 2021, après l’entrée en
vigueur de la réforme de contemporanéisation, les crédits ouverts au
programme 109 se sont avérés conformes aux besoins. En revanche, les
6
Les crédits sont cependant insuffisants pour financer 1514 adultes relais.
Cf.
partie 2-
4 ?
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
19
crédits ouverts au programme 177, malgré une augmentation de 10 %,
restent insuffisants, et ont dû être abondés de 700
M€ en LFR.
1.
Le programme 109 : Une budgétisation prudente permettant
d’envisager la
réduction de la dette du FNAL
Les crédits ouverts en LFI 2021 ont augmenté de 3,6 % par rapport
à la LFI 2020 (soit 12 439
M€
en 2021).
Le budget a tenu compte
d’un ren
dement de la réforme de
contemporanéisation des APL estimé à 746
M€
, nettement inférieur aux
prévisions de 2020 qui l’avaient évalué à 1,2
50
Md€.
Ainsi, en 2021, la
subvention d’équilibre versée par l’État
au Fnal
sur l’action 1
est de
12,427
Md€
(soit 77.5 % des ressources du Fnal).
Les recettes du Fnal en 2021 ont été estimées à 3 596
M€
(hors
subvention de l’
État
) en LFI. Elles se décomposent ainsi :
-
une augmentation de la cotisation sociale versée par les entreprises
de 0,5 % (0,1 % pour les entreprises de moins de 20 salariés).
Cette part employeurs représente 15,5 % du financement des
APL, soit 2 487
M€ en LFI en 2021
;
-
une baisse de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux
commerciaux et les surfaces de stationnement annexées à ces
catégories de locaux (0,4 % du financement) dont le montant a été
fixé à 66
M€ (cel
ui-ci était de 116
M€ en 20
19 et en 2020) ; la
surtaxe sur les plus-
values immobilières n’évolue pas, elle est
fixée à 43 M€ (soit 0
,3 % du financement) comme en 2020 ;
-
le
verse
ment
d’une
contribution
exceptionnelle
d’Action
Logement
d’un montant
porté à 1
Md€
en 2021 (elle était de
500
M€ en 2020),
soit 6,2 % du financement
.
La subvention d’équilibre intègre aussi
l’évolution des charges
.
Les charges du Fnal ont été estimées hors dette à 15 989
M€
en 2021.
Le montant de charges correspondants aux dépenses de prestations a pris
en compte les principaux éléments suivants :
•
un rendement lié à la mise en place de la contemporanéisation des
APL arrêtée à 746
M€,
•
une augmentation tendancielle de la dépense estimée à 89
M€,
•
le surcoût de 22
M€
lié à la déclinaison du calcul des aides en cas de
garde alternée des enfants entre parents séparés,
20
COUR DES COMPTES
•
l
a suppression de l’APL accession en métropole depuis 2018 qui
continue de générer une économie annuelle, estimée en 2021 à
69
M€ (87
M€ en 2022).
Parmi les charges, il faut aussi noter :
-
un montant estimé à 82
M€ correspondant aux mesures de
maintien de droits de divers publics, qui s’arrêteront en 2022 mais
dont le but était l’accompagnement des bé
néficiaires dans le
nouveau système suite à la mise en place de la réforme de la base
ressources des APL ;
-
un montant de 107
M€
correspondant aux mesures de soutien aux
contrats de professionnalisation.
Avec cette budgétisation et malgré les évolutions des recettes et des
charges, le besoin de financement du Fnal hors dette
est en baisse de
148
M€.
Avec un
meilleur rendement qu’escompté de la réforme de la
contemporanéisation des APL (chiffré à
1,114 Md€
fin 2021) et un effet
modéré de la crise sanitaire su
r les dépenses d’APL,
un apurement de la
dette constituée par le Fnal vis-à-vis des organismes payeurs a pu être
poursuivi : au 31 décembre 2020, elle était de 244
M€
, et en 2021, un
remboursement partiel de la dette est attendu de l’ordre de 148
M€
ce qui
permettra
d’abaisser la dette du
Fnal à 96
M€.
En 2022, la contribution d’Action logement prendra fin et il
est
prévu que la subvention d’équilibre versée par l’
État augmente à hauteur
de 13,070 Md€
.
2.
Une sous-budgétisation chronique du programme 177 sur les
crédits d’hébergement d’urgence et de veille sociale
Le calibrage initial des crédits du programme 177 présentait des
insuffisances.
La LFI a ouvert 2
174 M€ en AE et 2
200
M€ en CP.
L’exécution
en 2020 avait été de 2 411
M€ en AE et 2
434
M€ en CP.
Compte tenu des montants de la réserve de précaution, 86,98
M€
en
AE (dont 34,6
M€
pour l’hébergement d’urgence et
6,6
M€
pour la veille
sociale), et 88
M€
en CP (dont 35,6
M€
pour l’hébergement d’urgence et
6,6 M€
pour la veille sociale), la programmation
pour l’hébergement
d’urgence
est inférieure
à l’exécution 2020
de 324
M€
en AE et 320
M€
en
CP.
Hors réserve de précaution, la budgétisation 2021 est inférieure de
237 M€ en AE et de 233 M€ en CP (soit –
9,6 %) par rapport à l’exécution
2020.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
21
Les difficultés liées à la budgétisation de ce programme dans le
prolongement de la crise sanitaire sont connues, mais la programmation
2021 comportait encore un fort
risque d’insoutenabilité sur les lignes
d’hébergement
d’urgence et de veille sociale
en raison,
d’une
part,
d’une
construction historiquement mal calibrée sur ces actions, et,
d’autre part
,
de la non intégration d’un
certain nombre de charges pourtant connues fin
2020.
Le programme contient historiquement des anomalies dans sa
construction puisque des ou
vertures de crédits en cours d’exercice
ont été
systématiquement nécessaires depuis 2017.
Tableau n° 2 :
Détail des ouvertures de crédits en cours de gestion
entre 2017 et 2021 sur le programme 177
Programme 177
Crédits prévus
en LFI (en AE)
Ouvertures en
cours de gestion
TOTAL (en
M€)
2017
1741
276
2017
2018
1953
60
2013
2019
1873
180,7
2054
2020
1965
449,9
2165
2021
2174
700
2874
2022
2745
Source : Cour des Comptes
Par ailleurs, des reports de charges étaient connus dès la fin de
l’année 2020
: le report de charges de 2020 sur 2021
est d’un montant
de
102,8
M€
(dont 6 972
844 € sur l’action
11 et 95 811
048 €
sur l’action
12) ; il correspond aux 28 000 places non pérennes ouvertes le 8 décembre
2020 en raison de la crise sanitaire et à des besoins exprimés non couverts
par les LFR de 2020 , notamment des dépenses de veille sociale à hauteur
de 62
M€ et des dépenses pour l’accompagnement social lié à
l’hébergement
à hauteur de 27
M€
.
En outre, des crédits de l’acte I
I
du plan pauvreté n’
avaient pas été
budgétés pour un montant de 41
M€
: en LFI avaient été prévus 5
M€
seulement
au titre de la dernière phase de l’acte I
. Ces crédits sont prévus
pour le financement de places d’hébergement dédiées aux femmes
vulnérables enceintes ou sortant de maternité ainsi qu’aux personn
es en
grande marginalité (27 M€), le fonctionnement de tiers lieux alimentaires
favorisant l’accès à des équipements de cuisine aux personnes hébergées à
l’hôtel (10 M€) et la création d’équipes mobiles spécialisées dans la
prévention des expulsions locati
ves (4 M€).
22
COUR DES COMPTES
D’autres
éléments ne pouvaient pas être anticipés, dont la décision
historique de
maintenir ouvertes toutes les places d’hébergement
exceptionnelles créées pendant la crise du covid, soit 203 000 places
recensées en mars 2021 et un objectif de maintien de 200 000 places
jusqu’à fin mars 2022
, et dont le coût a été estimé à
544,2
M€.
L’ensemble de ces
besoins a conduit à une ouverture en gestion de
crédits complémentaires pour un montant
de 0,7
Md€
le 19 juillet 2021.
La Cour a rappelé en 2020 le
besoin d’une construction en base zéro
du budget du programme 177. La direction du budget souligne la nécessité
que cette maquette de budgétisation soit actualisée en cours de gestion
chaque année pour mieux analyser les écarts entre l’exécution et la
budgétisation initiale. La Dihal
s’inscrit dans cette volonté de renforcer le
pilotage budgétaire du programme et de rebaser les crédits, notamment
ceux dédiés à l
’hébergement d’urgence
(instruction de mai 2021). De fait,
la loi de finances initiales 2022 a ouvert un montant de crédits proche de
l’exécution 2021.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
23
II.
La gestion des crédits et sa régularité : une
exécution en hausse par rapport à la LFI mais
stable par rapport à 2020
Graphique n° 3 :
De
la LFI à l’exécution (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
I.1.1
Une exécution des dépenses toujours très supérieure à la
programmation initiale
Les crédits ouverts en cours d’année se sont élevés en 2021 à
2,4
Md€ (13,2
% du total des crédits) en AE, et 1,88
Md€ (10,5
% du total)
en CP. Si on neutralise le programme 109, qui n’a pas
connu de mouvement
de crédits, ce sont 41 % des AE et 35 % des CP qui ont été attribués hors
loi de finances initiale.
24
COUR DES COMPTES
Tableau n° 3 :
Part des crédits ouverts en loi de finances initiale
Mission
Cohésion des
territoires
LFI
Total crédits
Part LFI
109
AE
12 439,30
12 438,30
100,0%
CP
12 439,30
12 438,30
100,0%
112
AE
175,02
319,65
54,8%
CP
229,98
308,59
74,5%
135
AE
523,46
1 845,32
28,4%
CP
523,46
1 544,69
33,9%
147
AE
512,90
527,69
97,2%
CP
512,90
530,23
96,7%
162
AE
40,81
267,90
15,2%
CP
40,35
93,29
43,3%
177
AE
2 174,52
2 878,26
75,5%
CP
2 200,00
2 908,99
75,6%
Total mission
AE
15 866,00
18 277,12
86,8%
CP
15 945,99
17 824,09
89,5%
Source :
Cour des comptes d’après Chorus
L’impact des ouvertures de crédits en cours d’a
nnée est différent
selon les programmes :
- il est le plus important en proportion pour le programme 162, ce
qui est conforme à la vocation de ce programme de recevoir des
contributions d’autres programmes ou des fonds de concours pour le
financement d’act
ions spécifiques ;
- il est particulièrement important cette année pour le programme
135 qui, en plus de son fonctionnement habituel par les fonds de concours
du FNAP, qui génèrent des reports importants, a reçu en 2021 des transferts
de 436
M€ au titre du
plan de relance, et une dotation en LFR de 82
M€.
Les crédits initiaux du programme ne représentent ainsi qu’un tiers des
crédits ouverts ;
- de même, les mouvements de crédits ont représenté 45 % des AE
et 25 % des CP du programme 112, principalement du fait des transferts
réalisés au titre du plan de relance ;
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
25
Les crédits reçus en cours d’année par le programme 177, s’ils ne
représentent qu’un quart des crédits ouverts, se montent à 700
M€, apportés
par la LFR1 ;
- seuls les programmes 147 et 109 ont connu une exécution
conforme à la loi de finances initiale. C’est particulièrement notable pour
le programme 109, qui avait fait l’objet d’ouvertures de crédit massives les
années précédentes.
1.
Des mouvements de crédits importants en cours d’année
La mission a
connu d’importants mouvements en cours de gestion
,
qui ont augmenté le total des crédits ouverts de 2,41
Md€ en AE et
1,88
Md€ en CP
.
2.
Les reports de crédits de 2020 à 2021
La mission a bénéficié de reports de crédits 2020 à hauteur de
150,5
M€
en AE et 431,2 M
€
en CP, en baisse sur les AE par rapport aux
reports autorisés sur l’exercice 2020 (279
,9
M€
en AE et 151,16
M€
en
CP).
La majorité d’entre eux proviennent des reports de fonds de
concours
du programme 135
, induits par les modalités de financement des
aides à la pierre par le FNAP (cf. partie 2-3).
Pour le programme 162
ils sont de 26,37
M€ en AE (27,36 M€ en
2020) et 10,
96 M€ en CP (6
,
96 M€ en 2020).
Ils sont destinés pour
l’essentiel aux actions 04
(PEI Corse), 08 (plan chlordécone en Martinique
et Guadeloupe) et 09 (plan littoral 21). Ils se répartissent en reports de fonds
de concours, reports d
e crédits et reports d’AENE.
Le programme
bénéficie de 914 221
€ de reports d’
AENE
pour l’action 10
(fonds
interministériel pour la transformation de la Guyane).
Les reports issus
des fonds de concours s’élèvent à
24 480 172
€ en AE
et 6 968
259 € en
CP. L
es reports de crédits s’élèvent à 975
661 € en AE et 3
995
650 € en
CP.
Pour le programme 177
, le report de crédits de 2020 sur 2021 a
représenté 3,74 M
€
en AE et 8,99 M
€
en CP. En AE, le montant des reports
de 2020 sur 2021 s’explique notamment par le rep
ort des crédits relatifs au
contrat à impact social signé entre l’État et Médecins du monde (1,4 M€),
convention interministérielle qui n’avait pas pu être finalisée et signée par
l’ensemble des parties prenantes avant la fin de gestion 2020.
L’essentiel
de ces crédits constitutifs du report est constitué également du financement
des engagements pris en 2020 ou antérieurement au titre des charges et
restes à payer et des marchés publics (marché HUAS notamment).
26
COUR DES COMPTES
3.
Les attributions de produits de fonds de concours
La mission a reçu 1,0
Md€ de fonds de concours en AE, et 642
M€
en CP.
La plus grande part concerne le
programme 135
: les fonds de
concours alimentés par le FNAP étaient au nombre de quatre jusqu’en
2020. À compter du 1
er
janvier 2021, ils ont été ramenés à deux, pour un
montant de 773
M€ en AE et 565
M€ en CP, en augmentation par rapport
à 2020. Le programme reçoit en outre un fonds de concours de 11,4
M€
de
participation des partenaires du ministère, et une contribution du GIP-SNE,
de 2,3
M€.
Le programme 162
est doté de fonds de concours de trois
opérateurs (AFITF, Ademe et OFB
7
) qui en 2021 représentent 234,
32 M€
en AE et 43,
908 M€ en CP.
Les fonds de concours concernent deux actions du programme :
•
L’action 04 PEI Corse pour le financement du volet «
transport » par
l’
AFITF. Pour 2021, elle dispose du report entrant de 17 956 628
€ en
AE.
Elle bénéficiera d’un rattachement de 20 M€ en AE et 20
,
73 M€ en
CP.
•
L’action 10
Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane
pour le financement de mesures prévues par le contrat de convergence et
de transformation.
En 2020, l’action a bénéficié de 8
425 000
€ en AE et 5
597 500
€
en CP de l'AFITF pour la mobilité multimodale, 4 523 544
€ en AE et
1 700 000
€ en CP de l’Ademe
pour l’ingénierie de projet et
la gestion et
la valorisation des déchets, et 2 000 000
€ en AE et 1
200 000
€ en CP de
l’office français de la biodiversité (OFB) pour l’alimentation en eau
potable et l’assainissement des eaux usées.
Pour 2021, elle dispose du report entrant de 4 723 544
€ en AE et
6 968 259
€ en CP soit 4
068 259
€ de CP de l’AFITF pour le volet
mobilité du contrat de convergence et de transformation (CCT),
4 523 544
€ en AE et 1,7
M€ en CP issus de l’A
deme ainsi que 2
M€ en
AE et 1,2
M€ en CP issus de l’OFB
.
7
AFITF : agence de financement des infrastructures de transport de France ; Ademe :
Agence de l’environnement et de la maitrise de l’énergie
; OFB : office français de la
biodiversité.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
27
Cette acti
on bénéficiera d’un rattachement de 149,09
M€ en AE
(soit 146,29
M € de l’AFITF, et 2,8 M € de l’OFB), et de 16
,21
M€ en CP
(soit 12,81
M€ de l’AFITF, 1,4
M€ de l’A
deme et 2
M€ de l’OFB).
Le
programme 112
a reçu deux fonds de concours : 12,3
M€ en AE
et CP
au titre de la participation d’opérateurs nationaux au financement de
la politique publique d’accessibilité aux services (MSAP et France
Services), et 13,5
M€ de participation de l’ANCT et de la Banque des
Territoires au financement d’une partie des chefs
de projets du dispositif
« petites villes de demain ».
Le
programme 147
a reçu un fonds de concours de 113 467
€,
contribution de l’association nationale des chèques
-vacances (ANCV) à
l’appel à projet «
soutien à la mobilité des jeunes de 16 à 25 ans ».
4.
Les transferts et virements en gestion
Le plan de relance a engendré en 2021 des transferts
d’un volume
inhabituel sur la mission, à hauteur de 549,6
M€
en AE et de 104,6 M
€
en
CP (transferts sortants déduits).
a.
Les transferts effectués au titre du plan de relance
En effet, la mission a reçu au total 561
M€ de transferts en AE et
110
M€ en CP
au titre du plan de relance des programmes 362-
Ecologie
et
364-
Cohésion
, qui ont bénéficié aux programmes 135 et 112.
À ce titre,
le programme 135
a reçu 415
M€
en AE et 65
M€ en CP
du programme 362 :
-
375
M€ en AE et 60
M€ en CP pour la rénovation lourde et la
rénovation énergétique des logements sociaux ;
-
40
M€ en AE et 5
M€ en CP pour l’appel à projets dit
« MassiRéno », qui vise à massifier les solutions industrielles et
intégrées de rénovation énergétique.
-
Il a de plus reçu 30,6
M€ en AE et 6,5
M€ en CP du programme
364, pour les actions suivantes :
-
humanisation des accueils de jour (15,5
M€ en AE et 2,5
M€ en
CP) ;
-
r
éhabilitation des aires d’accueil des gens du voyage
(10
M€ en
AE et 2
M€ en CP)
;
-
e
xpérimentations (rachat d’hôtels et habitat modulai
re) : 5,1
M€
en AE et 2
M€ en CP
.
28
COUR DES COMPTES
Le programme 112
a pour sa part reçu 115,5
M€ en AE et 44,6
M€
en CP du programme 364, se décomposant ainsi :
-
- 77,6
M€ en AE et 19,69
M€ e
n CP pour les CPER et CPIER
2021-2027 ;
-
- 11,4
M€ en AE et 3,42
M€ en CP pour le plan de transformation
et d’investissement pour la Corse (PTIC)
;
-
- 16,5
M€ en AE et CP pour le dispositif des «
fabriques de
territoire » ;
-
- 10
M€ en AE et CP pour l’Agenda
rural.
b.
Les autres transferts
Pour le programme 109
, 1,0
M€ a été transféré vers l
e programme
216-
C
onduite et pilotage des politiques de l’intérieur
au cours de la gestion
2021.
Ce transfert a notamment ponctionné les crédits de l’action 3 du
programme, destinée au financement des garanties locatives, devenue
inutile en raison de la montée en puissance du dispositif Visale.
Le
programme 112
a reçu des transferts d’autres ministères en
contribution aux maisons de service au public (MASP) pour un montant
total de 7,5
M€, et une contribution de 0,85
M€ au titre des tiers lieux. Il a
également émis des transferts sortants, à hauteur de 0,92
M€
destinés au
financement sur le programme 217-
Conduite et pilotage des politiques de
l’écologie, du développement et de l
a mobilité durables
de la campagne de
communication France services, 0,25
M€ de crédits du plan de relance,
participation du MCTRCT au plan en faveur des fanfares et des harmonies
vers le programme 361
–
Transmission des savoirs et démocratisation de
la culture
et 0,14
M€ correspondant à 50
% de la contribution du ministère
de la cohésion des territoires au financement sur le programme 209
«
Solidarité à l’égard des pays en voie de développement
» du sommet
Afrique France
8
,
l’autre
moitié provenant du programme 147.
Comme en 2020, des transferts du
programme 147
ont été opérés
vers les ministères de provenance des délégués du Préfet, fixés
forfaitairement à 60 000
€ pour les fonctionnaires de catégorie A et
45 000
€ pour les fonctionnaires de catégorie B, po
ur un montant total de
14,8
M€.
Un transfert sortant de 9 M
€ en AE et CP a été opéré du
programme
135
, à destination du programme 216-
Conduite et pilotage des politiques
8
Pour ce dernier transfert, la dépense paraît sans lien avec la vocation du programme
112.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
29
de l'intérieur
pour contribuer aux surcoûts d
’indemnisation des bailleurs
pour refus de concours de la force publique, dus à la prolongation de la
trêve hivernale.
Le programme 162
a bénéficié de plusieurs transferts entrants en
gestion (de 8 programmes), pour un montant net de 6,45
M€
(en 2020 5,9
M€) en
AE et 6,45
M€ en CP
(en 2020 5,5 M
€) en 2021. Un décret de
virement pour un montant de 0,2 M
€
est également à noter (en provenance
du programme 137
Égalité entre les femmes et les hommes
). Les transferts
et le virement intervenus en gestion (hors fonds de concours)
concernent notamment :
•
l
a mise en œuvre du plan de lutte contre la prolifératio
n des algues vertes
en Bretagne
de l’action 02 (+5
,3
M€
en provenance du ministère de
l’agriculture en AE et en CP du programme 149 –
compétitivité et
durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche
et de l'aquaculture
) ;
•
la mise en place de nouvelles stratégies et mesures dans le cadre du plan
chlordécone IV en Martinique et en Guadeloupe au sein de l’action 8
(+1,45 M
€
en provenance de différents contributeurs en AE et en CP qui
ont été versés en juillet 2021) ;
•
l
’ajustement des dotations de l’action 10 en Guyane au travers des
mesures pour l’égalité femmes
-hommes du contrat de convergence et de
transformation de la Guyane (du programme 137
Égalité entre les
femmes et les hommes
soit + 0,2 M
€
gestion).
5.
La gestion de la réserve
La mise en réserve initiale
s’élevait à
199 M€ en AE
et 202 M€ en
CP
pour
la mission. Le taux a fait l’objet d’ajustements selon les
programmes et actions.
S’agissant du programme 109
, le taux de mise en réserve est de
0,5 %
sur l’ensemble des crédits du programme 109
. Le taux de 0,5 % a
été appliqué de manière homogène aux différentes actions du programme.
La mise en réserve
est de l’ordre de
62,2 M
€
en 2021 soit des crédits
disponibles en LFI à hauteur de 12 377,1 M
€
. En 2020 elle était de
l’ordre
de
60,19 M€.
Le dégel de la totalité de la réserve de précaution est intervenu en
application de la seconde loi de finances rectificative pour 2021; en ce qui
concerne l’action 1 du programme, ce dégel a contribué en intégrali
té au
remboursement d’une partie de la dette du Fonds national des aides au
logement (Fnal) : la dette a été ramenée de 243
M€ à 95
M€ par la
30
COUR DES COMPTES
mobilisation de l’excédent du programme, majoré des crédits de la réserve
de précaution. Ce dégel a également serv
i à abonder l’action 2 du
programme au profit des associations, en particulier du réseau des Anil et
Adil, à hauteur de 0,3
M€.
Pour le programme 112,
la réserve a été appliquée au taux de 4 %
sur les crédits hors titre 2, sauf pour les crédits destinés aux SCSP pour
lesquels une réserve pondérée a été appliquée.
La réserve, d’un monta
nt
total de 5,8
M€ en AE et 8 M€ en CP, n’a pas donné lieu à dégel
. Les crédits
ont été annulés en deux temps par les lois de finances rectificatives.
Pour le programme 135,
la réserve a été appliquée au taux de 4 %
soit 20,9
M€, en AE et CP. Une levée partielle de 6
M€ a été effectuée le
29 juin 2001 et affectée au transfert réalisé vers le programme 216. Le solde
a été levé pour être annulé en LFR1 (8,7
M€) et LFR2 (6,2
M€).
Pour le programme 147,
la mise en réserve a été réalisée au taux
prévu par la loi de finances : 0,5 % sur les crédits de titre 2, soit 94 000
€,
et 4 % sur les crédits hors titre 2, soit 20,97
M€. La réserve hors titre 2 a
été levée et affectée au financement des opérations «
quartiers d’été
», en
complément des crédits complémentaires de la LFR1.
Pour le programme 162
, la mise en réserve est de 4 % sur les
crédits hors titre 2 soit 1,
63 M€
en AE et 1,
61 M€ en
CP répartis au prorata
du poids des actions du programme. Une annulation partielle de la réserve
de précaution (635
962€
en AE et en CP) est intervenue dans le cadre de la
première loi de finances rectificative pour 2021 (le 19 juillet 2021) et
le
solde a été annulé en décembre 2021 (soit 996 295
€
en AE et 978 155
€
en CP) :
S’agissant du programme 177
, le taux de mise en réserve global
est de 4 %. Cela représente en loi de finances initiale 86,98 M
€
en AE et
88 M
€
en CP. En
2021, cette mise en réserve est appliquée sur l’ensemble
des BOP régionaux. Ce taux est néanmoins modulé selon les lignes
budgétaires.
Ainsi, les crédits dédiés aux CHRS ne font l
’objet d’aucune mise en
réserve.
Sur les crédits de l’action 12 finançant le logement adapté et les
structures d’hébergement d’urgence,
une réserve de 6,6 % des crédits de
logement adapté est appliquée; alors que les dispositifs de veille sociale et
d’hébergement d’urgence sont
quant à eux soumis au taux « normal » de
mise en réserve de 4 %.
Pour l’action 11, une
réserve de 100 % des crédits
d’allocation de
logement temporaire (ALT2) est appliquée alors même que
cela constitue une dépense obligatoire cofinancée avec la CNAF soit
15,16 M
€
en AE et CP.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
31
La DGCS a fait une demande de dégel de 43 M
€
dès le mois de
janvier 2021 notamment pour couvrir les besoins recensés dans le cadre de
l’acte I
I de la stratégie Pauvreté et non budgétés dans le PLF 21 (compte
tenu du calendrier de déploiement du dispositif d’hébergement des femmes
sortant de maternité,
c’est 41M€ qui ont été
effectivement nécessaires).
La
levée intégrale de la réserve de précaution a été demandée dès le mois
d’avril 2021
afin de couvrir le financement nécessaire des mesures
d’urgence
pour la
mise à l’abri des personnes, décidées et mises en œuvre
dans le cadre de la crise sanitaire liée au Covid-19.
Or, la réserve a fait
l’objet d’un dégel total le 18 novembre
2021.
Bien
que n’étant pas qualifiées formellement de dépenses
obligatoires, les actions financées par le programme 177 s’y apparentent
très largement, compte-tenu du caractère inconditionnel
de l’hébergement
d’urgence.
La Cour a déjà appelé à une évolution des règles de mise en
réserve
applicables
au
programme
177,
rendue
nécessaire
par
l’augmentation constatée, année après année, des besoins et par les sous
-
budgétisations récurrentes des lois de finances successives. Elle a
recommandé que le taux de mise en réserve sur l’ensemble des crédits de
l’action 12 soit identique à celui appliqué aux dépenses de guichet (0,5
%).
La direction du budget
souligne que l’accès à l’hébergement
d’urgence dépend d’éléments imprévisibles (crises migratoires, chocs
sanitaires), ce qui nécessite de conserver des marges de précaution en
gestion. Elle précise par ailleurs que des leviers existent pour les
gestionnaires (dimensionnement du nombre de places ouvertes, meilleur
ciblage, priorisation ou recentrage des interventions, mobilisation de
ressources existantes en dehors du budget de l'État, amélioration du
fonctionnement et accroissement de la productivité des structures financées
par l'État,
etc
.).
Cependant, cette mise en réserve est systématiquement utilisée en
fin d’exercice étant donné l’importance des besoins et les niveaux de
budgétisation du programme 177. Or l’absence de visibilité et de
disponibilité des crédits ne permet pas aux services déconcentrés de
conduire les échanges avec les opérateurs dans de bonnes conditions. Les
opérateurs ne sont pas pleinement assurés de l’ouverture de
ces crédits et
ne les prévoient donc pas dans leur budget annuel, ou assument la charge
de trésorerie. Ces crédits étan
t finalement débloqués en fin d’exercice, les
dépenses sont effectuées dans l’urgence,
avec les surcoûts associés. La
Cour renouvelle donc sa recommandation visant à ce que le taux de mise
en réserve sur l’ensemble des crédits de l’action 12 soit de 0
,5 % dans la
continuité de l’effort de sincérisation des crédits initiaux porté sur la LFI
2022.
32
COUR DES COMPTES
Dans la continuité de l’objectif porté par la Dihal de renforcer la
performance du pilotage de la
politique de l’hébergement d’urgence et
d’accès au logement, une
mise en réserve réduite permettrait de gagner des
marges plus fortes de discussion avec les opérateurs
et d’alléger les charges
de gestion.
Cette position rejoint par ailleurs celle de la mission d’information
relative à la mise en œuvre de la loi organique
relative aux lois de finances
(Milolf) de l'Assemblée nationale qui préconise d'identifier les dépenses
qui ne peuvent faire l'objet d'un gel car obligatoires ou inéluctables et les
exclure de la possibilité de mise en réserve ainsi que de réduire la mise en
réserve des crédits hors personnel, à un taux inférieur à 4 %.
Recommandation n°
1 (DB) : Appliquer aux crédits du
programme 177 destinés au financement des structures
d’hébergement d’urgence et de logement adapté un taux de
réserve de 0,5 %.
6.
Des ouvertures de crédits importantes en LFR
Les deux lois de finances rectificatives votées en 2021 ont abondé
les crédits de la mission
Cohésion des territoires
, à hauteur de 714,1
M€
en AE et en CP pour la LFR1 du 30 juillet 2021, et de 88,3 M
€
en AE et
86,1 M
€
en CP pour la LFR2 du 1
er
décembre 2021.
Tableau n° 4 :
Détail par programme des ouvertures de crédits en
LFR1 et LFR 2 en 2021
(en €)
Mission
cohésion des
territoires
En AE
En CP
En AE
En CP
Programmes
LFR1
LFR1
LFR2
LFR2
109
112
-3 169 240
-3 169 240
-2 676 303
-4 874 518
135
-8 682 556
-8 682 556
92 000 000
92 000 000
147
27 000 000
27 000 000
162
-635 962
-635 962
-996 295
-978 155
177
700 000 000
700 000 000
Total général
714 512 242
714 512 242
88 327 402
86 147 327
Source : Cour des comptes
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
33
La plus grande partie de ces crédits (700
M€ en AE et CP) a
bénéficié au
programme 177
en LFR 1.
En effet, pour le programme 177, les crédits ouverts en LFI 2021
étaient insuffisants pour compenser les
besoins sur la fin d’année
2020 non
couverts par des crédits sur le précédent exercice et faire face à
l’augmentation structurelle des bes
oins du parc et au maintien de places
annoncé par l’instruction interministérielle du 3 novembre 2020 annonçant
l’ouverture «
d’autant de place
s que nécessaire » : le PLFR présenté le 2
juin 2021
a ainsi prévu d’ouvrir 700 M€
de crédits supplémentaires sur
l’hébergement d’urgence dont
:
-
544
M€ pour stabiliser la capacité du parc d’hébergement à
200 000
places
(et
ainsi
maintenir
les
40 000
places
exceptionnelles ouvertes depuis mars 2020) et financer des
dispositifs de veille sociale ;
-
103 M€ pour la couverture des rep
orts de charges 2020.
Cette ouverture exceptionnelle de crédits a permis également de
financer :
-
l’acte II de la stratégie Pauvreté (41 M€) avec le financement de
1500
places d’hébergement dédiées aux femmes vul
nérables
enceintes ou sortant de maternité ainsi que 1000 places pour
lespersonnes en grande marginalité (27
M€), le fonctionnement de
68
tiers lieux alimentaires favorisant l’accès à des équipements de
cuisine aux personnes hébergées à l’hôtel (10
M€) et
la création
de 26 équipes mobiles spécialisées dans la prévention des
expulsions locatives (4
M€)
;
-
le financement des mesures spécifiques à l’hébergement et
l’accompagnement des migrants dans les Hauts
-de-France (8,8
M€)
;
-
le financement des places d’hébe
rgement à Mayotte dans le cadre
de la construction de Villages-
Relais (2,2 M€)
;
-
un financement complémentaire pour 1000 nouvelles places
d’hébergement dédiées aux femmes victimes de violence (1 M€)
.
Cette ouverture de crédits a porté les crédits disponibles à
2,878 Md
€
en AE et 2,908
Md€
en CP (hors réserve de précaution).
Cette ouverture de crédits dès le
milieu d’année
(et non par la LFR
de fin de gestion comme les années précédentes) a permis
d’améliorer
la
visibilité
des
associations
gestionnaires
des
structures
de
l’hébergement
.
34
COUR DES COMPTES
La deuxième ouverture de crédits importante
, d’un montant de
100
M€ en AE et CP apportés par
la LFR2
au programme 135
, est
destinée à un versement complémentaire au profit
de l’ANAH,
afin de
sécuriser sa trajectoire budgétaire.
Par ailleurs, les LFR ont annulé 16,7
M€ de crédits
(8,7
M€ en LFR1
puis 8
M€ en LFR2)
, montant supérieur à la réserve de précaution restante,
qui était de 14,9
M€
.
La troisième ouverture de crédits significative a abondé en LFR1 le
programme 147
de 27 M
€, afin de financer l’opération «
quartiers d’été
».
Enfin, les lois de finances rectificatives ont annulé les crédits des
réserves de précaution du programme 147, pour 5,8
M€ en AE et 8,0
M€
en CP, et du programme 162, pour 1,6
M€ en AE et CP.
D.
Les faits m
arquants de l’année
: la crise sanitaire, la
réforme des APL et le plan de relance
1.
Une réforme des APL mise en place au 1
er
janvier 2021
génératrice d’économies supérieures aux prévisions
La budgétisation du programme 109 avait intégré un rendement de
la réforme de la contemporanéisation des APL estimé à
746 M€ liée.
L’estimation en 2020 était de 1
250 M€ au moment de l’élaboration du
PLF.
Les incertitudes sur le rythme de la reprise économique en 2021
aussi bien que sur les conséquences financières réelles de la réforme ont
conduit à rectifier les estimations dans le cadre du PLF 2021.
Les économies réelles au 31 décembre 2021 sont finalement
significativement plus importantes, arrêtées à 1,114
Md€.
Ce chiffrage s’explique principalement par le fait que la dégradation
des situations financières des ménages en situation de crise sanitaire ait été
bien moindre qu’anticipé, notamment du fait des importantes mesures de
soutien mises en œuvre par l’
État.
2.
L’exécution des programmes 112 et 135 impactée par le plan
de relance
Le choix a été fait de concentrer les moyens du plan de relance 2021-
2022 sur une mission dédiée, sous la responsabilité du ministre de
l’
économie, des finances et de la relance.
La mise en œuvre des actions est
confiée aux services prescripteurs, par le moyen privilégié de délégations
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
35
de gestion. Cependant
, un certain nombre d’entre elles a fait l’objet de
transferts de crédits vers les autres programmes, soit dans le cas où ces
crédits venaient abonder des dispositifs existants, soit pour en faciliter
l’exécution rapide.
Tableau n° 5 :
Crédits transférés et exécutés au titre du plan de
relance (en M€)
Crédits transférés
Crédits exécutés
AE
CP
AE
CP
Vers le P 135 depuis le P 362
415
65
402,1
19,9
Vers le P 135 depuis le P 364
30,6
6,5
30,2
2,3
Vers le P 112 depuis le P 364
115,5
44,61
113,4
42,4
Total
561,1
116,11
545,7
64,6
Source
: Cour des comptes d’après données DHUP, DGCL
Concernant la mission
Cohésion des territoires
, deux programmes
ont reçu des transferts de crédits : le programme 112 et le programme 135,
pour un montant total de 561,1
M€ en A
E et 116,1
M€ en CP
9
. Ces actions
avaient vocation à être mises
en œuvre rapidement
, et ont été exécutées à
97 % en AE.
3.
Les dépenses liées à la crise sanitaire restent élevées
En 2020, les dépenses liées à la crise s’étaient élevées à 2
Md
€, dont
1,6 Md
€ était dû au report de la réforme des APL. En 2021, l’impact est
ramené à 1
Md€. Les dépenses supplémentaires réelles (hors effet de la
réforme) sont donc en hausse de 600
M€, provenant majoritairement du
programme 177
.
