S2022-0929
Avril 2022
CERTIFICATION DES COMPTES
DU SÉNAT
EXERCICE 2021
RAPPORT DE CERTIFICATION
En vue de la certification annuelle des comptes du Sénat, la Cour des comptes a vérifié la
conformité des éta
ts financiers de l’exercice 20
21 au référentiel comptable de cette
assemblée.
En l’état actuel des textes, le mandat confié à la Cour, tel qu’il ressort des normes
communément admises et de la convention du 23 juillet 2013 conclue entre le président du
Sénat et le p
remier président de la Cour des comptes, ne l’autorise pas à formuler des
observations sur la teneur des règles adoptées par le Sénat pour encadrer les dépenses et la
gestion des moyens destin
és à assurer son fonctionnement, ni sur l’utilisation des versements
qu’il
effectue ou des dotations
qu’il
attribue.
La Cour, dans sa section « pouvoirs publics constitutionnels et renseignement » de la
quatrième chambre, compétente pour se prononcer sur les rapports relatifs à la certification
des comptes des assemblées parlementaires, délibérant le 21 avril 2022
sous la présidence
de Mme Mercereau, présidente de section, a adopté le présent rapport de certification sur les
comptes du Sénat
de l’exer
cice 2021.
Elle a arrêté sa position au vu du compte-rendu des vérifications opérées.
Ont participé au délibéré : Mme Mercereau, conseillère maître, présidente de section,
présidente, M. Glimet, M. Rolland, Mme Faugère, conseiller(e)s maîtres, président(e)s de
section, et M. de Combles de Nayves, conseiller maître.
A été entendu, en son rapport, M. Fombaron, conseiller référendaire, rapporteur du projet,
assisté de MM. Arulandarajah et Février, experts, au contre-rapport de M. de Combles de
Nayves.
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I - INTRODUCTION
La mission de la Cour
a)
L’objet de la mission
La mission de certification des comptes du Sénat
de l’exercice 20
21
, tels qu’ils sont joints au
présent rapport, est la neuvième conduite par la Cour des comptes depuis
l’exercice 2013
.
Elle se déroule conformément à la convention signée le 23 juillet 2013 par le président du
Sénat et le premier président de la Cour des comptes, qui en définit le cadre et les modalités,
et dans le respect des textes auxquels cette convention se réfère :
l’article 47
-2 de la
Constitution (deuxième alinéa)
; l’ordonnance
n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au
fonctionnement des assemblées parlementaires ; le 5° de
l’article 58 de la loi organique
n° 2001-692
du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances
; l’article 103 du règlement du Sénat
.
La mission de la Cour porte sur la fiabilité des états comptables et sur leur conformité aux
principes fixés par les textes énoncés au paragraphe précédent. Elle n’a pas pour objet
d’émettre un avis sur la gestion budgétaire et financière du Sénat, ni sur l’utilisation des
versements opérés ou des dotations attribuées par lui.
b) La mission comporte deux phases :
i)
une première phase, dite « préliminaire »
, préparatoire à la certification proprement
dite. Elle
a pour objet d’examiner les procédures et dispositifs en vertu desquels sont établis
et suivis les éléments destinés à être repris dans les comptes et les applications de gestion,
d’identifier les risques d’erreurs signi
ficatives dans les comptes du Sénat et de vérifier la
correcte application par les services des principes et procédures établis par le référentiel
comptable.
Les travaux de la Cour, qui s’inscrivent dans une démarche pluriannuelle, poursuivent trois
objectifs :
-
évaluer les procédures en vigueur, leur adaptation en termes de couverture des
risques et de séparation des tâches, ainsi que la pertinence et la bonne
articulation des contrôles clés au regard du suivi des risques identifiés et de la
qualité des inscriptions comptables ;
-
procéder à une revue de la formalisation de ces procédures, à la fois sous
l’angle de leur caractère opérationnel pour les services qui ont à les appliquer
et de la documentation disponible pour préparer, conduire et rendre compte des
vérifications effectuées au titre du contrôle interne ;
-
vérifier l’effectivité des procédures décrites et leur efficacité au regard de la
fiabilité des comptes (réalité du contrôle ; modalités pratiques ; mode de
révision ; mesures correctives appliquées) ;
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ii)
une seconde phase, dite « finale ».
