Mission Défense
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
MISSION DÉFENSE
3
Mission Défense
Programme
144
–
Environnement et prospective de la politique
de défense
Programme
146
–
Équipement des forces
Programme
178
–
Préparation et emploi des forces
Programme
212
–
Soutien de la politique de défense
Graphique n° 1 :
Mission
Défense
-
Exécution 2021 (CP, en M€, CAS
Pensions
inclus)
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
L’année 2021 s’inscrit pour la troisième année consécutive dans le
cadre de la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025
1
qui régit sur
une durée de sept ans la trajectoire des moyens dédiés à la défense.
Les crédits ouverts en loi de finances initiale (LFI) s’élèvent à
39,2
Mds€ hors compte d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
, soit
+ 1,6 Md
€ par rapport à la LFI 2020, conformément à l’article 3 de la
LPM.
2
En exécution, les crédits consommés augmentent de 3,51%,
attribution de produits et fonds de concours inclus. Le niveau de ces
derniers double par rapport à 2020
(778 M€ en 2020 et 1
544,6
M€ en
2021), consécutivement à
l’attribution de
656,2
M€ pour les ventes de
Rafale à la Grèce et à la Croatie, à des reports de prestations de 2020 sur
2021 (+ 52
M€),
à des financements complémentaires obtenus en cours
d’année (+
70
M€) dont ceux du service de santé des armées (+
57,4
M€),
à des recettes supplémentaires provenant de la rémunération de certains
services rendus par le ministère de la défense dans le cadre de ses missions,
en outre-mer et
à l’étranger principalement (+ 20 M€)
.
La consommation
des autorisations d’engagement
(AE) retrouve sa
trajectoire prévue en LPM, sans toutefois parvenir à rattraper le retard
engendré par les sous-consommations
de l’
année précédente. La mission a
bénéficié d’un report d’AE de 30
481 M€ de 2020 sur 2021.
La
consommation d’AE représente
105 % des AE ouvertes en LFI, mais
seulement 70 % des AE disponibles sur la mission
3
.
Les dépenses liées à la crise sanitaire sont désormais très peu
significatives par rapport aux dépenses de la mission (45,9
M€ de dépenses
supplémentaires et 4,8
M€ au titre de la mission intérieure
Résilience
)
4
.
Conséquence de la crise sanitaire
et de la reprise économique qui l’a
suivie
5
, le ministère des armées présente une vacance sous plafond
d’emploi de
954 ETPT
6
. Cette vacance est liée à des décalages plus
1
Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les
années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
2
Décalage de 0,1 Md€ s’expliquant par une mesure pérenne de périmètre liée aux loyers
budgétaires depuis 2020, sans conséquence sur le niveau des ressources de la mission.
3
AE disponibles : soit les AE ouvertes en LFI, les reports, les virements et transferts et
les AE issues des attributions de produits et des fonds de concours.
4
Dépenses hors titre 2
5
Selon le ministère des armées, cette vacance s’explique aussi par la méthode de
construction du plafond ministériel des emplois autorisés (PMEA).
6
Et un retard de 718
ETPE au regard de la cible du schéma d’emploi.
MISSION DÉFENSE
5
importants que prévus sur 2021 de départs de personnels, quand bien même
la trajectoire LPM de remontée du schéma d’emploi était intégrée dans
l’exercice 2021
et la vacance anticipée par le ministère des armées à un
niveau plus élevé que celui
in fine
constaté
7
.
Pour autant, dans un contexte où
l’année 2021 est la première année
de mise en œuvre de la nouvelle politique de rémunération des militaires
(NPRM), les crédits de masse salariale ont connu des tensions, résorbées
pendant la gestion, ce qui a permis d
’
autofinancer les surcoûts des
opérations extérieures et missions intérieures (OPEX-MISSINT) en
matière de dépenses de personnel (38,1
M€
sur le titre 2).
En effet, les surcoûts OPEX-MISSINT ont dépassé de 360 M
€
la
dotation prévue en LFI d
’1,
2
Md€ en incluant le titre 2 des missions
intérieures. Ce dépassement a nécessité en gestion, après prise en compte
des contributions internationales, des annulations partielles de crédits sur
les réserves de précaution du programme 144 (30,1
M€)
et du programme
146 (100
M€)
ainsi que
l’annulation
de
l’ensemble
de la réserve de
précaution du programme 212 (48,9
M€),
la réaffectation de crédits du
programme
178 et l’activation de la clause de solidarité interministérielle
à hau
teur de 150 M€
(sur ces 150
M€, 100
M€ ont été dédiés à la
couverture des surcoûts OPEX-MISSINT).
Par ailleurs, le ministère a bénéficié de différentes sources de crédits
du plan de relance
permettant notamment d’accélérer le plan de rénovation
thermique
pluriannuel
du
ministère.
Les
opérations
stratégiques
«
Infrastructures de défense »
des différents programmes et les opérateurs
du ministère
,
se sont vu attribuer 207,4
M€
au titre du programme 362
« Écologie
»
.
L’appel à projets «
travaux d’investissement à gains rapides
en énergie » (TIGRE) a également servi à financer 4,4
M€ d’opérations
supplémentaires
8
.
La mission
Défense
a par ailleurs bénéficié des financements du
programme 363 « Compétitivité
»
. Le ministère des armées a pu émarger
au programme 363 afin de réaliser des projets informatiques
(7,1 M€)
et
des projets de cybersécurité
(1,6 M€)
.
Les programmes 144 et 146 n’ont, quant à eux
, pas nécessité en 2021
de mesures de rebond, à la différence de 2020 mai
s ont bénéficié de l’apport
de crédits (11
M€ en AE et CP répartis sur les exercices
2021 et 2022) du
plan de relance dans le domaine du
cloud
souverain. Les engagements pris
en 2020 au titre du plan de soutien aéronautique ont été respectés en 2021.
Le programme 146 et le programme 178
ont par ailleurs bénéficié d’un
7
La conférence de répartition, en juillet 2021, avait estimé à 1 837 ETPT la vacance
d’emploi sous plafond en fin d’année
2021.
8
Voir
infra
pour le détail.
6
COUR DES COMPTES
surcroît d’attribution de produits liés aux ventes de Rafale à la Grèce et à la
Croatie (+134,2
M€ pour le P 178 et +
522
M€ pour le P
146).
S’agissant des études amont, le ministère
se rapproche de
l’objectif
d’1
Md
€ de dépenses fixé pour 2022
par l’axe 4 de la
LPM (« innover pour
faire face aux défis futurs ») avec
1,39 Md€ d’AE et 884,25 M€ de CP
in
fine
consommés..
Les grands programmes d’armement (
Barracuda, Scorpion, Rafale,
MRTT, etc.) ont poursuivi leur montée en puissance conformément à la
LPM, à l’exception d
u programme SCAF qui a nécessité des reports en
2022.
Le niveau des autorisations d’engagement affectées non engagées
(AEANE) du programme 146, conjugué à une montée en puissance de ses
crédits de paiement, reste toutefois préoccupant, bien que le plafond des
reports de charges soit formellement respecté au regard des crédits ouverts
sur l’année mais pas
au regard des crédits ouverts en LFI.
MISSION DÉFENSE
7
RECOMMANDATIONS
1.
Inclure dès la prochaine actualisation de la LPM le titre 2-Missions
intérieures à la provision prévue à l’article 4 de la loi de
programmation militaire (
recommandation reformulée
),
(ministère
des armées, ministère chargé des comptes publics)
.
2.
Intégrer dans les documents budgétaires (projet annuel de performance
de la mission
Défense,
annexe jaune au PLF
Rapport sur l’impact
environnemental du budget de l’
État) deux indicateurs de performance
environnementale relatifs :
-
à
l’écoconception des produits et au recyclage,
en lien avec les
impératifs de sécurité d’approvisionnement et d’efficience des
programmes d’armement (DAF et DGA)
,
(ministère des armées)
.
-
aux achats durables et à la prise en compte des circuits courts dans les
marchés publics de fournitures du ministère des armées, en lien avec
le recours préférentiel à des productions locales sensibles et la
relocalisation
de
productions
stratégiques
pour
les
armées
(
recommandation nouvelle
),
(ministère des armées)
.
3.
S’assurer que les modalités de pilotage du schéma d’emploi ne portent
pas atteinte à la soutenabilité de la masse salariale du ministère, ni à
l’équilibre entre catégories de personnel et entre directions du
ministère..
(recommandation reconduite), (ministère des armées).
4.
Rattacher les dépenses fiscales n°
s
120127 et 120144 au programme 212
afin de les évaluer, conformément à l’encadrement fixé par les
lois de
programmation des finances publiques, à partir des données transmises
par le ministère de l’économie, et des finances et de la relance.
Si la
prorogation de la dépense fiscale n°120127 est justifiée, saisir le
ministère de l’économie, des finances
et de la relance pour procéder à la
modification de l’article 81 du code général des impôts afin de lui
assurer une base légale.
(recommandation complétée),
(
ministère des
armées, ministère de l’économie, des finances et de la relance
).
5.
Retracer, dans les PAP et les RAP, le montant global des frais de gestion
des fonds sans personnalité juridique rattachés au ministère des armées
ainsi que les décaissements pour chacun de ces fonds et préciser le
devenir du fond
s Def’Fi (ex
-
SOFIRED, soit 45 M€ de dotation en
capital).
(recommandation complétée), (ministère des armées).
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
..........................................
13
I - La programmation initiale
.........................................................................
13
A - Analyse vis-à-vis de la LPM
..........................................................................
13
B - Un effort qui porte en priorité sur les programmes à effet majeur et la
dissuasion, et qui renforce le renseignement
.........................................................
16
C - OPEX-MISSINT
............................................................................................
17
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
20
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et
de ses composantes
..................
27
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
32
A - Restes à payer
.................................................................................................
32
B - Reports de charges
..........................................................................................
35
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
....................
36
Chapitre II Points d
’attention par programme
........................................
39
I - Programme n°144 - Environnement et prospective de la politique
de défense
......................................................................................................
39
II - Programme n°146
–
Équipement des forces
............................................
42
III - Programme n°178
–
Préparation et emploi des forces
............................
48
IV - Programme n°212
–
Soutien de la politique de défense
.........................
54
A - Les dépenses hors titre 2 et les conséquences du plan de relance
...................
54
B - Les dépenses de titre 2
....................................................................................
56
C - Les effectifs
....................................................................................................
59
Chapitre III
Moyens consacrés par l’état à
la politique de la
défense
...........................................................................................................
63
I - Les dépenses fiscales
.................................................................................
63
II - Les opérateurs et les taxes affectées
.........................................................
67
III - Les fonds sans personnalité juridique
.....................................................
71
IV - La démarche de performance et la comptabilité analytique
...................
76
A - Des ajouts de sous-
indicateurs limités correspondant à l’évolution des
matériels
...............................................................................................................
76
B - Un déploiement achevé de la comptabilité analytique au sein du
ministère des armées
.............................................................................................
79
Annexes
.........................................................................................................
80
MISSION DÉFENSE
9
Introduction
Six programmes
d’
un montant total de 41,2
Mds€, hors compte
d’affectation spéciale (CAS)
Pensions,
relèvent de la responsabilité
budgétaire du ministère des armées. Quatre de ces programmes (P 144
« Environnement et prospective de la politique de défense », P 146
« Équipement des forces », P 178 « Préparation et emploi des forces » et
P 212 « Soutien de la politique de défense ») sont rattachés à la mission
ministérielle
Défense.
Deux autres dépendent de la mission
Anciens
combattants, mémoire et liens avec la nation,
tandis que les crédits du
programme 191
Recherche duale, auparavant incorporés dans la mission
interministérielle
Recherche et enseignement supérieur
et gérés par le
ministère des armées
,
sont pris en charge depuis 2021 par la mission
Plan
de relance de l’économie
. Ces crédits y sont intégrés,
dans le cadre d’une
convention de délégation de gestion plutôt que via un décret de transfert,
dans
l’action 2
« Souveraineté technologique et résilience » du programme
363 « Compétitivité », géré
par le ministère de l’économie, des finances et
de la relance.
La mission
Défense
demeure le principal destinataire des
financements du ministère des armées dont elle représente, avec 39,2
Mds€
en loi de finances initiale (LFI) hors CAS
Pensions (
47,7
Mds€ CAS
Pensions
inclus
)
, 95 % des crédits, contre 94 % en 2020. Cette proportion
augmente légèrement en 2021 du fait de la progression de 4,54 % des
crédits de cette mission, conjuguée à la baisse de 7,58 % des crédits de la
mission
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation
par rapport
à la LFI pour 2020
ainsi qu’à
la
perte de responsabilité par le ministère des
armées de la gestion des crédits du programme 191. Ces derniers (154
M€
en 2020 et 150 M
€
au titre de la recherche duale en 2021 via des
subventions et dotations versées au Commissariat à l'énergie atomique et
aux énergies alternatives
ainsi qu’au Centre national d'études spatiales
)
relèvent, en effet, désormais d’un budget op
érationnel de programme dont
la
Direction générale de l’armement (DGA)
est certes responsable mais au
sein du programme 363 placé sous la responsabilité de la Direction du
budget.
10
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 :
Répartition des crédits exécutés de la mission
Défense par programme (2021)
Source : Cour des comptes, à partir de données du ministère des armées
La répartition des quatre programmes de la mission
Défense
est
restée stable par rapport à 2020. Le Programme 212, CAS
Pensions
inclus
,
représente toujours la majorité des crédits de la mission (45% contre 47%
en 2020). Hors CAS
Pensions
, le
poids du programme 178 s’accroît
, quant
à lui,
puisqu’il
regroupe désormais 27 % des crédits de la mission contre
22,6 % en 2020 ; le programme 146 reste, quant à lui, stable à 29 %. Enfin,
hors titre 2 (HT2), les programmes 146 et 178 rassemblent près de 90 %
des ressources budgétaires de la mission
Défense
, avec une part respective
de 50 % et de 39 % des crédits.
4%
29%
23%
45%
P144
P146
P178
P212
MISSION DÉFENSE
11
Graphique n° 3 :
Dépenses de la mission Défense par titre (en Mds
€
de CP, CAS
Pensions
inclus)
Source : Cour des comptes à partir de données Chorus
La répartition des crédits par titres est identique à celle des autres
exercices budgétaires depuis 2015. Les crédits de titre 2 prédominent et
représentent, CAS
Pensions
inclus, 42,6 % des crédits de la mission (soit
11
% des dépenses de personnel de l’
État contre 10,9 % en 2020) tandis que
les crédits de titre 5 rassemblent 25,3 % des ressources de la mission. Ils
présentent, en revanche un niveau de sous-exécution élevé dans les
programmes 212 et 178 par rapport à la LFI (-723
M€). La mission
Défense
reste toutefois
la première source des dépenses d’investissement du budget
de l’
État dont elle prend en charge 78 % des crédits de titre 5 (contre 79 %
en 2020)
alors qu’elle représente (hors CAS
Pensions
) 9,6
% de l’ensemble
de ces dépenses
9
, contre 11,2 % en 2020.
9
Soit de tous les programmes du budget général, hors remboursements et dégrèvements
(programmes 200 et 201), budgets annexes et comptes spéciaux.
12
COUR DES COMPTES
En matière d’exécution par rapport à la LFI, les crédits de
fonctionnement (titre 3) présentent une surexécution importante sur le P 212
et le P 178 (116 % exécutés par rapport à la LFI) conséquence de la
répartition encore incertaine lors de la construction budgétaire de certaines
opérations OS
Infra
) entre le titre 3 et le titre 5. Les crédits d’intervention
(titre 6), sont en hausse par rapport à la LFI pour tous les programmes, sauf
pour le P 212. Le P 144 a doublé sa consommation de crédits
d’intervention
par rapport à la programmation initiale. Ce doublement s’explique par une
tendance structurelle de fongibilité entre le titre 3 et le titre 6 au sein du P 144.
Pour l’exercice 2021, l’écart constaté sur les crédits d’intervention s’explique
essentiellement par le basculement en titre 6, en gestion, d’études de
recherche académique et de captation de l’innovation
, portées par le BOP
DGA qui étaient initialement programmées sur des crédits de titre 3 (48
M€).
En outre, 14,02
M€ de surexécution correspondent à un versement anticipé
au budget de l’Institut franco
-allemand de recherches de Saint-Louis (ISL).
Cette programmation des crédits s’inscrit pour la troisième année
consécutive dans le cadre de la loi de programmation militaire (LPM)
2019-2025
10
qui régit sur une durée de sept ans la trajectoire des moyens
budgétaires dédiés à la défense, du report de charges, de la provision dédiée
aux opérations extérieures et aux missions intérieures (OPEX-MISSINT)
ainsi que de l’agrégat
équipement.
Enfin, la nouvelle architecture budgétaire (NAB) mise en place en
2020 pou
r les dépenses d’infrastructure
du ministère des armées a été
pleinement achevée en 2021. Ainsi,
les dépenses d’infrastructures
SIC du
programme 212 ont été transférées au programme 178 pour couvrir des
engagements de la Direction interarmées des réseaux d’infrastructure et des
systèmes d’information (DIRISI) à hauteur de 12,5 M€ de crédits de
paiement (CP) en LFI 2021,
contre 2,6 M€ en LFI 2020.
De plus, la NAB
a entraîné
la dissolution du Service parisien d’administration centrale
(SPAC)
jusqu’alors responsable des infrastructures des bâtiments de
l’administration centrale (Arcueil, fort de Vanves, etc.)
et le virement des
crédits immobiliers ad hoc (11,97
M€ en autorisations d’engagement
- AE
et 7,46
M€ en CP) du programme 212 vers le programme 178.
En 2021, les activités spatiales sont, de surcroît, pour la première
fois identifiées dans une sous-action spécifique du programme 178
11
, afin
d’intégrer au plan budgétaire le
s conséquences de la création du
Commandement de l’espace décidé
e en novembre 2019 par le Président de
la République.
10
Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les
années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.
11
La sous-action 04-12
Activités spatiales
regroupe 26,23 M€ d’AE
et 25,72 M€ de CP
en LFI 2021.
MISSION DÉFENSE
13
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
A -
Analyse vis-à-vis de la LPM
L’objectif de 2 % du PIB consacré à l’effort de
défense est atteint
prématurément, du fait de la contraction du PIB liée à la crise sanitaire en 2020.
Les engagements pris dans la loi de programmation militaire (LPM) 2019-
2025 ont, comme en 2020, été tenus à l’
équivalent temps plein (ETP) près pour
les effectifs
ouverts au schéma d’emploi
, et à 100
M€ pour les crédits.
Les crédits ouverts en LFI 2021 pour la mission
Défense
s’élèvent à
39,2 Mds
€ hors CAS
Pensions
12
contre 39,3 Mds
€ fixés à l’article 3 de la
LPM.
L’écart entre les crédits ouverts en LFI
2021 et le montant fixé à
l’article 3 de la LPM (0,1 M
d
€) correspond à la mesure de périmètre liée à
la suppression des loyers budgétaires, déjà évoquée dans la note
d’exécution budgétaire de 2020
.
Ce montant est supérieur d
’1,
6 Md
€ par rapport à la LFI 20
20,
confirmant la trajectoire prévue en LPM
13
.
Comme en 2020, la dotation OPEX-
MISSINT en LFI 2021 s’élève à
1,1
Md€
14
, soit le niveau de
la provision fixée à l’article 4 de la LPM
, à laquelle
il faut ajouter 0.1
Mds€ pour les dépenses missions intérieures d
e titre 2.
Conformément à la loi de programmation militaire 2019-2025, la
manœuvre de remontée des effectifs et de la masse salariale associée s’est
poursuivie en 2021. Les crédits de titre 2 (T2), sur le périmètre hors CAS
Pensions
, hors OPEX-MISSINT, ont ainsi augmenté de
175,1 M€
par
rapport à la LFI 2020, et respectent la trajectoire
au schéma d’emploi
prévue par l’article
6 de la LPM à + 300 équivalents temps pleins (ETP)
dont l’im
pact budgétaire est estimé à 28,3
M€, soit 2
M€ de plus qu’en
2020.
L’année 2021 est également la première année de mise en œuvre de
la nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM), avec
12
CAS
Pensions
inclus les crédits 2021 s’élèvent à 47,694 Mds€ soit une augmentation
de 1,62 Md€ par rapport aux crédits ouverts en 2020 (46,07 Mds€).
13
44
Mds€ prévus en 2023.
14
850 M€ hors titre 2 (HT2) et 250 M€ de T2.
14
COUR DES COMPTES
l’instauration de l’indemnité de mobilité géographique des militaires
(IMGM), correspondant à une hausse de 38 M€ par rappor
t au socle de
36
M€ des indemnités auxquelles se substitue l’IMGM
15
;
Les crédits budgétaires du programme 212 augmentent en 2021 de
93
M€ en crédits de
paiement, soit + 0,4% par rapport à la LFI 2020. Cette
hausse est intégralement portée par les crédits de titre 2.
La hausse de la dotation de crédits de paiement entre la LFI 2020 et
la LFI 2021 s’établit à
1 619
M€
, crédits de titre 2 inclus (et 1 526
M€ hors
titre 2)
16
, soit une progression de 4 % (6 % hors titre 2). La programmation
de l’agrégat
équipement
17
est conforme à l’annexe de la LPM et s’élève à
22,3
Mds€
.
Tableau n° 1 :
Décomposition de l’augmentation des crédits de
paiement de la mission
Défense
entre la LFI 2020 et la LFI 2021
Opérations stratégiques et autres types de dépenses,
tous programmes confondus
Augmentation LFI 2020-2021
(CP, en M€)
DIS
–
Dissuasion*
235
RENS- Renseignement*
33
PPA-Prospective et préparation de l'avenir*
74
AOP- Activités opérationnelles
60
FAS-Fonctionnement et activités spécifiques
40
EPA-Environnement des programmes d'armement*
-22
PEM-Programmes à effet majeur*
728
AOA-Autres opérations d'armement*
43
INFRA-Infrastructures de défense*
122
EAC-Équipements d'accompagnement et de cohérence*
80
EPM-Entretien programmé du matériel*
124
EPP-Entretien programmé du personnel*
9
Provision OPEX-MISSINT
0
Dépenses de personnel
(CAS Pensions inclus)
93
TOTAL
1 619
*
Opérations stratégiques entrant dans l’agrégat équipement
Source : Cour des comptes à partir de données du ministère des armées
15
L’IMGM se substitue aux accessoires de l’indemnité pour charges militaires (ICM)
:
le complément d’ICM (COMICM) et le supplément d’ICM (SUPICM), qui
indemnisaient respectivement la fréquence et le nombre de mutations.
16
Hors fonds de concours et attributions de produits.