En effet, les crédits ouverts sur le programme en LFR3 et 4 en 2020,
d’un montant de 449,2
M€, n’avaient pas permis de couvrir l’ensemble des
dépenses générées. Toutefois, s’agissant des services déconcentrés, ce
montant n’a pas permis de couvrir la totalité des dépenses exceptionnelles
inhérentes à la crise en 2020. Le montant des dépenses de 2020 non
couvertes par les crédits ouverts dans l’exercice
et le montant des dépenses
induites par le nouvel état d’urgence
ont été couverts en 2021 par
9
Il faut y ajouter des crédits pour deux actions du programme 364
Cohésion-
qui ont
transité par le Fnap, pour être attribuées au p135 par le fonds de concours 1-479.
36
COUR DES COMPTES
l’ouverture de crédits complémentaires lors de la
LFR du 19 juillet 2021, à
hauteur de 103 M
€.
En second lieu, l’année 2021 a été marquée par la décision
historique de maintenir ouvertes jusqu’à fin mars 2022 l’ensemble des
places d’hébergement exceptionnelles créées pendant la crise, soit 203
000
places en 2021 (avec un étiage à 200 000 places à horizon de mars 2022).
Cette mesure, dont le coût a été estimé à 544,2 M€
, a été financée par
l’ouverture de crédits de 7
00
M€ en LFR du 19 juillet 2021
.
Pour le programme 109,
l’année 2021 a permis la mise en place de
la réforme d’actualisation de la bas
e ressources. Le changement de la
fréquence de calcul (annuel précédemment, trimestriel désormais) dans un
contexte économique incertain, a rendu délicate
l’appréciation les
estimations budgétaires des prestations décaissées. Ces estimations ont
donc été prudentes dans la LFI 2021.
Les économies réellement constatées fin 2021 ont permis d’absorber
les effets de la crise qui sont liés aux phénomènes suivants :
-
l
a mise en place de mesures d’accompagnement de la réforme des
APL pour certains publics spécifiques (étudiants salariés,
allocataires en contrat de professionnalisation) et décidées en
gestion 2021 (avec parfois des effets rétroactifs comme pour les
contrats de professionnalisation) qui ont contribué à diminuer à la
marge l’économie budgétaire générée
par la réforme : la mesure
de soutien aux contrats de professionnalisation dont le coût est de
107 M€
et le maintien transitoire de droits de divers publics, dont
le coût est de
82 M€
;
-
les effectifs des bénéficiaires de la réduction du loyer de solidarité
enregistrés en 2021 n’ont pas permis d’atteindre le rendement
souhaité de la réforme (1 300
M€
)
; ce phénomène s’explique par
un flux de nouveaux bénéficiaires amenés par la réforme plus
faible qu’attendu, il a donc été nécessaire d’ajuster le forfait en
cours d’année
et une augmentation a été mise en place au 1er
octobre 2021 pour limiter la baisse du rendement de la mesure.
Cela a conduit à un rendement 2021 à 1 275 M
€
, soit
-25
M€
;
-
les paramètres de ressources du barème des aides personnelles au
logement sont revalorisés au 1
er
janvier de chaque année ; du fait
de la récession provoquée par la crise sanitaire, ces paramètres
auraient dû être diminués de 0,23 %. Toutefois, pour ne pas
pénaliser les bénéficiaires en une période déjà difficile, les
paramètres de ressources ont fait l’objet d’un gel, il n’y a donc pas
eu de revalorisation de ces paramètres en 2021. Ce gel du
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
37
paramètre induit une non-diminution de la masse de prestations
des aides au logement versées en 2021 estimée à 14
M€
entièrement à la charge du Fnal.
L’effet de la crise sur le nombre de bénéficiaires des APL en 2021,
s’il existe, n’est pas quantifié par la DHUP à ce stade
, dans le contexte
particulier de la mise en œuvre de la
réforme de la base ressources des APL.
Cependant, les volumes de prestations versées n’ont pas nécessité
d’apports de crédits supplémentaires en LFR. Un observatoire des impayés
de loyer et de charges a été mis en place en novembre 2020 et en 2021 les
résultats indiquent un volume raisonnable de signalement des impayés,
sans hausse majeure, du fait notamment des mesures gouvernementales
prises (notamment l’activité partielle, le fonds de solidarité, le maintien de
la trêve hivernale jusqu’au 31 mai 2021).
Les effets directs de la cri
se dont le coût total est de 228 M€ d’après
les calculs de la Cour, ont pu être largement absorbés par le Fnal au regard
de l’économie effectivement générée en fin d’année 2021 par la réforme
de la base ressources (+0.368
M€ par rapport à la prévision init
iale fixée à
746
M€).
Toutefois, pour la DHUP, cette estimation de la Cour parait
surestimée compte tenu des mesures mises en place qui ont eu comme
conséquence de relever les revenus des allocataires et de conduire
mécaniquement à générer une économie plus forte du fait de la réforme.
Sur
le programme 147
, les dispositif «
quartiers d’été
» et
« quartiers solidaires » ont été renouvelés en 2021, avec un impact
budgétaire sur le programme plus faible qu’en 2020
; en effet, le dispositif
« vacances apprenantes » a été entièrement financé sur le budget de
l’éducation. Les crédits, apportés par la LFR1 et par le dégel de la réserve
de précaution, se sont élevés à 46
M€
.
Pour le programme 162,
sa sous exécution chronique a été
accentuée par l’incidence de la crise sanitaire. C’est notamment le fait de
retards dans la réalisation d’opérations
de l’action 09 relative au plan
littoral 21 et de l’a
ction 10 relative au fonds interministériel pour la
transformation de la Guyane. La mise en place du plan de relance a
fortement mobilisé les services (avec des délais resserrés pour
l’engagement des mesures) obligeant à différer la mise en œuvre des
dispositifs hors plan de relance, et notamment le PITE. Ces retards
opérationnels sont liés à des difficultés d’approvisionnement notamment
dans le secteur du bâtiment et à des difficultés de recrutement de main
d’œuvre.
38
COUR DES COMPTES
III.
Analyse de l
’évolution de la dépense et
de ses
composantes
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2017-2021 (en AE et
CP, Md€)
Source : Cour des comptes
A.
Un niveau d’exécution global stable en AE, une
réallocation entre les programmes
Le montant global des dépenses de la mission est resté
remarquablement stable dep
uis quatre ans en autorisations d’engagement
:
il est de 17,62 Md
€ en 2021, contre 17,72 Md€
en 2018. En crédits de
paiement, il connaît une diminution de 573
M€
en 2021 (17,15 Md
€) après
être resté sensiblement au même niveau entre 2018 (17,83 Md
€) et 202
0
(17,72 Md
€).
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
39
Graphique n° 5 :
Poids de chaque programme dans les dépenses de la
mission (CP, en M€)
Source : Cour des c
omptes, d’après données
Chorus
La répartition des dépenses entre les programmes a cependant connu
des évolutions importantes en 2021 :
la part du programme 109
dans les
AE de la mission, qui était de 81,0 % en 2018 et 78,2
% en 2020, n’est plus
que de 70,6 %. Inversement, la part du programme 177 est passée de
13,6 % en 2020 à 16,3 % en 2021, et celle du programme 135 de 3,3 % à
7,9 %.
Ainsi, la baisse d
es dépenses de l’
État consacrées aux APL
(programme 109) a été compensée par la hausse des dépenses liées à
l’hébergement d’urgence, et
par des dépenses du programme 135.
Avec une diminution de 1 453
M€ de ses dépenses exécutées, le
programme 109 enregistre enfin l’économie générée par la réforme de la
base de ressources des APL, évaluée à 1,1
Md€, à laquelle vient s’ajouter
l’augmentation de 500
M€ à 1
,0
Md€ de la contribu
tion
d’A
ction logement
au Fnal.
Le programme 135
enregistre une hausse très importante de ses
dépenses, qui sont multipliées par 2,3 en AE (+ 803
M€)
, et par 1,8 en CP
(+ 431
M€)
. Cette hausse est due principalement aux mesures de
compensation de TSE pour les établissements publics fonciers (175
M€), à
l’augmentation des subventions versées à l’Anah (+
88
M€ pour le
dispositif « Habiter mieux »
auxquels s’ajoute la subvention exceptionnelle
-
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
18 000
20 000
2018
2019
2020
2021
109
112
135
147
162
177
40
COUR DES COMPTES
de fin d’année de 100
M€) et, en ce qui concerne les autorisations
d’engagement, à la consommation des crédits transférés du plan de relance.
Parmi ces dépenses supplémentaires, seule la compensation de TSE a
vocation à être pérennisée.
L
es dépenses du programme 177
connaissent elles aussi une
progression importante (+ 464
M€ en CP), causée principalement par la
décision de maintenir jusqu’en mars 2022 le parc d’hébergement au niveau
élevé de 200 000 places.
Le programme 112
voit ses dépenses augmenter de 76
M€ (15
M€
en CP),
sous l’effet de l’exécution des dépenses transf
érées du plan de
relance.
Les dépenses du programme 147
diminuent de 40
M€ en AE
(41
M€ en CP), du fait d’un changement de périmètre des dépenses liées à
l’opération «
quartiers d’été
»
: l’opération «
vacances apprenantes », dont
une partie avait été financée en 2020 sur le programme, a été cette année
intégralement prise en charge par les programmes du ministère de
l’éducation.
Cette moindre dépense a plus que compensé l’exécution des
mesures nouvelles prévues en LFI.
Le programme 162
voit ses dépenses augmenter de 3
M€ en AE et
de 13
M€ en CP.
B.
Un
taux d’exécution contrasté entre les programmes
Le programme 109
connaît un
taux d’exécution de 100
% de ses
crédits comme en 2020. Les crédits disponibles sur ce programme étaient
de 12 439
M€ en AE et en CP, le
s crédits consommés ont été de 12 438
M€
en AE et 12 437
M€ en CP
au 31 décembre 2021.
Sur
l’action 1
, l
es crédits consommés en 2021 s’élèvent à 12
429
M€
en AE et 12
428 M€ en
CP, en diminution de 1 453
M€
par rapport à 2020.
La contribution exceptionnell
e d’Action Logement d’
1 Md
€
a permis de
compenser la baisse des recettes notamment la baisse des cotisations
employeurs
, la baisse du rendement de la RLS et l’évolution tendancielle
des prestations.
Les crédits consommés en 2021
sur l’action 2
s’élèvent à
8
,6 M€
€
en AE et en CP. La dotation consacrée au financement du réseau constitué
par l’ANIL et les ADIL s’est élevée, en 2021, à 7,8 M€ en
AE et en CP.
Un total de 7 M€ d’AE et CP a été versé aux 79 ADIL
. Par ailleurs, le
montant total des subventions que
l’État a octroyées en 2021 aux
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
41
organismes qui concourent à la mise en œuvre
des politiques du logement
s’est élevé à 843 000 € en AE et en CP.
Sur l’action 3, il n’y a pas de dépenses en 2021, le dispositif de
garanties des risques locatifs étant définitivement clos.
L’exécution est de 100
% sur l’action 1 et de 92
% sur l’action 2
qui
correspond à un report de crédits de paiement car le taux est de 100 % pour
les autorisations d’engagement.
Les dépenses du
programme 112
sont exécutées à 94 % en AE et
92 % en CP. La consommation des crédits de paiement sur les restes à
payer des CPER et des CRSD a été ralentie par les retards pris dans
l’avancement de certains projets. Le programme «
petites villes de
demain » a également connu une sous-consommation de ses crédits, causé
par le recrutement tardif des chefs de projet.
La DGCL entend rompre avec l’habitude prise d’exécuter les
dépenses du programme en fin d’année, en posant des jalons de
consommation au cours de l’exercice.
Ses services, ainsi que ceux des
préfectures, des DDT, et des SGAR, sont fortement sollicités pour mettre
en œuvre en cours d’année des programmes décidés en cours d’exercice.
Comme les années précédentes, le
programme 135
connaît une
faible exécution globale (71,6 % en AE et 66,1 % en CP), causée par la
faible consommation des crédits des fonds de concours du FNAP.
S’agissant des AE, les objectifs ambitieux d’agrément de 120
000
logements n’ont pas été atteints (un peu moins de 9
5 000 ont été agréés).
La faible consommation des CP est structurellement pénalisée par le
décalage entre les crédits ouverts et les crédits nécessaires engendré par la
«
règle d’or du FNAP
», et par l’attribution de l’intégralité des fonds de
concours en CP
dès l’agrément sur les PLAI adaptés.
Les crédits du
programme 147
ont été consommés à 99 %.
Le programme 162
connait un niveau d’exécution inférieur à celui
de 2020. Les crédits disponibles étaient de 93,29
M€.
La consommation
2021 s’élève à 101,
75
M€ en AE et 67,95
M€ en CP, soit respectivement
40 % et 73 % de la ressource mise à disposition. Ces taux sont portés à
95 % en AE et 85 % en CP sur les crédits hors fonds de concours, avec
45,9
M€ d’engagements et 41,8
M€ de paiements.
La consommation 2020 s’élevait à 85,82
M€ en AE et 55,45
M€ en
CP, soit respectivement 76 % et 83 % de la ressource mise à disposition.
Ces taux étaient portés à 96 % en AE et 90 % en CP sur les crédits hors
fonds de concours, avec 46,2
M€ d’engagements et 36,3
M€ de paiements.
42
COUR DES COMPTES
En fin de premier semestre, 34,6
M€ d’AE et 26
M€ de CP étaient
consommés (contre 56 % des AE et 37 % des CP en 2020), soit
respectivement 16 % et 40 % des crédits mis à disposition du programme
au 30 juin 2021. La sous exécution, bien que chronique, a été accentuée par
l’incidence de la crise sanitaire
qui a provoqué des retards dans la
réalisation d’opérations notamment sur l’action 9 relative au plan littoral et
sur l’action 10 relative au fonds interministériel pour la transformation de
la Guyane.
Par ailleurs, sur l’action 04 relative au PEI Corse
, le responsable
de programme n’a souhaité n’engager que les projets qui font l’objet d’un
commencement d’exécution (commande formalisée, marché signé
).
Fin 2021,
le niveau d’exécution des crédits 2021 est comparable à
celui de l’exercice 2020
pour les crédits hors fonds de concours, avec un
volume de crédits très supérieur en raison de l’augmentation significative
des financements
du fond de concours de l’AFITF consacrés à l’action 10
–
fonds interministériel pour la transformation de la Guyane.
Pour le programme 177,
la consommation de
crédits s’est élevée à
2,897 Md
€ en CP soit plus de 463 M€ en CP qu’en 2020 dont
2,809 Md
€
pour financer les places en structures d’hébergement d’urgence et en
logement adapté. L
e taux d’exécution s’établissait en avril
2021 à 37 % en
AE et 24 % en CP (en baisse par rapport à 2020). Il
s’établissait à
57 % en
AE et 52 % en CP en août 2021, en baisse également par rapport à 2020
s’expliquant en partie par l’ouverture en juillet en LFR1 de 700 M€ de
crédits. En novembre 2021, il s’établissait à
87 % en AE et 78 % en CP.
Compte tenu de l’ou
verture précoce et importante des crédits en LFR1, ce
taux d’exécution aurait dû être plus important.
Cependant, le taux d’exécution est de 99
,9 % en AE (en 2020 il était
de 99,8 %) et de 99,6 % en CP (comme en 2020) en décembre 2021
grâce
à une consommation accélérée
de 616 M€
sur les trois derniers mois de
l’année
.
L’essentiel de la hausse de l’exécution 2021 par rapport à 2020 porte
sur la brique «
hébergement d’urgence
» (+ 385
M€). Elle s’explique
également le maintien des dépenses de « veille sociale » à un niveau
supérieur au niveau de l’exécution 2019 (+
32
M€). L’écart entre les
exécutions 2020 et 2021 constaté sur la brique « CHRS » (+
18 M€) se
décompose de la façon suivante : +
13 M€ de transformation de places
d’hébergement d’urgence en places de CHRS
; + 1
0 M€ liée à l’évolution
de la masse salariale ; -
5 M€ d’économies réalisées dans le cadre de la
convergence tarifaire appliquée aux établissements.
Pour la brique « logement adapté
», l’exécution en hausse par
rapport à 2020 (+72 M€) s’explique notamment,
dans le cadre de la montée
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
43
en charge du plan Logement d’abord, par les coûts liés à l’extension en
année pleine des places ouvertes en 2020 (intermédiation locative et
pensions de famille) ainsi que par l’ouverture de nouvelles places courant
2021.
Des reports de crédits de
2021 à 2022 sont prévus d’un montant de
1,592 M€ en AE
(en baisse par rapport à 2020)
et 11,140 M€ en CP
(en
augmentation par rapport à 2020).
C.
Une mission toujours principalement composée de
dispositifs d’intervention
Graphique n° 6 :
Les dépenses 2017-2021 de la mission par titre
(CP, en M€)
Source : Cour des Comptes
Les dépenses d’intervention représentent 98,8
% des dépenses de la
mission. Elles relèvent cependant de logiques distinctes.
44
COUR DES COMPTES
Les dépenses d’aides personnelles au logement du
programme 109
ressortent de dépenses de guichet, à caractère obligatoire, versées en
fonction de la satisfaction de certains critères juridiques.
Les dépenses d’intervention portées par les
programmes 112, 135
et 162
financent les engagements pluriannuels pris par
l’
État avec ses
partenaires, dans le cadre de contrats d’engagements respectifs
.
Les dépenses d’intervention du
programme 147
soutiennent des
actions menées en faveur des quartiers prioritaires au titre de la politique
de la ville et à leurs habitants. Le
principe d’annualité demeure assez
largement théorique, nombre de ces actions s’inscrivant dans la durée et
nécessitant du temps pour produire leurs effets.
Enfin, les dépenses d’hébergement et de logement adapté portées
par le
programme 177
présentent un caractère hybride : théoriquement
discrétionnaires, elles permettent à l’
État
d’honorer le principe d’accueil
inconditionnel des personnes sans abri fixé que la loi lui impose de
respecter.
Aussi, la capacité de l’
État
à piloter ces dépenses d’interventio
n est
plus ou moins grande selon les actions qu’elles viennent financer.
IV.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A.
La soutenabilité budgétaire à court terme : les
charges à payer
Le montant des charges à payer au 31 décembre 2021
s’élève à
28,5 M
€, en nette hausse par rapport aux
21,9
M€
constatés en 2020.
Tableau n° 6 :
Évolution des charges à payer de la mission entre 2018
et 2021 (en
M€)
2018
2019
2020
2021
Programme 109
0
0
0
0,5
Programme 177
0,87
0,82
2,5
8.1
Programme 135
11,19
8,15
13,6
15,8
Programme 147
2,05
0,2
0,2
0,8
Programme 112
1,83
8,01
1
2,61
Programme 162
4,54
4,5
4,8
0,728
Mission
20,48
21,68
22.1
28,53
Source : Cour des comptes
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
45
Cette hausse provient des programmes 177, 162, et dans une
moindre mesure des programme 135 et 112.
Pour le programme 177
, les charges concernent les marchés,
notamment le marché «
Hébergement d’urgence et accompagnement
social » (HUAS). Le montant des charges à payer au 31 décembre 2021 est
de 8,19 M€.
Pour le programme 162
,
l
e montant des charges à payer constatées
au 31 décembre 2020 sur le programme 162
s’élevait à 4
,8
M€
, dont
4 747
096,30 € pour l’action 4 PEI Corse, 47
464,16
€ pour l’action 10
Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane, 18 372,08
€
pour l’action 8
V
olet territorialisé du plan national d’action chlordécone et
5
994,84 € pour l’action 2
Eau et agriculture en Bretagne.
Au 31 décembre 2021, le montant des charges à payer
est
de 728
k€
. Ce montant est nettement inférieur à celui constaté sur
l’exercice précédent (4,8
M€).
Pour le
programme 135
, l’augmentation des charges à payer de
2,2
M€ est essentiellement dû au
x crédits du Fnap.
Pour le
programme 112
, il s’agit de difficultés techniques au sein
de Chorus, ou de retards de transmissions des éléments nécessaires à la
mise en paiement, suite à la mise en œuvre du plan de relance.
B.
La soutenabilité à moyen terme : les restes à payer
Au 31 décembre 2021, le montant des restes à payer de la mission
s’établit à
3 156,2
M€
, en forte augmentation par rapport à 2020, où il était
de 2
240,6 M€.
46
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 :
Évolution des restes à payer de la mission depuis 2015
(
en M€
)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Programme 109
0
0
0
0
0
0
0,1
Programme 177
1,1
2
109,9
85,7
61,7
37,8
18,3
Programme 135
2000,7
2021,3
1951,1
1959,7
2002,9
2085
2540
Programme 147
5,8
6,8
4,6
5,6
3,8
0,3
1,2
Programme 112
461,5
408,8
516,5
428,2
381,2
338,8
357,0
Programme 162
209,1
211,5
207,7
201,2
192,3
220,5
239,6
Mission
2678,3
2650,4
2789,9
2680,4
2641,9
2440,6
3156,2
Source : Cour des Comptes
80 % des restes à payer de la mission proviennent du
programme
135
, et concernent principalement les engagements juridiques liés aux
logements agréés en cours. Un travail d’apurement des engagements non
ma
ndatés ou anciens se poursuit depuis 2019. L’augmentation constatée en
2021 est due aux crédits du plan de relance
(d’un montant total de
436
M€),
qui ont été fortement engagés mais non payés, et à un ralentissement des
paiements par rapports aux nouvelles opérations engagées (77
M€)
.
Pour le
programme 162
, le niveau des restes à payer a augmenté
alors qu’ils étaient en baisse continue jusqu’en 2019.
L’évaluation des
restes à payer au 31 décembre 2021 est de
239,6 M€
dont
177,08 M€ sur
l’action 04, notammen
t sur le volet transport du PEI Corse (financé par
fonds de concours) et qui seront couverts par l’AFITF d’ici le terme du
PEI, et 47,4
M€ sur l’action 10 du
contrat de convergence et de
transformation de la Guyane (financés par fonds de concours).
Le
programme 112
génère également des restes à payer importants
(357
M€), provenant des opérations contractualisées en cours de
réalisation, dont le niveau global a diminué depuis trois ans du fait du
ralentissement des engagements sur les CPER en fin de cycle, sans que la
nouvelle génération n’ait encore été pleinement lancée.
Dans le prolongement de l’année 2020, l
a forte baisse des restes à
payer constatée
sur le programme 177
depuis 2017 (109,
9 M€)
correspond notamment au cycle de vie du marché « hébergement
d’urgence action sociale
» (HUAS) lancé en 2017 et qui donnera lieu à
paiement jusqu’en 2022
. Fin 2021, le montant de restes à payer rattachés à
ce marché s’élève à
14,1
M€.
Il faut y ajouter pour les autres restes à payer
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
47
des prestations d
’
ingénierie dans le cadre de la refonte du SI-SIAO, des
prestations d
’
hébergement engagées dans le cadre de marchés publics, soit,
à la marge, des subventions n
’
ayant pas pu être payées avant la fin de la
gestion en 2021. L
’
ensemble de ces restes à payer
d’un
montant total de
18,3
M€
ont vocation à être couverts par des crédits de paiement en 2022.
C.
Un budget 2022 en nette hausse par rapport à 2021
Tableau n° 8 :
LFI 2022
Source : Cour des comptes
La loi de finances pour 2022 attribue à la mission Cohésion des
territoires des crédits en augmentation de 1,42
Md€
(+ 9,0 %) en AE et
1,24
Md€ (+
8 %) en CP, et atteignent un niveau qui se rapproche de
l’exécution 2020.
Tous les programmes de la mission sont en
augmentation, dans des proportions différentes :
-
le programme 109
, qui ne bénéficiera plus en 2022 de la
contribution de 1,0
Md€ apportée par Action L
ogement, voit ses crédits
augmenter de 640
M€
;
-
le programme 177
, en augmentation de 611
M€ en AE et 4
78
M€
en CP, prévoit dès la loi de finances un niveau de crédits correspondant aux
prévisions d’exéc
ution, rompant avec une pratique récurrente de sous-
budgétisation ;
En
M€
LFI 2020
Exécution
2020
LFI 2021
Exécution
2021
LFI 2022
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
109
12038
12039
13893
13893
12439
12439
12438
12437
13079
13079
112
208
244
225
267
175
230
301
282
244
247
135
345
347
593
510
524
524
1396
941
530
530
147
469
494
563
565
513
513
523
524
558
558
162
45
38.6
84
55
40.8
40.3
100.7
67.9
98 .4
92.2
177
1965
1991
2411
2434
2174
2200
2876
2897
2785
2677
Missi
on
15072
15154
17503
17724
15866
15946
17622
17151
17295
17184
48
COUR DES COMPTES
-
le programme 162
, dont les crédits ont plus que doublé
(98,42 M€
en AE et 92,28 M€ en CP), au regard de l’actualité des plans auxquels le
programme participe ;
- les crédits du
programme 147
augmentent de 45
M€ (8,8
%), pour
financer les nouvelles cités éducatives (+ 30
M€), et pérenniser le dispositif
des « bataillons de prévention » (+ 15
M€)
;
- les crédits des autres
programmes 112
augmentent de 69
M€ en
AE (+40%) , et 17
M€
en CP pour financer le programme France services
et des actions de l’agenda rural et des pactes spécifiques
;
- Les crédits du
programme 135
augmentent de 6
M€.
Les crédits peuvent être, à ce stade, considérés comme sincères pour
les programmes 177 et 109. Les prévisions du programme 109 intègre une
baisse des dépenses liée notamment à l’actualisation du rendement de la
réforme de la base-ressources des APL pour 2022, dont les mesures de
maintien de droits accompagnant la mise en place de cette réforme
s’arrêteront en 2022, ce lui permettra d’atteindre son plein rendement
l’année prochaine. Le rendement 2022, en année pleine, devrait s’élever à
1 270
M€.
L’effort de sincérisation est le plus prégnant sur le programme 177
consacrant ainsi la stratégie de programmation 2022-2024 de la Dihal
visant à mettre en œuvre le
Plan
logement d’abord, à remettre sous contrôle
le parc d’hébergement et à ma
îtriser les dépenses du programme. Les
crédits inscrits à la LFI pour 2022
s’élèvent à
2 786
M€ en
AE, en hausse
à périmètre constant de 611
M€ et à 2
678 M€ en
CP, en hausse à
périmètre constant de 478
M€.
La LFI 2022 témoigne d’un effort de
rebasage et d’une int
égration plus réaliste des besoins complets de
financement. Les évolutions pilotées par la Dihal doivent pouvoir conduire
à une absence d’ouverture de crédits en cours d’année ou en fin de gestion
.
Plusieurs augmentations de dépenses sont à attendre pour les années
à venir :
- les crédits du programme 112 destinés aux CPER, qui ont été
diminués d’environ 30
M€
; en LFI 2021 et 2022 par substitution de crédits
transférés du plan de relance, ont vocation à être rebudgétisés dès la LFI
2023 ;
- les dispositifs «
quartiers d’été
», qui seront renouvelés pour la
troisième fois en 202
2, devront, s’ils sont pérennisés, trouver leur
financement dans les LFI à venir ;
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
49
- l
e financement de l’Anah, dont les ressources sont inférieures aux
dépenses, et qui a été abondé par une subvention exceptionnelle de 100
M€
en 2021, devra trouver un fina
ncement pérenne à compter de l’exercice
2023 ;
- les crédits de la LFI 2022
pour le programme 162
atteignent
98,42 M€ en AE et 92,28 M€ en CP et l’augmentation est liée à l’actualité
de trois des plans auxquels le programme participe : le programme
excepti
onnel d’investissement en faveur de la Corse (PEI), le plan de
transformation et d’investissement pour la Corse (PTIC) (tous deux au sein
de l’action 4) et le plan chlordécone (action 08). S’agissant du PTIC
72,9
M€ en AE et 67,6 M€ en CP ont été budgétés sur l’action
04, dont
50 M€ ont été versés suite à
un amendement au PLF
afin d’accélérer le
PTIC et compenser les capacités d’investissements de la collectivité de
Corse grevées par le contentieux Corsica ferries.
V.
L’incidence des dépenses
de la mission sur
l’environnement
L’annexe au PLF 2021 «
rapport sur l’impact environnemental du
budget de l’
État
» évalue la part des dépenses de l’
État ayant un impact
favorable, défavorable sur l’environnement, en reprenant les fondamentaux
méthodologiques proposés par
la mission d’inspection IGF
-CGEDD
10
, et
en évaluant cet impact selon six axes
11
.
La mission
Cohésion des territoires
se caractérise par une part des
dépenses neutralisées fortement majoritaire. Ainsi, sur 16,99
Md€ de
crédits budgétaires et de taxes affectées prévus en LFI, 15,63
Md€, soit
92
% sont considérés comme sans impact. De même, s’agissant des
dépenses fiscales, 11,87
Md€ sur 14,63
Md€, soit 81
% des dépenses sont
neutralisés.
En effet, l’intégralité des crédits consacrés aux aides personnelles
au logement, à l’hébergement d’urgence et à la politique de la ville (hors
Anru) sont considérées comme neutres, et son
t en effet d’un impact
10
Rapport «
Green Budgeting : proposition de méthode pour une budgétisation
environnementale
», 25 septembre 2019.
11
Ces axes sont : la lutte contre le changement climatique (« atténuation climat »,
l’adaptation au changement climatique et prévention des risques naturels («
adaptation
climat »), gestion de la ressource en eau (« eau »), économie circulaire, déchet,
prévention des risques technologiques (« déchets »), lutte contre les pollutions
(« pollutions ») et biodiversité des espaces naturels, agricoles et sylvicoles
(« biodiversité »).
50
COUR DES COMPTES
environnemental difficilement appréciable. Cela limite toutefois la portée
de l’exercice.
489,4
Md€ de dépenses budgétaires sont cotées comme ayant un
impact positif sur l’environnement, qui concernent
:
-
l’action 4
Réglementation, politique technique et qualité de la
construction du programme 135 est intégralement considérée comme
favorable, à hauteur de 218
M€
; cela se justifie pour la part consacrée
à la rénovation thermique des logements privés (170
M€) et pour la
sous-action qualité de la construction (5
M€), mais non pour les autres
dépenses (essentiellement liées au contentieux de l’habitat et de
l’urbanisme). Le montant de dépenses favorab
les est donc surévalué
de 43
M€
;
-
l’action 7 Urbanisme et aménagement est considérée comme
favorable pour 242,5
M€ au titre de la pollution, ce qui demande à être
démontré précisément. La plus grande partie de cette dépense est
consacrée à la compensation de TSE en faveur des établissements
publics fonciers (181,1
M€) ou à la politique d’aménagement de l’État
(45,4
M€),
et
contribue
donc
au
financement
d’opérations
d’aménagement ou d
u foncier destiné à ces opérations. Celles-ci
comprennent nécessairement des travaux de construction de nature à
provoquer une artificialisation des sols. La DHUP fait valoir que les
EPF interviennent majoritairement en faveur d’opérations de
recyclage foncier, et réalisent fréquemment la dépollution de friches
industrielles ;
-
la participation à
l’A
nru du programme 147 (15
M€), elle aussi cotée
positivement, suscite la même remarque. Si le bilan environnemental
des opérations de démolition-reconstruction reste à faire, la production
de logements neufs
, d’équipements et les travaux d’espaces publics
réalisés ne peuvent manquer d’avoir un impact défavorable
, dont il
n’est pas démontré qu’il soit
toujours compensé par la qualité
environnementale des projets. Il faut également souligner que la forte
débudgétisation des dépenses de l’A
nru minimise sa prise en compte
dans le rapport environnemental ;
-
il est à noter que les d
épenses d’aides à la pierre (programme 135), qui
sont financées par fonds de concours et n’apparaissent donc pas en
LFI, mais qui représentent plus de 900
M€ de crédits ouverts en 2021
en y intégrant les reports, ne sont pas prises en compte. Consacrées à
la production de logements neufs, elles présenteraient un impact
d
éfavorable pour l’environnement
;
-
l’ensemble des dépenses du programme 112 est considéré comme
neutre, ce qui
là encore mériterait d’être vérifié,
s’agissant notamment
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
51
des dispositifs finanç
ant l’aménagement du territoire, et dont les
crédits sont majoritairement dédiés à la construction d’équipement
s
publics et d’infrastructures
, même si les instructions du FNADT
intègrent des objectifs de développement durable
12
;
-
les actions du programme 162 sont justement classées comme ayant
un impact favorable
: c’est le cas du plan d’action chlordécone, du
plan littoral 21, des actions eau-agriculture en Bretagne et reconquête
de la qualité des cours d’eau en pays de Loire et du service d’incendie
et secours de Wallis et Futuna, pour un montant total de 11,4
M€
;
-
seul le soutien à l’accession à la propriété –
part artificialisante
(programme 135) est coté comme défavorable, pour un montant de
2,1
M€
; le total des taxes affectées présentant un impact sur
l
’environnement est de 830,6
M
€
;
-
les recettes issues des enchères de quotas carbone (420
M€) et de la
taxe sur les logements vacants, contribuent au financement de
l’A
nah,
et donc d’actions de rénovation de logements,
qui ont à ce titre un
impact favorable ;
-
la cotation favorable pour 349,6
M€ de la taxe spéciale d’équipement
(TSE) est, comme on l’a vu, critiquable.
Le bilan environnemental des dépenses fiscales est quant à lui plus
nuancé. Il évalue à 1,61
Md€ les dépenses favorables à l’environnement et
à 1,14
Md€ les dépenses défa
vorables.
Sont classées défavorables les dispositifs de réduction ou de
déduction d’impôts en faveur de la construction de logements neufs, et
favorables les dispositifs incitant à la rénovation énergétique, parmi
lesquels la TVA réduite à 5,5 % pour les travaux de rénovation énergétique
est la plus significative (1,23
Md€).
12
La DGCL fait également valoir que l’ANCT apporte un appui à des projets e
n faveur
de la transition écologique des territoires.
52
COUR DES COMPTES
Évaluer
l’impact environnemental de la construction d
e logements et
de l’aménagement
L’évaluation de l’impact environnemental de la construction de
logements neufs se concentre sur l’
artificialisation des sols induite,
considérant que celle-
ci nuit à la biodiversité, à l’écoulement des eaux, et
induit des besoins en infrastructures de transport. Elle distingue donc, pour
chaque dépense budgétaire ou fiscale en faveur de la construction de
logement, une part artificialisante qui varie en fonction du dispositif, pour
en traduire l’impact défavorable sur les axes «
protection des espaces
naturels », « eau » et « atténuation climat ». La part non artificialisante est
considérée comme neutre. Les émissions de gaz à effet de serre des
logements construits les font considérer comme défavorable, sans que la
combinaison des effets de la meilleure performance thermique des
logements neufs et des besoins en transports qu’ils génèrent soit clairemen
t
déterminée. L’impact environnemental des travaux de construction eux
-
mêmes semble avoir été négligé.
L’annexe budgétaire fait état de possibles évolutions de la méthode
de prise en compte pour les prochains exercices.
Les dépenses consacrées à l’aménagement font l’objet d’une
cotation favorable sur l’axe «
pollution
», en ce qu’elles conduisent
souvent à des travaux de dépollution. C’est négliger l’artificialisation des
sols induite par ces opérations, et les constructions d’infrastructures, et de
bâtimen
ts qu’elles génèrent. Si la performance environnementale des
opérations d’aménagement est variable, il est difficile de considérer sans
l’avoir démontré que leur impact global sur l’environnement est positif.
Ainsi, l’évaluation de l’impact environneme
ntal du budget de la
mission
Cohésion des territoires
reste-t-elle partielle. De nombreuses
dépenses, parmi lesquelles les dépenses de redistribution, étant classées
« neutres » par convention, elle ne porte que sur une part réduite du budget.
L’analyse réalis
ée est globale et ne descend pas en finesse au-dessous du
niveau de l’action budgétaire, l’action des opérateurs n’est appréciée que
pour la part des subventions qui leurs sont versées, et les dispositifs
financés par fonds de concours (les aides à la pierre, pour ce qui concerne
la mission) n’y sont pas traités. Enfin, la question du bilan environnemental
de la construction de logements et de l’aménagement devrait pour être
significative faire l’objet d’analyses plus fouillées.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
53
Chapitre II.
Points d’attention par prog
ramme
I.
Programme n°109
Aide à l’accès au logement
Le programme 109
Aide à l’accès au logement
porte principalement
la participation de l’État au
Fnal,
chargé d’assurer le versement des
allocations logement aux personnes. Cette participation (action 1)
concentre à elle seule 99 % des crédits du programme et assure la part
principale du financement du Fnal.
