Compte de concours financiers
Avances à l’audiovisuel public
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
3
Mission Compte d’avances à
l’audiovisuel
public
Programme
841
–
France Télévisions
Programme
842
–
Arte France
Programme
843
–
Radio France
Programme
844
–
France Médias Monde
Programme
845
–
Institut national de l’audiovisuel
Programme
847
–
TV5 Monde
Graphique n° 1 :
mission
Compte d’avances à l’audiovisuel public
-
exécution 2021
(CP, en M€)
2 421,05
279,05
591,43
260,00
89,74
77,75
3 719,02
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
841
842
843
844
845
847
Total
Millions
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
L’exercice 2021 constitue l’avant dernière année de la trajectoire
pluriannuelle de
diminution des dotations de l’État aux entreprises de
l’audiovisuel
public. Fixée dans le cadre du projet de transformation
présenté par le gouvernement en juillet 2018, elle
visait l’adaptation de
l’audiovisuel public aux enjeux actuels
1
et prévoyait 190
M€ d’économies
entre 2018 et 2022.
Si la crise sanitaire a conduit à renoncer au projet de loi audiovisuel
et au projet de société-
mère à la tête d’un groupe rass
emblant quatre
entreprises du secteur de l’audiovisuel public
, la transformation de
l’audiovisuel s’est poursuivie
.
Ainsi, les mesures les plus urgentes ont été adoptées par décret
2
et
de nouveaux
contrats d’objec
tifs et de moyens (COM) ont été signés au
premier semestre 2021 avec les
sociétés d’audiovisuel public pour la
période 2020-2022, dans une volonté de synchronisation destinée à
améliorer la coordination entre les entreprises du secteur.
À
l’exception de la prise en compte de la prolongation de France 4
à hauteur de 10
M€ en 2021,
la crise
sanitaire n’a eu d’effet ni sur le
montant d
es dotations de l’État aux entreprises de l’audiovisuel public
en
2020 et 2021, ni sur
la trajectoire d’écono
mies
jusqu’en 2022
.
Cependant, des dotations complémentaires ont été allouées aux
entreprises de l’audiovisuel public
dans le cadre du plan de relance, à hauteur
de 73
M€ pour la période 2021
-2022, afin de compenser une partie de la
chute de leurs ressources propres et de leur permettre de jouer leur rôle
d’amortisseur de la crise à différents niveaux de l’écosystème audiovisuel,
1
Ces plans de transformation étaient articulés autour de cinq priorités :
renforcer l’offre
de proximité ; conforter le statut d’offre de référence de l’information du service
public ; sanctuariser le rôle central du secteur dans la culture et la création ; développer
l’offre éducative et les contenus destinés à la jeunesse ; porter l’action audiovisuelle
extérieure.
2
D
écrets du 5 août 2020 portant modification du régime de publicité télévisée pour l’un
et modification du régime de diffusion des œuvres cinématographique sur les services
de télévision et loi promulguée le 3 décembre 2020 portant diverses dispositions
d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique et financière (dite
DDADUE), qui intègre des dispositions en vue de la transposition par ordonnance des
directives « services de médias audiovisuel » (SMA), «
droits d’auteur
» ainsi que les
règles sur l’exercice du droit d’auteur et des droits voisins applicables à certaines
transmissions en ligne et retransmissions de programmes de télévision et de radio (dite
directive CabSat).
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
5
artistique et culturel. La répartition des crédits de paiement correspondants a
été modifiée courant 2021, la moitié des crédits 2021 destinés à France
Télévision ayant été réaffectée à 2022 (22,5
M€ par exercice)
.
Du point de vue budgétaire, deux principaux enjeux sont à relever.
D’une part, les modalités de financement de l’
audiovisuel public
devront impérativement être arrêtées
dans le courant de l’année 2022
, en
lien avec la stratégie définie pour l’audiovisuel public dans le cadre des
prochains COM
en cours d’élaboration
. En effet, non seulement la
redevance a tendance à s’essouffler, mais surtout, la taxe d’habitation
, à
laquelle est adossée cette
contribution à l’audiovisuel public (CAP)
est
vouée à disparaître en 2023.