17
Cet agrégat regroupe les opérations stratégiques suivies d’un astérisque et
mentionnées dans le tableau n° 1.
MISSION DÉFENSE
15
Les programmes bénéficiaires de cette hausse sont :
-
le programme 144
–
environnement et prospective de la politique de la
défense (+ 9%) dont la hausse est principalement portée par le
renseignement et les études amont. La programmation 2021 établie à
901 M€ en CP pour l
es études amont doit servir à investir dans des
technologies de rupture, lancer des démonstrateurs innovants et
préparer les futurs systèmes
d’armes aux nouvelles menaces
;
-
le programme 146
–
Équipement des forces (+ 8% par rapport à la LFI
2020)
. Cette évolution est principalement portée par l’OS
PEM
(+
11% en CP). L’année 2020 a été marquée par la crise sanitaire du
COVID-19, entraînant le décalage de 2020 à 2021 du lancement en
réalisation de certains programmes comme le système de combat
aérien futur - SCAF, les appareils multi-rôle de transport et de
ravitaillement (MRTT) standard 2 et la troisième génération de sous-
marins nucléaires lanceurs d’engins (
SNLE 3G). Inversement, dans le
cadre du p
lan de soutien à l’aéronautique (603 M€, porté par
le
programme 146), des commandes ont été avancées à 2020 par rapport
au calendrier de la LPM, notamment l’anticipation de l’achat des trois
Airbus
A 330 (un neuf et deux d’occasion) pour en faire des
MRTT.
Malgré ces événements, 2021 s’inscrit dans la tra
jectoire de la loi de
programmation militaire 2019-2025 de remontée en puissance des
capacités opérationnelles des armées. Elle est caractérisée par la
livraison
d’équipements
emblématiques
notamment
issus
des
programmes MRTT, frégates multi-missions (FREMM) et de synergie
du contact renforcée par la polyvalence et l’infovalorisation
(Scorpion
18
) ;
-
le programme 178
–
Préparation et emploi des forces (+3%), afin de
financer les mesures prévues dans la trajectoire LPM. L’année 2021
est marquée par le renouvellement des marchés pluriannuels
dimensionnant (notamment de fluides) et d’un certain nombre de
dépenses liées aux conditions de vie et de travail. Par ailleurs, les
dépenses
d’équipements d’accompagnement (EAC) augmentent de
9% pour permettre aux armées et services de soutien de mettre en
œuvre leurs plans de transformation numérique afin d’optimiser la
performance des organisations, en particulier la DIRISI. Les crédits
d’EAC
permettent
également
aux
armées
d’assurer
le
18
Ce programme porte sur la fourniture à l’armée de terre de
trois nouveaux types de
véhicules blindés (Griffon, Jaguar et Serval), de chars Leclerc rénovés, du nouveau
système
d’information du combat scorpion (SICS) et d’un
système de préparation
opérationnelle.
16
COUR DES COMPTES
« recomplètement » des munitions tirées par les armées et le
rehaussement des stocks de munitions en cohérence avec l’hypothèse
d’un engagement majeur et de la satisfaction du besoin de préparation
opérationnelle. Ce programme bénéficie
également d’une mesure de
périmètre à hauteur de 860 000
€
19
.
B -
Un effort qui porte en priorité sur les programmes
à effet majeur et la dissuasion, et qui renforce
le renseignement
Conformément au second axe de la LPM
20
visant à renouveler les
capacités opérationnelles des armées, l’effort de
modernisation des
équipements conventionnels des armées et de développement de la
dissuasion se poursuit en 2021
, de même que l’avancement des grands
programmes d’armement structurants pour l’avenir. L’exercice 2021 met
également l’accent sur le quatrième
axe de la LPM, « innover et se
transformer pour répondre aux défis futurs »
21
, en accroissant les moyens
dédiés au soutien à l’innovation technologique en matière de défense
. Les
principales dépenses participant à la mise en œuvre de ce
s orientations
portent sur :
- 9 Mds
€ destinés à l’acquisition de matériels d’armement
(+ 0,8
Md€ sur les OS programmes à effet majeur
–
PEM - et autres
opérations d’armement),
concrétisée par le début de réalisation des
programmes SCAF, MRTT Standard 2 et SNLE 3G (décalés de 2020 à
2021 du fait de la crise sanitaire), l
a livraison d’équipements des
programmes MRTT, FREMM et Scorpion, la
mise en service de systèmes
spatiaux (satellite MUSIS et système CERES) ainsi que le lancement du
nouveau PEM « ARES » (Action et résilience spatiale) ;
- 5 Mds
€ prévus pour la dissuasion (+
235 M€ sur cette OS
) ;
- 4,1 Mds
€ sur l’opération stratégique entretien programmé des
matériels, dans le cadre du développement des contrats de maintenance
« verticalisés »
22
;
19
Surcoût de TVA lié à l’externalisation de certains sites de restauration.
20
In Rapport annexé à la LPM, ministère des armées, p. 32.
21
Ibid, p. 53.
22
La verticalisation des contrats de maintien en condition opérationnelle (MCO)
consiste à confier la maîtrise d’œuvre d’ensemble du MCO d’
équipements à un seul
opérateur industriel, davantage responsabilisé ; à regrouper des contrats portant sur un
MISSION DÉFENSE
17
-
1,4 Md€ de crédits pour le financement de l’opération stra
tégique
Infrastructures (+ 9 %) ;
-
0,9 Md€ de crédits pour les études amont (centrées su
r les
technologies de rupture, le lancement de démonstrateurs innovants et la
préparation des futurs systèmes d’armes aux menaces
émergentes), soit, à
0,1 Md€ près, l’objectif de la LPM pour 2022 (1 Md€).
Dans le prolongement de la loi de finances initiale (LFI) 2020, la
Direction du renseignement et de la sécurité de la Défense (DRSD) a
bénéficié en 2021 d’une hausse substantielle
(+ 12,6 %) de sa ressource en
crédits de paiement (CP). Cette hausse continue des crédits, conforme aux
orientations de la loi de programmation militaire (LPM) 2019-2025,
s’inscrit dans le cadre de la remontée en puissance capacitaire des services
de renseignement. Elle permet à la DRSD de consolider sa transformation
afin de devenir un service de renseignement de temps de crise durable.
Les principales hausses de crédit ont porté sur deux opérations
stratégiques (OS) :
•
Activité opérationnelle (AOP) : Cett
e OS a bénéficié d’une hausse
de 5 % par rapport à la LFI 2020, à la suite de la décision du Premier
ministre de fixer comme priorité le développement des relations
internationales (multiplication des partenariats et des échanges
internationaux). Cette ressource complémentaire a permis à la
direction zonale hors métropole, créée en 2020, de disposer de
moyens pour assurer sa mission de contrôle et d’animation des
postes hors métropole.
•
Renseignement (RENS)
: L’augmentation de
8,9 % par rapport à la
LFI
202
0
porte
principalement
sur
l’opération
budgétaire
«
systèmes d’information et de communication
». Elle vise à assurer
le financement du nouveau système de recueil et d’exploitation du
renseignement engagé en 2020.
C -
OPEX-MISSINT
Les dépenses relatives aux OPEX et MISSINT, ayant par nature un
caractère exceptionnel et non planifié, disposent de plusieurs mécanismes
même
ensemble d’équipeme
nts, en y incluant les équipements améliorant la
disponibilité des avions concernés ; à allonger la durée des contrats (passage de 2 à 5
ans, à 6 à 10 ans).
18
COUR DES COMPTES
de financement. Comme en 2020, la provision au titre des OPEX-
MISSINT s’élève en LFI 2021 à 1
100
M€
(dont 250
M€ sur le titre
2),
auxquels s'ajoutent 100
M€
de crédits de masse salariale pour les
MISSINT. Cette programmation est conforme à l’article 4 de la LPM et a
atteint depuis 2020 son maximum.
En gestion, les dépassements de cette dotation
23
, doivent faire
l’objet selon l’article 4 de la LPM d'u
n financement interministériel, en
s'appuyant sur le principe que l'engagement par la France de ses forces en
OPEX ne relève pas de la seule compétence du ministère des armées.
En 2021, le surcoût net des opérations extérieures (OPEX) et
missions intérieures (MISSINT) est arrêté à 1 560,2
M€, pour une dotation
budgétaire en loi de finances initiale (LFI) de 1 200
M€ (1
070
M€ au titre
des OPEX et 130 M€ au titre
des MISSINT). Ce surcoût des OPEX-
MISSINT plus élevé que les années passées (1,44
Md€ en 2020, 1
,39
Md€
en 2019) s’explique
principalement par le redimensionnement des
engagements en Afrique subsaharienne
, dans le cadre de l’opération
Barkhane
. Par ailleurs, la mission intérieure
Résilience
, déployée dans le
cadre de la crise sanitaire connaî
t une vive décrue sur l’année 2021. En
gestion 2021,
Résilience
a coûté 4,8 M€ hors titre 2 (20,
2
M€ en 2020),
principalement liés à la mise à disposition de moyens mobiles de
réanimation (MMR), et 2,69
M€
de crédits de titre 2 (6,2
M€ en 2020).
Le besoin de financement complémentaire, après prise en compte
des contributions internationales (33,7
M€) et des mouvements au profit du
titre 2 (1,8
M€), s’élève à 32
4,7
M€ (don
t 315,7
M€ pour les OPEX et
9
M€ pour les MISSINT). Ces besoins additionnels ont été co
uverts en titre
2 en auto-assurance pour un surcoût de 38,1
M€
24
; hors titre 2, 179
M€ ont
été ouverts grâce à des annulations sur la réserve de précaution
ministérielle
25
.
Des redéploiements internes au P 178 sont venus compléter les
ouvertures pour 7,6
M€
soit un montant moindre que les années
précédentes (36
M€ en 2020, 56
M€ en 2019 et 24
M€ en 2018).
De plus, le ministère a bénéficié
d’une ouverture nette de
crédits de
100
M€ en loi de finances
rectificative (LFR), contrairement aux trois
exercices précédents
à l’issue desquels
le surcoût des OPEX-MISSINT
avait été intégralement autofinancé par la mission
Défense.
23
Hors crédits de masse salariale inscrits en LFI au titre des MISSINT et nets des
remboursements des organisations internationales.
24
Redéploiement de crédits au sein du programme 212-titre2 du ministère.
25
100 M€ au
programme 146 ; 48,9
M€ au
programme 212
; 30,1 M€ au
programme
144.
MISSION DÉFENSE
19
Graphique n° 4 :
Schéma de financement des besoins additionnels
OPEX-MISSINT 2011-2021
Source
: Cour des comptes d’après les données du ministère des armées
Dans la NEB 2020, la Cour a reconduit sa recommandation visant à
inclure le titre 2 « Mission intérieures »
à la provision prévue à l’article 4
de la loi de programmation militaire. Le ministère des armées
précise qu’il
pourra envisager cette recommandation dans le cadre de la prochaine loi
de programmation militaire et considère que ces crédits sont inclus de fait
depuis 2018 dans la programmation des dépenses. Toutefois, en raison de
la permanence de l’opération
Sentinelle
, et afin de garantir cette ressource
affectée,
cet élément pourrait parfaitement être intégré lors d’une
actualisation de la LPM en cours.
Si le ministère des armées
a bénéficié cette année d’une ouverture
nette de 100
M€ au titre des OPEX
-MISSINT, la Cour
ne peut qu’à
nouveau souligner la vision assez extensive de la direction du budget de la
clause de solidarité interministérielle. En effet, elle considère que la
mobilisation de la réserve ministérielle est assimilable à un redéploiement
de la solidarité interministérielle. Or, cette vision est peu compatible avec
la manière dont le ministère des armées programme son budget, la
programmation budgétaire initiale du ministère intégrant dès l’origine la
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Financement par redéploiements internes
Financement par ouvertures de crédits
Remboursements des organisations internationales
Dotation LFI OPEX+MISSINT
20
COUR DES COMPTES
levée des réserves pour tenir compte de
l’ensemble de ses
engagements
hors surcoûts OPEX/MISSINT. De plus,
cette manœuvre d’auto
-assurance
sur des crédits provenant de la réserve ministérielle conduit le ministère,
pour la première fois depuis la mise en œuvre de
la LPM, à ne pas respecter
en 2021 son plafond de report de charges
26
pour les autres dépenses.
27
au
regard des crédits ouverts en LFI,
alors qu’il le respecte au regard des
crédits ouverts sur l’année
.
La Cour reformule en conséquence sa recommandation.
Recommandation n°1
(ministère des armées, ministère chargé
des comptes publics)
Inclure dès la prochaine actualisation de
la LPM le titre 2 « Missions intérieures » à la provision prévue
à l’article 4 de la loi de programmation militaire
.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
L’exécution de la mission
Défense
s’élève à 49,43 Mds€ CAS
Pensions
inclus, soit un niveau légèrement inférieur à l’ensemble des
crédits ouverts, fonds de concours et attributions de produits inclus
(49,49
Mds€). Cette différence
de 63,3
M€
relève en majorité du budget
hors CAS
Pensions
(51,4
M€ de crédits disponibles en fin de gestion). La
contribution au CAS
Pensions
dont la méthode de calcul a été fiabilisée ne
présente plus que 11,9 M
€ de C
P non consommés à fin 2021
28
.
26
Voir
infra
.
27
En l’état des données disponibles sur les reports de charges, si le ministère avait pu
utiliser les 179
M€, le montant des reports de charges correspondait à 13,8% des crédits
ouverts en LFI.
28
165
M€ en 2020.
MISSION DÉFENSE
21
Graphique n° 5 :
De la LFI à
l’exécution
(
CP, en Mds
€)
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
Hors CAS
Pensions
, la sous-exécution précitée se répartit
majoritairement entre le programme 146 (24,4
M€
) et le P 178 (20,5
M€).
Pour le P 146, la sous-exécution provient du report en 2022 de deux projets
(redimensionnement du SCAF et report de la part allemande du centre de
formation C130J) et
de l’opération stratégique
Infrastructures de défense
(
INFRA
-
en particulier pour celles
relatives aux programmes d’hélicoptère
de nouvelle génération et Scorpion
ainsi qu’à l’opération
Empire
29
). Pour
le P 178, la sous-
consommation est majoritairement portée par l’opération
stratégique
Dissuasion
(646.5
M€ program
mée en LFI pour 573,2
M€
consommés). Sur ces 73,3
M€ d’écarts, 5,
1
M€ résultent d’une imputation
différente opérée en gestion
30
, le reste est lié à des reports de marchés
d’entretien
des SNLE.
L’OS
INFRA contribue également à cette sous-
exécution.
31
29
Ensemble de moyens pour la protection des informations numériques, des réseaux et
des emprises
: rassemble l’ensemble des opérations de mise en sécurité de certaines
emprises de la DGA.
30
Les dépenses liées à l’entretien programmé des flottes aéronautiqu
es prévues en LFI
2021 sur l’OS
Dissuasion
, ont finalement été affectées en gestion sur l’OS
Entretien
programmé des matériels
.
31
Voir
infra
.
22
COUR DES COMPTES
Ces deux programmes ont par ailleurs bénéficié
d’un surcroît
d’attribution de produits liés aux ventes de
Rafale à la Grèce et à la Croatie
(+ 134,2
M€
pour le P 178 et +
522 M€ pour le P
146). Les prévisions de
fonds de concours et attributions de produits de la LFI 2021 ont été
dépassées de 640,9
M€
et ont plus que doublé par rapport à 2020 (728
M€
en 2020 et 1 544,6
M€ en 2021)
.
Cette évolution s’explique également par
des reports de prestations de 2020 sur 2021 (+ 52
M€), par des
financements complémentaires obtenus en cours
d’année (+
70
M€)
dont
ceux du service de santé des armées (+ 57,4
M€
), par des recettes
supplémentaires provenant de la rémunération de certains services rendus
par le ministère de la défense dans le cadre de ses missions en outre-mer et
à l’
étranger principalement (+ 20
M€
).
Au sein de la mission
Défense
, le programme 146 a, de plus, fait
l’objet en début d’année 2021 d’un avis défavorable du S
ervice de contrôle
budgétaire et comptable ministériel (SCBCM) sur sa programmation
budgétaire. En effet, le ministère des armées avait intégré dans ses
ressources 300 M€ de crédits incertains (issus d’un des programmes du
plan de relance) pour financer l’acquisition de huit hélicoptères Caracal.
Cette décision d’attribution de crédits du plan de relance au
ministère des
armées
n’ayant pas été prise
au moment de l’avis du CBCM
, ce dernier ne
pouvait pas valider ce schéma. La DAF a donc retiré ces 300 M€ de sa
programmation budgétaire initiale et différé l’acquisition des hélicoptères
Caracal. Ce n’est que plus tard dans l’année que des décisions
interministérielles ont été prises pour permettre cette acquisition
32
.
32
Cf
infra
partie 2.2. à propos de la concertation interministérielle du 29 au 30 mars
2021 portant sur la commande de huit hélicoptères Caracal.
MISSION DÉFENSE
23
Graphique n° 6 :
LFI et exécution 2017-
2021 (CP, Md€)
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
Par ailleurs, les conséquences de la crise sanitaire sur la mission
Défense
sont minimes en 2021. Au programme 178, 45,9
M€ de dépenses
supplémentaires ont été recensées (correspondant à
l’achat de matériel
s et
d’équipements de protection
) et 4,5
M€ au titre de la missio
n intérieure
Résilience
. Sur le programme 212 (hors titre 2), 4,5
M€ de supplément
s de
dotations ont été accordés aux différents musées et 18,2
M€ ont été
consacrés sur le titre 2 au maintien des droits à chômage principalement,
contre 2
M€ de moindres dép
enses liées à un recours plus limité à la réserve
opérationnelle.
Dans le détail, certaines opérations stratégiques concentrent les
sous-exécutions par rapport à la loi de finances
initiale. Il s’agit de l’
OS
Programmes à effet majeur
pour 627,2
M€
(principalement du fait des
programmes SCAF et Tigre Standard 3)
, de l’OS
Infrastructures
(- 100,9
M€)
et, dans une moindre mesure, des OS
Prospective et
préparation de l’avenir
(- 38,2
M€)
.
24
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 :
Comparatif des dépenses avec la LFI 2021
Opérations stratégiques,
tous programmes confondus
Différentiel LFI 2021-
consommation 2021*
(CP en M€)
DIS - Dissuasion
696,1
RENS- Renseignement
68,5
PPA-Prospective et préparation de l'avenir
-38,2
AOP- Activités opérationnelles
193,1
FAS-Fonctionnement et activités spécifiques
210,4
EPA-Environnement des programmes d'armement
25,6
PEM-Programmes à effet majeur
-627,2
AOA-Autres opérations d'armement
355,5
INFRA-Infrastructures de défense
-100,9
EAC-Équipements d'accompagnement et de cohérence
19,6
EPM-Entretien programmé du matériel
341,8
EPP-Entretien programmé du personnel
-1,4
DHDB-dépense hors dotation budgétaire
66,8
TOTAL
1209,8
* Données après retraitement des coûts relatifs aux OPEX-MISSINT.
Source : Cour des comptes à partir de données du ministère des armées
Les crédits de l’
OS
Infrastructures de défense
(1 400
M€)
sont en
hausse de 9% entre 2020 et 2021, conformément à la trajectoire prévue en
LPM
33
.
L’exécution de cette OS est néanmoins inférieure
de 52,58
M€
à la
trajectoire LPM.
La nouvelle architecture budgétaire (NAB), qui avait pour objectif
d’améliorer la consommation de l’
OS INFRA historiquement portée par le
programme 212 en la répartissant sur les différents programmes, a été
stabilisée au cours de l’année 2021
et plusieurs mouvements sont
intervenus entre programmes sur cette OS
34
. La sous-exécution de cette OS
constatée sur le P 212 dans le tableau ci-dessous est uniquement liée à
l’
un
de ces transferts (7,46
M€ de CP transférés
du P 212 vers le P 178). Pour
autant, cette OS présente de fortes sous exécutions sur le P 146 et le P 178,
au regard de l’exécution globale de la missio
n
Défense
qui est de 99,87%
des crédits de paiements disponibles, alors même que des décalages de
paiements (de 2020 vers 2021) sont intervenus sur les dépenses
d’infrastructures à hauteur de 96 M€.
33
Article 4.1.4 du rapport annexé à la LPM.
34
Cf. décret n° 2021-830 du 28 juin 2021.
MISSION DÉFENSE
25
Pour le P 146, la sous-exécution
s’
explique par des difficultés de
réalisation de l’opération E
mpire, liées a
ux procédures de l’acc
ord-cadre,
ainsi que des programmes Scorpion et hélicoptères de nouvelle génération
(HNG). Enfin, elle est due pour le P 178 au
décalage à 2022 d’opérations
initialement programmées en 2021 (maintenance lourde, opérations
d’infrastructures
relevant des bases de défense).
La sous-
exécution de l’OS
Infrastructures de défense
est cependant
moins forte que l’exercice précédent sur le P 212
(
98 % d’exécution pour
440,35 M€ en
LFI 2021 contre 88 % d
’exécution pour 391,29 M€ en LFI
2020), ce qui constitue peut-être un indice, à confirmer, des effets positifs
de la mise en place de la NAB, alors que le ministère dispose de davantage
de crédits dédiés à cette OS en 2021.
A contrario
, les taux d’exécution des
P 146 et P 178 sont moins satisfaisants qu’en 2020 où ils atteignaient
respectivement de taux de 97 % et 103 %
pour l’OS INFRA
.
Tableau n° 3 :
Exécution de l’OS I
NFRA
OS Infra
(en M€ CP)
LFI 2021
Exécution
2021
Taux
d'exécution
P146
338,60
302,6
89%
P178
669,77
613,95
92%
P212
440,35
431,31
98%
Total
1448,71
1347,8
93%
Source
: Cour des comptes d’après les données du ministère des armées
(DAF)
Le programme 212, et plus particulièrement l’OS
Infrastructures de
défense,
a également bénéficié de manière indirecte des financements du
plan de relance. Le ministère des armées a pu ainsi faire prendre en charge
80 M€
35
de dépenses initialement programmées au P 212 par
l’appel à
projets «
rénovation thermique des bâtiments de l’État
», financé par le
programme 362 « Écologie
»
. Ces moindres dépenses du P 212 ont servi à
35
40 M€ au titre du contrat de performance énergétique (CPE) de Mourmelon et 40
M€
pour la prise en charge d’opérations de rénovation thermique inscrites au programme
« Hébergement ».
26
COUR DES COMPTES
financer d’autres opérations sur le programme
36
. De plus, le plan de relance
a permis d’accélérer le plan de rénovation thermique pluriannuel
du
ministère. De ce fait,
54 M€ d’opérations de rénovation thermique
supplémentaires ont pu être engagées
. L’appel à projets
« travaux
d’investissement à gains rapides en énergie
» (TIGRE)
37
a également servi
à financer 4,4 M€ d’opérations supplémentaires.
