ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA FORMATION
EN ALTERNANCE
Une voie en plein essor,
un financement à définir
Rapport public thématique
Synthèse
Juin 2022
2
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations, des organismes et des collectivités
concernés figurent à la suite du rapport
.
3
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Une hausse inédite des effectifs en alternance,
en décalage avec l’objectif traditionnel d’insertion
professionnelle des jeunes les moins qualifiés
7
2
Une réforme du financement des centres de
formation des apprentis qui soulève des difficultés
11
3
Un déséquilibre financier de France compétences
préoccupant qui appelle à définir une stratégie nationale
de développement et de financement de l’alternance
13
4
Malgré le développement des effectifs,
des limites persistantes d’accès à l’apprentissage
pour certaines catégories de jeunes
15
5
De nouveaux risques concernant l’adéquation
de l’offre de formation aux besoins
des entreprises et des territoires
17
Récapitulatif des recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
5
Introduction
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
La formation en alternance recouvre à la fois les contrats d’apprentissage
(d’une durée d’un à trois ans), relevant historiquement de la formation initiale
et destinés aux jeunes, et les contrats de professionnalisation d’une durée plus
courte, relevant de la formation professionnelle continue, qui peuvent concerner
un public plus large .
Depuis les années 90, la formation en alternance constitue une mesure phare
de lutte contre le chômage des jeunes, l’apprentissage améliorant nettement
l’insertion professionnelle des moins qualifiés d’entre eux .
Cette voie de formation a fait l’objet de réformes régulières dont la dernière,
qui résulte de la loi du 5 septembre 2018
pour la liberté de choisir son avenir
professionnel,
en a profondément modifié le pilotage et le financement . En outre,
pour faire face aux conséquences de la crise sanitaire, des aides exceptionnelles
ont été allouées aux employeurs d’alternants à partir de l’été 2020 .
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Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
Transfert de la collecte
des contributions des entreprises
aux Urssaf et aux caisses de MSA
Création des
opérateurs
de compétences
Création de
France compétences
Promulgation de la
loi
pour la liberté de choisir
son avenir professionnel
Obligation de certification
qualité
« Qualiopi »
pour les CFA
Instauration
d’aides
exceptionnelles
à l’embauche d’alternants
Entrée en vigueur de la
réforme du financement
de l’apprentissage
Dérégulation de la création
des CFA
Mise en place de
l’aide unique
aux employeurs apprentis
Les grandes étapes de mise en œuvre de la réforme de l’apprentissage
Source : Cour des comptes
Pour tirer de premiers enseignements sur les effets de ces mesures, les
juridictions financières ont conduit une enquête sur la formation des jeunes en
alternance dans le secteur privé, sur la période 2016-2021, à la fois au niveau
national et au sein de cinq régions (Grand Est, Normandie, Nouvelle-Aquitaine,
Pays de la Loire et Provence-Alpes- Côte d’Azur) .
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Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
1
Une hausse inédite des effectifs
en alternance, en décalage avec
l’objectif traditionnel d’insertion
professionnelle des jeunes
les moins qualifiés
Entre 2016 et 2021, le nombre
d’entrées de jeunes en alternance est
passé de 438 000 à près de 800 000,
soit une hausse de 82 %, largement
imputable aux années 2019 à 2021 . Si
les entrées des jeunes en contrat de
professionnalisation se sont effondrées
(- 57 % entre 2019 et 2021), les entrées
en apprentissage ont augmenté de
98 % entre 2019 et 2021, soutenues
par les aides exceptionnelles versées
aux employeurs d’alternants pour faire
face à la crise .
Évolution du nombre d’entrées de jeunes en alternance entre 2016 et 2021
800 000
700 000
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total des entrées de jeunes en alternance
Entrées en apprentissage
Entrées de jeunes en contrat de professionnalisation
Source : Juridictions financières d’après données Dares
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Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Une hausse inédite des effectifs en alternance,
en décalage avec l’objectif traditionnel d’insertion
professionnelle des jeunes les moins qualifiés
Les facteurs de cette forte croissance
sont doubles :
• la mise en œuvre de la réforme de
l’apprentissage intervenue fin 2018 qui
a facilité la création de places ;
• les aides exceptionnelles accordées
aux employeurs à la rentrée 2020,
dans le contexte de crise sanitaire,
qui ont démultiplié le recours des
entreprises à l’apprentissage .