D’autre part, l’information relative à l’effort en faveur de
l’audiovisuel
doit être complétée. En effet, le soutien indirect consenti par
l’État aux
opérateurs
via l’application d’un
taux de TVA de 2,1 % à la CAP
n’est aujourd’hui
plus quantifié dans les documents budgétaires. Une
solution semble cependant
en passe d’être trouvée
.
Ces questions relatives aux montants du soutien public et aux
modalités de son financement, ne peuvent toutefois pas être décorrélées de
la complexité du contexte
dans lequel s’inscrit l’audiovisuel public, qu’il
s’agisse des
évolutions technologiques,
de l’
émergence de nouveaux
acteurs, de la transformation des usages, ou encore des préoccupations
quant à l’indépendance des médias et à
la lutte contre la désinformation.
Au-delà des
contrats d’objectifs et de
moyens de transition 2020-
2022 conclus au printemps 2021 avec l’ensemble des entreprises du
secteur, la quest
ion des moyens mis à disposition de l’audiovisuel public
devra être pleinement intégrée à la réflexion stratégique sur ses missions et
ambitions qui devra être formalisée dans les contrats à venir pour la période
suivante, en cohérence avec la stratégie de finances publiques.
6
COUR DES COMPTES
Sommaire
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
..................................
9
I -
La programmation initiale
.........................................................................
9
II -
Les résultats de l’exercice
.......................................................................
11
A.
L’exécution en recettes
............................................................................
11
B.
L’exécution en dépenses
.........................................................................
14
C.
Le solde
...................................................................................................
15
III -Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
16
IV -
L’incidence des dépenses
budgétaires sur
l’environnement
...................
17
Chapitre II
Moyens consacré
s par l’état
à
l’audiovisuel publi
c ...18
I -
Les dépenses fiscales
...............................................................................
18
A.
Le taux de TVA à 2,1 % applicable à la CAP
.........................................
18
B.
Les dégrèvements de CAP
......................................................................
20
II -
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
...........................
20
A.
Évolution des dotations à l’audiovisuel public
........................................
20
B.
Évolution du coût global
.........................................................................
22
Annexe n° 1
Liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques concernées
par la NEB
....................................................................................
24
Annexe n° 2
Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2021
........................................................
25
Annexe n° 3
Les recommandations de la Cour relatives au taux de
TVA à 2,1 % applicable à la CAP, depuis 2016
........................
26
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
7
Introduction
La mission
Avances à l’audiovisuel public
est un compte de
concours financiers qui permet principalement de suivre les conditions
d’affectation du produit de la contribution à l’audiovisuel public (CAP),
imposition de toute nature au sens de l’article 3 de la LOLF
3
, aux sociétés
et à l'établissement public visés par les articles 44, 45 et 49 de la loi
n° 86-1067 du 30 septembre 1986 modifiée, relative à la liberté de
communication. Cette recette est complétée par le remboursement par le
budget de l’État des dégrèvements à la contribution à l’audiovisuel public.
Depuis sa création, au 1
er
janvier 2006, le compte retrace, en
dépenses, le montant des avances à chacun de ces organismes et, en
recettes,
les remboursements d’avances.
Ces derniers ne constituent pas des
remboursements réels par les organismes audiovisuels publics, mais un jeu
d’écritures conduisan
t à alimenter le compte par deux flux : le produit de
la contribution à l’audiovisuel public et la valeur du montant des
dégrèvements. De fait, les crédits affectés à
l’audiovisuel public
sont
intégralement inscrits en
dépenses d’opérations financières
(titre 7 dans la
nomenclature de la LOLF) et la mission ne compte aucun emploi, ni
dépense de personnel.
La mission comprend six programmes. Avec 65 % des crédits de la
mission, le programme
France Télévisions
est largement prépondérant,
suivi par
Radio France
(16 %), Arte (7,5 %) et
France Médias Monde
(7 %) tandis que les programmes
Institut national de l’audiovisuel
et
TV5
Monde
ne représentent respectivement que 2,4 % et 2,1 % des crédits de la
mission.