Au global, hors opérateurs, ces différents appels à projets ont
financé 138 M€ environ d’opérations relevant du périmètre budgétaire du
P 212 en 2021
38
.
Opérateurs inclus, le plan de relance a permis de financer au titre
des crédits rattachés au programme 362 « Écologie » 207,4
M€ pour
financer 702 projets de transition écologique.
De plus, le ministère a pu encore cette année bénéficier d’un droit
de tirage sur le
compte d’affectation spéciale immobilier (
CAS
Immobilier
)
à hauteur de 150
M€ alors
que la lettre-plafond pour la construction de la
loi de finances 2021 précisait que le ministère des armées ne pourrait pas
l’utiliser en 2021 et que les opérations prévues sur le CAS Immobilier
devaient ainsi être financées par le budget général du ministère à hauteur
de 150 M€
. Le renoncement à cette mesure a été acté par une concertation
interministérielle au mois de mars
39
. Cette décision assure aussi le
fonctionnement normal du CAS
Immobilier
au cours des prochaines
années, en permettant au ministère des armées de financer ses opérations
immobilières à partir des recettes de cession
40
.
En 2021, le ministère a
consommé 145
M€
au sein de cette enveloppe de 150
M€
.
Par ailleurs, le ministère des armées a pu également bénéficier de
crédits du plan de relance au titre du programme 363 « Compétitivité ». Sur
l’
action 4 de ce programme « m
ise à niveau numérique de l’
État, des
territoires et des entreprises
–
modernisation des administrations
régaliennes », le ministère dispose de :
36
50
M€ pour des surcouts constatés sur plusieurs opérations du programme
« Hébergement
», la construction du bâtiment des archives à Châtellerault (16 M€) et
la partie contractuelle du CPE de Mourmelon (15 M€).
37
Lancé par la Direction de l’immobilier de l’État et la Direction de l’habitat, de
l’urbanisme et des paysages après
le Conseil de défense écologique du 12 février 2020.
38
54 M€ d’opérations de rénovation thermique supplémentaires ont pu être engagées.
L’appel à projets TIGRE a également servi à financer 4,4 M€ d’opérations
supplémentaires.
39
Concertation interministérielle des 29 et 30 mars 2021.
40
Le ministère des armées dispose également à fin 2021 d’un droit de
tirage sur ce CAS
de 300
M€, soit le plus élevé de tous les ministères, le ministère des armées n’étant pas
astreint à la clause de retour paritaire.
MISSION DÉFENSE
27
-
11
M€ répartis
entre 2021 et 2022 en matière du projet de
Cloud
sécurisé et souverain ;
-
5,1
M€ pour une vingtaine de projets s’inscrivant dans les
objectifs de
«
sac à dos numérique de l’agent public
» et « innovation et
transformation numérique » ;
-
2
M€ répartis entre 2021 et 2022 po
ur financer sept projets (« SHD
handicap », « Majdc.fr »
41
, « valoriser les femmes dans le numérique
et rechercher des talents féminins », « Pég@se », « SI pensions »,
« eurêka »
42
) et financer le changement de licences de certains
logiciels ;
-
1,6
M€ pour trois projets relatifs à la cybersécurité.
Le taux de mise en réserve sur les programmes
s’est établi
, en AE
comme en CP, à 4% et 0,5% pour les crédits de titre 2. Toutefois, le Service
de contrôle budgétaire et comptable ministériel (SCBCM) relève que le
ministère des armées intègre la réserve de précaution dans sa
programmation, comme si elle faisait partie des crédits disponibles. Pour
pallier cette difficulté, la réserve est très documentée, marchés par
marchés ; sa gestion est dynamique ; son contenu est modifié en cours
d’ex
écution en fonction des aléas de gestion.
La loi de finances rectificative a accordé 329
M€ en AE et CP au
programme 178 pour financer les surcoûts OPEX-MISSINT (279
M€)
et
le surcoût pour les carburants, lié à la hausse du pétrole (50
M€). Ces
crédits provenaient
de l’annulation de 179
M€ sur les autres programmes
de la mission (- 30,1
M€ pour le P
144, - 100
M€ pour le P
146, et
–
48,9
M€ pour le P
212)
et d’une ouverture
de crédits à concurrence de
150
M€
. Ces annulations correspondent à la totalité de la réserve de
précaution du programme 212 et à la moitié de celle du P 144.
L’ensemble
des réserves restantes ont été dégelées, soit 991,1
M€.
III -
Analyse
de l’évolution de la dépense
et de ses composantes
Au titre de la gestion 2021,
sur l’ensemble de la mission Défense
,
99,87 % des crédits de paiements disponibles ont été consommés. Seules 67 %
des autorisations d’engagements (A
E) disponibles ont été consommées
43
. Le
ministère des armées calcule, quant à lui, le taux de consommation de la
ressource ouverte en AE, hors autorisations d’engagement affectées non
41
Développement du site internet « ma journée défense et citoyenneté ».
42
Portail
Eurêka
, accessible depuis intradef ou internet, permettant aux soutenus
d'accéder à de nombreuses démarches administratives.
43
70 % en intégrant le volume du CAS
Pensions.
28
COUR DES COMPTES
engagées (AEANE) et il
s’établit à 91,4
% pour la mission
Défense
hors titre
2 en 2021, soit une augmentation de 0,4 % par rapport à 2020. Toutefois, une
comparaison d’AE
doit se faire sur des chiffres arrêtés et disponibles soit en
LFI, soit en montant disponible global, après prise en compte de l’ensemble
des reports. L’absence de prise en comp
te des AEANE, qui présentent le plus
de difficultés à être engagées et donc les risques les plus importants, réduit
donc la pertinence de cette comparaison.
La consommation d’AE est
, pour autant, en forte progression par
rapport à l’année 2020 (+
17,75 Mds
€)
.
Graphique n° 7 :
Exécution 2017-2021 (en Mds
€)
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
Alors que ce phénomène était j
usqu’à présent peu visible sur les taux
de consommation
, l’année 2021 voit s’accélérer la consommation des AE
,
conformément aux ambitions portées par LPM 2019-2025. Le différentiel
entre les
AE et CP consommés s’accroit très fortement
et passe de
4,18 Mds
€ en 2020 à 19
,18
Mds€.
Ce décrochage progressif des crédits de
paiement au regard des AE était déjà présent en LFI 2020, mais sa
traduction dans l’exécution 2020 a été empêchée par la crise sanitaire.
De plus,
le PIB s’est contracté de
5,7% en 2020
44
. Du seul fait de
cette baisse, l’effort de défense en 2020 a atteint l’obj
ectif des 2% (2,01 %
44
Taux de
croissance nominale, c’est
-à-dire inflation comprise.
MISSION DÉFENSE
29
exactement)
45
alors que la cible pour 2020 était initialement estimée à
1,85 %. La forte progression du PIB en 2021 (+ 7%) pourrait toutefois
momentanément ramener cet effort légèrement en deçà des 2% en 2021.
Cependant, selon les hypothèses du ministère des armées
, l’effort de
défense devrait être dépassé dès 2024, et non plus en 2025 comme le
prévoyait la LPM. Dans l’hypothèse où ce niveau de 2
% en part de PIB
serait atteint durablement dès 2024, cela reviendrait à amputer de
4,3 Mds
€
46
en cumulé
(dans l’hypothèse où le niveau de 2% du PIB s
erait
un plafond à ne pas dépasser), les ressources prévues pour un besoin
identifié de 295 M
€ sur la période
, comme indiqué dans le rapport annexé
de la LPM (découlant des 3 Mds
€ d’augmentation des crédits pour les
annuités 2023-2025).
L’objectif de 2 %,
ne peut donc plus constituer à long-terme le seul
indicateur prévalent pour mesurer la remontée en puissance des armées et
réviser les ressources, principalement pour les crédits de paiement.
Conformément à la LPM qui prévoit la prise en compte de la situation
macroéconomique pour affermir les ressources budgétaires de 2024 et
2025, le ministère des armées
pourrait s’appuyer
en programmation sur le
niveau du besoin (
estimé à 50 Mds€ en 2025 dans le rapport annexé à la
LPM)
plutôt que sur l’objectif de
2%. Un tel objectif serait cohérent avec
la récente réforme de la loi organique sur les lois de finances (LOLF)
47
qui
rend obligatoire, pour faciliter la lisibilité du budget,
d’indiquer
les
objectifs de dépenses publiques en milliards d'euros, avec une évolution en
pourcentage, plutôt qu'en points de produit intérieur brut (PIB).
Le ministère des armées est en tout état de cause confronté à la
nécessité de compléter cet objectif par d’autres indicateurs plus
déterminants en matière de trajectoire budgétaire. Ces indicateurs seraient
susceptibles, par exemple, de porter sur les niveaux et types de capacités
militaires à atteindre prioritairement dans un délai fixé par la LPM et ainsi
de déterminer le montant des crédits de la mission
Défense
.
45
Initialement l’effort de défense était fixé à 2 % en
2025.
46
Chiffrage du ministère des armées correspondant à une annulation de 3
Mds€ au titre
de la « marche » 2024-
2025 et à une amputation d’1,3
M
d€ pour la «
marche » 2023-
2024.
47 Loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des
finances publiques
30
COUR DES COMPTES
Tableau n° 4 :
Effort de défense et répercussion sur les crédits du PIB
Source : ministère des armées
À cet égard, l
’approche articulant jalons capacitaires et trajectoire
en crédits et fondant le raisonnement à la base de la programmation
militaire paraît intéressante et à développer. La programmation en cours
intègre ainsi des opérations majeures (sous-marins nucléair
es d’attaque
-
SNA Barracuda, avions de chasse Rafale, blindés et chars du programme
Scorpion) dont les engagements contractuels sont lancés et donneront lieu
à des paiements sur une période allant au-delà de 2025.
La trajectoire d’AE et de CP devra être
réexaminée à la lumière des
choix faits
lors de l’
ajustement annuel
de la LPM en 2022, afin de s’assurer
de sa convergence avec la LPM à échéance de celle-ci.
Graphique n° 8 :
LFI et exécution 2017-
2021 (AE, Mds€)
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
Crédits LPM (structure LFI 2021)- Md€
35,9
37,5
39,2
40,9
43,9
46,9
50,0
Marche annuelle - Md€
1,6
1,7
1,7
3,0
3,0
3,0
PIB
2 420
2 498
2 585
2 678
2 776
2 881
2 990
Croissance nominale (avec inflation)
3,5%
3,6%
3,7%
3,8%
3,8%
Effort de défense
1,83%
1,85%
1,85%
1,86%
1,91%
1,95%
1,99%
Crédits LPM - Md€
35,9
37,5
39,2
40,9
43,9
46,9
50,0
Marche annuelle - Md€
1,6
1,7
1,7
3,0
3,0
3,0
PIB
2 438
2 303
2 458
2 594
2 672
2 750
2 833
Croissance nominale (avec inflation)
-5,7%
6,8%
5,5%
3,0%
2,9%
3,0%
Effort de défense
1,82%
2,01%
1,95%
1,92%
1,98%
2,05%
2,11%
Effort de défense -
croissance LFR 2021
Répercussion sur les crédits et l'effort de défense
Effort de défense -
croissance LPM
MISSION DÉFENSE
31
Par ailleurs, l
e taux de consommation des AE s’élève à 105
% des
AE ouvertes en LFI, mais uniquement à 70 % des AE disponibles sur la
mission. En effet,
le ministère des armées a bénéficié en début d’année
2021 d’importants reports d’AE liés à une sous
-consommation en 2020.
Les principaux programmes bénéficiaires ont été le programme 146 pour
14 079,5
M€ correspondant à des programmes d’armement
(du fait
notamment du report de 2020 à 2021, en raison de la crise sanitaire et de
difficultés de négociations industrielles et commerciales, des programmes
SCAF, MRTT standard 2 et SNLE 3G), et le programme 178 pour
1 789
M€ au titre des contrats de ma
intenance « verticalisés ».
Tableau n° 5 :
Consommation des AE rapporté aux AE disponibles
(en M€)
en M€
P144
P146
P178
P212
Total des AE ouvertes
3 377,1
47 342,9
24 655,6
22 389,5
Consommation
2 442,95
23 447,85
20 382,33
22 340,3
Taux de consommation
72,34%
49,53%
82,67%
99,78%
Les
sous-consommations
observées
cette
année
concernent
principalement les programmes 146 et 144. Pour le programme 146, elles
s’expliquent par le
report en 2022 du programme SCAF et le mécanisme
des tranches fonctionnelles pour certains projets des OS PEM et DIS. )
Pour le programme 144
, il s’agit de l’
engagement décalé à 2022 pour
l’opération Fort
-Neuf de Vincennes, et de deux opérations menées en
coopération MAWS
48
et MGCS
49
.
Une des explications mise en avant par le ministère des armées tient
également à
la limite d’engagement assignée à la
Direction générale de
l’armement (DGA) à hauteur de 1
Md€ d’engagements annuels
50
sur le
P 144.
La DGA ajuste alors en cours d’année les
paiements et les
engagements pour rester dans cette enveloppe budgétaire et limiter les
restes à payer.
48
Maritime Airborne Warfare System.
49
Main Ground Combat System.
50
Montant communiqué par la DGRIS lors d’un entretien avec la Cour.
32
COUR DES COMPTES
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A -
Restes à payer
Les restes à payer de la mission
Défense
, soit les dépenses engagées
et affectées mais non encore payées (ou plus trivialement une autorisation
de découvert), ont augmenté de près de 20
Mds€ en 2
021, en passant de
64
Mds€ à 83 Mds€.
Du fait de la LPM dite « de recapitalisation » et de la
nature des dépenses que la mission
Défense
supporte (programmes
d’armement, contrats de MCO), le niveau des restes à payer est
particulièrement élevé et dynamique.
Le volume important d’AE
disponibles en 2021 est la résultante des
reports accordés en début d’exercice
; ces derniers sont en effet composés
d’autorisations d’engagement
affectées non engagées (AEANE) dont la
très forte augmentation avait été soulignée par la Cour en 2020
51
.
Sur l’année 2021, l
es AEANE se stabilisent à leur niveau de 2020,
alors que des projets importants ont été initiés. Elles diminuent même très
fortement pour le programme 144 (passant de 49,85
M€ à 1
4,93
M€
) et
pour le programme 178 (diminution de 41,22 % avec 746,85
M€ en 2020
pour 439
M€ en 2021). Ces fortes baisses sont toutefois
écrasées par le
poids prépondérant du programme 146 qui représente 98 % des AEANE et
dont les AEANE ne diminuent que de 7,89 % sur la même période.
Le SCBCM a souligné qu’il disposait, depuis le 1
er
janvier 2022 de
moins d’informations budgétaires
permettant de suivre ces AEANE, du fait
de
l’expérimentation du transfert du contrôle budgétaire vers la direction
des affaires financières du ministère des armées en tant que responsable
financier (RFIN) ministériel
52
.
L’ac
croissement des restes à payer s
’explique
toutefois par deux
phénomènes :
-
Des acquisitions importantes de matériels, sur un rythme accéléré et
une phase de passation des marchés publics liés à ces acquisitions.
L’intégralité de leurs montants n’est toutefois pas forcément engagée
d’emblée
; elle l’est le plus souvent par étape,
ce qui renforce la rigidité
de ces dépenses.
51
Les AEANE de la mission étaient passées de 14,5
Mds€ à 26
Mds€ de 2019 à 2020.
52
Cf. protocole du 9 décembre 20
21 relatif à la mise en œuvre, par le ministère des
armées, d’une expériment
ation relative au renforcement de la fonction financière
ministérielle et à l’évolution de l’exercice du contrôle budgétaire.
MISSION DÉFENSE
33
-
L’impact du changement de stratégie de MCO, en particulier dans le
domaine aéronautique ; la « verticalisation » de ces marchés de
maintenance conduit à ce que les AE ne sont plus consommées année
par année dans le cadre de tranches fonctionnelles ou opérationnelles.
Désormais, les AE sont des engagements pluriannuels fermes sur 10 à
15 ans mais ce changement n’entraîne pas forcément de dépenses
supplémentaires. Le programme 178 a représenté une part plus
importante de ces dépenses en 2021 que le programme 146.
Les restes à payer du programme 178 ont en effet augmenté de 54 %
par rapport à 2020, du fait notamment des engagements liés à l
’entretien
programmé du matériel, spécialement ceux portés par le budget
opérationnel
de programme (BOP) Air (moteur Rafale M88, Mirage 2000
et système de commandement et de conduite des opérations aérospatiales
–
SCCOA, pour un montant total de 7 Mds
€)
et représentent désormais
32
% de l’ensemble des restes à payer
, en conformité avec la trajectoire
prévue au projet annuel de performance 2021 de la mission (26,2 Mds
€ de
restes à payer constatés pour 27,1
Mds€ prévus)
. La trajectoire des restes à
payer est en augmentation par rapport à 2019, conséquence de
l’introduction à compter de 2020 de l’OS
Infra
dans ce programme. À
l’issue de la LPM actuelle
, le montant des restes à payer du programme
178 devrait représenter 2,1 années de ses ressources
53
.
Tableau n° 6 :
Trajectoire des restes à payer du P 178
(actualisée 2021)
Source : ministère des armées
Le programme 146 reste pour autant le principal contributeur, ses
restes à payer s’établissant à 52
,2
Mds€
, soit 63 % des restes à payer de la
mission ; dépassant de 1,6 Md
€
la trajectoire prévue dans le projet annuel
de performance 2021 (50,6 Mds
€)
. La révision de la trajectoire des restes
à payer de 2021 ne conduit pas à des changements majeurs par rapport à
celle de 2020 révisée. Seul 1
milliard d’euros supplémentaire
est au point
de sortie de fin de LPM, préemptant sur les ressources disponibles pour la
nouvelle LPM.
53
Indicateur exprimé en nombre d’années de ressources futures nécessaires pour
couvrir les besoins de paiements, permettant d’apprécier la soutenabilité de l’évolution
des restes à payer.
34
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 :
Trajectoire des restes à payer P 146 actualisée en 2021
2021
2022
2023
2024
2025
Trajectoire
2020
En Md€
54
55
61
59
72
En années de ressources
futures
3,3
3,2
3,3
3,1
3,8
Trajectoire
révisée en
2021
En Md€
52,51
56,31
58,24
60,15
73
En années de ressources
futures
3,8
3,8
3,6
3,4
3,8
RAP
constatés
En Md€
52,5
Source : Cour des comptes à partir de données du ministère des armées (DAF)
Le programme 144 participe également à l’augmentation des restes
à payer de la mission
Défense
. Ils augmentent de 37 %, notamment au
profit du renseignement et des études amont du BOP DGA.
L’horizon de paiement des en
gagements ouverts mais non payés à ce
jour est repoussé au-delà de 2024. À
noter que l’année 2024
comporte une très
faible prévision de paiement de ces engagements (voir graphique ci-après).
Graphique n° 9 :
Horizon de paiement du stock d’AE ouvertes à fin
décembre 2021
(en M€)
Source : Cour des comptes à partir des données du ministère des armées
La soutenabilité de ces engagements devra être réexaminée à la
lumière des choix pris lors de l
’
ajustement annuel de la LPM en 2022, afin
de s’assurer de disposer de la ressource nécessaire.
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
2022
2023
2024
au-delà de 2024
MISSION DÉFENSE
35
B -
Reports de charges
Le report de charges correspond aux charges à payer et aux dettes
fournisseurs, hors titre 2. Ce terme englobe ainsi la part des paiements
comptabilisés sur l
’exercice pour
lesquels le service fait a été constaté mais
dont la facture n’a pas pu être traitée ou dont la facture a été traitée mais
non encore payée au 31 décembre.
La question de la maîtrise du report de charges et de son retour à des
proportions raisonnables est spécifique au ministère des armées
54
. Elle
conduit le SCBCM à vérifier la sincérité des déclarations des services
gestionnaires dans ce domaine et l’éventualité de non
-déclarations.
Au 31 décembre 2021, la somme des dettes fournisseurs et des
charges à payer de la mission
Défense
s’élève à 3
878
M€
55
, soit 14,39 %
des crédits hors titre 2 ouverts en LFI ; et 13,65 % des crédits consommés
hors titre 2
, alors que le montant des reports de charges n’était que de
3 764,6
M€ en 2020 et 3
887,7
M€
en 2019). Ce chiffre, en augmentation
par rapport aux années précédentes constitue le report de charges
ministériel. La cible de report de charges fixée par la LPM pour 2021 (3,7
Mds
€, soit 14 % des crédits ouverts en LFI)
est déjà dépassée,
principalement du fait des reports de charges du programme 146 (61 % du
total des reports de charges) et du programme 178 dans une moindre
mesure (30 % du total, en augmentation de plus de 20% par rapport à 2020).
Le programme 146 représente 74% de la dette fournisseurs
(2 014
M€)
et 32 % des charges à payer (383
M€),
majoritairement ventilées
sur les différents programmes à effet majeur. La part du programme 146 dans
les intérêts moratoires payés par le ministère vient également confirmer cette
difficulté de disponibilité des crédits de paiement. Le P 146, représente en
effet 64,6 % des intérêts moratoires de la mission
Défense,
soit 8,2
M€ (pour
un montant total d’
intérêts moratoires de 12,7
M€
en 2021). Les intérêts
moratoires de la mission ont toutefois diminué de 7,5
M€
par rapport à 2020,
soit une baisse moyenne de 37 %. Cette bais
se traduit l’effort du ministère
des armées pour circonscrire ce type de dépenses. En effet, le programme
146 est généralement confronté entre le 1
er
et le 15 octobre à une situation de
rupture de paiement, entraînant mécaniquement le décalage de paiements de
l’année en cours à l’année suivante
. La quasi-totalité des intérêts moratoires
versés par le programme l
’est
donc au titre des factures impayées entre la
date de la rupture de paiement observée et la fin de l’année
en cours.
54
La trajectoire est fixée à l’article 4.3 du rapport annexé à la LPM.
55
3 878
M€
alors que la prévision arrêtée en travaux de reprogrammation du deuxième
compte-rendu de gestion (CRG2) de
2021 l’évaluait à 3
753
M€ (contre 3
663M€
lors
du CRG1 et 3 518
M€
dans le document de programmation unique - DPU).
36
COUR DES COMPTES
V -
L’incidence des dépenses budgétaires
sur
l’environnement
Dans le cadre de la mise en œuvre du premier «
budget vert », seules
les dépenses régaliennes du projet de loi de finances (PLF) pour 2021, dont
celles du ministère des armées, ont été neutralisées et non cotées
spécifiquement au regard des six objectifs environnementaux (atténuation
climat, adaptation climat, eau, déchets, pollutions et biodiversité) définis par
l’Inspection générale des finances et
le
Conseil général de l’environnement
et du développement durable. On peut cependant présenter les actions
développées par le ministère des armées en faveur de l’environnement
et leur
traduction budgétaire en 2021.