En toutes hypothèses, la réforme a
soutenu la croissance des entrées
en apprentissage (+ 15 % en 2019),
dans une conjoncture économique
propice et grâce à la dynamique
tendancielle de l’offre de formation .
En 2020 et 2021, la création des
places a répondu en outre à une
demande des entreprises stimulée
par les aides exceptionnelles . Avec la
prolongation de ces aides annoncée
par le Gouvernement à la fin mai 2022,
les entrées en apprentissage resteront
vraisemblablement à un niveau élevé,
compte tenu de la nouvelle offre de
formation et de l’appétence des jeunes
pour l’apprentissage .
Cette hausse des effectifs s’est
accompagnée d’une évolution
du profil des apprentis : en 2016,
la part des apprentis préparant
un diplôme d’un niveau inférieur
ou équivalent au baccalauréat
professionnel représentait 63 %
du total des apprentis ; en 2020,
ils n’en représentent plus que
49 % . Parallèlement, les effectifs
se concentrent sur le secteur
tertiaire, plutôt que sur les secteurs
traditionnellement concernés, comme
l’artisanat, l’industrie, la construction
ou l’agriculture . L’apprentissage est
désormais perçu comme une voie
d’accès à des niveaux élevés de
qualification .
Évolution entre fin 2016 et fin 2020 du nombre d’apprentis présents en CFA
par niveau de diplôme préparé
700 000
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
2016
2017
2018
2019
2020
Niveau CAP
Niveau bac
Niveau bac + 2
Niveau bac + 3
Niveau bac + 5
Source : Juridictions financières d’après données Dares
9
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Cependant, cette recomposition
ne correspond pas aux objectifs
historiquement associés à la politique
de l’apprentissage, qui jusqu’à
présent visait à améliorer l’insertion
professionnelle des jeunes présentant
les plus bas niveaux de qualification
(CAP, baccalauréat professionnel), ceux
qui rencontrent le plus de difficulté
à s’insérer sur le marché du travail .
À partir du niveau de la licence, la plus-
value sur l’insertion professionnelle
est faible, l’apprentissage améliorant
plutôt la qualité de l’emploi obtenu
(type de contrat, rémunération, etc .) .
Le développement actuel de
l’apprentissage dans les niveaux
postbac répond ainsi à de nouveaux
enjeux, en représentant un levier
d’évolution de l’enseignement
supérieur, qu’il contribue à
démocratiser, professionnaliser et
financer, dans un contexte où de plus
en plus de jeunes poursuivent des
études supérieures .
Une hausse inédite des effectifs en alternance,
en décalage avec l’objectif traditionnel d’insertion
professionnelle des jeunes les moins qualifiés
10
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
11
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Une réforme du financement
des centres de formation
des apprentis qui soulève
des difficultés
2
La réforme de 2018 a entraîné
un bouleversement du rôle et
de l’organisation des acteurs de
l’apprentissage par la création de
France compétences devenu l’unique
instance de gouvernance nationale
de la formation professionnelle et
de l’apprentissage, ainsi que par la
transformation des organismes
paritaires collecteurs agréés (Opca) en
11 opérateurs de compétences (Opco) .
Depuis le 1
er
janvier 2020, les
centres de formation des apprentis
(CFA) sont financés à titre principal
par les opérateurs de compétences,
chaque contrat d’apprentissage
faisant l’objet d’une prise en charge
financière, définie par les branches
professionnelles ou, à défaut, par
l’État sur recommandation de France
compétences .
Cette réforme de très grande ampleur
a nécessité des travaux d’adaptation
très importants de tous les acteurs qui
sont parvenus à la mettre en œuvre,
malgré la crise sanitaire, dans des
délais très contraints, parfois au prix
de retards importants dans la prise en
charge financière des contrats .
Fin 2020, la situation financière des
CFA ne semble pas s’être dégradée .
Seuls les CFA en zones rurales
positionnés sur des formations peu
attractives ou ceux devant supporter
des plateaux techniques coûteux
sont inquiets quant à leur capacité
à pouvoir continuer à financer des
formations pourtant nécessaires aux
entreprises du secteur industriel ou de
l’artisanat traditionnel .
