Compte d’affectation spéciale
Pensions
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
COUR DES COMPTES
Compte d’affectation spéciale
Pensions
Programme
741
–
Pensions civiles et militaires de retraite et
allocations temporaires d’invalidité
Programme
742
–
Ouvriers des établissements industriels de
l’État
Programme
743
–
Pensions militaires d’invalidité et des victimes
de guerre et autres pensions
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
3
Graphique n° 1 :
CAS
Pensions
–
Recettes (en M€)
Graphique n° 2 :
CAS
Pensions
–
Dépenses (AE = CP
, en M€)
4
COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 :
CAS
Pensions
-
Solde (en M€)
Graphique n° 4 :
CAS
Pensions
-
Solde cumulé (en M€)
COMP
TE D’AFFECTATION SPÉ
CIALE PENSIONS
5
Synthèse
Les principales données du CAS
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
est subdivisé en
trois sections
correspondant à trois programmes en dépenses qui n’ont pas
connu de modification de leur périmètre en 2021.
La section 1
–
« Pensions civiles et militaires de retraite et
allocations temporaires d’invalidité
» constitue le programme 741. Les
crédits ouverts sur ce programme par la loi de finances initiale (LFI) pour
2021 s’élevaient à 56
744
M€ (AE=CP). Les recettes, évaluées à
57 505
M€ en LFI
2021, comprennent principalement les contributions des
employeurs, les retenues et cotisations à la charge des agents et la
contribution employeur versée au titre du financement des allocations
temporaires d’invalidité (ATI).
La section 2
–
«
Ouvriers des établissements industriels de l’État
»
comprend les dépenses du programme 742, qui étaient prévues à hauteur
de 1 938
M€ par la LFI
2021, et les recettes, évaluées à 1 936
M€ en
LFI 2021, au titre des pensions des ouvriers des établissements industriels
de l’État et des rentes accident du travail des ouvriers civils des
établissements militaires.
La section 3
–
«
Pensions militaires d’invalidité et des victimes de
guerre et autres pensions » comprend les opérations relatives aux pensions
militaires d’invalidité et des victimes de guerre ainsi qu’aux pensions ou
équivalents de pensions financées par l’État au titre des engagements
historiques et de reconnaissance de la Nation. Les dépenses et les recettes
du programme 743 étaient évaluées à 1 544
M€ en LFI
2021.
Les principales observations
Les dépenses du CAS
Pensions
, qui se sont élevées à 60 394
M€,
sont un peu supérieures à la prévision (60 225
M€)
, soit un écart de + 0,3 %
(+169 M
€) contre
- 0,11 % en 2020 et + 0,01 % en 2019.
Au total, les dépenses du CAS ont progressé à un rythme de 1,4 %,
contre +0,9 % en 2020. Cette accélération traduit notamment, outre la
6
COUR DES COMPTES
hausse des dépenses de pensions, celle des dépenses de compensation inter-
régimes.
Les recettes se sont élevées à 60 756
M€, contre 60
984
M€ prévues
en LFI 2021, soit une sous-exécution de 0,4 % (- 228
M€). Cet écart est
sensiblement égal à ceux constatés en 2020 et 2019. Le niveau des recettes
en 2021
n’a été affe
cté ni par une modification du taux de contribution de
l’État au CAS en cours d’année –
à la différence des exercices 2009 et
2013
–
, ni par des versements du budget général au CAS
–
, à la différence
des exercices 2011 et 2012. Le travail de fiabilisation des prévisions du
ministère des armées, mentionné dans la NEB pour l’exercice 2020, a
conduit à réduire l’écart à la prévision sur les recettes de pensions de ce
ministère, et mérite d’être poursuivi.
Au total, les recettes sont en légère baisse par rapport à 2020
(-0,1 %) après une croissance de +0,8 % en 2020. Cette décélération
s’explique par, d’une part, la modération des rémunérations indiciaires liée
à la stabilité des emplois et au
gel du point d’indice et la stabilisation du
taux de cotisations salariales des fonctionnaires et,
d’autre part
, la baisse
de recettes sur certains postes dont la baisse des cotisations pour les
fonctionnaires de La Poste et de moindres subventions au programme 743,
en lien avec la baisse tendancielle de ses dépenses.
L’e
xécution du CAS
Pensions
est restée maîtrisée sur l’exercice
2021 puisque les recettes et les dépenses ont été relativement proches des
niveaux prévus en LFI. En 2021, le CAS
Pensions
a enregistré un solde
excédentaire de 362
M€, inférieur de 397
M€ à la p
révision de 759
M€
faite en LFI.
Bilan d’ensemble des effets de la crise sanitaire
La surmortalité en 2020 et 2021, calculée en se fondant sur les
statistiques de mortalité chez les pensionnés et leurs ayant-droits par
rapport à la tendance d’avant
-crise,
s’établirait à
environ 7 500 décès. Elle
aurait contribué à diminuer les dépenses de pensions civiles et militaires
d’environ
160
M€
en 2021 par rapport aux dépenses qui auraient eu lieu en
l’absence de crise sanitaire
.
L’impact sur l’exécution, par rappor
t à la
prévision en LFI, est néanmoins difficile à mesurer précisément.
Par ailleurs, la faiblesse de l’inflation en 2020, en partie liée à la
crise, a conduit à de moindres dépenses, par rapport à la situation
tendancielle qui se serait produite sans la c
rise, de l’ordre de
250
M€
.
L
’impact
de la faible inflation
sur l’exécution est
néanmoins neutre,
celle-ci ayant été correctement anticipée en LFI ; ainsi, la revalorisation
des pensions
s’est
réalisée au taux prévu en LFI (+0,4 % au 1
er
janvier
2021). En outre, le redressement d
e l’inflation
depuis courant 2021 devrait
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
7
progressivement neutraliser
l’
effet
d’économie
s par rapport au tendanciel
d’avant
-crise (revalorisation des pensions de +1,1 % au 1
er
janvier 2022).
La
crise sanitaire n’a pas eu d’effets
mesurables sur les recettes du
compte en 2021. Comme déjà en 2020, les employeurs des fonctionnaires
de l’État
ont maintenu la rémunération de leurs agents ; les autres effets en
recettes liés à la crise sanitaire (surmortalité parmi les agents, reports de
recrutement), pouvant
s’a
ccompagner de moindres cotisations, ne sont pas
évalués.
Par ailleurs, en 2021, en raison de la contraction de la masse salariale
du secteur privé liée à la crise sanitaire, la dépense du CAS
Pensions
au
titre des transferts de compensation inter-régimes a connu une forte
progression
par rapport à la situation d’avant
-crise. Ces transferts
contribuent par ailleurs à l’écart entre l’exécution et la prévision en LFI,
comme mentionné
supra
.
Performance et qualité de la gestion
Les indicateurs mesurant le coût de gestion du programme 741
montrent une baisse du coût global, en lien avec la finalisation en décembre
2020 du transfert de la gestion des pensions des ministères employeurs vers
le service des retraites de l’État (SRE).
Recommandé par la Cour des
comptes dans son rapport annuel de février 2012, ce transfert a permis une
amélioration du service aux usagers et une économie de plus 450 emplois
équivalents temps plein (et potentiellement 650 ETP à terme).
Sur les dépenses du programme 742, dont la gestion est assurée par
la Caisse des dépôts et consignations (CDC), les indicateurs de coût de
gestion diminuent, mais restent supérieurs à ceux du programme 741.
L
’harmonisation
de la présentation des indicateurs de coût de gestion entre
les programmes 741 et 742 opérée par la direction du budget, pour donner
suite à une remarque de la Cour dans la NEB au titre de l’exercice 2020
,
améliore leur lisibilité.
Soutenabilité budgétaire
Le CAS
Pensions
ne présente pas de problème de soutenabilité à
court terme. D’après l
e projet annuel de performance (PAP) 2022 du
CAS
Pensions
, «
le solde cumulé du CAS Pensions prévu en fin d’année
2021
permet ainsi d’assurer formellement le respect de l’obligation
d’équilibre fixée par le II de l’article 21 de la LOLF, son niveau étant s
itué
au-
dessus d’un seuil minimal
».
À la fin de l’exercice 2021, le solde créditeur cumulé du CAS,
représentatif des
résultats du compte depuis sa création en 2006, s’élève à
8
COUR DES COMPTES
9,5
Md€, représentant 1,9
mois de prestations, niveau jamais atteint
auparavant. Il convient de noter que ce solde ne correspond pas à une réelle
immobilisation de trésorerie. En effet, les recettes du CAS
Pensions
ne
constituent pas une ressource nette pour l’État mais plutôt un transfert du
budget des ministères vers le CAS. Ce mouvement se traduit par une
écriture comptable, mais ne donne pas lieu à un transfert effectif de fonds :
s’agissant d’une opération interne au budget de l’État, tout est effectué sur
un même compte (compte unique du Trésor).
Le ministère chargé du budget privilégie le maintien à un niveau
élevé des taux de contribution au CAS
Pensions
afin de faire face à la
dégradation prévue du solde cumulé à compter de 2023. Si ce lissage des
dépenses et recettes dans le temps permet d’éviter des ajustements par
à-coups du taux de contribution employeur, la Cour constate que les
prévisions sur lesquelles repose cette politique de taux ne sont pas
détaillées dans les documents budgétaires et gagneraient à être mieux
justifiées dans un horizon de moyen terme.
Il serait pertinent de compléter la documentation budgétaire par des
projections sur la dynamique du CAS
Pensions
à moyen terme, à un
horizon
d’au
moins
trois
ans.
Ces
projections
pourraient
être
accompagnées du détail des hypothèses sur les principaux paramètres sous-
jacents (démographie, transferts inter-régimes, choix de gestion des
ministères, taux de contribution) et d’une explica
tion de leur sensibilité aux
aléas. Prenant place entre les prévisions annuelles et les projections de long
terme publiées aujourd’hui, ces projections de moyen terme apporteraient
un éclairage utile pour apprécier l’équilibre des programmes du CAS
Pensions
dans le contexte de la loi de programmation des finances
publiques.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
9
RECOMMANDATION
1.
Faire figurer dans les documents budgétaires les projections
d’évolution du solde annuel et cumulé du CAS
Pensions
à un horizon
d’au moins trois ans et détailler les hy
pothèses sous-jacentes,
s’agissant des dépenses, des recettes et des facteurs explicatifs
(
recommandation réitérée
), (
direction du budget
).
10
COUR DES COMPTES
Sommaire
Compte d’affectation spéciale
Pensions
......................................................
2
Synthèse
.........................................................................................................
5
Introduction
..................................................................................................
11
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
........................................................
13
I - Le solde
du compte d’affectation spéciale
Pensions
.................................
13
II - Les recettes
: évaluation initiale, modifications en cours d’exercice
et exécution
....................................................................................................
18
III -
La programmation et l’exécution des
dépenses
......................................
29
IV - La soutenabilité à court et moyen terme
.................................................
37
Chapitre II La qualité de la gestion
...........................................................
46
I - La conformité aux principes et règles de la LOLF
....................................
46
II - La démarche de performance
...................................................................
46
Annexes
.........................................................................................................
56
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
11
Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
est fondé par le
troisième alinéa du I de l
’article 21 de la loi organique relative aux lois de
finances
et l’article 5
1 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de
finances pour 2006. Le compte
retrace l’ensemble des recettes et des
dépenses des régimes de retraite et d’invalidité dont l’État a la charge
:
pensions de retraite et d’invalidité des fonctionnaires de l’Éta
t et des
ouvriers de l’État, pensions de retraite des militaires, pensions militaires
d’invalidité
ainsi que diverses prestations associées telles que la retraite du
combattant, les traitements attachés à la Légion d’hon
neur et à la médaille
militaire.
La loi de finances initiale (LFI) pour 2021 a ouvert 60 225
M€ en
crédits (AE=CP) et évalué les recettes à 60 984
M€.
Il était donc prévu que
l’
exercice soit excédentaire de 759
M€.
Le CAS
Pensions
est subdivisé en trois sections correspondant à
trois programmes en dépenses (voir
infra
). Aucun changement de
périmèt
re n’est intervenu en 202
1
concernant le compte d’affectation
spéciale ou l’une de ses trois sections
.
La section 1
,
correspondant au programme 741
–
Pensions civiles et
militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité
,
comprend les
opérations en recettes et en dépenses relatives aux pensions servies par
l’État
1
en application du code des pensions civiles et militaires de retraite
(CPCMR), et aux allocations temporaires d’invalidité (ATI).
La LFI pour
2021 a doté cette section de 56 744
M€
(AE=CP). Ce programme est placé
sous la
responsabilité du directeur du service des retraites de l’État (SRE).
Les crédits ouverts en LFI pour 2021 sur cette section représentent 94,0 %
des crédits ouverts sur l
’ensemble du
CAS
Pensions
.