Elle
est consacrée à l’examen des comptes
du
Sénat
pour l’
exercice clos. Afin de pouvoir formuler une appréciation motivée sur les états
financiers et les documents qui les accompagnent, la Cour procède notamment aux diligences
suivantes :
-
la revue analytique des opérations de dépenses et de recettes et de leur
traitement dans la comptabilité ;
-
le rapprochement des balances auxiliaires avec
, d’une part,
les données de la
balance générale
et, d’autre part,
avec les pièces justifiant leur enregistrement
dans ces états comptables ;
-
l
a mise en œuvre de procédures de confirmation directe auprès des tiers en
relation avec le Sénat (établissements bancaires, fournisseurs, avocats) ;
-
des tests et vérifications appliqués aux postes comptables du bilan et du compte
de résultat ;
-
l’analyse
des éléments portés hors bilan ;
-
la vérification exhaustive de l’information donnée dan
s
l’annexe aux états
financiers.
À
l’issue de l’audit des comptes de 20
20, la Cour avait formulé treize recommandations
relatives aux opérations préalables à l’élaboration des comptes annuels, qui se rapportent aux
différents domaines en lien direct avec les comptes (organisation et modalités du contrôle
interne
; systèmes d’in
formation financière ; ressources humaines ; dépenses et recettes ;
actifs financiers ; processus de clôture et états financiers).
Les entretiens et les tests auxquels il a été procédé au cours de l’audit des comptes
de 2021
ont conduit à la levée de trois recommandations. Parmi les dix recommandations restantes,
une a été précisée pour prendre en compte les évolutions déjà observées sur le point auquel
elle s’applique
et neuf ont été reconduites. Au terme de ces travaux, la Cour a formulé une
nouvelle recommandation portant sur les immobilisations mises en dépôt.
À l’issue de la campagne de certification des comptes de l’exercice 20
21, les
recommandations à suivre sont au nombre de onze.
Les comptes et les documents qui les accompagnent
a) En application
de l’article
34 du règlement budgétaire et comptable du Sénat, le trésorier
établit un compte de gestion pour l’exercice clos, qui comporte
:
-
la balance générale des comptes, le bilan, le compte de résultat pour chacune
des entités budgétaires du Sénat et pour chaque comptabilité annexe (la caisse
des retraites des anciens sénateurs ; la caisse des retraites du personnel du
Sénat ; la caisse de sécurité sociale des sénateurs ; la caisse de sécurité
sociale du personnel du Sénat) ;
-
le bilan et le compte de résultat agrégés ainsi que
l’
annexe présentant
notamment les règles et les méthodes comptables.
Ces états sont l’objet de la
mission de certification de la Cour des comptes.
b) Les comptes objets du présent audit de certification ne comprennent pas ceux de la
Chaîne
parlementaire - Public Sénat
, société de programme résultant de la loi n° 99-1174 du 30
décembre 1999 portant création de
La Chaîne parlementaire
, qui sont certifiés par des
commissaires aux comptes distincts
. Les comptes du Sénat comportent à l’actif du bilan la
valeur de sa participation dans
Public Sénat
.
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c) En application de l’article 7 de l’ordonnance précitée n° 58
-1100 du 17 novembre 1958
relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, les comptes du Sénat sont
d
istincts du compte général de l’É
tat, mais ils sont destinés, une foi
s qu’ils ont été apurés par
la c
ommission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne, à y être
intégrés.