Le premier exercice de détermination,
par les branches professionnelles et
France compétences, des niveaux
de prise en charge des contrats
d’apprentissage a été réalisé sur
des bases fragiles . Il a abouti à une
croissance du coût des formations
par apprenti (d’au moins 17 %) et à
des écarts injustifiés entre formations
de même niveau et de même
domaine . Il importe que France
compétences redéfinisse la méthode
de détermination des niveaux de
prise en charge, sur la base du coût de
revient de chaque diplôme et que la
capacité de modulation des branches
soit strictement encadrée .
Le financement de l’investissement est
désormais une préoccupation majeure
des CFA . Il est nécessaire de prévoir
un ajustement de la dotation annuelle
que France compétences verse pour
ce faire aux régions, en cohérence
avec l’évolution des effectifs en
apprentissage . En outre, la mise en
place d’une conférence des financeurs
en région associant la région et les
Opco permettrait de coordonner les
choix et les calendriers des projets
d’investissement .
12
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
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Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Un déséquilibre financier de
France compétences préoccupant
qui appelle à définir une stratégie
nationale de développement et
de financement de l’alternance
3
En 2018, le montant total des dépenses
d’apprentissage était de 5,5 Md€ . En
2021, il pourrait atteindre 11,3 Md€,
sous l’effet de l’augmentation du coût
des aides (5,7 Md€
1
) et des contrats
d’apprentissage (5,3 Md€) .
Les aides aux employeurs d’apprentis de 2016 à 2021
Sources : annexe « Formation professionnelle » aux projets de loi de finances 2018 à 2022 et
rapports annuels sur le financement.
En M€
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Crédits d'impôt
234
217
198
180
-
-
Exonération de cotisations
sociales
1 217
1 274
1 309
468
590
960
Primes et aides
450
424
435
690
746
214
Aide exceptionnelle
aux employeurs d’apprentis
-
-
-
-
630
4 012
Coût total des aides
aux employeurs d’apprentis
1 901
1 915
1 942
1 338
1 966
5 186
L’étude d’impact de la loi
pour la liberté
de choisir son avenir professionnel
ne présentait pas d’analyse de la
soutenabilité financière de la réforme
de l’apprentissage . Si la baisse des
recettes de France compétences
due la crise sanitaire (- 1,5 Md€ pour
la période 2020-2022) n’était pas
prévisible, le développement des
effectifs d’apprentis, objectif affiché
de la réforme, n’a pas été anticipé, pas
plus que la croissance du coût unitaire
par apprenti .
Conjuguée à la baisse des recettes, la
hausse des dépenses d’apprentissage
a fortement contribué au déficit
enregistré par France compétences en
2020 (4,6 Md€) et 2021 (3,2 Md€), ainsi
qu’aux fortes tensions de trésorerie en
2021, qui ont conduit l’établissement
à recourir à l’emprunt à hauteur
de 1,7 Md€ et l’État à lui verser des
subventions exceptionnelles pour un
montant de 2,75 Md€ . Malgré ce soutien
massif, de nouvelles difficultés de
trésorerie sont prévues dès l’été 2022 .
1 . Aides aux apprentis et à leurs employeurs .
14
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Un déséquilibre financier de France compétences
préoccupant qui appelle à définir une stratégie nationale
de développement et de financement de l’alternance
Exécution du budget de France compétences en 2021 (prévisionnel)
Ressources
7,6 Md€
dont
subvention
exceptionnelle
2,75 Md€
Emplois
10,8 Md€
dont
alternance
5,8 Md€
Résultats
- 3,2 Md€
Source : Cour des comptes d’après France compétences (actualisation au 10 mars 2022).
Cette profonde dégradation financière
impose de prendre des mesures fortes
d’équilibrage du système d’alternance,
en mobilisant tous les paramètres : les
ressources disponibles, le coût moyen
par contrat d’apprentissage, ainsi que
le nombre d’entrées en apprentissage,
dont une partie pourrait se reporter
sans dommage sur les contrats de
professionnalisation, moins coûteux .
Au-delà de la redéfinition à court
terme des niveaux de prise en charge,
une stratégie nationale de l’alternance
pour le moyen terme doit définir les
objectifs de développement et les
modalités de financement associés .
