Compte de concours financiers
« Prêts à des États étrangers »
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Compte de concours financiers « Prêts à des
États étrangers »
Graphique n° 1 :
Exécution 2021
en recettes (en M€)
Graphique n° 2 :
Historique en recettes (en M€)
263,6
36,8
941,5
444,6
1 686,6
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
P. 851
P. 852
P. 853
P. 854
Total
mission
392,0
1 181,8
368,9
483,0
1 686,6
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2017
2018
2019
2020
2021
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
3
Graphique n° 3 :
Exécution 2021 en dépenses (AE, en
M€)
Graphique n° 4 :
Historique en dépenses (AE, en M€)
Les dépenses issues de Chorus et figurant dans les RAP diffèrent de la consommation
réelle en raison d’annulations d’AE intervenant sur le programme
851 suite à des
opérations d’apurement réalisées pour des protocoles non utilisés.
853,1
-
-
-
853,1
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
P. 851
P. 852
P. 853
P. 854
Total
mission
1426,5
545,1
200,7
69,3
756,9
1 749,4
724,0
282,5
388,5
853,1
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
2017
2018
2019
2020
2021
AE Chorus
AE avant apurements
4
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 :
Exécution 2021 en dépenses
(CP, en M€)
Graphique n° 6 :
Historique en dépenses (CP, en M€)
205,0
-
225,0
-
430,0
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
P. 851
P. 852
P. 853
P. 854
Total
mission
493,2
1 216,2
427,4
570,3
430,0
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
2017
2018
2019
2020
2021
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
5
Graphique n° 7 :
Soldes (en M€)
Graphique n° 8 :
Historique des soldes cumulés au 31 décembre
depuis 2017 (en
M€)
-18 821,1
12,3
-18 808,8
1 256,5
-17 552,3
-20 000
-15 000
-10 000
-5 000
0
5 000
Solde
cumulé au
31/12/2020
Solde non
reporté
Solde
reporté
Solde 2021
Solde
cumulé
au
31/12/2021
-18 724,7
-18 744,2
-18 802,7
-18 821,1
-17 552,3
-20 000
-18 000
-16 000
-14 000
-12 000
-10 000
-8 000
-6 000
-4 000
-2 000
0
2017
2018
2019
2020
2021
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
7
Synthèse
Les principales données du compte
Le principe du compte de concours financier est prévu par
l’article
24 de la loi organique relative aux lois de finances
1
afin de retracer
les prêts et avances consentis par l’État. Créé par l’article 46 de la loi de
finances pour 2006
2
, le compte de concours financiers « Prêts à des États
étrangers » retrace les prêts consentis par la France à des États étrangers,
soit directement par le Trésor, soit indirectement
via
l’Agence fr
ançaise de
développement (AFD).
Il est composé de quatre sections associées à autant de programmes :
-
le programme 851
–
Prêts du Trésor à des États étrangers en vue de
faciliter la vente de biens et de services concourant au développement
du commerce extérieur de la France
;
-
le programme 852
–
Prêts à des États étrangers pour consolidation de
dettes envers la France
;
-
le programme 853
–
Prêts
à l’Agence française de développement en
vue de favoriser le développement économique et social dans des États
étrangers
;
-
le programme 854
–
Prêts
aux États membres de l’Union européenne
dont la monnaie est l’euro
.
Depuis l’introduction, en 2010, de la quatrième section retraçant les
prêts accordés à d’autres Ét
ats membres de la zone Euro
3
et la modification,
par la loi de finances rectificative pour 2014, de l’intitulé de la première
section afin de permettre l’octroi, dans ce cadre, de prêts non
concessionnels
4
, l’objet du compte dépasse le seul champ de l’a
ide
publique au développement.
L’exécution 2021 du compte
Pour la première fois depuis 2016, le compte présente un excédent
à l’issue de l’exécution
2021,
d’un monta
nt de 1 256,5
M€
, soit près du
1
Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
2
Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.
3
Section créée par la loi de finances rectificative pour 2010 afin de permettre le
versement d’un prêt de 11,4
Md€ à la Grèce.
4
Il s’agit de prêts directs du Trésor consentis à des États étrangers s’inscrivant en
complément de prêts distribués par Bpifrance et des crédits-export refinancés par la Sfil
afin de soutenir les entreprises françaises exportatrices.
8
COUR DES COMPTES
double de l
’excédent
prévu en loi de finances initiale (644,5
M€
). Cette
situation s’explique principalement par de
moindres dépenses, en
particulier sur le programme 852, du fait de la situation de certains pays
avec lesquels des négociations de refinancement de dette avaient été
entamées.
Le compte de concours fin
anciers n’appelle pas d’observation du
point de vue de la régularité et la démarche de performance est stabilisée.
En matière de soutenabilité, le montant des restes à payer a
augmenté en 2021, passant de 3,5
Md€ à 3,
9
Md€. Le rapport entre
les
restes à payer et les crédits de paiement consommés
durant l’année
est
toujours aussi erratique : il représente 9,0 fois le montant des CP
consommés en 2021 contre 6,2 fois en 2020 et 9,4 fois en 2019.