Il appartient dès lors au teneur des comptes de l’
État de veiller à ce que les
retraitements nécessaires soient effectués de telle manière
qu’ils répondent aux exigences du
référentiel comptable de celui-ci.
d) Les comptes du Sénat, objets de la présente mission, intègrent les charges induites pour le
Sénat par l’entretien du bâtiment, dont il est
affectataire, et qui héberge le Musée du
Luxembourg, mais ne comprennent pas les charges et produits afférent
s à l’activité de celui
-
ci, q
ui fait l’objet d’une délégation de service public.
e) Les comptes du Sénat
de l’exercice 20
21 ont été transmis à la Cour selon le calendrier
initialement convenu : les balances stabilisées le 8 février 2022 et les comptes agrégés le
18 mars 2022. Leur version définitive a été communiquée le 30 mars 2022. Ils comprennent
l’ensemble des éléments prévus par l’article
34 du règlement budgétaire et comptable. La
version des états financiers, signée par le trésorier et le questeur délégué, a été communiquée
le 15 avril 2022.
f) La présentatio
n des comptes de l’exercice 20
21
a fait l’objet d’ajustements
, à la demande
de la Cour,
dans l’annexe aux états financiers. Ces corrections techniques concernent
notamment la précision de certaines mentions figurant dans cette annexe.
g) La Cour a été destinataire de
la lettre d’affir
mation, signée par le questeur délégué et le
trésorier du Sénat, le 15 avril 2022.
h) Enfin, l
a Cour a été destinataire d’une lettre d’affirmation
particulière, portant sur le contrôle
des frais de mandat et signée du président du comité de déontologie parlementaire et du
président du conseil supérieur de l’ordre des experts
-comptables, le 27 septembre 2021.
La
tenue et l’établissement des comptes
a) Le règlement du Sénat prévoit, en son article 103, que le Bureau détermine, par un
règlement budgétaire et comptable, les procédures budgétaires et comptables applicables au
Sénat. Un arrêté du Bureau du 27 novembre 2007 a adopté le règlement budgétaire et
comptable du Sénat issu de la décision de changer le référentiel comptable, à la suite de
l’entrée en vigueur, a
u 1
er
janvier 2006, de la loi organique relative aux lois de finances
du 1
er
août 2001. Enfin,
l’
arrêté n° 2016-77 du 17 mars 2016 du Bureau a approuvé le nouveau
règlement budgétaire et comptable et son annexe relative au référentiel comptable, se
substituant au précédent règlement.
b) Le règlement budgétaire et comptable prévoit, dans son préambule, que le référentiel
comptable du Sénat «
se fonde sur le plan comptable général et ne se distingue des règles
applicables aux entreprises, en raison des spécificités de
l’action et du patrimoine du Sénat,
que par référence
aux normes comptables de l’
État
».
Un traitement spécifique a été retenu pour les immobilisations, au titre desquelles les
immeubles historiques du Sénat sont comptabilisés
à l’euro symbolique
, comme ceux
de l’
État.
L’arrêté de
Questure n° 2019-1010 du 22 octobre 2019 précise que les principes comptables
applicables aux immobilisations corporelles du Sénat se fondent sur les règles posées par la
norme n° 6 du recueil des norm
es comptables de l’État,
complétée à compter de 2018 par la
norme n° 17 dudit recueil relative aux biens historiques et culturels.
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Pour leur part, les engagements sociaux
font l’objet d’une mention dans l’annexe aux états
financiers, comme
l’autorise
la recommandation n° 2003-R.01 du Conseil national de la
comptabilité du 1
er
avril 2003.
c)
L’arrêté de Bureau n°
2017-
272 du 7 décembre 2017 et l’
arrêté de Questure n° 2018-1106
du 12 décembre 2018 fixent les principes généraux de prise en charge et de contrôle des frais
de mandat des sénateurs ;
d)
En vertu de l’article
34 du règlement budgétaire et comptable, le compte de gestion est
présenté aux questeurs, qui le transmettent à la commission spéciale chargée du contrôle des
comptes
et de l’évaluation interne
.
