Mission agriculture,
alimentation, forêt
et affaires rurales
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Mission agriculture, alimentation,
forêt
et
affaires rurales]
Programme
149
–
Compétitivité et durabilité de l’agriculture,
de l’agroalimentaire, de la
forêt, de la pêche et de l’aquaculture
Programme
206
–
Sécurité et qualité sanitaire de l’alimentation
Programme
215
–
Conduite
et
pilotage
des
politiques
de
l’agriculture
Graphique n° 1 :
mission Agriculture, alimentation,
forêt et affaires rurales - exécution 2021 (CP, en
M€
)
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
3
Synthèse
Une année 2021 marquée par les conséquences budgétaires des
crises sanitaires et climatiques
En loi de finances pour 2021, les moyens de la mission ont progressé
de 3 % par rapport à la LFI 2020, pour atteindre 3
Md€
, mais cette
programm
ation s’est avérée insuffisante pour faire face aux conséquences
des crises sanitaires et climatiques. Au final, les crédits consommés ont
progressé de 24 % par rapport à 2020.
Le contrôle budgétaire et comptable ministériel
(CBCM) a d’ailleurs
émis un avis défavorable sur le caractère soutenable des dépenses des deux
programmes 149 et 206
, même s’il s’agissait dans les deux cas, selon ses
propres termes, «
d’une insoutenabilité très largement subie
», du fait de
la survenance d’aléas imprévisibles
.
Ainsi, en cours de gestion
, principalement du fait d’ouvertures en
lois de finances rectificatives (835
M€) et de mouvements d’engagements
infra-annuels, dont des reports (156
M€
) multipliés par quatre, les AE et
CP ont été augmentés de 34 %, passant de de 2,8 Md
€
à 3,8
Md€
. La
consommation a été inférieure aux ouvertures réalisées en cours d’année
mais supérieure de 18 %
aux ouvertures en loi de finances, s’établissant à
3,6
Md€
en AE et en CP.
L’exécution du
programme 149
s’
est établie à 2,4
Md€
en CP, en
hausse de 0,7
Md€
par rapport à l’exercice précédent
, soit une
augmentation de 40 %. Outre des reports significatifs de crédits, comme en
2020, la réserve de précaution du programme a été dégelée et, pour la
deuxième fois depuis 2017, le programme a bénéficié d
’un abondement
complémentaire en lois de finances rectificatives à hauteur de 814
M€
principalement pour faire face à un épisode de gel. Cette évolution
correspond à une augmentation de 30 %
des mesures d’intervention portées
par le programme qui ont atteint 1,3
Md€
et ont couvert à la fois une
progression à 140
M€
en CP des mesures de soutien face à la crise de la
Covid 19, étendues à de nouveaux secteurs, et l’indemnisation des
agriculteurs face aux épisodes de gel.
Les mesures d’urgence face à la crise
sanitaire ont concerné la filière viti-vinicole pour la distillation (81
M€
dont 42
M€
en 2021), le stockage (45
M€
dont 39
M€
en 2021), les filières
horticulture (23
M€
), cidriculture (4
M€
), pommes de terre (4
M€
),
4
COUR DES COMPTES
brassiculture (2
M€
) et volailles (3
M€
) ainsi que les nouvelles annonces
faites en 2021 pour les filières bovine (20
M€
), gibiers (1,4
M€
) et
chevreaux (1,2
M€
).
Plusieurs mesures du programme « Écologie » de la mission « Plan
de relance » (1,5
Md€
en AE) ont renforcé les dispositifs de la mission
AAFAR, notamment avec le renouvellement des agro-équipements
(425
M€
en AE), les investissements forestiers (288
M€
en AE), le soutien
à l’alimentation durable (150
M€
en AE) ou
les mesures d’
accélération de
la transition agro-écologique (134
M€
en AE dont 10
M€
d’AE pour le
fonds « Avenir Bio »)
1
. Le pacte « bio sécurité et bien-être animal »
(66
M€
en AE et 13
M€
en CP) a fait l’objet d’un transfert vers le
programme 149.
Il résulte cependant de ces importantes ouvertures de crédits
(progression
d’env
iron 50% soit 949
M€
de CP par rapport à la loi de
finances initiale) une sous-consommation de 377
M€
de CP.
Les épisodes de crise
s sanitaires, notamment l’
Influenza aviaire
, ont
eu un impact sur le programme 206, qui a atteint 292
M€
en AE et 289
M€
en CP, hors dépenses de personnel, entraînant une progression de la
consommation budgétaire de 10 % par rapport à
l’an dernier. L’ouverture
de crédits supplémentaires n’a cependant pas été consommée en totalité
puisque la sous-
consommation s’est élevée à 7
% en CP.
En revanche, les crédits du programme 215 ont été sous-consommés
d’environ
10
M€
par rapport aux crédits disponibles du fait du décalage du
démarrage du projet d’aménagement du site de Maisons
-Alfort, pour
s’établir à
75
M€
en AE et 79
M€
en CP, hors dépenses de personnel. De
même, en dépit de renforcements structurels pour la mise
en œuvre du
Brexit et conjoncturel avec la gestion des conséquences des crises
sanitaires et climatiques, les plafonds d’emploi
s ont été réduits de 172
ETPT, de LFI à LFI, soit 1,5 %, et de 104 ETPT à périmètre constant, soit
0,9 %.
La masse salariale s’e
st élevée à 850
M€
, soit 10
M€
de moins
qu’en
2020.
La forte augmentation des moyens en cours de gestion
, de l’ordre d
e
1
Md€
, a entraîné de nouveau des reports massifs de 403
M€
de CP, soit
13 %
des crédits ouverts. L’ouverture
nette de 486
M€
en loi de finances
rectificative du 1
er
décembre 2021 a excédé la réalité des besoins anticipés
sur l’exercice 2021 et aurait dû être
, en tout ou partie, imputée en loi de
finances pour 2022 au titre des besoins prévisionnels. Cette pratique est
éloignée des principes d’annualité e
t de sincérité budgétaires.
1
Crédits ouverts, y compris en lois de finances rectificatives.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
5
Cette gestion budgétaire montre une anticipation insuffisante
des risques agricoles, pouvant remettre en cause la soutenabilité de la
mission budgétaire.
La multiplication des événements climatiques et sanitaires
d’ampleur obser
vée ces dernières années a régulièrement mis sous tension
les dispositifs de couverture des risques existants. Si cette tendance se
confirmait
dans l’avenir
, ces dispositifs
pourraient s’avérer insuffisants.
Conséquence des sécheresses depuis 2018 et des épisodes de gel, le
coût des mesures d’indemnisation des exploitants agricoles pour l’année
2021 s’est révélé très supérieur aux seules ressources affectées du Fonds
national de gestion des risques agricoles (FNGRA),
obligeant l’État à
contribuer de manière significative à son budget en cours
d’
année, à
hauteur de 485
M€
, niveau nettement supérieur aux dix années
précédentes.
En outre, face aux dégâts provoqués par les épisodes de gel en avril
2021, les mesures d’urgence ont été évaluées à hauteur de 1
Md€
.
M
ême si l’année 2021
n’a pas connu de
nouvelles crises sanitaires
agricoles majeures
, l’évolution de certaines maladie
s animales et végétales
demeure préoccupante. Quatre maladies ont eu un impact budgétaire
d’inégale
importance
:
l’épizootie
Influenza
aviaire
(47
M€
),
la
tuberculose bovine (15
M€
), la salmonelle (10
M€
), et le capricorne
asiatique (2
M€
). Deux autres risques sanitaires ont été identifiés, sans pour
autant avoir entraîné des besoins budgétaires sur l’exercice 2021
: la peste
porcine africaine, dont la menace reste élevée selon le MAA compte tenu
de sa circulation active dans les pays voisins, et un foyer de
Xyllela
fastidiosa
découvert
dans l’
Aude en 2020.
Un tel constat appelle une réflexion plus large portant à la fois sur
la pérennité du financement des dispositifs de couverture des risques, sur
le développement d’autres
mécanismes assurantiels, en lien avec le
système de couverture des risques en cas d’aléas exceptionnels (
600
M€
),
et sur l’évolution des pratiques agricoles afin de réduire leur impact sur le
climat et permettre une plus grande résilience des exploitations. Cette
réflexion
doit s’inscrire dans une recherche de soutenabilité budgétaire de
la mission et plus généralement des finances publiques.
***
Les deux recommandations
de l’année passée, portant, d’une part,
sur l’apurement de la dette historique du MAA envers la CCMSA au titre
de divers dispositifs sociaux (non mise en œuvre), et, d’autre part, sur
l’évaluatio
n des dépenses fiscales de la mission et le chiffrage de celles
6
COUR DES COMPTES
dont seul un ordre de grandeur est disponible (
non mise en œuvre
) sont
reconduites sous la même forme.
Une troisième recommandation est ajoutée concernant la maquette
de performance du programme 149 qui sera modifiée pour le PLF 2023
afin de prendre en compte la nouvelle PAC. Cette modification serait
l’opportunité de remédier à l’insuffisante mesure de la performance de la
gestion des aides agricoles.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
7
Recommandations
1.
Solder l’apurement d
e la dette contractée par le MAA envers
la CCMSA (recommandation réitérée),
(MAA et MCP ; 2022).
2.
Poursuivre l’évaluation des dépenses fiscales en donnant priorité à
celles arrivant à échéance et chiffrer les dépenses fiscales pour
lesquelles seul un ordre de grandeur est disponible (recommandation
réitérée),
(MAA et MCP ; 2022).
3.
Réintroduire un indicateur mesurant la performance de la gestion des
aides
agricoles
inscrites
au
programme 149
(recommandation
nouvelle),
(MAA et MCP ; 2022).
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
9
Sommaire
Mission agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales]
.....................
2
Synthèse
.........................................................................................................
3
Recommandations
.........................................................................................
7
Introduction
..................................................................................................
11
Chapitre I
Analyse de l’exécution budg
étaire
..........................................
13
I - Une programmation initiale n'ayant pas
anticipé l’intensité des
aléas de gestion
..............................................................................................
13
A - Une augmentation des moyens de 3 % en LFI
................................................
13
B - Une programmation perturbée par les réponses budgétaires aux aléas
climatiques
............................................................................................................
15
C -
Un niveau d’emploi
maîtrisé mais des crédits du titre 2 en progression
d’environ 2,7
% (programmes 206 et 215)
...........................................................
18
II - Une exécution budgétaire caractérisée par des ouvertures massives
de crédits
........................................................................................................
19
A - Une réserve de précaution (79
M€) mobilisée
au profit du
programme 149
.....................................................................................................
20
B - Une consommation plus élevée que les prévisions du fait des reports et
des lois de finances rectificatives
..........................................................................
21
III - Une hausse de 24 % de la consommation des crédits par rapport à
2020
...............................................................................................................
23
A - Une mise sous tension du programme 149 par les aléas sanitaires et la
crise de la Covid-19
..............................................................................................
25
B - Des missions de contrôle sanitaire perturbées (programme 206)
....................
27
C - Des fonctions « support » relativement épargnées (programme 215)
.............
28
D - Une exécution des emplois et de la masse salariale impactées par les
crises et le Brexit (programmes 206 et 215)
.........................................................
29
IV -
Une accentuation des dépenses d’intervention et des opérations
financières du fait des crises
..........................................................................
30
A -
Des dépenses d’intervention en hausse de 30
% du fait de la crise
.................
31
B - Des dépenses de personnel en légère baisse malgré le renforcement du
dispositif sanitaire post Brexit
..............................................................................
32
C - Des moyens de fonctionnement en hausse de 9 %
..........................................
33
D - Une sous-
consommation chronique des crédits d’investissement
..................
34
V - Des perspectives budgétaires préoccupantes
...........................................
35
A -
Des charges à payer pérennisées du fait d’une «
dette » historique de
l’État
.....................................................................................................................
36
B - Des reports de crédits atteignant un niveau historique
....................................
37
10
COUR DES COMPTES
C -
Des restes à payer d’un niveau conséquent
.....................................................
38
VI - Un tiers des dépenses favorable à
l’environnement
................................
39
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
42
I - Un soutien de 140
M€ face à la crise de la Covid
-19
................................
42
II -
Une maîtrise améliorée des refus d’apurement
........................................
44
III - Une anticipation insuffisante des risques agricoles
................................
46
A - Un besoin accru et répété de financement du FNGRA (programme
149)
.......................................................................................................................
46
B - Un contexte sanitaire préoccupant (programmes 206)
....................................
48
Chapitre III
Moyens consacrés par l’État aux politiques relevant
de la mission AAFAR
...................................................................................
50
I - Des dépenses fiscales en légère hausse à périmètre constant
....................
50
II - Les opérateurs et les taxes affectées
.........................................................
53
A - Des subventions pour charges de service public en repli en LFI mais
en hausse en exécution, sous
l’effet du nouveau contrat État
-ONF
......................
53
B - Des taxes affectées en légère diminution
........................................................
54
C - Des dépenses de personnel excédant légèrement la LFI pour
accompagner la mise en œuvre du plan de
relance
...............................................
55
D - Trajectoires des principaux opérateurs
...........................................................
55
III - Les fonds sans personnalité juridique
.....................................................
57
IV -
Les programmes d’investissements d’avenir
..........................................
57
V -
L’évolution de la dépense totale sur
moyenne période
............................
59
VI - Le dispositif de performance
..................................................................
59
A - Évolution des principaux indicateurs de performance du
programme 149
.....................................................................................................
60
B - Évolution des principaux indicateurs de performance du programme
206
........................................................................................................................
61
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
11
Introduction
La mission « agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »
(AAFAR) est rattachée au ministère de l’agriculture et de
l’alimentation (MAA). Les crédits exécutés par la mission en 2021
s’élèvent
à 3,6
Md€
en CP ; les dépenses fiscales qui lui sont
rattachées représentent 2,4
Md€
.
La mission comprend trois programmes :
-
Le programme 149 « c
ompétitivité et durabilité de l’agriculture,
de l’agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l’aquaculture
»
(2,4
Md€
exécutés en
CP), qui porte les dispositifs d’aide aux
filières agricoles et forestières, et les financements attribués par
l’État en cofinancement des aides communautaires de la
politique agricole commune (PAC). Trois des quatre principaux
opérateurs de la mission lui sont rattachés :
l’a
gence de services
et de paiement (ASP), FranceAgriMer (FAM) et l’Office
national des forêts (ONF).