En matière de dépenses, les aides
aux employeurs pourraient être
modulées en fonction des objectifs
de développement de l’apprentissage .
En matière de recettes, plusieurs
pistes sont envisageables, comme
la suppression des exonérations de
taxe d’apprentissage, le recours à
des contributions conventionnelles
définies par accord collectif de
branche, le développement de restes à
charge pour certains employeurs . Une
augmentation de la contribution des
entreprises comme la création d’une
subvention annuelle de l’État à France
compétences pourraient également
être envisagées, si l’objectif consiste
à poursuivre le développement de
l’apprentissage .
Compte tenu de la situation globale
des finances publiques, il est
particulièrement important que la
stratégie nationale de l’alternance
veille à l’efficience de la dépense
publique en priorisant les situations
où l’apprentissage apporte une réelle
plus-value et en évitant les effets
d’aubaine, qu’illustre le déport des
contrats de professionnalisation vers
l’apprentissage .
15
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Malgré le développement des
effectifs, des limites persistantes
d’accès à l’apprentissage pour
certaines catégories de jeunes
4
Le nombre d’apprentis préparant
des diplômes du secondaire, pour
lesquels l’apprentissage favorise le
mieux l’insertion, a nettement baissé
de 2000 à 2017 et a peu augmenté
depuis, malgré l’essor récent de
l’apprentissage . En effet, le potentiel de
croissance des apprentis d’âge scolaire
est plus faible que dans l’enseignement
supérieur, en raison du profil de ces
élèves de plus en plus jeunes à la sortie
de la classe de troisième
2
, peu mobiles,
probablement hésitants à entrer dans
une formation plus exigeante que
la voie professionnelle sous statut
scolaire .
Il serait ainsi nécessaire d’adapter
davantage qu’aujourd’hui les actions
de promotion de l’apprentissage aux
âges des populations concernées .
Malgré les progrès réalisés sur le
plan de l’orientation à la fin de la
classe de troisième, l’apprentissage
reste mal connu et moins considéré
par les professeurs de l’éducation
nationale . Il est nécessaire d’améliorer
l’information sur l’apprentissage,
en particulier au profit des jeunes
issus des quartiers prioritaires de la
politique de la ville . Il conviendrait
ainsi de renforcer la formation des
enseignants et les relations entre les
établissements scolaires et les CFA .
L’accompagnement des jeunes peut
être encore amélioré pour limiter
le taux de rupture des contrats, qui
demeure élevé, en particulier pour
les plus bas niveaux de qualification
et dans certains secteurs particuliers .
La sécurisation des parcours des
apprentis appelle à favoriser davantage
les passerelles entre voie scolaire et
apprentissage, afin qu’un élève puisse
entrer en apprentissage au cours de
la préparation de son baccalauréat
professionnel et puisse éventuellement
revenir en voie scolaire en cas d’échec .
En outre, l’accès à l’apprentissage reste
difficile pour les jeunes décrocheurs
du système scolaire, tant les difficultés
semblent importantes pour cette
population fragile .
2 . Conséquence de l’orientation générale visant à éviter les redoublements .
16
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
17
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
De nouveaux risques concernant
l’adéquation de l’offre de
formation aux besoins des
entreprises et des territoires
5
Avant la réforme, l’offre de formation
en apprentissage était pilotée
par les régions, avec des politiques
d’adaptation de l’offre à l’évolution
des besoins des jeunes et des
territoires plus ou moins dynamiques
selon l’implication des régions dans
l’apprentissage .
La réforme a facilité l’ouverture de
formations en apprentissage . Ainsi,
de très nombreux CFA se sont
créés, en général issus d’organismes
de formation et principalement
positionnés sur le segment des
formations tertiaires et supérieures au
niveau bac + 2 .
Il existe un risque que la réforme
fragilise les formations peu attractives,
pourtant nécessaires aux entreprises,
et entraîne une évolution de l’offre
uniquement fondée sur la demande
des jeunes . Ainsi, il est nécessaire de
mettre en place une concertation
entre les principaux acteurs (régions,
Dreets, éducation nationale,
enseignement agricole, branches
professionnelles et Opco) pour
identifier et soutenir les formations
moins rentables mais correspondant
à des besoins de main-d’œuvre des
entreprises .