La section 2, correspondant au programme 742
–
Ouvriers des
établissements industriels de l’État
, comprend les opérations du fonds
spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État
(FSPOEIE) et du fonds relatif aux rentes accidents du travail des ouvriers
1 Ces pensions concernent les seuls fonctionnaires titulaires. Les agents non titulaires
relèvent pour leur retraite de base du régime général de la sécurité sociale et de
l’IRCANTEC pour leur retraite complémentaire.
12
COUR DES COMPTES
civils des établissements militaires (RATOCEM). Le programme est placé
sous la responsabilité du sous-directeur de la sixième sous-direction de la
direction du budget. Ces fonds sont gérés par la Caisse des dépôts et
consignations (CDC). Les crédits ouverts pour ce programme en LFI pour
2021
s’élèvent à
1 938
M€ (AE=CP) et représentent 3,
2
% de l’ensemble
des crédits du CAS
Pensions
.
La section 3, correspondant au programme 743
–
Pensions militaires
d’invalidité et des victimes de guerre et autres
pensions,
comprend les
opérations relatives aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de
guerre, ainsi que diverses prestations au titre d’engagements historiques et
de la reconnaissance de la Nation en application du code des pensions
militaire
s d’invalidité et des victimes de guerre (CPMIVG). Les recettes
proviennent pour leur quasi-totalité de subventions du budget général,
notamment le programme 169 -
Reconnaissance et réparations en faveur
du monde combattant
2
de la mission
Anciens combattants, mémoire et liens
avec la Nation
. Le programme est placé sous la responsabilité du directeur
du s
ervice des retraites de l’
État (SRE) de la direction générale des finances
publiques (DGFiP). Les crédits ouverts pour ce programme en LFI pour
2021
s’élève
nt à 1 544
M€ (AE=CP), soit 2,
6
% de l’ensemble de ceux du
CAS
Pensions
.
L’évolution de la
maquette des dépenses
du compte d’affectation
spéciale
Pensions
La maquette budgétaire des dépenses des programmes 741 et 743 a
été simplifiée en 2021. Après une première réduction du nombre de budgets
opérationnels de programme (BOP) en 2020, chacun de ces programmes
comporte un seul BOP et une unité opérationnelle (UO) unique depuis le 1
er
janvier 2021. Cette simplification répond aux préconisations de la direction
du budget portées par la circulaire 1BLF-20-3376 (NOR CPAB2003838C)
relative à la modification de la maquette budgétaire.
La nomenclature des recettes du compte d’affectation spéciale
Pensions
n’a pas évolué en 2021.
2 Action 01 : administration de la dette viagère.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
13
Chapitre I
Les résultats
de l’exercice
I -
Le solde du compt
e d’affectation
spéciale
Pensions
A -
Un excédent en 2021 moins important en exécution
que prévu en loi de finances initiale
Tableau n° 1 :
Équilibre du CAS
Pensions
Exécution 2021 du CAS Pensions (en M€)
Recettes
Dépenses
Solde
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
Section 1
57 504,54
57 282,32
56 743,58
56 933,10
760,97
349,23
Section 2
1 935,58
1 923,95
1 937,51
1 922,34
-1,93
1,62
Section 3
1 543,51
1 549,56
1 543,51
1 538,18
0,00
11,38
CAS
Pensions
60 983,64
60 755,84
60 224,60
60 393,62
759,03
362,22
Source : Exécution 2021 provisoire : extraction Chorus au 6 janvier 2022.
L’exécution 20
21 du CAS
Pensions
s’est soldée par un excédent
de
362
M€ alors que la prévision initiale s’établissait à
759
M€
, soit un écart
négatif de -397
M€
.
D’une part, les dépenses
ont été plus élevées que prévu
(+169
M€),
principalement
sous l’effet des
dépenses de transfert inter-
régimes, qui se sont exécutées 208 M
€
au-dessus de la LFI
3
. D’autre part,
les recettes ont été moindres que prévu (-228
M€), sous l’effet de
contributions employeurs
de l’État
et de cotisations salariales pour les
personnels civils
moindres qu’anticipé, en particulier dans les ministères
3
Ce montant inclut les transferts de compensation démographique (+204 M€ pou
r les
civils, +35 M€ pour les militaires), les versements à la CNRACL (+36 M€) et les effets
des affiliations rétroactives (+3 M€ pour les civils,
-
68 M€ pour les militaires).
14
COUR DES COMPTES
dont les effectifs de cotisants sont les plus importants (éducation nationale,
intérieur, justice et armées).
Les recettes du compte ont légèrement diminué, de 0,1 %, après une
croissance de +0,8 % en 2020. Les recettes sont structurellement moins
dynamiques que la masse salariale, les cotisations étant uniquement assises
sur la part indiciaire du traitement
, qui n’est plus indexée depuis 2017
.
Ainsi, en 2021, alors que
la masse salariale de l’État devrait progresser
de
l’ordre de
+1,9 %, après +1,6 % en 2020
4
, les cotisations employeurs et
salariales au titre des pensions civiles et militaires, qui représentent 93 %
des recettes du compte, ont stagné (+0,1 %), dans un contexte de
modération des rémunérations indiciaires liée à la stabilité des emplois, de
gel
du point d’indice
et de stabilisation du taux de cotisations salariales
après plusieurs années de hausse
. Par ailleurs, plusieurs postes s’inscrivent
en baisse, dont les cotisations de La Poste dans le programme 741 et les
subventions finançant le programme 743
–
Pensions militaires d’invalidité
et des victimes de guerre et autres pensions
, qui ont légèrement diminué,
en miroir de la légère baisse des dépenses de ce programme.
Les dépenses du CAS
Pensions
sont en hausse de 1,4 % en 2021 par
rapport à 2020, soit une nette accélération par rapport à la croissance
enregistrée entre 20
19 et 2020, qui s’élevait à +0,9
%. Cette progression
s’explique principalement par
la hausse du montant des dépenses de
pensions civiles et militaires, qui représentent 91 % des dépenses du
compte,
et
par
celle
des
dépenses
inter-régimes
(compensation
démographique, transferts État-CNRACL et affiliations rétroactives).
4
D’après les montants de dépenses de personnels indiqués dans les PLF pour 2022
,
2021 et 2020
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
15
Graphique n° 5 :
Dépenses et recettes du CAS
Pensions
2011-2021
(en M€)
Source : direction du budget, Cour des comptes
La quasi-totalité des dépenses du CAS correspondant à des dépenses
de « guichet », celles-
ci ne peuvent pas faire l’objet d’un pilotage en cours
d’année
. Il en est de même pour les recettes, en dehors d
’un éventuel
ajustement en fin d’année du taux de contribution em
ployeurs, possibilité
qui n’a pas été utilisée
depuis décembre 2013. Le respect des prévisions
initiales, en recettes comme en dépenses, dépend donc pour une très large
part de la qualité des hypothèses de programmation.
B -
L’i
mpact de la crise sanitaire
1 -
Les effets de la crise sur les recettes
Il n’a pas été constaté de pertes de recettes de cotisations et
contributions en raison de la crise de la Covid-19 en 2021. Les employeurs
de fonctionnaires sont pour
l’essentiel des
organismes publics ou
parapublics et des collectivités qui ont, en général, maintenu la
rémunération de leurs agents. En conséquence, il n’est attendu de pertes de
recettes que de façon marginale en provenance des employeurs privés, des
GIP et des EPIC qui auraient mis leur personnel en activité partielle.
La baisse des cotisations des employeurs et des salariés en 2021
ne peut pas être directement imputable à la crise de la Covid-19 : elle
résulte de plusieurs facteurs (volume de recrutement, partage entre
titulaires et contractuels, niveaux de salaires), dont certains ont pu être
-1,0%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
46,0
51,0
56,0
61,0
66,0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Dépenses
Recettes
Evolution des dépenses en %
Evolution des recettes en %
16
COUR DES COMPTES
influencés par la situation sanitaire (surmortalité des agents, reports de
recrutements)
, dans des proportions qu’il est difficile d’apprécier
isolément
d’
autres causes.
2 -
Les effets de la crise sur les dépenses
Le principal effet direct de la crise sanitaire sur les dépenses pour
l’année
2021 concerne la surmortalité. De janvier à octobre 2021, 44 379
décès
ont été constatés au sein des affiliés de la fonction publique d’État
(FPE)
. Bien que ce nombre s’inscrive en
ba
isse de −1,
1 % par rapport à la
même période de 2020, il progresse de +6,3 % par rapport à la même
période de 2019.
En comparant les décès constatés à ceux qui auraient été eu lieu si
l’accroissement observé entre 2015 et 2019 s’était maintenu, la
surmortalité de janvier à octobre 2021 est estimée +3,3 %, représentant
1
400 décès supplémentaires imputables à la crise sanitaire. Si l’on tient
compte des pensions de réversion perçues par les conjoints des affiliés
décédés, la surmortalité sur les dix premiers mois de 2021 atteint
1 600 personnes (+2,7 %). Le surcroît de mortalité conduit à une baisse des
dépenses de pensions estimée à −27
M€ pour 2021, par rapport à la
tendance d’avant
-crise.
Graphique n° 6 :
Nombres de décès mensuels parmi les pensionnés
du régime des pensions civiles et militaires (programme 741)
Source
: DGFiP, Service des retraites de l’État, base des affiliés.
Champ
: Affiliés au régime de la fonction publique d’État.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
17
En outre, la surmortalité constatée en 2020 affecte les pensions
payées en 2021. S
ur l’ensemble de l’année 2020, la surmortalité des affiliés
est estimée à +4 300 personnes (+8,5 %), et en tenant compte des
réversions, la surmortalité en 2020 atteint +5 900 personnes (+8 %).
Au total
, l’impact budgétaire
de la surmortalité en 2020 et 2021 est
estimé à −160
M€
de moindres dépenses, par rapport à la situation sans
crise sanitaire
. L’estimation est issue du modèle de court terme PACO du
service des retraites de l’État, qui permet de prendre en compte à la fois le
surcroît de décès mensuels et la pension moyenne des sortants par strate de
population.
Contraitement à 2020, on n’observe pas
en 2021
d’effet significatif
sur les dépenses lié à des reports des départs en retraite, sur la base des
données disponibles début 2022. Par ailleurs, les reports de départs en
retraites en 2020 se sont révélés moins élevés qu’estimé en LFI 2021.
Les conséquences des effets démographiques de la crise sur
l’exécution budgétaire 2021
sont difficiles à estimer isolément des effets
d’autres facteurs
. De manière globale, sur le champ des pensions civiles et
militaires de la fonction publique d’État, on compte 5400 sorties nettes
supplémentaires, en cumulé 2020-2021, en exécuté par rapport à la
prévision de la LFI 2021. Cet écart à la prévision sur le solde
démographique, qui résulte pour partie seulement de la situation sanitaire,
devrait conduire toute chose égale par ailleurs à des dépenses plus faibles
en exécution qu’en prévision. On observe effectivement de moindres
dépenses pour les pensions civiles et militaires de la fonction publique
d’État, de l’ordre de
-
18 M€. L’analyse est néanmoins rendue fragile par le
caractère provisoire des données d’entrées et de sortie
s de pensions et par
l’incidence sur l’exécution de leur temporalité
.
De manière plus indirecte, à ces effets démographiques,
s’ajoute
celui d’une inflation plus faible,
indirectement imputable à la crise, sur les
pensions. Celles-ci ont été revalorisées de 0,4 % au 1
er
janvier 2021 (les
pensions d’invalidité ont été revalorisé
es de 0,1 % au 1
er
avril 2021),
induisant
une dépense d’environ
210
M€
pour les pensions civiles et
militaires
. L’économie réalisée par rapport à
une
situation où l’inflation
aurait été dans la moyenne des années avant-crise, soit 0,9 %, peut être
estimée, par une règle de trois, autour de 250
M€
sur l’année 2021
. Le
redre
ssement de l’inflation courant 2021
a conduit à une revalorisation de
1,1 % au 1
er
janvier 2022, et devrait
réduire en 2022 l’économie réalisée
par rapport à la tendance d’avant
-crise.
L’effet de l’inflation sur l’exécution
budgétaire 2021 serait neutre, dans la mesure où la revalorisation de
+0,4 % était anticipée dans la LFI.
18
COUR DES COMPTES
3 -
Les effets de la crise sur les transferts de compensation
démographique
La crise sanitaire a modifié temporairement les situations relatives,
démographiques et financières, des régimes les uns par rapport aux autres:
la contraction de la masse salariale dans les régimes des salariés a ainsi
alourdi sa charge de compensation au titre des pensions civiles et militaires
de la fonction publique d’État
pour les années 2020 et 2021.
En 2021, le solde des transferts de compensation démographique
inter-régimes de la section 1
du CAS s’établit à
- 320
M€
en exécution,
avec des recettes de 153
M€ et des dépenses de
473
M€.
Ce solde est
significativement inférieur (de -85
M€)
au prévisionnel inscrit en LFI pour
2021 (-235
M€), qui se fondait sur l’hypothèse d’une dépense
de 235
M€,
en hausse par rapport
à l’exécution 2020
(à 160
M€)
et d’une recette nulle.