En effet, il bénéficie de la contribution budgétaire de l’État mais
aussi du produit des prélèvements mis à la charge des employeurs, de
l’affect
at
ion d’un
e part de la taxe sur les locaux à usage de bureau en Île
de France (TSB), d’une part des recettes de la taxe sur les plus
-values
immobilières (TPVI
jusqu’en 2021
). En 2020 et 2021, il a aussi bénéficié
d’une contribution exceptionnelle
de la
part d’Action
Logement.
Le programme 109 porte également deux autres actions : une
participation au financement des agences et associations d’information sur
le logement afin d’accompagner les publics en difficulté (action 2, soit
0,1 % du programme qui sont des dépenses discrétionnaires) et des actions
visant la sécurisation des risques locatifs (action 3 soit 0,01 % du
programme
et pour lesquels il n’y a plus de crédits, l
e dispositif de garantie
des risques locatifs
–
GRL- ayant été mis en extinction depuis 2016).
Le
s aides au logement contribuent à l’amélioration de l’efficacité de
la dépense publique en faveur de la politique du logement par trois leviers.
La réforme dites des « APL en temps réel » ou de la base ressources
des APL mise en place depuis le 1er janvier 2021 (et depuis le 1
er
mai 2021
pour l’aide personnalisée à l’accession à la propriété), génératrice
d’économies importantes mais dont les résultats étaient incertains. Elle vise
à calculer et verser les APL sur la base de recalcul trimestriel des droits
adossés aux revenus des douze derniers mois, ce qui permet d’établir de
façon plus juste le montant d’aide à verser aux bénéficiaires en l’adaptant
chaque trimestre à l’évolution de leurs ressources et à leurs changements
de situation. En LFI 2021 le rendement de la réforme était estimé à 746
M€. Cette prévision était prudente notamment en raison d’un déploiement
sur fond de prolongement de la crise sanitaire. La mise en œuvre de cette
réforme n’a pas connu de difficulté opérationnelle. Les économies
effectivement constatées
fin 2021 sont de l’ordre de 1
114
M€. Ces
économies ont un impact massif sur le budget du programme.
54
COUR DES COMPTES
Différentes mesures de soutien ont accompagné la réforme, qui ont
complexifié son suivi : la mesure de soutien aux contrats de
professionnalisation mise en place en septembre 2021 (avec effet rétroactif
pour un montant de 107 M
€) leur permettant de bénéficier d’un abattement
social sur leurs ressources,
ainsi qu’
un maintien transitoire de droits de
divers publics, qui s’arrêteront en 2022 mais dont le but ét
ait
l’accompagnement des bénéficiaires dans le nouveau système
pour un
montant de 82
M€.
La réforme de la réduction du loyer de solidarité (RLS) dans le parc
social permet d’abaisser le montant des APL pour les bénéficiaires du
dispositif. Son rendement est de 1,3
Md€
par an.
En 2021 le rendement
n’a pas atteint cet objectif.
En effet, le nombre de bénéficiaires de la RLS
s’est révélé plus faible qu’anticipé notamment du fait de la réform
e de la
base ressources des APL. Une augmentation infra-annuelle des forfaits de
RLS a donc été mise en place au 1er octobre 2021 pour limiter la baisse du
rendement de la mesure. Les barèmes ont été revalorisés en octobre à
hauteur de 0,42 point ainsi que les loyers du parc privé et du parc social
dans la limite des plafonds en vigueur. Cela a conduit à un rendement 2021
de 1 275
M€
; le sous-rendement résiduel sera quant à lui compensé en
2022 par la fixation
d’un rendement
cible à 1 325
M€.
A.
La réforme des « APL en temps réel » : des objectifs
d’économies revus à la baisse
en LFI et largement
dépassés fin 2021
La LFI estimai
t l’i
mpact de la réforme des APL à 746
M€
. Cet
objectif avait été largement revu à la baisse par rapport aux prévisions de
2020
qui l’évaluaient à
1,250
Md€.
Cette budgétisation prudente intégrait
trois paramètres :
-
les probables impacts de la crise sanitaire susceptibles de
nettement limiter le bénéfice attendu de la réforme ;
-
le maintien transitoire d’un certain nombre de droits qui minorait
le rendement de la réforme ;
-
la prise en compte des revenus de l’exercice (et non de l’exercice
n-2) pour le calcul des APL qui
est susceptible d’accroitre
fortement la sensibilité du niveau de la dépense à la conjoncture
économique et sociale (le coût des nouveaux entrants étant en
particulier difficile à appréhender en temps réel).
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
55
Cependant, malgré le prolongement de la crise sanitaire,
l’objectif
d’économie attendu a été atteint
et dépassé.
L’économie générée est de
1,114
Md€
. La consommation totale du programme
sur l’action 1
s’élève
à 12,42
9 M€ en AE et 12,428
Md€
en CP (13,893 Md
€ en 2020
) soit -
1,465
Md€
par rapport à 2020 en CP. Cela est dû à la baisse de la dépense
liée à la réforme mais également à la hausse des recettes du Fnal (3,719
Md
€)
, intégrant la
contribution d’Action L
ogement
d’
1 Md
€.
Cette évolution favorable a permis de recycler une partie de la
réduction de dépense pour réduire la dette du Fnal en passant de 243
M€ à
96
M€
, assainissant ainsi sa situation financière.
B.
Une trajectoire apurant la dette du FNAL mais dont la
structure de financement
comme l’évolution des
dépenses demeurent incertaines
La loi de programmation des finances publiques en 2018 prévoyait
une baisse de la contribution de l’État au
Fnal
, en raison notamment d’une
baisse des charges pesant sur le Fnal. Cette prévision en 2018 reposait sur
la mise en œuvre de plusieurs mesures
de baisse des charges :
-
la
réduction du loyer de solidarité (RLS), dont l’ob
jectif a été
ramené de 1,5 à 1,
3 Md€ d’économies à compter de 2020
;
-
la réforme de la base ressource des APL (contemporanéisation des
APL), qui devait diminuer d’1,25
Md€ les dépenses du
Fnal ;
-
la réduction de 5
€ des prestations en 2018
(-391
M€)
;
-
les décisions successives de sous-indexation des paramètres pris
en compte pour le calcul des prestations ;
-
la
suppression de l’APL A
ccession depuis 2018 (intégrale à
compter de 2020 -69
M€
).
Cependant, si cette contribution a baissé en 2021 (12 427 M
€
), la
prévision 2022 prévoit une augmentation à 13 070 M
€
afin de garantir
l’équilibre du budget du
Fnal. Une incertitude subsiste sur la structure du
financement du Fnal à moyen terme et sur le niveau de participation que
l’État
devra maintenir.
1.
Une structure de financement incertaine
Les prévisions de baisse des charges (en 2022 15 876
M€ contre
15 989
M€ en 2021)
tiennent
compte des prévisions d’une évolution du
56
COUR DES COMPTES
nombre de bénéficiaires, notamment en raison de la mise en œuvre de la
réforme de la base ressources
génératrice d’économies
.
Cependant,
parmi les charges
, demeure le niveau de dette
constituée par le Fnal vis-à-vis des organismes payeurs : bien celle-ci soit
en baisse depuis 2019 (95
M€
au 31 décembre 2021, 243 M€ au 31
décembre 2020, 309 M
€
fin 2019), sa résorption
n’est pas complè
te et les
charges pesant sur le Fnal devront tenir compte en 2022 :
-
des évolutions du tendanciel générées par la réforme de la base
ressources ;
-
des modalités de partage des aides au logement en cas de résidence
alternée des enfants des allocataires (coût de 22 M
€
) ;
-
de la mesure de soutien aux contrats de professionnalisation mise
en place en 2021 ; cette mesure a été estimée à 120
M€
en 2022,
et elle se veut pérenne ;
-
d
e l’incertitude du rendement de l’économie budgétaire gé
nérée
par la RLS à hauteur de 1,3
Md€
,
garantie jusqu’en 2022 suite à
un accord avec les partenaires du secteur locatif social (la RLS
impose aux OLS une baisse de loyers entrainant la baisse des
allocations). En 2021, il a été nécessaire d’ajuster le forfait en
cours d’année pour tenir l’obje
ctif du rendement de 1,3 M
d€
appliqué depuis 2020.
Par ailleurs,
parmi les recettes
, le budget du Fnal doit prendre acte
de la baisse de ses recettes (2 812
M€ en 2022 contre 3
719
M€ en 2021)
et plus particulièrement de la baisse de la taxe sur les locaux à usage de
bureaux, les locaux commerciaux et les surfaces annexées à ces catégories
de locaux (cette taxe était en 2019 de 116 M
€
et a été réduite en 2020 à
69
M€ puis
à 66
M€
en 2021), de la suppression du produit de la surtaxe
sur les plus-values immobilières (43 M
€
en 2021), de la non reconduction
de la contribution exceptionnelle d’Action Logement qui a été en 2021 de
1
Md€.
Enfin, le budget du Fnal est sensible aux éléments suivants :
-
les paramètres de ressources du barème des aides personnelles au
logement sont revalorisés au 1
er
janvier de chaque année. Du fait
de la récession provoquée par la crise sanitaire, ces paramètres
auraient dû être diminués de 0,2 %. Toutefois, pour ne pas
pénaliser les bénéficiaires en une période déjà difficile, les
paramètres de ressources ont fait
l’objet d’un gel, et n’ont
donc
pas été revalorisés en 2021. Cela induit une non-diminution de la
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
57
masse de prestations des aides au logement versées en 2021
estimée à 14
M€
;
-
l
es forfaits de ressources pris en compte pour calculer l’aide
personnelle au logement des étudiants ont été revalorisés, au 1
er
janvier 2021, cependant le taux de revalorisation (+0,1
%) n’a pas
été suffisant pour que les forfaits soient modifiés ;
-
les paramètres de dépenses du barème des aides personnelles au
logement sont revalorisés le 1
er
octobre sur l’IRL du 2
ème
trimestre
2021 (dernier connu à la date du 1
er
octobre). Ces paramètres ont
donc été revalorisés de 0,42 % en 2021, ce qui a induit une
augmentation de la masse de prestations versées en 2021 estimée
à 15
M€.
Ce phénomène est susceptible d’être reconduit.
Tableau n° 9 :
Prévisions de recettes et de dépenses du FNAL
2020-2023
En M€
2021
(Exécution)
2022
2023
Prévisions sur
les prestations
APL
6892
6925
7116
ALS
5166
5121
5183
ALF
3617
3519
3527
Total Prestations
15675
15565
15826
Frais de gestion
(2%)
314
311
317
Total de dépenses
15989
15876
16143
Recettes
Recettes
employeurs
2600
2746
2834
Taxe sur les
bureaux
66
66
66
Surtaxe sur les
plus-values
immobilières
43
0
0
PEEC
1000
0
0
Dotation budgétaire (réserve levée et
y compris crédits votés en LFR)
12427
13070
12658
Total ressources
16136
15882
15558
Besoin de financement du FNAL
(hors dette)
-147
-6
+585
58
COUR DES COMPTES
Source : Cour des comptes.
2.
Un tendanciel de dépenses sous surveillance
L’enjeu de l’évolution des dépenses se pose pour ce programme, les
aides personnelles au logement étant naturellement sensibles à la
conjoncture socio-
économique et l’étant
théoriquement encore davantage
depuis la mise en place de la contemporanéisation des APL.
Le tableau ci-dessous présente le tendanciel constaté pour les années
2017
à 2021 et les prévisions de la DHUP jusqu’en
2023 (prévisions
provisoires et soumises aux hypothèses macroéconomiques).
Tableau n° 10 :
Tendanciel provisoire des dépenses des aides
personnelles au logement
en M€
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Prestations
Ensemble
avec frais de gestion
18 013 18 113 18 007 16 960 16 662 16 618 15 989 15 876 16143
dont APL
8 219
8 364
8 430
7 639
7 567
7 291
6 892
6 925
7116
dont ALS
5 327
5 304
5 221
5 104
5 044
5 341
5 166
5 121
5183
dont ALF
4 466
4 356
4 356
4 217
4 217
3 626
3 617
3 519
3527
Source : DHUP
Les mouvements observés en 2021 sont les suivants : 38,2 % des
allocataires ont
vu leur niveau d’APL diminuer,
25 % des allocataires ont
vu leur niveau d’APL augmenter
. Ces proportions sont similaires à celles
observées chaque année lors de la réévaluation.
Les évolutions liées directement à la réforme de la base ressources
de APL mise en place le 1
er
janvier 2021 sont les suivantes : 52,2 % des
allocataires n’ont pas observé de changement dans leur allocation
, 29,6 %
des allocataires ont vu leur aide diminuer ou disparaître, 18,2 % des
allocataires ont vu leur aide augmenter (dont 1,8
% n’aurait pas bénéficié
des APL en 2021 sans la réforme).
Par ailleurs, l’absence de chute brutale du pouvoir d’achat des
ménages en 2021, liée notamment aux mesures de soutien mises en place
dans le contexte de crise, s’est traduit par une relative
stabilité du
montant
des aides au logement versé et ce alors même que la réforme les
rend plus sensibles à la conjoncture économique. Ainsi le niveau
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
59
prévisionnel des charges du Fnal
s’est établi
pour 2021 à 15,989
Md€ alors
qu’il était de 16,943 Md€ en 2
020.
Cependant, u
ne attention particulière devra être portée à l’impact
sur
le moyen terme des réformes récentes (actualisation de la base ressources
et réduction du loyer de solidarité) et à l’évolution de la situation
économique du pays une fois les mes
ures de soutien et d’accompagnement
supprimées pour anticiper toute augmentation potentielle de la dépense des
APL. En effet, i
l n’est pas exclu qu’il y ait des effets sur le moyen terme
alourdissant la dépense en prestations, que les outils de prévision actuels
ne permettent pas réellement
d’anticiper.
II.
Le programme n°112 Impulsion et coordination
de la politique d’aménagement du territoire
Depuis la loi de finances 2020, le programme 112 est structuré en
quatre actions :
-
l
’action 11 FNADT section locale :
elle porte notamment les crédits
dédiés aux CPER des différentes générations, aux contrats de
convergence et de transition et aux pactes de développement territorial
;
-
l
’action 12 FNADT section générale : lui sont rattachés les actions de
soutien au développement des territoires, le programme France
services et les crédits de fonctionnement ;
-
l
’action 13 Soutien aux opérateurs : elle regroupe les SCSP versées à
l’ANCT et à Business France
-
l
’action 14 Prime d’aménagement du territoire, contrats de ruralité e
t
pacte État-métropoles, dispositifs en extinction qui ne portent plus que
des crédits de paiement sur restes à payer.
60
COUR DES COMPTES
Tableau n° 11 :
Crédits ouverts et consommés
(en M€)
AE
CP
LFI(a)
175,02
229,98
LFR(b)
-5,85
-8,04
Reports de crédits de 2020
2,07
9,15
FDC&ADP (hors reports)
25,88
25,88
Décrets de transferts
122,53
51,63
Solde des crédits ouverts et annulés
319,65
308,59
Exécution (crédits consommés)
300,59
282,48
Taux de consommation
94%
92%
Source
: Cour des comptes d’après données Chorus
La loi de finances avait ouvert des crédits en diminution par rapport
à 2020 (175
M€ en AE et 230
M€ en CP en 2021 contre 208
M€ et 244
M€
en 2020), en prévision de leur abondement par des transferts depuis le
programme 364
Cohésion
de la mission
Plan de relance
.
L’exécution est en hausse (301
M€ en AE et 282
M€ en CP contre
225
M€ et 2
67
M€). Le taux d’exécution est globalement satisfaisant,
(94 % en AE et 92 % en CP)
13
.
13
La DGCL donne un chiffre d’exécution des AE de 311,7
M€, qui porterait la
consommation des crédits à 98%. Cet écart est dû à la prise en compte par Chorus des
retraits ou diminution d’engagements sur
les exercices précédents, qui concerne en
l’espèce majoritairement la prime à l’aménagement du territoire. Si les deux calculs
sont admissibles, la Cour s’en tient aux données Chorus, pour maintenir leur
homogénéité.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
61
Tableau n° 12 :
Consommation des crédits par dispositif
Exécution2020
Exécution2021
AE
CP
AE
CP
Prime à l'aménagement du
territoire
7200
9355088
6132550
FNADT CPER/CPIER
112681649
103500534
67263297
86460028
FNADT CCT
3776948
1896937
5037938
1887886
FNADT CPER/CPIER (relance)
78715646
17611710
Plan de transformation et
d'investissement pour la Corse
(relance)
11024869
1358704
Contrats de ruralité
21574961
11923074
Pacte État-métropoles
1605443
3722458
FNADT Hors CPER
48463266
51805143
83025828
86716854
Restructuration sites de défense
2752568
2537441
406945
2794450
ADM
716683
668927
671192
686359
Services au public
30324596
30631162
42944213
42797963
Petites villes de demain
11246951
9037016
Section générale
4199584
7690428
225994
4468658
Centres bourgs
268604
Fabriques de territoire (P112)
7900000
7770000
734194
842259
Fabriques de territoire (crédits
relance)
16475806
15587741
Agenda rural (relance)
7938734
7758054
Assistance FEDER + études
environnementales + autres études
761835
430581
626799
965258
Subventions aux associations
1808000
1808000
1755000
1779096
Solde engagements CGET
46036
1219067
SCSP de l'ANCT
70925485
70925485
61965221
61965221
Business France
4720055
4720055
4696615
4696615
Total
240620639
266602713
311729414
282475101
Source : DGCL
62
COUR DES COMPTES
A.
Un programme fortement impacté par le plan de relance
En effet, un montant global de 250
M€ de transferts d’AE vers le
programme 112, destiné à soutenir des actions de développement local,
était prévu sur deux ans. Pour 2021, deux décrets de transfert ont été
effectués depuis le programme 364
Cohésion du plan de relance
, d’un
montant total de 115,5
M€ en AE et 44,6
M€ en CP. Les crédits atte
ndus
en 2022 sont donc de 104,1
M€ en AE. Le solde de 30,4
M€ destiné au
plan de transformation et d’investissement pour la Corse (PTIC) sera
transféré pour le programme 162 en 2022. Les crédits apportés par le plan
de relance se décomposent ainsi :
Tableau n° 13 :
Détail des crédits du plan de relance transférés au
programme 112
Transfert
AE
Transfert
CP
Consom
mé AE
Consom
mé CP
CPER
77,6
19,69
78
17,6
PTIC
11,4
3,42
11
1,4
Fabriques de territoire
16,5
16,5
16,5
15,6
Agenda rural
10
5
7,9
7,8
Total
115,5
44,61
113,4
42,4
Source : DGCL
Le plan territorial d’investissement pour la Corse, qui doit succéder
au PEI Corse, est pour 2021 financé par le plan de relance et porté par le
programme 112. À compter de 2022, les crédits seront portés par le
programme 162, comme ceux du PEI.
Les « fabriques de territoire
» sont un appel à manifestation d’intérêt
lancé pour la création de tiers-lieux
14
. 170 étaient labellisés au 1
er
décembre
14
Le site du ministère donne la définition suivante des tiers-lieux : « Les tiers-lieux sont
des espaces physiques pour faire ensemble : coworking, microfolie, campus connecté,
atelier partagé, fablab, garage solidaire, social place, makerspace, friche culturelle,
maison de services au public…
Les tiers-lieux sont les nouveaux lieux du lien social,
de l’émancipation
et des initiatives collectives. Ils se sont développés grâce au
déploiement du numérique partout sur le territoire. Chaque lieu a sa spécificité, son
fonctionnement, son mode de financement, sa communauté. Mais tous permettent les
rencontres informelles, les interactions sociales, favorisent la créativité et les projets
collectifs. En résumé, dans les tiers lieux, on crée, on forme, on apprend, on fait
ensemble, on fabrique, on participe, on crée du lien social ».
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
63
2020, et 300 au 30 novembre 2021, la moitié étant implantée dans des
quartiers politique de la
ville (QPV), l’autre moitié dans des territoires
ruraux. Chacun reçoit une subvention de 150 000
€ répartie sur
trois ans.
1,5
M€ sont consacrés à l’animation du réseau.
Le programme 112 porte en outre, sur les crédits du plan de relance,
certaines actions
relevant de l’agenda rural, telles que le volontariat
territorial en administration (VTA), la mise en place de simulateurs de
conduite dans les missions locales ou encore le soutien aux actions de la
Fondation du patrimoine en faveur de la sauvegarde du patrimoine des
collectivités rurales.
Le niveau de consommation des crédits transférés du plan de relance
est élevé (98 % en AE et 95 % en CP).
B.
Une nouvelle génération de contrats de plan État-
régions (CPER) et les contrats de plan interrégionaux
État-régions (CPIER)
L’année 2021 marque le démarrage de la génération des CPER
2021-2027, dont la signature définitive est prévue au premier semestre
2022. À ce jour, 11 régions métropolitaines sur 13 ont signé un protocole
d’accord
15
et 3 ont signé un CPER. Leur élaboration a été orientée par
quatre grands principes :
-
- une démarche ascendante qui part des attentes des territoires ;
-
un élargissement du périmètre de contractualisation, introduisant de
nouvelles thématiques (santé, agriculture, sports, éducation et
jeunesse, égalité hommes-femmes, mer et littoral) ;
-
la différenciation territoriale, qui autorise des maquettes et des enjeux
différents en fonction des enjeux régionaux ;
-
une articulation avec les fonds européens et le plan de relance 2021-
2022.
Le montant global proposé à la contractualisation au stade des
mandats de négociation est de 28
Md€ apportés par l’
État, dont 8,6
Md€
au titre du plan de relance, et 20
Md€ par les régions. Les financements du
FNADT au titre de cette génération de contrats seront de 844
M€.
15
À l’exception de la Normandie et de la Corse.
64
COUR DES COMPTES
Pour l’année 2021, les crédits alloués par la LFI ont été ouverts
en
nette diminution, avant d’être abondés par des transferts du plan de relance.
Ainsi, les crédits de l’exerci
ce se sont-ils répartis ainsi :
Tableau n° 14 :
Ouverture et exécution des crédits du CPER 2021-
2027 en 2021
Source : DGCL
Ce mode de budgétisation prête à caution ; le plan de relance est
destiné à abonder les crédits
classiques, et non à s’y substituer. Or, les
crédits dédiés par la LFI aux CPER ont été réduits de 48,5
M€, avant d’être
abondés par 77,6
M€ de transferts. Le niveau annuel de crédits nécessaire
pour honorer les engagements pris par l’
État au titre du CPER est estimé
par la DGCL à 140
M€ par an, soit sensiblement le montant atteint avec les
crédits du plan de relance. Un rebasage sera donc nécessaire à partir de
2023
16
.
Afin de favoriser l’exécution rapide du plan de relance, les crédits
correspondants ont été fléchés et orientés spécifiquement sur des actions
d’un degré de maturité suffisant pour être mises en œuvre sans délais.
La plus grande part des crédits de paiement consommés sur
l’exercice provient encore de la génération précédente de contrats de pl
an.
Les restes à payer sont de 3,5
M€ pour la génération 2007
-2014, 122,5
M€
pour la génération 2015-2020, et 102,5
M€ pour 2021
-2027.
L’action 11 porte également les contrats de
convergence et de
transformation, qui ont remplacé les CPER pour les DOM depuis 2019.
Les 5
M€ d’AE prévus au titre de 2021 ont été entièrement consommés. En
revanche, le rythme de consommation des crédits de paiement est faible, et
s’est élevé à 1,9
M€ sur les 3,6
M€ programmés
(incluant les CCT et les
restes à payer sur les anciens CPER). Ce retard peut être imputé pour partie
à la crise sanitaire, mais également aux difficultés structurelles en matière
d’avancement des projets rencontrées dans ces territoires.
16
La LFI pour 2022 prévoit 118
M€ en AE et 97
M€ en CP pour l’action 11, et 52,6
M€
de transferts en CP du programme 364, soit un niveau d’AE qui reste inférieur à celui
de 2020.
AE
CP
AE
CP
Crédits "classiques" P112
63 722 326
8 217 423
60 843 557
19 488 115
Crédits "relance"
77 600 000
19 680 000
77 982 671
17 611 710
TOTAL
141 322 326
27 897 423
138 826 228
37 099 825
CPER et CPIER 2021-2027
Crédits disponibles 2021
Exécution
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
65
C.
Des dispositifs en évolution
Les maisons France Services
Le dispositif de maisons de services publics labellisées a poursuivi
son déploiement en 2021. Au 31 octobre, 2108 structures étaient labellisées
(dont 1745 France services et 363 MSAP)
, se rapprochant de l’objectif de
2543 fixé pour 2022. Chaque structure
17
reçoit 30 000
€ de subventions par
an, dont 15 000
€ sur des crédits budgétaires du programme 112, et
15 000
€ du fonds n
ational France Services (FNFS), qui regroupe les
administrations et opérateurs participants
18
. Les opérateurs apportent leur
contribution par un fonds de concours, et les autres ministères par un
transfert au programme 112.
La quote-part de chaque opérateur est fixée annuellement par un
avenant à l’accord cadre France Services
de 2019, qui court jusqu’en 2022
.
Le montant total des subventions prévues en 2022 est de 76,29
M€, dont
32,15
M€ sont apportés par le FNADT,
10,4
M€ par le fonds postal de
péréquation territorial, et 33,76
M€ par les contributeurs au FNFS.
Le programme 112 finance en outre les dépenses d’animations du
programme (1,95
M€) et participe à la campagne
de communication France
services à hauteur de 1,5
M€ (dont 0,58
M€ directement exécutés sur le
programme, et 0,92
M€ par un transfert sur le programme 2017
-
Conduite
et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité
durables).
U
ne mission a été confiée à l’IGA, pour proposer
des modalités de
pérennisation du financement des maisons France Services
19
. Celle-ci
recommande de simplifier le circuit de financement en faisant du FNADT
le pivot budgétaire du dispositif, et en lui attribuant directement en LFI les
crédits correspondants à la participation de chaque contributeur au
programme 112. Cette participation pourrait être réévaluée tous les trois
ans, au vu de la participation du réseau aux services de chacun. Elle
préconise égaleme
nt la création d’un outil permanent d’évaluation de cette
politique publique.
17
Il s’agit des structures portées par des associations ou des collectivités locales. Les
structures de la Poste sont, elles financées par le fonds de péréquation postale, et par
une plus faible part du FNFS.
18
Pôle emploi, CNAF, CNAMTS, MSA, CNAV, mini
stère de l’Économie, des finances
et de la relance, le ministère de la Justice et le ministère de l’Intérieur.
19
Rapport «
Mission d’expertise sur le modèle de financement du réseau France
Services », IGA, 2021.
66
COUR DES COMPTES
Le programme 112 porte le fonds de concours permettant le
financement des chefs de projet du programme « petites villes de demain »,
action emblématique de l’agenda rural. Ce fon
ds de concours est alimenté
par
la Banque des territoires et l’ANCT
(13,5
M€ en 2021)
. Les crédits sont
ensuite délégués aux préfets. La consommation des crédits a été ralentie
par les délais de recrutement de ces chefs de projet. Sur 900 prévus, 619
sont à ce jour en poste.
L’action 13 porte les subventions pour charges
de service public
versées par le programme à l’ANCT (62
M€) et à Business France
(4,7
M€).
Le niveau de la subvention à
l’
ANCT a été augmenté pour porter
de 10
M€ à 20
M€ le montant des dépenses d’ingénierie destinées à
appuyer les projets portés par les territoires.
L’action 14 ne porte plus que des restes à payer sur des dispositifs
éteints ou transférés à d’autres programmes. Il ne comprend donc que des
crédits de paiement Il s’agit de
:
-
la prime à l’aménagement du territoire, dispositif achevé en 2020,
pour 10,9 M
€,
-
les contrats de ruralité, transférés en 2019 à la mission
relations avec
les collectivités territoriales
, pour 10 M
€,
-
le pacte État-
métropoles, dont la totalité des AE (19M€) avaient été
engagées l’année de mise en œu
vre du dispositif, pour 1,5
M€.
Ces dispositifs disposaient de 22,5
M€ de crédits, qui ont été
consommés à hauteur de 21,8
M€.
D.
Un dispositif de performances complété en 2022
La Cour avait recommandé en 2020 de « réviser le dispositif de
performance du programme 112 afin de mieux rendre compte de
l’effet
qualitatif des actions qu’il finance
». En effet, le dispositif de suivi de la
performance se limitait en 2021 à deux objectifs :
- «
Soutenir la compétitivité et l’attractivité des territoires
», mesuré
par l’écart de
taux de création des entreprises dans les zones prioritaires
d’aménagement du territoire (ZAFR et ZRR) par rapport à la moyenne
nationale,
-
«
Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion
sociale et territoriale
», appréhendé par le taux de population situé à
moins de 30 minutes d’une maison France Services, et par le taux de
réalisation des démarches sans redirection vers un opérateur du réseau.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
67
Ces indicateurs ne portaient que sur une part minoritaire des crédits
et des actions du programme. Ils ont été complétés pour 2022 par deux
nouveaux indicateurs :
-
l
’indicateur 2
-
2 de l’objectif «
renforcer la cohésion sociale et
territoriale » mesure, par deux sous-
indicateurs, l’effet levier des
crédits FNADT contractualisés et le délai d’exécution des projets
financés par le FNADT,
-
un nouvel objectif est créé, « Renforcer les capacités stratégiques et
techniques des collectivités territoriales et des acteurs dans les
territoires »
. L’indicateur «
Soutenir efficacement les collectivités en
demande d’
ingénierie pour accélérer leurs projets spécifiques »
mesure le nombre de projets accompagnés « en propre » ou au moyen
de prestations par l’ANCT. Il répond en cela au renforcement à 20
M€
des moyens consacrés par l’agence à l’accompagnement en ingénierie.
III.
Le programme n°135 Urbanisme, territoires et
amél
ioration de l’habitat
Les crédits ouverts du programme 135 a connu en 2021 une
augmentation importante, tant en loi de finance initiale que par des
mouvements en cours d’année. Ainsi, 523,46
M€ en AE et CP ont été
ouverts en LFI (contre 346,87
M€
en AE et 346,47
M€
en CP en 2020), et
le total des crédits ouverts s’est élevé à 1
845
M€
en AE et 1 544,69
M€
en
CP (contre 907,32
M€ en AE et 988,51
M€ en CP en 2020).
Le niveau de consommation des crédits s’est élevé à 1395,6
M€ en
AE
20
, en augmentation de 135 % par rapport à 2020, et à 941,2
M€ en CP,
en augmentation de 84 %.
Tableau n° 15 :
Programme 135 : crédits ouverts et consommés en
2020 et 2021
2020
2021
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
344,9
346,5
523,5
523,5
LFR (b)
-9,0
-19,1
83,3
83,3
Reports de crédits de 2020
85,9
250,8
115,7
397,0
20
Ce chiffre est issu des extractions chorus effectuées par la Cour ; La DHUP donne un
montant d’AE exécutées de 1431,7
M€.
68
COUR DES COMPTES
FDC & ADP (hors
reports)
730,8
493,1
786,8
579,0
Autres mouvements
-164,0
-164,0
336,1
-38,0
dont décrets de transferts
- 84,4
- 84,4
436,6
62,5
dont annulations
-79,6
-79,6
-100,5
-100,5
Solde des crédits ouverts
et annulés
988,5
907,3
1 845,3
1 544,7
Exécution
592,6
510,1
1 395,6
941,2
Taux de consommation
60%
56%
76%
61%
Source : C
our des comptes d’après données chorus
Si le taux d’exécution global du programme, en augmentation par
rapport à 2020, reste faible, il convient de distinguer les crédits budgétaires,
dont le taux d’exécution est d’environ 97
%, des crédits provenant des
fonds de concours, qui n’ont été exécutés qu’à 37
% en AE et 50 % en CP.
A.
L’évolution des crédits budgétaires
Les principales évolutions concernant les crédits budgétaires sont
les suivantes :
La compensation de la
taxe spéciale d’équipement
(TSE)
La réforme de la fiscalité locale comprend notamment la
suppression, depuis 2021, de la part de la TSE afférente à la taxe
d'habitation sur les résidences principales ainsi que la moitié de celle
perçue sur la taxe foncière sur les propriétés bâties et sur la cotisation
foncière des entreprises pour les locaux évalués selon les dispositions de
l’article 1499 du code général des impôts. Cette réforme vient diminuer
la
part fiscale de TSE perçue par les établissements publics fonciers (EPF).
Un
mécanisme de compensation à l'euro près par le budget général de l’
État
au titre du programme 135 a été introduit par les articles 16 de la loi n°
2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 et 29 de la loi n°
2020-
1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 et mise en œuvre
pour la première fois en 2021. Le montant total de la dotation a été calculé
d’après les valeurs de répartition du produit de TSE de 2020 entre l
es
différentes taxes locales. Il s’établit à 175
178
814 €
21
(hors réserve de
21
Le montant finalement exécuté après correction sur la base de l’établissement
définitif des rôles est de 175 305 119
€.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
69
précaution prévue par la LFI). Ce montant est fixé pour 2021 sur la base de
la TSE perçue par les EPF en 2020 et il sera également valable pour les
exercices suivants.
Il se décompose ainsi :
-
130 750
143 € pour les EPF d’
État ;
-
42 512
997 € pour les EPF locaux
;
-
1 915
674 € pour les autres établissements fonciers (agences des
50 pas géométriques et EPFA).
Le plan de relance
Le programme a reçu des transferts de crédits des programmes 362
et 364 au titre du plan de relance pour un montant total de 446,6
M€ en AE
et 71,5
M€ en CP.
Tableau n° 16 :
Les actions du plan de relance financées via le
programme 135
Source : DHUP
Les crédits du programme 362-
écologie
ont été consacrés la
réhabilitation et rénovation énergétique de logements locatifs sociaux,
selon deux modalités :
-
d’une part le versement d’une subvention de 11
000
€ par logement en
moyenne à des bailleurs sociaux pour la mise en œuvre d’opérations
de rénovation lourde de bâtiments associés à des travaux de rénovation
énergétique. Cette action, initialement programmée pour 222,5
M€, a
Actions relance financées via le P135
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Réhabilitation lourde et rénovation
énergétique des logements sociaux
Transfert
445
222,5
375
60
362,1
17,9
Appel à projet pour des solutions innovantes
de massification de rénovation énergétique
de logements sociaux "MassiRéno"
Transfert
40
20
40
5
40
2
Humanisation des accueils de jour
Transfert
12
2,5
15,5
2,5
15,4
1,1
Réhabilitation des aires d'accueil des gens du
voyage
Transfert
20
2
10
2
9,7
1,2
Expérimentations (rachat d'hôtels et habitats
modulaires)
Transfert
10
2
5,1
2
5,1
0
Accélération du plan de transformation des
foyers de travailleurs migrants
FNAP - FdC 479
20
10
1
1
0
0
Centres d'hébergement d'urgence en zone
tendue
FNAP - FdC 479
18
10
2,1
7
3,1
0,6
P364
P362
LFI 2021
Crédits mis à disposition
du P135 en 2021
Exécution 2021
Programme de la
mission relance
Action mise en œuvre
Vecteur
budgétaire
70
COUR DES COMPTES
été abondée de 152,5
M€ durant la deuxième campagne de transferts
pour répondre au potentiel important d’opérations. Le niveau des
engagements, de 362
M€, est proche de l’objectif
;
-
d’autre part un appel à projet pour des solutions innovantes permettant
la massification de la rénovation de logements locatifs sociaux
(« MassiRéno »), doté de 40
M€ en AE qui ont été entièrement
consommés.
Les crédits du programme 364
Cohésion
ont été affectées à des
actions d’amélioration des accueils de jour et à des expérimentations
(rachat d’hôtels et habitat modulaire). En outre, deux actions ont été
menées par l’intermédiaire du Fnap
, en abondant le fonds de concours 1-
479 : l
’accélération du plan de transformation des foyers de travailleurs
migrants et la construction de centres d’hébergement d’urgence en zone
tendue, s
eule la seconde a fait l’objet d’engagements en 2021.
La subvention exceptionnelle à l’Anah
L’Agence nationale de l’habitat
(Anah) a connu depuis 2021 une
augmentation considérable de ses interventions, la gestion du dispositif
« MaPrime Rénov », qui a atteint 2,1
M€ en 2021, s’ajoutant à une activité
dynamique sur ses autres missions, et qui génère des coûts de gestion
importants, pris en charge sur son budget général. Ainsi, le budget initial
2021 prévoyait un déficit de 72,8
M€. Le surplus historique de trésorerie
de l’Anah issu de la vente des quotas carbone de 2018 est en passe d’être
consommé. Un ajustement de ses ressources a été jugé nécessaire pour
2022. L’arbitrage n’ayant pas été rendu au moment de l’élaboration du PLF
pour 2022, c’est en LFR2 que la subvention exceptionnelle de 100
M€ a
été attribuée. Elle doit permettre à l’Anah d’équilibrer son budget
pour
l’exercice 2022.