En LFI 2020, le taux réduit de TVA applicable aux entreprises de
l’audiovisuel public
a été retiré de la liste des trois dépenses fiscales
jusqu’alors
rattachées à la mission. Dans le cadre des NEB 2019 et 2020,
la Cour des Comptes a contesté la disparition de toute information sur ce
soutien indirect au secteur dans les documents budgétaires.
L’autre point de préoccupation régulièrement souligné, entre autres,
par la Cour est la pérennité du mode de financement des sociétés de
l’audiovisuel public, en l’absence de décision sur l’avenir de la CAP
dans
un contexte de disparition programmée de la t
axe d’habitation à laquelle
elle est adossée.
3
En comptabilité nationale, cette contribution est considérée comme une recette
publique hors prélèvements obligatoires.
8
COUR DES COMPTES
La crise sanitaire n’a pas conduit à ajuster la trajectoire d’économies
tracée pour la période 2018-2022, dans le cadre du projet de réforme de
l’audiovisuel public pr
ésenté par le gouvernement en juillet 2018. La
prolongation de France 4, initialement jusqu’à juillet 2021, a toutefois été
prise en compte dans la dotation de France Télévisions, à hauteur de 10
M€
en 2021. Par ailleurs, au total, 73
M€ de crédits ont été
ouverts pour 2021-
2022 dans le cadre du plan de relance. Enfin, France Télévisions et Radio
France ont bénéficié d’
augmentations de capital pour un total de
33,7 M€
en 2021.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
9
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
La mission regroupe six programmes correspondant aux cinq
sociétés de l’audiovisuel public (France Télévisions, Arte France, Radio
France, France Médias Monde, TV5 monde) et à
l’
Institut national de
l’audiovisuel (
INA).
Dans le cadre du projet de transformat
ion de l’audiovisuel public
engagé en 2018, une diminution globale des dotations publiques de la
mission était prévue sur la période 2018-2022, à hauteur de 190
M€
par
rapport au montant de la dotation 2018.
En 2020 et 2021, malgré la crise sanitaire, la baisse des dotations
s’est poursuivie conformément à la trajectoire d’économies
.
Toutefois, dans le cadre du plan de relance, 70
M€ ont été accordés
aux opérateurs de la mission pour 2021 et 2022 (portés à 73
M€ en cours
d’exercice 2021)
, afin de leur permettre de
jouer leur rôle d’amortisseur de
la crise pour l’écosystème audiovisuel, artistique et culturel en soutenant la
création, mais aussi de compenser le recul des ressources publicitaires, le
report d’un certain nombre de charges sur 2021 et
faire face à certaines
dépenses liées à la gestion de la crise sanitaire.
En outre,
l’
État accompagne financièrement les entreprises de
l’audiovisuel public via des augmentations de capital dans le cadre de leur
transformation (prise en charge de 2/3 des coûts de transformation et plans
de départs volontaires) et du chantier de réhabilitation de Radio France. En
2021, ces augmentations de capital
4
ont représenté 33,7 M€ dont 15,2 M€
pour France Télévisions et 18,5 M€ pour Radio France.
I -
La programmation initiale
Le plan présenté par le gouvernement en 2018 visait à adapter
l’audiovisuel à un environnement
en pleine mutation et à renforcer son
4
Qui relèvent du programme 371 « Opérations en capital intéressant les participations
financières de l'État ».
10
COUR DES COMPTES
efficacité et sa valeur ajoutée. Les axes de cette réforme étaient déclinés
dans le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et à la
souveraineté culturelle à l’ère numérique, dont l’examen était prévu au
premier trimestre 2020.
La crise sanitaire
n’a pas permis l’examen de cette loi
et les mesures
les plus urgentes ont été prises par deux décrets du 5 août 2020 qui
assouplissent le régime encadrant la publicité télévisée
5
et mettent fin à
l’interdiction de diffuser des films de cinéma certains jours ou soirs. En
outre, conformément à la loi portant diverses dispositions d'adaptation au
droit de l'Union européenne en matière économique et financière
(DDADUE)
6
, les directives « services de médias audiovisuel »
7
et « droits
d’auteur et droits voisins »
8
ont été transposées par ordonnance.