L’écart en dépense
s provient de la mise à jour intervenue postérieurement
aux réunions intermédiaires de la commission de compensation dont seuls
les premiers travaux sont connus lors de la préparation de la loi de finances
2021. L’écart en recettes résulte d’une régularisation, après une
compensation versée par l’Etat à l’Acoss en 2020 qui s’est révélée trop
importante de 153
M€.
II -
Les recettes : évaluation initiale,
modifications en cours d’exercice et
exécution
A -
Les recettes de la section 1 « Pensions civiles et
militaires de retraite et allocations temporaires
d’invalidité
»
1 -
La programmation des recettes de la section 1
Les recettes se répartissent entre les contributions des employeurs,
les cotisations salariales (qui comprennent les retenues pour pension sur
traitements d’activité et certaines indemnités), des versements de la
Caisse
nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) et
d’autres recettes telles que la validation des s
ervices auxiliaires ou les
retenues pour pension au titre du rachat des années d’études. Les
contributions employeurs et les cotisations salariales représentent 98,7 %
de la prévision de recettes de la section 1 en LFI pour 2021. Leur
programmation repose
essentiellement sur les taux retenus et l’évaluation
des assiettes contributives.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
19
a)
Les taux de contributions employeurs et les cotisations salariales
Les taux de contribution employeurs (civils, militaires, allocations
temporaire d’invalidité) sont détermin
és chaque année en fonction de la
prévision de dépenses du CAS, des autres recettes dont les cotisations des
salariés,
et de la prévision d’évolution de l’assiette contributive
5
. Les
contributions employeurs, évaluées en LFI pour 2021 à 49 498
M€, sont
acquittées par les différents organismes employant des fonctionnaires
relevant du régime des pensions civiles et militaires de retraite : État,
établissements
publics
ou
sociétés
commerciales
employant
des
fonctionnaires
6
(Orange S.A., La Poste). Les taux de contribution retenus
appliqués au traitement indiciaire ont été en 2021 de 74,28 % pour les
pensions de retraite des agents civils, de 0,32 % au titre des ATI et de
126,07
% pour les militaires. Ces taux n’ont pas été modifiés depuis 2013
s’agissant des co
tisations des militaires et de celles au titre des ATI, et
depuis 2014 pour celles des fonctionnaires civils.
Le taux de la retenue pour pensions (cotisation salariale) est stabilisé
depuis 2020 à 11,10 %
7
, après avoir augmenté jusqu’en 2020
conformément
à la trajectoire issue de la réforme des retraites de 2010, qui visait à aligner
progressivement ce taux sur l’effort contributif des salariés du secteur privé.
Il est assis sur les traitements et éléments de rémunération « indiciés ». Le
taux de cotisations salariales des fonctionnaires demeure inférieur, depuis
2020, de 0,21 point au taux de cotisations salariales sous le plafond annuel
de la sécurité sociale des régimes de droit commun, du fait de la non-
répercussion sur le taux des fonctionnaires, des hausses de taux de cotisations
salariales du régime complémentaire Agirc-Arrco décidées lors des accords
de mars 2013, d’octobre 2015 et de novembre 2017.
5
L’assiette contributive correspond à la partie de la masse salariale des agents publics
dite « indiciée ». Elle comprend les traitements et soldes, les bonifications indiciaires,
ainsi que certaines indemnités prises en compte pour le calcul de la pension de retraite,
telles que les indemnités de sujétion spéciale de police ou de gendarmerie, l’indemnité
mensuelle de technicité versée aux agents relevant des administrations et juridictions
financières, etc.
6 Dont les corps de fonctionnaires ont été mis, par ailleurs, en extinction.
7 Article 11 du décret n° 2014-1531 du 17 décembre 2014 relatif au taux des cotisations
d’allocations familiales et d’assurance vieillesse de divers régimes de sécurité sociale
.
20
COUR DES COMPTES
Graphique n° 7 :
Taux de cotisations salariales des fonctionnaires de
l’État et des salariés du secteur privé
Source : Cour des comptes et DGFiP
–
Service des retraites de l’État.
b)
Les prévisions de cotisations et contributions
En prévision initiale en LFI pour 2021, les recettes de cotisations
salariales et de contributions des employeurs étaient évaluées à 56 748
M€.
L’essentiel provenait des contributions des employeurs, qui s’élevaient à
38 239
M€ pour les
personnels civils, en hausse de 1 % par rapport aux
prévisions faites en LFI pour 2020, et 10 118
M€ pour les militaires,
en
baisse de -2,3 %.
L’estimation
de
s
assiettes
est
rendue
difficile
pour
les
établissements publics et les collectivités territoriales employant des
fonctionnaires affiliés au régime des pensions civiles et militaires de l’État.
En effet, leurs systèmes d’information ne permettent pas de di
sposer
a
priori
d’une vision précise de l’assiette contributive.
2 -
L’exécution des recettes de la section 1
Les recettes de la section 1 ont été inférieures de 222
M€ aux
prévisions faites en LFI 2021, ce qui représente un écart de -0,4 %. Cet
écart négatif est sensiblement égal à ceux constatés en 2020 (-
247 M€) et
2019 (-
248 M€).
L
’écart
des recettes (-
222 M€)
à la LFI pour 2021 traduit des
différences marquées entre prévision et exécution pour plusieurs postes :
7 %
8 %
9 %
10 %
11 %
12 %
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Taux de cotisation salariale des fonctionnaires
Taux de cotisation salariale du secteur privé
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
21
- Les cotisations salariales et contributions patronales civiles
(hors collectivités et établissements publics) sont inférieures de 367
M€
aux prévisions
. Des écarts récurrents sont constatés entre la prévision et
l’exécution pour les recettes du CAS
Pensions
. Ils proviennent de
l’évolution des assiettes de cotisations sous
-jacentes aux contributions
employeurs. Celles-ci dépendent des modalités de réalisation par les
ministères employeurs de leur schéma d’e
mploi : leurs choix de gestion
déterminent la répartition entre titulaires et contractuels et entre catégories
A, B et C. En 2021, l’écart
à la prévision
s’est creusé pour les contributions
employeurs civiles
de l’État
(-191,5
M€, contre
-
29,0 M€ en 2020)
en
raison d’une inflexion plus importante qu’anticipée des
assiettes,
conduisant avec d’autres facteurs
8
à une baisse des contributions
employeurs.
- Les rentrées de cotisations et contributions de La Poste et
d’Orange sont inf
érieures de 140
M€ aux prévisions.
L’écart à la
prévision vient des cotisations et contributions versées par La Poste. En
effet, la suppression des cotisations salariales chômage (bascule avec CSG)
et la loi « Avenir professionnel »
9
en 2018, ont amené à réviser les
modalités de calcul du taux d’équité concurrentielle
applicable au groupe
La Poste en cours d’année 2021
10
. Cette révision a conduit à diminuer le
taux global applicable au groupe La Poste, qui s’établit à 21,83
% en 2021
(contre 26,90 % en 2019
et 2020), alors que l’assiette est supérieure à la
prévision.
8 L
’écart constaté entre les prévisions et l’exécution des recettes de contributions
employeurs civils ne correspond pas exactement à l’écart constaté entre les prévisions
et l’exécution des assiettes de cotisations salariales, en raison d’une erreur d’imputation
en LFI 2021, du coût prévisionnel de l'exonération de cotisations salariales sur les
heures supplémentaires (cf. explications données dans le RAP 2020 dans la partie
« Equilibre du compte et recettes » page 24 et dans le PAP 2022, partie « Equilibre du
compte et évaluation des recettes », page 20).
Ces effets, liés à l’erreur d’imputation
des exonérations d’heures supplémentaires, n’affectent pas le solde global mais
seulement la répartition salariés/employeurs.
9 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 « pour la liberté de choisir son avenir
professionnel »
10 Décret n° 2021-1210 du 20 septembre 2021 modifiant le décret modifiant le décret
n° 2007-3 du 1er janvier 2007 portant les modalités de détermination et de versement
de la contribution employeur libératoire au titre des fonctionnaires de La Poste
22
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 :
Recettes de la section 1
Source : Cour des comptes et direction du budget
2020
2021
en M€
Exécution
2020
Prévision LFI
2021
Exécution
2021
Ecart à la
LFI
cotisations salariales
7 083
7 249
7 088
-162
dont civils
5 744
5 939
5 769
-170
dont militaires
970
951
981
29
dont Orange S.A.
118
116
107
-9
dont La Poste S.A.
215
205
195
-10
dont budgets annexes
36
38
36
-2
contributions employeurs
49 242
49 498
49 313
-185
dont civils (État)
31 824
32 120
31 928
-191
dont civils (établissements
publics - Collectivités
locales)
6 047
6 120
6 114
-6
dont militaires (État)
10 134
10 111
10 218
108
dont militaires (EP+CL)
12
7
27
21
dont Orange S.A.
454
397
410
13
dont La Poste S.A.
529
504
369
-135
dont budgets annexes
243
241
246
5
ATI
159
166
160
-6
validations de services
86
75
49
-26
rachats d'études
4
4
4
1
compensations
115
0
153
153
FSV
1
1
1
0
indus
15
15
21
6
CNRACL
512
488
483
-5
Autres
10
8
9
1
Total recettes P.741
57 227
57 505
57 282
-222
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
23
Tableau n° 3 :
Taux de contribution employeur appliqués à Orange
S.A. et à la Poste
Taux d'équité
concurrentielle
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
TEC Orange SA (%)
45,95
48,45
50,4
50,05
52,75
52,4
47,7
48,85
50,6
TEC La Poste (%)
39,05
37,3
36,5
35,05
34,8
32,5
26,9
26,9
21,83
Source : Cour des comptes - données de la direction du budget
-
En revanche, les cotisations salariales et contributions
patronales militaires sont supérieures de 137 M€ aux prévisions
(hors
collectivités et établissements publics), un écart important,
bien qu’
en
réduction et de signe opposé par rapport à celui constaté en 2020 (-216,4
M€). A
cet égard, le ministère des armées a mené un travail de fiabilisation
des prévisions en cours
d’année
2020-2021, pour prendre en compte
notamment des changements de tendance dans les effectifs, ce qui devrait
réduire l’écart entre prévision et exécution sur les prochains exercices.
Ce
travail de fiabilisation des prévisions
mérite d’
être poursuivi et approfondi
sur la durée.
- En outre, les recettes dues aux transferts de compensation
démographique, s
’
élèvent à 153
M€, contre 0 en prévision
. Ce montant
a été versé
par l’A
coss pour régulariser des acomptes versés en excès par
le CAS
Pensions
en 2020. Il convient de noter que même si le CAS
Pensions
a
perçu
des
recettes
de
transferts
de
compensation
démographique en 2021 au titre de la section 1, il en est contributeur net,
ses dépenses s’élevant à 473
M€
(voir
infra
), soit un solde net de -
320 M€
.
- Les autres recettes du programme contribuent faiblement à
l’écart
négatif global sur les recettes (-10
M€)
. Cette baisse provient
notamment des validations de services auxiliaires (VSA), pour -26
M€,
signe de la résorption progressive du stock de dossiers par les ministères.
Par ailleurs, les indus sont supérieurs de +6
M€, en raison de la surmortalité
liée à la crise
sanitaire et le transfert de la CNRACL vers l’État est
inférieure de 5
M€ à la LFI.
Il convient de
noter que le niveau des recettes de la section 1 n’a été
altéré en 2021,
ni par des modifications du taux de contribution de l’État
au CAS en cours d’année –
à la différence des années 2010 à 2013 , ni par
des versements du budget général au CAS en provenance de la mission
Régimes sociaux et de retraite
–
à la différence des exercices 2011 et
2012
11
.
11
Voir les notes d’analyse de l’exécution budgétaire du CAS
Pensions pour les
exercices 2011 et 2012.
24
COUR DES COMPTES
B -
Les recettes de la section 2 « Ouvriers des
établissements i
ndustriels de l’État
»
1 -
La programmation des recettes de la section 2
Les recettes de la section 2 « Ouvriers des établissements industriels
de l’État
» sont constituées pour près des trois quarts par des contributions
d’équilibre de l’État et,
pour un sixième, par des cotisations salariales et
patronales.
Tableau n° 4 :
Les prévisions de recettes de la section 2
Les recettes de la section 2 (M€)
Prévision
LFI 2020
Prévision
LFI 2021
Part dans le
total LFI 2021
Cotisations salariales et patronales
329
340
17,6 %
Contribution de l'État au FSPOEIE et au RATOCEM
1 522
1 506
77,8 %
Compensation démographique
81
89
4,6 %
Recettes diverses
0
0
0,0 %
Autres financements : FSV, FSI, cotisations
rétroactives
1
1
0,0 %
Total des recettes
1 933
1 936
100 %
Source : Cour des comptes, données LFI 2019
S’agissant des cotisations sociales, la
LFI prévoyait une hausse de
3,3 % par rapport à la LFI 2020, leur montant devant passer de 329
M€
en
2020 à 340
M€
en 2021.