L’o
ffice de développement de
l’économie agricole d’outre
-mer (ODEADOM),
l’i
nstitut
français du cheval et de l’équitation (IFCE), le
centre national
de la propriété forestière (CNPF),
l’institut national de l’origine
et de la qualité (INAO) et
l’a
gence bio relèvent également de ce
programme.
-
Le programme 206
« sécurité et qualité sanitaires de
l’alimentation
» (608
M€
exécutés en CP), consacré à la maîtrise
des risques sanitaires et phytosanitaires affectant les animaux,
les végétaux et les produits alimentaires.
L’a
gence nationale de
sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du
travail (ANSES) relève de son périmètre.
-
Le programme 215 « conduite et pilotage des politiques de
l’agriculture
» (609
M€
exécutés en CP), programme support du
ministère qui porte à ce titre les moyens humains ainsi que les
dépenses de fonctionnement et d’investissement des services
centraux et déconcentrés du ministère.
L’i
nstitut national de
formation
des
personnels
du
ministère
de
l'agriculture
(INFOMA) lui est rattaché.
12
COUR DES COMPTES
La mission AAFAR relève du plafond d’emplois global du MAA,
qu’elle partage avec les programmes 142 (enseignement supérieur et
recherche agricoles) et 143 (enseignement technique agricole).
L
’exécution
2021 a été perturbée par les effets cumulés de la crise
sanitaire de la COVID 19 et de crises spécifiquement agricoles, tant
sanitaires que climatiques.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
13
Chapitre I
Analyse de l’exécution
budgétaire
La mission « agriculture, alimentation, forêt et affaires
rurales »
s’est élevée à 3,6
Md€
de crédits de paiement mais
également 2,4
Md€
de dépenses fiscales pour accompagner le secteur
agricole et forestier.
Parallèlement à cette mission, le plan de relance renforce la
politique agricole à hauteur de 1,5
Md€
, sur le programme 362
« Écologie ».
I -
Une programmation initiale n'ayant
pas
anticipé l’intensité des
aléas de gestion
En dépit d’une hausse des crédits de 3
%, la programmation de
la mission reste soumise à des aléas de gestion amplifiés par la crise
sanitaire liée à la Covid-19.
A -
Une augmentation des moyens de 3 % en LFI
Le périmètre de la mission évolue peu (-4
M€
) entre 2020 et
2021,
à l’exception de la mise en place des
secrétariats généraux
communs.
Le budget de la mission ouvert en loi de finances pour 2021 a
été
stable
(+1 %)
en
AE
par
rapport
à
celui
de
2020
(3
Md€
) et en légère hausse (+3 %) en CP (3
Md€
), pour répondre aux
enjeux spécifiques relevant de la politique agricole.
Les crédits ouverts pour chaque programme de la mission ont
évolué comme suit :
14
COUR DES COMPTES
Tableau n° 1 :
évolution des crédits par programme (en
M€
)
Source : Cour des comptes
Les
nouvelles dépenses (145
M€
)
ont concerné notamment la
compensation de l’exonération de cotisations sociales au profit des
employeurs de la filière viticole (80
M€
), le déploiement des moyens
alloués à la sécurité sanitaire, du fait des nouvelles exigences
sanitaires par le Royaume-Uni, la revalorisation des crédits portant
sur la qualité sanitaire de l’alimentation (19
M€
), la hausse de la
provision pour aléas (15
M€
) et de la politique de protection des
animaux (7
M€
)
2
.
Les économies (67
M€
) résultent de
l’effet tendanciel
notamment du fait du rehaussement transitoire en 2020 des crédits
alloués aux mesures agroenvironnementales et climatiques, avant
l’entrée de la nouvelle politique agricole commune.
2
Les autres évolutions ont concerné les exonérations de charges sociales, le
soutien à la filière forestière, la protection des animaux et la suppression de la
taxe
Expadon
, finançant la plate-forme de gestion dématérialisée de la
certification sanitaire et phytosanitaire, qui a fait l’objet d’un abondement à due
concurrence de 2
M€
du programme 206.
En M€
Programme
AE
CP
AE
CP
AE
CP
149
1 813
1 755
1 793
1 811
-1,15%
3,16%
206
569
568
600
599
5,46%
5,35%
dont Titre 2
317
317
336
336
215
613
618
633
630
3,26%
1,87%
dont Titre 2
544
544
549
549
Total Mission
2 995
2 942
3 025
3 039
1,01%
3,31%
dont T2
861
861
885
885
2,73%
LFI 2020
LFI 2021
Évolution 2021/2020
5,95%
0,85%
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
15
Graphique n° 2 :
passage de la LFI pour 2020 à la LFI
pour 2021 (en
M€
)
Source : Cour des comp
tes d’après MAA
B -
Une programmation perturbée par les réponses
budgétaires aux aléas climatiques
La programmation a été considérée comme insoutenable pour
deux programmes sur trois par le contrôle budgétaire et comptable
ministériel (CBCM), du fait de la sur
venance d’aléas
imprévisibles.
1 -
Une soutenabilité fragilisée pour le programme 149
en dépit des moyens supplémentaires alloués
Les budgets dédiés aux actions prévues dans le cadre du
programme 149 ont été réduits de 21
M€
en AE mais augmentés de
55,5
M€
en CP par rapport à 2020. Plusieurs dispositifs sont par
ailleurs articulés avec le programme 362 « Écologie », de la mission
« Plan de relance ».
La programmation initiale a été marquée par une baisse de
87
M€
en AE et de 11
M€
en CP du fait des deux mesures suivantes :
16
COUR DES COMPTES
-
les mesures agroenvironnementales et climatiques (MAEC) et de
soutien à l’agriculture biologique (123
M€
en AE et 116
M€
en
CP) sont concernées par une réduction de 108
M€
en AE et de
12
M€
en CP car elles ont été rétablies au niveau antérieur à
2020. La gestion 2020 avait été marquée par une forte
revalorisation, découlant du renouvellement des contrats de la
précédente génération. De plus, 2021 étant une année de
transition avant la nouvelle PAC, les co
ntrats n’y ont
été
prolongés que d’un an
;
-
les mesures
de compétitivité et de modernisation des
exploitations agricoles ont baissé de 11
M€
en AE et 23
M€
en CP pour atteindre 57
M€
en AE et 67
M€
en CP, du fait des
abondements importants et exceptionnels sur la gestion
précédente.
La filière du bois a
fait l’objet d’un soutien supplémentaire dès
le PLF avec une hausse de la subvention allouée à
l’o
ffice national
des forêts (ONF) au titre de
sa mission d’intérêt général (29
M€
en AE
et en CP, soit une augmentation de 3
M€
en AE et en CP) et un
abondement du fonds stratégique pour la forêt et le bois (25
M€
en AE
et 23
M€
en CP soit une progression
d’environ
4
M€
en AE et 7
M€
en CP), pour lutter contre la prolifération des scolytes.
Les dispositifs conventionnels ont également été abondés avec
(i) une provision pour aléas portée à 190
M€
soit une progression de
15
M€
en AE et en CP ainsi qu
’avec
(ii) une augmentation du
dispositif d’exonération des charges sociales, pour les
saisonniers, de
+ 10
M€
pour atteindre 127
M€
en AE et en CP.
Comme pour les exercices précédents, compte tenu des
incertitudes pesant sur le niveau d
’indemnisation à p
révoir en 2021
pour les agriculteurs victimes de la sécheresse de 2020 et des
indemnisations des producteurs de betteraves touchés par la jaunisse,
le CBCM a considéré insuffisant le niveau de la provision pour aléas
dans son avis du 8 mars 2021. Elle a, en conséquence, rendu un avis
défavorable sur le caractère soutenable du programme 149.
2 -
Une augmentation insuffisante des crédits face aux besoins
du programme 206
Insuffisamment
doté
sur
les
exercices
précédents,
le
programme 206
a fait l’objet d’une reval
orisation de 5,5 % en AE et
de 5,3 % en CP soit de respectivement 31
M€
en AE et 30
M€
en CP
en LFI 2021, au profit des charges
de personnel et d’intervention.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
17
Cette revalorisation est
portée pour l’essentiel par
:
-
l
’action n°
2 relative à la santé et à la protection des animaux,
revalorisée d’environ
7
M€
en 2021, après une progression de
20
M€
en 2020, en AE et en CP, dans un contexte de
multiplication des épisodes de crise sanitaire ;
-
l
’action n° 6 relative à la mise en œuvre de la politique de
sécurité
et de qualité sanitaire de l’alimentation
revalorisée
d’environ 19
M€
en AE et CP.
Compte tenu des incertitudes pesant sur
l’
Influenza aviaire
hautement pathogène, le CBCM a considéré que le financement était
insuffisant, hors fonds de concours, dans son avis du 15 mars 2021.
Le CBCM a rendu un avis défavorable sur le caractère soutenable des
dépenses du programme 206.
3 -
Une hausse des crédits de 2 % sur le programme 215
Sur le programme 215, les crédits ouverts en loi de finances
initiale pour 2021 ont augmenté de 3 %, soit 20
M€
, en AE et de 2 %,
soit 12
M€
, en CP.
Les moyens communs, hors dépenses de personnel, ont
bénéficié d’une hausse de 1
6
M€
en AE et de 7
M€
en CP en raison
notamment du projet de relocalisation à Maisons-Alfort des
opérateurs du ministère présents sur l
e site de l’Arborial et
de
l’augmentation des crédits informatiques dans le cadre du
plan de
transformation numérique ministériel.
En revanche, les crédits des autres actions ont été globalement
stables. Les moyens alloués à
l’é
valuation de l'impact des politiques
publiques et informations économiques ont été similaires à 2020 du
fait du report partiel du recensement agricole sur 2021.
18
COUR DES COMPTES
C -
Un niveau d’
emploi maîtrisé mais des crédits
du titre 2
en progression d’
environ 2,7 %
(programmes 206 et 215)
Le plafond d
’emplois de la mission est fixé
à 11 492 ETPT
3
en
LFI 2021.
En LFI, le programme 206, sécurité et qualité sanitaire de
l’alimentation,
a vu ses effectifs augmenter de 14 ETPT par rapport à
2020, à 4 806 ETPT, compte tenu :
-
Du transfert de 8 ETPT dans le cadre de la création des
Secrétariats Généraux Communs (SGC) aux services des
préfectures et des directions départementales interministérielles ;
-
D
e l’impact du
schéma d’emploi de
2020 de +22 ETPT, à la suite
des 300 ETPT supplémentaires de 2020 pour le renforcement des
contrôles sanitaires aux frontières dans la perspective du Brexit.
A contrario
, le programme 215, conduite et pilotage des
politiques
de
l’agriculture,
a
vu
ses
effectifs
diminuer
de 186 ETPT compte tenu notamment :
-
Du transfert de 60 ETPT principalement dans le cadre de
l’organisation territoriale de l’
État et de la création des SGC ;
-
De l’impact du schéma d’emplois
de 2020 de
–
54 ETPT et de
celui de 2021 de
–
72 ETPT, soit un total de
–
126 ETPT.
Le plafond d’emplois de la mission dim
inue donc de 172 ETPT
par rapport à la LFI 2020 (11 664 ETPT
4
) mais à périmètre constant,
uniquement de
–
104 ETPT, soit -0,9 %.
La réduction des plafonds d’emploi
s dans les services
départementaux a ralenti par rapport aux années précédentes. Alors
que de 2017 à 2020, le pourcentage des emplois départementaux était
passé de 64 à 60 %
, il s’est maintenu à ce niveau en LFI 202
1.
Pour autant, les crédits du titre 2 de la mission ont augmenté de
2,7 % par rapport à 2020 pour atteindre 885
M€
en 2021
, l’impact des
schémas d’emploi étant compensé notamment par les mesures
de
restructuration, comme la mise en place de la rupture conventionnelle
dans la fonction publique et l’accompagnement de la mise en place
des SGC-D, par des mesures salariales, et par les moyens
complémentaires nécessaires à la réalisation du recensement agricole.
3
4 806 ETPT pour le programme 206 et 6 686 ETPT pour le programme 215.
4
4 792 ETPT pour le programme 206 et 6 872 ETPT pour le programme 215.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
19
Le plafond d’emplois des opérateurs
a été fixé à 13 720 ETPT,
avec un schéma d’emploi de
-190
ETPT, porté par l’ONF (
-95 ETPT),
l’
IFCE (- 35 ETPT), FAM (-23 ETPT) et
l’ASP (
-20 ETPT).
II -
Une exécution budgétaire caractérisée
par des ouvertures massives de crédits
La gestion 2021
s’est caractérisé
e, comme en 2017, par des
engagements et une consommation des crédits supérieurs aux
ouvertures en loi de finances initiale.
Graphique n° 3 :
comparaison
des autorisations d’engagement
initiale et engagées (en
Md€
)
Source : Cour des comptes
Les autorisations
d’engagement
et les crédits de paiement sont
passés de 3
Md€
à 4
Md€, principalement du fait d’ouvertures en lois
de finances rectificatives (0,8
Md€) et de mouvements d’engagements
infra-annuels. En 2021, les engagements ont atteint 3,6
Md€
. Les
évolutions sont similaires pour les crédits de paiement.
20
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
comparaison des crédits initiaux et consommés
(en
Md€
)
Source : Cour des comptes
Alors que 3
Md€
ont été ouverts en loi de finances initiale, les
crédits disponibles se sont élevés à 4
Md€
. En 2021, les décaissements
ont été de 3,6
Md€
.
A -
Une réserve de précaution (79
M€
)
mobilisée au profit du programme 149
Comme en 2019 et en 2020, le MAA a opté pour un calcul de
mise en réserve reposant sur un périmètre élargi aux programmes 142
et 143, dans le cadre d’une péréquation globale.
Le projet de loi de
finances prévoyait une mise en réserve de 3 % hors titre 2 et de 0,5 %
pour la masse salariale.
La réserve de précaution a été réduite pour tenir compte de la
part des dépenses de personnel financée par les subventions pour
charges de service public aux opérateurs et pour la dotation budgétaire
relative aux missions d’intérêt général de l’
office national des forêts
(ONF). En revanche, du fait de la substitution du plan de relance au
Grand plan d’investissement
(GPI),
les crédits de l’ancien GPI
ne sont
plus exonérés, ce qui entraîne une augmentation du gel (13
M€
en AE
et 10
M€
en CP).