À compter de 2023, une modalité pérenne de financement
devra être mise en œuvre, soit par une augmentation des ressources de
l’Anah, soit par une contraction de ses dépenses.
Le programme verse en outre à l’Anah une subvention de 163
,2
M€
labellisée «
grand plan d’investissement
», pour le programme « habiter
mieux
» d’amélioration thermique du logement privé.
Enfin, l’approbation du contrat d’objectifs et de performance de
l’Anah, qui avait fait l’objet d’une recommandation dans la N
EB 2020
(recommandation n°
7), est programmée pour le conseil d’administration
de mars 2022.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
71
B.
Des fonds de concours du Fnap toujours sous-
consommés
La consommation des crédits
Le Fnap finance les subventions attribuées aux organismes HLM
pour la construction de logements sociaux par le biais de fonds de
concours, dont le nombre a été ramené à deux en 2021, au lieu de quatre
précédemment
22
. Le fonds de concours 1-479 porte sur les constructions
de logements sociaux de droit commun, et le fonds de concours 1-480 porte
sur le dispositif PLAI adapté.
Le budget du Fnap
a été élaboré en 2021 sur la base d’un objectif de
120 000 agréments de logements, dont 45
000 en PLAI, dans le cadre d’un
engagement de lancer la production de 250 000 logements sur 2021-2022.
Les o
bjectifs n’ont pas été atteints
: seuls 94 775 ont été agréés, dont 31 058
en PLAI
23
.
Les autorisations d’engagement n’ont donc été consommées qu’à
hauteur de 379 ;8
M€, dont 350,7
M€ sur le fonds de concours 1
-479 et
29,1
M€ sur le fonds 1
-480. Comme les années précédentes, le solde, de
182
M€, sera reporté sur 2022, pour être annulé (ains
i que le montant de
CP correspondant) et être remis à disposition du Fnap.
La consommation des crédits de paiement se maintient elle aussi à
un niveau bas, de 302
M€. Ce faible niveau de consommation est structurel,
du fait de l’organisation des relations
financières entre le Fnap et le
programme 135 :
-
d’une part, les crédits du fonds 1
-480 portant sur les PLAI adaptés sont
versés au programme en AE=CP, alors qu’ils sont destinés à être
22
Répondant ainsi à une recommandation de la Cour : le
Fnap et l’évolution des aides
à la pierre, recommandation n°4.
23
Les freins à la production de logement social ne sont pas clairement
déterminés
: l’équilibre financier des opérations ne semble pas être le facteur
déterminant. Parmi les pistes de réflexion évoqués par la DHUP, figurent une inflexion
dans les politiques d’urbanisme de certaines grandes métropoles, une baisse de la part
des offices publics dans la production de logements au profit des ESH qui sont à
l’origine de 80
% des nouveaux agréments,
et la difficulté d’accès au foncier en zone
tendue
.
72
COUR DES COMPTES
décaissés sur une durée de sept ans. En 2021, seuls 5
M€ ont été
exécutés, pour 115,7
M€ de crédits ouverts (53,8
M€ de crédits 2021
et 61, 9
M€ de reports des années précédentes).
-
d’autre part, la «
règle d’or du F
nap
» fixée par l’article R
.435-3 du
code de la construction et de l’habitation
24
impose un montant de
crédits de
paiement égal aux autorisations d’engagement des
nouvelles opérations. Cette règle présente un double inconvénient :
d’une part elle impose chaque année le versement d’un montant de
crédits de paiement déconnecté des besoins de l’exercice (puisque
basé su
r le montant prévisionnel d’engagement des nouvelles
opérations).
D’autre part, elle interdit la programmation d’AE
reportées, et impose donc l’annulation des crédits afin que ceux
-ci
soient « restitués » au Fnap et reprogrammés
25
. Ainsi, 183
M€ d’AE
vont être reportées sur 2022, puis feront l’objet d’une annulation, ainsi
que le montant équivalent de crédits de paiements, afin d’être remises
à disposition du Fnap.
De plus, cette organisation impose d
’autres
opérations complexes.
Les AE sur fo
nds de concours, en vertu de la règle d’or du
Fnap, auraient
dû être égales aux CP, c’est
-à-dire 559
M€. Mais pour permettre la
couverture dans chorus
des crédits de paiement au cours de l’exercice, des
AE « techniques » supplémentaires ont dû être ouvertes, à hauteur de
208
M€. Une partie de ces AE
(120
M€) a ensuite été annulée en fin
d’exercice
26
, l’autre partie est destinée à l’être par la loi de règlement
.
Ces opéra
tions rendent la programmation et l’exécution des
dépenses d’aide à la pierre particulièr
ement peu lisibles.
Les causes conjoncturelles de ce bas niveau de consommation sont
plus difficiles à déterminer. Elles dépendent du rythme de construction des
opérations en cours, et des demandes de paiement. À ce titre, le
ralentissement des chantiers
de l’année 2020 peut continuer à avoir un
impact sur les paiements de l’exercice 2021.
À ce sujet, la DHUP admet
l’insuffisance du dispositif de suivi des logements agréés. Une analyse
24
Article 435-3 du CCH : «
…Le montant annuel de ces nouvelles opérations et actions
ne peut être supérieur au montant total des versements effectués par le Fonds national
des aides à la pierre au profit de l'État au cours de l'exercice ».
25
Ce point avait été relevé dans le rapport de la Cour
Le Fnap et les aides à la pierre
de 2019, et avait fait l’objet de la recommandation n°5
:
«
Reprendre l’écriture de
l’article R. 435
-3 du code de la construction et
de l’habitation qui interdit la
programmation des AE reportées sur les fonds de concours du programme 135
alimentés par le Fnap ».
26
Décret du 1
er
février 2022.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
73
exhaustive des logements ayant reçu leur agrément entre 2012 et 2018 est
en cours, dont les résultats ne sont pas encore connus. Cette analyse doit se
renouveler chaque année.
Recommandation n°
2 (DB, DHUP) : Étudier un mode de
financement du FNAP permettant d’ajuster le montant des
fonds de concours versés aux besoins en crédits de paiement
d
e l’exercice
, tout en garantissant sa soutenabilité.
Les restes à payer
Au 31 décembre 2020, les restes à payer du programme s’élevaient
à 2,08
Md€. Ils ont augmenté de 460
M€ dans l’exercice, pour atteindre
2,54
Md€ au 31 décembre 2021. La majeure partie de cette augmentation
est due aux crédits du plan de relance, qui ont massivement été engagés en
2021 mais n’ont donné lieu qu’à un faible montant de paiements, le solde
(77,8
M€) provenant de la différence entre les crédits engagés et
consommés sur les fonds de concours.
La DHUP et le CBCM ont engagé depuis 2019 un apurement des
engagements juridiques anciens non mouvementés. En effet, certaines
opérations non soldées n’ont pas connu de paiements depuis quatre ans. La
Cour avait recommandé dans la NEB 2020 (recommandation n°4) que ce
travail soit poursuivi. Il a de fait continué en 2021, portant
sur 3400 engagements représentant 310
M€, et remontant principalement
aux années 2011 à 2013. Selon le CBCM, sur 300
M€ de RAP antérieurs à
2014, 131
M€ auraient été apurés en 2021, par clôture pour moitié et par
paiement pour le solde. Les 169
M€ restants
sont largement gérés par des
délégataires locaux.
La DHUP projette de poursuivre ce travail en continu pour les
années à venir, et de systématiquement passer en revue les engagements
juridiques les plus anciens, ou sans activité.
IV.
Le programme n°147 Politique de la ville
Le programme porte les crédits consacrés spécifiquement à la
politique de la ville. Il comprend 4 actions :
-
l
’action 1 Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la
politique de la ville porte les crédits affectés aux contrats de ville ou
aux dispositifs spécifiques tels que le programme de réussite éducative
et les adultes-relais ;
74
COUR DES COMPTES
-
l
’action 2 Revitalisation économique et emploi porte la contribution
du programme à la subvention pour charges de service public à
l’EPIDE et la comp
ensation des exonérations de charges sociales en
ZFU ;
-
l
’action 3 Stratégie, ressources et évaluation porte la rémunération des
délégués du préfet ;
-
l
’action 4 porte la contribution apportée par l’État au nouveau
programme national de renouvellement urbain (NPNRU).
A.
Des crédits entièrement consommés
La LFI pour 2021 a ouvert 512,9 M€ en AE et CP, en augmentation
de 43,5
M€ en AE et de
18,5
M€ (+3,7
%) en CP par rapport à 2020. Cette
augmentation se répartit ainsi :
-
17,2
M€ pour le financement de 47 cités éducatives
supplémentaires,
-
8,4
M€ pour le financement des 1514 postes d’adultes
-
relais décidés à l’occasion de l’opération «
quartiers d’été
»
2020,
-
3,2
M€ d’augmentation de la subvention versée à l’E
pide,
-
une diminution de 10
M€ de la subvention versée à l’A
nru
dans le cadre du NPNRU.
Le
programme
a
bénéficié
en
cours
d’année
de
27
M€
supplémentaires en LFR1 qui, ajoutés au montant du dégel de la réserve de
précaution, ont été affectés au financement du renouvellement de
l’opération «
quartiers d’été
». Il a également été crédité de 2,66
M€ en AE
et 5,2
M€ en CP de reports de l’exercice 2020. Enfin, deux décrets de
transferts sortants ont été réalisés, pour un total de 14,98
M€,
correspondant au remboursement aux ministères d’origines des salaires des
délégués du préfet.
Comme en 2020, les crédits ont été presque intégralement
consommés, avec un taux d’exécution de 99
%. L’exécution de la dépense
est largement déléguée aux Préfets, à hauteur de 61,7 % du programme, et
plus de 90
% si l’on considère les seuls crédits d’intervention de l’action 1.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
75
Tableau n° 17 :
Évolution des dépenses exécutées par thème
Thème
Consommation
2021
Consommation
2020
Variation
Total Politique de la ville
364 594 288,76
395 589 107,48
-9%
1 - Pilier cohésion sociale
267 083 065,50
302 877 342,08
-13%
1.1- Éducation
124 213 215,37
141 874 647,96
-14%
1.2- Santé
11 425 827,67
12 710 352,36
-11%
1.3- Parentalité et droits
sociaux
8 245 402,66
7 757 865,25
6%
1.4- Culture et expression
artistique
29 046 839,10
34 677 714,93
-19%
1.5- Lien social, citoyenneté
et participation des habitants
88 135 707,70
99 932 081,05
-13%
1.6- Prévention et lutte contre
les discriminations liées à
l'origine et à l'adresse
6 016 073,00
5 924 680,53
2%
2- Pilier développement
économique et emploi
63 315 322,26
62 578 657,31
1%
2.1- Emploi
56 112 253,26
54 253 802,79
3%
2.2- Développement
économique
7 203 069,00
8 324 854,52
-16%
3-Pilier cadre de vie et
renouvellement urbain
13 538 650,41
9 969 579,50
26%
3.1- Cadre de vie et
renouvellement urbain
8 970 007,41
9 325 279,00
-4%
3.2. Tranquillité et sûreté
publique
4 568 643,00
644 300,50
86%
4-Pilotage, ingénierie,
ressources et évaluations
20 657 250,59
20 163 528,59
2%
4.1- Pilotage, ingénierie,
ressources et évaluations
14 652 931,39
13 481 269,59
8%
4.2-Structures mutualisatrices
6 004 319,20
6 682 259,00
-11%
Source : DGCL
76
COUR DES COMPTES
B.
Le conseil interministériel de la ville de janvier 2021 :
des annonces importantes, d’un impact modéré sur le
programme 147
Le comité interministériel des villes réuni le 29 janvier 2021 a donné
lieu à l’annonce de 40 mesures nouv
elles pour la ville, représentant un
engagement de 3,3
Md€ supplémentaires, dans des domaines divers
(sécurité, emploi, éducation, renouvellement urbain, petite enfance).
Ces mesures ont un impact modéré sur les dépenses du programme
147, qui n’est touché
que par les actions suivantes.
La création de
« bataillons de prévention »
mobilisant 300 éducateurs et
300 adultes-relais, destinés à renforcer les actions de médiation dans 45
quartiers de politique de la ville. Ce dispositif a mobilisé 6 M
€ sur les
créd
its rendus disponibles en cours d’année (et a été budgétise à hauteur de
16
M€ en LFI 2022). Les crédits sont destinés à la rémunération
d’éducateurs spécialisés, destinés à professionna
liser les actions de
médiation.
Le renouvellement de l’opération
« qua
rtiers d’été
»
, pour un
montant de 30
M€. Le programme n’a plus participé en 2021
au
financement des dispositifs « vacances apprenantes », regroupés sur les
budgets de l’éducation nationale, et s’est concentré sur les actions
d’animation destinées à mainte
nir un climat apaisé dans les quartiers. Ces
actions ont été menées selon trois orientations nationales : respiration,
divertissement et découverte
; préparation et accompagnement à l’après
-
covid ; rencontres et renforcement du lien social. 28
M€ ont été d
élégués
aux préfets, les 2
M€ restants devant financer des mesures d’envergure
nationale, d’essaimage ou d’appui. L’opération a été exécutée à hauteur de
27,5
M€.
Le renouvellement de l’opération «
quartiers solidaires », devenue
« quartiers solidaires jeunes »
. À
l’automne 2020, cette opération avait
utilisé les crédits non consommés des « colonies de vacances apprenantes »
pour subventionner des actions de proximité, à hauteur de 20
M€ délégués
aux préfets. En 2020, elle a pris la forme d’appels à projets
locaux, ciblés
sur les publics de 0 à 24 ans, pour une enveloppe de 10
M€.
La création de
cités éducatives
supplémentaires, avec l’annonce des
46 nouvelles cités éducatives labellisées en 2021, portant leur nombre à
127, et un objectif de 200 en 2022. Ce
programme, dont l’objet est de
favoriser une approche globale des difficultés scolaires, sous un pilotage
partagé entre l’éducation nationale, le préfet et le maire, est doté de 48
M€
en LFI, soit 17,2
M€ de plus qu’en 2020. Chaque cité reçoit du programme
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
77
147 un budget de 350 000
€ par an, complété par des financements des
collectivités signataires. En outre, un fonds de la cité éducative, de 30 000
€
est mis à disposition du principal de collège pivot de la cité éducative,
cofinancé à parité par le programme 147 et le programme 230
« vie de
l’élève
»
.
L’augmentation de 2
Md€ de la dotation du
NPNRU
, le portant à
12
Md€. Néanmoins, l’exécution en 2021 de la subvention de l’
État pour
le NPNRU s’est limitée à 14,4
M€. (15
M€ prévus en LFI, moins les 4
%
de la
réserve de précaution). Cette subvention n’a pour objet que
de
maintenir un lien financier entre l’
État et
l’Anru
, la trésorerie importante
de
l’ANRU ne rendant pas nécessaire le paiement à court terme
de
contributions
de l’
État.
À
l’occasion de l’opérat
ion «
quartiers d’été
» de 2020, la création
de 1514 postes
d’adultes
-relais
supplémentaires avait été décidée, faisant
suite aux 1000 postes annoncés en 2019, pour porter leur nombre total à
6514. La LFI n’a cependant ouvert que 8,4
M€ supplémentaires à cet effet,
correspondant au financement de 410 postes. Il y avait 4690 conventions
signées au 1er octobre 2021, pour 4390 adultes-relais en poste, soit
sensiblement le même nombre que fin 2020. Ainsi, si l’exécution de la
dépense a été légèrement supérieure à sa prévision (94,54
M€ exécutés
pour 91
M€ prévus en LFI), elle reste trè
s en deçà du nombre de postes
annoncé.
Les contrats de ville, qui en 2014 avaient été conclus pour une durée
initiale de six
ans, avaient été prorogés jusqu’en 2022. Par un amendement
adopté dans la LFI 2022, ils ont à nouveau été prolongés jusqu’en 2023.
Des auditions afin de déterminer les grandes lignes de la prochaine
génération ont commencé à être menées fin 2021.
V.
Programme n°162 Interventions territoriales de
l’État
Le programme 162 porte des actions régionales ou interrégionales
de nature interministérielle et territorialisée, caractérisées par la nécessité
pour l’
État
d’
agir rapidement ou
d’
accélér
er la mise en œuvre d’un
dispositif complexe. Le programme est composé de sept actions, placées
sous la responsabilité des préfets de région, et dont le poids est le suivant :
78
COUR DES COMPTES
Tableau n° 18 :
Poids des actions au sein du programme 162
Poids de l’action dans le
programme
2021
(en AE, sur la base des crédits en
LFI)
Action 02
4,8%
Action 04
40,9%
Action 08
7,3%
Action 09
14,5%
Action 10
29,2%
Action 11
0,1%
Action 12
3,1%
Source : Cour des comptes
En 2021 une action nouvelle a été créée (action 12) et l
’action 6
« plan gouvernemental pour le Marais poitevin » est close.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
79
Les sept actions du programme 162 en 2021
- Action 2 Eau et agriculture en Bretagne, créée en 2006 ;
- Action 4 P
rogramme exceptionnel d’investissements en faveur de
la Corse, institué en 2002 et initialement prévu pour quinze ans (2002-
2017), et dont la durée d’exécution a été prolongée à deux reprises ce qui
permettait la programmation des opératio
ns jusqu’en 2020. L’échéance de
fin d’engagement des opérations est fixée à fin 2022, les derniers paiements
devraient intervenir en 2026 ; cette action a la particularité de bénéficier
d’un fonds de concours pour les contributions de l’AFITF
;
- Action 8 Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, créée
en 2009, dont le plan IV 2021-2027 a été lancé localement au mois de mars
2021 afin de tenir compte des retours de la consultation publique conduite
fin 2020 ;
- Action 9 Plan littoral 21, initiée en 2018 pour une période de 10
ans ;
- Action 10 Fonds interministériel pour la transformation de la
Guyane initiée en 2020, ayant la particularité de bénéficier d’un fonds de
concours pour les contributions de l’AFITF, l’ADEME et l’OFB au contrat
de convergence et de transformation de la Guyane ;
- Action 11 R
econquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la
Loire, action
prévue par le contrat d’avenir des Pays de la Loire, signé le 8
février 2019 par le Premier ministre et la Présidente du conseil régional, et
mise en place en 2020 ;
- Action 12
Services d’incendie et de secours à Wallis
-et-Futuna,
nouvellement créée dans le PLF 2021.
Le montant global des crédits en LFI 2021 du programme 162
s’élève à 40,
81 M€ en AE et 40,
35 M€ en CP. Ces mont
ants traduisent
une baisse de 9,7 % en AE et une augmentation de 5,2 % en CP.
Ces montants sont nettement supérieurs à la programmation
pluriannuelle (plafond 2021 : 25,40
M€
, plafond 2022 : 24,
40 M€
) et aux
plafonds de crédits de paiement fixés par la loi de programmation des
finances publiques du 22 janvier 2018. Ces dépassements s’expliquent par
les amendements adoptés lors de l’examen du PLF et par la création de
trois
nouvelles actions (action 10, 11 en LFI pour 2020 et l’action 12 en
PLF pour 2021).
Les crédits de la LFI 2021 sont en baisse en AE (
–
4,57
M€
d’euros
par rapport à la LFI 2020) et en augmentation en CP (+1,79
M€
par rapport
à la LFI 2020).
80
COUR DES COMPTES
L’exercice 2021 est marqué
:
-
par le jugement du tribunal administratif de Rennes le 4 juin 2021
qui enjoint à l’État de renforcer les mesures règlementair
es dans
le cadre du plan d’action régional de lutte contre la pollution des
eaux par les nitrates en Bretagne (action 2) ;
-
par la finalisation du PEI Corse (action 4)
, dont l’échéance des
engagements est prévue jusqu’en 2022 et celle des paiements est
prév
ue jusqu’en 2026
; e
n 2022 l’action 04 sera élargie et intitulée
« plans d’investissements pour la Corse » afin de porter, d’une
part, les dernières opérations du programme exceptionnel
d’investissement en faveur de la Corse (PEI) et, d’autre part, le
plan
de transformation et d’investissement pour la Corse (PTIC)
qui vise à poursuivre le soutien de l’État et permettre de forger
l’avenir de l’île dans le bassin méditerranéen
;
-
par la transition vers le plan chlordécone IV (action 8) qui a été
lancé localement au mois de mars 2021 afin de tenir compte des
retours de la consultation publique conduite fin 2020 ; il traduit
une continuité dans l’action publique de lutte contre la
chlordécone, avec l’amplification d’un certain nombre de mesures
et dénote également une ambition renforcée au travers de
nouvelles stratégies dont le déploiement a donné lieu à des
transferts en gestion début juillet 2021 pour un montant total de
1,45
M€
;
-
par l
’augmentation des dotations
du « plan littoral 21 » (action 9),
qui traduit
la mise en œuvre progressive des opérations inscrites
dans la maquette budgétaire pour la période 2018-2022 ;
-
par la baisse
des autorisations d’engagement
en raison d’un
redéploiement vers le plan illettrisme des crédits initialement
destinés au plan d’inv
estissement dans les compétences au sein de
l’action 10
(fonds interministériel pour la transformation de la
Guyane) ;
-
par l
a création de l’action 12
S
ervice d’incendie et de secours à
Wallis-et-Futuna qui porte le financement consacré à la sécurité
civile
, en l’attente de la révision du statut qui attribuera cette
compétence à l’assemblée territoriale. La création de l’action 12
est financée à partir de contributions du ministère des outre-mer
programme 123
Conditions de vie outre-mer
et du ministère de
l’
intérieur (programme 161
Sécurité civile
). Ces crédits sont
intégralement versés à l’établissement public pour couvrir le
paiement des 30 agents (à hauteur de 1 M€) et les frais de
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
81
fonctionnement des deux centres de secours (formations,
équipements opérationnels, etc.).
A.
Des restes à payer en augmentation
dont l’apurement
doit être poursuivi
Alors qu’ils avaient décru jusqu’en 2019, l
es volumes de restes à
payer du programme
ont atteint 220 M€ en 2020, principalement du fait
des actions 4 et 10 et ont encore augmenté pour atteindre 239,6
M€ fin
2021 du fait du prolongement de la crise sanitaire et de ses impacts en
termes de retard opérationnel sur plusieurs actions régionales.
Tableau n° 19 :
Détail par action des restes à payer du programme
162 depuis 2019
(en M€)
2019
2020
2021
Action 02
5,14
5,48
5,3
Action 04
182,39
194,71
177
Action 06
1,45
0,00
0
Action 08
0,95
1,50
2,72
Action 09
2,33
3,87
5,21
Action 10
12,33
47,36
Action 11
2,59
1,98
Action 12
0,00
TOTAL
192,26
220,48
239,6
Source : Cour des Comptes
L’évaluation des restes à payer au 31
décembre 2021 est
de 239,6
M€ dont
:
-
177,08
M€ sur le volet transport du PEI Corse (financé par fonds de
concours) et qui seront couverts par l’AFITF d’ici le terme du PEI
;
-
47,36
M€
sur l’action 10 du contrat de convergence et de
transformation de la Guyane (financés par fonds de concours).
82
COUR DES COMPTES
Pour ce qui concerne plus particulièrement le PEI Corse, la
programmation des crédits
27
2021 représentait 24 % des restes à payer
constatés au 31 décembre 2020.
Le pilotage des restes à payer fait l’objet de revues de projets
spécifiques, initiées depuis 2017 par le préfet de Corse
, qui n’ont cependant
par permis d’en diminuer significativement le montant
.
L’accélération de
la programmation observée depuis 2017 doit permettre de solder
l’ensemble des actions inscrites au PEI d’ici 2026, d’autant
plus que
l’année 2022 est la dernière année d’engagement des crédits.
La bonne
exécution des opérations restantes et l’apurement des restes à payer devront
être poursuivis,
d’autant plus que le PEI laissera place en 2022 aux mesures
du Plan de transformati
on et d’investissement de la Corse (PTIC).
Recommandation n°
3 (DMAT) : Poursuivre le pilotage des
restes à payer du PEI Corse.
B.
Le plan « algues vertes
» de l’action 2
Eau et agriculture
en Bretagne
souffre d’une
insuffisance de crédits
La reconquête de la qualité des eaux souterraines, superficielles et
côtières constitue un enjeu majeur en Bretagne. Cette action est multiforme
et comprend quatre
axes d’actions (inciter les agriculteurs à supprimer les
atteintes à l’environnement
; mesurer l’évolution de la situation
envir
onnementale; améliorer l’évaluation des résultats et la gestion
prospective ; lutter contre la prolifération des algues vertes).
Le plan de lutte contre la prolifération des algues vertes (PLAV)
concerne huit baies (plan 2010-
2015 renouvelé jusqu’en 2023)
et il
concentre la partie budgétaire du financement de l’État
parmi d’autres
contributeurs
(l’agence de l’eau, l’A
deme et les collectivités).
Les crédits en LFI étaient de 1,967
M€ en AE
(-0,5 % par rapport à
2020) et 1,964
M€
en CP (+10.7 % par rapport à 2020). Les crédits
programmés ont été de 6,8
M€ en AE et CP
, le PLAV étant financé par un
27
L’action 04 a bénéficié, en loi de finances initiale, de l’ouverture de 16 690 760 €
d’AE et
de 17 697 582 € de CP. Cette dotation a été abondée de reports à hauteur de 18
078 829 € d'AE (dont 122 201 € de crédits budgétaires et 17 956 628 € de fonds de
concours) et 1 208 388 € de CP (crédits budgétaires uniquement), ainsi que de 20 M€
d'AE et de
20,73 M€ de CP de fonds de concours 2021. Les dépenses de l'action 04
s’élèvent à 32 016 447 € en et 36 400 767 € en CP pour un disponible de 54 101 959 €
en AE et 38 928 066 € en CP.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
83
transfert en gestion en provenance du ministère de l’agriculture de l’ordre
de 5 M€ (
en provenance du programme 149).
La programmation a été complétée de reports de crédits de 2020 à
hauteur de 290 736
€
afin d’abonder l’enveloppe dédiée aux
mesures agro-
environnementales et climatiques dont le besoin pour la campagne 2021
dépasse la dotation prévue en raison du retard pris dans l’instruction des
dossiers. Les dépense
s de l'action 02 s’élèvent à 6 852 733 € en AE (avant
imputation des REJB) et 6 865 381 € en CP pour un
disponible de 6 888
583 € en AE et 7 176 927 € en CP.
Deux évaluations du PLAV ont donné lieu à des rapports publics en
2021 : le rapport d'évaluation de la commission des finances du Sénat
28
, et
un rapport d'évaluation des juridictions financières
29
.
La Cour et la CRC Bretagne proposent des leviers dont le
renforcement de la lutte au-delà des huit baies déjà concernées, la définition
des objectifs évaluables, et la redéfinition des leviers financiers pour les
agriculteurs dans le cadre de la prochaine programmation de la Politique
agricole commune.
Dans le même temps, le tribunal administratif de Rennes, dans un
jugement rendu le 4 juin 2021
enjoint à l’É
tat de renforcer les mesures
règlementaires dans les baies envahies par les algues vertes. Cela a ouvert
la
possibilité
de
mettre
en
place
des
zones
sous
contrainte
environnementale (ZSCE) : ainsi huit ZSCE concernant chacune des huit
baies concernées par
le plan devront être signés d’ici juillet 2022.
Les
crédits du plan vont être utilisés pour accompagner les agriculteurs dans le
changement de leurs pratiques agricoles. Les crédits consommés ont été de
6,68 M
€ en AE et 6
,
86 M€ en CP.
Au sein du programme 162, les crédits attribués en 2022 ont été
reconduits : 1,
967 M€ en AE et 1
,
964 M€ en CP sont bud
gétés dans le
cadre de la LFI 2022.
Le renforcement du PLAV est effectué, hors PITE et donc hors
programme 162, par une contribution du
ministère de l’agriculture et de
l’alimentation
ainsi que par une contribution de l'agence de l'eau Loire
Bretagne. La direction du budget considère que la mobilisation des
financements de l’agence de l’eau Loire Bretagne est plus
pertinente que
28
Rapport Delcros, juillet 2021.
29
Cour des comptes et Chambre régionale des comptes Bretagne,
Évaluation de la
politique publique portant sur le plan de lutte contre la prolifération des algues vertes
,
juillet 2021.
84
COUR DES COMPTES
de doter en crédits interministériels cette action.
La Cour s’interroge sur
l’opportunité de maintenir l’action 2 au programme 162.
C.
L’action 10
Fonds interministériel pour la
transformation de la Guyane connait une forte
contraction des auto
risations d’engagement
Le contrat de convergence et de transformation (CCT) pour la
Guyane, signé le 8 juillet 2019 pour la période 2019-2022, engage
294,21
M€ de crédits contractualisés de la part de l’État, dont 197,98
M€
seront exécutés dans le cadre de
l’action 10 –
fonds interministériel pour la
transformation de la Guyane sur la période 2020-2022.
Les crédits programmés en 2021 étaient de 11, 92
M€ en AE et
11,31
M€
en CP. A ces crédits,
il convient d’
ajouter :
-
les crédits en provenance de fonds de concours
: de l’AFITF pour la
mobilité multimodale, de l’A
deme
pour l’ingénierie de projet, et de
l’office français de la biodiversité (OFB) pour l’alimentation en eau
potable : soit un total de 149,09
M€ en AE (146,29
M € de l’AFITF,
26,
6 M€ de l’A
deme, 2,8
M € de l’OFB), et de 16
,2
M€ en CP
(12,8
M€ de l’AFITF, 1,4
M€ de l’A
deme et 2
M€ de l’OFB) auxquels
il faut ajouter du report entrant de 47,23 M
€ en AE et 6
,96 M
€ en CP,
-
des reports de crédits (reliquats de 100 256
€
en AE et 4499
€
de CP
non consommés
en raison des retards dans la mise en œuvre des
opérations suite aux mesures sanitaires prises dans le cadre de la lutte
contre la pandémie),
-
des transferts en gestion du programme 137
Égalité hommes femmes
soit 0,2 M
€
en AE et en CP).
Les crédits programmés sont en hausse de 3,
8 M€
en CP (soit
+52 %) mais subissent une forte contraction des AE qui étaient de 16,
7 M€
en 2020 et sont de 11,
9 M€ en 2021. La baisse en AE s’explique par un
redéploiement des crédits initialement
destinés au plan d’investisseme
nt
dans les compétences vers le plan illettrisme. La progression des CP est
conforme au tendanciel.
L
’année a été marquée par un volume important de fonds de
concours dont la mise à disposition a été tardive (en avril pour l’AFITF, en
juillet p
our l’OFB, en novembre pour l’Ademe
).
Des aléas techniques et des arbitrages tardifs ont notamment retardé
le rattachement des crédits de paiement (un arrêté est intervenu en janvier
2022 pour 3,4
M€) et la mise en œuvre des mesures.
Les dépenses de
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
85
l’action 10 s’élèvent à 49 849 814 € en AE et 14 815 342 € en CP, pour u
n
disponible de 168 266 738 € en AE et 30 342 426 € en CP.
En 2021, la consommation des trois
fonds de concours s’élève à
37 529 401,75
€ en AE et 7
976 679,84
€ en CP, soit 24
% de la ressource
en AE et 41 % des CP disponibles et un niveau faible en AE mais supérieur
à celui de l’exercice antérieur en CP (57
% des AE et 18 % des CP en
2020).
L’année a
également été marquée par des opérations qui
n’ont pas
été lancées (Micro-
Folies), certaines n’ont que partiellement avancé
(compagnonnage du fleuve),
d’aut
res sont suspendues (réhabilitation du
centre socio-culturel de Mana) ou reportées (route de Maripasoula,
constructions scolaires).
D.
L’action 11
Reconquête de la qualité des eaux
ligériennes ne bénéficie toujours pas de crédits
interministériels
L'action 11 Reconquête de la qualité des cours d'eau en Pays de la
Loire-
a débuté en 2020 afin de permettre à l’État de poursuivre et
intensifier son action pour répondre aux enjeux écologiques, économiques,
d'aménagement du territoire et de santé publique liés à la qualité des eaux
ligériennes très dégradées. Ses trois axes visent à mobiliser les maîtres
d'ouvrage pour lancer des programmes d'action efficaces, accompagner la
transition agro-écologique des exploitations agricoles et renforcer la
connaissance des facteurs de dégradation des cours d'eau et des leviers
d'actions.
Seul l’axe 2 de l’action 11 inscrite au PITE
est financé par des
crédits en provenance du m
inistère de l’agriculture et de l’alimentation
pour les mesures agroenvironnementales et climatiques.
Les crédits programmés en 2021 étaient de 57
111€ en AE et
665
667€ en CP
. Ils sont stables
et cette action n’a bénéficié d’aucun
transfert en gestion en 2021.
Les dépenses de l’action 11 s’élèvent à 57 111
€ en AE et 665 667 € en CP, soit l'intégralité de sa ressource
.
La logique interministérielle portée par le programme 162
n’arrive
pas à se concrétiser en l’absence d’engagement du ministère de la cohésion
des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. Une
contribution de l’Agence de l’eau de Loire Bretagne est aussi atte
ndue. La
direction du budget partage l’analyse de la Cour sur l’absence de caractère
interministériel de l’action 11 et
précise qu’
il conviendrait de réaffecter les
86
COUR DES COMPTES
crédits de cette action sur un programme du ministère de l’agriculture et de
l’alimentation
.
La Cour renouvelle l’attention à porter sur le financement de cette
action aujourd’hui portée par un seul contributeur
. Afin de maintenir la
logique interministérielle du programme, elle préconise de la doter
prioritairement de crédits interministériels. À défaut, la Cour propose de
réaffecter ce budget à un programme
du ministère de l’agriculture et de
l’alimentation
.
Recommandation n°
4
(DB,
DMAT) :
Sécuriser
le
financement
de l’action 11 Reconquête de la qualité des cours
d’eau en Pays de la Loire
en la dotant de crédits
interministériels.
VI.
Programme n°177 Hébergement, parcours vers
le logement et insertion des personnes
vulnérables
L
’année 2021 a été marquée par la création du service public de la
rue au logement. Le service public de la rue au logement propose un
nou
veau cadre d’action en
2021 pour poursuivre et amplifier le
déploiement du Plan Logement d’abord et apporter des réponses plus
efficaces dans la lutte contre le sans-abrisme. Il regroupe également les
différentes compétences sur le champ de l’hébergement et de l’accès au
logement pour garantir l’élaboration d’une stratégie cohérente dans ce
domaine.
La
délégation
interministérielle
à
l’hébergement
et
à
l’accompagnement vers le logement
(Dihal) a repris, à partir du 1
er
janvier
2021, la responsabilité du programme 177. Ce changement de responsable
du programme est la traduction budgé
taire du nouveau cadre d’action
.
Les moyens budgétaires du programme 177 concrétisent deux
principes :
l’inconditionnalité de l’accueil et de la continuité de la prise en
charge
30
, ainsi que
l’aide à l’accès au logement
31
.
Le programme se décompose en trois actions :
30
P
révue à l’article L. 345
-2-
2 du code de l’action sociale et des familles
.
31
F
ixé par le II de l’article
L. 301-
1 du code de la construction et l’habitation
.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
87
-
une action de prévention de l’exclusion (action 11, 1,1
% des crédits
du programme) : celle-ci se décompose en deux activités, des
allocations de dépenses d’aides social
es et des actions de prévention
et d’accès aux droits
;
-
une action de financement de l’hébergement et du logement adapté
(action 12, 95 % des crédits du programme) : celle-ci se décompose
en 4 activités, la veille sociale, l’hébergement d’urgence, les CHRS
et
le logement adapté ;
-
une action de financement de l’hébergement et de l’inclusion sociale
(action 14, 0,4 % des crédits du programme).
Les crédits ouverts sur le programme 177 en loi de finances initiale
pour 2021 s’élèvent à 2
174
M€ en AE et 2
200 M
€ en CP et correspondent
aux montants inscrits en PLF 2021. Ils sont en hausse de 10 % par rapport
aux crédits votés en LFI 2020.
Ces crédits se sont pourtant révélés insuffisants, confirmant la sous-
budgétisation chronique du programme, la LFI 2021 ayant autorisé un
niveau de crédits de paiement inférieur de 234 M€ en CP à l’exécution
2020.