Cette hausse résultait intégralement de l’assiette.
En effet, le taux de la retenue pour pension des personnels ouvriers de
l’État,
identique à celui des fonctionnaires civils, est fixé à 11,10 % depuis
2020. De même, le taux de la contribution employeurs est stable depuis
2019 à 35,01 % (contre 34,63 % en 2017 et 2018)
12
.
Outre les cotisations et contributions sociales, la principale recette
de la section 2 est constituée des deux contributions d’équilibre de l’État,
l’une
au fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements
12 Le taux employeur suit depuis le 1er janvier 2012 (décret n° 2011-2079 du 30
décembre 2011) une évolution identique à celle du taux de c
otisations employeur d’un
salarié non cadre du secteur privé (cotisation employeur vieillesse au régime général,
part patronale de la cotisation ARRCO et taux employeur AGFF), qui est fixé à 16,30 %
à compter de 2017.
COMPTE D’AFF
ECTATION SPÉCIALE PENSIONS
25
industriels de l'État (FSPOEIE) et
l’autre
au fonds des rentes accidents du
travail des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM).
La subvention de l’État au FSPOEIE, prévue à
1 449 M
€ en
LFI 2021, est rendue nécessaire par le fort déséquilibre démographique du
régime (0,22 cotisant pour un pensionné en 2020, ce chiffre étant en baisse
depuis plusieurs années
13
). Cette subvention est financée par neuf
programmes du budget général et par le budget annexe Contrôle et
exploitation aérien (BACEA), la répartition étant opérée au prorata des
effectifs des pensionnés de chaque programme. Le montant retenu pour
2021 est inférieur de 1,3 % à celui de la LFI 2020 (1 469
M€).
Le versement de l’État
au fonds RATOCEM était évalué à 57
M€
(après 54
M€ en LFI
2020). Il est à la charge du ministère des Armées, et
permet d’effectuer le paiement des rentes ainsi que des frais de gestion
administrative facturés par la Caisse des dépôts et consignations, qui assure
la gestion du régime.
Au-
delà des cotisations et des contributions d’équilibre de l’État, les
autres recettes de la section 2 proviennent essentiellement des transferts de
compensation démographique entre régimes obligatoires de base de
sécurité sociale. Le montant à recevoir en 2021 était estimé à 89
M€.
2 -
L’exécution des recettes de la section
En exécution, les recettes ont été inférieures de 11,6
M€ à la
prévision initiale.
Cet écart s’explique principalement par une moindre compensation
généralisée vieillesse versée au FSPOEIE (-9,5
M€), à 79,5
M€
après
décision de la commission de la
compensation de fin d’année 2020
, contre
89
M€ en LFI 2021. Le reste de l’écart résulte d’une baisse de 3,4
M€ des
recettes de subvention au titre du fonds des r
entes d’accidents du travail
des ouvriers civils des établissements militaires (RATOCEM), en lien avec
des moindres dépenses de ce fonds.
13 Annexe Jaune Pensions du PLF 2022
26
COUR DES COMPTES
Tableau n° 5 :
L’exécution des recettes de la section 2
Les recettes de la section 2
(en M€)
2020
2021
Exécution
2020
Prévision LFI
2021
Exécution 2021
Ecart à la
LFI
Cotisations salariales et patronales
362
340
342
1,6
Contribution de l'État au FSPOEIE et
au RATOCEM
1 482
1 506
1 502
-3,4
Compensation démographique
81
89
80
-9,5
Recettes diverses
2
0
0
0,2
Autres financements : FSV, FSI,
cotisations rétroactives
0
1
0
-0,6
Total des recettes
1 927
1 936
1 924
-11,6
Source : Cour des comptes
En revanche, les cotisations salariales et contributions patronales ont
été légèrement supérieures à la prévision (+1,6
M€).
Dans le détail, les
cotisations patronales affichent un montant supérieur de 2,7
M€ par rapport
aux prévisions (260,7
M€ en exécution
contre 258
M€ en LFI)
, en raison
d’un
effet de base sur le nombre de cotisants à fin 2020 (452 cotisants de
plus au 31/12/2020 par rapport à la prévision sous-jacente au PLF 2021), à
quoi s’ajoutent des recrutements plus nombreux que prévus d’ouvrier
s
d’État par le ministère des armées (46 recrutement
s supplémentaires selon
des données disponibles début 2022), et
à l’inv
erse des départs en retraite
légèrement
plus
nombreux
qu’anticipés
(+68
liquidations
supplémentaires).
Les cotisations salariales s’établissent
-1,1
M€ en retrait
de la prévision (80,9
M€ en exécut
ion contre 82
M€ en LFI)
, en raison de
l’application de l’exonération de cotisations sur les heures supplémentaires
effectuées par certains agents publics (décret n° 2019-133 du 25 février
2019) ; celle-ci a concerné 8
618 ouvriers de l’
État en 2021 pour un
montant de 1,8 M€.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
27
C -
Les recettes de la section 3 « Pensions militaires
d'invalidité et des victimes de guerre et autres
pensions »
1 -
La programmation des recettes de la section 3
La prévision de recettes de la section 3 résulte directement de la
prévision de dépenses : en fonction des prévisions de chacune des
prestations financées par le programme 743 (cf.
infra
), des recettes d’un
même montant sont inscrites en programmation
afin d’assurer l’équilibre
de la
section en prévision. Les dépenses de pensions militaires d’invalidité
et de la retraite du combattant représentent 97 % des dépenses du
programme. Ces recettes sont financées par des versements de différents
programmes du budget général.
Tableau n° 6 :
Les prévisions d
e recettes de la section 3 (M€) en LFI
Les recettes de la section 3 (M€)
Prévision LFI
2020
Prévision LFI
2021
Part dans le
total LFI 2021
Financement de la retraite du combattant
660
644,8
41,8 %
Financement Légion d'honneur
0
0,2
0,0 %
Financement Médaille militaire
1
0,5
0,0 %
Financement des pensions militaires d'invalidité
912
850,9
55,1 %
Financement des pensions d'Alsace-Moselle
16
16,0
1,0 %
Financement des allocations anciens supplétifs
19
18,9
1,2 %
Financement pensions chemin de fer franco-
éthiopien
0
0,0
0,0 %
Financement des pensions des sapeurs-pompiers
et anciens agents de la défense passive
13
12,1
0,8 %
Pensions de l'ORTF
0
0,1
0,0 %
Total des recettes
1 620
1 544
100 %
Source : Cour des Comptes
–
données direction du budget
Pour 2021
, les recettes prévues en LFI s’élevaient à 1
543,5
M€, soit
une réduction de 4,7 % par rapport à la LFI 2020. Les prévisions de recettes
reflètent ainsi la tendance à la baisse des dépenses du programme 743,
d’environ une centaine de millions d’euros
par an, du fait de la diminution
tendancielle du nombre de bénéficiaires.
28
COUR DES COMPTES
2 -
L’exécution des recettes de la section 3
En exécution, les recettes de la section 3 (1549,6
M€) ont été
supérieures de 6,1
M€ au montant prévu en LFI (soit +0,39
%, après
+2,30 % en 2020).
L’écart
entre la prévision et l’exécution résulte
principalement des recettes finançant les pensions militaires d’invalidité,
qui ont été supérieures de 6
M€ à la LFI.
Tableau n° 7 :
Les recettes de la section 3
en exécution (M€)
Les recettes de la section 3 (en
M€)
2020
2021
Exécution
2020
Prévision LFI
2021
Exécution
2021
Ecart à
la LFI
Financement de la retraite du
combattant
690
645
644,9
0,1
Financement Légion
d'honneur
0
0
0,2
0,0
Financement Médaille
militaire
1
1
0,5
0,0
Financement des pensions
militaires d'invalidité
919
851
856,9
6,0
Financement des pensions
d'Alsace-Moselle
16
16
16,1
0,1
Financement des allocations
anciens supplétifs
19
19
18,9
0,0
Financement pensions chemin
de fer franco-éthiopien
0
0
0,0
0,0
Financement des pensions des
sapeurs-pompiers et anciens
agents de la défense passive
12
12
11,9
-0,2
Pensions de l'ORTF
0
0
0,1
0,0
Total des recettes
1 657
1 544
1 549,6
6,1
Source : direction du budget
Les recettes visant à financer les dépenses de la section 3 sont
versées après des appels de fonds adressés aux ministères. Ces versements
du budget général sont ajustés en cours d’année en fonction des dépenses
constatées.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
29
III -
La programmation et l’exécution
des dépenses
A -
Les dépenses du programme 741
–
Pensions civiles
et militaires d
e retraite et allocations temporaires d’activité
1 -
La programmation des dépenses du programme 741
Deux
paramètres
interviennent
essentiellement
dans
la
budgétisation des crédits : les revalorisations de pensions et les hypothèses
d’entrées en paiement et de
sorties.
La revalorisation des pensions
Les pensions et allocations du programme 741
–
Pensions civiles et
militaires de retraite et allo
cations temporaires d’activité
font l’objet de
deux mécanismes distincts de revalorisation.
Les pensions de retraite sont revalorisées au 1
er
janvier de chaque
année, d’après l’article L.
16 du CPCMR dans les mêmes conditions que
celles du régime général (articles L. 161-23-1 et L. 161-25 du code de la
sécurité sociale), c’est
-à-
dire qu’elles sont indexées sur un indice q
ui tient
compte de l’évolution passée de l’indice des prix à la consommation (IPC)
hors tabac, en moyenne sur la période des douze derniers mois. En 2021,
les pensions de retraite ont été revalorisées uniformément de 0,4 % au 1
er
janvier ; pour mémoire, en 2020, les pensions de retraite avaient
fait l’objet
d’une
revalorisation différenciée (+0,3 % pour les retraites tous régimes
supérieures à 2 000
€ bruts
par mois et 1,0 % pour les retraites inférieures
à ce seuil).
Les pensions d’invalidité, mentionnées aux articles L.
27 à L. 30 ter,
L. 34 et L. 50 du CPCMR ont été revalorisées au 1
er
avril 2021 de +0,1 %.
Les entrées en paiement et les sorties
La LFI pour 2021 prévoyait 54 800 entrées en paiement pour les
pensions de droits directs parmi les fonctionnaires civils, en hausse de
2,4 % par rapport à
l’estimation
disponible pour 2020 au moment de la LFI.
S’agissant des pensions militaires, la LFI
pour 2021 prévoyait 12 000
départs en retraite, soit 4 % de moins que le nombre estimé pour 2020 en
LFI 2021. Au total, en incluant également les entrées en pensions de droits
30
COUR DES COMPTES
dérivés, notamment les pensions de réversion
14
, les entrées en pensions
étaient prévues à 76 400 pour les pensions civiles et 20 000 pour les
pensions militaires en 2021.
Compte tenu de la prévision du nombre de sorties du régime
(58 700 parmi les civils et 18 500 parmi les militaires), les effectifs de retraités
devaient progresser faiblement sur l’exercice 20
21 (+19 200 soit moins un peu
moins de 0,8 % des 2,5 M de pensionnaires civils et militaires).
2 -
L’exécution des dépenses du programme 741
Avec 55 933
M€ de dépenses, le
programme 741 a connu une sur-
exécution de 190
M€ sur l’exercice 20
21, soit un écart de +0,3 % par
rapport à la prévision initiale.
Tableau n° 8 :
Les dépenses du programme 741
2020
2021
en M€
Exécution
2020
Prévision LFI
2021
Exécution
2021
Ecart à la
LFI
Programme 741 - action 01 civils
45 780
46 446
46 697
252
dont dépenses de pensions
45 287
45 913
45 924
11
dont transferts de compensation
démographique (civils)
18
54
258
204
dont versement à la CNRACL
(décentralisation)
454
457
493
36
dont affiliations rétroactives
14
14
17
3
dont autres dépenses
7
7
6
-1
Programme 741 - action 02 militaires
10 052
10 166
10 102
-63
dont dépenses de pensions
9 751
9 804
9 774
-29
dont transferts de compensation
démographique (militaires)
142
180
215
35
dont affiliations rétroactives
159
181
113
-68
dont autres dépenses
0
1
0
0
Programme 741 - action 03 ATI
135
132
134
1
Total Programme 741
55 967
56 744
56 933
190
Source : Cour des comptes
–
données Direction du budget
14
Le CPCMR prévoit également des pensions d’orphelins.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
31
Cette sur-
exécution s’explique
principalement par des dépenses
inter-régimes plus fortes que prévu (+208
M€)
. Celles-
ci s’élèvent en
exécution au total à 1 095
M€, soit
+307
M€
ou +39 % par rapport à
l’exécuté pour 2020
:
-
S’agissant de la compensation démographique entre régimes de
base de la sécurité sociale, l’éc
art à la LFI (+ 238
M€ dont 204
M€ pour
les pensions civiles et 35
M€ pour les pensions militaires) provient de la
mise à jour intervenue en décembre 2020, postérieurement aux réunions
intermédiaires de la commission de compensation dont seuls les premiers
travaux sont connus lors de la préparation de la loi de finances 2021
concernant l'acompte de l'année en cours ;
-
S’agissant du transfert État
-
CNRACL au titre de l’article 108 de la
loi du 13 août 2004, compte tenu des montants définitifs 2020 fixés par
l'arrêté du 17 décembre 2021, la dépense de compensation 2021 s'élève à
493
M€ au total
(+ 36
M€), co
ntre une prévision LFI à 457
M€
;
-
Les dépenses d’affiliations rétroactives ont été inférieures de
66
M€ à celles votées en LFI 2021
(+3
M€ pour les pensions civiles,
-
68
M€ pour les pensions milita
ires).