Cette politique s’inscrit dans un cadre de plus
en plus exigeant avec un
plan d’action environnement élaboré en 2007
,
actualisé par une stratégie ministérielle du développement durable (2012-
2016) puis une stratégie de défense durable (2016-2020). Sur la durée de la
LPM, le ministère des armées prévoit ainsi
d’affecter 1
Md€ à la réduction
de son empreinte environnementale en matière de lutte contre le changement
climatique et de protection de l’environnement.
S
’agissant de ce premier
axe
, le ministère s’est engagé dans la
réduction des consommations énergétiques des infrastructures et des
mobilités non-opérationnelles.
La consommation d’énergie du m
inistère a
ainsi diminué de 22 % entre 2010 et 2020, hors carburants opérationnels.
Dans le cadre de la stratégie ministérielle dédiée à la performance
énergétique, signée fin mars 2020, 570 M€ seront investis d’ici 2025. Cet
investissement permettra de remplacer,
d’ici 2031
, 10 % du parc de
chaufferies au charbon et au fioul du parc (100 M€ dont 8
M€ en 2021,
hors plan de relance de l’économie
-
PRE) et d’engager 12 contrats de
performance énergétiques (470
M€ dont 73
M€ en 2021, hors PRE pour
les sites de Castelsarrasin, Gap et Mourmelon). Ces investissements sont
complétés par des travaux de rénovation énergétique inclus dans des
opérations de construction et de réhabilitation (entre 8 et 15 % du coût des
opérations) et 207
M€ de rénovation énergétique de
bâtiments publics au
titre du PRE. Le volet écologie du PRE (programme 362 « Écologie
»
) a
d’ailleurs
permis aux écoles rattachées au ministère de financer en 2021
plusieurs projets de rénovation thermique, à hauteur de 11,97
M€ pour
l’I
nstitut supérieur
de l’aéronautique et de l’espace (ISAE)
, de 6,09
M€
pour l’École
nationale supérieure des techniques avancées de Paris
(ENSTA Paris) et de 5,18
M€ pour l’École polytechnique
. Enfin, le recours
aux énergies renouvelables sera accru avec la location à des entreprises,
payant une redevance de 20 M€ par an au ministère, de 2.000 hectares de
parcelles destinées à accueillir des installations photovoltaïques d’ici fin
2022, dans le cadre du plan « place au soleil ».
MISSION DÉFENSE
37
En matière de protection de l’environnement, l
e ministère participe
à des projets de recherche et développement via deux conventions de
subvention : Micropac pour le suivi des populations de thons dans le
Pacifique (0,15
M€) et
Kivi Kuaka pour le
suivi d’oiseaux migrateurs
en
lien avec les signes avant-coureurs de cyclones (0,4
M€
). Le ministère
concourt aussi à la protection de la biodiversité
, dans le cadre d’une
stratégie ministérielle ad hoc. 73 % des 274.000 hectares du domaine
foncier du ministère sont ainsi classés en zone Natura 2000 et/ou inclus
dans des zones naturelles d’intérêt faunistique et floristique
, des parcs
naturels régionaux ou des réserves naturelles nationales.
Enfin, les dépenses budgétaires du ministère des armées ont
également un impact sur la
transition vers l’économie ci
rculaire, la gestion
des déchets et la prévention des risques technologiques. Une stratégie
ministérielle de gestion des déchets est en cours de finalisation. Les
activités du ministère des armées engendrent, en effet, chaque année
46.000 tonnes de déchets dont les deux tiers sont des ordures ménagères.
Environ la moitié de ces déchets est valorisée, soit par recyclage, soit par
incinération avec récupération d’énergie
. Le ministère a aussi investi
140
M€ dans la mise aux normes des installations classées e
t la dépollution
des sols et des eaux. Depuis 2010, la DGA a, quant à elle, lancé des
programmes de recherche
sur le réemploi, le recyclage et l’obsolescence
programmée des appareils. Elle a également mis en place un indicateur
interne d’écoconception,
incluant le recyclage et dont
l’atteinte des
objectifs est passée, selon elle, de 56 % en 2018 à 68 % en 2021. La DGA
a développé de plus, depuis 2018, des grilles
d’écoconception des produits
et du management (GRECO) ; 65
% des programmes d’armement
, dont le
projet de porte-avions nucléaire de nouvelle génération, les intègrent
désormais. Enfin, s
’agissant des spécifications incluses dans les appels à
projets, la DGA prend en compte, dès la conception, le règlement européen
REACh dans ses processus internes pour tout ce qui touche aux poudres et
aux explosifs.
Ces indicateurs d’écoconception des produits et relatifs
au recyclage nécessiteraient toutefois
d’être publiés et développés, en
lien avec les impératifs de sécurité d’approvisionnement (terres rares,
platinoïdes, développement de « gisements de matières premières
secondaires
», etc.) et d’efficience des programmes d’armement.
La Direction des affaires financières (DAF) du ministère des armées
a, pour sa part, mis en place un réseau ministériel des achats durables, doté
d’un référent et animé par le réseau «
achats » rattaché à cette direction. Ce
réseau veille au développement et au respect des clauses relatives au
développement durable dans les marchés publics passés par le ministère.
L’indicateur qui permet de suivre ces achats responsables au sein du
ministère des armées concerne cependant uniquement les marchés hors
armement et MCO (soit environ 5 Mds€ par an). En 2020, 26 % des
marchés notifiés dans ce périmètre restreint intégraient ainsi une
disposition environnementale et 8 % une disposition sociale.
38
COUR DES COMPTES
Une extension et une publication de cet indicateur aux domaines
de l’armemen
t et du MCO serait souhaitable.
L’
impact sur le
développement des circuits courts mériterait également
d’être mesuré,
eu égard notamment aux enjeux de recours préférentiel à des
productions locales sensibles et de relocalisation de productions
stratégiques pour les armées.
Recommandation n°2
(ministère des armées)
Intégrer dans le
projet et le rapport annuel de performance de la mission
Défense,
annexe jaune au PLF
Rapport sur l’impact
environnemental du budget de l’
État
)
deux indicateurs de
performance
environnementale
relatifs :
-
à l’écoconception des produits et au recyclage
, en lien avec
les impératifs de sécurité d’approvisionnement et d’efficience
des
programmes
d’armement
(DAF
et
DGA).
- aux achats durables et à la prise en compte des circuits
courts dans les marchés publics de fournitures du ministère
des armées, en lien avec le recours préférentiel à des
productions
locales
sensibles
et
la
relocalisation
de
productions stratégiques pour les armées.
MISSION DÉFENSE
39
Chapitre II
Points
d’attention
par programme
I -
Programme n°144 - Environnement
et prospective de la politique de défense
Sous la responsabilité budgétaire de la directrice générale des
relations internationales et de la stratégie, le programme 144 regroupe
« les
crédits destinés à éclairer le ministère des armées sur l’environnement
stratégique présent et futur, dans le but d’élaborer et de conduire la
politique de défense de la France »
56
. Ce programme présente la
particularité de regrouper les crédits de plusieurs directions du ministère
des armées : la direction générale des relations internationales et de la
stratégie (DGRIS
) pour une part de l’action «
Prospective de défense » et
pour l’action «
Relations internationales et diplomatie de défense » ; la
direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction du
renseigne
ment et de la sécurité de défense (DRSD) pour l’action
« Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la
France »
; enfin, la direction générale de l’armement (DGA) et
l’état
-
major des armées (EMA) pour l’action «
Prospective de défense ».
Ce programme aux multiples facettes et intervenants représente
4,06 % des AE et 4,24 % des CP exécutés de la mission
Défense
hors CAS
Pensions
. Il finance cinq
opérations stratégiques (OS). L’OS «
Prospective
et préparation de l’avenir
» regroupe 41 % des crédits du programme 144,
contre 43
% en 2020 et finance l’amont de la recherche des programmes
d’armement.
Les OS « Renseignement » (23 % des crédits du programme)
et « Fonctionnement et activités spécifiques » (dépenses de fonctionnement
courant, opérateurs suivis par la DGA) ont ensuite un poids équivalent au
sein du programme, comme en 2020 où ils correspondaient chacun à 20,5 %
de ses crédits exécutés. Enfin, l’OS «
Dissuasion » mobilise 12 % des crédits
du programme, tandis que l’OS «
activités opérationnelles » ne regroupe que
6,4
M€
correspondant principalement à des crédits de déplacement des
personnels, soit une part infime du programme.
56
In Projet annuel de performance (PAP) 2021 de la mission
Défense
, p. 20
40
COUR DES COMPTES
Graphique n° 10 :
Exécution du P
144 par OS, en M€ de CP
Source
: Cour des comptes d’aprè
s des données du ministère des armées
Les crédits exécutés de
l’
OS « Renseignement », bénéficiant aussi
d
’1 M€ de fonds de conco
urs au titre du projet franco-canadien
« Monocle » et de 0,4
M€ d’attribution de produits,
progressent de 13 %
par rapport à l’exécution 2020
et de 18,4 % par rapport à la LFI 2021. Cette
surexécution recoupe celle de 116 % des dépenses de titre 6 du programme.
Celle-
ci s’explique aussi par la méthode de programmation de la DGA qui
prévoit des dépenses de l’Agence de l’innovation de défense (AI
D) en
titre 3 mais les exécute finalement en titre 6. Les crédits exécutés en 2021
de l’OS «
Prospective et préparation de l’avenir
» sont, quant à eux, en
hausse de 14,7
% par rapport à l’exécution 202
0, bien que cette exécution
soit inférieure de 5,1 % à la LFI 2021, du fait des crédits engagés par
anticipation dans le cadre des mesures de rebond de 2020. Cette OS
concerne les études amont précitées et les travaux pilotés par la DGRIS, au
titre d’études, d’observatoires et d’accords internationaux.
0,0
200,0
400,0
600,0
800,0
1 000,0
1 200,0
1 400,0
1 600,0
1 800,0
2 000,0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
FAS-Fonctionnement et activités spécifiques
AOP- Activités opérationnelles
PPA-Prospective et préparation de l'avenir
RENS- Renseignement
DIS - Dissuasion
MISSION DÉFENSE
41
Enfin, l
’
accroissement des dépenses de
l’OS «
Fonctionnement et
activités spécifiques » du programme 144 (+ 5,2 % par rapport à la LFI et
+ 5,3
% par rapport à l’exécution 2020) contribue marginalement à sa
montée en puissance
; elle s’explique principalement
par une avance de
subvention de 14,02
M€
réalisée en décembre 2021 au titre de 2022 pour
l’Institut de recherche franco
-allemand Saint-Louis (ISL). Cette OS est, de
plus, porteuse de deux risques budgétaires mineurs au titre de la
contribution de la Franc
e à l’occupation de l’îlot du Héron à Djibouti
(29,7
M€ d’AE et CP dont 3
M€ de taxes versés par les Français sur place)
ainsi qu’à l’Agence européenne de défense (AED pour 6,8
M€ d’AE et
CP). En effet, les autorités djiboutiennes souhaiteraient, dans le cadre de la
renégociation de la convention d’occupation de l’îlot du héron en 2024,
élever le montant de cette contribution à 70
M€
; les dépenses de l’AED,
initialement de 5
M€, sont quant à elles en augmentation constante.
Ces évolutions sont le produit
de de la mise en œuvre de la LPM et
de mouvements budgétaires significatifs intervenus en 2021 et récapitulés
ci-
après pour les principaux d’entre eux
. La progression sensible des CP
du programme 144 est d’abord due à deux facteurs, inhérents à la mise en
œuvre de la LPM
: la poursuite de l’effort d’investissement en faveur des
trois services de renseignement des armées (DGSE, DRSD et direction du
renseignement militaire, DRM, rattachée à l’EMA), tant en équipements
qu’en effectifs
; la montée en puissance des études amont (avec certes
1,39 Md
€
d’AE
engagées pour 1,17 Md€ d’AE programmées en LFI
mais
884,2
M€ de CP
consommés pour
901 M€ de CP
prévus en LFI) menées
par la DGA pour investir dans des technologies de rupture (hypervélocité,
lutte anti-drones, technologies quantiques, etc.), lancer des démonstrateurs
innovants, préparer les systèmes d’armes aux menaces émergentes,
soutenir, via le nouveau fonds innovation défense (ex-Definnov), les
entreprises développant des technologies intéressant la défense nationale.
Le programme 144 s’est, de plus, vu attribuer en début d’
année 2021
des reports de crédits entrants à hauteur de 50,83
M€ en AE et 0,51
M€ en
CP. La très grande majorité de ces AE (49,85
M€)
a été affectée à des
tranches fonctionnelles de la DGSE et les CP à un programme franco-
canadien de jumelles de vision nocturne. Le programme 144 a ensuite
bénéficié de deux décrets de transfert de crédits et
d’un décret de virement,
tous datés du 28 juin 2021. Un premier décret de transfert a porté sur un
montant hors titre 2 de 114,9
M€ en AE du programme 192 «
Recherche et
enseignement supérieur en matière économique et industrielle » vers le
programme 144, soit le mouvement inverse du transfert de crédits réalisé
en 2020 entre ces deux mêmes programmes. Il a permis de compléter le
financement du régime d’appui pour l’innovation duale (Rapid) destiné aux
petites et moyennes entreprises (PME) et aux entreprises de taille
intermédiaire (ETI) de moins de 2 000 salariés. Un second décret, classifié,
42
COUR DES COMPTES
a transféré 76,4
M€ en AE et en CP du programme 129 «
Coordination du
travail gouvernemental » vers le programme 144 pour réaliser des
investissements
en systèmes d’i
nformation. Enfin, un décret de virement a
affecté 50
M€ d’AE issues du programme 146 au programme 144 afin de
financer des études préparatoires au Système de combat terrestre principal
(
Main Ground Combat System
, MGCS). De surcroît, la LFR du 1
er
décembre
2021 a autorisé l’annulation de 30,1
M€ en AE et en CP sur le
programme 144 pour gager les 179
M€ d’ouverture de crédits finançant
partiellement les surcoûts OPEX-MISSINT de 2021. Ces annulations ont
porté sur l’intégralité de la réserve de précaution des
BOP de la DGRIS et
de l’EMA, une partie de celle de la DGA pour des programmes de
recherche franco-allemands et de la DGSE pour des achats de matériels. Le
reliquat de crédits de la réserve de précaution du P
144 s’est élevé en fin
d’année à 87,3
M€.
Ces évolutions en gestion expliquent que 2,44
Mds€ d’AE et
1,74
Md€ de CP aient été exécutés en 2021, soit un niveau de
consommation de CP identique aux crédits ouverts en fin d’année mais
supérieur de 8,85 % aux crédits en LFI et de 12,6 % aux crédits exécutés
en 2020. En revanche, les AE du programme 144 ont été sous-exécutées de
934,1
M€ (soit –
27,66 %) par rapport aux crédits disponibles fin 2021, du
fait
du report à 2022 de l’opération Fort neuf de Vincennes (pour 889
M€
d’AE), de deux projets de c
oopération européenne (17
M€ d’AE pour les
projets
Maritime Airborne Warfare System
et
Main Ground Combat
System
) et
de la limite d’engagement annuel d’1
Md€ assignée à la DGA
pour le programme 144.
II -
Programme n°146
–
Équipement des forces
Copiloté par le c
hef d’état
-major des armées et le délégué général
pour l’armement, le programme
146 « Équipement des forces » vise à
« mettre à disposition des armées les armements et matériels nécessaires
à la réalisation de leurs missions. Il concourt par ailleurs au
développement et au maintien des savoir-faire industriels français ou
européens. »
57
57
In PAP 2021 de la mission
Défense
, p. 312.
MISSION DÉFENSE
43
Graphique n° 11 :
Exécution du P 146 par OS, en M€ de CP
Source
: Cour des comptes d’après des données du ministère des armées
Ce programme est le plus gros consommateur d
’
AE (38,99 %) et de
CP (34,71 %) exécutés de la mission
Défense
hors CAS
Pensions
. Il
regroupe huit OS (dissuasion - DIS, environnement des programmes
d’armement, programmes à effet majeur
- PEM, autres opérations
d’armement
- AOA, activités opérationnelles, fonctionnement et activités
stratégiques, infrastructures de défense, dépense hors dotation budgétaire)
dont trois mobilisent 95,64
% de ses crédits. L’OS PEM en représente
48,84
%, l’OS DIS 34,29
% et l’OS AOA 12,51
%. En 2021, les PEM ont
conduit à consommer des AE essentiellement pour les programmes
d’hélicoptères interarmées légers (HIL,
3,02
Mds€), d’hélicoptères de
combat Tigre (2,9
Mds€
avec toutefois un report en 2022 du premier
0,0
2 000,0
4 000,0
6 000,0
8 000,0
10 000,0
12 000,0
14 000,0
16 000,0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
DHDB-dépense hors dotation budgétaire
INFRA-Infrastructures de défense
FAS-Fonctionnement et activités stratégiques
AOP-Activités opérationnelles
AOA-Autres opérations d'armement
PEM-Programmes à effets majeurs
EPA-Environnement des programmes d'armement
DIS-Dissuasion
44
COUR DES COMPTES
versement
de 127 M€ au titre du programme
Tigre Standard 3 vers
l’OCCAr, du fait d’un a
ccord tardif de nos partenaires espagnols et
d
’
hésitations
de l’Allemagne à participer à ce programme
) et
d’avions de
chasse Rafale (1,7
Md€). Ils ont contribué à la progression des crédits du
P 146 avec une hausse de leurs crédits de paiement de 11 %, principalement
pour les programmes Rafale (
1,23 Md€
), Barracuda (761
M€), Scorpion
(750
M€) et
des appareils multi-rôles de transport et de ravitaillement -
MRTT (473
M€).
Le ministère a également consacré 488,9
M€ d’AE et
616,9
M€ de CP au
domaine spatial. En plus des projets IRIS, CELESTE,
COMCEPT et OMEGA, ces crédits ont permis de mettre en service des
systèmes spatiaux (satellite MUSIS et système CERES) et
d’initier
le
programme Action et résilience spatiale (ARES). Le lancement du second
incrément du segment sol du satellite Syracuse IV a cependant dû être
reporté en 2022. De plus, le ministère des armées a, du fait de la crise
sanitaire et de difficultés de négociations industrielles et commerciales, dû
décaler en 2021 le lancement des programmes SCAF (engagé uniquement
sur la phase de conception des démonstrateurs contrairement au PLF qui
comportait la phase de conception et de réalisation
, d’où un report
d’1,
1
Md€ d’AE et de 15
5,8
M€ de CP en 2022
), MRTT Standard 2 et la
troisième génération de sous-
marins nucléaires lanceurs d’engins (
SNLE
3G), mais aussi à avancer, dans le cadre du plan
de soutien à l’aéronautique
,
des commandes en 2020 par rapport au calendrier de la LPM (601
M€
correspondant à l’
achat de trois appareils A 330 pour en faire des MRTT
ainsi qu’à des commandes effectives en 2021 pour
huit hélicoptères
Caracal et un avion léger de surveillance et de renseignement - ALSR
58
).
Aucune autre mesure de rebond
n’a été nécessaire en 2021 pour pallier les
conséquences de la crise sanitaire mais le ministère des armées a bénéficié
de crédits
du plan de relance, gérés par la DGA, au titre d’un projet de
«
cloud
sécurisé et souverain » via le programme 363 « Compétitivité »
(4
M€ en AE et 1
M
€
en CP en 2021, avec 7
M€ en
AE et 10
M€ en CP
prévus en 2022 pour compléter ce financement). L
’ensemble des
engagements relatifs au plan de soutien à l’industrie aéronautique
de 2020
a, de plus, été réalisé fin 2021 (601
M€ en AE et 286
M€ en CP en 2020
-
2021 pour 601
M€ programmés
de 2020 à 2026)
, comme l’illustre le
tableau ci-après.
58
Le financement de capacités additionnelles à l’ALSR a été reporté car les
performances optroniques de cet appareil semblent inférieures aux attendus, ce qui
pourrait renchérir le coût de ce programme.
MISSION DÉFENSE
45
Tableau n° 8 :
Programme 146
–
Engagements et paiements relatifs
au plan de soutien à l’industrie aéronautique
P 146
Enga-
gements
Paiements
Équipements
2020
2021
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
3 A330-200 MRTT (2
livr. 2020, 1 livr. 2022)
213
-
154
26
33
-
-
-
-
1 ALSR (livr. 2023)
-
56
-
27
12
16
1
-
-
proto SDAM (livr.
2023)
-
11
-
11
-
-
-
-
-
SMDM (livr. 2022)
4
-
-
4
-
-
-
-
-
8 H225-M Caracal
(livr. 2024-26)
-
317
-
64
53
33
59
68
40
TOTAL
217
384
154
132
98
49
60
68
40
Source : ministère des armées, DAF
Les principaux postes de dépenses relatifs à la dissuasion ont, quant
à eux, porté sur les activités liées aux missiles M 51 (990
M€)
ainsi
qu’
aux
SNLE 3G (431,7
M€).
Enfin, les AOA ont concerné des activités liées à
l’environnement des combattants (261,6 M€) ainsi qu’à l’environnement
des blindés et la mobil
ité tactique (118 M€).
De nombreux mouvements de crédits intervenus en cours de gestion,
et récapitulés ci-
après pour les principaux d’entre eux,
ont augmenté les
ressources budgétaires du programme 146 qui comportait 21
Mds€ d’AE
et 13,64
Mds€ de CP en LF
I (+ 8 % par rapport à la LFI 2020). En début
de gestion, le P 146 a bénéficié de reports de crédits entrants pour
25,55
Mds€ d’AE (dont 25,47 Mds€
de reports
d’AE affectées sans être
engagées
sur
des
tranches
dites
fonctionnelles
de
programmes
d’armement) et 3
M€
de CP. Ce programme a ensuite été concerné par trois
des quatre virements du décret précité n° 2021-830 du 28 juin 2021. Un
premier virement a per
mis, comme indiqué précédemment, d’abonder le
programme 144, au titre du MGCS, à hauteur de 50
M€ d’AE issues du
programme 146.