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
21
Comme chaque année, plusieurs dispositifs considérés comme
sensibles ont été exonérés : sucre DOM, fonds avenir bio, ICHN,
moyens accordés aux organisations syndicales et à l’action sociale
,
filière agroalimentaire, interventions, formation continue, gestion
immobilière, etc.
L’ensemble de ces ajustements
a conduit à une majoration de
la mise en réserve des programmes 206 et 215, avec un niveau moyen
de 4 % sur les crédits restants pour atteindre 79
M€
en AE et en CP.
Or, s’agissant du
programme 149, la soutenabilité de la mise
en réserve a été fragilisée par les
mesures d’indemnisation des
exploitants agricoles et par une réduction tendancielle de la provision
pour aléas, en baisse depuis quatre ans (300
M€
en 2018 à 190
M€
en
2021
en dépit d’une hausse de 15
M€
par rapport à 2020).
De ce fait, la réserve de crédits du programme 149 a été dégelée
en totalité (58
M€
en AE et 60
M€
en CP). En contrepartie, la réserve
sur le programme 215 a été annulée (4
M€
). En fin de gestion, le
reliquat de la
réserve s’est élevé à 12
M€
.
B -
Une consommation plus élevée que les prévisions
du fait des reports et des lois de finances rectificatives
La mission AAFAR a connu des mouvements de crédits en
2021 d’une ampleur
significative du fait du contexte sanitaire et
climatique avec une hausse des crédits disponibles de 34 % en AE et
en CP pour atteindre 4
Md€
.
L’exécution
en
2021
est
supérieure
de
18 %
à
la
programmation en AE comme en CP. Quatre mouvements
budgétaires expliquent cette forte progression.
22
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 :
d
e la LFI à l’exécution
en 2021 (en CP, en
M€
)
Source : Cour des comptes
L’évolution la
plus marquante a résulté de
deux lois de
finances rectificatives
(835
M€
en AE et en CP) :
-
la loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 avec une
ouverture nette de 348
M€
pour faire face aux conséquences de
d
ifférentes crises sectorielles dont l’épisode de gel du mois de
mars et l’épidémie de grippe aviaire
;
-
la loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021 avec une
ouverture nette de 486
M€
, à nouveau au titre des épisodes de gel.
Les annulations se sont élevées à 12
M€
en AE et à 13
M€
en CP,
sur le programme 215, du fait des moindres dépenses induites par
la crise sanitaire, du retard dans les travaux du site de Maisons-
A
lfort et par la fin du recensement agricole, qui s’est avéré moins
coûteux que prévu.
Les
reports de l’année 2020 sur l’année 2021 ont été
multipliés
par quatre (136
M€
)
5
, du fait des délais
de mise en œuvre des mesures
de soutien aux filières mis en place dans le cadre de la crise sanitaire,
principalement
sur
le
programme 149
pour
les
mesures
d’accompagnement face à la crise
de la Covid-19 (59
M€
en AE et
101
M€
en CP) et de soutien à la filière équestre (8
M€
en AE et en CP).
Les ouvertures de fonds de
concours et d’attributions de
produits
se sont établies à 26
M€
en AE et en CP, réparties entre (i)
le programme 215 (10
M€
)
pour l’
'assistance technique des
5
En 2020, les reports étaient de 22
M€ en AE et de 29,5
M€ en CP. En 2019, ils
étaient de 80
M€ en AE et de 81
M€ en CP.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
23
programmes financés par
l’U
nion européenne, (ii) le programme 149
(5
M€
) pour l'appui technique dans la mise en
œuvre
des fonds
structurels de la pêche et (iii) le programme 206 (11
M€
) au titre de la
lutte contre les maladies des animaux et des organismes nuisibles aux
végétaux.
Les transferts se sont établis à 66
M€
en AE et 13
M€
en CP
,
soit 0,6 % des crédits initiaux. Ils proviennent principalement de la
mission « plan de relance » au titre du financement du pacte biosécurité
et bien-être animal et des aides aux élevages de gibier pour compenser
les préjudices financiers induits par les restrictions sanitaires. Les autres
transferts sont récurrents et limités
6
. Concernant les dépenses de
personnel, un transfert de 8
M€
au profit de chacun des programmes
206 et 215 a été réalisé depuis le programme 354 « Administration
territoriale de l’État
» afin de rembourser la masse salariale des agents
ayant rejoint les secrétariats généraux communs (SGC).
En définitive, l’exerc
ice 2021
s’est caractérisé
par une
ouverture massive de crédits durant l’année
(1
Md€
en AE et en CP)
mais une consommation plus faible qu’anticipée
(3,6
Md€
en AE et
en CP). La sous consommation par rapport aux crédits disponibles a
été de 11 % soit de 468
M€
en CP.
Il en résulte un niveau historique de reports (388
M€
en AE et
402
M€
en CP) sur l’année 2022 et des annulations de 74
M€
en AE
et 65
M€
en CP.
III -
Une hausse de 24 % de la consommation
des crédits par rapport à 2020
Les crédits consommés (3,6 Md
€
) ont progressé de 24 % par
rapport à 2020 tandis que les engagements ont augmenté de 20 %.
L’exercice a été marqué
par de nombreux mouvements au sein des
programmes durant l’exercice, notamment pour répondre aux effets
de
la crise sanitaire de la Covid-19, des épisodes de gel et des épizooties.
6
Transferts de 5
M€ en AE et en CP depuis le programme 149 vers le programme
162 (Premier Ministre) pour le financement du plan algues vertes et transfert de
3,2
M€
en AE et en CP depuis le programme 113 (MTE) vers le programme 149
pour le financement des actions de protection des troupeaux contre les attaques
de loup.
24
COUR DES COMPTES
Graphique n° 6 :
évolution des crédits de paiement
et des engagements entre 2017 et 2021 (en
Md€
)
Source : Cour des comptes
Les principales évolutions infra-annuelles ont concerné le
programme 149, dont les crédits et les engagements ont été abondés
d’environ 52
%, soit 957
M€
.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
25
Tableau n° 2 :
d
e la LFI à l’exécution par programme
en 2021
(en
M€
)
Source : Cour des comptes
A -
Une mise sous tension du programme 149
par les aléas sanitaires et la crise de la Covid-19
Le programme 149 regroupe les crédits relatifs à la
structuration des filières (211
M€
en AE et 218
M€
en CP), à la
gestion des crises et des aléas (702
M€
en AE et 745
M€
en CP), à la
modernisation des exploitations (147
M€
en AE et 128
M€
en CP), à
la gestion équilibrée des territoires (431
M€
en AE et en CP), aux
compensations des exonérations des charges sociales (126
M€
en AE
et en CP), à la filière forêt et bois (262
M€
en AE et 265
M€
en CP),
aux interventions agricoles (452
M€
en AE et 445
M€
en CP) ainsi
qu’à la pêche et
à
l’aqu
aculture (35
M€
en AE et 26
M€
en CP).
L’exécution
du programme 149
s’est
établie à 2,4
Md€
en CP,
en hausse de 0,7
Md€
par rapport à
l’exercice précédent
, soit une
hausse de 40 %.
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
1 793
1 811
600
599
633
630
3 025
3 039
LFR
814,0
814,0
33,5
33,5
-12,4
-13,0
835,1
834,5
Autres mouvements de crédits
138,2
130,1
11,3
17
8,7
9,6
158,2
156,5
Reports
71,6
116,9
8,1
13,7
4,5
5,4
84,2
136,0
Virements
-0,1
-0,1
0
0
0,4
0,4
-0,1
-0,1
Transferts
66,7
13,3
3,8
3,8
3,3
3,3
73,8
20,5
Répartitions
0
0
0
0
0
0
0
0
Annulations
0
0
-0,3
-0,3
0
0
-0,3
-0,3
Fonds de concours et attributions de
produits
5,2
5,2
10,7
10,7
10,2
10,2
26,2
26,2
Total des crédits ouverts
2 750
2 760
655
660
639
636
4 045
4 056
Réserve en fin de gestion
( e )
= (a) + (b) - (c) - (d)
0
0
0
12
0
0
0
12
Gel initial ( a )
58,2
59,6
13,5
13,4
7,6
6,9
79,4
79,9
Surgels (b)
0
0
0,0
0,0
0
0,0
0,0
0,0
Dégels en gestion ( c )
58,2
59,6
13,5
1,7
2,7
2,7
74,5
64,0
Annulation de crédits gelés ( d )
0
0
0,0
0,0
5
4,1
4,8
4,1
Crédits disponibles
2 750
2 760
655
648
639
636
4 045
4 045
Crédits consommés
2 366
2 383
612
608
605
609
3 583
3 600
En M€
Programme 149
Programme 206
Programme 215
Total mission
26
COUR DES COMPTES
Outre des reports significatifs de crédits, comme en 2020, la
réserve de précaution du programme a été dégelée (58
M€
en AE et
60
M€
en CP) et, pour la deuxième fois depuis 2017, le programme a
bénéficié d’un abondement complémentaire en lois de finances
rectificatives à hauteur de 814
M€
principalement pour faire face
principalement aux épisodes de gel et à la crise de la Covid-19. Cinq
évolutions sur l’exercice ont été relevées
:
Le Gouvernement a poursuivi en 2021 la mise en œuvre
de
plusieurs mesures de soutien d’urgence
aux filières agricoles les
plus impactées par la crise économique, portées par le programme 149
et déléguées en gestion à FranceAgriMer (140
M€
en 2021). Les
nouvelles mesures annoncées sur cet exercice ont alourdi la pression
budgétaire sur ce programme :
-
l’abondement de la mesure stockage privé (39
M€
en CP) au
profit de la filière viti-vinicole dans le cadre de la compensation
de la taxe américaine, annoncé par le gouvernement mi-janvier ;
-
l’indemnisation des conséquences économiques de la crise
sanitaire sur la filière gibiers, selon des modalités similaires au
fonds de solidarité (1,4
M€
) ;
-
le soutien aux éleveurs qui ont poursuivi leur activité malgré des
pertes économiques importantes entraînant un revenu inférieur à
11 0
00 € en 2020 pour 20
M€
environ.
Les
indemnisations des mesures sanitaires
ont représenté
52
M€
.
Une indemnité spécifique a été mise en œuvre pour la filière
impactée par la jaunisse de la betterave (59
M€
).
La dotation de la
provision pour aléas
de 190
M€
, soumise à
un gel budgétaire de 8
M€
, a été mobilisée pour les calamités agricoles
dites « classiques » (70
M€
),
pour la mise en œuvre du fonds
d’urgence départemental
pour lutter contre le gel (20
M€
) et pour les
calamités agricoles « exceptionnelles » au titre des épisodes de gel
d’avril en 2021
(92
M€
).
Le
refus d’apurement communautaire
(121
M€
) a été
financé par des ouvertures en lois de finances rectificatives, et non par
la provision pour aléas comme habituellement.
Le pacte « bio sécurité et bien-être animal »
a été transféré
de la mission programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de
relance » au programme 149, et a été consommé à hauteur de 66
M€
en AE et 13
M€
en CP. Plusieurs mesures du programme « Écologie »
(1,5
Md€
en AE) renforcent les dispositifs du programme 149,
notamment avec le renouvellement des agro-équipements (425
M€
en
AE), les investissements forestiers (288
M€
en AE), le soutien à
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
27
l’alime
ntation durable (150
M€
en AE) ou le plan de structuration des
filières (134
M€
en AE dont 10
M€
d’AE pour le fonds
« Avenir Bio »).
À la suite d’importantes
ouvertures de crédits sur l’exercice
(progression
d’environ 50
% soit +957
M€
en AE et +949
M€
de CP
par rapport à la loi de finances initiale) ont entraîné une sous-
consommation de 14 % soit 384
M€
en AE et 377
M€
en CP. Les
moyens mobilisés pour le déploiement rapide du plan de relance
justifieraient, selon le MAA, une sous-
consommation d’environ
12
M€
pour l’appui au renouvellement générationnel et à la
modernisation des exploitations agricoles.
B -
Des missions de contrôle sanitaire perturbées
(programme 206)
Le programme 206 concerne les actions relatives aux mesures
sanitaires végétales (28
M€
en AE et en CP) et animales (150
M€
en AE et 148
M€
en CP), la sécurité sanitaire de l’alimentation
(27
M€
en AE et 26
M€
en CP) et les moyens de l’
agence nationale
de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail
(63
M€
en AE et en CP).
L’exécution du programme 206, hors titre 2, s’établit à 292
M€
en AE et 289
M€
en CP, supérieure de 10 % à celle de la gestion
précédente. Le programme 206, hors titre 2, a été caractérisé par une
progression. De ce fait,
l’exécution
a dépassé de 10 % en AE et de
9 % en CP, soit respectivement de 28
M€
et de 26
M€
, la
programmation initiale.
Les ressources supplémentaires ont été apportées pour lutter
contre l’
Influenza aviaire
par trois vecteurs :
-
des reports de crédits de fonds de concours (7
M€
en AE et en
CP) et des
reports sur d’autres dispositifs (6
M€
en CP) ;
-
des fonds de concours (11
M€
) qui ont été reportés en totalité sur
2022
;
-
de crédits ouverts en lois de finances rectificatives (36
M€
en AE
et en CP).
Les fonds de concours de l’Union europée
nne se sont élevés à
18
M€
en AE et CP, dont les deux cinquièmes ont résulté de reports
de 2020 sur 2021. Ce cofinancement a été effectué au titre des mesures
de surveillance et de lutte contre les organismes nuisibles aux
végétaux ou contre les maladies animales (
Influenza aviaire
) ainsi que
28
COUR DES COMPTES
contre
les
dangers
sanitaires
liés
aux
denrées
alimentaires
(salmonelles).
Cependant,
les crédits disponibles augmentés en gestion n’ont
pas été consommés en totalité. La sous-consommation a été de
respectivement 8 % en AE et 7 % en CP, soit 26
M€
et 22
M€
,
principalement du fait des fonds de concours précités.
C -
Des fonctions « support » relativement
épargnées (programme 215)
Programme support des missions du ministère, le programme
215, hors titre 2,
porte les moyens de l’administration centrale
(22
M€
en AE et 28
M€
en CP) et régionale (11
M€
en AE et en CP), les
moyens communs dont l’immobilier et les systèmes d’information
(36
M€
en AE et 34
M€
en CP) ainsi que l’évaluation (6
M€
en AE et
7
M€
en CP).