L’écart provient principalement des
comportements de moindres départs de militaires
n’ayant pas
acquis de
droit à pension au titre du régime des retraites de l’État
, dans un contexte
d’évolution
de la réglementation depuis 2014 (qui a réduit la durée de
service minimale permettant d’acquérir ces droits)
15
.
Les autres dépenses du programme 741 sont globalement proches
de leur prévision. Les dépenses de pensions (pensions civiles et militaires
de retraite et allocations temporaires d’invalidité) se sont
élevées à
55 832
M€ contre 55
849
M€ votées en
LFI, soit un écart de −17
M€
(-0,03
%). L’accroissement du nombre de sorties de pensions occasionné
par la pandémie de Covid-19 a conduit à une baisse des dépenses de
retraite, en partie atténuée par des départs à la retraite plus soutenus
qu’anticipés.
En outre, l
a prévision de dépense d’
allocations temporaires
d’invalidité
(ATI) a globalement été correctement anticipée, à 134
M€
contre 132
M€ en prévision
.
Dans le détail, cependant, les dépenses de pensions civiles ont été
supérieure de 11 M€ aux prévisions. D’une part, l
es sorties de pensions ont
été plus nombreuses que prévu (+7 100 sur 2020 et 2021 en exécution par
rapport à la LFI 2021), dans le contexte pandémique, mais les entrées en
pensions ont également surpris à la hausse (+3 500).
D’autre part
, le
montant moyen de la pension dépasse légèrement la prévision (+0,1 %).
Par ailleurs, les effets de calendrier des entrées et départs ont pu contribuer
à l’écart à la prévision.
15 Voir rapport de la Cour des comptes sur les rémunérations des militaires
32
COUR DES COMPTES
Tableau n° 9 :
Entrées et sorties de pensions civiles en 2020 et 2021,
en écart à la LFI 2021
2020
2021
Écart à la
LFI 2021
LFI 2021
Exécution
LFI 2021
Exécution*
Entrées de pensions
de droit direct
53 500
54 900
54 800
57 200
3 800
Entrées de pensions
de droit dérivé
21 300
21 400
21 600
21 200
-300
Sorties de pensions
de droit direct
40 000
42 200
39 100
42 100
5 200
Sorties de pensions
de droit dérivé
19 800
21 000
19 600
20 300
1 900
Total, en entrées nettes
15 000
13 100
17 700
16 000
-3 600
Source : DGFiP, Service des retraites de
l’Éta
t, Cour des comptes
* : chiffres arrêtés au 6 janvier 2022
Graphique n° 8 :
Prévision et exécution des entrées en paiement
de pensions de droits directs (agents civils)
Source
: Cour des comptes d’après données
du SRE
À l’inverse, les dépenses de pensions militai
res ont été inférieures de
29
M€ aux prévisions.
Les sorties de pensions ont été plus nombreuses que
prévu (+1300 sur 2020 et 2021 en exécution par rapport à la LFI 2021), dans
le contexte pandémique, et les entrées en pension ont également surpris à la
baisse (-500 en exécution par rapport à la LFI 2021). Par ailleurs, le montant
moyen de pension militaire est en léger retrait de la prévision (-0,2 %).
40000
50000
60000
70000
80000
90000
100000
LFI
Exécution
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
33
Tableau n° 10 :
Entrées et sorties de pensions militaires en 2020
et 2021, en écart à la LFI 2021
2020
2021
Ecart à la
LFI 2021
LFI 2021
Exécution
LFI 2021
Exécution*
Entrées de pensions de
droit direct
12 500
12 100
12 000
12 500
100
Entrées de pensions de
droit dérivé
8 200
8 100
8 000
7 500
-600
Sorties de pensions de
droit direct
9 300
9 900
8 900
9 400
1 100
Sorties de pensions de
droit dérivé
9800
9 800
9 600
9 800
200
Total, en entrées
nettes
1 600
500
1 500
800
-1 800
Source
: DGFiP, Service des retraites de l’Éta
t, Cour des comptes ;
* : chiffres arrêtés au 6
janvier 2022
S’agissant du montant moyen des p
ensions en stock, le rythme
d’
augmentation de la pension moyenne des retraités civils a connu un léger
ralentissement en 2021, avec une hausse de 0,6 % (contre 0,9 % en 2020 et
0,6 % en 2019). Le
montant
moyen des pensions des militaires a, de son
côté, légèrement progressé (+0,2 %), après avoir stagné en 2020.
B -
Les dépenses du programme 742
–
Ouvriers
des
établissements industriels de l’État
Tableau n° 11 :
Les dépenses du programme 742
Les dépenses de la section 2
2020
2021
Exécution
Prévision LFI 2021
Exécution 2021*
Écart à la LFI
Action 1 Prestations vieillesse et invalidité
1 862
1 873
1 861
-11,6
Action 3 Autres dépenses spécifiques
2
2
1
-1,0
Action 4 Gestion du régime
8
6
7
0,9
Action 5 RATOCEM
54
57
53
-3,4
Total des dépenses
1 925
1 938
1 922
-15,2
Source : Cour des comptes
–
données direction du budget ; *Exécution 2021 provisoire :
extraction Chorus au 6 janvier 2022.
34
COUR DES COMPTES
1 -
La programmation des dépenses du programme 742
Les pensions attribuées aux ouvriers de l’État au titre du FSPOEIE,
retracées
dans
l’action
1,
représentent
97 %
des
dépenses
du
programme 742. La prévision de dépenses inscrite à ce titre en LFI 2021
se stabilise (+0,2 %) par rapport au montant de la LFI 2020.
Graphique n° 9 :
Effectifs de pensionnés du FSPOIE
Source
: Cour des comptes, d’après le Jaune «
Pensions » annexé au PLF 2021, *et prévision LFI
2021 pour l’année 2020
Le nombre de pensionnés est en baisse constante depuis 2008
(-10 600 pensionnés entre 2011 et 2021). Toutefois, la reprise du
recrutement d’ouvriers d’État, notamment sur des missions r
elevant du
ministère des Armées (264 recrutements prévus en 2021 en LFI), devrait à
terme soutenir à terme le nombre de pensionnés.
Les autres dépenses du programme sont principalement constituées de :
-
l’action 5, rentes RATOCEM et frais de gestion admin
istrative
facturés par la CDC au titre de la gestion de ce régime ; pour 2020, le
montant total de la dépense était prévu à 56,6
M€
;
-
l’action 4, dépenses de gestion administrative du FSPOEIE
facturées par la CDC
; les dépenses prévues s’élevaient à 6,
1
M€ selon une
prévision réalisée par la CDC.
95 000
97 000
99 000
101 000
103 000
105 000
107 000
109 000
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
35
2 -
Les dépenses exécutées sur le programme 742
En exécution, les dépenses sur le programme 742 ont été inférieures
de 15,2 M
€ à la
prévision initiale (-0,8 %). Cet écart est dû essentiellement
à une sous-exécution des prestations du FSPOEIE (action 1) à hauteur de
11,6
M€.
Cette sous-exécution
s’explique par l’effet conjugué de deux
facteurs
: d’une part, une légère surestimation en LFI 2021 des effectifs
moyens de pensionnés de droit direct (-497 pensionnés en exécution par
rapport à la prévision) comme de droit dérivé (-
112 pensionnés) et, d’autre
part, une légère surestimation du montant moyen de la pension de droit
direct (-1
€ mensuel)
, en partie contrebalancée par une légère sous-
estimation du montant moyen de la pension de droit dérivé (+5
€
mensuels). Ces écarts de prévision induisent un montant total de prestations
de droit direct inférieur de 12,4
M€ par rapport à la prévision et un montant
des prestations de droit dérivé supérieur de 0,8
M€ à la prévision.
S
ur le fonds Rentes d’accident du travail des ouvriers civils des
établissements militaires (RATOCEM), la dépense est inférieure de 3,4
M€
à la prévision indiquée par le service gestionnaire (53,2
M€ en exécuté
contre 56,6
M€ en LFI)
, en raison de moindres effectifs de bénéficiaires.
S’agissant du reste
des dépenses, on constate une sous-exécution de
0,2
M€, du fait de
frais administratifs de gestion légèrement plus bas que
prévu (5,9
M€ contre 6,1
M€ en LFI)
au titre de
l’action 4
: « Gestion du
régime »
16
. La sur-
exécution constatée pour l’action 4 (
0,9
M€
) et la sous
exécution de l’action 3
« Autres dépenses spécifiques » (-1
M€) résultent
principalement d’une erreur d’imputation en LFI des frais financiers liés
au placement de la trésorerie du FSPOEIE dans le contexte actuel de taux
négatifs à court terme (imputés en action 3 en LFI, et rétablis en action 4
en exécution).
16 Selon les documents budgétaires, la rémunération de la CDC au titre de sa gestion
correspond à la valorisation des moyens humains et matériels (y compris
investissements informatiques) mis en œuvre pendant l’année de référence
(présentation en droits constatés). Elle ne tient pas compte de l’ensemble des impacts
du projet gouvernemental sur les parcours professionnels, carrières et rémunérations
dans la fonction publique.
36
COUR DES COMPTES
C -
Les dépenses du programme 743
–
Pensions
militaires d’invalidité et des victimes de guerre
et autres pensions
Tableau n° 12 :
Les dépenses du programme 743
Source : Cour des comptes - données direction du budget
1 -
La programmation des crédits du programme 743
L’évolution
des
dépenses
du
programme
743
dépend
essentiellement des variations constatées sur les périmètres des dispositifs
de retraite du combattant et de pensions militaires d’invalidité et des
victimes de la guerre (PMIVG). Ces variations sont liées au nombre de
personnes pouvant bénéficier de ces dispositifs, aux décisions législatives
ou réglementaires ainsi qu’aux déterminants de calcul, qui peuvent évoluer
en cours d’exercice (nombre et valeur du point PMI, taux d’invalidité, etc.).
Les crédits du programme 743 se ventilent principalement sur les
deux premières actions.
L’action 1 «
Reconnaissance de la Nation
» recouvre essentiellement la
retraite du combattant
, allocation accordée aux titulaires de la carte du
combattant âgés de plus de 65 ans, et, sous conditions, dès 60 ans à certains
titulaire
s d’autres pensions. Son montant est forfaitaire, égal au produit d’un
« indice de pension » (52 points à compter du 1
er
septembre 2017) par la valeur
du point d’indice de la pension militaire d’invalidité
17
et des victimes de guerre.
17 14,42
€ au 1
er janvier 2017, puis 14,45
€ au 1
er avril 2017 (arrêté du 5 novembre
2018), soit une pension brute annuelle de 751,40
€ non imposable.
Les dépenses de la section 3 (M€)
2020
2021
Exécution
2020
Prévision
LFI 2021
Exécution
2021
Écart à
la LFI
Action 1 Reconnaissance de la Nation
692
646
640
-5,6
Action 2 Réparation
918
851
852
0,9
Action 3 Pensions d'Alsace-Moselle
16
16
16
-0,3
Action 4 Allocations de reconnaissance
des anciens supplétifs
19
19
19
-0,2
Action 5 Pensions des anciens agents des chemins
de fer franco-éthiopiens
0
0
0
0,0
Action 6 Pensions des sapeurs-pompiers et des anciens
agents de la défense passive victimes d'accidents
12
12
12
-0,1
Action 7 Pensions de l'ORTF
0
0
0
0,0
Total des dépenses
1 657
1 544
1 538
-5,3
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
37
L’action 2 «
Réparation
» regroupe les pensions prévues par le code
des pensions militaires d’invalidité et victimes de la guerre. La pension
militaire d’invalidité (PMI) est égale au produit d’un indice et de la valeur
du point d’indice de PMI, l’indice pris en compte dépendan
t du
pourcentage d’invalidité et du grade détenu par le militaire lors de sa
radiation des contrôles.
Pour 2021
, la prévision initiale de dépenses de l’action 1
«
Reconnaissance de la Nation
» s’élevait à
645,6
M€. Pour l’action 2
«
Réparation
», les dépenses étaient estimées à 850,9 M. Les dépenses
prévues sur les autres actions représentaient un montant total de 47,1
M€.
2 -
Les dépenses exécutées sur le programme 743
En exécution, les dépenses du programme 743 ont été inférieures de
5,3
M€ à la prévision de la LFI (
-0,3 %).