A contrario
, un deuxième virement a intégré au P 146 des
crédits du P 178 (58,20
M€ en AE et 8,80
M€ en CP)
pour financer la
participation de l'EMA au projet Mentor de modernisation de la formation
des pilotes de chasse. Enfin, un troisième virement de 17,50
M€ en AE et
1,7
M€ en CP
du programme 178 vers le programme 146 a, dans le cadre
46
COUR DES COMPTES
du plan Brest Port 2025, financé les travaux
d’aménagement nécessaires à
l'accueil du programme d'armement « Système de lutte anti-mines futur »
(SLAM-F). Quant aux fonds de concours abondant le programme, ils ont
été nettement supérieurs aux prévisions en LFI (3,2
M€ en AE et CP) et
atteint
in fine
244,19
M€ d’AE et 62
M€ de CP en 2021 (contre
62,9
M€
d’AE et CP en 2020), notamment via des contributions de la partie
allemande au financement du centre de formation de l'escadron C130J
d’Évreux et de la Commission européenne au financement des actions
et
projets du programme. Les attributions de produits ont été aussi beaucoup
plus élevées que prévu en LFI (69,6
M€ en AE et CP)
avec un total de
616,99
M€ en AE et CP en fin d’année
, provenan
t pour l’essentiel de
cessions de biens mobiliers (525,5 M€)
. Elles ont en particulier permis de
financer la commande des huit hélicoptères Caracal
59
du plan de soutien à
l’aéronautique et l’acquisition de Rafale supplémentaires pour compléter
la flotte
60
, accélérer les paiements de l’OS PEM et libérer ainsi en 2022 le
s
AE nécessaires à l’acquisition de compléments capacitaires de Rafale.
Le
programme 146 a également bénéficié de ressources exceptionnelles
importantes en cours d’année
à hauteur de 522 M€, soit 63,81
% des
ressources exceptionnelles de la mission
Défense
. Ces recettes sont
principalement issues du produit des cessions de 24
Rafale d’occasion
à la
Grèce et à la Croatie (122
M€ de recettes affectées dès 2021 au P
146 pour
ce seul contrat de 528
M€)
.
La loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021 a, quant à elle,
autorisé, afin d’autofinancer partiellement les surcoûts OPEX
-MISSINT,
l’annulation de 179
M€, en AE et en CP dont l’essentiel (soit 100
M€
affectés
pour l’essentiel aux programmes Tigre et A 400 M
) a été prélevé sur la réserve
de précaution du programme 146 (739,3
M€
d’AE et 445 M€ de CP
restants
en fin d’année
, soit un niveau inédit depuis plusieurs années)
. À l’issue de ces
différents mouvements, les crédits exécutés du programme 146 se sont élevés
à 23,44
Mds€ d’AE (
soit une sous-exécution de 50,47 %
, moindre qu’en 2020
où elle atteignait 65,37 % des AE ouvertes) et à 14,21
Mds€ de CP, soit la
quasi-totalité des crédits ouverts, comme en 2020.
Comme chaque année, les autorisations d’engagement affectées et
non engagées (AEANE) du P 146 sont particulièrement élevées, du fait des
modalités de paiement adoptées pour les programmes d’armement
. Elles
59
Le ministère a obtenu en contrepartie une ouverture de 150
M€ au titre du CAS
Immobilier
pour financer des projets
relevant du P 212.
60
Pour compenser la vente de 12 Rafale d’occasi
on à la Grèce, la DGA a acheté à
Dassault 12 Rafale neufs dont les paiements s’étaleront sur la période 2021
-2025. En
attendant la commande de 12 Rafale neufs annoncée pour 2023, la cession de 12 Rafale
d’occasion à la Croatie sera compensée par des équipe
ments de mission (radars à
antenne active,
pods
) permettant de remettre en état
des Rafale jusqu’alors utilisés pour
le maintien en condition opérationnelle d’autres appareils.
MISSION DÉFENSE
47
représentent en 2021 un montant global de 23,32
Mds€ soit 98
% des
AEANE de la mission défense. Elles sont néanmoins en baisse de 7,90 %
par rapport à 2020, ce qui n’empêche pas le montant des restes à payer de
progresser de 21,33
% par rapport à l’exercice précédent (soit 52,51
Mds€
contre 43,27 Mds€ en 2020). Ces AEANE
portent principalement sur les
programmes d’armement
récapitulés dans le tableau ci-après.
Programmes d’armement
AE affectées et non engagées
au 31/12/2021
(e
n M€
)
Rafale (dont F4,
retrofit
F4 et 5T)
2 691
SCAF
1 850
Barracuda
1 436
SNLE 3G
1 151
Hil
1 104
Tigre standard 3
1 057
Scorpion étape 1
856
Hawkeye
710
Male
pérenne
677
NH 90
601
Autres programmes inférieurs à
600 M
€
(dont CONTACT étapes 1 et 2,
Mica NG, SCCOA 4 phase 2, Caesar étape
2, Syracuse IV, AVSIMAR-Albatros, SAMP
T NG, A 400 M, FREMM, Syderec NG,
FSAF, RMV ASMPA
61
)
11 329
Total
23 463
Source : ministère des armées, DAF
Le niveau de ces AEANE, conjugué à celui des restes à payer,
montre un écart grandissant entre le niveau des AE et celui des CP
61
Communications numériques tactiques et de théâtre, missiles Mica de nouvelle
génération, systèmes de commandement et de conduite des opérations aérospatiales,
camions équipés d’un système d’artillerie, systèmes de radiocommunication utilisant
un satellite, avions de surveillance et d’intervention maritime et avions Falcon
Albatros,
,18 Mds€ pour la mis
e Sol air moyenne portée terrestre de nouvelle génération
(système franco-italien de défense anti-aérienne dit « Mamba »), avions de transport
tactique et stratégique A 400 M, frégates multi-missions, systèmes de dernier recours
nouvelle génération, famille de missiles sol-air futurs, rénovation à mi-vie des missiles
stratégiques air-sol
moyenne portée améliorés.
48
COUR DES COMPTES
effectivement dépensés (9,23
Mds€)
62
avec des ponctions effectuées au
titre de la réserve de précaution. Ces AEANE fragilisent la gestion et
l’équilibre budgétai
re du programme 146. Ce dernier est ainsi, chaque mois
d’octobre, en situation de
rupture de paiement pour des services faits
constatés par la DGA, ce qui entraîne un décalage de paiement
à l’année
suivante et donne lieu à un découvert autorisé et plafonné (report de
charges effectif de 2,4
Mds€ pour le P 146 en 2021)
. Les intérêts moratoires
versés au titre de ces factures impayées par le programme 146 (8,19
M€
sur les 12,7
M€ de la mission Défense) sont calculés sur la base d’un taux
fixé par la Banque centrale européenne (BCE). Comme pour toutes les
administrations publiques, ce taux est majoré à 8 %, afin de lutter contre
les retards de paiement. Le niveau de cette majoration, inchangé depuis
2013
63
, paraît toutefois excessif au ministère des armées, au regard du
niveau moyen actuel des taux d’intérêt.
Ce phénomène de rupture de paiement a été amplifié par
l’annulation d’une pa
rtie de la réserve de précaution au profit du
financement des OPEX-MISSINT. Il nécessite une vigilance particulière
pour éviter un dépassement du plafond des reports de charges, certes
respecté au regard des crédits disponibles mais dépassé au regard des
crédits ouverts en LFI.
III -
Programme n°178
–
Préparation et emploi
des forces
Le programme 178
Préparation et emploi des forces
(P 178) assure,
sous la responsabilité du chef d’état
-major des armées, la simultanéité de
la conduite des opérations et de la préparation des forces. Il regroupe les
dépenses liée
s à l’activité et à l’
entraînement dans les différents milieux
maritime, terrestre et aérien, et au soutien logistique des opérations.
En 2021, le P 178 représente 34 % des AE et 27 % des CP exécutés
de la mission
64
. Le programme
s’est vu attribuer
864,9
M€ de crédits de
paiement supplémentaires par rapport à ceux ouverts en LFI. Ces crédits
proviennent principalement des recettes exceptionnelles de l’année (
dont
62
À titre de comparaison, la différence entre les AE disponibles et les CP disponibles
sur le P
146 (dont reports) s’élève en
2021 à 33,1
Mds€.
63
In article 8 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013
relatif à la lutte contre les
retards
de paiement dans les contrats de la commande publique, « recodifié » en 2018 et intégré
au code de la commande publique sans changement de taux (article R2192-31 de la
sous-section 4 intérêts moratoires, indemnités forfaitaire et complémentaire pour frais
de recouvrement).
64
Hors CAS
Pensions
.
MISSION DÉFENSE
49
les produits de cessions des Rafale
d’
occasion à la Grèce et à la Croatie
pour un montant de 134,2
M€, et
les produits de remboursement de soins
pour un montant proche de 209
M€). Le programme a également bénéficié
de l’ouverture de 329
M€ de crédits en loi de finance
s rectificative destinés
non seulement à couvrir le surcoût OPEX-MISSINT (279
M€)
mais
également le surcoût énergétique
liés à l’
augmentation des prix du baril de
pétrole (50
M€)
.
Le P
178 a également au titre de 2021 bénéficié d’une mesure de
périmètre à hauteur de 860 000
€
, accordée en compensation du surcoût de
TVA lié à l’externalisation des prestations de
restauration du ministère. En
effet, sur la période 2020-2025, à raison de 9 à 12 sites par an, 73 sites
jugés « non essentiels au titre du socle capacitaire et de la résilience des
armées » ser
ont transférés en gestion à l’
Économat des armées pour
externalisation.
Depuis la nouvelle architecture budgétaire
mise en œuvre au budget
2020, le P 178 est chargé de la gestion des crédits relatifs aux
infrastructures opérationnelles et aux infrastructures des bases de défense.
En matière d’infrastructures SIC
, les crédits de paiement du P 178 sont
passés en LFI de 2,6
M€ en 2020 à 12,
5
M€ en 2021. A
u cours de
l’année
2021, 11,97 M
€ en AE et 7
,46
M€ en CP ont é
té transférés du
programme 212 « soutien de la politique de la défense » vers le P 178
65
, en
ajustement de la mesure de transfert initiée en 2020.
Si la programmation des crédits du programme 178 augmente de
3
% en CP entre les LFI 2020 et 2021, l’exécution des CP
progresse, quant
à elle, de 6 % par rapport à 2020.
65
Opérations d’infrastructures anciennement supervisées par le Service parisien de
soutien de l’administration centrale (SPAC), supprimé en 2021.
50
COUR DES COMPTES
Graphique n° 12 :
Exécution du P
178 par OS, en M€ de CP
Source
: Cour des comptes d’après des données du ministère des
armées
L’entretien programmé du matériel re
ste en 2021 le principal poste
de dépenses du programme (Opération stratégique
–
Entretien programmé
des matériels
–
OS EPM) et représente près de la moitié de ses dépenses
(44 %). Cette opération stratégique correspond aux dépenses supportant les
opérations de MCO, réalisées par des industriels ou en régie (Service
industriel de l’aéronautique
- SIAé) et contractualisées par les trois services
de soutien (Service de soutien de la flotte - SSF, Structure intégrée du
maintien en condition opérationnelle des matériels terrestres - SIMMT et
Direction de la maintenance aéronautique - DMAé) ou par le Service
interarmées des munitions (SIMu). Les marchés notifiés en 2021 au titre
de la maintenance « verticalisée » représentent 75 % des dépenses de cette
OS. Elle comprend aussi les achats de pièces de rechange.
MISSION DÉFENSE
51
Cette opération stratégique bénéficie d’une forte dynamique de
consommation des crédits de paiement (+
11% par rapport à l’exécution
2020) tout comme l’opération stratégique « Activité opérationnelle » (AOP)
qui regroupe les dépenses directement liées aux activités opérationnelles et à
l’entraînement des forces. En 2021, cette
OS représente 13 % des dépenses
du programme et sa consommation de CP est en hausse de 10 % par rapport
à 2020, marquant un redressement dans la reprise de l’activité.
Les dépenses
«
d’équipements d’accompagnement
et de cohérence » (EAC), qui
représentent 10 % des dépenses du programme, augmentent, quant à elles,
de 9
% par rapport à l’exécution 2020 conformément à la LFI
. Celle-ci
prévoyait une augmentation similaire, pour permettre aux armées et services
de soutien
de mettre en œuvre leurs plans de transformation numérique
66
, et
d’assu
rer le « complétement » des munitions.
L’
OS
Dissuasion
est en forte baisse. Alors que la LFI prévoyait
5Mds
€ pour la dissuasion
(soit + 235
M€
)
sur l’
ensemble des OS
Dissuasion
de la mission par rapport à 2020, le programme 178 accusait
déjà une baisse de crédits de paiement de cette OS de 7 % programmée
entre 2020 et 2021.
L’exécution à fin 2021 présente un taux d’exécution
relativement faible de 89 % des crédits ouverts en LFI, soit une sous-
exécution de 73,4
M€. Cette situation résulte essentiellement d’une
imputation opérée en gestion qui a transféré les dépenses d’entretien
programmé des matériels de flottes aéronautiques de l’OS Dissuasion vers
l’OS EPM pour les aéronefs Rafale, MRTT et C135FR, et d’un écart lié à
des reports de marchés d
’entretien des SNLE pour 19,
8
M€.
L’année
2021,
voit
se
concrétiser
budgétairement
le
Commandement de l’espace
67
par la création de la sous-action 04-12
« activité spatiale » avec une dotation de
25 M€ programmés
en LFI.
Toutefois, cette nouvelle activité présente une exécution de 28,8 %
seulement par rapport à la LFI (soit 7,2 M€ consommés). Cette forte
sous-
consommation
s’expliqu
e, selon le ministère des armées, par un décalage
du calendrier de notification de 17
M€ de marchés
publics
qui n’ont pas
déclenché de paiements en 2021. Ces crédits ont été redéployés sur le MCO
des avions de chasse et de l’A400M.
66
En particulier DIRISI.
67
Ce commandement a été créé en novembre 2019, mais il ne disposait que de crédits
provisoires en 2020 pour son installation.
52
COUR DES COMPTES
Graphique n° 13 :
AE ouvertes et AE consommées sur le P 178,
2015-
2021, en M€
Source
: Cour des comptes d’après des données du ministère des
armées
Contrairement à 2018 et 2019, en 2021, le niveau de consommation
des AE par rapport à la programmation issue de la LFI a été soutenu.
20,38
Mds€ ont été exécutés pour une ouverture en LFI de 19
,02
Mds€,
retrouvant le rythme de la LPM précédente. Toutefois,
l’effet de rattrapage
par rapport aux deux années précédentes se fait attendre. En prenant en
compte les reports entrants (4,85
Mds€ rattachés à des contrats de
verticalisation), les mouvements en cours
d’année
et les recettes (520
M€),
les AE ouver
tes au programme 178 en 2021 s’élèvent à 24,65
Mds€.
Le
solde de gestion 2021 représente, quant à lui, 4,27
Mds€ dont 3,
1
Mds€ de
reports au titre des marchés pluriannuels, incluant 1,9
Mds€
au titre des
contrats de verticalisation repoussés (négociations infructueuses ou
évolutions des besoins).
Dans le même temps, un travail important a été réalisé pour engager
les AE affectées. Les AE affectées non engagées (AEANE) qui
représentaient 746 M
€ en 2020 ne s’élèvent plus qu’à 439
M€ soit une
baisse de 41,22 %
68
.
Si le P
178 n’est pas affecté par le plan de relance en gestion 2021,
il a dû supporter encore cette année la majorité des dépenses liées à la crise
sanitaire (70 % du total des dépenses). Celles-ci
s’établissent à 45,
9
M€
auxquels il faut ajouter le financement de la mission intérieure
Résilience
68
À titre de comparaison, les AEANE du P146 s’élèvent à 23
464
M€, soit une baisse
limitée à 7,89 % par rapport à 2020.
0
5000
10000
15000
20000
25000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
AE ouvertes en LFI
AE consommées
MISSION DÉFENSE
53
(géré sur la provision OPEX-MISSINT) pour un coût de 4,8
M€
hors titre
2 (et 2,69 M
€ sur le titre 2 relevant du
P 212), sans commune mesure
toutefois avec les dépenses de 2020 (263
M€).
Tableau n° 9 :
Dépenses supplémentaires liées à la gestion de la crise
sanitaire
Dépenses supplémentaires
CP en (M€)
Achats de masques, équipements de protection individuelle, et
autres dépenses liées à la désinfection
19,2
dont dépenses à la charge du Service de santé des armées (SSA)
12,9
Achats de mises en œuvre de solutions informatiques de mobilité
pour le travail à distance
13,4
Aménagements liés à la prise en compte des normes et des
nécessités de distanciation
8,3
Quarantaines et tests de dépistages COVID des personnels mutés en
outre-mer et à l'étranger
4,5
Soutien aux points de vaccination
0,5
Total P178
(hors OPEX-MISSINT)
45,9
Opération
Résilience
hors titre 2
4,8
pour mémoire opération Résilience
titre 2 (P212)
2,69
Total P178
50,7
Source : Cour des comptes à partir des données du ministère des armées
La poursuite de l’opération
Résilience
a notamment été marquée par
le
déploiement
d’éléments
modulaires
de
réanimation
et
par
l’approvisionnement des territoires ultra
-marins en matériels médicaux et
en oxygène. Par ailleurs, le Service de santé des armées (SSA) a été
mobilisé dans le cadre de la campagne de vaccination au profit de la
population civile
69
.
Il a également poursuivi la mise en œuvre de son
ambition stratégique 2030
70
en prenant en compte le retour d’expérience
de la crise du COVID 19.
69
Voir
infra
–
BOP 212 pour les conséquences sur le titre 2, et le recours à la réserve
opérationnelle.
70
Création d’antennes hospitalières des armées recentrées sur les besoins des militaires,
réorganisation de la direction centrale du SSA, initiation d’un chantier n
umérique afin
d’aboutir à un SI sécurisé en matière de données de santé, mise en œuvre d’une politique
des équipements, développement d’une politique de ressources humaines (RH)
spécifique.
54
COUR DES COMPTES
IV -
Programme n°212
–
Soutien de la politique
de défense
Le programme 212 porte principalement les dépenses de titre 2 de
la mission Défense. Hors CAS
Pensions
, les crédits de ce programme
représentent 34 % des crédits de la mission
Défense
(45 % en incluant le
CAS
Pensions
), tandis que ses crédits hors titre 2 regroupent désormais
moins de 6
% de l’ensemble des crédits de la mission
Défense
(9 % hors
CAS
Pensions
).
Pris dans leur globalité les crédits du P 212 sont stables par rapport
à la LFI 2020. Les crédits budgétaires du programme 212 augmentent en
2021 de 93
M€ en
crédits de paiement (soit + 0.4 % par rapport à la
LFI 2020). Cette hausse est intégralement portée par les crédits de titre 2.
A -
Les dépenses hors titre 2 et les conséquences du plan
de relance
Les crédits hors titre 2 du programme 212 sont stables par rapport à
la LFI 2020
et s’élèvent à 1
278
M€ en CP et 1
345
M€ en AE
71
. Les
recettes exceptionnelles ne
se sont élevées qu’à 24
,5
M€
. Le programme a
bénéficié d’un important report
de crédits sur ses crédits hors T2, à hauteur
de 28,4 M
€ en AE et 17
,6
M€ en
CP. Toutefois, il a également
été l’objet
de plusieurs virements et transferts au cours de la gestion 2021. Le plus
important
d’entre eux
a été réalisé au bénéfice du P 178 afin de poursuivre
la mise en œuvre de
la nouvelles architecture budgétaire (11,97
M€ en AE
et 7,46
M€ en CP destinés à des dépenses d’infrastructure).
La réserve de
précaution du P 212 a par ailleurs été entièrement annulée, soit 48,9
M€
,
au profit de la couverture des surcoûts OPEX-MISSINT.
Après la prise en compte de l’ensemble de ces
mouvements, les
crédits disponibles sur le programme hors titre 2 ne s’élevaient plus qu’à
1 323
M€ en AE
et 1 251,3
M€ en CP
. Les taux de consommation des
crédits sont donc très élevés avec des taux de 97,2 % pour les AE et 99,5 %
pour les CP.
71
En 2020 : 1 276
M€ en CP et 1
321
M€ en AE.
MISSION DÉFENSE
55
Graphique n° 14 :
Exécution du P
212 hors T2 par OS, en M€ de CP
Source
: Cour des comptes d’après des données du ministère des
armées
Le principal poste de dépenses est constitué par l’opération
stratégique « Fonctionnement et activités spécifiques » (FAS) qui
représente 52 % des dépenses (hors titre 2) du programme. Les principaux
postes de dépenses reposent sur les activités « partenariat public-privé
Balard », subvention IGESA
72
et les dépenses de contentieux. Dans un
contexte d’exploitation encore dégradé, le
ministère des armées a versé une
subvention complémentaire de 4,5
M€
au
musée de l’armée et
au musée de
l’air et de l’espace afin de
leur garantir un niveau de trésorerie suffisant.
72
Institution de gestion sociale des armées.
0,0
500,0
1000,0
1500,0
2000,0
2500,0
3000,0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
FAS-Fonctionnement et activités spécifiques
INFRA-Infrastructures de défense
EAC-Equipement d'accompagnement
DIS-Dissuasion
56
COUR DES COMPTES
L’opération stratégique
« Infrastructures de défense » (OS-INFRA),
qui représente 35 % des dépenses du programme en 2021, permet de
financer la politique de logement familial, l’hébergement en e
nceinte
militaire, les locaux de
travail et les réseaux d’intérêt général.
Cette OS a
bénéficié indirectement des financements du plan de relance.
En effet, le ministère des armées
s’est vu attribuer au titre de l’appel
à projets
de rénovation thermique des bâtiments de l’État
du
programme 362 « Écologie » 40,9
M€
pour le contrat de performance
énergétique de Mourmelon inclus dans la programmation 2021, et 40
M€
pour des opérations de rénovation thermique, inscrites au programme
« Hébergement ».
Les 80,9
M€ de moindres dépenses sur le P
212 ont servi à financer
des
surcoûts
constatés
sur
plusieurs
opérations
du
programme
« Hébergement » (50
M€), la construction du bâtiment des archives à
Châtellerault
73
(16
M€) et la partie contractuelle du CPE de Mourmelon
74
(15
M€)
.
De plus,
le PRE a permis d’accélérer le plan de rénovation
thermique pluriannuel (54
M€ d’opérations de rénovation thermique
supplémentaires ont pu être engagées). L’appel à projet
s « travaux
d’investissements à gains rapides en énergie
» (TIGRE) a également servi
à financer 4,4
M€ d’opérations supplémentaires. Au global, les différents
appels à projets ont financé 138
M€ environ d’opérations relevant du
périmètre budgétaire du P 212 en 2021.
Le programme 212 a également bénéficié de financements du
programme 363 « Compétitivité ». Le ministère des armées a pu émarger
pour 2,1 M
€
à ce programme pour réaliser sept projets SIC, avec pour
corollaire un cofinancement du P 212 de 0,85
M€.