Une instruction ministérielle en date du 26 mai 2021 structure un
nouveau modèle de pilotage et de gestion de l’hébergement au travers
de
trois axes : le maintien du p
arc d’hébergement généraliste à 200
000 places
jusqu’à fin mars 2022,
la
production sur chaque territoire d’une trajectoire
2022-
2024
de
l’offre
d’hébergement,
de
logement
adapté
et
d’accompagnement
(et la mise en place
d’un pilotage par régions avec
envel
oppe de crédits limitative et l’organisation
de dialogues de gestion
stratégiques avec les préfets en fin d’année 2021),
l’engagement d’un
travail d’objectivation des coûts de l’hébergement d’urgence
pour mettre
en correspondance les prestations fournies et les financements reçus.
Pour répondre aux besoins et à ces ambitions,
une ouverture de
crédits d’une ampleur exceptionnelle a été consacrée en LFR
du 19
juillet 2021
à hauteur de 700
M€
en AE et CP afin de couvrir
l’ensemble
des
créations
de
places
d’hé
bergement
et
afin
d’accompagner le changement de pilotage du service public
de la rue
au logement.
En 2020
le parc d’hébergement généraliste financé sur le
programme 177 avait atteint un niveau historique avec 203 031 places
financées, dont 43 000 ouvertes depuis le mois de février 2020.
Au 31
décembre 2021, 199 585 places étaient ouvertes, dont 69 433 places
d’
hôtel, 46 257 en CHRS, 81 492 places
d’hébergement d’urgence
(hors CHRS).
88
COUR DES COMPTES
Malgré des conditions difficiles en 2021
, l’exécution des crédits du
programme a atteint 100 % des CP.
La consommation de crédits s’est
élevée à 2,876 Md€ en AE et 2,897 Md€ en CP
et le volume de report sur
2022 a baissé.
A.
Un programme qui reste en tension malgré une hausse
de crédits de 10 % en LFI puis de 32 % en LFR
La consom
mation de crédits s’est élevée en 2021 à 2,897 Md€ en
CP soit une augmentation
de 464 M€
par rapport à 2020, où
l’exécution
s’était établie à 2,434 Md€.
Ce résultat découle de l’effort
exceptionnel mené en 2021 par le
Gouvernement pour la mise à l’abri
des personnes vulnérables et/ou sans
domicile, en actant le
maintien du parc d’hébergement
à son niveau le plus
haut, soit 200 000 places ouvertes,
jusqu’à la fin du mois de mars 2022.
Tableau n° 20 :
Comparatif crédits en CP votés en LFI et crédits
exécutés, par actions du programme
177, entre 2019 et 2021, en M€
ACTIONS
Programme 177
LFI
2019
Exécution
2019
LFI
2020
Exécution
2020
LFI
2021
Exécution
2021
Prévention de
l'exclusion (action
11)
45
100
50
55
52,35
71,7
Hébergement et
logement adapté
(action 12)
1 837
2 004
1 932
2 368
2138
2809
Conduite et
animation des
politiques de
l'hébergement et de
l'inclusion sociale
(action 14)
9
11
9
11
9,13
16,69
Programme 177
1 891
2 116
1 991
2 434
2200
2897
Source : Cour des comptes
Pour ce faire, le programme 177 a bénéficié d’une ouver
ture de
crédits complémentaires de 700 M€ dans le cadre de la LFR n°2020
-953
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
89
du 19 juillet 2021, dont 544,2
M€ destinés au maintien des dispositifs et
places exceptionnelles ouvertes depuis le début de la crise sanitaire.
Les crédits ouverts en LFR ont également permis de couvrir les
reports de charges 2020 constatés début 2021 (103
M€) du fait d’ouvertures
de crédits
insuffisantes en LFR de fin d’année
2020.
Ces éléments expliquent que l’essentiel de la hausse de l’exécution
2021 par rapport à 2020 porte sur la brique «
hébergement d’urgence
» du
programme 177
(+385 M€).
1.
Le financement
de la prévention de l’exclusion reste stable et
cohérent avec le tendanciel des dépenses (action 11)
Les crédits inscrits sur l’action 11 en LFI 2021 s’élèvent à 52,36 M€
e
n AE et CP, soit un montant supérieur à la LFI 2020 (+ 2 M€), pour tenir
compte
de l’évolution
des dépenses d’allocations et
de
prestations d’aide
sociale.
Ces crédits comprennent
les allocations et prestations d’aide
sociale
relevant du champ résiduel de
compétence de l’État et versées
aux
personnes âgées et handicapées. En 2021, les crédits destinés à cette
dépense ont été budgétés à hauteur de 34
M€ soit une augmentation de
2,3
M€ par rapport à la LFI 2020. L’exécution s’est élevée à 35,1
M€, soit
1,1 M
€
de plus que les crédits ouverts en LFI.
Les crédits comprennent aussi des
actions de prévention et d’accès
aux droits qui se sont élevés en LFI à 18,4
M€ pour une exécution de
36,6
M€, soit un écart de 18,2
M€.
Ils financent principalement le
dispositif ALT2
des
tiné aux gens du voyage. L’ALT2
a été budgété à
hauteur de 15,2 M€, soit un montant stable par rapport à la LFI 2020
(l’exécution a été de 23,4 M€)
; ce montant tient notamment compte de la
baisse des dépenses de prestations observée entre 2018 et 2019 (30,9
M€
contre 32,9 M€) soit
-5,98 %.
En 2021,
l’exécution des crédits de l’action
11 s’est élevée à 71,7
M€
soit
19,34 M€ de plus que les
crédits ouverts
en LFI.
2.
L’exécution des crédits dédiés à
la conduite et à
l’animation
des politiques d’hébergement et d’inclusion sociale
connait
une forte augmentation (action 14)
Les crédits ouverts en LFI 2021 sur l’action 14 s’élèvent à 9,1
3
M€
auxquels s’ajoutent 2,3
M€
de reports. Ces crédits contribuent aux actions
de pilotage et d’animation. Ils per
mettent notamment de financer la
poursuite du déploiement
d’
outils informatiques performants dont le SI-
90
COUR DES COMPTES
SIAO (système d’information des services intégrés d’accueil et
d’orientation) et le SI
-
ENC (système d’information de l’étude nationale des
coûts). La refonte actuelle du SI-SIAO vise à fiabiliser et approfondir le
suivi des publics bénéficiant
des dispositifs de veille sociale et
d’hébergement d’urgence. Au plan financier, cette connaissance accrue des
parcours contribuera à objectiver la performance des opérateurs financés
par le programme 177.
L’exécution de crédits s’élève à
16,69
M€ du fait
d’une accélération des chantiers
informatiques alors que la LFI avait
prévu 9,
13 M€
pour cette action.
3.
Les
crédits de l’action 12
sont en forte hausse et ont atteint en
2021 un niveau culminant
Les crédits inscrits sur l’action
12 en LFI 2021 s’élèvent à 2
113
M€,
en AE et 2 138,51
M€
en CP soit un montant supérieur à la LFI 2020
(+181
M€), mais restant
inférieurs à l’exécution 2020 (2
368
M€).
Tableau n° 21 :
Détail par activités de l’ac
tion 12 du programme 177
des crédits votés en LFI et des crédits exécutés entre 2019 et 2021
ACTIVITES
LFI 2019
Exécution
2019
LFI 2020
Exécution
2020
LFI 2021
Exécution
2021
Veille sociale
135
157
148
222
166,48
188,43
Hébergement
d’urgence
751
885
785
1152
891,45
1536,54
CHRS
624
636
631
644
648,22
661,72
Logement adapté
327
326
367
350
432
422,89
Total Hébergement
et logement adapté
(action 12)
1 837
2 004
1 931
2 367
2138,51
2809
Source : Cour des comptes
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
91
L’exécution sur l’action 12 est de 2
809 M
€
, en augmentation par
rapport à 2020 (2 367
M€ soit +442
M€ dont 1
536
M€ sur la seule brique
«
hébergement d’urgence
»).
L’ensemble des crédits est sous tension budgétaire.
En effet, ils
doivent permettre la mise
en place du plan « logement d’abord »
tout en
maintenant à un haut niveau les crédits nécessaires aux BOP régionaux
pour assurer une stabilité de leur parc de places d’hébergement
d’urgence
(dont les enveloppes de crédits sont limitatives)
. L’instruction du 26 mai
2021 précise que les places d’hé
bergement ne sont pas des pérennisations
mais un prolongement temporaire pour assurer
une décrue progressive
sur plusieurs années en complément d’une transformation qualitative de
l’offre.
Les crédits de l’action 12 se décomposent ainsi
:
-
les crédits dédiés
à la veille sociale
sont en hausse
: l’enveloppe
s’élève à 166,5
M€,
soit une hausse de 17,2
M€ (12
,2 %). Cette
progression doit permettre de
faire face à l’augmentation des flux
et à
la
prise en charge et l’orientation de publics spécifiques et renfor
cer
les accueils de jour et les SIAO (12,2 M€).
Les crédits ouverts en LFI
ont fait l’objet d’une dotation complémentaire de 27,3
M€ dans le
cadre de la LFR de juillet 2021, qui se décompose en 2,9
M€ de reports
de charges 2020, 22
M€ au titre du renforcem
ent de la veille sociale
dans le cadre de la crise sanitaire et
2,4 M€ au titre du Plan grand froid
à Calais.
L’exécution est de
188,43
M€.
-
les crédits consacrés
à l’hébergement d’urgence
(hors CHRS)
sont
également en forte hausse. La LFI 2021 a ouvert des crédits à hauteur
de 866
M€ en AE (+81 M€ par rapport à 2020) et 891,4
M€ en CP et
intégrait
l’objectif de réduction du nombre de nuitées hôtelières
(-
10 000 nuits) contenu dans le plan lancé en 2015 et repris dans le cadre
du plan L
ogement d’abord
, pour
un montant de 21,6 M€ en contre
partie de la création de places de logements adaptés.
Au printemps 2021, la décision du maintien du parc d'hébergement
à son niveau constaté de 203 000 places et l'instruction associée du 26 mai
2021 relative au pilotage bu
dgétaire de l’hébergement d’urgence
ont
conduit à supprimer de facto cet objectif de réduction du nombre de nuitées
hôtelières. Enfin, l
’écart entre les AE
et CP, pour un montant de 25,4
M€,
correspond à la 5
ème
tranche
du marché du marché public HUAS
(Héb
ergement d’urgence avec accompagnement s
ocial), engagé en 2017,
pour la création
initiale envisagée au lancement de l’appel d’offres
de 5 000
places d’hébergement d’urgence avec accompagnement social.
L’objectif
92
COUR DES COMPTES
était de développer une alternative aux nuitées hôtelières, en proposant, à
un coût maîtrisé, une prise en charge qui repose sur une prestation
d’hébergement avec un accompagnement social.
En 2021, de fait de lots infructueux, le marché compte 3 575 places
(au lieu de 5000) qui représentent 2,7 % de
s places d’hébergement
d’urgence au niveau national. Bien que l’objectif n’ait pas été pleinement
atteint, le marché répond aux besoins actuels, la décision a donc été prise
de le renouveler.
L’exécution est de
1 536,54
M€
ce qui représente une progression
de 384,9
M€ en CP par rapport à l’exécution 2020.
•
Le financement
des centres d’hébergement et de réinsertion
sociale
(CHRS) est contenu et intègre la poursuite de la convergence
tarifaire.
Le financement des CHRS est assuré par une dotation globale de
fonctionnement versée aux établissements. Chacun reçoit un financement
établi au terme de la campagne tarifaire annuelle. Il repose sur une
démarche de convergence des coûts à la place, soutenue par le
développement de la contractualisation pluriannuelle engagée depuis 2011
et accélérée en 2018 par la mise en place d’une convergence tarifaire sur la
période 2018-2021.
Toutefois, la convergence est prolongée jusqu’en
2022
afin de prendre en compte la suspension de cette mesure en 2020
compte tenu de l’impact
de la crise Covid sur ces établissements.
Les crédits 2021 s’élèvent à 648,2
M€ (+2
,7 %) en AE et CP soit un
montant qui prend en base l’enveloppe de 10 M€ obtenue en LFI 2019 dans
le cadre des crédits de la
Stratégie pauvreté
, une mesure de revalorisation
de la masse salariale (+9,9
M€), l’impact de la transformation des places
d’hébergement d’urgence
sous statut CHRS (7,1 M€) ainsi que la poursuite
du mécanisme de convergence tarifaire (objectif de -
5,1 M€ d’économies).
L’objectif initial de la converge
nce tarifair
e était d’aboutir à 57
M€
d’économies sur quatre ans
. Toutefois, après le premier pas de convergence
en 2018, l’estimation du montant total des économies
à réaliser a été revu
à la baisse à 42
M€
, dont 20
M€
sur l’année 2018, 12
M€ sur l’année
2019,
5
M€
en 2020.
L’économie effective générée en 2021 est de
5 M
€, portant
le cumul à 37
M€.
En 2022, la campagne budgétaire des CHRS à venir
prévoit à nouveau
la réalisation de 5 M€ d'économies
, atteignant ainsi
l’objectif.
L’exécution est de
661,72
M€
en CP.
L’écart avec l’exécution 2020
(+17
M€)
s’explique par
une augmentation de 13
M€
liée à la
transformation de places d’hébergement d’urgence en places de CHRS;
par
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
93
une augmentation de 10
M€ liée à l’évolution de la masse
salariale, et par
5
M€ d’écon
omies réalisées dans le cadre de la convergence tarifaire
appliquée aux établissements.
•
Les crédits dédiés
au logement adapté
sont en forte augmentation
en cohérence avec le plan logement d’abord et la stratégie pauvreté
(+17,6 %, soit +64,7
M€).
En LFI 2021, 432,4
M€
de crédits en AE
et CP ont ainsi été ouverts au bénéfice des solutions de logement
adapté.
Cette augmentation tient compte de la création de places
supplémentaires en intermédiation locative et en pensions de famille
prévue dans le cadre du pl
an logement d’abord ainsi que des crédits issus
de la Stratégie pauvreté pour renforcer les actions d’accompagnement vers
le logement.
S’agissant plus particulièrement
des maisons-relais et pensions de
familles
les crédits ont été portés à 154,4
M€
soit une augmentation de
22,6 %.
L’enveloppe
pren
d
également
en
compte
(+28
M€
)
la
revalorisation du forfait quotidien de 16
€ (fixé ainsi depuis 2017) à 18
€
par place.
Sur le quinquennat l’objectif était la création de 10
000 places
entre 2017 et 2021 : à ce jour, 5 678 places ont été ouvertes, soit 56,8 % de
l'objectif total du plan Logement d’abord.
En effet, la crise sanitaire a
provoqué des retards dans les livraisons des opérations et la reprise reste
fragile.
L’exécution sur ce volet de l’action 12 est de 132,7 M€ en AE et
en CP.
S’agissant de l
’intermédiation locative
les crédits ont été portés à
148,8
M€
, soit une augmentation de 22,1 % ;
l’objectif
était la création de
40 000 places entre 2018 et 2022. Le nombre total de places fin 2021 est
de 32 828 places ouvertes. Ces résultats confirment la dynamique
consécutive au plan de relance et témoignent d’un fort investissement de la
part des services déconcentrés de l’
État et des opérateurs.
L’exécution sur
ce volet de l’action 12 est de
134 M
€
en AE et 132 M
€
en CP.
Dans le cadre des « dialogues stratégiques et de gestion » pilotés par
la Dihal et
qui se sont tenus avec l’ensemble des régions au dernier
trimestre 2021, il a été demandé à chacune d’elles de réaliser leurs
projections sur 2022, notamment en ter
mes d’ouverture de nouvelles places
de logement adapté
: afin de garantir l’atteinte des objectifs fixés dans le
cadre du plan quinquennal. Il convient de noter dans la stratégie de la
DIHAL que toutes les régions se verront fixer des objectifs conformes à
leur trajectoire initialement fixée, mais celles qui auront, à cette occasion,
indiqué être en capacité de les dépasser se verront attribuer des « droits de
tirage » supérieurs à ces objectifs.
94
COUR DES COMPTES
L’exécution
des crédits dédiés au logement adapté est en 2021 de
422,89
M€
en CP, en nette augmentation (+72
M€)
par rapport à 2020 (351
M€).
C’est l’effet de la montée en charge du plan Logement d’abord, des
coûts liés à l’extension en année pleine des places ouvertes en 2020
(intermédiation locative et pensions de famille) ainsi que
l’impact de
l’ouverture de nouvelles places courant 2021
.
Indicateur de performance :
Le taux de personnes sortant de CHRS
Selon les données du programme annuel de performance 2021, la
prévision relative au taux de personnes sortant de CHRS, en 2020, pour
accéder à un logement adapté est revue à la baisse, de 12 % (PAP 2020) à
9,3 %
(PAP 2021). La proportion de personnes sortant d’un CHRS pour
accéder directement à un logement autonome, prévue à 47 % dans le PAP
2020, chuterait en 2020 à 27 %, selon le PAP 2021, du fait de la diminution
de 26 % des attributions de logements sociaux provoquée par la crise.
Les données issues de l’ENC
-AHI 2020 concernant la part des
personnes sortants de CHRS vers un logement adapté indiquent un résultat
2020 de 8,4 % ce qui traduit effectivement une diminution par rapport à
2019 (8,9 %), 2018 (11 %) et 2017 (12
%). Ces résultats s’expliquent,
d’une part, par le profil du public accueilli et d’autre part, par la mise en
œuvre progressive des programmes de dé
veloppement des solutions de
logement adapté. Concernant la part des personnes sortants de CHRS vers
un logement ordinaire, le résultat 2020 est de 31,1 % qui traduit aussi une
diminution notable par rapport à 2019 (37,4 %), 2018 (40 %) et 2017
(43 %).
Il
montre les très fortes tensions qui s’exercent sur le logement,
et plus particulièrement sur le logement social, rendant son accès
particulièrement difficile au public accueilli en CHRS d’autant plus
dans un contexte de crise sanitaire.
Cet indicateur
≪
part des personnes qui accèdent à un logement
après une sortie de CHRS
≫
est remplacé par le suivi de la part de
logements sociaux attribués à des ménages sans domicile à compter du 1
er
janvier 2022. Ce nouvel indicateur s'intéresse ainsi au succès global de la
politique du logement d'abord.
B.
Une trajectoire de réduction de places exigeant un
pilotage efficient
La LFI pour 2022 consolide les moyens complémentaires alloués en
2021.
Les crédits inscrits à la LFI pour 2022
s’élèvent à
2 786
M€
en AE,
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
95
en hauss
e à périmètre constant de 644 M€ et à
2
678 M€
en CP, en hausse
à périmètre constant de 510
M€.
Ces crédits permettront notamment de maintenir le nombre de
places d’hébergement à son niveau historiquement haut de 200 000 jusqu’à
la fin de la trêve hivernale
et d’engager une trajectoire pluriannuelle de
réduction du nombre de places
en parallèle à la montée en puissance du
Logement d’abord, avec une cible de 190 000 places fin 2022.
Le pilotage de ces mouvements « en balancier »
de l’hébergement
vers le logement va devoir être particulièrement renforcé. La Dihal
s’est
dotée dans ce cadre d
’un panel d’
outils de pilotage en lien avec les BOP
régionaux (mise en place de programmations pluriannuelles, tenue de
dialogues
de
gestion
stratégiques
avec
les
régions,
notification
d’enveloppes limitatives
, suivi par tableau de bord de la consommation des
crédits à l’échelle du BOP et de l’activité).
Toutefois, le programme restant
fortement sous pression en raison notamment des flux migratoires,
des
marges de progressio
n en termes d’efficience de la dépense doivent
être également recherchées.
La Cour souhaite appeler l’attention du responsable de programme
sur deux leviers :
-
La nécessité de mieux évaluer et bien mesurer les déports
budgétaires sur le programme 177 en rai
son de l’accueil dans les
structures d’hébergement généralistes des demandeurs d’asile et des
étrangers en situation irrégulière ou à droits incomplets.
Une enquête relative à la présence des demandeurs d’asile dans
l’hébergement généraliste
32
estime qu’en
viron 10 000 demandeurs
d’asiles et 7
000 réfugiés sont hébergés au sein de structures financées
par le programme 177. Le dernier rapport Dallier de 2021 sur
l’hébergement d’urgence, indique qu’entre 40
% et 60 % des personnes
accueillies en centre d’héber
gement seraient en situation irrégulière.
Cette question du report de certains publics est particulièrement
prégnante lors
des opérations dites de mise à l’abri après évacuation de
campements de migrants. Dans l’urgence, l’ensemble des publics peu
t
32
Source : enquête de 2021 dont les résultats ont été restitués dans une réponse à la
question parlementaire n°9 dans le cadre du PLF 2022 ; la DIHAL fait quant à elle
référence à une enquête flash réalisée
auprès des structures d’hébergement afin de
connaître le nombre de demandeurs d’asile présents dans les structures généralist
es,
enquête réalisée en juin 2020, qui faisait état de
7 032 demandeurs d’asile et de 4 987
bénéficiaires de la protection internationale. Les chiffres de 2021 contenus dans la
réponse parlementaire ont été privilégiés.
96
COUR DES COMPTES
être orienté
vers l’hébergement généraliste, alors qu’un examen préalable
de leur situation administrative serait nécessaire. Avec la répétition de
ces mises à l’abri, le risque est de mettre à mal les évolutions structurelles
portées par la Dihal en matière de gestion de places (qui ne peuvent
donner lieu à une programmation
) et d’accompagnement social vers le
logement des personnes en situation de précarité
. En effet, ce sont des
dépenses qui ne peuvent être que constatées a posteriori, et elles
obèrent les mar
ges de manœuvre financières de la partie structurelle
des dépenses réalisées sur le programme.
Le coût pour le programme 177 de la prise en charge des
demandeurs d’asile et réfugiés a
vait été estimé par la DGCS en 2020 à
115, 2
M€ mais il n’a pas été refacturé au ministère de l’intérieur, faute
d’un accord interministériel.
Il n’y a pas eu non plus d’accord
interministériel en 2021 à ce propos. Les 700
M€ de
crédits apportés en
LFR1
ne concernent que les besoins de l’année 2021
; le risque que ces
dépenses continuent de peser sur le programme 177 reste donc important
et pourrait peser sur la gestion 2022. Il convient de mesurer finement le
coût de ces déports budgétaires et
d’
améliorer les données disponibles
qui permettront d’éva
luer les crédits nécessaires à ces accueils. Cette
donnée est d’autant plus indispensable qu’une solution proposée par la
Dihal pourrait consister à traduire dans la maquette budgétaire cette
distinction entre parties structurelle et évaluative du programme. La
première répondrait d’une logique de budgétisation et de gestion de droit
commun, rendant compte de la nouvelle stratégie en place. La seconde,
destinée à intégrer les effets sur l’hébergement d’urgence des crises,
notamment migratoires, non maitrisables, obéirait à un processus
estimatif, avec régularisation en gestion (selon une méthodologie à
définir).
-
Le besoin d’objectiver les coûts de l’hébergement
financés par le
programme 177 qui
souffrent d’une hétérogénéité tant au niveau des
types de structures que des régions. Cette hétérogénéité est historique et
a été renforcée par des vagues successives de création et de pérennisation
de places ces dernières années, qui induisent une réelle difficulté à
justifier au niveau global, par des facteurs objectifs, le financement de
l’hébergement généraliste en France
. Or
94 % du financement des
établissements d’hébergement provient du programme 177.
Le coût moyen annuel d’une place
33
en CHRS est de 15 088
€,
et en
structure non CHRS de 10
317 €
. À titre de comparaison, le coût moyen
annuel d’une nuitée hôtelière est de
6
374 € (en considérant une moyenne
33
Enquête nationale des coûts de 2020 portant sur les données comptables de 2019.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
97
journalière de places ouvertes sur l’année).
Plusieurs variables expliquent
ces différences de coûts : l
e type d’établissement concerné,
la taille des
établissements, les typologies de publics accueillis, le niveau de
prestations assurées, le taux de personnels, les types de financements et
dotations reçues. La Dihal a également conduit une enquête en 2021 afin
de comprendre les déterminants de coûts de l'hébergement d'urgence et
le recensement des pratiques, et identifier les axes d'amélioration en
termes de coûts et de prestations fournies. Elle émet des réserves sur un
raisonnement en coûts moyens, les prestations et les coûts étant
intrinsèquement différents.
Afin de rendre le modèle de tarification plus juste la Cour
recommande de mobiliser plusieurs
leviers afin d’objectiver les coûts
de places :
-
conduire un travail sur les remontées de données en volume et en prix :
la Dihal doit se doter des moyens lui permettant d’assurer un reporting
mensuel du nombre de places du parc ainsi qu’un reporting en prix des
places occupées ;
-
r
éfléchir à la définition d’un modèle de tarification unique des centres
d’hébergement d’urgence (hors CHRS) et de veille sociale
;
-
m
ener un travail d’approfondissement des conventions liant l’État aux
opérateurs, notamment en renforçant les obligations des opérateurs ; en
effet, le pilotage par les services de l’
État doit être amélioré afin de
s’assurer de la bonne utilisation des fonds publics tout en donnant des
marges de manœuvre aux associations dans la gestion de leurs
établissements ;
-
d
évelopper des marchés pluriannuels de places d’hébergement
d’urgence afin de réduire les coûts
dès lors que cela peut être opportun
localement.
Recommandation n°
5
(DIHAL,
DB) :
poursuivre
la
recherche de marges de progression en termes
d’efficience de
la dépense en objectivant les coûts de
places d’hébergement
d’urgence
et
en
améliorant
l’évaluation
des
déports
budgétaires sur le programme 177.
98
COUR DES COMPTES
Chapitre III.
Moyens consacré
s par l’
état à la politique de
cohésion des territoires
I.
Les dépenses fiscales
Avec 85 dépenses fiscales rattachées à titre principal la mission
Cohésion des territoires
est, parmi les missions du budget
34
général, celle
comportant le plus grand nombre de dépenses fiscales et la seconde en
termes de montants.
En consentant à des dépenses fiscales, l’État renonce chaque année
à une part significative de recettes, qui a atteint en 2021 pour les
programmes de la mission
Cohésion des territoires
un montant estimé de
14,2 Md€.
A.
Des dépenses fiscales toujours nombreuses et couteuses
En 2021, la mission
Cohésion des territoires
comporte
85 dépenses
fiscales
à titre principal (84 en 2020 et 84 en 2019) pour un
montant de
14,2 Md€
(14,2
Md€ en 2020) so
it 16 % de leur montant total qui devrait
s’élever en 2021 à 90,3
Md€
35
. Pour 2022, le PLF 2022 prévoit également
81 dépenses fiscales rattachées dont le coût à titre principal est évalué à
14,3 Md€.
34
471 dépenses fiscales dont le cout estimé est de 90,3 Md€
.
35
Chiffres
Voies et Moyens
tome 2 PLF 2022.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
99
Graphique n° 7 :
Dépenses budgétaires et fiscales par programme
(Md€)
Source : Cour des comptes
Sur la base des montants prévisionnels pour 2021 et 2022 dans le
Tome 2 des
Voies et Moyens
annexé au PLF pour 2022 avec application de
la méthode de reconduction du dernier coût connu en cas de prévision non
chiffrée, les dépenses fiscales de la mission sont essentiellement
constituées par celle du
programme 135
, qui compte
48 dépenses fiscales,
soit 94 % du montant total de la mission.
Le coût total des dépenses fiscales de la mission
n’a
finalement pas
diminué en 2020 sous l
’
effet des mesures sanitaires prises pour lutter contre
l
’
épidémie de la Covid-19 pourtant certaines
d’entre elles
36
sont
36
N° 730213 - Taux de 10 %
pour les travaux d’amélioration, de transformation,
d’aménagement et d’entretien, autres que les travaux de rénovation énergétique soumis
au taux de 5,5 %
en application de l’article 278
-0 bis A, portant sur les logements
achevés depuis plus de deux ans (TVA).
N° 730223 - Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration de la qualité énergétique
des locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les travaux
induits qui leur sont indissociablement liés (TVA).
N° 110250 - Réduction au titre des investissements locatifs réalisés dans le secteur de
la location meublée non professionnelle
–
Dispositif « Censi-Bouvard » (IR)).
100
COUR DES COMPTES
particulièrement concernées. Ce coût reste stable à un montant de plus de
14 Md€ depuis 2016.
Graphique n° 8 :
Évolution des dépenses fiscales 2016-2022
Source
: Cour des comptes d’après les données Voies et Moyens Tome 2 PLF 2022
(En M€)
Les
dix dépenses fiscales les plus coûteuses
sont portées par le
programme 135
pour un montant prévisionnel 2021 de
12,3 Md€
,
soit
87 % du montant total des dépenses fiscales de la mission. Elles reposent
principalement sur les taux réduits de TVA et des réductions d’impôt liées
aux dispositifs Pinel, Duflot, Scellier.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
101
Tableau n° 22 :
Dix dépenses fiscales les plus couteuses de la mission
Cohésion des territoires
(en M€)
Source : Cour des
comptes d’après les données Voies et moyens Tome 2 PLF 2022 (En M€) Légende :"
- "
(tiret) aucun effet budgétaire, " ε " montant inférieur à 0,5 M€, "
nc " montant non calculé
B.
L
es dispositifs fiscaux ayant fait l’objet de suppressions
ou de modifications en 2021
Les dépenses fiscales de la mission portent un grand nombre de
dispositifs d’exonération de taxe, de taux réduit, de crédits d’impôt et de
réductions d’impôt relatifs à l’habitat et au logement dont les contours sont
instables. Selon les informations disponibles, en 2021 (soit entre les PLF
2021 et 2022), quatre dépenses fiscales se sont éteintes, une dépense fiscale
a été sortie et une dépense fiscale a été créée soit moins qu’en 2020 ou trois
dépenses fiscales
s’étaient
éteintes et quatre nouvelles dépenses avaient été
créées.
Les
quatre dépenses fiscales
dont le fait générateur est
arrivé à
échéance
avec une dernière incidence budgétaire en 2019 :
Numéro Programme
Réalisation
2019
Réalisation
2020
Prévision
2021
Prévision
2022
730213
135
TVA
Taux de 10 % pour les travaux
d’amélioration, de transformation,
d’aménagement et d’entretien
3 390
3 330
3 530
3 720
130201
135
IR
Déduction des dépenses de réparations et
d'amélioration
1 650
1 700
1 700
1 700
730223
135
TVA
Taux de 5,5% pour les travaux d'amélioration
de la qualité énergétique des locaux à usage
d'habitation
1 235
1 310
1 390
1 460
110261
135
IR
Réductions d'impôt sur le revenu en faveur
de l'investissement locatif intermédiaire
(
dispositifs DUFLOT et PINEL
)
745
966
1 195
1 383
210313
135
IR et IS
Crédits d'impôt "Prêt à taux zéro" et "Prêt à
taux zéro renforcé PTZ+"
1 062
1 135
1 063
918
730216
135
TVA
Taux de 5,5 % dans le secteur de
l’accession sociale à la propriété et dans le
secteur du logement locatif social (PLAI),
(PLUS) ainsi que pour certains travaux
portant sur ces logements ou participant au
renouvellement urbain
1 160
1 035
1 035
1 035
300102
135
IS
Exonération des organismes d'HLM et des
offices publics d'aménagement et de
construction
1 145
960
890
830
730210
135
TVA
Taux de 10 % dans le secteur du logement
locatif social
1 190
885
885
885
110251
135
IR
Réduction d'impôt sur le revenu :
Dispositif
SCELLIER
690
551
370
300
110252
135
IR
Réduction d'impôt sur le revenu :
Dispositif
SCELLIER intermédiaire
345
357
240
200
TOTAL
12 612
12 229
12 298
12 431
Catégorie d'impôt
102
COUR DES COMPTES
-
la dépense fiscale n°
120121, relative à l’exonération des primes et
indemnités versées par l'État aux agents publics et aux salariés dans le
cadre de la délocalisation ;
-
la dépense fiscale n°
040105, relative à l’exonération de CVAE en
faveur des entreprises dont les établissements existants ou créés dans
les ZFU créées en 1996 peuvent être exonérés de
CFE en l’absence de
délibération contraire d’une commune ou d’un EPCI
;
-
la dépense fiscale n°
040106, relative à l’exonération de CVAE en
faveur des entreprises dont les établissements existants ou créés dans
les ZFU créées en 2003 peuvent être exonérés d
e CFE en l’absence de
délibération contraire d’une commune ou d’un EPCI
;
-
la dépense fiscale n°
050108, relative à l’exonération de TFPB des
immeubles situés en zones franches urbaines (ZFU), rattachés entre le
1er janvier 2006 et le 31 décembre 2014, à un établissement implanté
en ZFU pouvant bénéficier de l'exonération de cotisation foncière des
entreprises.
Une dépense fiscale a été éteinte
et
une dépense fiscale a été
créée
:
-
Au terme d’une revue des dépenses fiscales relatives aux taux réduits
de TVA
qui s’est fondée sur l’examen du caractère incitatif de ces
dispositifs, lequel constitue le critère dégagé par le Conseil des
prélèvements obligatoires pour considérer ces mesures comme des
dépenses
fiscales,
la
dépense
fiscale
n° 720202,
relative
à
l’exo
nération de la fourniture d'eau dans les communes ou
groupements de communes de moins de 3 000 habitants, avec faculté
de renoncer à l'exonération, a été déclassée ;
-
La dépense fiscale n°
150210, relative à l’abattement exceptionnel de
70 % ou de 85 % applicable, sous conditions, aux plus-values de
cessions d'immeubles bâtis destinés à la démolition, en vue de la
construction de logements, situés dans le périmètre d’une opération de
revitalisation du territoire (ORT) ou d’une grande opération
d’urbanisme (G
OU), réalisées du 1
er
janvier 2021 au 31 décembre
2025, créée par l’article 38 de la loi n°
2020-1721 du 29 décembre
2020 de finances pour 2021.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
103
La Cour renouvelle donc sa recommandation
37
de programmer la
suppression des dépenses fiscales en matière de log
ement dont l’efficacité
et l’efficience n’ont
pas
été démontrées. À défaut d’une suppression, une
évaluation sérieuse permettrait au Parlement de se prononcer sur les
mesures fiscales sensibles à de nombreux égards et, en l’absence
d’évaluation, de proposer la suppression des mesures non chiffrées ou d’un
montant non significatif.
Pas moins de
22 modifications ont été votées en loi de finances
pour 2021
, il s’agit des dépenses fiscales
38
dont le détail figure en annexe.
Elles concernent notamment la dépense fiscale n° 110261, relative
aux réductions d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif
intermédiaire (
dispositifs Duflot et Pinel
) a été modifiée par les articles
168 et 169 de la loi de finances pour 2021, qui prorogent la période
d’application de la réduction d’impôt Pinel jusqu’au 31 décembre 2024,
tout en diminuant progressivement les taux applicables pour les
investissements réalisés à compter du 1er janvier 2023, dans des logements
situés en dehors d’un quartier prioritaire de la poli
tique de la ville ou qui
ne
respectent
pas
un
niveau
de
performance
énergétique
et
environnementale défini par décret, et précisent par ailleurs le champ
d’application de la condition de situation du logement dans un bâtiment
d’habitation collectif pour le
s investissements réalisés à compter du 1er
janvier 2021.
La dépense fiscale n° 210313, relative aux crédits d'impôt
« Prêt à
taux zéro »
et
« Prêt à taux zéro renforcé PTZ+ »
, modifiée par l’article
164 de la loi de finances pour 2021, qui proroge le disp
ositif jusqu’au 31
décembre 2022 et prévoit de prendre en compte les revenus de l’année
d’émission de l’offre de prêt, plutôt que les revenus de l’année N
-2, à
compter du 1
er
janvier 2022 (contemporanéisation).
La dépense fiscale n° 730216, relative au taux de TVA à 5,5 % dans
le secteur de
l’accession sociale à la propriété
et dans le secteur du
logement locatif social pour les logements financés par un prêt locatif aidé
d’intégration (PLAI), pour les logements financés par un prêt locatif à
usage social (
PLUS) lorsqu’ils relèvent de la politique de renouvellement
37
Recommandation n°2, Cour des comptes,
La gestion des dépenses fiscales en faveur
du logement
,
communication à la commission des finances, de l’é
conomie générale et
du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale, mars 2019
.
38
Les dépenses fiscales n°110266, 110236, 110261, 150118, 150119, 150406, 210313,
730216, 730222, 050106, 040101, 090101, 220104, 040112, 050112, 090113, 230609,
090111, 220102, 230602, 230606, 210305.
104
COUR DES COMPTES
urbain, ainsi que pour certains travaux portant sur ces logements ou
participant au renouvellement urbain.