L
es dépenses de l’action 1 «
Reconnaissance de la Na
tion » ont été
inférieure de 5,6
M€ (
-0,9 %) à la prévision initiale, tandis que celles de
l’action 2, «
Réparation
» ont été supérieures de 0,9
M€ à la prévision
(+ 0,1 %).
Ce léger écart à la LFI provient d’une difficulté récurrente à
déterminer avec exactitude la mortalité des bénéficiaires des pensions
militaires d’invalidité et de retraite du combattant et le coût réel des
mesures de revalorisations des pensions et allocations.
IV -
La soutenabilité à court et moyen terme
A -
La soutenabilité à court terme
Au regard du plafond de dépenses prévu en loi de finances initiale
pour s
es trois programmes, le compte d’affectation spéciale
Pensions
ne
présente pas de problème de soutenabilité à court terme. Les dépenses
exécutées en 2021 ont été inférieures aux crédits disponibles.
Par rapport aux crédits disponibles, les crédits non consommés
s’élèvent donc à 1
,21
Md€
fin 2021. Ce montant est proche de la moyenne des
reports des cinq années précédentes (et un peu inférieur au montant reporté de
2020 sur 2021). Ces crédits devraient être reportés en totalité en 2022.
38
COUR DES COMPTES
Tableau n° 13 :
Crédits disponibles et crédits consommés en 2021
(CP, M
d€)
M€
LFI 2021
Reports
2020 sur
2021
LFR
2021
Crédits
disponibles
Crédits
consommés
Ecart à
la LFI
Ecart aux
crédits
disponibles
Reports
2021 sur
2022
P. 741
56 743,58 1 233,08
0,00
57 976,66
56 933,10
189,52
-1 043,56 1 043,56
P. 742
1 937,51
67,54
0,00
2 005,05
1 922,34
-15,17
-82,72
82,72
P. 743
1 543,51
75,88
0,00
1 619,40
1 538,18
-5,33
-81,22
81,22
Total
60 224,60
1 376,51
0,00
61 601,11
60 393,62
169,01
-1 207,49
1 207,49
Source : Cour des comptes
S’agissant de l’obligation prévue par l’article 21 de la LOLF selon
laquelle
«
En cours d’année, le total des dépenses engagées ou
ordonnancées au titre d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder
le total des recettes constatées, sauf pendant les trois mois suivant sa
création »
, le CAS
Pensions
ne présente pas de risque à court terme. En
cours d’année, le solde du compte a été systématiquement bénéficiaire.
Graphique n° 10 :
Solde comptable cumulé mensuel du CAS
Pensions -
Exercice 2021 (en M€)
Source : direction du budget
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
39
Le solde excédentaire cumulé au 31/12/2020 résulte d’une
succession d’exercices excédentaires depuis 2013
. Le solde cumulé atteint
un excédent de 9,5
Md€ fin 20
21.
Graphique n° 11 :
Solde cumulé en fin d’année du CAS
Pensions
(Md€)
Source : Cour des comptes, données direction du budget
D’après le projet
annuel de performance (PAP) 2022 du
CAS
Pensions
,
« Le solde cumulé du CAS Pensions prévu en fin d'année
2021 permet ainsi d'assurer formellement le respect de l'obligation
d'équilibre fixée par l'article 21-II de la LOLF, son niveau étant situé au-
dessus du seuil minimal mentionné dans les recommandations de la Cour
des comptes et des rapports parlementaires.»
L’ampleur de ce solde
pourrait ainsi inciter à diminuer le taux de contribution employeur afin de
rapprocher le co
mpte de l’équilibre.
Toutefois, la direction du budget prévoit que les dépenses du CAS
Pensions
devraient excéder les recettes à partir de 2023 (la croissance
tendancielle des premières étant plus rapide), ce qui ferait diminuer le
niveau du solde cumulé. À terme, ce dernier devrait revenir vers un niveau
minimum d'environ 1
Md€ compte tenu de l’augmentation attendue du
nombre de départs à la retraite dans les prochaines années, après la fin de
la montée en charge des réformes de 2003 et 2010. Aussi, la direction du
budget n’est pas favorable à une baisse des taux de contribution
employeurs. Le maintien des taux à leur niveau actuel a ainsi pour but de
sécuriser l’équilibre du compte et d’éviter les variations de taux au cours
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
9,0
10,0
40
COUR DES COMPTES
du temps. Le maintien des taux à un niveau relativement élevé contribue
également à inciter les ministères employeurs à contenir la progression des
dépenses de personnel.
B -
La soutenabilité à moyen et long terme : des
projections non détaillées
Le maintien de taux de contribution stables repose de fait,
implicitement, sur des prévisions de recettes et de dépenses à un horizon
pluriannuel, qui ne sont pas détaillées dans les documents budgétaires. La
direction du budget indique s’appuyer sur les prévisions du conseil
d’orientation des retra
ites (COR). Si les travaux du COR permettent de
fournir des informations sur les variations attendues du solde à long terme,
sur une période de 60 ans, ils sont moins adaptés aux prévisions de court
terme, d’autant qu’ils
ne sont actualisés que tous les quatre ans. Ainsi, les
dernières projections relatives au régime de la fonction publique d’État,
parues en novembre 2019, ne vont que jusqu’à 2030 tandis que les
dernières prévisions pour ce même régime à horizon 2070 datent de juillet
2017. Le rapport annuel de 2020, quant à lui, ne présente pas de projections
ni de prévisions pour la fonction publique d’État.
En 2020, la Cour a réitéré sa recommandation à la direction du budget
de
«
Faire figurer dans les documents budgétaires les projections d’évolution
d
u solde annuel et cumulé du CAS Pensions à un horizon d’au moins trois ans
et détailler les hypothèses sous-
jacentes, s’agissant des dépenses, des recettes
et des facteurs explicatifs (recommandation réitérée). »
En réponse à la recommandation réitérée de la Cour, la direction du
budget confirme sa position, qui est que les documents budgétaires ne
comportent aucune projection d’évolution du solde cumulé du CAS
Pensions
, en la justifiant. D
’une part
, la trajectoire du solde annuel et
cumulé du CAS
Pensions
est fortement dépendante de plusieurs paramètres
susceptibles d’être révisés d’une année sur l’autre, notamment
sous
l’effet
de la démographie du régime (recrutements, départs en retraite, mortalité),
des décisions de revalorisation des pensions, de la dynamique salariale de
l’État et
la fixation des taux de cotisation (agent et employeur). Une partie
de ces paramètres dépendent de décisions du Gouvernement et des
ministères employeurs sur lesquels la direction du budget ne souhaite pas
formuler d’hypothès
es au-
delà de l’horizon de projection du PLF.
D’autre part,
la direction du budget rappelle que le solde cumulé du
CAS
Pensions
ne fait pas l’objet d’une surveillance étroite, du moment qu’il
est suffisant
pour faire face à une éventuelle dégradation de l’
équilibre du
compte
en cours d’année, pour assurer le respect de
l’article 21
-II de la
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
41
LOLF.
Il s’agit d’un indicateur technique qui ne mesure pas une réserve de
trésorerie immobilisée. En outre, le solde annuel du CAS
Pension
ne permet
pas de mesurer l’éq
uilibre
financier des régimes de retraites qu’il retrace,
mais seulement l’équilibre comptable entre les dépenses et les recettes, qui
sont pour une large part calibrées de façon à assurer cet équilibre.
La direction du budget met en avant la nature technique du solde du
CAS
Pensions
, qui rend compte du respect qu’une obligation comptable de
gestion, mais ne donne pas d’indication sur l’équilibre financier du compte.
Enfin, la direction du budget indique préférer, en lieu et place d’une
publication budgétaire de prévisions à la fois fragiles et sujettes à des
difficultés d’interprétation eu égard à la nature du compte, répondre au fil
de l’eau aux questions qui lui sont posées, notamment par les
parlementaires, comme elle le fait régulièrement
18
.
Lors des échanges avec la Cour, la direction du budget indique que
le Jaune budgétaire portant sur les
Pensions de retraite de la fonction
publique
annexé au PLF fournit des éléments pour apprécier la
soutenabilité du compte
Pensions
, sur la base de la comptabilité générale.
C -
L’approche par la comptabilité générale
:
l’analyse
des besoins de financement actualisés à long terme
Les pensions de la fonction publique d’État constituent des
engagements au sens de la comptabilité générale. Selon le rapport sur les
retraites de la fonction publique annexé au projet de loi de finances 2022
(Jaune budgétaire), la valeur actualisée de ces engagements, au 31
décembre 2020,
s’élève à 2
769
Md€
pour les pensions civiles et militaires
des fonctionnaires d’État et à 49
Md€ pour les pensions des ouvriers d’État.
Le calcul est fait
sous l’hypothèse d’un taux d’intérêt
de -1,23 %,
correspondant au rendement de l’OAT€i à horizon 2036
, tout en étant très
sensible à ce paramètre (voir tableau 15 ci-dessous). Sur le montant
d’engagements de
pensions civiles et militaires
de l’État
, un peu plus de
47 % des engagements concernent les agents déjà à la retraite au 31
décembre 2020. Les modifications juridiques des réformes de 2010, 2012,
2014, et portant sur le traitement des fonctionnaires n’ont donc encore de
conséquences que sur les autres 53
% d’engagements, à savoir les droits
des actifs acquis au 31 décembre 2019.
18 La direction du budget a transmis à la Cour à ce sujet la réponse à la question n°37
du questionnaire parlementaire de Mme la députée S. VERMEILLET annexé au projet
de loi de finances pour 2022.
42
COUR DES COMPTES
Tableau n° 14 :
Montant des engagements en fonction du taux
d’actualisation retenu
Source
: Paragraphe 25.1.1.2 de l’annexe au Compte général de l’État (CGE) 2020
La
présentation
des
engagements
de
retraite
relatifs
aux
fonctionnaires de l’État
est complétée, dans le Jaune budgétaire sur les
retraites, par un autre indicateur, le besoin de financement actualisé (BFA).
Celui-ci permet
d’
appréhender les besoins de financement futurs inhérents
au régime, compte tenu de la masse des prestations et des cotisations
anticipées.
Il s’agit
de la somme actualisée des soldes futurs du régime des
fonctionnaires civils et des militaires
de l’État jusqu’à un horizon donné
.
L’évaluation dépend d’hypothèse
s sur la dynamique du régime
(démographie, macroéconomie, taux de cotisations et de contributions,
autres paramètres du régime). Le besoin de financement actualisé varie
avec le taux
d’inté
rêt utilisé dans le calcul
d’actualisation
, mais de manière
moins marquée que les engagements actualisés.
Le besoin de financement cumulé du régime des pensions des
fonctionnaires d’État civils et militaires
à
l’horizon 2070 s’élève à
88,3
Md€, sous l’hypothèse d’un
taux d’actualisation de
-1,23 %. Ce
besoin de financement résulte principalement des engagements au titre des
fonctionnaires de La Poste, qui y contribue pour 153,9
Md€
; en effet le
besoin de financement actualisé pour le champ des fonctionnaires civils et
militaires
de l’État
, en intégrant Orange mais en excluant la Poste, est
négatif (ce qui traduit une situation excédentaire) de -65,6
Md€.
Md
€
Taux d’actualisation
-1,23 %
0,00 %
1,00 %
1,50 %
Engagements de
retraites de l’État
2 768
2 052
1 662
1 510
- dont retraités
1 310
1 085
946
887
- dont actifs
1 458
967
717
623
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
43
Graphique n° 12 :
Besoin de financement actualisé, en fonction de
l’horizon de calcul, du régime des fo
nctionnaires civils et militaires de
l’État (dont Orange et La Poste)
Source
: Paragraphe 25.1.2 de l’annexe au Compte général de l’État (CGE) 2020
, cité dans le
rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique (Jaune budgétaire) annexé au PLF 2022
Note : Le besoin de financement actualisé (BFA) cumulé ne correspond pas exactement au solde
cumulé du CAS Pensions (méthodes d’évaluation différentes). Le solde du régime correspond
selon les périodes à un besoin de financement lorsque, à taux inchangé, les cotisations et
contributions ne sont pas suffisantes pour couvrir les prestations. Il correspond à un excédent
lorsque, toujours à taux inchangé, les cotisations et contributions excèdent les prestations. Le
besoin de financement actualisé (BFA) cumule pour sa part les soldes actualisés du régime,
toutefois les signes sont opposés : un besoin de financement positif correspond à une situation où
les cotisations et contributions actualisées cumulées ne couvrent pas les prestations actualisées
cumulées. Le graphique permet de lire le montant du BFA à horizon 2070 de 88 319
Md€ présenté
dans le tableau de synthèse.
Lecture
: A taux de cotisations inchangés, le BFA cumulé du régime des fonctionnaires de l’Etat et des
militaires (y compris Orange et La Pos
te) s’élève à 88,3 Md€ au taux de
-
1,23 % à l’horizon 2070.