B -
Les dépenses de titre 2
La programmation des crédits de titre 2 a augmenté
d’
1,6 % entre
les LFI 2020 et 2021, soit une augmentation de 175,1
M€ hors CAS
Pensions
et OPEX-MISSINT. Cette augmentation, incluant
l’
extension en
année pleine des mesures 2020 ,
est notamment portée par la mise en œuvre
de la première annuité de la nouvelle politique de rémunération des
73
Initialement prévu sur les crédits du CAS
Immobilier.
74
Dépenses de maintenance (gros entretien renouvellement).
MISSION DÉFENSE
57
militaires (NPRM) à hauteur de + 38
M€
75
, des surcoûts éventuels du
schéma d’emploi (+
2
M€), les dépenses en outre
-mer et à
l’
étranger
(+ 15,5
M€), la hausse des indemnités opérationnelles (+
23
M€) lié
es à la
trajectoire de remonté
e de la norme d’activité, la non
-activité
76
(+ 18,4
M€), les dépenses de chômage (+
14,7
M€) et
les dépenses
d’apprentissage (+
9,8
M€).
Les recettes se sont élevées en 2021 à 309,2
M€, en forte hausse par
rapport à la prévision initiale,
sous l’effet d’une augmentation des
attributions de produits versées au SSA (+ 57,4
M€). Cette augmentation
en cours de gestion résulte du maintien de la garantie de financement
interministérielle, mise en œuvre en 2020 et reconduite en 2021, afin de
pallier la forte baisse des activités hospitalières et de renforcer la trésorerie
des hôpitaux publics affectés par la crise sanitaire. Ces recettes ont
notamment concouru au financement des mesures du « Ségur de la santé »
visant à revaloriser les métiers des soignants (poursuite de la mise en place
du complément de traitement indiciaire au profit des personnels des
hôpitau
x d’instruction des armées, et revalorisation des gardes des internes
civils).
De plus, l’arrêté du 3 novembre 2021 portant répartition des crédits,
en provenance du programme 551 « Provision relative aux rémunérations
publiques
», a permis l’ouverture sur
le titre 2 du programme 212 de crédits
d’un montant de 4
,13 M
€.
Le ministère des armées a suivi la recommandation de la Cour de
l’année 2020 portant sur les crédits du CAS
Pensions
. Les travaux sur le
PLF 2021 ont intégré cette recommandation en révisant sa méthode de
calcul et en fiabilisant l’assiette et les effectifs pour lesquels le ministère
contribue au CAS. Ainsi, la baisse des crédits est de 82,1
M€ entre les LFI
2020 et 2021. Ce travail a abouti à une sous-consommation du CAS
Pensions
limitée à 12
M€ de crédits disponibles fin 2021 (contre 165
M€
en 2020).
Hors CAS
Pensions
, la gestion 2021 a été marquée par une forte
tension sur les crédits,
dès le début d’année. Le
document prévisionnel de
gestion des emplois et des crédits de personnel présentait en effet une
insuffisance de 14,3
M€ (hors CAS
Pensions
, hors OPEX-MISSINT) liés
aux surcoûts engendrés par le « Ségur de la santé »
77
et par des hausses de
certaines dépenses à mi-année (dont la hausse du SMIC valorisée à
75
Instauration de l’indemnité de mobilité géographique (IMGM) correspondant à une
hausse de 38 M€ par rapport au socle de 36 M€ des indemnités auxquelles l’IMGM se
substitue (complément et supplément à l’indemnité pour charges militaires –
COMICM
et SUPICM).
76
Congés maladie et autres arrêts d’activité.
77
Les attributions de produits n’ayant été perçues qu’en cours d’année.
58
COUR DES COMPTES
+ 5,8
M€)
. Des mesures de redressement ont dès lors
été mises en œuvre
après le premier suivi de gestion, à hauteur de 65
M€
78
. Elles ont consisté
en :
-
Des décalages de recrutements (personnels militaires, contractuels) ;
-
La moindre réalisation d’exercices et entraînements opérationnels
;
-
La moindre sollicitation de la réserve opérationnelle ;
-
Les moindres réalisations
d’aides au départ
;
-
L’ajournement de l’entrée en vigueur d’une mesure catégorielle
;
-
La substitution de catégories d’agents
à
d’autres (
par exemple des
sous-officiers commissionnés remplacés par des sous-officiers
externes).
La crise sanitaire a également entraîné en 2021 un surcoût au titre
de la masse salariale. Les dépenses supplémentaires liées à la crise sanitaire
ont été moins élevées qu’en 2020 (1
8,2
M€ en 2021 contre
29
M€ en 2020).
Les postes de dépenses principalement affectés se répartissent comme suit :
-
Les dépenses directement liées à la gestion de la crise sanitaire :
l’opération
Résilience
(2,69 M
€), des dépenses supplémentaires au
titre de la réserve opérationnelle au profit du SSA (1
M€)
;
-
Les dépenses induites par la crise sanitaire : la hausse des dépenses de
chômage liée à la prolongation des droits (+ 5,2
M€), l’augmentation
des indemnités de navigation pour la marine
79
(+ 5,2
M€), la
régularisation des heures supplémentaires des ouvriers d’
État réalisées
au titre de 2020 (+ 2
M€), le relèvement du volume d’heures
supplémentaires
attribuées aux agents chargés de la maintenance des
matériels terrestres (+ 1,2
M€), l’augmentation de la d
épense de
compte épargne temps (+ 1
M€)
;
-
Les économies engendrées par la crise, à hauteur de 2
M€
80
portant
uniquement sur la réserve opérationnelle,
en raison d’un faible recours
aux réservistes pour les Journées défense et citoyenneté (JDC).
Les dépenses de réserve opérationnelle (RESOPS), programmées en
entrée de gestion (DPGECP) à 180,4
M€ ont été exécutées à hauteur de
168,9
M€, soit un écart de 1
1,5
M€.
Au final, les mesures de redressement ainsi que la moindre
exécution conséquente du schéma
d’emploi
(
–
485 ETP alors que le
78
65 M€ constitués de 35,2 M€ d’économies en dépenses et de 29,9 M€ de
« ressources
» supplémentaires (23 M€ d’attribution de produits et 6,9 M€ de
rétablissements de crédits en atténuation des dépenses).
79
Perturbation des possibilités d’escales.
80
46 M€ en 2020.
MISSION DÉFENSE
59
schéma
d’emploi lui
accordait + 233 ETP) a libéré des crédits pour le
financement du surcoût OPEX-MISSINT en titre 2, soit 38,1
M€.
Si le
ministère arriv
ait à compléter son schéma d’emploi, il sera nécessaire de
veiller à sa compatibilité avec le volume de masse salariale.
C -
Les effectifs
La LPM avait fixé un
schéma d’emploi
à + 300 ETP pour 2021.
Cette cible a été ajustée à + 233 ETP lors
d’un suivi
intermédiaire de
gestion au printemps 2021, en tenant compte des réalisations effectives
constatées sur l’exercice 2020. Le plafond d’emploi ministériel, exprimé
en ETPT, a été fixé à 272 224 en LFI, conformément au PAP.
La principale mesure affectant le plafond ministériel des emplois
autorisés (PMEA) de la mission
Défense
correspond à un transfert de
postes du PMEA du programme 129
Coordination du travail
gouvernemental
de la mission
Direction de l’action du Gouvernement
du
Secrétariat général de la Défense et de la Sécurité nationale (SGDSN), vers
le PMEA du ministère des armées à hauteur de 230 ETPT, sans masse
salariale associée.
81
Les plans de recrutement (PR) des armées, directions et services ont
intégré, en construction, les contraintes liées à la crise sanitaire, en
particulier la pérennisation des mesures de distanciation physique. Ainsi,
l’économie générale de certaines formations initiales a été revue afin d’en
augmenter la fréquence tout en réduisant le volume de stagiaires. En 2021,
les centres d’information et de recrutement (CIRFA) et les groupements de
recrutement et de sélection (GRS) ont fonctionné normalement en prenant
en compte les contraintes d’organisation liées à la crise sanitaire. Les
concours de recrutement de personnel civil ou d’accès aux grandes écoles
militaires ont été maintenus.
Le ministère des armées estime que le volume global de recrutement
en 2021 n’
a pas été affecté par la crise sanitaire ; le ministère a offert plus
de 26 000 postes en 2021 et a réalisé 1 000 recrutements supplémentaires
par rapport à 2020 ; il constate que la reprise économique en 2021 a induit
une recrudescence des départs de l’in
stitution (près de 800 sorties
définitives supplémentaires par rapport à 2020).
Alors qu’en 2020, la crise
sanitaire avait généré des moindres départs (qui avaient compensé la
réduction du volume de recrutement, permettant ainsi de réaliser le schéma
d’emp
loi - SE), la situation de 2021 induit, selon les estimations établies à
81
Il s’agit d’une régularisation
; le ministère des armées rémunérait déjà ces personnels
sans remboursement du SGDSN depuis le 1
er
janvier 2020.
60
COUR DES COMPTES
fin décembre, un
schéma d’emploi
prévisionnel en retrait de 718
équivalents temps plein (ETP)
82
par rapport au
schéma d’emploi
cible.
Il est à noter que le périmètre du plafond d’empl
ois ministériel inclut
le SIAé alors que l’article 6 de la LPM l’exclut
pour la trajectoire
d’effectifs décrite.
Le ministère des armées
précise que la cible d’effectifs
fixée pour 2025 par la LPM inclut les effectifs du SIAé, à l’exception de
ses besoins en effectifs supplémentaires, couverts par une augmentation du
schéma d’emploi du ministère des armées. Il justifie ce traitement
spécifique par le mécanisme d’avance des rémunérations et charges
sociales du SIAé, puis le remboursement de cette avance par le compte de
commerce 902
83
. Or, afin de gagner en lisibilité et de disposer d’une vision
globale de l’ensemble des effectifs affectés à la mission
Défense
, la Cour
ne peut que recommander d’inclure l’ensemble des effectifs
dont tous ceux
affectés au SIAé dans la trajectoire de
l’article
6 de la LPM et dans le
schéma d’emploi
ministériel. Cette inclusion
serait d’autant
plus opportune
que les effectifs supplémentaires du SIAé sont rémunérés par des crédits
issus de la mission
Défense
via les contrats obtenus par le SIAé auprès de
son client principal
(à hauteur de 90%) qu’
est la DMAé (direction de la
maintenance aéronautique).
Les mesures prises pour maitriser la masse salariale (décalage des
recrutements) ont également amplifié le déficit constaté. À fin décembre
2021,
l’état prévisionnel moyen des ETPT s’établit à
271 268 ETPT, soit
une vacance sous plafond de 954 ETPT
84
.
82
Périmètre du
plafond d’emplois ministériel (
PMEA) : y compris SIAé et Présidence
de la République, hors apprentis et volontaires du SMV.
83
Processus qui fait par ailleurs l’objet d’une recommandation de la NEB du compte
de commerce 902.
84
Un transf
ert de 2 ETPT en cours de gestion a ramené le plafon d’emploi de 272
224
à 272 222 ETPT
MISSION DÉFENSE
61
Graphique n° 15 :
P
lafond d’emplois
voté et exécuté, Mission
Défense
,
2017-2021 (en ETPT)
Source : Cour des comptes à partir des données du ministère de la défense
Comme l’année dernière,
cette situation globale masque un déséquilibre
entre catégories de personnels. À
titre d’information l’écart est positif pour
les personnels civils
entre le plafond d’emplois prévu dans les documents
budgétaires
qui n’est qu’informatif
85
(63 312 ETPT)
86
, et l’effectif moyen
réalisé à fin décembre (63 981 ETPT)
87
. Toutefois,
le plafond d’emploi
par rapport à la cible établie par le ministère est négatif (cible de
64 153 ETPT
88
). Cette différence entre les cibles indicatives et les cibles
fixées en cours de gestion par le ministère des armées traduit
l’effort de
recrutement porté principalement par les personnels de catégorie A et dans
les directions ayant le plus de facilités à recruter des personnels civils, soit
la DGA et la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). Les
directions ayant le plus de facilités à recruter des personnels civils sont
autorisées à anticiper la réalisation de leur cible des années à venir. Ce
système modifie en gestion la nature des recrutements ; la typologie des
recrutements évolue sensiblement avec l’embauche accrue d’experts
civils,
au détriment
d’autres catégories de personnels
. Si c
e mécanisme d’avance
-
retard a permis au ministère des armées une certaine souplesse en termes
85
Article V.A.3.1.
du Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’Etat.
86
Chiffre issu du projet annuel de performance 2022 du P 212.
87
Chiffre issu de la SYMEFF de décembre 2021
–
onglet stock.
88
Chiffre issu du SIG 2021 dont apprentis et SMV.
62
COUR DES COMPTES
de gestion, il doit toutefois, selon le ministère,
prendre fin d’ici 2023 pour
les avances consenties depuis le début de la LPM.
La Direction du Budget (DB) observe que le ministère des armées
recrute des agents mieux formés et donc plus coûteux
89
. La DB utilise
également, depuis 2012, un dispositif de contingentement spécifique au
ministère des armées, en validant chaque année par arrêté un schéma de
contingentement limitant le nombre de titulaires possibles dans chaque
catégorie de grades.
Ce
phénomène de « repyramidage »
90
doit toutefois rester
compatible avec la masse salariale disponible. La Cour avait recommandé
en 2020 que les modalités de pilotage du
schéma d’emploi
, et notamment
le système d’avances
-retard, veillent à ne pas porter atteinte à la
soutenabilité budgétaire de la masse salariale du ministère,
ni à l’équilibre
entre catégories de personnels et entre directions du ministère. Alors que
l’année
2021 est caractérisée, au plan des effectifs du ministère des armées,
par un important déficit de recrutements et des mesures de restriction de la
masse salariale
ayant des conséquences sur l’activité
91
, la Cour maintient
sa recommandation de 2020.
Recommandation n°3 (ministère des armées)
: S’assurer que
les modalités de pilotage du schéma d’emploi ne portent pas
atteinte à la soutenabilité de la masse salariale du ministère,
ni à l’équilibre entre catégories de personnel et entre
directions du ministère.
89
Combattants cyber, officiers subalternes plus qualifiés du programme Scorpion, etc.
90
Utilisation d’une ressource humaine d’expert plus coûteuse
au détriment d’une autre
moins coûteuse, par exemple des militaires du rang.
91
Moindre réalisation d’exercices et d’entraînements.
MISSION DÉFENSE
63
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
état
à la politique de la défense
I -
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales ne représentent que 104
M€ pour la mission
Défense
sur l’année 2021. Ce montant est à mettre en perspective avec les
49,43
Mds€ exécutés cette année sur l’ensemble de la mission. Si quatre
dispositifs ont engendré des dépenses fiscales, seuls deux représentent
97 % du montant de 2021, en baisse de 16 % par rapport à 2020.
Graphique n° 16 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(Md
€)
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
La dépense fiscale n° 120144 « Exonération des indemnités versées aux
militaires au titre de leur participation aux opérations visant à la défense de la
souveraineté de la France et à la préservation de l'intégrité de son territoire »
92
92
23° bis de l’article 81 du code général des impôt
s
:
«
[Sont affranchies de l’impôt]
les indemnités versées aux militaires au titre de leur participation aux opérations visant
à la défense de la souveraineté de la France et à la préservation de l'intégrité de son
territoire, engagées ou renforcées à la suite des attentats commis sur le territoire
national en 2015.
»
64
COUR DES COMPTES
est estimée par la Direction de la législation fiscale (DLF) du ministère de
l’économie
, des finances et de la relance à 26
M€ en 2021 et 32
M€ en 2022
,
alors qu’elle représentait 29
M€ en 2020
, soit 25% des dépenses fiscales du
ministère des armées en 2021. Cette indemnité est calculée par la DLF à partir
des montants des indemnités pour service en campagne
–
ISC, des indemnités
pour sujétion d'alerte opérationnelle
–
AOPER
–
et de l'indemnité de sujétion
d'absence du port base
–
ISAPB) et du nombre de bénéficiaires de ces
indemnités transmis par le ministère des armées. Ce dernier
n’a
pas été en
capacité de chiffrer le nombre de bénéficiaires de l’exonération fiscale
mais il
a pu fournir le nombre de bénéficiaires par indemnités. Or,
cette donnée n’est
pas adaptée pour calculer le niveau moyen d’exonération fiscale des
bénéficiaires. En effet, un bénéficiaire recevant les trois indemnités précitées
peut, de fait, apparaître trois fois dans les décomptes, comme il peut ne pas
générer de dépenses fiscales
93
.
Tableau n° 10 :
Nombre de bénéficiaires des indemnités pour service
en campagne (en ETPE)
Source : ministère de armées
La dépense fiscale n° 120127
« exonération des indemnités versées
aux réservistes en période d’instruction,
aux personnes accomplissant un
service civique ou une autre forme de volontariat
» exonère les indemnités
versées aux réservistes. Elle est également applicable au réservistes du
programme 152 « Gendarmerie nationale »
et aux volontaires des
ministères des
armées, de l’Europe et des affair
es étrangères, de
l’économie,
des finances et de la relance. Cette dépense représente 72 %
des dépenses fiscales de la mission
Défense
, soit 75
M€, alors qu’elle était
estimée à 84
M€
en LFI
94
. Elle est en retrait de 13
M€ par rapport à l’année
2020 ce qui peut s’expliquer par le moindre recours à la réserve
opérationnelle cette année. Sa croissance reste toutefois dynamique
93
Pour les bénéficiaires en-
dessous des seuils d’impôt sur le revenu.
94
Selon le tome II Voies et moyens 2021, et selon le Projet annuel de performance de
la mission
Défense
pour 2021.
MISSION DÉFENSE
65
(+ 83 % entre 2014 et 2021), alors que la population intéressée
95
n’augmente «
que » de 48 % sur la période 2014-2020. Le nombre de
bénéficiaires n’est toutefois pas communiqué par le ministère des armées
pour l’année 2021
.
Depuis 2014, la Cour demande à ce que soient évaluées les dépenses
fiscales rattachées à la mission
Défense
, sans que cette recommandation ne
soit suivie d’effets
. En effet
, le ministère s’y oppos
e et justifie son refus par
l’absence de données d’appréciation de ces dépenses
, tout en renvoyant la
charge de l’évaluation
des dépenses fiscales
au ministère de l’économie, des
finances et de la relance. La direction du budget a cependant précisé que la
direction générale des finances publiques et les autres administrations
financières se tenaient à la disposition du ministère des armées pour leur
fournir les données permettant d’évaluer ces
dépenses fiscales.
De plus, le ministère des armées
s’avère opposé à la mise en œuvre
de la recommandation 2020 portant sur le transfert de ces deux dépenses
fiscales du programme 178 vers le programme 212 à fins de meilleure
évaluation, et ne s’estime to
ujours pas en capacité de procéder à
l’évaluation. Toutefois, compte tenu de la mise en œuvre de la
nouvelle
politique de rémunération des militaires (NPRM) qui doit regrouper un
certain nombre d’indemnités existantes, dont certaines ouvrant droit à la
mesure fiscale n°
120144, sous l’indemnité de sujétions d’absence
opérationnelle (ISAO), il sera nécessaire que le ministère réévalue cette
mesure fiscale et clarifie son application au regard de la NPRM.
En outre, le ministère des armées souligne que ces mesures,
notamment la dépenses fiscale n° 120127,
participent à l’attractivité de la
réserve opérationnelle et à l’engagement des militaires en faveur de la
protection du territoire national, donc au renforcement du lien armée -
Nation, ce qui, selon le ministère, est de nature à justifier leur prorogation.
Or, cette dépense fiscale a été maintenue malgr
é́
la recommandation
formulée par la Cour en 2011 dans son rapport public annuel
96
, qui pointait
déjà la faiblesse de cette dépense dans son principe et son fondement
juridique. En effet, cette mesure trouve son fondement juridique
uniquement dans
une doctrine administrative qui expose qu’
«
il est admis
qu'en
raison
des
dépenses
que
l'accomplissement
des
périodes
d'instruction occasionne aux officiers et sous-officiers de réserve
convoqués pour une période d'exercice, la solde et les indemnités perçues
95
Évolution des effectifs de réservistes sous engagement à servir dans la réserve (ESR)
par catégorie sur 18 ans, www.data.gouv.fr. Le ministère des armées confirme en 2021
que le périmètre de la dépense fiscale est plus large que celui des indemnités des
réservistes, et son montant corrélé au nombre de bénéficiaires et à la durée d’instruction.
96
La Cour recommandait que les ministres chargés de l’économie et du budget
reviennent sur cette exonération non justifiée et réintègrent les rémunérations des
réservistes dans le droit fiscal commun.
66
COUR DES COMPTES
à ce titre par les intéressés n'ont pas à être soumises à l'impôt
»
97
, tout en
se fondant elle-même sur une réponse ministérielle
98
. La base juridique
légale mentionnée dans le PAP pour justifier cette exonération, à savoir le
17° de
l’article 81 du code général des impôts,
paraît
d’autant plus
contestable que cet article ne concerne pas les indemnités versées aux
réservistes mais celles attribuées aux seuls volontaires.
La Cour maintient donc sa recommandation de 2020. Dans
l’hypothèse où l’évaluation
demandée par la Cour aboutisse à un maintien
de la dépense fiscale n°120127, il serait nécessaire de procéder à un
ajustement du code général des impôts,
afin d’assurer une base
juridique
légale à cette indemnité.
Graphique n° 17 :
Dépenses budgétaires et fiscales par programme
de la mission
Défense
(Md€)
Source : Cour des comptes à partir des données Chorus
97
Article 300 du bulletin officiel des impôts, BOI-RSA-CHAMP-10-30-10, relatif aux
traitements publics.
98
Réponse ministérielle Manguy, Journal officiel de la République française, n° 19576,
6 août 1966, p. 2748.
MISSION DÉFENSE
67
Recommandation n°4 (ministère des armées, ministère de
l’économie, des finances et de la relance
) : Rattacher les
dépenses fiscales n°s120127 et 120144 au programme 212 afin
de les évaluer, conformément à l’encadrement fixé par les
lois
de programmation des finances publiques, à partir des
données transmises par le ministère de l’économie, des
finances et de la relance. Si la prorogation de la dépense
fiscale n°120127 est justifiée, saisir le ministère de l’économie,
des finances et de la relance pour procéder à la modification
de l’article 81 du code général des impôts afin de lui assurer
une base légale.