Le programme a principalement été abondé par des reports de
4,5
M€
en AE et de 5
M€
en CP ainsi que par des fonds de concours
(9
M€
en AE et en CP) au titre du recensement agricole, des études
statistiques et des rénovations immobilières.
L’exécution budgétaire
a évolué du fait :
- de la crise sanitaire de la Covid-19 en réduisant les dépenses
de formation (0,5
M€
en CP) et de déplacements ainsi qu’en retardant
les projets immobiliers entraînant un report pour le projet du pôle
agriculture
à
Maisons-Alfort
(10
M€
en
AE).
Les
besoins
supplémentaires en matière de logistique, induits par la crise, ont été
financés par redéploiements (0,3
M€
) ;
-
d’arrivées tardives de fonds de concours
(3
M€
en CP) ;
- du paiement de la totalité du protocole transactionnel avec la
société hippique « SHEVA », qui bénéf
iciait d’une autorisation
d’occupation temporaire du domaine public remise en cause avec
le
projet de Maisons-Alfort (paiement du solde de 1
M€
sans attendre
2022 comme initialement prévu).
Les crédits du programme ont été annulés en lois de finances
rectificatives (7,5
M€
en AE et 8
M€
en CP hors titre 2),
du fait d’un
moindre coût du recensement agricole, et
en fin de gestion en l’absence
de dégel de la réserve de précaution (5
M€
en AE et 4
M€
en CP).
Hors titre 2, les crédits consommés ont été de 75
M€
en AE et
79
M€
en CP. La sous-consommation au regard des crédits
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
29
disponibles a été de respectivement 19 % en AE et 12 % en CP, soit
18
M€
et 10
M€
7
.
D -
Une exécution des emplois et de la masse
salariale impactées par les crises et le Brexit
(programmes 206 et 215)
L’exécution des emplois et de la masse salariale de la mission
a de nouveau été perturbée par les conséquences de la crise sanitaire,
la mise en œuvre des dispositions induites par le Brexit et la gestion
de plusieurs crises agricoles.
La création des services généraux communs au sein des
services déconcentrés (SGC-D) était programmée en 2020, ce qui
impliquait pour la mission un transfert de 368 ETPT
8
au ministère de
l’intérieur.
En raison de la crise sanitaire,
l’opération n’
a pu être
concrétisée, les emplois ont été « rétrotransférés » à la mission, et le
transfert a été reporté à 2021
9
. Néanmoins, la prise en paie des
personnels par le m
inistère de l’Intérieur n’a pu être effective dès le
1
er
janvier 2021, ce qui a entraîné une nouvelle opération de
« rétrotransfert » de 132 ETPT
10
, et de la masse salariale
correspondante (8
M€
).
Au titre de la mise en œuvre des dispositions sanitaires post
Brexit, le programme 206 a bénéficié d’une autorisation en gestion de
106 ETP supplémentaires (85 emplois pour les contrôles à
l’importation et 21
emplois pour l’expérimentation de l’ouver
ture
24/24 du service d’inspection vétérinaire et phytosanitaire)
portant à
466 ETP le dispositif Brexit.
En raison d’une pénurie de candidats,
le processus de recrutement des agents vétérinaires a été prolongé
sur l’année 2022. 431 ETP ont été recruté
s au 31 décembre 2021,
l’objectif de 466 ETP étant
repoussé au premier trimestre 2022.
Les emplois du programme 206 au titre des moyens
d’ajustement étaient plafonnés à 95 ETPT en LFI.
Ils ont bénéficié
de reports provenant de la sous-exécution des moyens permanents
prévus pour le Brexit
pour être portés à 150 ETPT, et affectés aux
besoins supplémentaires dans les abattoirs (100 ETPT), liés à la
7
Y compris les re
traits d’engagements juridiques basculés (2
M€).
8
214 ETPT du programme 206 et 154 ETPT du programme 215
9
En trois étapes : 1
er
janvier et 1
er
juillet
10
69 ETPT sur le programme 206 et 63 ETPT sur le programme 215
30
COUR DES COMPTES
grippe aviaire (30 ETPT), et pour la
mise en œuvre du plan de relance
(20 ETPT).
Pour faire face aux crises agricoles de 2021 (volet économique
de la gestion de l’
Influenza aviaire
, épisode de gel du printemps,
indemnisations des producteurs de betterave et des éleveurs de
bovins), 110 ETPT supplémentaires ont été accordés au programme
215 en moyens d’ajustement.
IV -
Une accentuation des dépenses
d’intervention
et des opérations financières
du fait des crises
L
es dépenses d’intervention, de personne
l et de soutien aux
opérateurs sont restées
les principaux postes de dépenses. L’exécution
budgétaire de 2021 a été marquée par un quasi triplement des
dépenses d’
opérations financières
lié à l’importante
subvention versée
au FNGRA (485
M€
) et au financement des investissements
informatiques de l’ASP
nécessaires à la mise en
œuvre
de la nouvelle
PAC (33
M€
).
Les dépenses de fonctionnement hors subventions pour charges
de service public et les dépenses d’investissement
ont été minoritaires.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
31
Graphique n° 7 :
exécution des crédits par titre
entre 2017 et 2021 (en
M€
)
Source : Cour des comptes
A -
Des dépenses d’intervention
en hausse de 30 %
du fait de la crise
Représentant plus du tiers des crédits de la mission (38 %) et
la moitié des crédits hors dépenses de personnel, les dépenses
d’intervention
constituent une composante essentielle du budget de la
mission AAFAR. Elles ont atteint 1,4
Md€
en 2021.
Portées à 92 % par le programme 149 (soit 1,3
Md€
), elles ont
progressé d
’environ
30 % par rapport à 2020, soit 325
M€
, du fait des
mesures de soutien face à la crise de la Covid-
19 et de l’indemnisation
des agriculteurs face aux épisodes de gel.
Les principaux dispositifs sont les suivants.
La compensation d’exonération des charges sociales,
notamment
pour les travailleurs occasionnels
, s’est élevée à 126
M€
et a été prolongée
jusqu’au 31 décembre 2022.
Cependant, la compensation de l’exonération
32
COUR DES COMPTES
de cotisations sociales au profit des employeurs de la filière viticole,
initialement évaluée à 80
M€, n’a été consommée qu’à hauteur de 4
M€
.
Elle ne devrait atteindre que 10
M€
à 15
M€
. Les entreprises bénéficiaires
auraient en effet préféré recourir au soutien spécifique mis en place à la
suite des épisodes de gel, plus intéressant que cette exonération.
L’exécution
de
s
crédits
destinés
aux
mesures
agroenvironnementales et climatiq
ues (MAEC) ainsi qu’aux aides
à
l’agriculture biologique s’
est établie à 106
M€
en CP, soit une
progression de 23
M€
. Les dispositifs ont en effet été sous-mobilisés en
2020. Le règlement de transition sur le FEADER avait permis
à l’époque
des souscriptions de contrats pour les MAEC pour un an au lieu de cinq
ans.
L’exécution reste inférieur
e de 10
M€
aux crédits disponibles.
De même, les indemnités compensatoires de handicap naturel
(ICHN) se sont élevées à 272
M€
, en hausse de 20
M€
. Après une
sous-consommation en 2020 qui résultait de la période transitoire
induite par la nouvelle politique agricole commune, elles sont
revenues à leur niveau habituel.
Enfin, les aides à la filière sucrière dans les DOM (124
M€
) et
les aides pour l’orientation des filières (71
M€
) ont été consommées
conformément à la programmation initiale.
B -
Des dépenses de personnel en légère baisse
malgré le renforcement du dispositif sanitaire post
Brexit
L’exécution de la mission s’
est établie à 11 630 ETPT
11
respectant
ainsi le
plafond retraité des rétrotransferts du ministère de l’intérieur.
Le programme 206 a réalisé un schéma d’emploi de + 71 ETP,
inférieur aux objectifs d’augmentation de l’effectif pour mettre en
œuvre le dispositif post Brexit. Ce décalage s’explique à la fois par un
report de
l’entrée en vigueur de la réglementation export à l’automne
2022, et par des raisons liées à la gestion RH des effectifs
supplémentaires. L
e programme 215 réalise un schéma d’empl
ois de
-142 ETP, qui se décompose en - 8 ETP correspondant au schéma
d’emploi 2020,
-
125 ETP au schéma d’emploi de 2021 et
-9 ETP au
schéma d’emplois
anticipé pour 2022.
L’exécution des crédits du titre 2 de la mission s’
est établie à
850
M€
, soit 96 % des crédits disponibles (884
M€
) comme des
crédits ouverts en LFI (885
M€
).
11
4 842 ETPT sur le programme 206 et 6 788 ETPT sur le programme 215.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
33
Comparativement, la sous-exécution des dépenses du CAS
pension a été plus importante que celle des dépenses hors CAS :
11,6 % contre 2,9 % pour le programme 206 et 7,5 % contre 1,4 %
pour le programme 215
. Ce phénomène s’explique par
un nombre
d’entrées d’agents titulaires moins important que prévu et des
recrutements plus nombreux que prévus en personnels contractuels
Hors CAS « Pensions », les dépenses de personnel se sont
établies en 2021 à 624
M€
, en augmentation de 0,5 % par rapport à
l’année 2020 (
621
M€
).
L
e schéma d’emploi
explique le quartde cette augmentation
même si les recrutements de personnels affectés au dispositif post
Brexit ont été inférieurs aux prévisions (3
M€
réalisés contre 8
M€
prévus). Les mesures catégorielles et le GVT solde ont expliqué le
solde de cette augmentation, avec respectivement + 3,5
M€
et +
4,7
M€
.
En comparaison des années précédentes, le schéma d’emploi a
accéléré la réduction des ETP au niveau central, maintenu le rythme
de réduction au niveau régional, et a ralenti le rythme de la diminution
au niveau départemental. À ce niveau, la réduction des effectifs des
services d’économie agricole s’est appuyée sur des indicateurs
d’activité et d’efficience, et a été
permise par la modernisation de
l’instruction des aides PAC, la dématérialisation des procédures et des
mutualisations.
Comme en 2020, le remboursement des frais de personnel mis
à disposition de l’association d’action sociale, culturelle, sportive et
de loisirs du MAA (ASMA) a donné lieu à une mesure de fongibilité
asymétrique, à hauteur de 1
M€
, en 2021, au sein du programme 215.
Afin de respecter les règles de la comptabilité budgétaire et mieux
tenir compte de cette dépense récurrente, une réduction du titre 2 au
profit du titre 3 demeure souhaitable dans la prochaine LFI.
C -
Des moyens de fonctionnement en hausse de
9 %
Sur le programme 149, les subventions pour charges de service
public versées aux opérateurs (457
M€) et les refus d’apurement
communautaires (121
M€
) ont représenté les deux principaux postes
de dépenses de fonctionnement.
Les autres dépenses de fonctionnement de la mission (325
M€
)
sont portées
pour l’essentiel
(i) par le programme 206, au titre des
34
COUR DES COMPTES
mesures de surveillance et de gestion des maladies animales ou
végétales ainsi que du contrôle dans le secteur alimentaire, et (ii) par
le programme 215 pour les dépenses de fonctionnement courantes, le
fonctionnement informatique et l’information économique
.
Tableau n° 3 :
dépenses de fonctionnement (en
M€
)
Prog.
Exercice 2020 (CP)
Exercice 2021 (CP)
Evolution 2021 /
2020
LFI
Exécution
LFI
Exécution
CP
149
661,7
546,7
658,8
594,5
8,8%
206
170,7
161,1
164,2
180,9
12,3%
215
62,2
69,9
67,2
71,6
2,4%
Mission
894,7
777,7
890,2
847,0
8,9%
Source : Cour des comptes
La hausse des dépenses de fonctionnement observée par
rapport à
l’année 2020
, de presque 9 %, a résulté notamment de la
gestion des maladies animales et végétales.
Les sous-
consommations, de l’ordre de 8
% sur les exercices
2018 et 2019 et de manière exceptionnelle de 13 % en 2020, ont été
opportunément réduites à environ 5 % en 2021.
D -
Une sous-consommation chronique des crédits
d’investissement
Si les dépenses d’investissement
sont restées marginales
(7
M€
)
à l’échelle de la mission (
soit 0,5 %), la Cour a relevé que ces
dépenses faisaien
t l’objet depuis maintenant plusieurs années d’une
sous-
exécution récurrente de l’ordre de 60 à 75
% selon les années,
tant en AE qu’en CP
12
.
12
À l’exception de l’année 2019 marquée par une surconsommation des
enveloppes d’investissement en AE et CP sur le programme 206 induite par la
construction en urgence d’une clôture dans le Nord
-Est de la France visant à
empêc
her l’entrée de sangliers porteurs de la peste porcine africaine depuis la
Belgique.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
35
La programmation budgétaire apparaît donc perfectible.
L’année
2021 a confirmé cette tendance
13
malgré des relèvements significatifs des
autorisations d’engagement
en loi de finances initiale (+ 31% par an
depuis 2019). En dépit d’une baisse de 7
% des crédits ouverts par rapport
à 2020, les crédits ont été supérieurs de 15 % au niveau 2019.
Portant pour l’essentiel sur les dépenses de restauration des
terrains en montagne (RTM), les dépenses d’inve
stissement du
programme 149 (6
M€
en AE et 7
M€
en CP en LFI) sont difficilement
prévisibles. L
’exécution
a été de seulement 3
M€
en AE et en CP.
Le programme 206 a été doté de 2,7
M€
de crédits
d’investissement en
loi de finances pour 2021, dont seul 0,4
M€
a été
consommé en AE comme en CP. Cette importante sous-
consommation dépend
comme l’an dernier
du retard pris dans la
révision du syst
ème d’identification et de traçabilité des animaux
d’élevage (1,5
M€
prévus en LFI), et dans certains projets
informatiques.
Concernant le programme 215
, l’exécution
de 7
M€
en AE et
4
M€
en CP a été inférieure aux prévisions initiales de 22
M€
en AE
et de 13
M€
en CP, du fait de retards dans les opérations immobilières
et la livraison de bâtiments (pôle Varenne, AgroParisTech, Maisons
Alfort).
Les reports d’engagements
sur 2022 ont été estimés à 12
M€
.