La dépense fiscale n° 730222, relative au taux de 10 % de TVA
applicable pour les ventes et les livraisons à soi-même aux
investisseurs
dits « institutionnels » de logements locatifs intermédiaires
situés dans
des zones caractérisées par un déséquilibre important entre l’offre et la
demande de logement , lorsqu’ils répondent à des critères de
mixité avec
des logements locatifs sociaux, ainsi que pour les livraisons de logements
locatifs intermédiaires à l’association foncière logement, ou aux sociétés
qu’elle contrôle, lorsqu’ils sont situés dans des quartiers ciblés de la
politique de la ville ou à leur proximité, qui étend le champ de la dépense
à l’ensemble des transformations de locaux qui ne sont pas à usage
d’habitation et aux situations d’usufruit lorsque l’usufruitier est
un
investisseur institutionnel.
Les dépenses fiscales relatives aux
dispositifs zonés
(abattement de
taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des immeubles en ZUS puis
situés dans les quartiers prioritaires de la ville), les zones de revitalisation
rurales (ZRR), les zones de développement prioritaires (ZDP), les
entreprises qui exercent une activité dans une zone franche urbaine (ZFU)
de troisième génération ou qui créent une activité dans une zone franche
urbaine-territoire (ZFU-TE),
l’exonération totale ou partielle des bénéfices
réalisés par les entreprises nouvelles qui se créent entre le 1er janvier 2007
et le 31 décembre 2020 dans les zones d'aide à finalité régionale (ZAFR),
l’exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises qui exercent ou
créent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser (BER).
La dépense fiscale n° 210305, relative au
crédit d’impôt pour
l’investissement en Corse
, modifiée par l’article 24 de la
loi de finances
pour 2021, qui étend le périmètre des investissements éligibles ;
Les
modifications votées en loi de finances pour 2022
sont tout
aussi nombreuses
39
(
24
au total).
39
Les dépenses fiscales n°
050102 relative à l’exonération de
TFPB, n°110250 relative
à la réduction
d’IR, n°110261
relative aux réductions
d’IR
(dispositifs Duflot et Pinel),
n°110265 relative à la réduction
d’IR
(Dispositif Denormandie), n°130218 relative à la
déduction spécifique sur les revenus fonciers (dispositif Cosse), n°210313 relative aux
crédits d'impôt « PTZ » et « PTZ+ », n°210321 relative au crédit d'impôt « Eco PTZ »,
n°730216, relative au taux de TVA de 5,5 %, n°730222 relative au taux de TVA de
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
105
C.
Des dépenses fiscales non bornées dans le temps et au
chiffrage peu fiable
4.
Plus de 2,5 Md€ de dépenses fiscales au chiffrage peu fiable
Pour chaque dépense fiscale chiffrée, la fiabilité de l’estimatio
n est
précisée depuis le PLF pour 2006. Cette indication concerne le coût de la
première année chiffrée. Elle peut être « très bonne » ou « bonne ». Le
chiffrage peut également constituer un simple « ordre de grandeur ». Le
tableau ci-dessous précise le nombre de dépenses fiscales de la mission
dont la fiabilité des chiffrages est
« ordre de grandeur »
. Dans cette
catégorie de chiffrage la plus dégradée, il y a
23 dépenses fiscales
pour un
montant estimé de
2,5 Md€
concernant majoritairement le programme 135.
10 %, trois dépenses fiscales concernant ZRR 040101, 090101 et 220104, quatre
dépenses fiscales concernant les QPV 040109, 050106, 050110 et 090109, quatre
dépenses fiscales concernant les ZDP, 040112, 050112, 090113 et 230609, n°090111
relative à l’exonération
de cotisation foncière des entreprises, n° 220102 relative à
l’exonération
d’IR et d’IS, n°230602
relative à l’exonération
d’IR et d’IS, n°
230606
relative à l’exonération d’IR et d’IS.
106
COUR DES COMPTES
Tableau n° 23 :
Dépenses fiscales avec l’indice de fiabilité « Ordre de
grandeur »
Source
: Cour des comptes d’après les données Voies et moyens Tome 2 PLF 2022 (En
M€) Légende :"
-
" (tiret) aucun effet budgétaire, " ε " montant inférieur à 0,5 M€, "
nc
" montant non calculé
La DLF
40
précise que si,
dans certains cas, le coût d’une grande
partie des dépenses fiscales peut être simulé ou reconstitué à partir de
données issues des déclarations fiscales, pour d’autres, l’administration
fiscale ne dispose pas de données, ou seulement de données permettant
40
Direction chargée de l’estimation du coût des dépenses fiscales en association avec
la direction générale des finances publiques (DGFiP), la direction générale du Trésor
(DG Trésor), la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) et les
ministères responsables des programmes auxquels sont rattachées les dépenses fiscales.
Numéro
Programme
Catégorie
d'impôt
Méthode de chiffrage
Prévision
2021 (M€)
120201
109
IR
59
520112
112
Droits
d'enregistrement
et de timbre
20
720201
112
TVA
4
730306
112
TVA
195
130203
135
IR
29
130204
135
IR
30
130208
135
IR
70
130209
135
IR
3
130211
135
IR
9
130214
135
IR
30
130215
135
IR
50
130217
135
IR
2
130101
135
IR
ε
150114
135
IR
10
150118
135
IR
10
150119
135
IR
ε
150120
135
IR
50
180309
135
IR
3
530207
135
Droits
d'enregistrement
et de timbre
7
550102
135
Droits
d'enregistrement
et de timbre
ε
730210
135
TVA
885
730216
135
TVA
1 035
120203
177
IR
25
TOTAL
2 526
Simulation
Reconstitution de base taxable à
partir de données autres que
fiscales
Reconstitution de base taxable à
partir de données autres que
fiscales
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
107
seulement de fournir un ordre de grandeur du coût. Dans ce cas, en
l’absence d’obligations déclaratives,
la DLF sollicite les autres
administrations pour reconstituer les coûts à partir de données autres que
fiscales lorsque ces dernières sont disponibles et suffisamment fiables.
L
orsqu’aucune donnée disponible ne permet de procéder à une estimation
ou à une simulation du coût de la dépense ou lorsque la fiabilité de ces
données est insuffisante pour y procéder, le coût de la dépense fiscale est
indiqué comme « non chiffrable ». Pour la mission,
17 dépenses fiscales
sont « non chiffrables » et quatre sont sans impact
.
Pour
disposer de données fiables
à partir des seules liasses fiscales
et améliorer le suivi des dépenses fiscales, il pourrait être prévu de manière
systématique, à chaque création de dépense fiscale, la création d’une
obligation déclarative. Cependant, la DLF précise que l’instauration
d’obligations déclaratives supplémentaires ne serait pas sans coût pour
l’a
dministration fiscale, ferait peser une charge supplémentaire sur les
usagers bénéficiaires, et rendrait le système fiscal plus complexe dans son
ensemble. Cet
alourdissement des obligations déclaratives
pour les
bénéficiaires de dépenses fiscales irait à
l’encontre
des mesures prises
depuis plusieurs années pour simplifier les modalités de déclaration de
l’impôt.
De plus, la DLF indique à la Co
ur privilégier d’une part la
« certitude
» d’un chiffrage en N+2, à la transparence de chiffres
provisoires non as
surés en N et N+1 et d’autre part, la simplification des
modalités de déclaration de l’impôt au détriment d’une meilleure
connaissance des impacts financiers des dépenses fiscales. Ces explications
ne sont pas recevables pour des dépenses dont la fiabilité
d’évaluation sont
mentionnées comme étant de « l’ordre de grandeur ». Elle ne saurait être
invoquée compte tenu des nombreuses approximations d’évaluation
constatées parmi les autres dépenses fiscales en faveur du logement. Le
caractère « ordre de grandeur » et
«
non chiffrable
»
apportent une forte
volatilité du chiffrage qui nuit considérablement à la fiabilité et la sincérité
des dépenses fiscales. La DLF relativise cette volatilité car en actualisation
des dépenses fiscales rattachées à la mission dont la fiabilité est un « ordre
de grandeur » pour le millésime 2021 n'a conduit
qu’
à
« une baisse de
522
M€
»
.
Celles-
ci sont d’autant plus évidentes lorsque les deux documents
de chiffrages annexés au PLF, le PAP de la mission de rattachement et le
tome 2
Voies et Moyens
sont incohérents.
108
COUR DES COMPTES
Chiffrage des dépenses fiscales : des incohérences entre PAP
et PLF (tome 2
Voies et Moyens
)
Le chiffrage des dépenses fiscales se retrouve dans deux
documents : le projet annuel de performance (PAP) de sa mission de
rattachement et le tome II
Voies et Moyens
annexé au PLF ; il n’y a pas de
différence entre les deux sources. Toutefois, la somme des montants
figurant dans le PAP ne coïncide pas avec le total des dépenses fiscales du
Voies et moyens
, bien que le PAP prétende utiliser la même méthode que le
Voies et moyens
dans l’avertissement qui précède les chiffrages. Lorsqu’une
dépense est non chiffrable (mention «
nc
» à la place du chiffrage), le PAP la
compte pour 0€ alors que le
Voies et moyens
reprend le montant d’une
année
antérieure s’il y en a un.
Plusieurs dépenses fiscales rattachées à la mission
Cohésion des
territoires
sont concernées dont le chiffrage pour 2020 passe de
10,5 Md€
du PAP à
14,2 Md€
dans le tome 2 du
Voies et moyens.
La DLF indique que la modification n'a pas été prise en compte pour
tous les PAP du PLF 2022 concernés par des dépenses « nc », mais
l'anomalie a depuis été corrigée et les totaux des dépenses fiscales devraient
donc être correctement établis suivant la bonne méthodologie dans les PAP
annexés à compter du PLF 2023.
Dans sa communication à la commission des finances de
l’Assemblée nationale, la Cour avait recommandé d’«
améliorer la
présentation des documents budgétaires annexés au PLF traitant de
dépenses fiscales en faveur du logement pour les rendre plus lisibles,
complets et à jour, en précisant les méthodologies de chiffrage utilisées et
actualiser leurs contenus sur la base des évaluations qui ont été
produites »
41
.
41
Recommandation n°3, Cour des comptes,
La gestion des dépenses fiscales en faveur
du logement
, communication à la commission
des finances, de l’é
conomie générale et
du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale, mars 2019.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
109
5.
Plus de 10 Md€ de dépenses fiscales non bornées dans le
temps
Un a
utre point de fragilité des dépenses fiscales est l’absence de bornage
dans le temps malgré les dispositions de la loi de programmation des finances
publiques, les articles 29 et 136 de la loi de finances pour 2020 qui visaient à
accentuer l’effort de rati
onalisation des dépenses fiscales, notamment en
établissant le bornage dans le temps de certaines d’entre elles afin d'en favoriser
l'évaluation. En effet, 33 dépenses fiscales de la mission n’ont pas de date de fin du
fait générateur et 36 de fin d’incide
nce budgétaire qui représente un montant
prévisionnel de 10,3 Md€.
110
COUR DES COMPTES
Tableau n° 24 :
Dépenses fiscales « non bornées »
Numéro Programme
Catégorie
d'impôt
Année
création
Dernière
modification
Fin du fait
générateur
Fin
d'incidence
budgétaire
Prévision
2021 (M€)
120201
109
IR
1971
1988
59
90104
112
Impôts locaux
2009
2009
7
230303
112
IR et IS
1979
2002
2006
ε
520123
112
Droits
d'enregistrement
et de timbre
2013
2013
nc
520402
112
Droits
d'enregistrement
et de timbre
2013
2013
nc
520403
112
Droits
d'enregistrement
et de timbre
2014
2014
nc
530206
112
Droits
d'enregistrement
et de timbre
1995
2008
nc
720201
112
TVA
1978
1995
4
730306
112
TVA
1967
2011
195
800228
112
Taxes intérieures
de
consommation
2000
2000
1
50102
135
Impôts locaux
1936
2019
23
70201
135
Impôts locaux
1998
2020
84
120508
135
IR
2006
2019
173
130101
135
IR
2016
2016
ε
130201
135
IR
1989
2008
1 700
130217
135
IR
2008
2008
2
130218
135
IR
2016
2019
2022
20
150114
135
IR
2003
2014
10
150120
135
IR
2011
2011
50
180309
135
IR
1981
2019
3
230101
135
IR et IS
1953
1959
nc
300102
135
IS
2003
2016
890
300110
135
IS
2005
2005
7
520107
135
Droits
d'enregistrement
et de timbre
1993
2000
1996
nc
530101
135
Droits
d'enregistrement
et de timbre
1963
2014
nc
530202
135
Droits
d'enregistrement
et de timbre
1982
1996
nc
530207
135
Droits
d'enregistrement
et de timbre
1948
2012
7
550102
135
Droits
d'enregistrement
et de timbre
1996
2011
ε
570202
135
Droits
d'enregistrement
et de timbre
1963
2006
nc
730210
135
TVA
1998
2020
885
730213
135
TVA
1999
2013
3 530
730216
135
TVA
2006
2020
1 035
730222
135
TVA
2013
2020
150
730223
135
TVA
2013
2013
1 390
110266
147
IR
2019
2020
10
120203
177
IR
1939
2016
25
TOTAL
10 260
Non borné
Non borné
Non borné
Non borné
Non borné
Non borné
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
111
La DLF précise que le bornage dans le temps des dépenses fiscales
avait pour principal objectif de permettre au Gouvernement d’établir pour
la période 2020-
2023 un programme d’évaluation des dépenses fiscales, en
assurant que ces évaluations interviennent en temps utile afin de permettre
au Parlement de se prononcer sur l’opportunité de proroger les dispositifs
arrivant à échéance. Cette limite temporelle inciterait à évaluer ces
dépenses
a minima
à échéance pour proposer leur renouvellement au
Parlement.
Dans sa communication à la commission des finances de
l’Assemblée nationale, la Cour avait recommandé
de «
borner dans le
temps les dépenses fiscales en faveur du logement, soumettre leur
renouvellement à évaluation et proposer la fixation d’une échéance à
toutes celles actuellement non bornées (DHUP, DLF) »
42
.
D.
Une évaluation encore trop faible des dépenses fiscales
de la mission malgré l’existence d’une pro
grammation
pluriannuelle
L’élaboration du
programme d'évaluation des dépenses fiscales
est inscrite dans le cadre des dispositions du II de l'article 20 de la LPFP
2018-2022 et notamment dans le processus des conférences fiscales
organisées chaque année entre la direction de la législation fiscale, la
direction du budget, la direction générale du Trésor et les ministères
porteurs de dépenses fiscales. Ce programme d'évaluation des dépenses
fiscales pour la période comprise entre 2020 et 2023, tel qu'il ressort de
l'évaluation préalable de l'article 29 de loi de finances pour 2020 concerne
69 dépenses fiscales dont
28 sont rattachées à la mission
Cohésion des
territoires
(tableau ci-dessous).
42
Recommandation n°5, Cour des comptes,
La gestion des dépenses fiscales en faveur
du logement
,
communication à la commission des finances, de l’é
conomie générale et
du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale, mars 2019.
112
COUR DES COMPTES
Tableau n° 25 :
Programme d'évaluation des dépenses fiscales 2020-
2023 mission
Cohésion des territoires
Source
: Cour des comptes d’après
les réponses transmises par la DLF
La DLF précise que les rapports prévus et non encore remis à ce jour
sont les suivants :
-
un rapport d’évaluation de la dépense n° 110261, relative aux
réductions d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif
Année
d'évaluation
É
valuations à conduire
Dépenses
fiscales
concernées
1/ Régimes zonés fiscaux : zones de revitalisation rurale
(ZRR), zones franches urbaines de troisième génération
(ZFU), zones d'aide à finalité régionale (ZAFR), bassins
d'emploi à redynamiser (BER), bassins urbains à dynamiser
(BUD), zones de développement prioritaire (ZDP),
quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).
220102, 220104,
230602, 230606,
230609, 040101,
040112, 050106,
050112, 090101,
090111, 090113
2/ Crédit d'impôt pour l'investissement en Corse (CIIC).
210305
5/ Crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de
l'habitation principale en faveur de l'aide aux personnes
110236
7/ Dispositifs en faveur du logement à usage d'habitation :
exonération des plus-values immobilières en vue de leur
cession à des organismes chargés du logement social ;
exonération temporaire des plus-values de cession d'un
droit de surélévation ; imposition au taux réduit de 19%
des plus-values de cession sous réserve de transformation
en locaux d'habitation
150119, 150406,
1/ Évaluation des dispositifs d'incitation à l'investissement
locatif : Pinel, Denormandie et "Censi-Bouvard"
110250, 110261,
110265
2/ Évaluation des crédits d'impôt PTZ+ et éco-PTZ
210313, 210321
2/ Régimes fiscaux zonés : exonérations d'impôts locaux
dans les QPV
040109, 050110,
090109
11/Taux réduits de TVA (5,5% et 10%) pour le logement
social (opérations de construction et livraisons) les
logements en accession sociale à la propriété dans les
zones faisant l'objet de la politique de la ville
730210, 730222,
730216
4/ Taux à 5,5% sur les travaux de rénovation énergétique
730223
2022
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps :
Dépenses fiscales actuellement non bornées dans le temps :
2023
Dépenses fiscales actuellement non bornées dans le temps :
Programme d'évaluation des dépenses fiscales 2020-2023
2020
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps :
2021
Dépenses fiscales actuellement bornées dans le temps :
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
113
intermédiaire
(dispositifs
Duflot
et
Pinel),
et
concernant
l’expérimentation en Bretagne de l'application du dispositif Pinel
43
à
des communes ou parties de communes qui se caractérisent par une
tension élevée du marché locatif et des besoins en logements
intermédiaires importants, est prévu par l’article 164 de la loi n° 2019
-
1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 et doit être remis au
plus tard le 30 septembre 2024 ;
-
un rapport d’évaluation
de la dépense fiscale n° 730222, relative aux
taux de 10% de TVA applicable pour les ventes et les livraisons à soi-
même aux investisseurs dits « institutionnels » de logements locatifs
intermédiaires situés dans des zones caractérisées par un déséquilibre
important entre l’offre et la demande de logement , lorsqu’ils
répondent à des critères de mixité avec des logements locatifs sociaux,
ainsi que pour les livraisons de logements locatifs intermédiaires à
l’association Foncière Logement, ou aux sociétés qu’elle contrôle,
lorsqu’ils sont situés dans des quartiers ciblés de la politique de la ville
ou à leur proximité, est prévu par l’article 32 de la loi n° 2021
-1900
du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, et doit être remis au plus
tard le 30 septembre 2025 ;
-
un rapport d’évaluation du nouveau dispositif de réduction d'impôt sur
le revenu au titre des logements donnés en location dans le cadre d’une
convention
Anah
(réduction
d'impôt
Wargon),
venant
en
remplacement de la dépense fiscale n° 130218, relative à la déduction
spécifique sur les revenus fonciers des logements donnés en location
dans le cadre d’une convention A
nah (dispositif Cosse), est prévu par
l’article 67 de la loi n° 2021
-1900 du 30 décembre 2021 de finances
pour 2022, et doit être remis au plus tard le 30 septembre 2024 ;
-
un rapport d’évaluation de la dépense fiscale n° 110250, relative à la
réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements locatifs
réalisés dans le secteur de la location meublée non professionnelle, est
prévu pa
r l’article 74 de la loi n° 2021
-1900 du 30 décembre 2021 de
finances pour 2022, et doit être remis au plus tard le 30 septembre
2022 ;
-
un rapport d’évaluation de la dépense fiscale n° 110265, relative à la
réduction d'impôt en faveur de l'investissement locatif intermédiaire
rénové (Dispositif Denormandie)
44
, est prévu par l’article 75 de la loi
43
Évaluation réalisé par la DHUP non rendu public à ce stade (en cours de transmission
au Parlement)
44
Le CGEDD a été sollicité pour cette évaluation.
114
COUR DES COMPTES
n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022, et doit être
remis au plus tard le 30 septembre 2022.
L’article 25 de la loi organique n° 2021
-1836 relative à la
modernisation de la gestion des finances publiques prévoit que le Tome II
des Voies et moyens relatif aux dépenses fiscales comportera chaque année
la liste des dépenses fiscales qui feront l’objet d’une évaluation dans
l’année.
Cette information per
mettra ainsi à la Cour et au Parlement d’avoir
connaissance de façon anticipée des évaluations menées sur les dépenses
fiscales et d’améliorer l’information relative aux dépenses fiscales.
La DLF indique par ailleurs être «
(…) favorable, par principe, à
l
’évaluation régulière des dépenses fiscales et aux mesures permettant d’en
maîtriser le coût, notamment en supprimant les dépenses dont l’efficacité
et l’efficience sont insuffisantes. [La DLF] tient toutefois à rappeler que la
mission d'évaluation de l’efficacité et de l’efficience des dépenses fiscales
relève avant tout de la responsabilité du ministère responsable de
programme auquel elles sont rattachées
».
Elle rappelle également que
« même si elle est en mesure de
proposer la suppression ou la modific
ation des dispositifs dont l’efficacité
ou l’efficience apparaissent insuffisantes, seul le Parlement peut en
décider la création, la modification ou la suppression ».
Par conséquent,
et afin de permettre au Parlement de se prononcer sur les dispositifs arrivant
à échéance,
il est nécessaire de l’associer
à la définition de la méthode
d’évaluation
des dispositifs fiscaux prévus par la loi.
Recommandation n°
6 : (DLF, DB, DHUP, DGCL, DIHAL)
Partager préalablement avec le Parlement le cadre des
évaluations programmées des dépenses fiscales
Cette dernière affirmation mériterait que la dynamique des
conférences fiscales - non encore suffisamment installée -
s’enrichisse des
travaux entre les directions financières (DB, DLF et DGFiP) et les
directions métiers des responsables de programmes concernés. En effet,
comme la Cour a pu le constater, plusieurs responsables des programmes
de la mission
Cohésion des territoires
attendent que la DLF joue un rôle
moteur en la matière. Ces responsables de programme soulignent
notamment leur dé
faut d’expertise et d’outils permettant de procéder à une
évaluation rigoureuse, et le besoin d’une implication particulière de la
direction métier de la DGFIP en cohérence, au demeurant, avec son
positionnement dans les conférences fiscales et l’impulsion
donnée en
matière de programme d’évaluation.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
115
Les conférences fiscales, un outil au caractère stratégique et
décisionnaire à confirmer
Afin de renforcer leur suivi, des conférences fiscales ont été
instaurées en 2013. Chaque année, elles rassemblent les responsables des
programmes et les représentants de la direction de la législation fiscale et de
la direction du budget. Ces conférences devaient permettre de mieux
maîtriser le coût des dépenses fiscales et d’assurer une meilleure cohérence
entre dépenses budgétaires et fiscales sous le pilotage de chaque responsable
de
programme.
Elles
devaient
également,
dans
une
logique
de
rationalisation, conduire à la fusion, voire à la suppression de certaines
dépenses fiscales
en s’appuyant sur les circulaires de 2017
qui rappellent
aux ministères les objectifs principaux des conférences fiscales
45
et qui
prévoient que
« toute mesure qui n’aura pas été discutée en conférences
fiscales ni portée à la connaissance de la direction de la législation fiscale
(…) avant la phase d’arbitrage ne pourra être inscrite dans les lois
financières de l’année
»
46
.
Il ressort de l’examen de ces comptes rendus que les conférences
fiscales ne s’appuient pas sur une stratégie d’évaluation dans le domaine du
logement. Elles souffrent égalemen
t d’une absence de documentation et
d’une fragilité du chiffrage des mesures proposées. De même, l’absence de
mise en commun des informations dont pourraient disposer les
administrations et de données élémentaires fiables ne permettent ni d’étayer
suffisamment les propositions présentées dans le projet de loi de finances,
ni de dépasser les positions de principe.
Les conférences n’ont ainsi visiblement pas encore atteint la
maturité nécessaire pour répondre aux objectifs fixés par les instructions
du Premier ministre et doivent encore évoluer pour devenir un instrument
de préparation de la rationalisation des dépenses fiscales. Ces divergences
dans les attentes des différents acteurs de la mission rendent nécessaire une
clarification des responsabilités et une collaboration plus étroite entre les
différentes administrations impliquées. Cette action, déjà souhaitée par la
Cour, est urgente, au regard du montant des dépenses fiscales rattachées à
la mission.
45
Circulaire du 11 avril 2017 du s
ecrétaire d’État chargé du budget et des comptes
publics relative aux dépenses fiscales.
46
Circulaire du 17 juillet 2017 du Premier ministre.
116
COUR DES COMPTES
Malgré les progrès
47
relevés depuis plusieurs années, le bilan reste
limité. L’accumulation de dépenses fiscales nombreuses et diverses,
parfois anciennes et souvent prorogées, ne permet pas d’identifier a
posteriori la cohérence des choix opérés dans la conduite de la politique
publique du logement. Le rythme soutenu de leur création conduit à une
sédimentation de mesures. Il est difficile de déduire de cette accumulation
une cohérence d’ensemble au regard de la politique publique du logement,
d’autant qu’une grande partie ne sont pas d’une durée limitée
.
La Cour ne peut que renouveler la recommandation émise de façon
récurrente au cours des dernières années visant à réduire le nombre et le
coût des dépenses fiscales de la mission. Dans cette perspective, elle
recommande en particulier une évaluation approfon
die dès lors qu’une
mesure visant à prolonger un dispositif existant est envisagée. La Cour
estime que le travail d’évaluation ne saurait être différé plus avant compte
tenu des montants en jeu.
Recommandation n°
7 (DHUP, DLF, DGFIP, DB) : Évaluer
régulièrement les dépenses fiscales attachées à la mission et
supprimer toutes celles dont l’efficacité et l’efficience
apparaissent insuffisantes ou non démontrées.
Mettre en œuvre les recommandations formulées par la Cour
dans sa communication de mars 2019 sur la gestion des
dépenses fiscales en matière de logement.
II.
Les opérateurs et les taxes affectées
Au PLF 2022, sont inscrits 437 opérateurs de l’État
48
rémunérant
405 322 emplois sous plafond en équivalents temps plein travaillés (ETPT)
et bénéficiant de 64
Md€ de financement p
ublic.
47
E
xistence d’un jaune budgétaire évaluant chaque année l’efficacité des dépenses
fiscales en faveur du développem
ent et de l’amélioration de l’offre de logements,
concernant 12 dépenses fiscales rattachées à la mission
Cohésion des territoires
. Ce
document complète l’information donnée au Parlement sans toutefois constituer une
véritable évaluation.
48
La notion d’opérateur de l’État structure le cadre de gouvernance budgétaire des
entités majoritairement financées par des subventions de l’État ou des taxes affectées,
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
117
Le champ des opérateurs se caractérise par une diversité de statuts
juridiques mais majoritairement des EPA (51 %), EPSCP (32 %) et des
EPIC (8 %), par une grande hétérogénéité quant à leur taille
49
, couvrant la
quasi-totalité
50
du périmètre d’intervention de l’État.
Certains programmes de la mission
Cohésion des territoires
dépendent très largement des opérateurs pour conduire leurs politiques
publiques, il en est ainsi de la politique « Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat » porté par
l’Anah, l’Ancols
, la Caisse de garantie
du logement locatif social (CGLLS) et le Fnap. 32 % des crédits du
programme 135 sont destinés aux opérateurs.
La diversité des missions confiées aux opérateurs est illustrée par la
multiplicité des financements dont ils bénéficient. Si 116 opérateurs ne sont
financés que par un seul programme (le programme de rattachement de
l’opérateur), 54 bénéficient de financements d’origine multiple. Huit
opérateurs ne sont financés que par des taxes affectées
51
dont l’Ancols et
la CGLLS et quatre par d'autres sources de financement dont le Fnap
financés par la CGLLS.
Le Fnal, un organisme gérant un régime de protection sociale à
adhésion obligatoire bénéficie de trois taxes affectées.
Tous les opérateurs de la mission
Cohésion des territoires
ont le
statut d’établissement public administratif, quatre des cinq opérateurs sont
rattachés au programme 135 et l’ANCT créé en 2019 est rattaché au
programme 112.
ou porteurs d’enjeux importants pour l’État. Dans leur grande majorité, les opérateurs
de l’État appartiennent au champ des organismes divers d’administration centrale
(ODAC) du secteur des administrations publiques (APU) au sens du règlement (CE) nº
2223/96 du conseil du 25 juin 1996 relatif au système européen des comptes nationaux
et régionaux dans la Communauté.
49
Les cinq
opérateurs ou catégories d’opérateurs bénéficiant des montants de SCSP les
plus importants représentent 18 375 M€ en crédits de paie
ments dans le PLF 2022, soit
61% des crédits de SCSP.
50
Les 437 opérateurs de l’État du PLF 2022 sont
rattachés à 56 programmes relevant
de 25 missions différentes du budget général.
51
Par rapport à la prévision pour 2021, les prévisions de versement des taxes affectées
aux opérateurs augmentent de 610 M€ (+4 %) et représentent, en PLF 2022, 26 % de
l’effort financier de l’État en faveur des opérateurs, soit 16 556 M€.
118
COUR DES COMPTES
A.
L’agence nationale du contrôle du logement social
(Ancols)
Créée par la loi Alur
et mise en place au 1er janvier 2015, l’Ancols,
agence nationale de contrôle du logement social, est un établissement
public administratif, opérateur de l’État rattaché au programme 135, placé
sous la double tutelle des ministres chargés du logement et
de l’économie.
Elle
est
issue
de
la
fusion
d’un
service
interministériel
d’administration centrale, la Mission interministérielle d’inspection du
logement social (Miilos), et d’un établissement public industriel et
commercial (Epic
), l’Agence nationale po
ur la participation des
employeurs à l’effort de construction (
Anpeec).
L
’
article L.342-2 du code de la construction et de l
’
habitation
(CCH) confère à l
’
Ancols la mission de contrôler et d
’
évaluer l
’
ensemble
des acteurs du logement social et ainsi que des organismes agrées aux fins
de collecter ou bénéficiant de la participation des employeurs à l'effort de
construction (Peec), notamment le groupe Action Logement.
Au cours de l’année 2020 et du 1
er
trimestre de l’année 2021,
l’Ancols a élaboré une nouvelle
programmation triennale de contrôle pour
la période 2021-
2023. Afin de maintenir l’objectif d’un contrôle de
l’ensemble du secteur tous les
six
ans, une généralisation de l’an
alyse
préliminaire en amont de chaque contrôle sur place a été actée, afin de
mieux cibler les investigations. Cette programmation triennale prévoit,
pour l’année 2021, 126 contrôles, dont 29 concernant des organismes
détenteurs de l’agrément maitrise d’ouvrage d’insertion ou appartenant au
secteur associatif.
En application de l’arti
cle L. 342-21 du code de la construction et
de l’habitation, le financement de l’Ancols est as
suré par deux taxes
affectées ; un prélèvement sur les ressources de la Peec et une cotisation
versée par les organismes de logement social. Le montant total de la
fiscalité affectée 2021 (
17,78 M€
) est en légère baisse par rapport à 2020
(17,90 M€).
Les dépenses inscrites au budget initial 2021 de l’Agence, approuvé
lors du conseil d’administration du 25 novembre 2020, s’élèvent à 17,7 M€
d’AE et 19 M€ de CP, soit
un solde budgétaire déficitaire de 1,2 M€. Il
convient de noter que ce déficit est couvert par un fonds de roulement (7,8
M€) et
une
trésorerie (8,3 M€) de l’Agence suffisants au 1er janvier
décembre 2021.
Les dépenses prévues pour 2021 se répartissent ainsi :
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
119
•
pour l’enveloppe de personnel, 14,9 M€ en AE et CP, un montant
en baisse par rapport au budget initial 2020, pour un plafond
d’emploi ayant été abaissé à 136 ETPT
52
. Le coût moyen d’un agent
est globalement stable par rapport au budget initial 2020 (-2 %) ;
•
pour l’enveloppe de fonctionnement, 2,5 M€ en AE et 3,8 M€ en
CP ;
•
pour les investissements, 275 000
€ en AE et 323
000
€ en CP : ces
dépenses concernent principalement des dépenses informatiques.
Le compte financier 2021
53
dont le détail des dépenses
n’est pas
disponible présente
une baisse par rapport à l’
exécution 2020 et un solde
budgétaire excédentaire contrairement au budget initial 2021. Le nombre
d’emplois
rémunérés
par l’agence est en baisse (
-6 ETP) par rapport au
schéma
d’emplois en LFI 202
1.
52
L’Ancols
s’appuie actuellement sur sept délégations territoriales. Quatre
implantations sont appelées à fermer dans les prochaines années : Lille et Nancy
(activités regroupées à Paris), Lyon et Toulouse (activités regroupées à Marseille). En
phase transitoire, ces délégations sont devenues des antennes des directions régionales.
Cette réorganisation territoriale a été conduite en concertation avec les tutelles de
l’agence et les instances r
eprésentatives du personnel. Elle permet de répondre aux
impératifs de réduction d’effectifs sans affecter l’efficacité de l’agence en créant des
pôles de compétence.
53
Présentation au conseil d’administration du 9 mars 2022.
120
COUR DES COMPTES
Tableau n° 26 :
Budget de l’Ancols
Source
: Cour des comptes d’
après la DHUP, Voies et moyens tome 1 PLF 2022 et
jaune « Opérateurs
de l’
État » PLF 2022
Tableau n° 27 :
Emplois et charges de personnel de l’Ancols
Source
: Cour des comptes d’
après la DHUP, Voies et moyens tome 1 PLF 2022 et
jaune « Opérateurs de l’
État » PLF 2022
B.
La Caisse de garantie du logement social (CGLLS)
Créée par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbain, la Caisse de garantie du logement locatif social
(CGLLS) est un acteur important du financement de la politique du
logement social. Établissement public administratif rattaché au programme
Budget initial
2020
Compte financier
2020
Budget initial
2021
Compte financier
2021
17,82
18,01
17,84
17,93
11,33
11,33
6,45
6,45
0,03
0,11
0,05
0,15
0,00
0,00
0,00
0,00
17,82
18,01
17,84
17,93
Budget initial
2020
Compte financier
2020
Budget initial
2021
Compte financier
2021
AE
11,79
14,66
11,10
CP
11,83
14,71
11,21
AE
3,20
0,73
2,65
CP
3,15
0,76
2,75
AE
4,02
1,65
3,90
CP
4,90
2,44
5,07
AE
19,01
17,04
17,65
16,09
CP
19,87
17,90
19,03
17,34
Solde budgétaire
CP
-2,05
0,11
-1,20
0,59
2018
2019
2020
2021
7,26
nc
8,31
17,78
17,90
Contrôle
Etudes et statistiques
Fonctions supports
Total des dépenses
Trésorerie (En M€)
Autres financements publics fléchés
Recettes propres fléchées
Total des recettes
Ressources (En M€)
Dépenses (En M€)
Prélèvement sur la participation des
employeurs à l'effort de construction (PEEC)
Cotisation versée par les organismes HLM
Autres financements publics
Recettes propres
Recettes fléchées
Financements de l’État fléchés
Recettes globalisées
Subvention pour charges de service public
Autres financements de l’État
Réalisation
2019
Prévision
2020
Réalisation
2020
Prévision LFI
2021
Réalisation
2021
Prévision LFI
2022
Emplois rémunérés par l'opérateur :
133
139
125
137
133
136
– sous plafond
133
139
125
136
130
136
– hors plafond
1
3
dont contrats aidés
1
3
dont apprentis
0
0
Masse salariale (En M€)
14,48
13,58
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
121
135, doté du statut de société de financement, la CGLLS a pour missions
principales de :
-
contribuer à la protection du modèle français de financement du
logement social par le Fonds d
’
Épargne et permettre ainsi aux
opérateurs du logement locatif social de réaliser leur mission en
accordant, de manière subsidiaire, sa garantie aux prêts consentis par
la Caisse des dépôts et consignations (CDC), lorsque les collectivités
locales refusent ou sont dans l
’
incapacité d
’
octroyer leur garantie.
-
contribuer à la prévention des difficultés financières et au redressement
de ces mêmes organismes (Entreprises Sociales pour l
’
Habitat (ESH),
Offices Publics de l
’
Habitat (OPH), Coopératives (COOP
’
HLM),
Entreprises Publiques Locales (EPL) et organismes agrées pour la
Maitrise d
’
Ouvrage d
’
Insertion (MOI)), pour ce qui concerne leur
seule activité locative sociale, et leur permettre, en particulier,
d
’
assurer la qualité de l
’
habitat et le logement des populations
modestes.
Pour permettre un meilleur exercice de sa tutelle, depuis mars 2020,
elle est dotée d’un contrat d’objectifs et de performance.