II -
Les opérateurs et les taxes affectées
Le
périmètre des opérateurs du ministère des armées n’a pas évolué
en 2021 ; il regroupe 13 opérateurs rattachés aux programmes 144 (école
polytechnique, institut polytechnique de Paris, Office national d’études et
de recherches aérospatiales - ONERA, ISAE-Supaéro, ENSTA Paris,
ENSTA Bretagne), 178 (école navale, école de l’air et de l’espace) e
t 212
(musées de l’armée, de la marine, de l’air et de l’espace, Établissement de
communication et de production audiovisuelle de la défense - ECPAD,
Service hydrographique et océanique de la marine - SHOM).
Les dépenses exécutées de ces opérateurs sont, dans une moindre
mesure qu’en 2020, surexécutées au regard de la LFI. Elles représentent
450,49 M
€ en 2021 pour 441,
87
M€ budgétés en LFI, soit une progression
d’1,
95 % (contre + 7,49 % en exécution 2020 par rapport à la LFI 2020).
Ce niveau de dépenses est inférieur de 4,36 % à celui exécuté fin 2020.
Cette progression des dépenses des opérateurs provient en 2021 de la
hausse de leurs dotations en fonds propres (+ 34,98 %, soit + 7,87
M€
sur
un total de 30,35
M€
), dont le montant global se situe 1,5
M€ en
-deçà de
celui de 2020. Leurs subventions et charges de service public restent en
revanche quasi constantes en fin de gestion 2021 par rapport à la LFI
(420,14
M€
pour 419,39
M€ votés) mais inférieures de
19
M€ à
l’e
xécution de ces crédits en 2020. On
notera que s’y ajoutent d’autres
versements de subventions et charges de service public à des opérateurs ne
relevant pas de la tutelle du ministère des armées : 100
M€ au profit du
Centre national d’études spatiales (CNES) depuis le programme 146,
8,8
M€ au profit du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies
alternatives (CEA), et 4,1
M€ à celui de l’Institut de radioprotection et de
sûreté nucléaire (IRSN) depuis le programme 212.
68
COUR DES COMPTES
Graphique n° 18 :
Exécution par opérateurs de la mission
Défense
,
2014-2021 (en M
€ de CP)
Source
: Cour des comptes d’après les données du ministère des armées
Ces évolutions s’expliquent notamment par l
a crise sanitaire qui a
entraîné des conséquences budgétaires plus limitées
qu’en 2020 sur ces
structures
, à l’exception des trois
musées précités. La baisse de leur
fréquentation, liée à l’épidémie de Covid 19, a
conduit à des pertes de
recettes conséquentes et nécessité une augmentation de leurs ressources.
Cette hausse est de + 46,29
% pour le musée de l’armée
, + 40,64 % pour le
musée de la marine et + 15,80
% pour le musée de l’air et de l’espace. Cette
progression est cependant globalement moindre en valeur absolue
que l’an
passé
(+ 12,77
M€
contre
+
18
M€
en
2020).
Elle
s’explique
principalement, excepté pour le musée de l’air et
de l’espace
(- 4,41 %),
par un accroissement des dotations en fonds propres de 23,16 % pour le
musée de l’armée
et surtout de 79,82 % (soit + 8,11
M€)
pour le musée de
la marine. Dans ce dernier cas; cette évolution est aussi liée aux travaux du
site du palais de Chaillot qui ont nécessité des travaux de désamiantage et
une actualisation du cadencement des versements du musée à l’Opérateur
du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), tout en
empêchant
l’accès au musé
e du public pendant plusieurs mois et réduisant
MISSION DÉFENSE
69
d’autant s
es recettes. Les subventions et charges de service public de ces
opérateurs ont, quant à elles, connu des évolutions contrastées puisque
celles du musée de l’armée (+
49,26 %, soit + 3,71
M€)
et celles du musée
de l’air et de l’espace (+
21,79 % soit + 1
M€) ont augmenté, tandis que
celle du musée de la marine a diminué (- 2,26 %).
La crise sanitaire n’en
a pas moins eu des conséquences sur
l’activité
d
’
autres opé
rateurs du ministère des armées. L’O
NERA a ainsi bénéficié
d
’
1,9
M€ de crédits du plan de relance (programme 362
« Écologie »
99
),
de 4,6
M€ du plan de soutien à l’aéronautique pour fi
nancer des
investissements dans ces domaines et du dégel intégral de sa réserve de
précaution. Il a mis en place une prime ponctuelle et non reconductible de
200
€ bruts (soit 0,56
M€ de coût global et 0,4
% de la masse salariale de
2021), versée aux salariés pour compenser les sujétions individuelles liées
à la crise sanitaire. Les écoles sous tutelle de la DGA (ENSTA Bretagne,
ENSTA Paris, ISAE-Supaéro, école polytechnique, institut polytechnique
de Paris) ont, quant à elles, réduit leurs dépenses de fonctionnement et vu
leurs recettes propres liées aux loyers et à la restauration diminuer.
De plus, l’année 2
021 a été marquée par la négociation et
l’élaboration de nombreux COP appelés à être signés et à entrer en vigueur
en 2022 (ONERA, musée de la marine, école navale et les cinq écoles
dépendant de la DGA). Plusieurs COP ont été également signés en 2021
pour
l’ECPAD, le SHOM et, pour la première fois, pour l’école de l’air et
de l’espace ainsi que l’institut polytechnique de Paris. Le COP du SHOM
devrait avoir un impact budgétaire significatif puisqu’il vise notamment à
rationaliser son fonctionnement mais aussi à accroître ses ressources
propres, via un nombre plus important de prestations délivrées aux acteurs
de la mer et du littoral. Les projets envisagés par le SHOM dans le cadre
de l’axe 10 du plan France 2030 (exploration des fonds marins), s’ils
étaient retenus, ne devraient pas impacter directement son budget, dans la
mesure où les marchés publics afférents devraient être confiés à des
opérateurs budgétaires. En revanche, le financement de la charge de travail
et du coût en ressources humaines associés
à la maîtrise d’ouvrage ou
d’œuvre de ces projets reste à clarifier.
Enfin, les effectifs sous plafond de ces opérateurs ont, comme en
2020, été sous-exécutés par rapport au plafond de la LFI (6 981 ETPT)
avec une
prévision d’
exécution de 6 916,24 ETPT. Ils ont cependant
augmenté de 1,26 % (soit + 86,2 ETPT
) au regard de l’exécution de 2020
.
En revanche, comme en 2020 aussi, les effectifs hors plafond, financés sur
des recettes propres aux opérateurs, ont été surexécutés de 14,5 % par
rapport à la LFI 2021 et de 14,2 % au regard de ces effectifs réalisés en
2020 (soit + 122,3 ETPT).
99
L’ISAE
-
Supaéro, l’ENSTA Paris et l’École Polytechnique ont également bénéficié
de crédits de ce programme, comme indiqué dans la partie 1-
5 L’incidence des dépenses
budgétaires
sur l’environnement.
70
COUR DES COMPTES
Graphique n° 19 :
Effectifs sous plafond exécutés des opérateurs
2017-2021 (en ETPT)
Source : Cour des comptes à partir des données du ministère des armées
L’essentiel de
la sous-exécution des effectifs sous plafond
s’explique par des difficultés de recrutement au musée de l’air et de
l’espace (82,8
ETPT réalisés sur 100
ETP en LFI) et à l’ECPAD
(229,5 ETP réalisés sur 257 ETP votés) ; le premier du fait du caractère
enclavé du site du Bourget ; le second en raison des écarts de rémunération
entre les contractuels publics du secteur de la communication et leurs
homologues du secteur privé. L
’ONERA
fait cependant figure
d’exception
puisque cet opérateur
a dépassé son plafond d’emploi (1
760 ETPT) de
14,8 ETPT en fin de gestion 2021, du fait du prolongement de contrats de
doctorants (7 ETPT) nécessaires pour honorer des commandes liées au
plan de relance, de départs à la retraite plus faible que prévu et de
recrutements de nouveaux contractuels en CDI.
Les surexécutions des effectifs hors plafond concernent, quant à
elles, principalement des opérateurs rattachés au programme 144
(732 ETPT hors plafond en LFI 2021 pour 882 ETPT hors plafond réalisés
et exclusivement financés sur des recettes p
ropres). Elles s’expliquent
surtout par la reprise économique rapide qui a eu des répercussions
positives sur l’activité de recherche et s’est traduite par une augmentation
MISSION DÉFENSE
71
des contrats de recherche. Ces recrutements supplémentaires concernent
l’École polytechnique (+46 ETPT par rapport à la LFI), l’ISAE (+ 23
ETPT
en exécution mais en conformité avec le budget initialement présenté en
2021), l’ENSTA Paris (32,8
ETPT supplémentaires au regard de la LFI,
soit + 192,9 %) et l’ONERA (+
43,2 ETPT par rapport à la LFI, soit
+ 31,1 %).
III -
Les fonds sans personnalité juridique
Les fonds sans personnalité juridique (FSPJ) sont des véhicules
financiers gérés par des tiers et contrôlés par l’État ou d’autres personnes
publiques. Comme la Cour l’a souligné
100
, la multiplication de ces fonds
accroît la fragmentation budgétaire ; leur utilisation permet aussi de
déroger aux principes d’universalité, de non
-
affectation et d’annualité,
dans la mesure où ces fonds peuvent consommer durant l’année budgétaire
en cours des reliquats
de crédits de l’année précédente. La typologie établie
pour classer ces fonds en détermine plusieurs sortes, dont les fonds
d’investissement et les fonds de gestion des régimes de retraite et de
prévoyance.
Les
six FSPJ rattachés à la mission défense en 2021 entrent dans ces
deux catégories. Le
fonds de prévoyance de l’aéronautique
, le fonds de
prévoyance militaire
et les rentes d’accident du travail des ouvriers civils
des établissements militaires (RATOCEM)
sont des fonds d’assurance et
de prévoyance alimenté, pour les deux premiers, par les cotisations des
militaires et des personnels civils qui y sont affiliés et, pour le troisième,
par des dotations.
Def’Fi (ex
-Société de financement et d'investissement
pour la réforme et le développement - SOFIRED PME défense), Definvest
et, depuis 2020, le Fonds innovation défense (FID, ex-Definnov), sont,
quant à eux,
des fonds de garantie et d’investissement
alimentés par des
dotations.
L’enjeu budgétaire de ces FSPJ apparaît limité au regard de celui
d’autres fonds de ce type et des crédits de la mission Défense puisqu’il
représente 115,3
M€ en 2021 contre 95,1
M€ en 2020 et 94,8
M€ en 2019.
La progression de ce montant s’accélère cependant. Après avoir augmenté
de 0,3
% entre 2019 et 2020, elle s’accroît de 2,1
% entre 2020 et 2021, du
fait du doublement de Definvest et du lancement du FID. Les crédits du
fonds RATOCEM représentent 46,2 % du total de ces FSPJ.
100
In
Le budget de l’État en 2018
- Résultats et gestion, Cour des comptes, mai 2019,
p. 157
72
COUR DES COMPTES
Le fonds de prévoyance de l’aéronautique et le fonds de prévoyance
militaire sont gérés par l’établisse
ment public des fonds de prévoyance
militaire et de l’aéronautique (EPFP). Ces deux fonds ne perçoivent aucun
crédit budgétaire. Ils ont versé à leurs bénéficiaires
101
en 2021
respectivement 5,9
M€ et 26,1
M€ contre 5,6
M€ à 119 bénéficiaires (soit
un montan
t moyen par personne de 47.058 €) et 26,19
M€ à 818
bénéficiaires (soit un montant moyen par personne de 32.017
€) en 2020.
Les frais de gestion appliqués à ces fonds sont de 6,95 %
102
en 2021 (contre
7,16 % en 2020) pour le fonds de prévoyance de
l’aéronautique ainsi que
de 3,66 % (contre 3,62 % en 2020) pour le fonds de prévoyance militaire.
Par ailleurs, le fonds RATOCEM, géré depuis sa création en 1897
par la Caisse des dépôts et consignations, paye, pour le compte du ministère
des armées, les rentes accidents du travail et maladies professionnelles
attribuées par le Service des pensions et des risques professionnels (SPRP)
des armées aux ouvriers civils des établissements militaires. Le fonds
RATOCEM constitue aussi, avec le Fonds
d’indemnisati
on des victimes
de l’amiante (FIVA), l’une des voies, non cumulables, permettant
aux
ouvriers civils exposé
s à l’amiante
de se faire indemniser du préjudice subi.
Lorsqu
’un
e de ces victimes demande au FIVA de réparer ce préjudice, ce
fonds demande au ministère des armées de procéder à un remboursement
par action subrogatoire. Si, à l’inverse,
une victime engage une procédure
d’indemnisation auprès du ministère des armées
, le SPRP contacte le FIVA
pour s’assurer qu’une demande parallèle n’a pas été dépo
sée.
En 2021, comme l’illustre le tableau ci
-après, 53,3
M€ ont été versés
aux 7 233 attributaires (7 582 bénéficiaires en 2020, soit une baisse de
4,6 %) de ces rentes
(taux d’invalidité supérieur à 10
%) et versements en
capital (taux d’invalidité
inférieur à 10 %). Le montant moyen cumulé des
rentes et versements en capital par personne du RATOCEM est ainsi de
7645,5
€ par personne en 2021 et de 7293,5
€ en 2020, soit des niveaux
beaucoup plus faibles que ceux des deux fonds de prévoyance précités. Ces
derniers concernent cependant un nombre de bénéficiaires nettement
moindre, ce qui relativise cette comparaison.
Source : ministère des armées, DAF
101
Le nombre de ces bénéficiaires n’est pas encore connu pour l’année 2021.
102
Ces pourcentages de frais de gestion ont été calculés en rapportant les montants des
frais de gestion aux montants versés par les fonds considérés.
(en M€)
Capitaux
Rentes
Totaux
2019
4,8
50,2
55,0
2020
4,1
49,2
53,3
2021
4,2
49,1
53,3
MISSION DÉFENSE
73
Après une baisse de 3,09 % des versements du RATOCEM entre
2020 et 2019, leur
stabilité entre 2020 et 2021 s’explique par
la
prédominance d’allocataires (75
% d’entre eux) recevant des
rentes
trimestrielles hors amiante. Le coût moyen de ces rentes est, en effet,
moindre que celui des rentes versées au
titre de l’amiante, aussi bie
n aux
titulaires
qu’à leurs
ayants-droit. Or, ces versements de rentes liées à un
« préjudice amiante » ont augmenté en 2021 de 0,8
M€ par rapport
à 2020,
ce qui expliqu
e l’
impact limité
de la baisse d’effectifs susmentionnée
sur
le montant total des rentes versées (- 0,1
M€
en 2021 par rapport à 2020).
Enfin, les frais de gestion du RATOCEM apparaissent particulièrement
faibles (1 %, soit 0,51
M€).
Les autres FSPJ du ministère des armées interviennent dans le
champ de l’innovation. De création récente,
ils mobilisent des montants
moins importants que les fonds précités mais montent en puissance et
portent sur des enjeux de préservation d’avance technologique et de
souveraineté industrielle qui sont particulièrement sensibles. Les dotations
à ces fonds sont inscrites au programme 144
103
, à l’exception du fonds Def
-
Fi qui relève du programme 212.
Depuis son lancement en 2017, le
fonds d’investissement
Definvest
vise à prendre des participations au capital de PME technologiques et
stratégiques du secteur de la d
éfense, aux côtés d’investisseurs financiers
et industriels. Cet instrument financier, dont la gestion est déléguée à
Bpifrance, permet a
insi à l’Etat de peser sur les décisions stratégiques de
ces entreprises de la base industrielle et technologique de défense (BITD)
et de les préserver contre d’éventuelles tentatives étrangère de prédation.
En 2020, la dotation initiale de ce fonds (50
M€) a été portée à 100 M€
pour la période 2018-
2025, soit une moyenne de 12,5 M€ par an
en AE et
en CP, pour soutenir les entreprises de la BITD face à la crise sanitaire.
Depuis 2017, la DGA a examiné environ 400 dossiers de sociétés
souhaitant bénéficier d’un soutien de Definvest.
11 % de ces dossiers, soit
46 projets, ont été déclarés éligibles au regard de critères liés à la défense.
35
dossiers
n’ont
in fine
pas été retenus du fait d’une insuffisance de
fonds
d’abandons ou de
reports des projets envisagés. Au total, en quatre
années, le fonds Definvest a permis à 11
PME de bénéficier d’un apport en
capital de l’Etat pour un montant global de 26
M€.
Le doublement, effectif
en LFI 2021, des crédits de Definvest n’a pas amené un doublement de
l’exécution de ces crédits qui est demeurée
de 10
M€ en 2021, comme c’est
le cas depuis 2018.
103
Sous-action 07-03
Études amont,
OS
Prospective et préparation de l’avenir
et
domaine « recherche et capta
tion de l’innovation
», pour le fonds Definvest ; aucune
sous-
action n’est en revanche indiquée pour le Fonds innovation défense et pour le
fonds Def’Fi dans le PAP de la mission
Défense
de 2021.
74
COUR DES COMPTES
Le Fonds innovation défense, créé en septembre 2020 et dont la
gestion est également assurée par Bpifrance, vise, quant à lui, au soutien
d’entreprises développant des technologies d’intérêt défense, duales
et
transversales aux différents systèmes de défense. La dotation du FID atteint
200
M€ sur sept ans. Cette dotation n’a été consommé en 2021 qu’à hauteur
de 66,66 % (soit 20
M€ exécutés pour 30
M€ en LFI) pour financer les
projets de deux sociétés spécialisées dans le développement des
technologies quantiques. Aucun autre projet n’a pu être financé, du fait de
la production tardive d’une étude juridique clarifiant les liens entre
Bpifrance et le ministère des armées et des retards pris par plusieurs
entreprises à dépose, r leurs dossiers auprès du FID.
Enfin, la dotation de Def’Fi (ex
-SOFIRED PME Défense) est
destinée à financer le développement et la transmission de PME en phase
de croissance pour soutenir l’emploi durable. Ce fonds géré par Bpifrance
depuis 2014 propose des prêts participatifs de 0,03
M€ (et non plus de
0,1
M€, comme dans le cadre initial de la SOFIRED) à 1
M€ aux PME
stratégiques, fournisseurs du ministère des armées ou situées dans les zones
d’emploi éligibles à ce dispositif et affecté
es par les restructurations du
secteur de la défense. Ces prêts sont conditionnés à l’existence d’un
cofinancement équivalent de partenaires industriels, financiers ou
bancaires. Les crédits exécutés par ce fonds ont été nuls en 2021, comme
ils l’avaient é
té en 2020, après avoir atteint 1,5
M€ de crédits exécutés en
2019 et 3
M€ de crédits exécutés en 2018. La question du maintien de ce
FSPJ inutilisé depuis deux ans, d’une information sur l’utilisation actuelle
de la dotation initiale en capital de l’ex
-SOFIRED (soit 45
M€
, abondés
ensuite par 13 M€ de crédits issus du programme 212
) et de sa réaffectation
ou de sa disparition éventuelle se pose donc.
Il serait nécessaire que le ministère des armées précise dans le projet
annuel de performance du programme
144 ces différents points, et qu’il
présente sa stratégie de préservation des entreprises et technologies
stratégiques de la BITD ainsi que les mécanismes d’articulation des fonds
Def’Fi, Definvest et du FID permettant de la mettre en œuvre.
De plus, si le choix du ministère des armées de recourir à un
opérateur expérimenté en matière de gestion d’actifs (Bpifrance en
l’espèce) peut être acceptable en termes opérationnels, la transparence
insuffisante relative aux versements effectués à ces fonds, non mentionnés
dans les documents budgétaires communiqués au Parlement, doit être
corrigée, comme y invitait la recommandation n°4 de la Cour figurant dans
la note d’exécution budgétaire de la mission Défense de 2020. Les
échanges avec le ministère des armées on
t toutefois permis d’acter
l’intégration de cette information dans le rapport annuel de performance
(RAP) de 2021 et la Cour sera attentive au respect de cet engagement. Il
MISSION DÉFENSE
75
apparaît, en revanche, finalement moins pertinent de publier des données
sur les décaissements par opération ou les frais de gestion afférents aux
opérations financées par ces fonds pour des raisons liées à la concurrence
internationale dans ce domaine et à la nature défensive des fonds
concernés. Il n’en demeure pas moins que le ministè
re des armées doit
veiller à ce que les taux appliqués à ces frais par Bpifrance conservent un
caractère raisonnable. De ce fait, la Cour, sous réserve de la mention
effective dans le rapport annuel de performance de 2021 et les PAP et RAP
des exercices suivants des versements à tous ces FSPJ, peut considérer une
partie de
sa recommandation de l’an passé comme prise en compte
, tout en
l’actualisant en conséquence
. La Cour demande néanmoins au ministère
des armées de lui communiquer l’accord de confidentialité le liant à
Bpifrance pour la gestion des fonds précités ainsi que les montants de leurs
frais de gestion soumis au secret des affaires et de ce fait non publiables
da
ns la présente note d’exécution budgétaire
.
Recommandation n°5 (ministère des armées) : Retracer,
dans les PAP et les
RAP
, le montant global des frais de
gestion des fonds sans personnalité juridique rattachés au
ministère des armées ainsi que les décaissements pour
chacun de ces fonds et préciser le devenir du fonds
Def’Fi
(ex-SOFIRED,
45 M€
de dotation en capital).
76
COUR DES COMPTES
IV -
La démarche de performance
et la comptabilité analytique
A -
Des ajouts de sous-indicateurs limités
correspondant à l’évolution des matériels
La mission
Défense
comporte 28 indicateurs pour 15 objectifs depuis
2019. Seuls deux indicateurs sont rattachés directement à la mission
«
Capacité des armées à intervenir dans une situation mettant en jeu la
sécurité de la France
» et «
Taux de réalisation des équipements
». Ils
n’apportent cependant pas de valeur ajoutée, puisqu’ils reprennent à
l’identique des indicateurs portés respectivement par le programme 178 et le
programme 146. Les autres indicateurs sont rattachés à des programmes, 4
au programme 144 (pour 3 objectifs), 5 au programme 146 (pour 2 objectifs),
11 au programme 178 (pour 6 objectifs), et 8 pour le programme 212 (pour
4 objectifs). L’indicateur portant sur l’efficience bureautique a été transféré
du programme 212 au programme 178 cette année. En effet, jusqu
’
en 2020,
le parc bureautique était intégré au contrat de partenariat public-privé (PPP)
Balard, porté budgétairement par le programme 212, et l
’
indicateur était
donc rattache à celui-ci. Depuis avril 2020, suite à dissolution du Service
Parisien de soutien de l’Administration Centrale (SPAC),
la gestion du parc
bureautique du site de Balard est sortie du cadre du PPP pour être transférée
à la Direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes
d'information (DIRISI, financée par le programme 178). L
’
indicateur
présenté est donc désormais rattaché au P178.