Les dépenses informatiques du programme 215 ont connu, en
outre, une sous-consommation chronique notamment du fait des
retards pris dans certains projets (système d’information de
l’enseignement agricole
» Sirena »
…
). En 2021, les dépenses
informatiques ont fait l’objet d’un contrôle du CBCM qui a conclu à
leur insuffisante articulation avec les immobilisations comptables.
V -
Des perspectives budgétaires
préoccupantes
Les montants des charges à payer et des restes à payer sont
restés similaires aux gestions antérieures. Les perspectives ont été
légèrement améliorées avec le relèvement de la provision pour aléas
du programme 149 pour atteindre 190
M€
en 2021, afin de préserver
la mission des effets des crises, tant sanitaires que climatiques.
13
En 2021, 10
M€ en AE et 7
M€ en CP exécutés, contre 31
M€ en AE et 23
M€
en CP programmés.
36
COUR DES COMPTES
Pour autant, la pérennisation de la dette de
l’É
tat envers la
caisse centrale de mutualité sociale agricole ainsi que le niveau
historique des reports de crédits sur l’exercice 2022
contribuent à
obérer
les marges de manœuvre
pour les prochaines années.
A -
Des charges à payer pérennisées du fait
d’une
« dette » historique de l
’
État
Les charges à payer ont légèrement diminué en 2021 pour
atteindre 181
M€
, soit 7
M€
de moins par rapport à 2020. Elles ont
concerné pour l’essentiel
le programme 149 au titre de la
compensation des allègements de charges sociales
et de l’indemnité
viagère de départ.
Graphique n° 8 :
c
harges à payer en fin d’exercice (en
M€
)
Source : Cour
des comptes d’après CBCM
La « dette » historique du ministère envers la caisse centrale de
mutualité sociale agricole (CCMSA) au titre de la compensation des
allégements de charges sociales
, reportée d’année en année,
est
toujours insuffisamment financée.
En 2021, a
lors que le coût des dispositifs s’est élevé
à
environ 500
M€
, il a été couvert par des ressources à hauteur de
511
M€
: la fraction de TVA qui a compensé les allégements généraux
à hauteur de 389
M€
et les crédits budgétaires qui ont compensé
l’exonération totale à 1,2
SMIC pour 122
M€
.
En conséquence,
la dette
de l’
État
qui s’établissait à 104
M€
au 31 décembre 2020 a régressé au cours de l’année 2021, mais se
-
100
200
300
400
500
600
2016
2017
2018
2019
2020
2021
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
37
maintient à un niveau significatif
de l’ordre de 100
M€
, si on se
réfère
à l’estimation d
e la réduction de la dette de 5,8
M€
selon la
direction du budget
14
.
La Cour des comptes réitère donc sa
recommandation invitant à solder cette dette.
Recommandation n° 1 (MAA et MCP ; 2022) :
Solder l’apurement de la dette contractée par le
MAA envers la CCMSA (recommandation réitérée).
B -
Des reports de crédits atteignant
un niveau historique
Les reports de 2020 sur l’exercice 2021
ont atteint 84
M€
en
AE et 136
M€
en CP soit respectivement 3 % et 5 % des crédits
initiaux. En vertu de l’article 15 de la LOLF, la loi de finances pour
2021 a autorisé le dépassement du plafond de 3 % par rapport aux
crédits initiaux. Du fait de la crise sanitaire, le programme 149 a en
effet bénéficié de 72
M€
d’AE et 117
M€
de CP de reports soit
presque 4 % en AE et 7 % en CP.
En 2022, les reports des crédits ouverts sur 2021 ont triplé pour
atteindre 403
M€
soit 13 % des crédits initialement ouverts. Ce ratio
a été identique pour les
autorisations d’engagement
reportées
(388
M€
), qui ont presque quintuplé
par rapport à l’an dernier
.
Les reports massifs ont concerné le programme 149, pour
369
M€
en AE et 377
M€
en CP soit 21 % des ouvertures de la loi de
finances initiale. Ils concernent les me
sures d’indemnisation du gel,
la compensation des exonérations des cotisations sociales au bénéfice
des employeurs dans le secteur de la viticulture et de la grippe aviaire,
du fait des ouvertures tardives de crédits par la loi de finances
rectificative du 1
er
décembre 2021.
14
La facturation de la CCMSA n’est à ce stade pas définitive.
38
COUR DES COMPTES
Graphique n° 9 :
r
eports de crédits de l’exercice n
sur l’exercice n+1 (en
M€
)
Source :
Cour des comptes d’après CBCM
Les reports sont conformes à
l’article 15 de la loi o
rganique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances. Le Législateur a cependant
rendu plus contraignant le plafond des reports par la loi organique du
28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des
finances publiques. À partir de 2023, le montant total des crédits de
paiement reportés ne pourra excéder 5 % des crédits ouverts.
Pour s’assurer de la consommation des crédits en fin
d’exercice, un suivi quotidien des crédits est assuré par l’ensemble des
responsables de programme ainsi que par le CBCM, à partir du début
du mois de novembre. Il aurait été cependant plus respectueux des
principes d’annualité et de sincérité budgétaires que le
MAA (i)
anticipe davantage les besoins de crédits sans attendre la loi de
finances rectificative de fin d’exercice
et (ii) ouvre les crédits pour les
besoins résiduels de la seule année 2021 et non pour les besoins
prévisionnels de 2022, qui auraient pu faire
l’objet d’ouvertures en loi
de finances initiale pour 2022.
C -
Des restes à payer
d’un niveau conséquent
Les restes à payer de la mission ont atteint 1,2
Md€
au
31 décembre 2021, soit 42 %
des engagements réalisés sur l’exercice
2021, hors dépenses de personnel.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
39
Après une hausse en 2020 de 6 %,
du fait du solde d’un
montant significatif d’aides relevant de la crise Covid
-19, le montant
des restes à payer a baissé de 1,5 %, soit 18
M€
. Le plan de relance
sur le pacte biosécurité et bien-être animal (53
M€
) a atténué cette
réduction.
Graphique n° 10 :
restes à payer budgétaires sur la période
2014 à 2021 (en
M€
)
Source :
Cour des comptes d’après
le MAA
Les restes à payer de la mission ont ainsi connu depuis 2017 une
contraction significative grâce
à l’important travail de fiabilisation des
engagements juridiques avec l’ASP,
permettant un retrait de 500
M€
d’AE devenus sans objet
en 2018 puis de 80
M€
en 2019. Ce
travail n’a
pas été reconduit depuis lors.
VI -
Un tiers des dépenses favorable
à
l’environnement
Selon le rapport sur «
l’impact environne
mental du budget de
l’
État » annexé au projet de loi de finances, 30 % des crédits et des
dépenses fiscales de la mission » agriculture, alimentation, forêts et
affaires rurales » ont un impact favorable
sur l’environnement
, soit
environ 1,5
Md€
.
40
COUR DES COMPTES
Les principaux dispositifs concernés ont porté sur les mesures
agro-environnementales et climatiques et le
soutien à l’agriculture
biologique (0,4
Md€
), sur la gestion durable de la forêt (0,3
Md€
), sur
une partie du contrôle sanitaire de l’alimenta
tion (0,2
Md€
), sur la
protection des animaux et des végétaux (0,2
Md€
), sur le
développement rural (0,1
Md€
) ainsi que sur certaines dépenses
fiscales,
dont celles sur l’exonération de taxe foncière en faveur des
entreprises agricoles (0,2
Md€
).
L’impact favorable à l’environnement reste cependant insuffisant
pour que la France atteigne ses objectifs environnementaux. Les cibles
fixées en matière de superficie cultivées en agriculture biologique et de
maîtrise de l’utilisation des pesticides et des antibio
tiques
n’ont
pas été
atteintes
15
. Selon le MAA, le programme stratégique national de la
nouvelle politique agricole commune prévoit cependant une hausse des
moyens permettant de répondre aux ambitions françaises en matière de
conversion à l’agriculture biol
ogique.
Les dépenses fiscales relatives aux taux réduit de taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
utilisés par les exploitants agricoles (1,4
Md€
) ont été cotées
défavorables à
l’environnement en raison de leur
impact négatif sur le
climat et la lutte contre la pollution.
La réduction du taux de TVA à 10 % pour la livraison de bois
de chauffage et produits de bois (coût de 0,1
Md€
) a été considérée
comme « mixte » du fait du débat sur cette pratique. Le caractère
polluant de la livraison automobile est atténué par le recours du
chauffage au bois comme alternative énergétique.
Alors que, par nature, les secteurs agricoles, forestiers et de la
pêche interagissent avec l’environnement
, 36 % des moyens financiers
de la mission
16
sont estimés comme neutres
sur l’environnement
(fonctionnement des opérateurs,
compensation d’exonérations
sociales,
certaines aides comme les ICHN ou les aides à l’installation…).
En
2022, la méthodologie a été détaillée en distinguant les dépenses « sans
impact » (2
Md€
) de celles « non cotées » (0,3
Md€
).
15
La part de SAU en agriculture biologique a doublé depuis 2010 mais elle
n’atteindrait que 10,5
% en 2021
, loin encore des objectifs fixés à l’
horizon 2022
(15 %) et 2027 (18 %).
En matière d’utilisation de produits phytosanitaires, les
objectifs définis dans les plans Ecophyto, dont la Cour des comptes a souligné les
résultats décevants malgré les 400
M€ engagés
, ne seront pas atteints.
16
2,3
Md€ sur 5,8
Md€ de crédits budgétaires, taxes affectées et dépenses
fiscales.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
41
Pourtant,
nombre d’activités soutenues par la mission
produisent
des
externalités
positives
ou
négatives
sur
l’environnement
, comme souligné par la Cour des comptes
17
et la
Cour des comptes européenne
18
.
La méthode de cotation pourrait donc être davantage affinée et
d
ocumentée pour limiter l’utilisation de la mention
« sans
impact »
aux mesures réellement neutres, en ciblant en priorité les mesures qui
ne sont pas liées à des conditionnalités.
17
Accompagner la transition agroécologique,
note sur les enjeux structurels,
octobre 2021 ;
La politique publique de lutte contre la prolifération des algues
vertes en Bretagne
, rapport thématique, juillet 2021
18
Le verdissement :
complexité accrue du régime d’aide au revenu et encore
aucun bénéfice pour l’
environnement
, 2017 ;
Biodiversité des terres agricoles :
la contribution de la PAC n’a pas permis d’enrayer le déclin
, 2020
42
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Points d’
attention par programme
Les programmes 149 et 206 ont été soumis à des aléas pouvant
entraîner de fortes variations budgétaires du fait de crises climatiques,
sanitaires ou économiques.
I -
Un soutien de 140
M€
face à la crise
de la Covid-19
En sus des aides relevant de la mission « plan
d’urgence
», et
de certaines filières spécifiques,
les mesures d’accompagnement des
agriculteurs pour faire face à la crise sanitaire se sont élevées à
185
M€
en AE, sur les années 2020 et 2021. Ces crédits, imputés sur
le programme 149, ont été gérés principalement par FranceAgriMer.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
43
Tableau n° 4 :
crise COVID - Aides apportées aux filières
agricoles en 2020 et 2021 (en
M€
)
Source :
Cour des comptes d’après MAA
En 2021, un soutien de 140
M€
en CP a été accordé aux filières
suivantes :
-
La filière viti-vinicole pour la distillation (81
M€
dont 42
M€
en
2021), le stockage (45
M€
dont 39
M€
en 2021) selon les
annonces faites en 2020 ;
-
Les filières horticulture (23
M€
), cidriculture (4
M€
), pommes de
terre (4
M€
), brassiculture (2
M€
) et volailles (3
M€
), selon les
annonces faites en 2020, payées en 2021 ;
-
Les filières bovine (20
M€
), gibiers (1,4
M€
) et chevreaux
(1,2
M€
) selon les annonces faites en 2021.
Outre les paiements en 2020, les aides ont été financées par
trois vecteurs principaux :
-
des
reports de crédits
pour le stockage et la distillation de la
filière
viti-vinicole
(75
M€
)
et
les
autres
filières
dont
principalement l’horticulture, la brassiculture, la production de
pommes de terre et la volaille (24
M€
) ;
-
une mobilisation de la
trésorerie
de FranceAgriMer (20
M€
) ;
Dispositifs de soutien
aux filières
Autorisations
d'engagement 2020 à
2021
Crédits de
paiement en
2021
Viti-vini Distillation
80,9
42
Viti-vini Stockage
45
39
Horticulture
23,1
23,1
Cidre
1,2
1,2
Pomme de terre
3,7
3,7
Volaille
3
3
Bière
2,3
2,3
Chevreaux
3,9
3,9
Equarrissage
0,16
0,16
Elevage
20
20
Gibiers
1,4
1,4
Total
185
140
44
COUR DES COMPTES
-
un abondement en
loi de finances rectificative
du 19 juillet 2021
pour le soutien à l’élevage bovin (19
M€
en AE et 17
M€
en CP) ;
-
un transfert de 1,4
M€
depuis le programme 357 « fonds de solidarité
pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » pour le soutien au
secteur gibier et par des redéploiements de crédits (1,1
M€
).
La filière équestre a bénéficié
d’un soutien d’environ 20
M€
en
2020 et 2021, financé par report et géré à hauteur
d’environ
8
M€
sur
2021 par
l’institut français du cheval et de l’équitation (IFCE)
.
La filière pêche et aquaculture a été accompagnée à hauteur de
10
M€
gérés par l’ASP
, sur le programme 149, dont 3
M€
en AE et
en CP sur l’an
née 2021.
II -
Une maîtrise améliorée des refus
d’apurement
La fiabilisation du paiement des aides communautaires à
l’agriculture demeure un sujet de préoccupation majeur du ministère
compte tenu du risque financier associé sur le programme 149.
Il
y
consacre
depuis
2014
à
la
fois
des
moyens
d’investissements importants pour renforcer les systèmes de paiement
de l’ASP et actualiser le registre parcellaire graphique (RPG) et des
moyens humains supplémentaires dédiés à la gestion des aides en
directions départementales des territoires.