L’objet de la
certification
a)
La mission d’audit
vise à mettre la Cour des comptes en situation de certifier, avec une
assurance raisonnable, que les états financiers qui figurent dans les comptes présentent
sincèrement, dans tous leurs aspects significatifs et conformément au référentiel comptable,
la situation financière du Sénat
à la clôture de l’exercice et le résultat de ses opérations
comptables pour l’exercice clos à cette date.
b) Cette mission
a été programmée et mise en œuvre de telle façon que la Cour soit en
mesure, conformément aux dispositions des articles 1 et 2 de la convention du 23 juillet 2013
précitée, de formuler dans son rapport de certification, en se référant aux normes de l’audit
comptable généralement admises, «
une opinion écrite et motivée sur la conformité des
comptes du Sénat, dans leurs aspects significatifs, au référentiel comptable du Sénat
».
Les normes de l
’audit auxquelles la Cour se réfère impliquent l’utilisation de critères
et de
procédures
d’audit relatifs aux flux d’opérations, aux soldes des comptes en fin de période,
ainsi qu’à la présentation et aux informations fournies dans les états financiers. La Cour fonde
son jugement professionnel en appréciant les améliorations apportées à la fiabilité des
comptes ainsi que
l’intensité et le nombre des difficultés rencontrées.
L’expression de la position de la Cour
Conformément à l’article 3 de la convention du 23 juillet 2013 précitée, la Cour exprime son
opinion dans un rapport de certificatio
n qu’elle transmet au p
résident du Sénat aux fins de
remise au président de la commission spéciale précitée.
Le rapport de certification est publié par le président du Sénat.
Il est par ailleurs fait mention de la réalisation de l’audit et de ses conclusions dans l’acte
de
certification des comptes de l’
État établi par la Cour, en application du 5°
de l’article 58
de la
loi organique du 1
er
août 2001 précitée.
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II -
L’OPINION
DE LA COUR
SUR LES COMPTES DU SÉNAT DE 2021
Au terme des vérifications auxquelles elle a procédé, la Cour estime avoir rassemblé les
éléments probants nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes du Sénat
de l’exercice
2021.
Pour conduire les travaux de certification, la mission d’audit a notamment pu prendre
connaissance des règles de tenue et d’établissement des comptes
du Sénat, des livres
comptables et mandats justifiant les opérations et les soldes comptables qui y figurent, ainsi
que des dispositifs et procédures concourant au contrôle interne comptable et financier. Elle a
également
eu communication des documents nécessaires à la formulation d’une opinion sur
les comptes.
Se fondant sur ces éléments, la
Cour certifie qu’
au regard des règles et principes comptables
qui leur sont applicables, les comptes du Sénat
de l’exercice clos le 31 décembre 20
21 sont,
dans leurs aspects significatifs, réguliers et sincères et
qu’ils
donnent une image fidèle de la
situation financière et du patrimoine du Sénat.
Sans remettre en cause l’opinion exprimée ci
-
dessus, la Cour appelle l’attention sur
trois notes
de l’annexe
aux états financiers.
La note 2.13 de l’annexe, qui porte sur les charges d’exploitation, détaille les modalités de
comptabilisation des charges parlementaires et mentionne les arrêtés de Bureau et de
Questure du 7 décembre 2017 qui définissent les contrôles réalisés par le comité de
déontologie parlementaire, en application de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre
2017 pour la confiance dans la vie politique. Les avances de frais de mandat versées aux
sénateurs sont contrôlées au cours de l’exercice suivant leur versement. Ainsi, les avances de
frais de mandat comptabilisées au cours de l’exercice 20
21 seront contrôlées en 2022.
La note 3 de l’annexe relative à la comparabilité des comptes fait état
des modifications du
mode de comptabilisation des travaux réalisés pour le compte de la Ville de Paris au 26-36
rue de Vaugirard ainsi que de la base retenue pour le calcul de la provision pour congés payés
des fonctionnaires.
La note
7.1 expose le montant et le mode d’évaluation des engagements de pension et de
retraite des sénateurs et du personnel et des engagements assimilés, tels qu’ils ressortent des
travaux du cabinet d’actuaires consulté par le Sénat, dont
la Cour a validé les conclusions,
après avoir examiné les données utilisées, apprécié les hypothèses retenues et revu les
calculs effectués.