Le dispositif de performance du programme 178 évolue au PAP
2021. Au sein de l’indicateur 5.2 «
Disponibilité des matériels par rapport
aux exigences des contrats opérationnels », les sous-indicateurs 5.1.21
« Armée de Terre EBRC (dont AMX10RC) » et 5.2.31 « Armée de terre
EBMR (dont VAB
104
)
» sont créés. Ils concernent l’Armée de terre et
couvrent la disponibilité des matériels par rapport aux exigences des
contrats opérationnels. Ils permettent de mieux apprécier la disponibilité
des nouveaux véhicules déployés au côté des anciennes générations de
matériels
105
.
La n
orme d’activités
utilisée par le ministère des armées pour définir
sa trajectoire de dépenses
106
et garantir le niveau de performance des
armées, fait, quant à elle, référence aux normes quantitatives mentionnées
104
Engins blindés de reconnaissance et de combat (EBRC), engins blindés multi-rôles
(EBMR) et véhicules de l’avant blindés (VAB).
105
AMX10 RC et blindés Jaguar de nouvelle génération pour les EBRC, nouveaux
véhicules Griffon et autres VAB pour les EBMR
106
Dépenses du programme 178, et dépenses de titre 2.
MISSION DÉFENSE
77
dans la partie 3.1.1.2 du rapport annexé à la LPM 2019-2025. «
Garantir
un niveau de disponibilité des matériels d
es armées et d’activité
opérationnelle compatible avec la préparation et la réalisation des
missions
»
. Par exemple, pour l’armée de t
erre
: journées de préparation
opérationnelle (JPO)
; pour la marine ou l’armée de l’a
ir
: heures de vol par
pilote de chasse), et repris dans les projets et rapports annuels de
performance budgétaire (PAP et RAP). Fondés sur ces normes, pour
certaines constantes depuis plusieurs décennies, ces objectifs ne
transcrivent que des aspects quantitatifs mélangeant le plus souvent activité
opérationnelle et entraînement. Le PAP du programme 178 précise pour
l’objectif «
assurer la préparation des forces dans les délais impartis pour
permettre la montée en puissance maximale des capacités militaires
prévues
», les données de réalisation et de prévision de 2018 à 2021 au titre
des indicateurs «
n
iveau de réalisation des activités et de l’
entraînement
»
et «
disponibilité des matériels par rapport aux exigences des contrôles
opérationnels
» Le détail des résultats est présenté dans le tableau ci-après.
Sur l’ensemble des sous
-
indicateurs de l’indicateur «
niveau de
réalisation de l’activité et de l’
entraînement »
107
, alors que certains
objectifs sont anciens
108
seuls trois sous-indicateurs en 2020
109
sont
conformes aux objectifs annuels qui sont pourtant fixés en deçà des
« normes » LPM . Aucun sous-
indicateur n’est encore conforme à la cible
2023, et les écarts constatés avec cette cible devraient demander sur
certains sous-indicateurs des efforts conséquents au ministère des armées
pour rejoindre la trajectoire, sans que celui-ci précise pour autant les
moyens qu’il compte déployer pour y parvenir.
Cette même analyse
s’applique également à l’indicateur 5.2 «
disponibilité des matériels par
rapport aux exigences des contrats opérationnels ».
De plus, la norme d’activité guide la trajectoire de dépenses
d’indemnités opérationnelles (INDOPS) En conséquence, les dépenses
programmées au titre des indemnités opérationnelles ont augmenté de
+6,9
M€ entre
la LFI 2020 et la LFI 2021, passant de 524
M€ à 531,2
M€.
Or, les mesures de contraintes de la masse salariale sur l’année 2021 ont
conduit à une révision à la baisse de la préparation à l’activité opérationnelle
à hauteur de 7
M€ limitant de fait la prép
aration opérationnelle, et éloignant
d’autant
la
perspective
d’une
remontée
du
niveau
d’activité
et
d’entraînement
à un seuil proche de la cible visée pour 2023, puis à
l’échéance de la LPM en
2025. Il serait souhaitable que le ministère des
armées précise dans les documents budgétaires
les moyens qu’il compte
mettre en œuvre pour atteindre les cibles d’indicateurs d’activité et
d’entraînement prévues pour 2023 ou, à défaut, qu’il actualise ces cibles.
107
Indicateur 5.1 du PAP.
108
Certains objectifs remontent à la première LPM de 1977.
109
6 en 2019, la crise sanitaire ayant eu des conséquences en 2020 sur le niveau
d’activité des armées.
78
COUR DES COMPTES
Tableau n° 11 :
Indicateurs concourant à la norme d’activité
du ministère des armées
Source
: Cour des comptes d’après les données issues des PAP et RAP
Indicateur 5.1 " Niveau de réalisation des activités
et de l'entraînement"
détail indicateur
Cible initiale
Résultat
Cible initiale
Résultat
Cible initiale
Cible initiale
Résultat
Jours d'activités par homme Terre "JPO" (j)
90
81
81
90
81
82
81
79
81
83
Journées de formation et d'entraînement (J)
120
118 **
120
120
Taux d'entraînement par équipage sur matériel terrestre
57
54
59
57 **
57
85
Heures de vol par pilote d'hélicoptère Terre (h)
180
173
154
200FC/220FS*
160FC/175FS
173FC/185FS
171FC/185FS
163FC/195FS
142FC/146FS
158FC/168FS
Heures de vol par pilote de chasse Air (h)
180
170
161
180
164
159
164
152
164
170
Heures de vol par pilote de transport Air (h)
400
280
201
320
219
185
219
176
219
245
Heures de vol par pilote d'hélicoptère Air (h)
200
194
166
200
174
161
174
155
174
175
Jours de mer par bâtiment Marine(bâtiments hauturiers) (j)
100 (110)
99 (108)
94 (101)
100 (110)
91 (96)
96 (109)
90 (94)
90 (102)
90 (95)
100 (110)
Heures de vol par pilote de chasse Marine(pilotes qualifiés
à l'appontage de nuit) (h)
180 (220)
180 (220)
148 (146)
180 (220)
162 (198)
144 (190)
162 (198)
98 (179)
190
200
Heures de vol par pilote d'hélicoptère Marine (h)
220
220
199
220
198
206
198
212
198
220
Heures de vol par pilote de patrouille maritime Marine (h)
350
340
324
350
315
332
315
317
315
350
Niveau d'entraînement cyber %
100
100
100
75 **
100
100
* FC: forces conventionnelles FS: forces spéciales
** Comparatif entre la cible de l'année et la cible 2023
Indicateur 5.2 "Disponibilité des matériels par
rapport aux exigences des contrats opérationnels"
détail indicateur
(exprimé en % des contrats opérationnels)
Cible initiale
Résultat
Cible initiale
Résultat
Cible initiale
Résultat
Cible initiale
Résultat
Synthèse matériels terrestres de l'armée de terre
Armée de terre Char Leclerc
96
85
96
80
91
87
94
93
Armée de terre AMX 10 RCR
72
69
70
63
86
Armée de terre EBRC (dont AMX10RC)
65 NC
77
90
Armée de terre VAB
73
88
71
88
93
Armée de terre EBMR (dont VAB)
91 NC
101
98
Armée de terre VBCI + AMX 10 P
75
74
75
67
64
58
65
60
Armée de terre Pièces de 155 mm
75
84
75
80
86
88
86
92
Synthèse matériels aéronautiques de l'armée de terre
Armée de terre Hélicoptères de manoeuvre
58
36
57
39
63
45
60
61
Armée de terre Hélicoptères d'attaque ou de reconnaissance
66
55
68
68
72
51
65
69
Marine nationale Porte avions
31
26
95
98
95
95
95
62
Marine nationale SNA
88
74
68
66
60
57
55
52
Synthèse autres bâtiments de la marine
80
76
75
63
80
82
89
80
Marine nationale Composante frégates
53
51
56
70
67
66
65
65
Marine nationale Aéronefs embarqués - CHASSE
67
63
68
57
68
55
69
70
Marine nationale Hélicoptères (service public et combat)
55
50
53
51
53
49
54
68
Marine nationale Patrouille maritime
56
49
57
55
58
54
59
68
Matériels aéronautiques de l'armée de l'air
Armée de l'air Avions de combat
96
86
100
85
101
82
105
109
Armée de l'air Avions de transport tactique
80
64
77
57
79
65
94
93
Armée de l'air Avions d'appui opérationnel
93
115
97
85
93
115
110
110
Armée de l'air - Vecteur ISR
70
148
72
148
207
Armée de l'air Avions à usage gouvernemental
95
93
93
100
92
100
148
143
Armée de l'air Hélicoptères de manoeuvre et de combat
85
71
82
76
81
88
97
90
Armée de l'air Système sol-air moyenne portée
100
83
92
82
92
77
113
113
Légende:
Conforme cible initiale et LPM
Conforme cible initiale mais pas LPM
Non conforme cible initiale et LPM
2019
2020
2021
Cible 2023
(issue du PAP
2021)
2018
Normes
LPM 2019-
2025
2019
2020
2021
Cible 2023
(issue du PAP
2021)
Résultat
Normes
LPM 2014-
2019
Résultats fin de LPM
(année 2018)
MISSION DÉFENSE
79
B -
Un déploiement achevé de la comptabilité
analytique au sein du ministère des armées
Depuis fin novembre 2021, douze modèles de comptabilité
analytique
110
ont été mis en production au sein du ministère des armées,
conformément à la trajectoire ministérielle de déploiement prévue. L’utilisation
de ces modèles varie selon les directions ou services concernés. En 2021, neuf
de ces modèles ont permis de calculer leurs co
ûts pour l’exercice 2020. Les
modèles dont le rythme de production est infra annuel (SIMMT, DGA/DT) ont
également établi des coûts en 2021. La production des coûts annuels requiert,
en effet, la clôture préalable des comptes de comptabilité générale.
Trois structures ont mis pleinement à profit les fonctionnalités
offertes par ces nouveaux outils comptables :
-
La Structure intégrée de maintien en condition opérationnelle (MCO)
des matériels terrestres (SIMMT) calcule des coûts de MCO terrestre
par type de matériels pour valoriser son plan de maintenance ou
réaliser des études de prolongation de matériels.
-
Le Service du commissariat des armées (SCA) établit le coût de ses
filières et prestations, notamment pour des études d’externalisation. ou
le calcul d’indi
cateurs de performance (cf.
Indicateur 6.3 du
programme 178 : coût de la fonction restauration / hébergement ; coût
de la fonction RHL par individu soutenu).
-
La direction technique de la Direction générale de l’armement (DGA
-
DT) s’appuie sur une meilleure
connaissance de ses coûts pour
optimiser ses devis et la facturation de ses prestations d’expertise.
En revanche, ces modèles de comptabilité analytique mis en
production en 2021 pour le MCO Aéronautique, le MCO Naval, et par le
Service interarmées des munitions (SIMu) ne pourront donner lieu à des
résultats analysés qu’en 2022.
Cette comptabilité analytique répond ainsi avant tout à des objectifs
opérationnels ; elle est utile aux décisions de gestion, sans être consacrée
prioritairement à la recherche d’économies. À ce stade, il n’est pas envisagé
de déployer de nouveaux modèles et
aucun nouveau service n’a exprimé la
volonté de s’inscrire dans la démarche ministérielle de déploiement de
comptabilité analytique. Dans ces conditions, la Cour considère comme mise
en œuvre sa recommandation n° 5 de l’an passé pour la mission
Défense
(« achever les travaux de déploiement de la comptabilité analytique »
). Elle
invite toutefois le ministère des armées à
poursuivre l’effort de déploiement
de modèles de comptabilité analytique dans les structures susceptibles de les
utiliser en son sein, notamment pour répondre à des besoins nouveaux ou
émergents, et à rester attentif aux éventuels nouveaux modèles de
comptabilité analytique qu’il serait utile de déployer
.
110
MCO terrestre (SIMMT), Administration générale et soutien commun (SCA), «
Médecine des Forces » (SSA), Journée Défense Citoyenneté (DSNJ), Service Militaire
Volontaire (SMV/DSNJ), Direction Technique de la DGA, Service de l’Infrastructure
de la défense, Organismes de formation, Direction Interarmées des Réseaux
d'Infrastructure et des Systèmes d'Information de la Défense
80
COUR DES COMPTES
Annexes
Annexe n° 1 : : liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
........................
81
Annexe n° 2 : : Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2020
...........................................................................
82
MISSION DÉFENSE
81
Annexe n° 1 :
: liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
-
Le personnel civil du ministère des armée
s,
8 septembre 2021,
ministere-des-armees ;
-
L'innovation de défense, un outil d'indépendance stratégique et
économique à renforcer, rapport public annuel (RPA 2021), tome 2,
deuxième partie : Les politiques et la gestion publiques
,
10 mars 2021
,
2021-Tome-II.pdf .
82
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 20
20
N°
Recommandation
formulée au sein de la
note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise
en œuvre*
1
(ministère des armées,
ministère chargé des
comptes publics
) :
Inclure le titre 2-
Missions intérieures à la
provision prévue à
l’article 4 de la loi de
programmation militaire.
L’article 4 de la loi de programmation militaire (LPM) prévoit que la dotation de masse
salariale (T2) au titre des
Missions intérieures (100 M€) n’est pas intégrée à la provision
annuelle OPEX-
MISSINT, dont le montant s’élève à 1 100 M€. Néanmoins, cette
situation n’a pas de conséquences puisque les dépenses d’OPEX et de MISSINT,
qu’elles relèvent du titre 2 ou non, font l’objet d’une programmation conjointe, et ce
depuis 2018. Le niveau des ressources budgétaires dédiées aux opérations extérieures et
missions intérieures depuis cette date est ainsi de 1 200 M€.
La recommandation de la Cour des comptes de fusionner les deux dotations budgétaires
pourra être étudiée lors de l’élaboration de la prochaine LPM. Elle est cohérente avec le
besoin de conserver un dispositif militaire massif et pérenne sur le territoire national dans
le cadre de l’opération Sentinelle.
La LPM actuelle comportant des clauses de
« revoyure » régulière, cette recommandation
pourraient tout à fait être intégrée
à l’un des
futurs exercices de la LPM, sans nécessiter
d’attendre l’élaboration de la prochaine LPM.
Non mise en
œuvre
.
2
(ministère des armées)
:
S’assurer que les
modalités de pilotage du
schéma d’emploi ne
portent pas atteinte à la
Les modalités de pilotage du
schéma d’emploi
s’inscrivent dans le cadre de la trajectoire
de référence des effectifs (TRE) appréciée en terme d’effectifs terminaux (ET) annuels
sur la période de la programmation militaire et déclinée par employeurs, gestionnaires
RH et catégories de personnels.
Compte tenu des éléments qui ont engendré
de fortes tensions dès le début de l’année
2021 sur la masse salariale et de la trajectoire
encore fortement ascendante des effectifs
M
ise en œuvre
en cours.
MISSION DÉFENSE
83
soutenabilité de la masse
salariale du ministère ni
à l’équilibre entre
catégories de personnel
et entre directions du
ministère.
Cette trajectoire est définie au regard des missions qui sont assignées aux employeurs du
ministère pour atteindre les objectifs de la loi de programmation militaire (LPM). Le
schéma d’emploi
annuel constitue un moyen d’atteindre l’ET.
En gestion, si des avances peuvent être accordées à certains gestionnaires par rapport à
leur cible annuelle prédéfinie, ces dernières sont pilotées dans le respect du volume
global des schémas d'emploi
tels qu’arrêtés dans la LPM. Les ET à fin 2025 restent le
point de référence (nonobstant les éventuels ajustements de trajectoire décidés en
ajustement de la programmation militaire). Les avances sont alors régulées les années
suivantes afin d’avoir un point de sorties fin 2025 correspondant aux cibles assignées en
termes de volumes par domaine de compétences (cyber, renseignements,
etc
.), par
employeur, par type de personnels (civils ou militaires) et par catégorie d’emplois.
Le m
inistère s’attache à ce que les trajectoires en programmation et en gestion
convergent d
’ici la fin de la LPM, en plaçant systématiquement les arbitrages pris en
gestion dans le contexte de la trajectoire pluriannuelle.
S’agissant de la soutenabilité de la masse salariale, les avances en effectifs accordées en
gestion sont décidées au regard
des retards enregistrés chez d’autres gestionnaires RH ou
responsables de budgets opérationnels de programme. Outre cette compensation en
volume, les distorsions éventuelles en catégories d’emplois doivent être auto
-assurées sur
les ressources annuelles. Ces décisions ont été pleinement intégrées dans les travaux
d’élaboration des projets de loi de finances successifs et des prévisions d’exécution
d’ici 2025, le but de cette recommandation
doit être poursuivie
84
COUR DES COMPTES
(DPGECP et suivis de gestion).
Enfin, le schéma d’emploi
est pleinement intégré au pilotage de la masse salariale,
comme l’ont démontré les travaux de
« re-prévision »
d’exécution 2021 menés à mi
-
année, qui ont fait état de surcoûts qui n’avaient pas pu être anticipés lors de la
construction du PLF. Le ministère des armées a donc pris des mesures visant à prévenir
tout dépassement des crédits de masse salariale ouverts notamment en régulant certains
recrutements. Ces mesures ne remettent aucunement en cause les objectifs qualitatifs et
quantitatifs RH portés par la LPM et ses ajustements.
3
(ministère des armées,
ministère de l’économie
,
des finances et de la
relance)
:
Rattacher les
dépenses fiscales
n°120127 et 120144 au
programme 212 afin de
les évaluer,
conformément à
l’encadrement fixé par
les LPFP, à partir des
données transmises par
le ministère de
S’agissant du rattachement demandé de ces dépenses au programme 212, au motif que ce
programme concentre l’ensemble des dépenses de personnel de la mission
Défense
, le
ministère des Armées privilégie la logique de rattachement de ces dépenses à la politique
publique à laquelle elles se rapportent, qui est celle de la préparation et de l’emploi des
forces.
En termes d’évaluation, ces dépenses représentent 97 % du montant de
s dépenses fiscales
du ministère, lesquelles sont estimées dans leur g
lobalité par le ministère de l’économie,
des finances et de la rela
nce à 104 M€. Le ministère des a
rmées souligne que ces mesures
participent à l’attractivité de la réserve opérationnelle et à l’engagement des militaires en
faveur de la protection du territoire national, donc au renforcement du lien armée -
Le ministère des
armées n’apporte aucun
élément
permettant de mesurer l’efficacité de
ces mesures fiscal
es tant d’un point de vu
e
économique que dans sa dimension humaine
et sociale.
Il n’a pas tenté de coordonner son
action avec celle du ministère de l’économie
,
des finances et de la relance pour y parvenir.
Refus de mise
en
œuvre
MISSION DÉFENSE
85
l’
économie, des finances
et de la relance.
Nation, ce qui est de nature à justifier leur prorogation.
Le ministère des armées précise également que :
-
l’efficacité d'une dépense fiscale doit être appréhendée non seulement sous
l'angle économique, mais également dans sa dimension humaine et sociale, ce qui est le
cas s'agissant des retombées pour les bénéficiaires ;
-
qu’il ne dispose pas des données et moyens requis pour évaluer l’efficacité
socioéconomique des dépenses fiscales. Cette évaluation ne peut être assurée que par les
services des ministères financiers qui disposent de l’ensemble des données fiscales, dont
seule la Direction de la législation fiscale a à connaître. Cette direction est en charge de
l’évaluation des dépenses fiscales telles que publiées chaque année aux
Voies et moyens,
tome II du PLF. Ces données, personnelles et confidentielles, ne sont pas accessibles au
ministère des armées. Elles ne peuvent être obtenues que sur la base de déclarations
fiscales déposées par les contribuables concernés.
4
(
ministère des armées
) :
Retracer, dans les PAP et
les RAP, les versements
effectués aux fonds sans
personnalité juridique, le
montant des frais de
gestion afférents ainsi
La DGA souscrit à la demande de publier au titre des RAP la liste des
investissements réalisés par les fonds hormis les montants des décaissements par
opération. Il est toutefois difficile de prévoir les prises de participation au moment du
PLF, tant en montant qu’en nombre
: indiquer les montants des tours de table des
entreprises dans lesquelles l’État investit au travers des fonds D
efinvest et Fonds
Innovation Défense donnerait des informations à la concurrence (notamment étrangère),
La Cour prend acte de l’engagement du
ministère des armées de publier les
investissements réalisés par les fonds
Definvest, Def’Fi
(ex-SOFIRED) et le Fonds
innovation défense (ex-Definnov). Le
caractère défensif de ces fonds, la protection
du capital et des innovations des entreprises
Première partie
de la
recommandation
mise en œuvre.
Deuxième partie
de la
86
COUR DES COMPTES
que les décaissements
réalisés par ces fonds.
ce qui n’est pas souhaitable, s’agissant de fonds défensifs permettant de sécuris
er la
BITD. Le caractère défensif d’un fonds se traduit de deux manières
: il pèse sur les
décisions stratégiques et il œuvre au maintien des entreprises françaises au sein de la
BITD, notamment au regard d’actions potentielles d’investisseurs étrangers.
Le montant
des frais de gestion des fonds Definvest et Fonds innovation défense, relèvent du secret
des affaires
111
. Leur publication n’apparaît ainsi pas opportune et contrevient à l’accord
de confidentialité conclu entre le ministère et son partenaire Bpifrance.
Le montant des versements et les investissements réalisés seront détaillés dès le RAP 2021.
soutenues, comme la sensibilité des
opérations traitées par eux peuvent justifier de
ne pas détailler leurs décaissements par
opération et leurs frais de gestion.
recommandation
devenue sans
objet.
5
(ministère des armées)
:
Achever les travaux de
déploiement de la
comptabilité analytique.
À fin novembre 2021, les 12 modèles inscrits dans la trajectoire ministérielle de
déploiement de la comptabilité analytique ont été mis en production.
MCO terrestre (SIMMT), administration générale et soutien commun (SCA), « Médecine
des forces » (SSA), journée défense citoyenneté (DSNJ), service militaire volontaire
(SMV/DSNJ), Direction technique de la DGA (DGA-
DT), Service de l’infrastructure de
la défense, organismes de formation, Direction interarmées des réseaux d'infrastructure
et des systèmes d'information de la défense (DIRISI), MCO aéronautique, MCO naval,
Service interarmées des munitions.
La Cour constate que le ministère des armées
a atteint ses objectifs de déploiement de la
comptabilité analytique dans les directions et
services où son développement était
programmé. Si la mise en production des
douze modèles prévus est bien achevée, leur
utilisation par les structures administratives
concernées est cependant inégale. Aucune
autre direction ou service du ministère des
armées ne paraît à ce stade intéressé par
l’utilisation de ces outils.
Mise en œuvre.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
.
111
Cf. note n° 1343 ARM/CAB du 23 mars 2021