Tableau n° 5 :
moyens consacrés à la fiabilisation du dispositif
de paiement des aides communautaires (en
M€
et ETPT)
Nature de dépense en
M€
2018
2019
2020
2021
Total
depuis 2014
Dépenses d'investissement informatique
(subvention versée à l'ASP)
–
P149
20,0
21,0
25,8
90,3
Travaux d'actualisation du RPG
(dotation à l'IGN)
–
P149
7,4
11,4
7,0
13,7
74,9
Effectifs
supplémentaires
en DDT P215
masse salariale -
M€
7,4
7,0
2,1
2,1
62,8
ETPT
programmés
300
250
200
100
ETPT
exécutés
285
268
76
73
Source : MAA
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
45
Entre 2014 et 2019, les moyens ainsi déployés par le MAA ont
permis de réduire significativement le montant des refus d’apurement
communautaire. Depuis 2020, ceux-ci ont été fortement réduits
(73 ETPT pour une moyenne de 377 ETPT entre 2014 et 2019), grâce
notamment à la mise en place du registre parcellaire graphique. Dans
la perspective de la future PAC de 2021 à 2027 qui rentrera
pleinement en vigueur à compter de 2023, l’ASP a poursuivi le
développement de moyens informatiques adaptés.
Les
refus d’apurement communaut
aire se sont élevés à
121
M€
, soit une progression de 55 %
par rapport à l’exercice
précédent (78
M€
). Cependant, ce montant est le deuxième plus faible
depuis 2014 et deux fois inférieur à la moyenne entre 2009 et 2021.
Graphique n° 11 :
r
efus d’apurement d’aides communautaires
de 2009 à 2021 (en
M€
)
Source : Cour des comptes
Trois décisions
ad hoc
ont été publiées par l’Union européenne et
notifiées à la France en 2020, pour 13
M€
, et en 2021 pour 108
M€
. Elles
concernent en partie les aides de la politique agricole commune entre 2016
et 2018 dont les aides à la surface, les mesures de soutien couplées aux
légumineuses fourragères de la campagne et les droits à paiement de base.
46
COUR DES COMPTES
III -
Une anticipation insuffisante
des risques agricoles
Autre facteur de tension pour la mission, les risques agricoles
font l’objet d’actions dédiées portées par les actions
n° 1 à n° 3 du
programme 206 ainsi que pa
r l’action
n° 22 du programme 149.
La multiplication des événements climatiques et sanitaires
d’ampleu
r, observée ces dernières années, met régulièrement sous
tension les dispositifs de couverture des risques existants, qui
pourraient s’avérer insuffisants dans l’avenir si cette tendance se
confirmait. Ces aléas climatiques et sanitaires plus fréquents se
cumulent à une plus grande imprévisibilité géopolitique qui a
également des répercussions sur les filières agricoles comme l’ont
démontrées
les
décisions
commerciales
de
la
précédente
administration américaine.
Un tel constat appelle une réflexion plus large portant à la fois sur
la pérennité du financement de ces mêmes dispositifs, sur le
développement d’autres dispositifs assurantiels
, en lien avec le système
de couverture des risques en cas d’aléas exceptionnels (600
M€
) et sur
l’évolution des pratiques
agricoles afin de réduire leur impact sur le
climat et permettre une plus grande résilience des exploitations.
Cette réflexion
doit par ailleurs s’inscrire dans une recherche
de soutenabilité budgétaire de la mission et plus généralement des
finances publiques.
A -
Un besoin accru et répété de financement
du FNGRA (programme 149)
Conséquence des sécheresses depuis 2018 et des épisodes de
gel, le coût des mesures d’indemnisation des exploitants agricoles
pour l’année 2021 s’est révélé très supérieur aux seules ressources
affectées du fonds national de gestion des risques agricoles
(FNGRA)
19
obligeant l’État à contribuer de manière significative à
son budget en cours d’exercice.
Face aux dégâts provoqués par les épisodes de gel en avril
2021,
les mesures d’ur
gence ont été évaluées à hauteur de 1
Md€
.
19
Définies par l’article L. 361
-2 du code rural et de la pêche maritime
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
47
Tableau n° 6 :
mesures prévisionnelles face au gel
d’avril 2021
,
sur les exercices 2021 et 2022
Mesures
Montants (en
M€
)
Fonds d’urgence gel
20
Prise en charge de cotisations
170
Indemnisation pertes producteurs
500
Indemnisation pertes
entreprises de l’aval
150
Acquisition équipements de protection
100 à 200
Source : MAA
Le FNGRA a été abondé à hauteur de 485
M€
20
. Ce niveau
reste très supérieur aux exercices précédents (87
M€
en 2019 puis
150
M€
en 2020). En décembre, le dernier versement (340
M€
) a été
fait en partie par anticipation pour 2022,
en sus d’un abondement
supplémentaire estimé à environ 215
M€
.
Graphique n° 12 :
dépenses, recettes et trésorerie du FNGRA,
de 2009 à 2021 (en
M€
)
Source :
Cour des comptes d’après MAA
20
Hors rétablissement de crédits de 25
M€ du fait d’un trop
perçu au titre des
avances à la filière fruits à noyaux.
48
COUR DES COMPTES
Portée par le programme 149, cette dépense est destinée pour
70
M€
aux calamités agricoles « classiques », pour 410
M€
aux
calamités exceptionnelles relevant des épisodes de gel et pour 5
M€
à
la filière fruits à noyaux.
Le dispositif déployé dans le cadre du plan gel indemnise les
pertes constatées dans le cadre des indemnités agricoles (410
M€
),
abonde un fonds d’urgence (20
M€
) mais également propose des
avances pour les entreprises du secteur aval (20
M€
) et pour la filière
fruits à noyaux (5
M€
).
L’
abondement exceptionnel du FNGRA au titre du plan gel
(410
M€
) a été principalement financé par le dégel de la réserve de
précaution (58
M€
), la provision pour aléas (92
M€
) et par deux
abondements complémentaires en lois de finances rectificatives
(158
M€
le 19 juillet et 101
M€
le 1
er
décembre 2021).
Une partie de ce financement supplémentaire
n’ayant pas été
mobilisée en 2021, la trésorerie du FNGRA a plus que doublé et est
estimée à environ 90
M€
au 31 décembre 2021
21
.
B -
Un contexte sanitaire préoccupant
(programmes 206)
M
ême si l’année 2021
n’a pas connu de crise sanitaire agricole
majeure, l
’évolution de certaines maladie
s animales et végétales
demeure préoccupante. Quatre maladies ont eu un impact budgétaire
d’inégale importance.
492 foyers
d’
Influenza aviaire
ont été recensés
lors de l’hiver
2020 et 2021, principalement dans le sud-ouest. En janvier 2022, 216
foyers était encore recensés en élevage. Cela a entraîné une charge de
47
M€
pour les abattages, le nettoyage et les indemnisations, financée
par l’ouverture de 36
M€
en AE et en CP en loi de finances
rectificative du 19 juillet 2021 et le dégel de 11
M€
d’AE.
Conditionnant les exportations d’animaux vivants, de produits
carnés et de produits laitiers, le maintien du statut « indemne » de
tuberculose bovine demeure une préoccupation majeure. En 2021, la
surveillance et la mise en place de mesures de prophylaxie renforcée
ont, comme les années précédentes, fortement impacté le programme
206 (15
M€
). Le nombre de foyers de tuberculose bovine a toutefois
21
Montant non définitif.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
49
diminué (98 contre 163 en 2019 et 152 en 2020) et demeure en-deçà
du seuil fixé pour le maintien du statut « indemne » (185).
L’année 2021
a également été marquée par un développement
important de foyers de salmonelle en élevages avicoles (458 foyers
détectés), mobilisant 10
M€
.
Dans le domaine végétal, quelques foyers de capricorne
asiatique sont demeurés actifs
. Comme l’an dernier, l
a lutte contre ce
parasite des arbres feuillus a nécessité 2
M€
en CP.
Deux autres risques sanitaires ont été identifiés, sans pour
autant avoir entraîné des besoins budgétaires sur l’exercice 2021.
Bien
que le territoire national ne soit pas concerné par la peste porcine
africaine, la menace reste élevée selon le MAA, compte tenu de sa
circulation active dans les pays voisins, notamment en Italie. Par
ailleurs, de nombreuses mesures de précaution ont été mises
en œuvre
pour circonscrire le foyer de
Xyllela fastidiosa
découvert
dans l’
Aude
en 2020.
50
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Moyens consacrés par l’État aux
politiques relevant de la mission
AAFAR
I -
Des dépenses fiscales en légère hausse
à périmètre constant
Graphique n° 13 :
dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(Md€)
Source : Cour des comptes
32 dépenses fiscales ayant une incidence en 2021 sont
rattachées
à
la
mission
AAFAR,
exclusivement
sur
le
programme 149, pour un montant total de 2,4
Md€
. Cela représente
une diminution de 31 % par rapport à
l’exercice 2020 (3,
5
Md€
),
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
51
expliquée par le transfert de la dépense fiscale sur le gazole non
routier non-agricole
22
(1,13
Md€
) vers le programme 174, Énergie,
climat et après-mines. À périmètre constant, les dépenses fiscales ont
en revanche légèrement augmenté, de 2 %.
Les seules dépenses relevant d’impositions d’État représentent
2,1
Md€
(88 %), les 12 %
restants relevant d’impositions locales. La part
des impositions d’État a diminué également en raison du transfert
précité.
La dépense fiscale relative à la réduction du taux de TICPE
23
pour usages agricoles maintenue dans le programme 149
24
, représente
à elle seule 1,4
Md€
25
soit 67 % des dépenses fiscales relevant
d’impositions d’État.
Une seule dépense fiscale
26
, relative à la déduction pour
épargne de précaution, a connu une évolution significative,
augmentant de 80 à 115
M€
(+ 44 %) entre 2020 et 2021. Cette
évolution témoigne de la montée en puissance progressive du
dispositif introduit en loi de finances pour 2019 en lieu et place des
anciens dispositifs de déduction pour aléas et déduction pour
investissement.
A contrario
, huit dépenses fiscales
27
rattachées à la mission ont
présenté un rendement inférieur ou égal à 1
M€
par an.
Aucune évaluation nouvelle des dépenses fiscales n’a été
menée en 2021.
Aucun dispositif n’est arrivé à échéance en 2021 mais
deux nouvelles dépenses fiscales ont été mises en place dont
l’incidence budgétaire débutera en 2022
: (i) c
rédit d’impôt en faveur
des entreprises agricoles disposant d’une certification d’exploitation
à haute valeur environnementale ; (ii) c
rédit d’impôt en faveur des
entreprises
agricoles
qui
n’utilisent
pas
de
produits
phytopharmaceutiques contenant la substance active du glyphosate.
Ces dispositifs ont été introduits
sans étude d’impact
préalable, alors même que, d
ans le cas du premier crédit d’impôt,
la
Cour des comptes a souligné que le label « haute valeur
environnementale »
n’apporte pas les garanties environnementales
22
Dépense fiscale n°800201
23
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
24
Dépense fiscale n° 800405 pour le gazole non routier, le fioul lourd, le gaz
naturel et le gaz de pétrole liquéfié utilisés par les exploitants agricoles
25
Chiffrage 2021 dans PLF pour 2022.
26
Dépense n°170106
27
Six relevant d’impositions d’Etat et deux relevant d’impositions locales.
52
COUR DES COMPTES
attendues
28
. Tant la direction du budget que la direction de la
législation fiscale ont
d’ailleurs
émis un avis défavorable
29
.
Si la précision du chiffrage de la dépense fiscale relative à la
déduction de précaution a été améliorée, passant de «
ordre de
grandeur
» à «
bonne
», le chiffrage de six dépenses fiscales demeure
néanmoins imprécis. Parmi celles-ci, trois ont des montants estimés
significatifs : TVA réduite pour les livraisons de bois de chauffage et
produits bois assimilés (ordre de grandeur de 135
M€
en 2021)
30
,
TVA réduite pour divers produits agricoles (ordre de grandeur de
27
M€
en 2021), exonération partielle de droits de mutation des bois
et forêts, (ordre de grandeur de 50
M€
en 2021).
La connaissance du nombre de bénéficiaires a également
progressé, mais pour treize des 32 dépenses fiscales ayant une
incidence en 2021, le nombre de bénéficiaires reste indéterminé. En
outre, plusieurs dispositifs ont un nombre de bénéficiaires réduit. Il
convient de noter cependant que
l’
exonération des sommes inscrites
sur un compte épargne d’assurance pour la forêt
, qui ne comptait
aucun bénéficiaire, a été supprimée par la loi de finances 2022.
Ces constats amènent la Cour à réitérer la recommandation
émise dans le cadre de l’analyse budgétaire de la mission pour l’année
2020, en soulignant que les efforts de meilleure connaissance des
dépenses fiscales devraient
s’étendre à celle d
es bénéficiaires.
Recommandation n°2 (MAA et MCP) : Poursuivre
l’évaluation des dépenses fiscales en donnant priorité
à celles arrivant à échéance et chiffrer les dépenses
fiscales pour lesquelles seul un ordre de grandeur est
disponible (recommandation réitérée).
28
Accompagner la transition agroécologique,
note sur les enjeux structurels,
octobre 2021 ;
La politique publique de lutte contre la prolifération des algues
vertes en Bretagne
, rapport thématique, juillet 2021
29
Compte rendu de conférence fiscale
–
Ministère de l’Agriculture et de
l’alimentation
30
Dépenses fiscales n°730232, 730212 et 520109
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
53
II -
Les opérateurs et les taxes affectées
Assurant un rôle essentiel dans la mise en œuvre des politiques
publiques relevant de la mission, les opérateurs représentent une part
significative de son budget.
Les SCSP des opérateurs rattachés à la mission se sont établies
en LFI à 501
M€
(AE=CP) et sont portées pour l’essentiel par le
programme 149 (435
M€
). Elles ont représenté à elles-seules 23 % des
crédits hors T2 de la mission, en recul de deux points par rapport à 2020.
En intégrant les dépenses de transfert (834
M€
) assurées par les
agences de paiement, en premier lieu l’ASP qui en
représente 80 %,
pour le compte de tiers donneurs d’ordres, ainsi que, dans une moindre
mesure, les dotations en fonds propres dont ils bénéficient (34
M€
), le
poids des opérateurs a atteint 63 % des crédits hors T2 de la mission
(CP), également en recul de trois points par rapport à 2020.
Les plafonds d’emplois cumulés des différents opérateurs
(13 720 ETPT en LFI) et la masse salariale associée (869
M€
en BI)
sont par ailleurs supérieurs à ceux ouverts pour le reste de la mission
(11 492 ETPT et 885
M€
ouverts en LFI).