Administrée
par l’
État et les représentants des bailleurs sociaux, la
CGLLS fonctionne selon un principe de solidarité entre les acteurs du
logement social. Elle est financée par deux cotisations, prélevées sur
l’ensemble des opérateurs de logement locatif social, et prévues par le CCH
(articles L. 452-4 et L. 452-4-1) : la cotisation principale et la cotisation
additionnelle.
En 2021, la cotisation principale brute atteint 384 M€. Nette des
cotisations négatives, le montant est fixé à 332,7 M€. Le produit de la
cotisation additionnelle est de 67,5 M€ en 2021. D’un
point de vue
budgétaire, les ETP sont le seul lien qui rattache la CGLLS au programme
135. En effet, aucun crédit budgétaire ne lui est alloué. La LFI 2021 a fixé
un plafond d’emplois de 28 ETP qui n’est pas atteint.
Le compte financier 2021
54
dont nous ne disposons pas du détail des
dépenses présente
une hausse par rapport à l’
exécution 2020 mais proche
du budget initial et un solde budgétaire excédentaire en baisse par rapport
aux exercices précédents.
La CGLLS est un acteur central du financement du logement social,
tant par ses missions historiques que sont les aides attribuées et les
garanties accordées aux organismes de logement social, que par les
54
Conseil d’administration en
mars 2022.
122
COUR DES COMPTES
financements qu
’
elle apporte au Fnap, à
l’
Anru, au FNAVDL (fonds
national d'accompagnement vers et dans le logement) ainsi qu
’
aux
fédérations professionnelles et associations agréées du secteur pour aider
les organismes de logement social à optimiser leur gestion et à prévenir
ainsi les risques liés à leur activité.
Tableau n° 28 :
Budget de la CGLLS
Source : Cour des comp
tes d’
après Voies et moyens tome 1 PLF 2022 et jaune «
Opérateurs de l’
État » PLF 2022
Budget initial
2020
Compte financier
2020
Budget initial
2021
Compte financier
2021
456,34
462,02
458,47
435,27
67,50
384,00
0,003
9,14
8,90
6,97
8,61
0,00
0,00
0,00
0,00
456,34
462,02
458,47
435,27
Budget initial
2020
Compte financier
2020
Budget initial
2021
Compte financier
2021
AE
108,50
100,00
CP
79,50
63,00
AE
1,90
1,90
CP
18,92
13,72
AE
4,96
448,99
3,95
CP
5,09
408,25
4,68
AE
282,40
282,40
CP
282,40
282,40
AE
0,48
0,48
CP
0,48
0,48
AE
49,44
57,96
CP
49,63
57,98
AE
447,68
448,99
446,69
414,72
CP
436,02
408,25
422,26
427,75
Solde budgétaire
CP
20,33
53,77
36,21
7,53
2018
2019
2020
2021
559,55
nc
627,52
Total des dépenses
Trésorerie (En M€)
Cotisation versée par les organismes HLM et
les SEM
447,20
Fonctions supports
Fonds État/ANRU
Garanties
Recouvrement cotisation/Harmonia
Dépenses (En M€)
Autres financements publics fléchés
Recettes propres fléchées
Total des recettes
Aides
Concours fédérations/associations
Cotisation additionnelle versée par les
organismes HLM et les SEM
Autres financements publics
Recettes propres
Recettes fléchées
Financements de l’État fléchés
Ressources (En M€)
Recettes globalisées
Subvention pour charges de service public
426,66
Autres financements de l’État
453,12
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
123
Tableau n° 29 :
Emplois et charges de personnel de la CGLLS
Source
: Cour des comptes d’
après Voies et moyens tome 1 PLF 2022 et jaune «
Opérateurs de l’
État » PLF 2022
C.
Le Fonds national des aides à la pierre (Fnap)
Le Fonds national des aides à la pierre a été créé par décret
55
le 1er
juillet 2016. Il est géré selon une gouvernance tripartite. Son conseil
d’administration est composé de trois collèges : l’État, les bailleurs sociaux
et les collectivités locales. Cet établissement public administratif ne
dispose pas d’effectifs propres et s’appuie sur la direction de l’habitat, de
l’urbanisme et des paysages (DHUP) qui assure la direction administrative,
financière et technique de l’étab
lissement.
Le Fnap n’a pas pour rôle de distribuer directement des aides aux
bailleurs sociaux et collectivités locales. Il s’appuie sur les systèmes
d’information de l’État et sur ses services déconcentrés, qui sont chargés
de définir, après concertation locale, la programmation infrarégionale des
aides à la pierre en application des orientations définies par le conseil
d’administration. Chaque préfet de région se voit notifier par le ministre
ses
objectifs
de
production,
accompagnés
des
financements
proportionnés
56
.
Les ressources du Fnap pour 2021 s’élèvent à 571,65
M€, répartis
ainsi :
-
une fraction des cotisations versées par les bailleurs à la CGLLS, d’un
montant
57
de 75
M€ ;
55
Décret n°2016-901 du 1er juillet 2016 portant création du Fnap.
56
La règle d’or du FNAP est prévue à l’article R. 453
-3 du code de la construction et
l’habitation, qui dispose que « le montant annuel de ces nouvelles opérations et actions
ne peut être supérieur au montant total des versements effectués par le Fonds national
des aides à la pierre au profit de l’État au cours de l’exercice ».
57
Dans le cadre du plan d’investissement 2020
-2022 pour le logement social, la
contribution des bailleurs sociaux (CGLLS) a été diminuée sur la période 2020-2022
de 300 M€ et ramenée à 75 M€. Cette diminution est intégralement compensée par une
hausse de la contribution d’Action Logement
.
Réalisation
2019
Prévision
2020
Réalisation
2020
Prévision
LFI 2021
Réalisation
2021
Prévision
LFI 2022
Emplois rémunérés par l'opérateur :
26
28
24
28
25
28
– sous plafond
26
28
24
28
25
28
– hors plafond
dont contrats aidés
dont apprentis
Masse salariale (En M€)
2,49
2,34
124
COUR DES COMPTES
-
de ressources propres dont la contribution d’Action logement au Fnap
de 350 M€
;
-
des versements au Fnap en tant que bénéficiaire de dernier rang du
produit des prélèvements SRU versés par les communes déficitaires en
logements sociaux et soumises à obligation de rattrapage ;
-
des crédits issus des fonds d’aménagement urbain (FAU) ;
-
le
Fnap a bénéficié d’un abondement de ses ressources à hauteur de 8
M€ de crédits issus du programme 364 du plan de relance, dont 1 M€
consacré à la transformation des foyers de travailleurs migrants (FTM)
en résidence sociale et 7 M€ au financement des prod
uits spécifiques
d'hébergement (PSH).
-
de la majoration du prélèvement SRU précité, dont le Fnap est l’unique
bénéficiaire, pour un montant évalué à 35,5 M€.
En outre, en 2021, le Fnap bénéficiera de versements par l’
État issus
de l’annulation de crédits no
n engagés sur les fonds de concours du
programme 135 « urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat ». Ces
annulations-restitutions au titre des opérations nouvelles en 2021 de
82,83
M€
permettront au Fnap de percevoir un montant sur les opérations
nouvelles au titre des aides à la pierre « classiques » et 17,69
M€ en recette
fléchées, issues de la majoration du prélèvement SRU.
Son secrétariat est assuré par la DHUP, justifiant le maintien d’un
plafond d’emplois
nul
. En effet, conformément à l’artic
le R.435-8 du CCH,
le ministère du logement «
met à disposition de l’établissement à titre
gratuit les moyens humains et matériels à son fonctionnement ».
La programmation du Fnap doit contribuer à concrétiser les objectifs
ambitieux du plan quinquennal (2018-2022) pour le logement d'abord et la
lutte contre le sans-abrisme (40 000 PLAI par an, 2 000 logements très
sociaux « PLAI adaptés » par an et 10 000 pensions de famille sur la durée
du quinquennat) et du plan « 60 000 logements étudiants » (à financer sur
la durée du quinquennat).
Par délibération du 15 décembre 2020 et du 11 février 2021, le
conseil d’administration du Fnap a voté le versement en 2021, par voie de
deux fonds de concours
58
, de 566,2
M€ (+16
% par rapport à 2020) au
58
Jusqu’au 31 décembre 2020, quatre fonds de concours étaient alimentés
par les
versements du Fnap affectés au programme 135. À partir du 1er janvier 2021, du fait
de la fusion des trois fonds de concours financés par des recettes non fléchées du Fnap,
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
125
programme 135 pour le financement des aides à la pierre en faveur du
logement locatif social.
Le compte financier 2021
59
dont nous ne disposons pas du détail
définitif des dépenses qui se répartissent ainsi :
-
505,3
M€
consacrés
au
financement
des
aides
à
la
pierre
« classiques », cette enveloppe inclut notamment :
o
45 M€ consacrés à la transformation des foyers de travailleurs
migrants en résidence sociale, dont 10 M€ issus des crédits du
Plan de relance passant par le Fnap ;
o
10 M€ consacrées au financement d’opérations de démol
ition.
o
10 M€, issus en totalité des crédits du Plan de relance passant
par le Fnap, consacrés au financement des produits
spécifiques d'hébergement (PSH).
-
6,1
M€
consacrés
au
financement
d’actions
annexes
d’accompagnement et d’ingénierie sociale dans le ca
dre de maîtrise
d’œuvre
urbaine et sociale (Mous).
-
53,8 M€, issus du produit de la majoration du prélèvement « SRU » et
des crédits non consommés sur le fonds de concours « PLAI adaptés »
et reversés au Fnap à la fin de l’année 2020, consacrés au financeme
nt
du logement locatif très social (PLAI adaptés et intermédiation
locative -IML- en communes carencées).
-
L’enveloppe «
aléas contentieux
», à hauteur de 1 M€, pour
rembourser, le cas échéant, les collectivités locales qui contestent leur
arrêté de carence au titre de la loi SRU.
Un crédit de 10
000 € est également inscrit au budget du Fnap pour
couvrir les diverses dépenses de fonctionnement (frais de déplacement,
indemnités de l’agent comptable, etc.).
seuls deux fonds de concours coexistent. Le fonds de concours n°1-2-00479
« Contribution du Fnap
à la mise en œuvre de la politique du logement –
Opérations
nouvelles », qui est abondé en AE=CP et le fonds de concours n°1-2-00480
« Contribution du Fnap
à la mise en œuvre de la politique du logement –
PLAI adaptés
et IML communes carencées » ; abondé en AE = CP via une recette fléchée issue du
produit de la majoration sur les prélèvements SRU.
59
Conseil d’administration du 1
er
mars 2022.
126
COUR DES COMPTES
Au 31 décembre 2021, le montant prévisionnel des restes à payer du
Fnap aux organismes HLM sur le programme 135 s’
élève à 1 998,94 M
€.
Il était de 1
947,19 M€ au 31
décembre 2020.
Dans un récent référé, la Cour avait adressé deux recommandations
«
mobiliser les reports de crédits issus de la majoration des prélèvements
SRU sur les communes déficitaires en logements sociaux au profit du
programme PLAI adaptés ou de tout autre programme de construction
destiné aux publics fragiles » et «
orienter l’attribution d’une partie des
aides à la pierre vers la production destinés aux ménages en difficulté, à
un niveau de loyer minoré, arrêté conjointement dans chaque territoire par
l’
État et les collectivités compétentes »
60
.
60
Cour des comptes,
Les aides à la pierre : retrouver la finalité des loyers modérés
,
référé, mai 2019.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
127
Tableau n° 30 :
Budget du Fnap
Source : Cour des comptes d’
après les données provisoires de la DHUP, Voies et
moyens tome 1 PLF 2022 et jaune « Opérateurs de l’
État » PLF 2022
D.
L’A
gence nationale pour la cohésion des territoires
(ANCT)
L’A
gence nationale de la cohésion des territoires a été créée le 1
er
janvier 2020, par la loi n°2019-753 du 22 juillet 2019 et rattachée
budgétairement
au programme 112. Elle intègre le CGET, l’établissement
public national d’aménagement et de restructuration des espaces
commerciaux et artisanaux (Epareca) et l’Agence du Numérique pour le
plan Très Haut Débit et la Société du Numérique. Sa vocation est de
conseiller et soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements
dans la conception, la définition et la mise en œuvre de leurs projets, en
tenant compte des particularités, des atouts et des besoins de chaque
Budget initial
2020
Compte
financier 2020
Budget
initial 2021
Compte
financier
2021
448,61
472,77
447,54
476,20
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
20,00
8,00
75,00
75,00
75,00
75,00
373,21
3,36
2,54
3,20
0,40
394,42
350,00
390,00
36,60
60,21
25,00
35,50
0,00
0,00
0,00
0,00
28,00
25,16
25,00
35,50
8,60
35,05
0,00
0,00
485,21
532,98
472,54
511,70
Budget initial
2020
Compte
financier 2020
Budget
initial 2021
Compte
financier
2021
AE
5,50
5,50
CP
5,50
5,50
AE
443,00
485,65
467,01
CP
443,00
485,65
467,01
AE
36,60
53,86
CP
36,60
53,86
AE
0,11
0,01
1,00
CP
0,11
0,01
1,00
AE
485,21
485,66
527,37
566,20
CP
485,21
485,66
527,37
566,20
Solde budgétaire
CP
0,00
47,33
-54,83
-54,50
2018
2019
2020
2021
72,86
64,04
111,37
Ressources (En M€)
Recettes globalisées
Subvention pour charges de service public
Financements de l’État fléchés
Majoration SRU
Recettes propres fléchées
Total des recettes
Autres financements de l’État
Versement CGLLS
Autres financements publics
Recettes propres (Action Logement,…)
Recettes fléchées
Total des dépenses
Trésorerie (En M€)
Dépenses (En M€)
Actions annexes
Aides à la pierre (hors logements tres
sociaux)
Financement logement tres sociaux
Support et aleas contentieux sur recettes
128
COUR DES COMPTES
territoire
61
. L
’Agence contribue également à la mise en œuvre de certains
dispositifs du plan France Relance.
Le contrat d
’
objectifs et de performance, approuvé par le conseil
d’administration
du 16 juin 2021 en vue de sa signature avec l
’
État, lui fixe
des objectifs stratégiques et opérationnels mesurables pour les trois ans à
venir.
D
’
une manière générale, les missions de l
’
ANCT sont actuellement
articulées autour de trois priorités d
’
intervention :
-
Le conseil et le soutien aux collectivités territoriales et leurs
groupements dans la conception, la définition et la mise en
œuvre
de
leurs projets territoriaux ;
-
le déploiement de programmes d
’
appui spécifiques (Petites villes de
demain,
Avenir
Montagnes,
Territoires
d’industrie,
inclusion
numérique) ;
-
ainsi
que
l
’
aménagement
et
la
restructuration
des
espaces
commerciaux et artisanaux.
L’exercice 2021 affiche une montée en puissance de l’ANCT que ce
soit par le biais de ses missions de droit commun
–
par exemple le pilotage
des dispositifs « action cœur de ville » et « p
etites villes de demain », mais
également arbitrées courant 2021 comme sa désignation en tant qu’autorité
de gestion de la réserve d’ajustement du Brexit ; voire des dispositifs
ponctuels pilotés par l’agence dans le cad
re du plan France relance (ex :
l’ap
port en ingénierie dans le cadre du plan « avenir montagnes » et la
gestion du fonds d’aide de 60 M€ pour compenser le déficit d’opérations
de programme relatives aux commerces de centre-ville par des foncières
territoriales). Toutefois, la direction du budget, en tant que tutelle
financière, signale une faiblesse dans le suivi des opérations fléchées qui
fera l’objet d’une attention
en 2022.
La situation sanitaire a fortement impacté le démarrage de l’agence,
créée au 1er janvier 2020, se traduisant par une hausse de la trésorerie de
28 M€ présenté au compte financier 2020. La montée en puissance de
l’agence s’est traduite en 2021 par une augmentation des ressources à
hauteur de 106,6 M€ inscrite au budget initia
l ainsi que des dépenses
61
L
’
ANCT a pour objectifs de renforcer la cohésion sociale et de réduire les inégalités
territoriales en apportant des réponses adaptées aux projets des collectivités
territoriales. Son action cible prioritairement les territoires les plus fragiles, qu
’
ils soient
urbains, périurbains ou ruraux, en prenant en compte leurs spécificités territoriales. Une
attention particulière est accordée aux zones ou s
’
opère une transition industrielle.
L
’
action de l
’
agence couvre également tout projet territorial complexe ou innovant.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
129
(167,2
M€ en AE et 132 M€ de CP au
deuxième budget rectificatif 2021
alors que budget initial était de 121,1 M€ en AE et 120,5 M€ en CP). Le
compte financier 2021 ne
sera approuvé qu’après son vote par le conseil
d’administration de l’agence qui se tiendra le 15 mars 2022. P
ar
conséquent, nous ne disposons pas des informations précises concernant
l’
exécution pour 2021. Néanmoins, le budget prévisionnel pour 2022
confirme la poursuite
de la montée en charge de l’agence avec des
ressources prévisionnelles
s’
établissant à 148,2
M€ et des dépenses en CP
s’
élevant
à 177,9 M€ soit un
déficit prévisionnel
de 29,7 M€.
Même si la
trésorerie au 31 décembre
2021 est de 50,4 M€, depuis la
création de
l’agence, le solde budgétaire
annuel est déficitaire.
De plus, le schéma d’emplois accord
é, au PLF 2022, au programme
112 est relevé de 13 ETPT pour ses missions pérennes.
Tableau n° 31 :
Budget de l’ANCT
Source : Cour des comptes d’après l’ANCT
Budget initial
2020
Compte financier
2020
Budget initial
2021
Compte financier
2021
Budget initial
2022
74,64
58,62
76,93
0,00
74,04
51,69
50,35
59,60
58,71
7,40
7,79
4,00
15,56
8,27
9,54
11,33
3,00
25,03
29,23
0,00
74,15
20,66
13,20
2,03
3,00
4,37
16,03
72,12
77,64
83,65
106,16
0,00
148,18
Budget initial
2020
Compte financier
2020
Budget initial
2021
Compte financier
2021
Budget initial
2022
AE
2,29
0,63
1,62
2,02
CP
2,29
0,64
1,53
1,98
AE
10,00
3,44
29,00
20,00
CP
10,00
1,07
27,19
20,38
AE
19,75
15,34
16,71
8,25
CP
18,75
9,63
19,59
14,83
AE
1,19
6,59
28,60
38,79
CP
1,19
6,56
28,20
35,82
AE
2,12
1,21
4,49
3,91
CP
2,09
1,51
3,43
3,63
AE
3,60
7,51
4,54
4,80
CP
3,60
4,78
4,58
4,60
AE
9,07
6,46
8,09
8,34
CP
9,57
5,26
7,95
8,37
AE
28,24
26,25
28,08
31,00
CP
28,24
26,25
28,08
31,00
AE
81,26
CP
57,31
AE
76,26
67,41
121,13
0,00
198,36
CP
75,73
55,70
120,54
0,00
177,93
Solde budgétaire
CP
1,91
27,95
-14,39
0,00
-29,75
2018
2019
2020
2021
28,38
50,38
Synergie
Support
Total des dépenses
Trésorerie (En M€)
Veille et alerte / prospective
Ingénierie
Projets immobiliers
Programmes nationaux
Europe
Masse salariale
Plan France Relance
Financements de l’État fléchés
Autres financements publics fléchés
Recettes propres fléchées
Total des recettes
Dépenses (En M€)
Autres financements de l’État
Fiscalité affectée
Autres financements publics
Recettes propres
Recettes fléchées
Ressources (En M€)
Recettes globalisées
Subvention pour charges de service public
130
COUR DES COMPTES
Tableau n° 32 :
Emplois et charges de personnel de l’ANCT
Source : Cour des comptes d’
après
l’ANCT
E.
L’Agence nationale pour l’
amélioration
de l’habitat
(Anah)
L’Agence nationale de l’habitat (Anah) est un établissement public
administratif créé en 1971, opérateur du programme 135 pour le parc de
logements privés. Les articles L.321-1 et suivants et R.321-1 à R.321-36
du code de la
construction et de l’habitation (CCH) définissent son
organisation et son fonctionnement ainsi que certaines règles d’attribution
des subventions.
Depuis sa création, les missions de l
’
Anah liées à l
’
habitat privé ont
été régulièrement enrichies. L
’
action de l
’
agence est actuellement articulée
autour de quatre priorités d
’
intervention :
-
la lutte contre la précarité énergétique et l'amélioration de la
performance énergétique de l'habitat ;
-
la lutte contre l
’
habitat indigne et très dégradé ;
-
l
’
accompagnement des copropriétés fragiles et le traitement des
copropriétés en difficultés ;
-
l
’
adaptation du logement aux besoins des personnes âgées ou
handicapées.
Réalisation
2019
Prévision
2020
Réalisation
2020
Prévision
LFI 2021
Réalisation
2021
Prévision
LFI 2022
Emplois rémunérés par
l'opérateur :
331
301
329
0
344
– sous plafond
327
297
323
336
– hors plafond
4
4
6
8
dont contrats aidés
dont apprentis
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
131
Tableau n° 33 :
Distribution des crédits par mission de l’Anah
Source :
Cour des comptes d’
après la DHUP
L’année 2021 a
notamment été marquée par :
-
la prorogation des mesures exceptionnelles relatives à la lutte contre
l’habitat indigne sur six territoires «
d’accélération
»
62
;
-
la contribution du plan national de relance et de résilience
(programmes 362 et 364) à la rénovation énergétique des logements et
des
copropriétés
et
à
l’intensification
des
plans
nationaux
(MaPrimeRénov’, MaPrimeRénov’ Copropriétés, le « Plan
Initiative
Copropriétés », le programme «
Action Cœur de Ville
», le programme
« Petites
Villes
de
Demain »
e
t
l’humanisation
des
centres
d’hébergements d’urgence)
;
-
la montée en puissance de la prime de transition énergétique de l’
État,
«
MaPrimeRénov’
». Dès l’été 2021, l’objectif de 500
000 dossiers
pour l’année 2021 a été atteint, confirmant la rapide montée
en
puissance de «
MaPrimeRenov’
». Fin 2021, près de 765 000ont été
déposés sur lesquels près de 644 000 ont été acceptés et près de 373
000
payés. Pour 2022, l’objectif est de
685 000 dossiers ;
-
le renforcement des moyens alloués par l’
État
à l’agence afi
n
d’accompagner la montée en puissance des dispositifs d’intervention,
notamment autour de la rénovation énergétique, et la transformation
progressive du service public de la rénovation de l’habitat
;
-
la décision du gouvernement de fédérer sous une marque commune,
«
France Rénov’
», l’ensemble des pouvoirs publics et de leurs
62
Seine-Saint-Denis, Val-de-
Marne, l’Essonne, les Alpes
-Maritimes, les Bouches-du-
Rhône et le Nord.
Nombre de
logement
subventionnés
Montant
total
subvention
Anah
Cout
moyen
subvention
Nombre de
logement
subventionnés
Montant
total
subvention
Anah
Cout
moyen
subvention
Nombre de
logement
subventionnés
Montant
total
subvention
Anah
Cout
moyen
subvention
Evolution Nb
logement
subventionnés
Evolution
Montant total
subvention
Anah
Evolution
Cout
moyen
subvention
Lutte contre l'habitat indigne et
très dégradé
10 725
136,5 M€
12 727 €
12 623
142,8 M€
11 313 €
15 000
166,6 M€
11 109 €
x 1,4
x 1,2
-13%
Lutte contre la précarité
énergetique
116 993
760,5 M€
6 500 €
209 510
1 160,0 M€
5 537 €
757 236
2 754,6 M€
3 638 €
x 6,5
x 3,6
-44%
Redressement des coproprietes
en difficultes
21 667
87,6 M€
4 043 €
24 230
124,9 M€
5 155 €
31 000
136,2 M€
4 394 €
x 1,4
x 1,6
9%
Travaux perte d'autonomie
20 353
66,5 M€
3 267 €
19 859
65,7 M€
3 308 €
24 000
78,4 M€
3 267 €
x 1,2
x 1,2
0%
2019
2020
2021
2019 - 2021
132
COUR DES COMPTES
opérateurs qui concourent au service public de la rénovation de
l’habitat et de définir la mission d’accompagnement à la rénovation
énergétique qui conditionnera progressivement la délivrance de
certaines primes de l’Anah (cf. la loi n° 2021
-1104 du 22 août 2021
portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la
résilience face à ses effets).
Afin de faire face à l’augmentation des missions, les ressources de
l’agence
ont été fortement augmentées dès le budget initial pour 2021 qui
prévoyait un montant global de 1
925,7 M€ (quasi doublement par rapport
à l’
exécution 2020). D'après les données provisoires d'exécution, les
ressources que l'Anah a perçues en
2021 s’
élèvent à près de 2 107,5
M€.
Elles sont principalement constituées
d’une dotation du programme 135
de
270,2 M€, de la contribution des programmes 362 (pour MaPrimeRénov',
MaPrimeRénov' Copropriétés et l'intensification des plans nationaux
portés par l'Anah) et 364 (humanisation des centres d'hébergement
d'urgence) du plan de relance de 580,8 M€, des crédits fléchés vers l'aide
MaPrimeRénov' du programme 174 (hors ceux apportés par le programme
362 du plan de relance) à hauteur de 709,9 M€
et de deux taxes plafonnées
(la mise aux enchères des "quotas carbone" et la taxe annuelle sur les
logements vacants respectivement de 420 M€ et 61 M€). Depuis plusieurs
années, ces deux taxes dépassent le plafond et le solde de ce dépassement
est reversé
au budget général de l’
État
pour 320 M€ en 2020. Par ailleurs,
la loi de finances pour 2022 a supprimé le plafond de la taxe annuelle sur
les logements vacants.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
133
Enchères « quotas carbone »
Le plafond du produit issu de la mise aux enchères des quotas
carbone affecté à l’Anah
a
été maintenu à 420 M€ en 2021 et a été atteint
dès le 10 mai 2021 (soit 94 jours plus tôt qu'en 2020), grâce à un fort
dynamisme du marché européen des quotas carbone. En ce qui concerne les
recettes issues de la mise aux enchères des « quotas carbone », le rendement
prévu en 2021 est de 708 M€ et de 1 428 M€ en 2022.
Le prix moyen de la tonne carbone en 2021 a été de 54,13 €, en nette
augmentation par rapport à 2019 (24,72 €) et 2020 (24,37 €). Depuis 2019,
le prix moyen de la tonne de carbone pris en compte pour le budget de
l’Anah est de 14 €.
À
l’issue de l’exécution budgétaire en 2021, il a
finalement été de 19,3 € (contre 14,9
€ en 2020 et 13,75 € en 2019). Pour la
commission Quinet
63
une valeur cible est de
250 € en 2030, 500 € en 2040
et 775 € en 2050
.
Ces fortes évolutions du marché des quotas carbone
s’inscrivent
notamment dans le contexte du Pacte vert pour l’Europe, présenté par la
Commission européenne en décembre 2019 et lancé en juillet 2021. Ce
dernier a pour ambition la réduction des émissions nettes de gaz à effet de
serre d'au moins 55 % d'ici à 2030, par rapport aux niveaux de 1990, et
l’atteinte de la neutralité carbone pour l'Europe d'ici 2050.
63
Rapport France Stratégie, «
La valeur de l’action pour le climat Une valeur tutélaire
du carbone pour évaluer les investissements et les politiques publiques », février 2019.
134
COUR DES COMPTES
Tableau n° 34 :
Budget de l’Anah
Source : Cour des comptes d’
après la DHUP, Voies et moyens tome 1 PLF 2022 et
jaune « Opérateurs de l’
État » PLF 2022
La trésorerie
64
de l’Anah au 31 décembre 2021 est de 744,5
M€,
dont :
-
221,8
M€ de trésorerie non fléchée (hors opérations pour compte
de tiers) ;
-
487,6
M€ de trésorerie fléchée pour permettre d’assurer les
dépenses d
’intervention de l’aide MaPrimeRénov’
;
-
35,1
M€ de trésorerie concernant les opérations pour compte de
tiers (16,7
M€ au titre des aides propres des collectivités
64
Le fonds de roulement est
une donnée comptable que l’Anah
ne pourra établir
qu'après ses opérations d'inventaires, qui interviendront dans le courant du mois de
février 2022.
Budget initial
2020
Compte financier
2020
Budget initial
2021
Compte financier
2021
720,63
605,31
1 185,70
847,58
0,00
0,00
0,00
0,00
170,00
89,67
603,80
301,00
61,00
61,00
61,00
61,00
420,00
420,00
420,00
420,00
69,63
34,65
100,90
65,58
0,00
455,08
740,00
1 259,96
455,00
740,00
1 259,92
0,08
0,00
0,04
720,63
1 060,40
1 925,70
2 107,55
Budget initial
2020
Compte financier
2020
Budget initial
2021
Compte financier
2021
AE
16,17
3,78
4,62
4,21
CP
16,13
3,89
4,75
4,03
AE
19,45
1 440,27
2 634,03
3 325,20
CP
91,09
890,60
1 954,45
2 019,93
AE
16,35
27,94
38,35
49,87
CP
14,61
25,80
39,35
44,34
AE
51,97
1 472,00
2 677,01
3 379,28
CP
121,83
920,30
1 998,55
2 068,30
Solde budgétaire
CP
598,80
140,10
-72,85
39,25
2018
2019
2020
2021
nc
412,03
543,28
744,50
Trésorerie (En M€)
Ressources (En M€)
Recettes globalisées
Recettes fléchées
Financements de l’État fléchés
P174 / Plan de Relance
Recettes propres fléchées
Total des recettes
Subvention pour charges de service public
Programme 135 / Plan de Relance
Taxe logements vacants
Encheres quotas carbone
Recettes propres
Expertise, étude, assistance et évaluation
Gestion des aides publiques
Soutien et management
Total des dépenses
Dépenses (En M€)
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
135
territoriales ou les établissements publics de coopération
intercommunale et 18,4
M€ au titre
du FART).
La loi de finances rectificative pour 2021 a ouvert 92
M€
en AE et
en CP correspondant à un abondement exceptionnel de la trésorerie non
fléchée
à hauteur de 100 M€
, dédiée notamment aux aides historiques
qu’elle porte (hors
«
MaPrimeRénov’
»), aux dépenses de personnel, de
fonctionnement et d’investissement afin d’assurer
sa soutenabilité
budgétaire en 2022.
Concernant les effectifs, ils sont portés à 174 en LFI 2021 et à 207
en LFI 2022. De plus, l’agence a été autorisée en gestion 2021 à dépas
ser
par anticipation de 8 ETPT, le plafond d’emploi initial qui a été finalement
été augmenté au global de 33 ETP en 2022. Cette augmentation est liée à
la mise en place de l’équipe dédiée en charge du pilotage et de la gestion
centralisée de « MaPrimeRéno
v’
» ainsi qu’au renforcement des services
de l’agence impactés par le développement de l’activité et la mise en œuvre
du service public de la rénovation de l’habitat (France rénov’).
Tableau n° 35 :
Emplois et charges de personnel de l’Anah
Source : Cour des comptes d’
après la DHUP, Voies et moyens tome 1 PLF 2022 et
jaune «
Opérateurs de l’
État » PLF 2022
Le prochain contrat d’objectifs et de per
formance est en cours
d’élaboration en lien avec ses tutelles,
et doit être rédigé au cours du
premier semestre 2022. Ce nouveau contrat va reposer sur les nouvelles
missions de l’agence notamment sur la généralisation et l’obligation d’un
accompagnement des ménages qui s’insèrent dans une démarche de
rénovation énergétique, mais aussi la simplification et l’ouverture du
« parcours usager » et des schémas de financement de la rénovation
énergétique des logements. À
partir du 1er janvier 2022, l’Anah deviendra
progressivement le porteur du nouveau service public de la rénovation de
l’habitat, sous la dénomination « France Rénov’ »
, en assurant le pilotage
de certaines missions actuellement exercées par l'Ademe.
Réalisation
2019
Prévision
LFI 2020
Réalisation
2020
Prévision
LFI 2021
Réalisation
2021
Prévision
LFI 2022
Emplois rémunérés par l'opérateur :
124
145
150
188
196
207
– sous plafond
112
145
138
174
182
207
– hors plafond
12
12
14
14
dont contrats aidés
dont apprentis
12
12
14
14
Masse salariale (En M€)
8,10
10,07
136
COUR DES COMPTES
III.
Les fonds sans personnalité juridique
Les fonds sans personnalité juridique (FSPJ) sont des véhicules
financiers contrôlés par l’État ou d’autres personnes publiques et dont
la
gestion est confiée à des tiers. Ils constituent donc des dérogations au
principe d’universalité budgétaire.
Créés souvent par une loi, ils reçoivent des moyens financiers, qui
peuvent être des recettes affectées, et leurs dépenses correspondent à un
objet précis. L’organisme auquel a été confiée leur gestion exécute ces
dépenses et le cas échéant perçoit des recettes, en recevant pour cela une
rémunération
65
.
En 2021, la mission Cohésion des territoires compte sept fonds de
cette nature, disposant de 16,23
Md€
(16,7
Md€
en 2020) de ressources
pour 16,08
Md€
(14,56
Md€
en 2020) de dépenses :
Ils sont les suivants :
•
le fonds de
garantie de l’accession à la propriété (FGAS)
,
•
le fonds de garantie à la rénovation énergétique (FGRE),
•
le fonds de garantie universelle des risques locatifs (FGURL),
•
le fonds
national d’aide au logement (FNAL
),
•
le fonds
national d’Accompagnement dans et vers le Logement
(FNAVDL),
•
le fonds
de soutien à l’innovation de projets (FSIP
),
•
le f
onds de Compensation des Risques de l’Assura
nce de la Construction
(FCAC).
Ces fonds peuvent être regroupés en trois catégories.
-
Les f
onds de gestion d’actifs
: le FGAS
–
abrité par la SGFGAS qui
n’est pas un établissement public
ni un opérateur, mais au conseil
d’administration
duquel siège
l’État
; le FGRE, abrité par la
SGFGAS ; le FGURL, abrité par le fonds PEEC gara
ntie d’Action
Logement Services, qui ne reçoit plus depuis 2021 de fonds de la part
de l’
État, le dispositif de Garantie des risques locatifs (GRL) ayant été
mis en extinction en 2016.
65
Le fonds de garantie de prêts au logement social (FGPLS) et le fonds de soutien à
l’innovation de projets FSIP) ne sont pas des fonds sans personnalité juridique, mais
des lignes d’intervention du budget de la CGLLS.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
137
-
Les fonds d’intervention,
pour lesquels la Cour a recommandé la re-
budgétisation : le FNAL
–
abrité par la Caisse des dépôts et des
consignations ; le FNAVDL abrité par la CGLLS ; le FART géré par
l’ANAH pour compte de tiers, qui sera clôturé à compter d
u 1
er
janvier
2022 (les reliquats présents sur ce fonds seront reversés au budget de
l’agence, qui reprend les droits et les obligations du fonds).
-
Le FCAC, abrité par la CCR, qui constitue à la fois un fonds de
garantie et un fonds d’intervention.
Tableau n° 36 :
Ressources et dépenses des >FSPJ de la mission
Cohésion des territoires pour l’exercice 2021
Fonds
Recettes
Dépenses
FNAL
-
Versement P109 : 12 427
M€
-
Employeurs : 2610
M€ (
en
exécuté provisoire)
-
Taxe sur les bureaux : (TSB)
plafonnée à 66
M€
-
Surtaxe sur les plus-values
immobilières : (PVI) : 43
M€
-
PEEC
: 1000 M€
-
Prestations : 15 996
M€
(en exécuté
provisoire) dont
> 15 641
M€ pour la CNAF
> 355
M€ pour la CCMSA
> les frais de gestion
FNAVDL
-
Astreintes Dalo : 27, 6 M
€
-
Contribution CGLLS 15
M€
-
Contribution Action Logement :
10
M€
€
-
Délégations aux régions pour signatures
de conventions entre État et
associations ou bailleurs = 48, 773 M
€
FGAS
-
Versement P135 : 3,636
€
-
Versement P114 (DGT) : 31
M€
-
Indemnisation des sinistres : 33
M€
-
Frais de gestion 3,636
M€
FGRE
-
Somme
fonds
"individuel"
et
"collectif" : 0,045
M€
-
0,24 M
€ (via intérêt comptes à terme)
FCAC
Non connus
FGURL
Ressources
d'Action
Logement
Services (ALS) Versements de l'État
au
titre
de
compensations
aux
assureurs nul en 2021
-
État : -0,10 M
€ (reverse
ment par ALS à
l'état du solde positif de trésorerie au 31
décembre 2020)
FSIP
Non connus
Source DHUP
138
COUR DES COMPTES
A.