Les recommandations de la Cour
La Cour ne formule pas de recommandation au titre de la
gestion 2021.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
9
Sommaire
Introduction
..................................................................................................
11
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
........................................................
13
I -
Un solde de l’exécution en fort excédent
..................................................
13
II - Des recettes proches de la prévision
........................................................
14
III - Une sous-exécution des dépenses liée au contexte international
............
16
IV - Un encours de restes à payer en augmentation
.......................................
20
Chapitre II La gestion des dépenses
..........................................................
23
I - Une gestion conforme aux principes et règles de la LOLF
.......................
23
II - Une information améliorée sur la performance
........................................
23
Chapitre III Recommandations de la cour
...............................................
29
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
11
Introduction
Le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » est
composé des quatre programmes suivants :
-
le programme 851
–
Prêts à des États étrangers en vue de faciliter la
vente de biens et services concourant au développement du commerce
extérieur
de
la
France
finance
des
projets
participant
au
développement de pays étrangers et faisant appel à des biens et
services produits en France.
Il retrace deux types de prêts du Trésor : les prêts concessionnels
5
accordés à certains pays en développement (dispositif anciennement
dénommé « de la réserve pays émergents ») et les prêts non
concessionnels,
susceptibles d’être octroyés à un
ensemble plus large
de pays, sous réserve que ceux-ci soient éligibles aux procédures de
soutien public dans le cadre des politiques annuelles d’assurance
-
crédit et d’aide
aux projets
approuvées par le ministère de l’
économie.
En vertu de l’article 41 de la loi
de finances rectificative pour 1997
modifiée
6
, ces prêts sont gérés par Natixis selon des modalités fixées
dans une convention-cadre
7
. Fin 2021, il y avait 775 prêts actifs
(contre 823 fin 2020) concernant 49 pays pour un encours total de
3 687,4
M€ (
contre 3 751,8
M€
fin 2020) ;
-
le programme 852
–
Prêts à des États étrangers pour consolidation de
dettes envers la France
retrace la mise en œuvre des accords de
consolidation de la dette des pays les moins avancés et des pays à
revenu intermédiaire négociés dans le cadre du Club de Paris. Dans
certains cas, notamment pour les pays éligibles à l’initiative en faveur
des petits pays très endettés, la France peut aller au-delà des décisions
5
Un prêt concessionnel est un prêt accordé dans le cadre de la politique d’aide au
dévelop
pement, à des conditions plus avantageuses que celles du marché (taux d’intérêt
ou différé d’amortissement).
6
Cet article organise le transfert à ce qui était alors Natexis des missions exercées pour
le compte de l’État par la Banque française du commerce
extérieur dont le Crédit
national a pris le contrôle en 1996 avant de fusionner avec cet établissement en 1997
en vue de créer Natexis S.A.
7
Natixis, la Caisse française de développement industriel et l’État ont signé une
convention le 21 septembre 2011, renégociée et modifiée à plusieurs reprises depuis.
12
COUR DES COMPTES
prises dans le cadre du Club de Paris pour appliquer des conditions de
traitement de dettes plus favorables.
Ces prêts refinancés par la Banque de France résultent soit d’un
rééchelonnement, soit d’un contrat de désendettement et de
développement
8
. Les rééchelonnements sont généralement sur des
durées longues, l’échéance la
plus éloignée étant 2061. Le taux
d’intérêt est calculé selon le degré de concessionnalité décidé lors de
l’examen par le Club de Paris.
Fin 2021, 48 accords de restructuration étaient en cours (dont quatre
contrats de désendettement et développement) concernant 25 pays
pou
r un montant total d’encours de
prêts de 2
Md€
;
-
le programme 853
–
Prêts
à l’Age
nce française de développement en
vue de favoriser le développement économique et social dans des États
étrangers
retrace le versement à l’AFD
de prêts très préférentiels, dits
« ressources à conditions spéciales », lui permettant
d’y adosser
des
prêts concessionnels (à des conditions plus avantageuses que celles du
marché) à des États étrangers.
À fin juin 2021 (dernières données
disponibles), l’encours
total des
prêts de l’AFD (
tous financements confondus
) s’
élevait à 39,4
Md€
(contre 37,8
Md€ fin juin 20
20) ;
-
le programme 854
–
Prêts
aux États membres de l’Union européenne
dont la monnaie est l’euro
avait été créé afin de permettre à la France
de
contribuer au premier plan européen d’a
ssistance financière à la
Grèce.
Mis en sommeil en 2012 après que le mécanisme européen de stabilité
eut pris le relais des prêts bilatéraux, il a commencé à percevoir des
recettes en 2020, provenant du remboursement en capital des prêts
accordés à la Grèce, conformément à leur échéancier. En 2021 ce
remboursement a représenté 444,6
M€.
8
Un pays qui signe un contrat de désendettement et de développement avec la France
(AFD) continue d’honorer sa dette jusqu’à son terme mais bénéficie du remboursement
de ses échéances sous forme d’aide
au développement.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
13
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
I -
Un solde de l’exécution
en fort excédent
L’exécution
2021 présente un solde excédentaire de 1 256,5
M€,
en
nette amélioration par rapport
à l’année précédente (déficit de 87,3
M€) et
au montant prévu en LFI (excédent de 644,5
M€).
Tableau n° 1 :
Évolution du solde en exécution depuis 2017 (en
M€)
2017
2018
2019
2020
2021
Recettes
392,0
1 181,8
368,9
483,0
1 686,6
Dépenses (CP)
493,2
1 216,2
427,4
570,3
430,0
Solde
- 101,1
- 34,5
- 58,5
- 87,3
1 256,5
Source : Direction générale du Trésor
Pour l’ensemble du compte, le solde cumulé depuis sa création,
c’est
-à-
dire l’encours total des créances détenues par l’État
français sur des
États étrangers et sur l’AFD, est de 17,6
Md€. Cette donnée récapitulative
figure dans les rapports annuels de performance depuis 2016. Elle ne fait
cependant l’objet d’aucun commentaire ni de précision sur la répartition du
solde entre les sections du compte et sur les échéanciers contractuels de
remboursement.
La part du solde qui n’est pas reportée sur l’exercice suivant
(12,3
M€ en 2021) est indiquée dans le projet de loi de règlement et
correspond principalement à la conversion d’une c
réance sur la Tunisie en
projets de développement d’un montant équivalent.
14
COUR DES COMPTES
Tableau n° 2 :
Évolution du solde cumulé (en
M€)
Solde cumulé au
31/12/2020
Solde reporté en
2021
Solde de
l’exercice 2021
Solde cumulé au
31/12/2021
- 18 821,1
- 18 808,8
+ 1 256,5
- 17 552,3
Source : Direction générale du Trésor
La décomposition du solde par programme montre que les
programmes 853 et 854 présentent des excédents (respectivement de
716,5
M€ et 444,6
M€)
proches de la LFI (respectivement 716,5
M€ et
447,1
M€). Les programmes 851
et 852 terminent quant à eux l’exercice
en excédent (respectivement de 58,6
M€ et 36,8
M€), alors que la LFI
prévoyait des soldes déficitaires (respectivement de - 180,6
M€ et
–
338,5
M€). Les principales raisons sont détaillées
infra.
Tableau n° 3 :
Détail de
l’exécution et s
olde du compte en 2021
(en
M€)
P 851
P 852
P 853
P 854
Total
Recettes
LFI
281,0
216,3
974,5
447,1
1 918,8
LFR
267,3
188,0
941,5
444,7
1 841,5
Exécution
263,6
36,8
941,5
444,6
1 686,6
Dépenses
(CP)
LFI
461,6
554,7
258,0
0
1 274,3
LFR
461,6
554,7
258,0
0
1 274,3
Exécution
205,0
0
225,0
0
430,0
Solde
LFI
- 180,6
- 338,5
716,5
447,1
644,5
LFR
- 194,2
- 366,8
683,5
444,7
567,2
Exécution
58,6
36,8
716,5
444,6
1 256,5
Source : Direction générale du Trésor
II -
Des recettes proches de la prévision
En vertu de l’article 24 de la LOLF, le compte de concours
financiers « Prêts à des États étrangers » est doté de crédits évaluatifs. Les
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
15
recettes sont constituées
de l’amortissement en capital des prêts
tandis que
les intérêts des prêts sont versés au budget général
9
.
Le montant des recettes sur le compte de concours financiers, évalué
par la loi de finances pour 2021 à 1 918,8
M€, a été
diminué de 77,4
M€
en loi de finances rectificative. Les recettes du compte s’établissent
finalement à 1 686,6
M€
en 2021, soit 92 % de la prévision.
Les recettes du
programme 851
sont constituées du montant en
principal des échéances identifiées en fin d’année n
-1, y compris les
remboursements anticipés et les accords de consolidation ou d’annulation
connus à
la date d’établissement des prévisions. Pour
2021, après la LFR,
267,3
M€ de recettes étaient attendus. Ce montant s’est finalement établi à
263,6
M€ en fin d’année
, soit une réalisation à 99 % de la prévision.
Les recettes du
programme 852
comprennent,
d’une part
, des
remboursements en capital sur des accords de consolidation antérieurs et,
d’autre part, des recettes issues de la part en principal des nouvelles
opérations de refinancement de créances. La loi de finances initiale
prévoyait un montant de recettes de 216,3
M€
, réduit à 188,0
M€
en LFR,
pour une recette effectivement perçue de 36,8
M€ en fin d’année
, soit
seulement 17 % de la LFI et 20 % de la prévision.
S’agissant des recettes en capital par refinancement, l’écart
s’
explique principalement p
ar le report à 2022 de l’opération de
refinancement au Soudan (122,7
M€) en raison du coup d’
État intervenu
dans le pays fin octobre 2021 et, dans une moindre mesure,
par l’extension
au Yémen
de l’initiative de suspension du service de la dette (0,80
M€).
S’agissant des recettes en capital directes, l’écart s’explique
principalement par :
-
le non-
règlement de l’échéance en principal de l’Argentine, suite à la
décision prise entre les autorités du pays et leurs créanciers du Club
de Paris d’un règlement partiel des
intérêts pour éviter la déclaration
du défaut
. L’Argentine a toutefois réalisé des paiements partiels
correspondant aux intérêts ;
-
les arriérés dus par le Vietnam sur son échéance de juillet 2021 ;
-
le report des remboursements des pays qui bénéficient de l’initiative
de suspension du service de la dette (ISSD) mise en place par le Club
de Paris au moment de la crise sanitaire et qui a été prolongée de six
mois le 14 octobre 2020 et de six mois supplémentaires le 7 avril 2021,
soit une échéance repoussée au 31 décembre 2021. Cette suspension
ne constitue pas une annulation de dette mais un report des échéances.
9
Il s’agit de recettes non fiscales.
16
COUR DES COMPTES
Les moindres recettes liées à
l’ISSD sont d’un montant de 22,3
M€
en
2021 et concernent Djibouti, le Kenya, le Pakistan, le Yémen et le
Kirghizistan.
Les
recettes
du
programme
853
sont
constituées
des
remboursements en capital effectués par l’AFD pour les prêts que l’
Etat lui
accorde à des conditions préférentielles (« ressources à condition
spéciale »). La loi de finances initiale prévoyait un montant de recettes de
974,5
M€
qui a été diminué de 33
M€
en LFR
suite à l’ajustement des
prévisions de décaissement sur certains prêts. Le montant des recettes
réalisées en 2021 est de 941,5 M€
dont 21,5
M€ d’amortissement
contractuel et 920
M€ de remboursement anticipé de prêts.
Les recettes du
programme 854
sont constituées des échéances
d
’un
prêt accordé à la Grèce en 2010, dont le remboursement en capital a
débuté en 2020. La loi de finances initiale prévoyait un montant de recettes
de 447,1
M€,
réduit à 444,6
M€
en LFR, ce qui correspond au montant
finalement exécuté en fin d’année. Ces montants sont conformes
à
l’échéancier de remboursement communiqué par la Commission
européenne en cours d’
année
à la suite de l’accord trouvé par l’Eurogroupe
sur la dette de l’État grec
.
III -
Une sous-exécution des dépenses liée au
contexte international
A -
Des dépenses globalement inférieures à la prévision
Le montant total des autorisations d’engagement prévues en
loi de
finances initiale était de 1 554,7
M€. Il n’a pas été modifié en cours d’année
et finalement exécuté à hauteur de 853,1
M€
10
, soit 55 % de la LFI. Bien
que le taux d’exécution soit supérieur à l’année dernière (31
%), cette sous-
consommation illustre la difficulté récurr
ente d’évaluation au stade du
projet de loi de finances.
10
Ce montant ne prend pas en compte les annulations d’AE réalisées dans le cadre des
apurements annuels (96,2
M€ en 2020, cf.
infra
), qui viennent en déduction de la
consommation d’AE.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
17
Tableau n° 4 :
Évolution de la consommation des autorisations
d’engagement
depuis 2017 (en
M€)
2017
2018
2019
2020
2021
LFI
2 000,0
1 613,5
1 245,4
1 250,3
1 554,7
Exécution
1 426,5
545
200,7
388,5
853,1
AE consommées
71 %
34 %
16 %
31 %
55 %
Source : Direction générale du Trésor
Le montant des crédits de paiement prévus pour 2021 en loi de
finances initiale était de 1 274,3
M€, qui n’a
pas été modifié en cours
d’exercice. L’exécution s’établit finalement à
430,0
M€, soit
34 % des CP
votés (contre 55 %
d’exécution en 2020).
Tableau n° 5 :
Évolution de la consommation des crédits de
paiement depuis 2017 (en
M€)
2017
2018
2019
2020
2021
LFI
698,0
1 654,6
1 114,3
1 041,7
1 274,3
Exécution
493,2
1 216,2
427,4
570,3
430,0
CP consommés
70 %
74 %
38 %
55 %
34 %
Source : Direction générale du Trésor
La principale sous-consommation concerne le programme 852, qui
affiche une réalisation nulle en AE comme en CP alors que les dépenses
prévues étaient de 554,7
M€ en AE et CP. Les CP du programme 851 n’ont
quant à eux
été consommés qu’à 56
%.
18
COUR DES COMPTES
Tableau n° 6 :
Consommation des AE et CP par programme
en 2021 (en
M€)
LFI
LFR
Exécution
Taux
d’exécution
AE
P. 851
1 000,0
0
853,1
85 %
P. 852
554,7
0
0
0 %
P. 853
0
0
0
-
P. 854
0
0
0
Total AE
1 554,7
0
853,1
55 %
CP
P. 851
461,6
0
205,0
44 %
P. 852
554,7
0
0
0 %
P. 853
258,0
0
225,0
87 %
P. 854
0
0
0
-
Total CP
1 274,3
0
430,0
34 %
Source : Direction générale du Trésor
B -
Les dépenses du programme 851
Les dépenses du programme 851 correspondent aux prêts
concessionnels et non-concessionnels accordés par le Trésor à des États
étrangers pour financer des projets de développement faisant appel à des
biens et services produits en France.
Chaque
année,
l
’évaluation
du
besoin
en
autorisations
d’engagement de l’exercice
à venir est effectuée en fonction de la réserve
de projets en cours d’instruction et susceptibles de faire l’objet d’une
décision de financement. Les CP sont évalués en fonction de la prévision
annuelle de décaissement, qui repose sur des hypothèses de réalisation des
contrats commerciaux sous-jacents.
En LFI, 1,0
Md€ d’autorisations d’engagement
ont été ouvertes, qui
n’ont pas été modifiées en cours d’exercice
. Le montant consommés
s’élève finalement à
853,1
M€ soit
85 % des AE disponibles.
Ces AE correspondent à onze nouveaux protocoles signés en 2021
dont trois prêts concessionnels et huit prêts directs. Ils concernent des
projets comme le financement de projets
d’éclairage solaire
(Togo), de
modernisation
du
système
d’approvisionnement
en
eau
potable
(Ouzbékistan) ou encore
d’une centrale hydro
-électrique (Madagascar).
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
19
L’écart entre le montant des AE consommé
es (853,1
M€) et
disponibles (1 000
M€) s’explique
principalement par le processus de
programmation budgétaire, soumis aux aléas de la concrétisation de projets
portés pa
r des entreprises et à destination d’acheteurs souverains
(temporalité de la négociation commerciale, disponibilité des crédits,
processus administratifs ou raisons politiques internes…
). Du fait du
nombre réduit de projets financés par le programme (une dizaine chaque
année), le décalage de quelques projets suffit à modifier notablement la
consommation d’AE.
Des apurements ont par ailleurs été effectués en 2021 sur des
protocoles non utilisés, qui se traduisent budgétairement par des
annulations
sur l’exer
cice
d’AE
antérieures, pour un total de 96,2
M€.
La loi de finances pour 2021 prévoyait une inscription de 461,6
M€
de CP. À l’issue de l’exercice,
44 % des crédits de paiement disponibles
ont été consommés, à hauteur de 205,0
M€
, correspondant aux
décaissements sur 25 protocoles de prêts accordés à 13
pays. L’écart entre
la prévision et l’exécution s’explique principalement par le ralentissement
de certains projets en raison de la crise sanitaire.
C -
Les dépenses du programme 852
La France met en œuvr
e des protocoles de refinancement de dette
dans le cadre du Club de Paris. Les dépenses du programme 852
correspondent
aux
nouveaux
prêts
accordés
pour
procéder
au
remboursement d’anciens
prêts, aux conditions négociées en Club de Paris.
Le niveau des AE et des CP est évalué sur la base des éléments de
situation macro-économique
permettant d’
envisager des demandes de
traitement de dette par le Club de Paris.
Le besoin en AE et CP était évalué à 554,7
M€ au moment de la LFI
et n’a pas été modifié en cours d’
année.
Aucune dépense n’a été effectuée sur le programme en 2021, en AE
comme en CP. En effet, le montant inscrit en LFI (en AE et en CP)
correspondait pour
l’essentiel à l’opération de refinancement de la dette du
Soudan. Celle-ci a été reportée en raison
du coup d’
État intervenu dans le
pays en octobre 2021, conduisant les créanciers du Club de Paris à
suspendre la signature d
’accord
s bilatéraux avec le pays. Par conséquent,
les crédits prévus en LFI n’ont pas été consommés.
20
COUR DES COMPTES
D -
Les dépenses du programme 853
Les dépenses du programme 853 correspondent aux prêts
préférentiels accordés par le Trésor à l’AFD, dits «
ressources à conditions
spéciales
». Ces prêts permettent à l’AFD d’accorder des prêts
concessionnels à des États étrangers, dans des conditions plus avantageuses
que celles du marché.
Depuis
2018 et à la suite d’observations d’Eurostat, les prêts de
l’État à l’AFD
sont comptabilisés dans le déficit en comptabilité nationale,
ce qui a conduit à ne plus ouvrir de nouvelles AE sur le programme 853 et
à
financer l’activité de prêt aux États étrangers de l’AFD
via
le mécanisme
de bonification du programme 110
–
Aide économique et financière au
développement
de la mission « Aide publique au développement ».
Les CP ouverts sur le programme 853 correspondent aux prévisions
de décaissements destinés à couvrir les AE des années antérieures à cette
évolution
. L’AFD consomme en effet les AE au moment où elle décide de
l’octroi des prêts et les CP
lors
du décaissement des prêts, c’est
-à-dire au
moment où elle a besoin de la « ressource à conditions spéciales » pour
adosser les prêts.
La consommation de crédits de paiement s’est établie à 225
,0
M€
en 2021, un montant inférieur à la prévision de 258,0
M€ en loi de finances,
réalisée sur la base des estimations faites en septembre 2020 des
décaissements de l’AFD pour l’année 2021. La différence s’explique
principalement par de moindre versements sur les prêts adossés à la
ressource à conditions spéciales pour 2021.
E -
Les dépenses du programme 854
Depuis la mise en place du mécanisme européen de stabilité en
2012, le programme 854, destiné à distribuer des prêts à des État de la zone
euro, ne supporte plus de dépense.
IV -
Un encours de restes à payer en
augmentation
L’existence
d’un
stock
de
restes
à
payer
(autorisations
d’engagement non couvertes par des crédits de paiement)
tient au caractère
pluriannuel du compte : les AE sont consommées
au moment de l’octroi
des prêts tandis que les CP le sont lors des décaissements.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
21
L’encours des restes à payer sur le co
mpte atteint 3 867 M
€
fin 2021, en hausse de 9 % par rapport à
l’année précédente
(3 540
M€).
Outre cette augmentation en valeur absolue, l’encours progresse aussi plus
vite que les dépenses du compte : le stock correspond à 9,0 fois le montant
des CP consommés en 2021 contre 6,2 fois en 2020 (mais 9,4 fois en 2019).
Il porte uniquement sur les programmes 851 et 853.
Tableau n° 7 :
Évolution de l’encours des restes à payer (M€)
2017
2018
2019
2020
2021
Programme 851
1 648
1 560
1 574
1 320
1 872
Programme 853
3 290
2 707
2 467
2 220
1 995
Total
4 938
4 267
4 041
3 540
3 867
Source : Direction générale du Trésor
A -
Les restes à payer du programme 851
Chaque année, un apurement de restes à payer est réalisé sur le
programme 851
par l’annulation des AE correspondant à des protocoles
qui ne sont pas allés à leur terme. Depuis 2014, 92 protocoles ont ainsi fait
l’objet d’un apurement.
En 2021, des apurements ont été réalisés à hauteur de 96,2
M€
(contre 319,1
M€ en 20
20), portant sur cinq protocoles non utilisés,
conclus avec la Tunisie, la Serbie et le Vietnam.
Le montant des restes à payer sur le programme 851
à l’issue de
l’exercice 202
1 est de 1 872 M
€
, correspondant au montant des prêts à
décaisser sur les protocoles signés.
Après une relative stabilité en 2018 et 2019 et une diminution
notable (- 16 %) en 2020, les restes à payer du programme progressent
donc fortement en 2021 (+ 42 %
). Cela s’explique à la fois par la faiblesse
des apurements réalisés (96,2
M€ en 2021 contre 3
19,1
M€ en 2020) et par
l’augmentation de la consommation d’AE sur l’exercice (853,1
M€ en
2021 contre 388,5
M€ en 2020), principalement liée au cycle de
contractualisation des projets.
22
COUR DES COMPTES
B -
Les restes à payer du programme 853
Les restes à payer du programme 853 correspondent aux prêts
octroyés par l’AFD mais non encore décaissés
11
. La forte croissance des
AE ouvertes sur le programme 853
jusqu’en 2014 a contribué à un effet
d’accumulation des engagements non
couverts.
Le programme ne faisant plus l’objet de nouv
elles AE depuis 2018,
l’encours des restes
à payer
s’éteint à mesure que les prêts conclus
auparavant sont décaissés
. Il s’élevait à
1 995
M€ à la fin
2021 (contre
2 220
M€ l’année précédente
) et suit donc sa trajectoire de décroissance de
l’ordre de 10
% par an.
11
Les prêts de
l’AFD sont généralement décaissés sur une durée de 5 à 7 ans à compter
de leur signature.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
23
Chapitre II
La gestion des dépenses
I -
Une gestion conforme aux principes et règles
de la LOLF
L’appréciation de la régularité de l’exécution sur le compte de
concours financi
ers n’appelle pas d’observation
.
II -
Une information améliorée sur la
performance
Les programmes 8
51 et 852 sont chacun dotés d’
indicateurs de
performance propres alors que la performance du programme 853 est
mesurée par l’un des indicateurs du programme 110 –
Aide économique et
financière au développement
de la mission « Aide publique au
développement ».
Par ailleurs, à la suite des recommandations formulées par la Cour
dans ses précédentes
notes d’analyse de l’
exécution, les documents
budgétaires comportent désormais des informations supplémentaires
permettant
de compléter l’appréciation p
ortée sur la performance des
programmes.
A -
La performance du programme 851
1 -
Une réalisation de l’indicate
ur
d’imputation des contrats
conforme à la prévision
La performance du programme 851 est présentée dans les
documents annuels (PAP et RAP), par un indicateur du pourcentage de
24
COUR DES COMPTES
protocoles de prêt signés au cours de l’année n
-2 ayant donné lieu à
l’imputation d’un contrat dans les deux ans
suivant leur signature.
L
’indicateur constate
donc la
mise en œuvre
des décisions prises deux ans
auparavant.
En rendant compte de la mobilisation effective des fonds
correspondant aux protocoles de prêts signés, cet indicateur vise à mesurer
la qualité de la sélection, de l’
instruction et du suivi des projets dont la
réalisation peut néanmoins être affectée par de nombreux facteurs
exogènes, ce qui explique la volatilité annuelle du résultat.
La cible pour 2021 était fixée dans le PAP à 75 % compte tenu de
l’imputation
probable de six des huit contrats signés en 2019. La réalisation
de l’indicateur est conforme à la cible (
75 %), les protocoles signés en 2019
avec l’
Ukraine (2 protocoles), le Sénégal, la Mongolie, le Vietnam et la
Côte d’Ivoire
(un des deux protocoles) ayant été imputés dans les délais
requis. Seuls les protocoles avec le Mali (déploiement de la télévision
numérique terrestre)
et la Côte d’Ivoire
(travaux préparatoires au métro
d’Abidjan
)
n’
ont pas pu être imputés du fait
de l’allongement de la durée
des négociations des contrats commerciaux.
2 -
Un nouvel indicateur lié à un objectif climatique introduit à
l’occasion du PLF 2022
Le PLF 2022 prévoit un nouvel indicateur pour le programme 851,
intitulé «
pourcentage de projets engagés qui répondent à un objectif
climatique (atténuation et/ou adaptation au changement climatique) au
sens des marqueurs de Rio (en % des engagements totaux hors projets
militaires)
».
Celui-
ci
s’inscrit
dans
le
cadre
des
engagements
environnementaux pris par la France et vise à identifier la part des
financements octroyés à des projets participant à l’atténuation ou à
l’adaptation au changement climatique.
Les critères retenus sont ceux des « marqueurs de Rio » définis par
l’Organisation de coopération et de développement économiques,
classés
en trois catégories correspondant aux thématiques des trois conventions
négociées durant le « sommet de la Terre » à Rio de Janeiro en 1992 : la
biodiversité, le changement climatique et la désertification.
En 2021, 55 % des projets engagés répondaient à cet objectif. La
cible 2022 est la reconduction de ce pourcentage.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
25
3 -
Les informations complémentaires
À la suite de recommandations de la Cour, les documents
budgétaires
présentent
des
informations
complémentaires
sur
la
performance des programmes.
a)
Les retards de paiement
Le montant de l’encours des prêts présentant des retards de paiement
est de 118,9
M€ en 202
1, soit 3,23 %
de l’encours
de prêts total
(3 687,4
M€
). Ces retards concernent des prêts accordés à trois
pays (Soudan, Syrie, Zimbabwe
) et s’
expliquent par la situation politique
et économique de ces pays.
Natixis,
qui agit au nom et pour le compte de l’
État, procède de
manière régulière à des relances auprès de ces pays et à la mise à jour des
intérêts de retard. Pour le Soudan en particulier, un accord de
refinancement de la dette a été envisagé mais demeure suspendu à la suite
du coup d’État intervenu fin 2021.
La Cour note que ces retards de paiement sont antérieurs à 2016,
première année de renseignement de l’indicateur
. Si les mesures
envisagées n
e permettent pas d’aboutir à une solution pour supprimer ces
retards de paiement, alors ils devront donner lieu à un traitement conforme
à l’article 24 de la loi organique n°
2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux
lois de finances, selon les termes duquel «
toute échéance qui n'est pas
honorée à la date prévue doit faire l'objet, selon la situation du débiteur :
-
soit d'une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de
recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de six
mois ;
-
soit d'une décision de rééchelonnement faisant l'objet d'une
publication au Journal officiel ;
-
soit de la constatation d'une perte probable faisant l'objet d'une
disposition particulière de loi de Finances et imputée au résultat de
l'exercice
dans
les
conditions
prévues
à
l'article
37.
Les
remboursements ultérieurement constatés sont portés en recettes au
budget général.
»
Ce ratio des retards de paiement est en légère progression depuis
plusieurs années (3,17 % en 2020), bien que le montant concerné soit stable
(119
M€), ce qui s’explique par la baisse
concomitante
de l’encours
total
des prêts (3 687
M€ fin 202
1 contre 3 752
M€ fin 20
20).
26
COUR DES COMPTES
Graphique n° 9 :
Montant des retards de paiement, encours de dette
(en M€) et
ratio
Source : Direction générale du Trésor
b)
La part française dans les projets financés par des prêts
En 2014, il a été décidé de soumettre à une évaluation du Contrôle
général économique et financier
l’ensemble des projets financés par un prêt
du Trésor afin de déterminer précisément, une fois le contrat terminé, le
pourcentage de la « part française »
12
. La part française doit en effet
correspondre à au moins 70 % du montant total pour les projets financés
par des prêts concessionnels et au moins 50 % pour les prêts non-
concessionnels.
Les huit évaluations conduites et achevées en 2020 et 2021 ont
montré que
l’objectif de
part française était atteint dans cinq projets. De
plus, trois évaluations sont encore en cours et quatre nouvelles ont été
programmées.
Les projets dans lesquels l’objectif de part française n’est pas atteint
donnent lieu à un échange avec les entreprises concernées pour prendre des
mesures correctives si le projet est toujours en cours ou formuler des
12
La part française correspond aux prestations et fournitures produites en France ou
part des acteurs français dans l’ensemble du projet.
119
119
119
119
119
4 007
3 872
3 777
3 752
3 687
2,97%
3,07%
3,14%
3,17%
3,23%
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2,5%
3,0%
3,5%
-
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
2017
2018
2019
2020
2021
Retards (éch. gauche)
Encours (éch. gauche)
Ratio (éch. droite)
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
27
recommandations en vue de futurs projets pour lesquels des financements
seraient sollicités.
B -
La performance du programme 852
La performance du programme 852 est mesurée par le pourcentage
des pays dont la soutenabilité de la dette a été rétablie par
l’initiative
en
faveur des pays pauvres très endettés (PPTE)
13
parmi les pays pour lesquels
la France est l’un des cinq premiers créanciers.
La soutenabilité de la dette est évaluée à partir des analyses réalisées
par le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, qui permettent
de classer les pays en quatre catégories de risque de surendettement
14
. Pour
le calcul de l’indicateur, la soutenabilité est considérée comme rétablie
lorsqu’un pays est classé dans la catégorie à risque de surendettement
faible
ou modéré.
Cet indicateur
s’est dégradé
par rapport à 2020, passant de 54 à 50 %
en 2021. Le Malawi a en effet rejoint la liste
15
des 14 pays bénéficiaires de
l’initiative
« pays pauvres très endettés » pour lesquels la France comptait
parmi les cinq premiers créanciers et qui sont retombés en risque fort de
surendettement ou sont en situation de défaut.
Ces
pays bénéficiaires de l’initiative PPTE apparaissent
désormais
dans une situation préoccupante de dette insoutenable, malgré les efforts
consentis par le passé, et sont pour certains revenus à leur niveau
d’en
det
tement antérieur à l’initiative.
Cette dégradation générale de la soutenabilité de la dette des pays
considérés est en partie
due à la crise sanitaire actuelle ainsi qu’à des
événements climatiques et sécuritaires, mais également à des choix
budgétaires, à la variation des taux de change ou encore au recours à des
financements externes auprès du secteur privé ou d’autres créanciers
souverains non membres du Club de Paris afin de financer leur
développement.
13
Initiative fondée sur une action coordonnée de la communauté internationale, y
compris les institutions multilatérales de développement (Banque mondiale, Fonds
monétaire international, banques régionales de développement), visant à réduire le
poids de la dette extérieure des pays les plus pauvres à un niveau soutenable.
14
Situation de défaut, risque de surendettement fort, modéré ou faible.
15
Le Burundi, le Cameroun, la République du Congo, la Gambie, le Ghana, Haïti, le
Malawi, la Mauritanie, le Mozambique, la République centrafricaine, Sao Tomé, la
Sierra Leone, le Tchad et la Zambie.
28
COUR DES COMPTES
C -
La performance du programme 853
Les crédits du programme 853 complétant ceux du programme 110
pour le financement de l’activité de prêts bonifiés de l’Agence française de
développement, la performance des deux programmes est mesurée
conjointement
par l’indicateur 2.1 du programme 110
et retracée dans les
documents budgétaires relatifs à ce programme.
L’indicateur vise à apprécier l’effet de levier de l’AFD dans son
activité de prêt aux pays en développement. Son mode de calcul a changé
depuis
l’exercice budgétaire
2020 afin de tenir compte
de l’évolution
de la
méthodologie de calcul de l’aide publique au développement générée par
des prêts mise au point
par l’Organisation de coopération et de
développement économiques.
Cet indicateur mesure désormais
le montant d’aide publique au
développeme
nt générée par les prêts de l’AFD
par euro d’effort financier
de l’État
16
.
Le résultat de l’indicateur pour l’année
2021
n’est pas définitif
mais
l’effet de levier est évalué à
4,6, ce qui supérieur à la prévision inscrite dans
le PAP à 4,0. Cette améliorat
ion s’explique
principalement par un moindre
recours que prévu aux prêts « souverains » (aux États) bonifiés, qui sont
les plus consommateurs de subventions de l’État français, au profit des
prêts « non souverains » (aux collectivités locales et établissements
publics).
16
À savoir les moyens consacrés par l’État pour bonifier les taux des prêts de l’AFD
(programme 110) et lui permettre de mobiliser la ressource à condition spéciale
(programme 853).
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « PRETS A DES ÉTATS ETRANGERS »
29
Chapitre III
Recommandations de la cour
Aucune recommandation n’avait été formulée pour la gestion
2020.
Aucune recommandation n’est formulée pour la gestion 2021.