A -
Des subventions pour charges de service public
en repli en LFI mais en hausse en exécution,
sous
l’effet
du nouveau contrat État-ONF
Le montant des subventions pour charges de service public des
opérateurs relevant des programmes de la mission a régressé de 5,9 %
en LFI 2021 (501
M€
contre 532
M€
en LFI 2020). Ce faisant, il a
retrouvé un niveau similaire à 2018 (501
M€
). Néanmoins, en
exécution, le montant total des SCSP a atteint 523
M€
, en progression
de 0,8 %
par rapport à l’exécution 2020. Les dotations en fonds
propres sont quant à elles inférieures à leur prévision, 31
M€
contre
34
M€
en LFI, et en diminution de 6,6 % par rapport à 2020. Cette
évolution globale masque des différences entre opérateurs :
-
la SCSP attribuée à l’ASP (programme 149) a diminué de
1,2
M€
(-1,1 %) et sa dotation en fonds propres de 1,8
M€
(-7 %)
par rapport à 2020. Ce retrait s’explique par l’arrêt du
financement du système d’information Synergie Etat
-régions
pour la gestion interfonds européens ;
-
en application de la trajectoire pluriannuelle définie pour
l’établissement et de la mise en œuvre du schéma d’emploi, la
54
COUR DES COMPTES
SCSP attribuée à FAM a été réduite de 1,7
M€
(-1,8 %) et sa
dotation en fonds propres de 0,5
M€
(-7 %) ;
-
à l’inverse, la SCSP attribuée à l’ANSES a légèrement augmenté
de 0,1
M€
(+0,2 %), en compensation de la rebudgétisation de la
taxe relative à la notification des
produits du tabac, et l’opérateur
a bénéficié d’une dotation en fonds propres de 0,1
M€
pour la
modernisation des équipements de la station de quarantaine de
Clermont-Ferrand ;
-
enfin,
la SCSP versée à l’ONF a progressé de 9
M€
(5,3 %) pour
s’établir à 182
M€
, en conformité avec le nouveau Contrat
d’Objectifs et de Performance (COP) signé avec l’
État en juillet
2021. La hausse de la contribution financière globale, versement
compensateur, missions d’intérêt général et contribution
d’équilibre, explique le dé
calage entre exécution et LFI pour
l’ensemble des SCSP de la mission.
Le montant total des SCSP notifié aux opérateurs du
programme, net de mise en réserve,
s’élève à
511
M€
.
B -
Des taxes affectées en légère diminution
Le produit des taxes affectées aux opérateurs de la mission,
détaillées en annexe 3, s’établit à 61
,5
M€
(prévisionnel), en légère
diminution de 1
M€
par rapport à 2020, mais en hausse de 5
M€
par
rapport à 2019, pour un plafond fixé en LFI 2020 à 51,2
M€
.
Tableau n° 7 :
Taxes affectées aux opérateurs de la mission
En
M€
Exécution
2019
Revers.
Etat 2019
Exécution
2020
Revers.
Etat 2020
Plafond
LFI 2021
Exécution
2021 prev.
Taxes affectées
56,4
-
62,5
-
51,2
61,5
Source : Cour des comptes, MAA
Les taxes affectées à l’ANSES se
sont maintenues au niveau de
2020, en retrait par rapport à 2019. Aux raisons structurelles de
diminution du produit de ces taxes
31
se sont ajoutées les conséquences
d’une moindre activité due à la crise sanitaire et la suppression du
31
Baisse du nombre de matières actives autorisées, hausse des restrictions
d’usage et barème fiscal incitatif en vigueur pour l’examen des dossiers d’AMM
de produits de biocontrôle.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
55
produit de la taxe sur les déclarations et notifications de produit du
tabac (- 1
M€
par rapport à 2020).
Au niveau de la mission, ces diminutions par rapport à 2019
ont été plus que compensées par des recettes dynamiques de la taxe
sur la cession à titre onéreux des terrains nus rendus constructibles au
prof
it de l’ASP
: 23
M€
en 2020 et 2021, en progression de 8
M€
par
rapport à 2019.
C -
Des dépenses de personnel excédant légèrement
la
LFI pour accompagner la mise en œuvre
du plan de relance
Le plafond d’emplois des opérateurs est respecté avec une
exécution s
’établissant à 13
005 ETPT.
Les dépenses de personnel des opérateurs s’élèvent en
exécution à 894
M€
, en léger dépassement par rapport à la
programmation initiale (888
M€
). L'écart de 6
M€
constaté entre
l’exécution 2021 et la LFI 2021
est principalement porté par l'ASP.
En effet, après le vote du budget initial, la direction du budget avait
accordé son autorisation pour une enveloppe supplémentaire de 200
ETPT dans le cadre des mesures du plan de relance dans le domaine
de l’emploi majoritairement. Non pr
ise en compte dans le budget
initial de l'agence, cette dépense a par la suite été inscrite à l'occasion
du budget rectificatif.
D -
Trajectoires des principaux opérateurs
Le poids relatif des soutiens apportées par la mission AAFAR
aux budgets des différents opérateurs demeure très variable compte
tenu de la diversité de leurs statuts, des missions qu’ils mettent en
œuvre et
in fine
de l’importance de leurs ressources propres.
56
COUR DES COMPTES
Graphique n° 14 :
part des crédits issus de la mission AAFAR
dans les budgets 2021
32
de ses principaux opérateurs
Source : Cour des comptes
Le nouveau COP entre l’
État
et l’ONF pour la période 2021
-2025
a été approuvé par le Conseil d’administration de l’ONF le 2
juillet 2021,
mais
n’est pas
encore signé.
Son élaboration s’est appuyée sur l
es
recommandati
ons émises dans le rapport d’évaluation du COP 2016
-
2020
33
.
Le statut d’EPIC de l’établissement est maintenu et les activités
concurrentielles seront assurées par des filiales. Le contrat pose le
principe de la prise en charge à coût complet des missions d’
intérêt
général. Le financement accordé à l’office au titre de ses missions
d’intérêt général est revalorisé de 12
M€
en 2021, pour un total de
28,5
M€
, et atteindra 55
M€
en 2024. Le versement compensateur de
140
M€
est maintenu tandis que 60
M€
supplémentaires (30
M€
en 2021,
20
M€
en 2022 et 10
M€
en 2023) seront ajoutés à la contribution
d’équilibre, qui
a atteint 36,5
M€
en 2021.
32
Le budget de l’ONF pris en compte
par le graphique est le budget rectificatif
de mars 2021 qui prend en compte l’évolution significative de la SCSP découlant
du nouveau COP.
33
Évaluation du contrat d'objectifs et de performance (COP) 2016-2020 de
l'ONF, propositions de pistes d’évolution
juillet 2019, rapport commun de l’IGA,
CGEDD, CGAER et IGF
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
ASP
FAM
ONF
ANSES
Autres financements
(dont ressources
propres)
Financements autres
programmes
Fiscalité affectée du
périmètre AAFAR
Autres crédits
AAFAR
SCSP AAFAR
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
57
III -
Les fonds sans personnalité juridique
Le Fonds national de garantie des risques agricoles (FNGRA),
présenté au paragraphe 2.3.1, répond aux critères de définition des
fonds sans personnalité juridique, gérés par un organisme tiers pour le
compte de l’État
, la Caisse Centrale de Réassurance (CCR), et faisant
l’objet d’une comptabilité distincte. Ce mécanisme, qui répond à une
logique assurantielle adaptée à la gestion des aléas, fait cependant
l’objet d’interventions directes du ministère et de la direction du budget.
Il a bénéficié de 556
M€
de recettes dont 485
M€
de subvention du
programme 149, et a été mobilisé à hauteur de 507
M€
en 2021.
Les autres dispositifs intitulés « fonds » relevant de la mission
AAFAR sont gérés sous forme de lignes budgétaires et ne présentent
pas de difficultés particulières de pilotage, ni de risque d’atteinte au
principe d’universalité du budget de l’État. C’est notamment le cas
des divers fonds d’allégement des charges ouverts sur les crédits du
programme 149
pour l’atténuation de l’impact de la crise pandémique
en 2020 dont les secteurs bénéficiaires ont été élargis en 2021.
IV -
Les programmes d’inve
stissements
d’avenir
Le volet agricole du grand plan d’investissement (GPI), lancé
en 2018, prévoit un budget de 5
Md€
sur cinq ans, dont 965
M€
relevant du programme 149
et s’appuyant pour l’essentiel sur des
dispositifs existants (plan de compétitivité e
t d’adaptation des
exploitations -PCAE-, mesures agroenvironnementales et aides à
l’agriculture biologique –
MAEC BIO- et diverses mesures en faveur
de la sylviculture).
La maquette initiale a depuis lors été réajustée avec notamment
l’extension de la labellisation GPI à l’ensemble des MAEC et des
mesures de soutien à l’
agriculture biologique et prévoit une
mobilisation du programme 149 à hauteur de 1,24
Md€
sur cinq ans.
Ces dépenses ne sont plus exemptées de mise en réserve depuis
2021.
L’exécution
2021 d
es actions contributives au GPI s’établit à
205
M€
en AE et 179
M€
en CP (cf. annexe 4), en léger retrait de la
prévision (216
M€
en AE). Le dispositif fonds aval a été supprimé en 2021.
58
COUR DES COMPTES
Plusieurs mesures du plan de relance présenté en septembre
2020 prolongent ou renforcent les dispositifs du GPI. La mesure du
plan de relance relative à la structuration des filières pour accélérer la
transition agro-écologique poursuit et renforce le dispositif « appels à
projet filières »
du GPI. L’objectif du dispositi
f du GPI, repris par le
plan de relance, est d’accompagner des projets impliquant des acteurs
complémentaires d’une même filière agroalimentaire (production,
transformation, commercialisation, distribution, logistique). En 2019,
dernière année d’applicatio
n du dispositif du GPI, la réalisation était
de 4
M€
en AE et CP. Ces moyens ont été portés à 45
M€
en
prévisionnel pour 2021, et ont été exécutés à hauteur de 35
M€
en AE
et 8
M€
en CP. Outre le montant, la principale différence entre les deux
dispositifs est que la mesure du plan de relance permet de financer
également des investissements matériels.
Le Fonds Avenir Bio, dispositif du GPI (exécution 2021 de
8
M€
en AE et 2,5
M€
en CP) est complété par des crédits du plan de
relance (5
M€
annuels en 2021 et 2022). Ainsi, la prévision 2021 était
de 13
M€
au total pour le Fonds (8
M€
au titre du GPI,
programme 149, et 5
M€
au titre du plan de relance, programme 362).
Enfin, le plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations
agricoles (PCAE) inclus dans le GPI (28
M€
en AE et 50
M€
en CP
en 2021) est renforcé, sur les volets bien-être animal et biosécurité par
le plan de relance (87
M€
sur 2021 et 2022, engagement de 52
M€
en
2021). Les crédits du « Pacte biosécurité
–
bien-être animal » (BBEA)
sont transférés du programme 362 au programme 149 et gérés selon
les mêmes modalités que les crédits destinés au PCAE.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
59
V -
L’évolution de la dépense totale
sur moyenne période
Graphique n° 15 :
c
oncours publics à l’agriculture 2014
-2021
(Md€)
34
Source :
Cour des comptes d’après MAA
Su
r longue période, depuis 2014, l’année 2021 a connu le plus
haut niveau de concours publics. Ceux-
ci s’établissent à 22,7
Md€
,
soit 3,4
Md€
de plus qu’en 2014 et 1
Md€
de plus qu’en
2020,
deuxième année où les concours publics étaient les plus importants de
la période. Cette hausse est due à l’augmentation du budget de la
mission et à celle des dépenses fiscales relevant du programme 149.
VI -
Le dispositif de performance
La maquette de performance du programme 149
n’évolue pas
en 2021. Elle comporte toujours 14 indicateurs. Il est prévu de la
modifier pour le PLF 2023 afin de tenir compte des nouvelles
dispositions issues de la réforme de la politique agricole (PAC). Les
maquettes de performance des programmes 206 et 215 n’évoluent pas
non plus en 2021.
Aucun des trois programmes ne comporte d
’
indicateur de
genre, contrairement aux programmes 142, enseignement supérieur et
recherche agricoles, et 143, enseignement technique agricole. Au sein
du programme 149,
la possibilité d’introduire un indicateur
de genre
su
r la politique d’installation a été envisagée
dans le cadre de
34
Graphique élaboré à partir de données provisoires
0
10
20
30
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Mission AAFAR
Autres crédits MAA
Taxes affectées
Dépenses fiscales
Allègements de charges
Crédits régionaux
Crédits européens
60
COUR DES COMPTES
l’expérimentation du budget sensible au genre à laquelle le MAA
participe,
mais non mise en œuvre pour des
raisons techniques.
Les taux de couverture des programmes 149, 206 et 215 par
des ind
icateurs de performance n’évolue
nt pas significativement.
Parmi les dépenses fiscales relevant de la mission, seules les
deux
soutenant l’agriculture biologique
35
sont couvertes par un
indicateur. Elles sont estimées à 69
M€
pour 2021, représentant 4 %
du montant total des DF de la mission (10 %
lorsqu’est exclu le tarif
réduit de TICPE).
A -
Évolution des principaux indicateurs
de performance du programme 149
Les réalisations 2021 des indicateurs n
’ont pas été fournies car
elles n’étaient pas connues. Les premi
ers résultats seront disponibles
à la fin du premier trimestre 2022, pour la préparation du rapport
annuel de performance (RAP). Néanmoins, le PAP 2022 contient des
prévisions actualisées, qui laissent apparaitre les constats suivants.
Pour la troisième année consécutive, les prévisions de
l’indicateur 3.1 mesurant le coût de gestion de la PAC n’ont
pas été
actualisées, la série s’arrêtant en 2017. Le ministère indique que les
données nécessaires pour calculer l’indicateur ne sont pas disponibles
en raison de la suppression de la comptabilité d'analyse des coûts qui
permettait
de
ventiler,
entre
ministères,
les
dépenses
de
fonctionnement en services déconcentrés.
L’indicateur a été supprimé
de la maquette de performance pour le PLF 2022. La performance de
la
gestion des aides agricoles n’est plus mesurée que par le
pourcentage de dossiers (1er pilier, ICHN, MAEC-BIO) payés dans
les délais prévus, ratio qui est estimé proche de 100 % en 2021.