Le F
onds national d’aide au logement (FNAL)
Le Fnal a pour objet une gestion partenariale des aides au logement
avec les organismes payeurs. En 2021, le Fnal est alimenté par des
contributions budgétaires et des taxes affectées. Le versement effectif des
APL est ensuite réalisé par les Caisses d’allocations familiales et les caisses
de la Mutualité sociale agricole.
Tableau n° 37 :
Répartition des financeurs du FNAL 2018-2021
Financement des différentes
aides
2018
2019
2020
2021
M€
%
M€
%
M€
%
M€
%
Total de la part État
14333
83,09
14059
82,75
13880
881,57
112427
76,97
Total de la part Employeurs
(hors PEEC)
2757
15,98
2772
16,32
2477
114,56
2610
16,16
Contribution PEEC
500
2,94
1000
6,19
Taxe sur les plus-values
immobilières
443
0.25
43
0,25
443
0,25
443
0,27
Taxe sur les bureaux
116
0.68
116
0,68
116
0,68
666
00,41
TOTAL
17249
100
16990
100
17016
100
16146
100
La part de l’État est en baisse en 2021 du fai
t de la contribution
exceptionnelle d’Action Logement de 1
Md€.
La consommation du programme 109 pour les APL, dont les crédits
sont reversés au Fnal
, s’est élevée en 2021
à 12 427 M
€ (
13 880 M
€
en
2020). Elle est en en diminution de 1 453
M€ par rapport
à 2020. Cela est
dû à
la baisse de la dépense générée par la réforme d’actualisation de la
base ressources des APL mais également à la hausse des recettes du Fnal.
S’agissant des recettes du F
nal, il ne bénéficiera plus, à compter de
2022 d’une part du pr
oduit de la taxe sur les plus-values immobilière (PVI),
les ressources du Fnal
provenant du budget de l’
État ayant été abondées à
due concurrence en loi de finances initiale pour 2022.
La dette du Fnal envers la Cnaf est en cours de résorption : de
309
M€
en 2019, elle est passée à 243
M€ en 2020
,
et s’est établie
à 95
M€
en 2021.
L’objectif
poursuivi sur 2022-2023
est l’apurement de la dette
,
comme en témoignent sa stabilisation puis sa diminution constante ces trois
dernières années.
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
139
B.
Le Fond
s national d’a
ccompagnement dans et vers le
Logement (FNAVDL)
Le FNAVDL permet d’employer le produit des astreintes
DALO au
profit de la politique d’accompagnement dans le logement.
La caisse de
garantie du logement locatif social (CGLLS) était
l’organisme désigné par
la loi pour assurer cette mission. Sa gouvernance a été rénovée et élargie
dans le cadre du pacte d’investissement 2020
-2022 et le comité de gestion
du FNAVDL regroupe désormais
l’ensemble des financeurs que sont
l’État, les représentants des bailleurs soci
aux et Action Logement.
Le FNAVDL dispose de quatre sources de recettes :
-
la première est le produit des astreintes prononcées et liquidées à
l’encontre de l’État par le juge administratif dans le cadre des
dispositions régissant le Dalo,
-
la deuxième est un versement de 15
M€ issu de la cotisation des
bailleurs sociaux à la CGLLS ; cette deuxième ressource est effective
depuis le mois de juillet 2020 et pour la période 2020-2022,
-
la troisième ressource est un abondement financier de 10 M
€ en 2021
et 2022 pa
r Action Logement dans le cadre de l’avenant à la
convention quinquennale 2018-2022 et du
plan d’investissement
volontaire conclu
entre l’État et Action Logement
le 15 février 2021,
-
une contribution annuelle de 15
M€ des bailleurs sociaux (via une
cotisation de la CGLLS) ouverte par la LFI 2020 qui avait permis de
financer des projets portés par les bailleurs sociaux avec des actions
en faveur de l’accès mais aussi du maintien dans le logement de
personnes défavorisées diverses.
En 2021, le montant total de
s délégations s’élève à
52,6
M€
(27,6
M€ d’astreintes D
alo, 15
M€ au titre de la contribution des bailleurs
sociaux, 10
M€ au titre de la contribution d’Action Logement).
Un tiers de
l'enveloppe
allouée
aux
régions
est
destinée
à
des
actions
d'accompagnements portées par des bailleurs sociaux.
La crise sanitaire avait eu plusieurs conséquences sur le fonds. La
première était une baisse de ses ressources. Les astreintes DALO avaient
été gelées par ordonnance
66
, ce qui a entraîné une raréfaction du produit
des astreintes prononcées.
66
Ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus
pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette
même période.
140
COUR DES COMPTES
La reprise des liquidations et du paiement des astreintes avait
également pris du retard à l’issue de la période d’état d’urgence sanitaire.
Fin juin 2020, 4,5
M€ d’astreintes avaient été liquidées, contre 15
M€ fin
juin 2019. Malgré un rattrapage au cours du second semestre 2020, on avait
noté une baisse des versements au fonds pour 2020. À la fin 2020, le fonds
avait
encaissé
23
M€
d’astreintes
contre
27,4
M€
fin
2019.
L’augmentation en 2021 des astreintes pour un montant de 27,6
M
€
témoigne d’un rattrapage (+20,4
%).
Par
ailleurs,
une
forte
augmentation
des
besoins
en
accompagnement vers et dans le logement a été constatée
à l’occasion
des
bilans réalisés et transmis par les régions début 2021. Dans le cadre du
lancement des nouveaux appels à projets en 2021, les régions ont relevé
dans leur bilan un besoin non couvert de 20
M€
.
La pérennisation, voire l
’amplification
des ressources de ce fonds
sont recherchés
afin de poursuivre la mise en œuvre de
ses objectifs (plan
logement d’abo
rd, droit au logement opposable, maintien dans le logement
et prévention des expulsions). Néanmoins l
a contribution d’Action
Logement est limitée à 2021-2022 (dans le cadre de l'avenant à la
convention quinquennale 2018-2022 et du plan d'investissement volontaire
entre l'État et Action Logement du 15 février 2021).
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
141
Annexe n° 1
: Architecture de la mission Cohésion des
territoires
177 Hébergement, parcours vers le logement et insertion des
personnes vulnérables
11 Prévention de l'exclusion
12 Hébergement et logement adapté
14 Conduite et animation des politiques de l'hébergement et de
l'inclusion sociale
109 Aide à l'accès au logement
01 Aides personnelles
02 Information relative au logement et accompagnement des publics
en difficulté
03 Sécurisation des risques locatifs
135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat
01 Construction locative et amélioration du parc
02 Soutien à l'accession à la propriété
03 Lutte contre l'habitat indigne
04 Réglementation, politique technique et qualité de la construction
05 Soutien
07 Urbanisme et aménagement
08 Grand Paris
112 Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du
territoire
11 FNADT section locale
12 FNADT section générale
13 Soutien aux opérateurs
14 Prime d’aménagement du territoire, contrats de rur
alité et pacte
État-métropoles
142
COUR DES COMPTES
162 Interventions territoriales de l’État
02 Eau - Agriculture en Bretagne
04 Programme exceptionnel d'investissements en faveur de la
Corse
08 Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe
09 Plan littoral 21
10 Fonds interministériel pour la transformation de la Guyane
11 Reconquête de la qualité des cours d’eau en Pays de la Loire
12
Service d’incendie et de secours à Wallis
-et-Futuna
147 Politique de la ville
01 Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique
de la ville
02 Revitalisation économique et emploi
03 Stratégie, ressources et évaluation
04 Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
143
Annexe n° 2
Liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées
par la NEB de la Mission
Cohésion des territoires
2022
-
La mise en œuvre du droit au logement opposable
2021
-
La territorialisation des politiques de logement
-
La politique en faveur du «
logement d’abord
»
-
L'application de l'article 55 de la loi à la solidarité et au
renouvellement urbain (SRU).
-
Premiers enseignements tirés de la conception et de la mise en œuvre
de la réduction de loyer de solidarité
-
L'hébergement et le logement des personnes sans domicile pendant la
crise sanitaire du printemps 2020.
-
La lutte contre l'habitat indigne
-
Action logement, un premier bilan de la réforme
-
Le programme de l’Anah « MaPrimeRénov’ »
-
Restaurer la cohérence de la politique du logement en l'adaptant aux
nouveaux défis
-
Le plan de lutte contre la prolifération des algues vertes (PLAV)
2020
-
L’évaluation de l’attractivité des quartiers prioritaires
-
Le logement dans les départements et les régions d’Outre
-mer
-
L’établissement public d’aménagement de Bordeaux
-atlantique
-
L’Agence Nationale de Rénovation Urbaine (Anru) et la
mise en
œuvre des programmes de renouvellement urbain (PNRU et NPNRU)
-
La contribution de la politique du logement à l’amélioration de la
situation de l’emploi
-
La numérisation de la demande de logement social, insertion au
rapport public annuel
-
Les aides personnelles au logement, insertion au rapport public annuel
144
COUR DES COMPTES
2019
-
La Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)
-
Les dépenses fiscales en matière de logement
-
Le Fonds national des aides à la pierre (Fnap)
-
L’Agence nationale de contrôle du loge
ment social (Ancols)
2018
-
Le programme « Habiter Mieux » de l’agence nationale de l’habitat
(Anah)
2016
-
Les aides à l’accession et à la propriété
2015
-
Les aides personnelles au logement (APL)
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
145
Annexe n° 3
: Détails des modifications votées en loi de
finances concernant les dépenses fiscales de la mission
Cohésion des territoires
Loi de finances pour 2021
-
la dépense fiscale n° 110236, relative au crédit d'impôt pour
dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur de
l'aide aux personnes, prorogée pour 3 ans jusqu’au 31 décembre
2023, par l’article 117 de la loi de finances pour 2021;
-
la dépense fiscale n° 110261, relative aux réductions d'impôt sur
le revenu en faveur de l'investissement locatif intermédiaire
(dispositifs Duflot et Pinel) a été modifiée par les articles 168 et
169 de la loi de finances pour 2020, qui prorogent la période
d’application de la réduction d’impôt Pinel jusqu’au 31 décembre
2024, tout en diminuant progressivement les taux applicables pour
les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2023, dans
des logements situés en dehors d’un quartier prioritaire de la
politique de la ville ou qui ne respectent pas un niveau de
performance énergétique et environnementale défini par décret, et
précisent par ailleurs le champ d’application de la condition de
situation du logement dans un bâtiment d’habitation collectif pour
les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2021 ;
-
la dépense fiscale n°
150118, relative à l’exonération des plus
-
values immobilières au titre des cessions d’immeubles au profit
d’organismes en charge du logement social ou, sous conditions, à
tout cessionnaire prenant l’engagement de construire des
logements sociaux, réalisées du 1er janvier 2014 au 31 décembre
2022, a été modifiée par l’article 14 de la loi de finances pour
2021, qui conditionne le bénéfice de
l’exonération à l’engagement
de réaliser des logements sociaux et de les achever dans un certain
délai ;
-
la dépense fiscale n°
150119, relative à l’exonération des plus
-
values immobilières au titre des cessions d'immeubles au profit
des collectivités territoriales ou de certains établissements publics
et sociétés en vue de leur cession par ceux-ci à des organismes en
charge du logement social, réalisées du 1er janvier 2014 au 31
décembre 2022, a été modifiée par l’article 14 de la loi de finances
pour 2021, qui détermine désormais l’exonération au prorata de la
surface habitable de logements sociaux destinés à être construits
dans le cadre du dispositif ;
146
COUR DES COMPTES
-
la dépense fiscale 150406, relative à l’exonération temporaire des
plus-values de cession d'un droit de surélévation réalisées par les
particuliers en vue de la réalisation par le cessionnaire de locaux
destinés à l
'habitation, prorogée pour 2 ans jusqu’au 31 décembre
2022 par l’article 37 de la loi de finances pour 2021;
-
la dépense fiscale n° 210313, relative aux crédits d'impôt "Prêt à
taux zéro" et "Prêt à taux zéro renforcé PTZ+", modifiée par
l’article 164 de la
loi de finances pour 2021, qui proroge le
dispositif jusqu’au 31 décembre 2022 et prévoit de prendre en
compte les revenus de l’année d’émission de l’offre de prêt, plutôt
que les revenus de l’année N
-2, à compter du 1
er
janvier 2022
(contemporanéisation) ;
-
la dépense fiscale n° 730216, relative au taux de 5,5 % dans le
secteur de l’accession sociale à la propriété et dans le secteur du
logement locatif social pour les logements financés par un prêt
locatif aidé d’intégration (PLAI), pour les logements fin
ancés par
un prêt locatif à usage social (PLUS) lorsqu’ils relèvent de la
politique de renouvellement urbain, ainsi que pour certains
travaux
portant
sur
ces
logements
ou
participant
au
renouvellement urbain, modifiée par les articles 47 et 48 de la loi
de finances pour 2021, qui augmentent le délai de paiement de 3 à
6 mois dont disposent les bailleurs sociaux pour payer la TVA dû
au titre des constructions de logements locatifs sociaux neufs
qu’ils réalisent et étendent le champ de la dépense à l’ensemble
des opérations de livraisons et cessions de logements objets d’un
bail réel et solidaire et intègre dans le champ de la dépense les
travaux d’aménagement des terrains à bâtir acquis par des
organismes fonciers solidaires ainsi que des travaux de
construct
ion et rénovation des logements objets d’un bail réel et
solidaire ;
-
la dépense fiscale n° 730222, relative au taux de 10 % de TVA
applicable pour les ventes et les livraisons à soi-même aux
investisseurs dits « institutionnels » de logements locatifs
intermédiaires situés dans des zones caractérisées par un
déséquilibre important entre l’offre et la demande de logement ,
lorsqu’ils répondent à des critères de mixité avec des logements
locatifs sociaux, ainsi que pour les livraisons de logements locatifs
in
termédiaires à l’association foncière logement, ou aux sociétés
qu’elle contrôle, lorsqu’ils sont situés dans des quartiers ciblés de
la politique de la ville ou à leur proximité, modifiée par l’article
50 de la loi de finances pour 2021, qui étend le champ de la
dépense à l’ensemble des transformations de locaux qui ne sont
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
147
pas à usage d’habitation et aux situations d’usufruit lorsque
l’usufruitier est un investisseur institutionnel
;
-
la dépense fiscale n°
050106 relative à l’abattement de taxe
foncière sur les propriétés bâties en faveur des immeubles en ZUS
(jusqu'en 2015) puis situés dans les quartiers prioritaires de la ville
(à compter de 2016) a été modifiée par l’article 131 de la loi de
finances pour 2021 qui proroge au 28 février 2021 la date limite
de signature de la convention pour l’application de l’abattement
aux impositions de TFPB établies au titre de 2021 ;
-
trois dépenses fiscales concernant les zones de revitalisation
rurales (ZRR), 040101, 090101 et 220104, modifiées par l’article
223 de la
loi de finances pour 2021, qui proroge de 2 ans jusqu’au
31 décembre 2022 le bénéfice du dispositif des ZRR ;
-
quatre dépenses fiscales concernant les zones de développement
prioritaires (ZDP), 040112, 050112, 090113 et 230609, modifiées
par l’article 223
de la loi de finances pour 2021, qui proroge de 2
ans jusqu’au 31 décembre 2022 le bénéfice du dispositif des ZDP
;
-
la dépense fiscale n°
090111, relative à l’exonération en faveur des
établissements créés entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre
2020 dans un bassin urbain à dynamiser (BUD), modifiée par
l’article 223 de la loi de finances pour 2021, qui proroge de 2 ans
jusqu’au 31 décembre 2022 le bénéfice du dispositif des BUD
;
-
la dépense fiscale n°
220102, relative à l’exonération plafonnée à
50 000
€ du bénéfice réalisé par les entreprises qui exercent une
activité dans une zone franche urbaine (ZFU) de troisième
génération ou qui créent une activité dans une zone franche
urbaine-territoire (ZFU-TE) entrepreneur entre le 1er janvier 2006
et le 31 dé
cembre 2020, modifiée par l’article 223 de la loi de
finances pour 2021, qui proroge de 2 ans jusqu’au 31 décembre
2022 le bénéfice du dispositif des ZFU-TE ;
-
la dépense fiscale n°
230602, relative à l’exonération totale ou
partielle des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles qui se
créent entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2020 dans les
zones d'aide à finalité régionale (ZAFR) ou qui se sont créées entre
le 1er janvier 1995 et le 31 décembre 2010 dans les zones de
revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine (ZRU),
modifiée par l’article 223 de la loi de finances pour 2021, qui
proroge de 2 ans jusqu’au 31 décembre 2022 le bénéfice du
dispositif des ZAFR ;
148
COUR DES COMPTES
-
la dépense fiscale n°
230606, relative à l’exonération d'impôt sur
les bénéfices pour les entreprises qui exercent ou créent une
activité dans les bassins d'emploi à redynamiser (BER), modifiée
par l’article 223 de la loi de finances pour 2021, qui proroge de 2
ans jusqu’au 31 décembre 2022 le bénéfice du dispositif des BER
;
-
la dépense fiscale n°
210305, relative au crédit d’impôt pour
l’investissement en Corse, modifiée par l’article 24 de la loi de
finances pour 2021, qui étend le périmètre des investissements
éligibles ;
Loi de finances pour 2022
-
La dépense fiscale n° 0501
02 relative à l’e
xonération de taxe
foncière sur les propriétés bâties en faveur des immeubles à
caractère social
a été modifiée par l’article 81 de la loi
susvisée
qui
remplace
l’exonération
en
faveur
des
investisseurs
institutionnels par une créance d’im
pôt sur les sociétés de même
montant à compter de 2023 ;
-
la dépense fiscale n° 110250, relative à la réduction d'impôt sur le
revenu au titre des investissements locatifs réalisés dans le secteur
de la location meublée non professionnelle, modifiée par l’a
rticle
74 de la loi citée ci-dessus
, qui proroge d’un an jusqu’au 31
décembre 2022 le dispositif ;
-
la dépense fiscale n° 110261, relative aux réductions d'impôt sur
le revenu en faveur de l'investissement locatif intermédiaire
(dispositifs Duflot et Pinel)
, a été modifiée par l’article 92 de la loi
citée ci-dessus
, qui proroge jusqu’au 31 décembre 2024 le
dispositif expérimental en Bretagne mis en place par l’article 164
de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour
2020 ;
-
la dépense fiscale n° 110265, relative à la réduction d'impôt en
faveur de l'investissement locatif intermédiaire rénové (Dispositif
Denormandie), modifiée par les articles 75 et 76 de la loi citée ci-
dessus
, qui proroge d’un an jusqu’au 31 décembre 2023 la
réduction d’impôt
;
-
la dépense fiscale n° 130218, relative à la déduction spécifique sur
les revenus fonciers des logements donnés en location dans le
cadre d’une convention
Anah (dispositif Cosse), modifiée par
l’article 67 de la loi
suscitée, qui transforme le dispositif
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
149
d’abattement au titre des revenus fonciers « Louer abordable » en
réduction d’impôt et le proroge sous cette nouvelle forme jusqu’au
31 décembre 2024 (pourrait donner lieu à la suppression de la
dépense fiscale n°
130218 et à la création d’une nouvelle dép
ense
fiscale) ;
-
la dépense fiscale n° 210313, relative aux crédits d'impôt « Prêt à
taux zéro » et « Prêt à taux zéro renforcé PTZ+ », modifiée par
l’article 87 de la loi
suscitée
, qui proroge d’un an jusqu’au 31
décembre 2023 le dispositif et reporte d’un
an l’entrée en vigueur
des nouvelles modalités de prise en compte des revenus ;
-
la dépense fiscale n° 210321, relative au crédit d'impôt « Eco prêt
à taux zéro »
, modifiée par l’article 86 de la loi
suscitée, qui
proroge le crédit d’impôt (y compris le di
spositif expérimental
pour les logements situés dans les régions Ile de France et Hauts
de France) jusqu’au 31 décembre 2023 et procède à divers
aménagements
(rehaussement
du
plafond
à
50
000€,
augmentation de la durée de remboursement à 20 ans et
simplification
des
dossiers
en
cas
de
cumul
avec
« MaPrimeRenov ») ;
-
la dépense fiscale n° 730216, relative au taux de TVA de 5,5 %
pour certaines opérations relatives à l'accession sociale à la
propriété à usage de résidence principale (livraisons de logements
dans le cadre de la location-accession, livraisons d'immeubles et
travaux réalisés en application d'un contrat unique de construction
de logement dans certains quartiers ciblés par la politique de la
ville ou à leur proximité, certaines opérations destinées à la
conclusion d'un bail réel solidaire et apports aux sociétés civiles
immobilières d'accession progressive à la propriété), modifiée par
l’article 32 de la loi
suscitée, qui étend le bénéfice du taux réduit
de TVA de 5,5 % aux opérations d'acquisition-amélioration de
logements locatifs sociaux financées par un prêt locatif social
(PLS) en cas de transformation en logements locatifs sociaux de
locaux à usage autres que l'habitation ;
-
la dépense fiscale n° 730222, relative au taux de 10 % de TVA
applicable pour les ventes et les livraisons à soi-même aux
investisseurs dits « institutionnels » de logements locatifs
intermédiaires situés dans des zones caractérisées par un
150
COUR DES COMPTES
déséquilibre important entre l’
offre et la demande de logement,
lorsqu’ils répondent à
des critères de mixité avec des logements
locatifs sociaux, ainsi que pour les livraisons de logements locatifs
intermédiaires à l’association foncière logement, ou aux sociétés
qu’elle contrôle, lorsqu’ils sont situés dans des quartiers ciblés de
la politique de la ville ou à leur proximité
, modifiée par l’article
32 de la loi suscitée, qui étend le bénéfice du taux réduit de TVA
de 10 % aux livraisons de logements dont le bénéficiaire est une
personne morale dont le capital est détenu indirectement par des
personnes passibles de l'IS et abaisse la proportion de logements
locatifs sociaux, de 35 % à 25 %, sur le territoire d'une commune,
pour
l’éligibilité au taux réduit ;
-
trois dépenses fiscales concernant les zones de revitalisation
rurales (ZRR), 040101,
090101 et 220104, modifiées par l’article
68 de la loi suscitée
, qui proroge d’un an jusqu’au 31 décembre
2023 le bénéfice du dispositif des ZRR ;
-
quatre dépenses fiscales concernant les quartiers prioritaires de la
ville (QPV), 040109, 050106, 050110 et 090109, modifiées par
l’article 68 de la loi
suscitée
, qui proroge d’un an jusqu’au 31
décembre 2023 le bénéfice du dispositif des QPV ;
-
quatre dépenses fiscales concernant les zones de développement
prioritaires (ZDP), 040112, 050112, 090113 et 230609, modifiées
par l’article 68 de la loi
suscitée
, qui proroge d’un jusqu’au 31
décembre 2023 le bénéfice du dispositif des ZDP ;
-
le dépense fiscale n°
090111, relative à l’exonération en faveur des
établissements créés entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre
2020 dans un bassin urbain à dynamiser (BUD), modifiée par
l’article 68 de la loi
suscitée
, qui proroge d’un an jusqu’au 31
décembre 2023 le bénéfice du dispositif des BUD ;
-
la dépense fiscale n°
220102, relative à l’exonération plafonnée à
50 000 € du b
énéfice réalisé par les entreprises qui exercent une
activité dans une zone franche urbaine (ZFU) de troisième
génération ou qui créent une activité dans une zone franche
urbaine-territoire (ZFU-TE) entrepreneur entre le 1er janvier 2006
et le 31 décembre
2020, modifiée par l’article 68 de la loi
suscitée,
qui proroge d’un an jusqu’au 31 décembre 2023 le bénéfice du
dispositif des ZFU-TE ;
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
151
-
la dépense fiscale n°
230602, relative à l’exonération totale ou
partielle des bénéfices réalisés par les entreprises nouvelles qui se
créent entre le 1er janvier 2007 et le 31 décembre 2020 dans les
zones d'aide à finalité régionale (ZAFR) ou qui se sont créées entre
le 1er janvier 1995 et le 31 décembre 2010 dans les zones de
revitalisation rurale (ZRR) et de redynamisation urbaine (ZRU),
modifiée par l’article 68 de la loi
suscitée
, qui proroge d’un an
jusqu’au 31 décembre 2023 le bénéfice du dispositif des ZAFR
;
-
la dépense fiscale n°
230606, relative à l’exonération d'impôt sur
les bénéfices pour les entreprises qui exercent ou créent une
activité dans les bassins d'emploi à redynamiser (BER), modifiée
par l’article 68 de la loi
suscitée
, qui proroge d’un an jusqu’au 31
décembre 2023 le bénéfice du dispositif des BER.
152
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4
Tableaux et graphiques complémentaires de la Mission
Cohésion des territoires
Tableau n° 38 :
Comparatif des crédits en LFI 2021 avec l’exécution 2020 du programme 177
En M€
LFI 2020
Exécution 2020
LFI 2021
Comparatif LFI
2021
Exécution 2020
Programme 177
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Action 11
50,36
50,36
54,9
54,8
52,36
52,36
-2,54
-2,44
Action 12
1905 ,92
1931,72
2345
2367
2113,02
2138,51
-231,98
-228,49
Action 14
9,13
9,13
11,8
11,3
9,13
9,13
-2,67
-2,17
Total
1965,41
1991,21
2411,85
2433,95
2174,52
2200
-237, 33
-233,95
Source : Cour des comptes
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
153
Tableau n° 39 :
Récapitulatif des
crédits votés et exécutés en 2021 pour l’ensemble des programmes de la Mission
154
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5
Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 20
20
N°
Recommandation formulée au sein
de la note d’exécution budgétaire
2020
Réponse de l’administrati
on
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
(DIHAL, DB, CBCM) : Reconduire
dès que possible la construction en
base zéro du budget du programme
177 (Recommandation reformulée)
DIHAL :
l’
instruction du 26 mai 2021 propose un pilotage rénové et
resserré, qui donne les moyens d’une meilleure performance globale de
la politique d’hébergement et d’accès au logement.
Cette stratégie en
rupture avec les pratiques de gestion des dernières années permet
d’adopter une gestion fondée
sur la maîtrise opérationnelle et budgétaire.
L
a programmation annuelle de cibles régionales de places d’hébergement
et d’une enveloppe associée ainsi que la notification d’une dotation
connue dès le début de gestion suite au rebasage intervenu en 2021 à
h
auteur de l’exécution 2021
doivent permettre à chaque responsable de
BOP de fonctionner dans l
e cadre d’une enveloppe fermée et d’avoir une
plus grande sincérisation des besoins dès la budgétisation initiale.
DB : La direction du budget partage
l’objectif d’une construction en base
zéro du budget du programme 177. Elle appelle également à ce que cette
maquette de budgétisation soit actualisée en cours de gestion chaque
année pour mieux analyser les écarts entre l’exécution et la budgétisation
initiale.
La DIHAL a présenté sa stratégie de
programmation pluriannuelle 2022-2024 visant à
mettre en œuvre le Logement d'abord, remettre
sous contrôle le parc d'hébergement et maitriser
les dépenses du programme 177. Cette stratégie
s’accompagne de la mise en place de
certaines
recommandations notamment en ce qui concerne
la réactivation du budget base zéro,
l'harmonisation des coûts de l'hébergement ou
encore la régularité du dialogue de gestion avec
les préfets. Cependant 2021 est une année de
transition et de changement de modèle et elle
n’a
pas permis d'évaluer
l’efficacité
de ces nouvelles
orientations.
L’objectif d’une budgétisation base
zéro, et plus largement d’une amélioration de la
performance du pilotage des dépenses
d’hébergement d’urgence
permettant de produire
des économies a été posé, il reste à en évaluer les
Mise en œuvre en
cours
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
155
résultats
d’autant plus avec l’effort de rebasage
conséquent sur la LFI 2022.
2
(DB) : Appliquer aux crédits du
programme 177 destinés au
financement des structures
d’hébergement d’urgence et de
logement adapté le même taux de
réserve que celui appliqué aux
dépenses dites « de guichet »
(Recommandation nouvelle).
Dihal : Au début de chaque exercice budgétaire, un gel de 4 % des
crédits sur les titres hors T2 est effectué sur le programme 177, comme
l’ensemble des programmes de l’
État hors programmes portant des
dépenses de guichet. En 2022, cette réserve représente 111 431 538€ en
AE et 107 099 538 en CP contre 86 980 751€ en AE et 88 000 000€ en
CP en 2021. La Dihal accueille favorablement la recommandation de la
Cour des c
omptes quant à l’application du taux réduit de 0,5
%, à l’instar
des dépenses de guichet car cette mise en réserve n’a non seulement pas
portée opérationnelle mais engendre in fine des coûts supplémentaires.
DB : les dépenses du programme 177 ne sont pas des interventions de
guichet.
Elles sont des dépenses discrétionnaires dès lors que des leviers existent
pour les gestionnaires.
S’agissant d’une éventuelle diminution du taux de
mise en réserve, contrairemen
t aux dépenses de guichet, l’accès à
l’hébergement d’urgence dépend d’éléments beaucoup plus imprévisibles
(ce qui fait la spécialité budgétaire de ce programme), ce qui nécessite de
conserver des marges de précaution en gestion. Par ailleurs, les données
à la disposition de l’administration ne permettent pas une budgétisation
aussi ajustée que pour une dépense de guichet. Enfin, contrairement à
une dépense de guichet (pour laquelle le montant à paramètres de
ressources et de composition familiale donnés est incompressible), la
La Cour renouvelle sa recommandation tout en
identifiant effectivement des leviers à mobiliser
pour améliorer l’efficienc
e de la dépense
consacrée
à l’hébergement d’urgence.
Non mise en
œuvre
156
COUR DES COMPTES
politique d’hébergement d’urgence peut connaître des marges de
progression en termes d’efficience de la dépense
.
7
(DIHAL, DB, DGEF) : Limiter les
effets de report sur les structures
d’hébergement financées par le
programme 177 en prévoyant, par
une estimation et une budgétisation
sincères, le nombre suffisant de
places d’accueil dédiées aux
demandeurs d’asile.
(Recommandation reformulée).
DIHAL :
En 2021 il n’y a pas eu de demande de
remboursement au
Ministère de l’Intérieur de la prise en charge de ces publics
. La
connaissance de ces publics et leur évaluation restent perfectibles. Il est
nécessaire de prendre en compte la nature nécessairement évaluative de
la part conséquente des crédits ouverts sur le P177
pour l’accueil de ces
publics, au regard de
l’importance
des phénomènes migratoires.
Con
statées à posteriori, ces dépenses obèrent les marges de manœuvre
financières de la partie structurelle des dépenses réalisées sur le
programme, dédiée à l’accompagnement social vers le logement des
personnes en situation de précarité, alors même que celle-
ci fait l’objet
d’un investissement conséquent de la Dihal dans le cadre de la stratégie
de remise sous contrôle portée par l’instruction du 26 mai dernier.
Face à
cette situation, une solution consisterait à traduire dans la maquette
budgétaire cette distinction entre parties structurelle (avec une logique de
budgétisation et de gestion de droit commun) et évaluative du
programme (selon un processus estimatif, avec régularisation en gestion
selon une méthodologie à définir).
Le sujet reste d’actualité.
Clarifier les
responsabilités et les charges entre les
programmes 177, 304 et 103 reste structurant.
Améliorer la connaissance fine des publics
accueillis et des déports budgétaires sur le
programme 177 doit permettre d’améliorer
l’efficience des dépenses
du programme en les
isolant des autres dépenses pour lesquelles des
efforts structurels sont mis en œuvre
.
Non mise en œuvre
5
(DMAT) : Poursuivre le pilotage des
restes à payer du PEI Corse.
(Recommandation renouvelée)
La Cour renouvelle chaque année la recommandation concernant le
pilotage des restes à payer du PEI Corse, sujet qui fait l’objet de revues
de projets spécifiques, initiées en 2017 par le préfet de Corse. Les
services du secrétariat général aux affaires corses maintiennent jusqu’au
La mise en œuvre de cette recommandation se
poursuit.
Mise en œuvre en
cours
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
157
solde des dernières opérations, leur démarche volontariste visant à
clôturer dans des délais plus rapprochés les opérations ouvertes sur le
PITE par l’envoi de courriers et courriels de relances aux maîtres
d’ouvrage et aux services instructeurs en charge de la li
quidation des
subventions, et la tenue de revues d’opérations en lien avec la maîtrise
d’ouvrage.
6
(DB, DMAT)
: Doter l’action 11 –
Reconquête de la qualité des eaux
ligériennes du programme 162 de
crédits interministériels ou, à défaut,
réaffecter ce budget à un autre
programme. (Recommandation
nouvelle)
Cette préoccupation est partagée par le responsable de programme qui
souhaite garantir le caractère interministériel inhérent au PITE. Les
discussions se poursuivent, notamment avec le Préfet responsable de
l’action et le ministère de la transition écologique, afin de satisfaire aux
critères d’éligibilité de ce dispositif budgétaire qui constitue un effet
levier certain dans la stratégie locale.
Malgré des échanges portés par la DMAT et DB,
les échanges ne sont pas conclusifs.
Non mise en œuvre
3
(DGCL) : Réviser le dispositif de
performance du programme 112 afin
de mieux rendre compte de l’effet
qualitatif des actions qu’il fin
ance.
(Recommandation nouvelle)
Des nouveaux indicateurs ont été créés pour la LFI 2022, l’un portant sur
l’effet de levier des financements de projets par le FNADT et leurs délais
de réalisation, l’autre sur l’accompagnement des collectivités par
l’ANCT.
Misge en
œuvre
8
(DHUP, ANCT, DLF, DGFIP, DB) :
Évaluer régulièrement les dépenses
fiscales attachées à la mission et
supprimer toutes celles dont
l’efficacité
et l’efficience
Malgré l’élaboration du programme d'évaluation des dépenses fiscales
inscrit dans le cadre des dispositions du II de l'article 20 de la LPFP
2018-2022 et notamment dans le processus des conférences fiscales
organisées chaque année entre la direction de la législation fiscale, la
direction du budget, la direction générale du Trésor et les ministères
Mise en œuvre
incomplète
158
COUR DES COMPTES
apparaissent insuffisantes ou non
démontrées. Mettre en œuvre les
recommandations formulées par la
Cour dans sa communication de
mars 2019 sur la gestion des
dépenses fiscales en matière de
logement. (Recommandation
renouvelée)
porteurs de dépenses fiscales. Le programme d'évaluation des dépenses
fiscales pour la période comprise entre 2020 et 2023, tel qu'il ressort de
l'évaluation préalable de l'article 7 du projet de loi de finances pour 2020
comporte 28 rattachées à la Mission
Cohésion des territoires
parmi les
69 dépenses fiscales à évaluer.
Les dernières évaluations réalisées concernant les dépenses rattachées à
la mission
Cohésion des territoires
sont, d’une part, le rapport sur « Les
dispositifs zonés de soutien du développement économique et de l'emploi
dans les territoires » de juillet 2020, et d’autre part, les rapports de l’IGF
sur les dispositifs Pinel et PTZ de 2019 et 2021
9
(DHUP) : Faire aboutir un contrat
d’objectifs et de performance de
l’Anah en
2021 (Recommandation
nouvelle).
Le prochain contrat d’objectifs et de performance (COP) de l’ANAH est
en cours d’élaboration
en lien avec les tutelles.
L
es travaux liminaires ont été conduits dès l’échéance du précédent COP
en 2018, mais ceux-ci ont été suspendus en concertation avec les
ministères de tutelle en raison de la très forte mobilisation de l’Agence et
des différentes administrations sur les travaux d’élaboration du nouveau
dispositif
d’aide MaPrimeRénov’.
Les principales propositions du rapport « Pour une réhabilitation
énergétique massive, simple et inclusive des logements privés » rendu le
21 mars 2021 par Olivier Sichel, suffisamment structurantes pour décaler
le calendrier d’adoption d’un nouveau COP au premier semestre 2022,
reposent sur la
généralisation et l’obligation d’un accompagnement des
ménages qui s’insèrent dans une démarche de rénovation énergétique,
mais aussi la simplification et l’ouverture du « parcours usager » et des
M
ise en œuvre en
cours
MISSION COHESION DES TERRITOIRES
159
schémas de financement de la rénovation énergétique des logements. À
partir du 1er janvier 2022, l’ANAH deviendra progressivement le porteur
du nouveau service public de la rénovation de l’habitat, sous la
dénomination « France Rénov’ », en assurant le pilotage de certaines
missions actuellement exercées par l'Ademe.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet