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S2022-0927
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CERTIFICATION DES COMPTES
DE L’ASSEMBLÉ
E NATIONALE
EXERCICE 2021
RAPPORT DE CERTIFICATION
En vue de la certification annuelle des comptes de l’Assemblée nationale, la Cour des
comptes a vérifié la conformité des états
financiers de l’exercice 20
21 au référentiel comptable
de cette assemblée.
En l’état actuel des textes, le mandat confié à la Cour, tel qu’il ressort des normes
communément admises et de la convention du 23 juillet 2013 conclue entre le président de
l’Assemblée nationale et le
p
remier président de la Cour des comptes, ne l’autorise pas à
formuler des observations sur la teneur des règles adoptées par l’Assemblée nationale pour
encadrer les dépenses et la gestion des moyens destinés à assurer son fonctionnement, ni
sur l’utilisation des versements qu’elle effectue ou des dotations qu’elle attribue.
La Cour, dans sa section « pouvoirs publics constitutionnels et renseignement » de
la quatrième chambre, compétente pour se prononcer sur les rapports relatifs à la certification
des comptes des assemblées parlementaires, délibérant le 21 avril 2022 sous la présidence
de Mme Mercereau, présidente de section, a adopté le présent rapport de certification des
comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice
2021.
Elle a arrêté sa position au vu du compte-rendu des vérifications opérées.
Ont participé au délibéré : Mme Mercereau, conseillère maître, présidente de section,
présidente, M. Glimet, M. Rolland, Mme Faugère, conseiller(e)s maîtres, président(e)s de
section, et M. de Combles de Nayves,
conseiller maître.
A été entendu, en son rapport, M. Fombaron, conseiller référendaire, rapporteur du
projet, assisté de MM. Arulandarajah et Février, experts, au contre-rapport de M. de Combles
de Nayves.
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I - INTRODUCTION
La mission de la Cour
a)
L’objet de la mission
La mission de certification des comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice 20
21
, tels qu’ils
sont joints au présent rapport, est la neuvième conduite par la Cour des comptes, depuis 2013.
Elle se déroule conformément à la convention signée le 23 juillet 2013 par le président de
l’Assemblée nationale et le p
remier président de la Cour des comptes, qui en définit le cadre
et les modalités, et dans le respect des textes auxquels cette
convention se réfère : l’article
47-2 de la Constitution (deuxième alinéa)
; l’ordonnance du 17
novembre 1958 relative au
fonctionnement des assemblées parlementaires (notamment l’article 7, 1
er
alinéa) ; le 5° de
l’article 58 de la loi organique
n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances ;
l’article 16 du règlement de l’Assemblée nationale.
La mission de la Cour porte sur la fiabilité des états comptables et sur leur conformité aux
principes fixés par les textes énoncés au paragraphe précéd
ent. Elle n’a pas pour objet
d’émettre un avis sur la gestion budgétaire et financière de l’Assemblée nationale, ni sur
l’utilisation des versements opérés ou des dotations attribuées par elle.
b) La mission comporte deux phases :
i)
une première phase, dite « préliminaire »
, préparatoire à la certification proprement
dite, a pour objet d’examiner les procédures et dispositifs en vertu desquels sont établis et
suivis les éléments destinés à être repris dans les comptes et les applications de gestion,
d’identifier les risques d’erreurs significatives dans les comptes de l’Assemblée nationale et
de vérifier la correcte application par les services des principes et procédures établis par le
référentiel comptable.
Les vérifications ainsi effectuées poursuivent trois objectifs :
-
évaluer les procédures en vigueur, leur adaptation en termes de couverture des
risques et de séparation des tâches, ainsi que la pertinence et la bonne articulation
des contrôles clés au regard du suivi des risques identifiés et de la qualité des
inscriptions comptables ;
-
procéder à une revue de la formalisation de ces procédures, à la fois sous l’angle
de leur caractère opérationnel pour les services qui ont à les appliquer et de la
documentation disponible pour préparer, conduire et rendre compte des
vérifications effectuées au titre du contrôle interne ;
-
vérifier l’effectivité des procédures décrites et leur efficacité au regard de la
fiabilité
des comptes (réalité du contrôle, modalités pratiques, mode de révision, mesures
correctives appliquées
…
) ;
ii)
une seconde phase, dite « finale »
, est consacrée à l’examen des comptes de
l’Assemblée nationale pour l’exercice clos. Afin de pouvoir formuler une appréciation motivée
sur les états financiers et les documents qui les accompagnent, la Cour, dont les travaux
s’inscrivent dans une démarche pluriannuelle, procède notamment aux diligences suivantes
:
-
la revue analytique des opérations de dépenses et de recettes ainsi que de leur
traitement dans la comptabilité ;
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-
le rapprochement des balances auxiliaires avec les données de la balance
générale ainsi qu’avec les pièces justifiant leur enregistrement dans ces états
comptables ;
-
la mise en œuvre de procédures de confirmation directe auprès des tiers en
relation avec l’Assemblée nationale (établis
sements bancaires, fournisseurs,
avocats) ;
-
des tests et des vérifications appliqués aux postes comptables du bilan et du
compte de résultat ;
-
l’analyse des éléments portés hors bilan
;
-
la vérification exhaustive de l’information donnée dans l’annexe aux
états
financiers.
À l’issue de l’audit des comptes de 20
20, la Cour avait formulé dix-sept recommandations
relatives aux opérations préalables à l’élaboration des comptes annuels, qui se rapportent aux
différents domaines en lien direct avec les comptes (organisation et modalités du contrôle
interne
; systèmes d’information financière
; ressources humaines ; charges et produits ; actifs
financiers ; processus de clôture et états financiers).
Les entretiens et les tests auxquels il a été procédé au cours de
l’audit des comptes de
l’Assemblée nationale de
2021 ont conduit à la levée de deux recommandations. Par ailleurs,
douze recommandations ont été reconduites et trois autres précisées, pour prendre en compte
les évolutions observées
sur les points auxquels elles s’appliquent. Au terme de ces travaux,
la Cour a formulé une nouvelle recommandation portant sur les immobilisations mises en
dépôt.
À l’issue de la campagne de certification des comptes de l’exercice 20
21, les
recommandations à suivre sont au nombre de seize.
Les comptes et les documents qui les accompagnent
a) En application du second alinéa de l’article 36 du règlement budgétaire, comptable et
financier de l’Assemblée nationale, les comptes financiers s
ont constitués :
-
d’un état d’exécution du budget, d’un bilan, d’un compte de résultat et d’une
balance générale
pour la comptabilité de l’Assemblée nationale et de chacune des
comptabilités annexes (caisse des pensions des anciens députés, caisse des
retra
ites du personnel de l’Assemblée nationale, fonds de sécurité socia
le des
députés et du personnel
, fonds d’assurance mutuelle différentielle du retour à
l’emploi des députés
) ;
-
de comptes agrégés (un bilan et un compte de résultat) et d’une annexe présenta
nt
les règles et méthodes comptables et des notes explicatives des principales
rubriques du bilan et du compte de résultat. L’annexe intègre notamment
l’évaluation des engagements de retraite et avantages similaires.
Ces états sont
l’objet de la mission de
certification de la Cour des comptes.
b) Les comptes objets du présent audit de certification ne comprennent pas ceux de la
Chaîne
parlementaire
-
Assemblée
nationale
,
société
de
programme
créée
par
la
loi n° 99-1174 du 30 décembre 1999 portant création de
La Chaîne parlementaire
, qui sont
certifiés par des commissaires aux comptes distincts
. Les comptes de l’Assemblée nationale
comportent à l’actif du bilan la valeur de sa participation dans
La Chaîne parlementaire
.
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c) En application de l’article 7 de l’ordonnance précitée n° 58
-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les comptes de l’Assemblée
nationale sont distincts du compte général de l’État, mais ils sont destinés, une fois qu’ils ont
été apurés par la c
ommission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, à y être
intégrés. Il appartient dès lors au teneur des comptes de l’État de veiller à ce que les
retraitements nécessaires soient effectués de telle manière
qu’ils répondent aux exigences du
référentiel comptable de celui-ci.
d)
Les comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice
2021 ont été transmis à la Cour selon
le calendrier initialement convenu : les balances stabilisées le 7 février 2022 et les comptes
agrégés le 16 mars 2022. Leur version définitive, intégrant les ajustements demandés par la
Cour, a été communiquée le 28 mars 2022.
Ils comprennent l’ensemble des éléments prévus
par l’article 36 précité.
La version des états financiers, signée par la secrétaire générale de la
Questure et le questeur délégué, a été communiquée le 15 avril 2022.
e)
La présentation des comptes de l’exercice 20
21
a fait l’objet d’ajustements, à la demande
de la Cour, dans l’annexe aux états financiers. Ces corrections techniques concernent
notamment
l’amélioration de l’information et la précision de certaines mentions figurant dans
cette annexe.
f) La Cour a été d
estinataire de la lettre d’affirmation,
signée par les questeurs, le 29 mars
2022.
g) Enfin, la Cour a été destinataire d
’une lettre d’affirmation
particulière, portant sur le contrôle
des frais de mandat et signée du déontologue et du questeur délégué, le 26 janvier 2022.
La tenue et l’établissement des comptes
a) Le règlement de l’Assemblée nationale dispose, en son article 16, que le Bureau détermine,
par un règlement intérieur, les règles applicables à la comptabilité. Un arrêté du Bureau du 19
décembre 2007 a adopté le règlement budgétaire, comptable et financier modifié de
l’Assemblée nationale.
Celui-ci précise, dans ses articles 32 et 33, que le plan comptable est établi selon les normes
fixées par le plan comptable général, « sous réserve des adaptations apportées à ces normes
à raison des spécificités institutionnelles de l’Assemblée nationale
», d’une part, et que les
règles comptables applicables servant à établir la comptabilité de l’Assemblée nati
onale et les
comptabilités annexes sont déterminées par un arrêté des q
uesteurs, d’autre part.
b)
L’
arrêté de Questure n° 08-020 du 5 février 2008 a précisé les dispositions respectivement
applicables au bilan et au compte de résultat, aux immobilisations et, ponctuellement, au
réaménagement du bilan d’ouverture
à la suite du changement de référentiel comptable à
compter du 1
er
janvier 2007.
c)
L’
arrêté de Questure n° 15-
129 du 8 décembre 2015 a modifié l’arrêté n°
08-020
du 5 février 2008 concernant le traitement comptable des provisions, des immobilisations, des
stocks et des changements de méthode comptab
le ou des corrections d’erreurs
portant sur un
ou plusieurs exercices antérieurs.
d)
L’
arrêté de Questure n° 16-118
du 7 décembre 2016 a modifié l’arr
êté n° 08-020
du 5 février 2008 concernant le traitement comptable des immobilisations et le
réaménagement du bilan d’ouverture.
La première modification permet d’inscrire à l’actif les
immeubles dont l’Assemblée nationale a la jouissance, à l’exception d
u droit de les céder. La
seconde concerne le traitement comptable de certaines pièces d’inventaire.
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Ainsi que le mentionne la note 20
de l’annexe aux états financiers établie par l’Assemblée
nationale, les textes applicables aux comptes de celle-ci font des normes contenues dans le
plan comptable général «
la base de la comptabilité de l’Assemblée nationale
». Ce document
précise que des solutions spécifiques ont été prévues pour le traitement des immobilisations,
pour celui des changements de méthodes co
mptables et des corrections d’erreurs portant sur
un ou plusieurs exercices antérieurs et pour celui des engagements sociaux : sur les trois
premiers points, l’Assemblée a choisi de s’inspirer des normes comptables de l’État
; sur le
dernier, elle a retenu la solution proposée par la recommandation n° 2013-02 d
e l’Autorité des
normes comptables du 7 novembre 2013. En pratique, les immeubles historiques de
l’Assemblée nationale
sont comptabilisés
à l’euro symbolique,
comme
ceux de l’État
; pour
leur part, le
s engagements de pension des députés et de retraite du personnel font l’objet
d’une mention dans l’annexe aux états financiers, ainsi que l’autorise la recommandation
précitée
de l’Autorité des normes comptables.
e) Conformément aux articles 32 et 36 du règlement budgétaire, comptable et financier de
l’Assemblée nationale, «
la comptabilité générale est tenue par le Trésorier
», et «
le directeur
du service du budget, du contrôle financier et des marchés établit le compte financier
».
g)
L’arrêté de Bureau
n° 12/XV du 29 novembre 2017 définit les principes généraux de prise
en charge des frais de mandat par l’Assemblée nationale et prévoit que le contrôle des frais
de mandat,
susceptible d’incidences comptables,
est exercé tous les ans, en cours et en fin
d’exercice.
L’objet de la certification
a) La mission d’audit vise à mettre la Cour des comptes en situation de certifier, avec une
assurance raisonnable, que les états financiers figurant dans les comptes présentent
sincèrement, dans tous leurs aspects significatifs et conformément au référentiel comptable,
la situation financière de l’Assemblée nationale à la clôture de l’exercice et le résultat de ses
opérations comptables pour l’exercice clos à cette date.
b)
Elle a été programmée et mise en œuvre de telle façon que la Cour soit en mesure,
conformément aux dispositions des articles 1 et 2 de la convention du 23 juillet 2013 précitée,
de formuler dans son rapport de certification, en se référant aux normes de l
’audit comptable
généralement admises, « une opinion écrite et motivée sur la conformité des comptes de
l’Assemblée nationale, dans leurs aspects significatifs, au référentiel comptable de
l’Assemblée nationale
».
Les normes d’audit auxquelles la Cour se réfère impliquent l’utilisation de critères et de
procédures d’audit relatifs aux flux d’opérations, aux soldes des comptes en fin de période,
ainsi qu’à la présentation et aux informations fournies dans les états financiers. La Cour fonde
son jugement professionnel en appréciant les améliorations apportées à la fiabilité des
comptes ainsi que
l’intensité et le nombre des difficultés rencontrées.
L’expression de la position de la Cour
La Cour exprime son opinion dans un rapport de cer
tification qu’elle trans
met au président de
l’Assemblée n
ationale aux fins de remise au président de la commission spéciale chargée de
vérifier et d’apurer les comptes.
Le rapport de certification est publié par le p
résident de l’Assemblée nationale.
Il est par ailleurs fait ment
ion de la réalisation de l’audit et de ses conclusions dans l’acte de
certification des comptes de l’État établi par la Cour en application du 5
°
de l’article 58 de la
loi organique du 1
er
août 2001 précitée.
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II -
L’OPINION DE LA COUR SUR LES COMPTES
DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE DE
2021
Au terme des vérifications auxquelles elle a procédé, la Cour estime avoir collecté les éléments
probants nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes de l’Assemblée nationale de
l’exercice
2021.
Pour conduire les tr
avaux de certification, la mission d’audit a notamment pu prendre
connaissance des règles de tenue et d’établissement des comptes de l’Assemblée nationale,
des livres comptables et mandats justifiant les opérations et les soldes comptables qui y
figurent e
t nécessaires à l’exercice de ses travaux, des dispositifs et procédures concourant
au contrôle interne comptable et financier. Elle a également eu communication des documents
nécessaires à la formulation d’une opinion sur les comptes.
Se fondant sur ces é
léments, la Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables
qui leur sont applicables les comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice clos le 31
décembre 2021
sont, dans leurs aspects significatifs, réguliers et sincères et qu’ils donnent
une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’Assemblée nationale.
Sans remettre en cause l’opinion exprimée ci
-
dessus, la Cour appelle l’attention sur
cinq notes
de l’annexe
aux états financiers.
La note 3
de l’annexe, qui porte sur les
immobilisations corporelles, précise la méthodologie
retenue pour la dernière évaluation des valeurs vénales des immeubles de bureaux de
l’Assemblée nationale
qui a eu lieu à la fin 2021. Elle indique que ses résultats ont été intégrés
dans les comptes clos au 31 décembre 2021.
La note 5
de l’annexe, qui porte sur les c
réances et dettes
d’exploitation,
précise qu
’à compter
de 2021,
l’Assemblée nationale comptabilise
les charges à payer relatives aux congés payés
des collaborateurs acquis en 2020 et acquis ou en cours d’acquisition en 2021, non pris à la
fin de l’exercice. Sont également comptabilisé
es pour la première fois les charges à payer au
titre des dépenses d’expertis
e-comptable des frais de mandat des députés.
La note 7
de l’annexe, qui porte sur les
capitaux propres, indique que, conformément aux
dispositions du référentiel comptable de l’Assemblée nationale, les corrections d’erreurs
commises au titre d’exercices an
térieurs
sur des éléments du bilan n’ont aucune incidence sur
le résultat de l’exercice où ces erreurs sont découvertes
: les montants correspondants sont
inscrits au passif sur un compte dédié de retraitement du bilan sur exercices antérieurs. En
2021, ce
compte a augmenté de 3 M€ au titre des congés payés des collaborateurs acquis à
la fin de 2020 mais non pris au 31 décembre 2021.
La note 10
de l’annexe, qui porte sur les charges d’exploitation
,
précise que l’Assemblée
nationale comptabilise l’avance
mensuelle de frais de mandat (AFM) de la même manière que
l’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM) était comptabilisée, c’est
-à-dire en
charges parlementaires
et au montant fixé par l’arrêté du Bureau
n° 12/XV du 29 novembre
2017. Les résultats de la campagne de contrôle des frais de mandat au titre de
l’
exercice 2020
et du contrôle aléatoire sur les frais de mandat au titre de l’exercice 2021
sont connus à la
date d’établissement des comptes.
Aucune régularisation n’a été comptabilisée.
La note 15
de l’annexe
expose le montant et le mode d’évaluation des engagements de
pensions des députés, des engagements de retraite des fonctionnaires et des engagements
assimilés,
tels qu’ils ressortent des travaux du cabinet d’actuaires consulté par l’Assembl
ée
nationale, dont la Cour a validé les conclusions, après avoir examiné les données utilisées,
apprécié les hypothèses retenues et revu les calculs effectués.
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