Dans un contexte de libéralisation
de l’offre, le contrôle de la qualité
des formations devient d’autant plus
sensible . La réforme de 2018 en a
tenu compte en créant une obligation
de certification qualité des CFA
(à compter de 2022), comme pour tous
les autres organismes de formation,
et en faisant évoluer la structure
chargée du contrôle pédagogique
des formations par apprentissage . Or,
la mise en place de ces missions de
contrôle a pris du retard et les moyens
affectés conduisent à s’interroger sur
leur capacité à contrôler une offre de
formation si importante .
18
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
Financement de l’apprentissage
1.
Supprimer les exonérations
spécifiques d’assiette de taxe
d’apprentissage non justifiées et
mettre fin au taux modéré en vigueur
dans les départements du Bas-Rhin,
du Haut-Rhin et de Moselle
(Ministère
du travail, de l’emploi et de l’insertion,
ministère chargé des comptes publics).
2.
Définir une stratégie nationale de
l’alternance identifiant les objectifs
prioritaires de développement et en
déduire la stratégie de financement
correspondante
(Ministère du travail,
de l’emploi et de l’insertion, ministère
de l’éducation nationale et de la
jeunesse, ministère de l’enseignement
supérieur et de la recherche, ministre
de l’agriculture et de la souveraineté
alimentaire, ministère chargé des
comptes publics).
3.
Redéfinir pour la rentrée 2022
les niveaux de prise en charge des
contrats d’apprentissage en :
- définissant les niveaux recomman-
dés par France compétences au plus
près du coût de revient des diplômes ;
- imposant aux branches profession-
nelles de justifier tout écart à ce
niveau ;
- modulant à la baisse les niveaux de
prise en charge correspondant à la
formation d’apprentis accueillis au
sein d’établissements bénéficiant de
financements publics ;
et proportionner le financement
effectif des CFA à la durée de la
formation et non à la durée du
contrat d’apprentissage
(Ministère du
travail, de l’emploi et de l’insertion,
France compétences).
4.
Mettre fin aux aides exceptionnelles
versées aux employeurs d’alternants
(Ministère du travail, de l’emploi et
de l’insertion, ministère chargé des
comptes publics).
Développement de l’entrée en
apprentissage des populations cibles
5.
Afin de favoriser les entrées en
apprentissage des jeunes d’âge
scolaire, adapter et développer les
mesures qui leur sont destinées
en matière d’information et
d’orientation, d’accompagnement
personnalisé et d’aides à la mobilité
(Ministère du travail, de l’emploi et de
l’insertion, ministère de l’éducation
nationale et de la jeunesse, régions).
6.
Conforter le rôle des établis-
sements scolaires dans l’appui à
l’orientation vers l’apprentissage,
en incitant les enseignants à
développer des relations avec les
chambres consulaires et les CFA et
à faciliter la promotion des métiers
dans les collèges, notamment dans
les établissements classés en REP
ou REP+
(Ministère de l’éducation
nationale et de la jeunesse, régions).
19
Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
Adéquation et qualité de l’offre de
formation
7.
Charger les régions d’organiser
une concertation annuelle avec
les opérateurs de compétences
et les branches professionnelles
concernant :
- l’identification des filières de
formation à soutenir par le
biais de l’enveloppe régionale
d’aménagement du territoire ;
- le choix des projets d’investissement
à cofinancer par les régions et
les opérateurs de compétences
(Ministère du travail, de l’emploi et
de l’insertion, régions, opérateurs de
compétences).
8.
Ajuster les enveloppes régionales
affectées à l’investissement en tenant
compte de l’évolution des effectifs en
apprentissage
(Ministère du travail, de
l’emploi et de l’insertion).
9.
Mettre en place un plan d’action
pour assurer le contrôle de la qualité
pédagogique des formations en
apprentissage
(Ministère du travail, de
l’emploi et de l’insertion, ministère de
l’éducation nationale et de la jeunesse,
ministère de l’enseignement supérieur
et de la recherche).
Pilotage et gestion
10.
Prévoir dans toutes les
conventions liant l’État aux
opérateurs de compétences des
stipulations visant à uniformiser les
procédures de gestion administrative
et financière des contrats
d’apprentissage, et à permettre
l’interopérabilité avec les systèmes
d’information des CFA
(Ministère du
travail, de l’emploi et de l’insertion,
Opco).