Cette évaluation du besoin de financement actualisé pour les
pensions civiles et militaires de l’État repose sur l’hypothèse d’u
n maintien
des taux de contribution employeurs à 74,28 % pour les agents civils et
126,07 % pour les militaires (taux inchangés depuis 2013, et maintenus
constants sur toute la durée de la projection), ainsi que de la montée en
charge des réformes des retraites. Or, ces taux de contribution employeurs
peuvent être révisés à tout moment, du moment que le CAS
Pensions
respecte
l’obligation d’équilibre imposée par l’article 21
-II de la loi
organique relative aux lois de finances (LOLF).
44
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, le calcul fait pour le régime des ouvriers des
établissements industriels de l
’État fait apparaître un besoin de financement
actualisé de 47
Md€ à l’horizon 2070
, soit 33 % du total fonction publique
et ouvriers d’État.
Le niveau élevé du besoin de financement actualisé pour
les pensions ouvriers d’État traduit notamment le faible
ratio de cotisant
par pensionné (voir
supra
) et l’importance de la subvention d’équilibre de
l’État dans le financement de ces pensions
(78 % en exécution 2021).
Tableau n° 15 :
Besoin de financement actualisé des pensions de la
fonction publiques d’État et des pensions des ouvriers d’État
Fonctionnaires civils et militaires
de l’État
Ouvriers
d’État
Total
Fonctionnaires
de La Poste
Fonctionnaires
hors La Poste
BFA en
Md€
153,9
-65,6
47
141,3
BFA en %
du total
109 %
-46 %
33 %
100 %
Source : données du Jaune budgétaire annexé au PLF 2022, calculs Cour des comptes
Tout en fournissant des éléments utiles pour apprécier la dynamique
du compte à très long terme, la présentation des besoins de financement
des pensions civiles et militaires de l’État et des pensions des ouvriers
d’État figurant dans le Jaune budgétaire annexé au PLF pourrait
être
utilement complétée en détaillant les trajectoires de dépenses et de solde
cumulé d’une part, et en fournissant une vision consolidée
pour cet
indicateur
à l’échelle du CAS
Pensions
dans son ensemble.
*
En définitive, il serait pertinent de compléter la documentation
budgétaire par des projections sur la dynamique du CAS
Pensions
à moyen
terme, à un horizon d’au moins trois ans.
Ces projections pourraient être
accompagnées du détail des hypothèses sur les principaux paramètres sous-
jacents (démographie, transferts inter-régimes, choix de gestion des
ministères, taux de contribution)
et d’une explication de leur sensibilité aux
aléas. Prenant place entre les prévisions annuelles et les projections de long
terme publiées aujourd’hui, ces projections de moyen terme
apporteraient un
éclairage utile pour apprécier l’équilibre des pr
ogrammes du CAS
Pensions
dans le contexte de la loi de programmation des finances publiques.
En conséquence, la Cour reconduit sa recommandation.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
45
Recommandation n°
1 : (
direction du budget
) Faire figurer
dans les documents budgétaires les projections d’évolution du
solde annuel et cumulé du CAS
Pensions
à un horizon d’au
moins trois ans et détailler les hypothèses sous-jacentes,
s’agissant des dépenses, des recettes et des facteurs explicatifs
(
recommandation réitérée
).
46
COUR DES COMPTES
Chapitre II
La qualité de la gestion
I -
La conformité aux principes et règles
de la LOLF
Aucune irrégularité n’a été constatée à l’occasion de l’examen de
l’exécution de l’exercice 2021
. Les seules mesures intervenues en gestion
2021
ont été les arrêtés de reports de crédits issus de l’exercice
2020. À ce
titre, il est à n
oter qu’en
2021, comme les années précédentes, les
gestionnaires n’ont pas
eu recours à des reports « croisés » entre
programmes
dont la Cour avait relevé l’irrégularité dans la NEB portant
sur l’exercice 2015.
II -
La démarche de performance
Par rapport à l’ex
ercice 2020, peu de changements sont à noter sur
le volet « performance » de la mission puisque les objectifs et indicateurs
se sig
nalent par leur stabilité d’une année sur l’autre.
A -
Les indicateurs
d’efficience
du programme 741 : le
transfert achevé de la gestion des pensions au SRE
1 -
Le
coût de gestion d’un ressortissant
L
e premier indicateur d’efficience du programme 741
-
Pensions
civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité
-
porte sur le coût de gestion d’un ressortissant (ret
raité ou actif affilié) du
régime des pensions civiles et militaires de retraite : il distingue le coût
imputable aux services de la DGFiP (service des retraites de l’État, centres
de gestion des retraites) et, depuis le PLF 2015, le coût global intégrant en
outre les dépenses des ministères employeurs.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
47
Le coût de gestion des pensions civiles et militaires de retraite est en
hausse, de manière temporaire. Cette hausse est liée à la prise en compte, à
compter du PAP 2019, de la part annuelle des effectifs et des coûts
salariaux des agents du service des retraites de l’Éducation nationale mis à
la disposition du SRE sur la période 2016-2020 dans le périmètre des
dépenses complètes du SRE. Cela correspond au surcroît de charge lié à la
reprise par le SRE de la relation usagers dans les nouveaux processus de
gestion des pensions, conduisant à une augmentation temporaire du
premier sous-indicateur. Le coût par ressortissant a ainsi augmenté en 2021
pour le SRE, s’établissant à
19,11
€,
contre 18,54
€ en 2020.
En revanche, comme prévu, le coût global de gestion (prenant en
compte le coût des effectifs concernés dans les services « RH pensions »
de chacun des ministères) diminue. Il est attendu à 19,90
€ contre
23,00
€
en 2020. Cette baisse traduit
les gains d’effici
ence induits par les nouveaux
processus de gestion, à savoir, d’une part, l’utilisation du compte individuel
de retraite comme source des bases de liquidation, et, d’autre part, le
transfert progressif au service des retraites de l’État
du conseil retraite, de
la réception de la demande de pension et de la relation usagers lors du
départ en retraite.
Ce transfert avait été recommandé par la Cour dans son rapport
public annuel de février 2012. Elle rappelait que la logique de la réforme
de la gestion des pensions, décidée dans le cadre de la révision générale
des politiques publiques en décembre 2007
19
, exigeait que les tâches des
services de pensions ministériels soient intégralement transférées au
service des retraites de l’État
.
Tableau n° 16 :
Coût de gestion d’un ressort
issant du régime
des pensions civiles et militaire de retraite (CPCMR)
En €
2018
2019
2020
2021 Prévision
PAP 2021
2021 Prévision
actualisée (PAP 2022)
2022 Prévision
PAP 2022
Coût de gestion d’un ressortissant du régime
des pensions civiles et militaires de retraite
17,30 18,01 18,54
18,55
19,11
18,90
Coût de gestion global (y compris les coûts
des
ministères employeurs) d’un ressortissant du
régime des pensions civiles et militaires de retraite
26,88 25,62 23,00
19,58
19,90
19,70
Source : direction du
budget et service des retraites de l’État, PAP 202
2, Cour des comptes
19 Le Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 avait
décidé que la suppression progressive des services ministériels devait intervenir en
2010-2011.
48
COUR DES COMPTES
Le 1
er
décembre 2020 a marqué la fin de ce transfert au SRE, tous
les ministères ayant intégré le mode en demande directe des pensions. Les
32 employeurs ayant transféré ces processus au SRE se recentrent sur des
missions RH en lien avec les processus retraite : alimentation des comptes,
radiation des cadres, renseignement des derniers éléments de carrière.
Graphique n° 13 :
Nombre cumulé d’employeurs ayant transféré leur
gestion des retraites au SRE
Note de lecture : En 2020 et depuis 2013, 32 employeurs publics, 19 unités de gestion des
ministères de l’Enseignement supérieur et de la recherche et de l’Éducation nationales, ainsi que
4 unités de gestion du ministère des Armées ont transféré leur gestion des retraites au SRE.
Source
: Service des Retraites de l’État, DGFiP
Toutefois, le différentiel entre le coût de gestion du SRE et le coût
global de gestion demeure significatif (Cf. tableau n° 16
). L’achèvement
récent
de cette réforme devrait permettre d’obtenir l’ensemble des gains de
qualité et d’efficience attendus
progressivement (Cf. encadré).
Le transfert achevé au SRE de la gestion des
retraites de l’État
:
un service amélioré, des gains de productivité significatifs
Le service des retraites de l’É
tat (SRE) a achevé en 2020, comme
programmé, la réforme de la gestion des retraites de l’État, qui faisait suite
à une recommandation de la Cour dans son rapport public annuel de 2012.
La transformation du régime s’est appuyée sur la mise en œuvre
d’une base des comptes individuels retraite (CIR) regroupant l’ensemble
des carrières et alimentée au fil de l’eau par les employeurs, la centralisation
de la gestion des retraites et de la relation usagers pour le conseil retraite au
SRE et le maintien de la gestion des carrières chez les employeurs.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
49
Les employeurs (ministères, administrations et établissements),
libérés des activités retraite, se sont recentrés sur des missions RH à plus
forte valeur ajoutée pour lesquelles ils ont pu redéployer une partie de leur
effectif retraite. Ils ont pu économiser, à date, plus de 450 ETP, soit 32%
des effectifs recensés en 2012, avec une cible réaliste de gains proche de
650 ETP, soit 45 %. En effet, 167 ETP sont encore affectés au conseil
retraite, en doublon avec les services offerts par le SRE et 82 ETP travaillent
sur le traitement du reliquat des dossiers de validation de services auxiliaires
(VSA). Les ministères employeurs conservent un rôle à long terme pour
assurer la bonne qualité des comptes individuels retraite (CIR) des assurés
et pour compléter certains éléments de ces comptes au moment du départ en
retraite. Pour les accompagner, le SRE a mis en place des actions de
formation et de sensibilisation.
Les usagers civils et militaires ont accès, tout au long de leur carrière,
à l’offre de conseil retraite du SRE en toute autonomie sur l’espace
numérique sécurisé de l’agent public (ENSAP) : visualisation et demande
de correction du compte individuel, simulation des montants de pension,
demande de départ, suivi des étapes de traitement du dossier de demande
départ, etc. Ces services en ligne peuvent être complétés, sur demande, par
l’appui de gestionnaires experts. La relation avec l’usager permet au SRE
de s’assurer progressivement de l’exhaustivité et de la fiabilit
é des données
présentes dans les comptes CIR.
Le SRE s’affirme en pôle métier de gestion des retraites et de conseil
retraite pour l’État.
Les équipes métier du SRE ont été renforcées avec environ
50 ETP supplémentaires à fin 2020. Le SRE a construit un parcours de
formation sur le cœur de métier retraite, labellisé au plan national de formation
de l’École Nationale des Finances Publiques.
Les processus métier,
transversaux entre les différents bureaux et adaptés à la dématérialisation des
services,
font l’objet d’une amélioration continue
. La certification ISO
9001/2015, obtenue en 2016 pour la simulation pension accompagnée, a été
étendue à l’ensemble du parcours usager retraite en 2020.
2 -
Le coût de gestion des pensions civiles et militaires de retraite
pour 100
€ de pensions versés
Le deuxième indicateur du programme 741 mesurant l’efficience de
la gestion, intitulé « Coût de gestion des pensions civiles et militaires de
retraite pour 100
€ de pensions versés
», a été introduit dans le PLF 2015.
Il rapporte le coût global de gestion des pensions civiles et militaires de
retraite au montant des pensions, pour le SRE seul (premier sous-
indicateur) et en incluant les coûts pour les ministères employeurs (second
sous-indicateur).
50
COUR DES COMPTES
Tableau n° 17 :
Coût de gestion d’un ressortissa
nt du régime des
pensions civiles et militaire de retraite pour 100
€ de pensions versées
En €
2018
2019
2020
2021
Prévision
PAP
2021
2021
Prévision
actualisée
(PAP
2022)
2022
Prévision
PAP 2022
Coût de gestion des pensions civiles et
militaires de retraite pour 100
€ de
pensions versés
0,14
0,14
0,147
0,140
0,151
0,147
Coût de gestion global (y compris les
coûts des ministères employeurs) des
pensions civiles et militaires de
retraite pour 100
€ de pensions versés
0,22
0,20
0,180
0,150
0,157
0,153
Source
: direction du budget et service des retraites de l’État
, PAP 2022, Cour des comptes
La lecture de cet indicateur montre une diminution tendancielle sur
les dernières années du coût global de gestion des pensions de retraite
civiles et militaires, comprenant les coûts engagés par les ministères
employeurs. La prévision actualisée pour 2021 du coût de gestion global
des PCMR pour 100 € de pensions versés est en amélioration par rapport
au résultat 2020, en cohérence avec les avancées de la réforme. Cette baisse
est le résultat du transfert vers le SRE des tâches de liquidation des
pensions (Cf.
supra
). Ce transfert a dans le même temps ralenti la baisse
du premier sous-
indicateur en raison de l’augmentation de la charge liée à
la reprise par le SRE de la relation usagers. Le coût global étant le sous-
indicateur le plus pertinent en termes de dépenses publiques du point de
vue du contribuable, il conviendra de vérifier que cette baisse se poursuit
dans les années à venir tout en contrôlant cette variable à l
’aide du premier
sous-indicateur.