L’essentiel des indicateurs du
programme 149 couvrant les
activités agricoles mesure donc les résultats des politiques. À contrario,
les activités pêche du programme ne mesurent que
l’efficience
des
moyens mis en œuvre (ratio du nombre d’inspections en mer, taux de
réalisation des plans de contrôle). En comparaison, les indicateurs du
programme 206 mesurent à la fois les résultats des politiques publiques
sanitaires et
l’efficience
des moyens mis en œuvre.
35
DF n°210316 Crédit d'impôt en faveur des entreprises agricoles utilisant le
mode de production biologique et DF n°730212 Taux de 10 % applicable aux
éléments constitutifs des aliments pour le bétail, aux engrais, aux amendements
calcaires et produits phytopharmaceutiques utilisables en agriculture biologique
et aux matières fertilisantes ou supports de culture d'origine organique agricole.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
61
Enfin, l’autre conséquence du retrait de l’indicateur 3.1 est que la
performance de l’activité des organismes payeurs
(ASP, FranceAgriMer,
ODEADOM, ODARC) n’est plus couverte par le PAP, contrairement à
celle de l’ANSES et, dans une moindre mesure, de l’ONF.
Ces constats amènent la Cour à émettre la recommandation
suivante.
Recommandation
n°
3
(MAA
et
MCP) :
Réintroduire un indicateur mesurant la performance
de la gestion des aides agricoles inscrites au
programme 149. (Recommandation nouvelle)
Par ailleurs, le niveau des indicateurs les plus représentatifs du
programme reste encore éloigné du niveau cible pour 2023. La part
des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie
agricole utile (SAU), estimée à 10,5 % en 2021, aurait légèrement
progressé (9,5 % en 2020), mais reste loin de la cible pour 2023 qui
était fixée à 18 % par le PAP 2021 et a été abaissée à 14 % dans le
PAP 2022
. L’indicateur mesurant la part des concours publics à
l’agriculture dans l’excédent brut des entreprises agricoles est estimé
à 27,58 % en 2021, se maintenant au niveau de 2020, confirmant
l’écart grandissant depuis 2018 avec
la cible de 25 % fixée pour 2023.
Enfin, le sous indicateur « Part des surfaces des forêts de
collectivité aménagées relevant du régime forestier » appartenant à
l’indicateur 2.4 n’a pas évolué alors que le PAP 2021 prévoyait son
évolution en 2021 pour,
d’une part
, prendre en compte le nouveau
COP de l’ONF,
adopté
en juillet 2021, et d’autre part
, renouveler
l’objectif qui
n
’
est plus adapté au suivi de l'aménagement de la forêt.
B -
Évolution des principaux indicateurs
de performance du programme 206
L’indica
teur relatif au nombre de doses unités de pesticides
vendues (NODU) s’
est établi en 2021 à 96,9 millions
36
, en décalage par
rapport à la cible de 78 millions fixée en 2019. L’indicateur est en
hausse de 23 %
par rapport à l’année 2020 (78,6 millions), après
une
diminution du nombre de dose de 38% entre 2019 et 2020. Cette
tendance erratique de l’indicateur s’explique par un phénomène de
stockage avant la hausse de la redevance pour pollutions au 1
er
janvier
2019 (hausse des ventes), et de déstockage en 2020 (baisse des ventes).
36
Pour mémoire, l’indicateur chiffré en année n correspond aux ventes de l’année n
-1.
62
COUR DES COMPTES
En 2021, l’indicateur
a retrouvé des niveaux légèrement
inférieurs à ceux des années précédant le phénomène (101,5 millions
en 2018 et 108 millions en 2019).
Ce niveau de l’indicateur, encore
provisoire, est en hausse de 1,9 million par rapport à la précédente
prévision (PAP 2021) en raison d’un changement de méthode de
calcul. La nouvelle méthode s’appuie sur une corrélation entre le
nombre de doses unités et les quantités de substances actives, données
pour lesquelles des chiffres de vente étaient disponibles au moment
de l’établissement du PAP 2022, abandonnant la prise en compte de
la cible dans le calcul, ce qui crédibilise l’estimation.
Le nombre d’autorisations de mise sur le marché (AMM) pour
l’ensemble des usages des produits contenant du glyphosate s’
est
établi à 100 usages cumulés, en réduction de 9 % par rapport à 2020.
La diminution forte à l’œuvre depuis 2017 (
-56 % entre 2017 et 2018,
-17 % entre 2018 et 2019 et -47% entre 2019 et 2020) a ralenti entre
2020 et 2021. Le niveau de 2021, supérieur à la prévision initiale du
PLF 2021 de 55 usages cumulés s’explique par l’actualisation des
objectifs du gouvernement sur l’utilisation du glyphosate, évoluant
d’une élimination à la fin 2022 à une réduction
de moitié en 2022.
Cette actualisation est fondée sur les
conclusions de l’évaluation
comparative de l’A
NSES, rendue le 9 octobre 2020, qui visait
l’évaluation des alternatives non
-chimiques au glyphosate. Cette
étude
a révélé l’existence d’impasses techniques
37
aux alternatives,
conduisant au maintien de quelques usages dont
l’élimination
avait
été programmée.
L’indicateur portant sur le niveau de traitement des animaux à
la colistine s’est amélioré de 0,2 point à 3,5
% en 2021, confirmant
ainsi le dépassement de l’objectif de rédu
ction de 50 %
de l’usage de
la colistine dans les élevages fixé dans le cadre du plan Ecoantibio
38.
Le plan Écoantibio 2 s'arrêtant en 2021, la réflexion engagée fin 2021
se poursuit début 2022 pour mettre en place un prochain plan, avec
potentiellement
l’i
ntroduction de nouveaux indicateurs et
l’
abandon
d'indicateurs précédemment utilisés qui ne seraient plus pertinents.
Enfin, le taux de couverture des projets alimentaires
territoriaux (PAT) a de nouveau progressé en 2021, passant de 65 à
97 %. En 2 ans, cet indicateur a quasiment doublé (49 % en 2019) et
37
Notamment, impossibilité de substituer les travaux mécaniques au glyphosate
dans les terrains en forte pente ou caillouteux ; indisponibilité à court terme des
machines agricoles permettant le désherbage sous le rang en arboriculture et
viticulture.
38
Niveau fixé à 4,7 % pour 2023.
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
63
est désormais proche de son objectif fixé à 100 % des départements
dotés d’au moins un PAT pour 2023. Cette évolution s’explique à la
fois par la simplification de la procédure de reconnaissance
39
et
l’insc
ription des PAT dans le plan « France Relance ». En 2021,
293 PAT, dans 98 départements, étaient reconnus par le MAA.
39
Déconcentration aux DRAAF/DAAF et création de deux niveaux de
reconnaissance : niveau 1 pour labelliser les PAT en émergence, et niveau 2 pour
les PAT arrivés à un stade plus avancé
64
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
: liste des publications récentes
de la Cour des comptes en lien avec les
politiques publiques concernées par la NEB
-
La sécurité des approvisionnements alimentaires
rapport public
annuel, février 2022, tome II, disponible sur cccomptes.fr
-
La politique de développement des biocarburants
, observations
définitives, décembre 2021, disponible sur ccomptes.fr
-
La mise en œuvre du programme d’investissement d’avenir
,
observations
définitives,
octobre
2021,
disponible
sur
ccomptes.fr
-
Accompagner la transition agroécologique,
note sur les enjeux
structurels, octobre 2021, disponible sur ccomptes.fr
-
La politique publique de lutte contre la prolifération des algues
vertes en Bretagne
, rapport thématique, juillet 2021, disponible
sur ccomptes.fr
-
Le réseau des chambres d’agriculture
: une restructuration à
achever pour plus d’efficacité,
rapport public annuel, mars 2021,
tome II, disponible sur cccomptes.fr
-
La structuration de la filière forêt-bois, ses performances
économiques
et
environnementales
,
communication
à
la
commission des finances, de l’économie
générale et du contrôle
budgétaire de l’Assemblée nationale, avril 2020, disponible sur
ccomptes.fr
-
Le bilan des plans Écophyto
, référé, février 2020, disponible sur
ccomptes.fr
-
Le contrôle de la sécurité sanitaire de l’alimentation
: des
progrès à consolider
, rapport public annuel, février 2019, tome
II, disponible sur ccomptes.fr
-
L'évolution de la répartition des aides directes du fonds européen
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
65
agricole de garantie (FEAGA) et leurs effets (2008-2015)
, référé,
janvier 2019, disponible sur ccomptes.fr
-
La chaîne de paiement des aides agricoles (2014-2017) : Une
gestion défaillante, une réforme à mener
, communication à la
commission des finances du Sénat, juin 2018, disponible sur
ccomptes.fr
66
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
: suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire
2020
N°
Recommandation formulée au sein de la note
d’exécution budgétaire 20
20
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la Cour
du degré de mise en œuvre*
1
(MAA et MCP)
Solder
l’apurement de la dette contractée par le
MAA envers la CCMSA
(recommandation réitérée).
La dette a régressé en 2021. Néanmoins,
le
contexte tendu de l’année n’a pas
permis d’apporter l’apurement
nécessaire.
La dette historique envers la CCMSA liée à la délégation
de gestion de plusieurs dispositifs sociaux a finalement été
allégée mais n’a pas été apurée.
Il est donc proposé
de maintenir la recommandation
Non mise en
œuvre
2
(MAA et MCP)
Poursuivre
l’évaluation des dépenses fiscales en
donnant la priorité à celles arrivant à échéance et
chiffrer les dépenses fiscales pour lesquelles seul
un ordre de grandeur est disponible
(recommandation réitérée).
Le MAA a précisé qu’aucune évaluation
n’avait été réalisée
en 2021.
Aucune évaluation de dépen
se fiscale n’a été réalisée en
2021. Les deux nouvelles DF introduites en LFI 2022 n’ont
pas bénéficié d’une étude d’impact préalable. La justification
de l’une d’entre elles, crédit d’impôt pour les exploitations à
haute valeur environnementale, a été remise en cause par la
DB et la DLF en conférence fiscale, les deux directions ayant
émis un avis défavorable.
En parallèle, en dépit de quelques améliorations en 2021, la
connaissance des bénéficiaires et la qualité du chiffrage
budgétaire sont encore insuffisants. La recommandation est
enrichie de ces points.
Non mise en œuvre
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
67
Annexe n° 3 :
: taxes affectées relevant des
politiques publiques financées par la mission
–
2020 et 2021 (en
M€
)
M€
2020
2021
Opérateur
Taxes affectées
Plafond
Exécution
Revers.
Etat
Plafond
Prévision
d’exécution
ASP
Taxe sur cession à titre onéreux
des terrains nus rendus
constructibles
12,0
23,0
/
12
23
ASP
Indemnité de défrichement
2,0
4,0
/
2,0
4,0
INAO
Droit sur les produits bénéficiant
d'une appellation d'origine ou
d'une IGP
7,5
6,6
/
7,5
7
FAM
Taxe relative aux vétérinaires
certificateurs
2,0
0,7
/
2,0
0,7
FAM
Taxe Expadon 2
2,0
0
/
/
/
ANSES
Taxe sur la vente des produits
phytopharmaceutiques disposant
d’une autorisation de mise sur le
marché (AMM)
4,2
4,3
/
4,2
4,3
ANSES
Taxe annuelle portant sur les
autorisations de médicaments
vétérinaires et les autorisations
d’établissements pharmaceutiques
vétérinaires
4,5
4,5
/
4,5
4,5
ANSES
Taxe liée aux dossiers de
demande concernant les
médicaments vétérinaires ou les
établissements pharmaceutiques
vétérinaires.
4
4
/
4
4
ANSES
Taxe sur la vente des produits
phytopharmaceutiques
15
14,5
/
15
14
ANSES
Taxe sur les déclarations et
notifications de produit du tabac
2
1
/
/
/
Total
55,2
62,5
0
51,2
61,45
68
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 :
: actions financées entre 2018 et
2021 par la mission AAFAR dans le cadre du
grand plan d’investissement (AE
, CP en
M€
)
M€
Exécution 2018
Exécution 2019
Exécution 2020
Exécution 2021
Action
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Fonds avenir Bio
6,0
6,0
8,0
4,0
8,0
5,0
7,7
5,2
Accélérateur de PME
1,0
0,7
0,7
0,7
-
-
-
-
Appel à projet filières
2,0
2,0
3,6
3,6
-
-
35,4
7,8
Fonds de prêt méthanisation
10,0
10,0
-
-
-
-
-
-
PCAE
58,3
75,4
49,9
63,3
42,1
51,0
28,0
50,2
Appel à projet ZNT
-
-
-
-
15,0
15,0
15,4
4,3
Création d’un instrument financier en vue
de pallier une défaillance de marché (FEI)
-
-
41,0
41,0
14,8
14,8
-
-
MAEC Bio
68,7
140,9
56,7
97,1
157,6
83,2
113,3
106,4
Desserte forestière
8,3
3,3
7,2
5,3
6,9
5,4
5,2
5,2
Aide à l’amélioration des peuplements
forestiers
3,7
3,7
-
-
-
-
Fonds de prêts innovants
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
6Fonds de prêts scierie
10,0
10,0
-
-
-
-
Appel à manifestation d’intérêt –
Secteur
forestier
-
-
1,9
0,5
-
-
Accélérateur de PME Forêt bois
-
-
-
-
Total par année
169,0
253,0
170,0
216,5
242,5
175,4
205,0
179,1
Source : Cour des comptes
MISSION AGRICULTURE, ALIMENTATION,
FORÊT ET AFFAIRES RURALES
69
Annexe n° 5 :
Plan de relance portant
sur la politique agricole (en LFI)
Mesures
Montant
(M€)
Accélération de la transformation du secteur agricole (bio,
haute valeur environnementale, circuits courts, projets
alimentaires territoriaux)
400
Plan en faveur de l’indépendance protéinique
100
Modernisation des abattoirs et biosécurité en élevage,
élevage en plein air et bien-être animal
250
Renouvellement des agro-équipements
250
Modernisation des technologies agricoles (développement
des agro-
équipements dans l’agriculture, alimentation
favorable à la santé...) (PIA)
PIA
Forêt
200
Total
1 200