3 -
Écart entre la prévision et l’exécution des dépenses de pensions
de retraite : des écarts en augmentation en raison de la crise
Le troisième indicateur rapporte, à la dépense prévue, l’écart en
valeur absolue entre la prévision de dépenses de pensions inscrite au PLF
et la dépense constatée. Il est décliné en trois sous-indicateurs : un sous-
indicateur global ; un sous-indicateur hors effet de la revalorisation des
pensions ; et un sous-indicateur hors effet de la revalorisation des pensions
et des changements de comportements de départs à la retraite par rapport à
la prévision.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
51
Comme en 2020, les prévisions de dépenses en LFI ont été moins
bien évaluées
en 2021 qu’avant
-crise. Au regard des indicateurs, la fiabilité
des pré
visions semblait s’améliorer entre 2018 et 2019, à l’exception du
dernier indicateur (écart hors effet de revalorisation et des changements de
comportement de départ). La détérioration en 2020 et 2021 provient
essentiellement de la crise, du fait de la surmortalité observée et des
changements temporaires de comportement de départ. Néanmoins, les
dernières prévisions se situent dans la cible à atteindre.
Tableau n° 18 :
Écarts entre la prévision de dépense et l’exécution
des dépenses de pensions civiles et militaires de retraites et
allocations temporaires d'invalidité :
En %
2018
2019
2020
2021
Prévision
PAP
2021
2021
Prévision
actualisée
(PAP 2022)
2022
Prévision
PAP 2022
écart total
0,03
0,01
0,18
0,80
0,14
0,80
écart, hors effets de
revalorisation
0,04
0,01
0,14
0,80
0,14
0,80
écart, hors effets de
revalorisation et des
changements de
comportement de départ
0,01
0,02
0,14
0,30
0,24
0,30
Source :
direction du budget et service des retraites de l’État
, PAP 2022, Cour des comptes
B -
Les indicateurs du programme 742 : une
augmentation du coût unitaire de contrôle des
liquidations par rapport à avant-crise
Deux indicateurs du programme 742
–
Ouvriers des établissements
industriels de l’État
- présentent un fort parallélisme avec ceux du
programme 741 examinés
supra
(« dépense de gestion pour 100
€ de
pension » et « dépenses de pensions des ouvriers des établissements
industriels de l’
État
: écart entre la prévision et l’exécution
»).
52
COUR DES COMPTES
Deux autres indicateurs sont plus spécifiques à ce programme
(« coût du processus de contrôle
d’une liquidation
» et « taux de
récupération des indus trop-versés »).
1 -
Dépenses de gestion du FSPOEIE : une augmentation du coût
unitaire de contrôle de liquidation
Le premier objectif du programme 742 correspond à la maîtrise des
coûts de la gestion administrative de régimes du FSPOEIE et du
RATOCEM. Il est mesuré par deux indicateurs. Le premier mesure le coût
du processus de contrôle d’une liquidation, qui est un élément déterminant
de la performance, plus que le versement des pensions qui est largement
automatisé. Le deuxième mesure les dépenses de gestion pour 100
€ de
pensions. La loi du 21 mars 1928 confie à la CDC la gestion de ces régimes
et le contrôle du processus de liquidation. Le responsable de programme
n’est donc pas en mesure de piloter dir
ectement cet indicateur.
Sur le programme 742, le nombre de contrôles de liquidations de
pensions effectués par la CDC en 2021 (3 683) est en forte baisse par
rapport à la situation qui prévalait avant-crise (4 665 contrôle en 2019) et
par rapport à la prévision initiale (3 900). Lors de
l’instruction, le ministère
des finances a attribué ce résultat à la crise sanitaire durant laquelle la
Caisse des dépôts a priorisé la gestion de certains dossiers.
Le coût global du processus de contrôle des liquidations
(1,355 M€)
est en revanche en hausse par rapport à
la situation de 2019 (1,287 M€
) et
par rapport à la prévision
(1,293 M€)
. Cette hausse du coût global, malgré
la baisse du nombre de contrôles, s’explique par l’intégration des travaux
menés par le gestion
naire administratif sur la mise en œuvre d’outils de
gestion pour le régime.
En conséquence, le coût unitaire de contrôle des liquidations est bien
supérieur à la prévision initiale. Il
s’établit à
368
€ en 20
21, un niveau
supérieur à la prévision (332
€)
et en augmentation de 33 % par rapport à
2019, en raison des éléments évoqués
supra
.
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
53
Tableau n° 19 :
Indicateurs 1 et 2 du programme 742
Source : Cour des Comptes et données de la direction du budget
La dépense de gestion pour 100 € de pension (ratio) est un peu
inférieure à la prévision initiale
sous l’effet de la baisse des frais de gestion
et des prestations servies.
Le ratio diminue, en raison d’un plan de
réduction des coûts mis en place par la CDC, ce qui a permis de réduire les
frais de gestion dès 2019.
L’harmonisation des indicateurs de coût de gestion entre les
programme 741 et 742 opérée par la direction du budget, pour donner suite
à une remarque de la Cour dans la NEB au titre de l’exercice 2020,
améliore leur lisibilité. Il convient de noter que la complexité du modèle
de coût de la Caisse des dépôts limite les comparaisons des coûts de gestion
entre régimes, comme la Cour le soulevait dans son rapport public
thématique sur les pensions de retraite des fonctionnaires
20
.
Par ailleurs, la gestion du programme 742 devrait progressivement
bénéficier de la mutualisation des systèmes d’information entre la Caisse
des dépôts et de service des retraites de l’État.
Le 1
er
décembre 2020 le
service des retraites de l’État (SRE) de la DGFiP et la Caisse des Dépôts
et
Consignations (CDC) ont signé une convention de coopération d’une durée
initiale de 4 ans. Cette coopération vise à mutualiser leurs outils de
liquidation et de paiement des retraites, avec en perspective l’amélioration
du service rendu aux agents et employeurs publics (la CDC gérant quatre
20 Cour des comptes, Les pensions de retraite des fonctionnaires, rapport public
thématique, octobre 2016.
Unité
2019
2020
2021
2021
Réalisé
Réalisé
Prévision
PAP 2021
Prévision
actualisée
Coût du processus de
contrôle de liquidation
M€
1,287
1,369
1,293
1,355
Nombre de contrôles de
liquidations
Nombre
4 665
3 716
3 900
3 683
Coût unitaire d’un contrôle
€
276
368
332
368
FSPOEIE : rémunérations de
la Caisse des dépôts et
consignations au titre de sa
gestion
M€
6,1
6,1
6,1
6
Masse des prestations servies
M€
1 858
1 862
1 873
1 861
Coût de gestion pour 100
euros de prestations services
€
0,33
0,327
0,326
0,323
54
COUR DES COMPTES
des cinq régimes de retraites publics). Cette coopération a été initiée avec
le développement du service de demande de réversion unique disponible
en ligne en juillet 2020.
21
2 -
Taux de récupération des indus et trop-versés : une
performance meilleure
qu’en 2019 mais toujours inférieure à 2018
Le second objectif du programme 742 vise à optimiser le taux de
recouvrement et il
est assorti d’un
indicateur mesurant le taux de
récupération des indus et des trop-versés. Ce taux
s’établit en 20
21 à
98,8 %, en nette augmentation
par rapport à l’année précédente (
94,6 %),
et au-dessus des taux de 2019 (89 %) et 2018 (98 %).
Tableau n° 20 :
Taux de récupération des indus et trop-versés
Unité
2019
2020
2021
2021
Réalisé
Réalisé
Prévision
PAP 2021
Prévision
actualisée
FSPOEIE : taux de
récupération des indus et
trop-versés
%
89
94,6
90
98,8
Source : Cour des Comptes et données de la direction du budget
L’amélioration du taux de recouvrement par rapport à 2020 doit être
lue avec précaution
: d’un
e part, les montants recouvrés sont moins
importants et le nombre de dossiers mis en recouvrement est aussi plus
petit. Au total, en 2021, 11 créances ont été abandonnées ou remisés pour
un montant de 3 892,14 € pour des motifs dus à : l’insolvabilité des
débiteurs (3), des difficultés liées à des successions, héritiers non identifiés
ou non localisés, renonciations (1) et des considérations de maîtrise des
coûts au regard du montant de créance (7).
3 -
Écart entre la prévision et l’exécution des dépenses
Le troisième objectif du programme 742 consiste à optimiser la prévision
de dépenses et recettes des pensions. Il est assorti d’un indicateur constatant
l’écart entre
les prévisions de dépenses et leur exécution. L’exécution des
dépenses, inférieure de 11,6 M
€ à la prévision, est en adéquation avec les
prévisions faites en LFI, puisque l’écart est nettement inférieur à 1
%.
21
signature-de-la-convention-de-partenariat
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
55
Tableau n° 21 :
Écart entre la prévision et l’exécution des dépenses,
programme 742
Source : Cour des Comptes et données de la direction du budget
Unité
2019
2020
2021
2021
Réalisé
Réalisé
Prévision
PAP 2021
Exécution
Dépenses de pensions des
ouvriers des
établissements industriels
de l’État : écart entre la
prévision et l’exécution
%
-0,64
< = 1
< = 1
< = 1
Prestations servies PAP N
M€
1870
1873
1 873
1 861
Prestations servies RAP
N
M€
1859
Sans objet
Sans objet
Sans objet
56
COUR DES COMPTES
Annexes
Annexe n° 1 : : liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
........................
57
Annexe n° 2 : : Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2020
...........................................................................
58
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
57
Annexe n° 1 :
: liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
Les pensions de retraite des fonctionnaires : des évolutions à
poursuivre
- Rapport de la Cour des Comptes
–
6 octobre 2016
des-fonctionnaires-des-evolutions-poursuivre
58
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
: Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire
2020
N°
Recommandation formulée au sein
de la note d’exécution budgétaire
2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de
mise en œuvre*
1
Faire figurer dans les documents
budgétaires les projections
d’évolution du solde annuel et
cumulé du CAS
Pensions
à un
horizon d’au moins trois ans et
détailler les hypothèses sous-
jacentes
, s’agissan
t des dépenses,
des recettes et des facteurs
explicatifs (recommandation
reconduite).
En réponse à la recommandation réitérée de la Cour, la direction du
budget confirme sa position, qui est que les documents budgétaires ne
comportent aucune projection d’é
volution du solde cumulé du CAS
Pensions
, en la justifiant.
D’une part la trajectoire du solde
annuel et
cumulé du CAS
Pensions
est fortement dépendante de plusieurs
paramètres susceptibles d’être révisés d’une année sur l’autre,
notamment sous l’effet de
la démographie du régime (recrutements,
départs en retraite, mortalité), des décisions de revalorisation des
pensions, de la dy
namique salariale de l’État et
la fixation des taux de
cotisation (agent et employeur). Une partie de ces paramètres
dépendent de décisions du Gouvernement et des ministères employeurs
sur lesquels la direction du budget ne souhaite pas formuler
d’hypothèses au
-
delà de l’horizon de projection du PLF.
D’autre part, la direction du budget rappelle que
le solde cumulé du
CAS
Pensions
n
e fait pas l’objet d’une surveillance étroite,
du moment
qu’il est suffisant
pour faire face à une éventuelle dégradation de
l’équilibre du compte
en cours d’année, pour assurer le respect de
Si la trajectoire du solde du CAS Pensions est
dépendante d’hypothèses soumises à des aléas
(dont la démographie) et de décisions futures du
gouvernement portant notamment sur les taux
de contribution, la présentation des projections
pourrait prendre la forme de scénarios
alternatifs, sur la base d’hypothèses
notamment
sur la démographie, la masse salariale et les
taux de contribution.
Refus
COMPTE D’AFFECTATION
SPÉCIALE PENSIONS
59
l’article 21
-II de la LOLF.
Il s’agit d’un indicateur technique
qui ne
mesure pas une réserve de trésorerie immobilisée. En outre, le solde
annuel du CAS
Pension
ne permet pas de mesurer l’équilibre financier
des régimes de retraites qu’il retrace, mais seulement l’équilibre
comptable entre les dépenses et les recettes, qui sont pour une large part
calibrées de façon à assurer cet équilibre.
Enfin, la direction du budget indique préférer, en lieu et place d’une
publication budgétaire de prévisions à la fois fragiles et sujettes à des
difficultés d’interprétation eu égar
d à la nature du compte, répondre au
fil de l’eau aux questions qui lui sont posées, notamment par les
parlementaires, comme elle le fait régulièrement
22
.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
22 La direction du budget a transmis à la Cour à ce sujet la réponse à la question n°37 du questionnaire parlementaire de Mme la députée S. VERMEILLET
annexé au projet de loi de finances pour 2022.