Le projet de création d’une société
-mère, France Médias,
rassemblant les quatre plus gros acteurs de l’audiovisuel public
a quant à
lui été abandonné.
Les contrats
d’objectifs et de moyens
des opérateurs concernés
9
,
signés au premier semestre 2021, ont été alignés sur la période 2020-2022,
afin de faciliter le développement des synergies. Ces COM ont en commun
des priorités stratégiques transversales (culture et création, jeunesse et
éducation, information, proximité, et actions extérieures), la moitié de la
dizaine d’objectifs assignée à chaque entreprise, et
une liste de projets de
coopérations prioritaires. Le ministère souligne les effets de ces COM sur
le plan éditorial
10
et sur les plans de la gestion et des moyens
11
.
Toutefois, après ces COM de transition, il sera nécessaire, dans le
cadre des COM à venir, de définir la stratégie et les moyens de
l’audiovisuel public pour les prochaines années.
5
Notamment autorisation de la publicité « segmentée », et, pendant dix-huit mois, des
publicités télévisées en faveur du cinéma (décrets 2020-983 et 2020-984 du 5 août
2020).
6
Promulguée le 3 décembre 2020.
7
Cette directive vise à impliquer les plateformes dans le financement de la production
cinématographique et audiovisuelle française.
8
Cette directive a pour objectif de permettre aux médias
d’
être rémunérés lors de la
réutilisation de leur production éditoriale par les agrégateurs d'informations.
9
Tous sauf TV5 Monde.
10
Poursuite du développement de franceinfo, de Lumni et de Culture Prime, poursuite
du déploiement des matinales communes à France 3 et France Bleu (18 matinales à fin
juin 2021
), signature de pactes pour la jeunesse et pour l’exposition des outre
-mer.
11
Lanc
ement de la conception de plans d’achats communs à 4 ans, poursuite des
coopérations en matière informatique, notamment.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
11
Dotations 2020 et 2021 (M€ TTC)
Prog
LFI 2020
LFI
2021
1/n (M€)
n-1/n
(%)
Evolution
depuis
2018
(M€)
841
France Télévisions
2 481,87
2 421,05
-60,81
-2,45%
-146,9
842
Arte
281,11
279,05
-2,06
-0,73%
-6,3
843
Radio France
599,60
591,43
-8,17
-1,36%
-17,4
844
FMM
260,51
260,00
-0,51
-0,20%
-3,2
845
INA
88,19
89,74
1,55
1,76%
-0,7
847
TV5 Monde
77,75
77,75
0,00
0,00%
-1,2
Total
3 789,02
3 719,02
-70,00
-1,85%
-175,6
Source : DGMIC
La dotation 2021 est conforme à la trajectoire 2018-2022, à
l’exception de 10
M€ supplémentaires pour prendre en compte la
prolongation de France 4
, initialement jusqu’à l’été 2021
.
II -
Les résultats de l’exercice
A.
L’exécution en
recettes
Depuis la suppression par le PLF 2019 de l
’affectation à France
Télévisions d’une part de la taxe sur les services fournis par les opérateurs
de communications électroniques (TOCE), le compte de concours
financiers AAP
n’
est plus alimenté que par deux recettes : la contribution
à l’audiovisuel public (CAP) et la prise en charge des dégrèvements de
CAP par le budget général de l’État.
Ces deux recettes représentent un total net de 3 719
M€ en 2021
(3 789
M€ en 2020
), déduction faite des frais de recouvrement (29
M€ en
2021) et de trésorerie (ces derniers nuls en 2021).
Recettes (en M€)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Prév.
2022
Encaissements
nets
3 111,2
3 174,0
3220,5
3 236,4
3 135,5
3 188,6
3 140,5
Dégrèvements
compensés par
l'État*
Dont mécanisme
de garantie
617,1
103,3
592,2
28,9
588,6
623,3
71,3
653,5
111,4
530,6
42,7
560,8
Total
3 728,3
3 766,2
3 894,6
3 859,6
3 788,9
3 719,1
3 701,3
Source : Cour des comptes à partir de données PLF 2022 et DGMIC.
12
COUR DES COMPTES
1.
L’assiette et les encaissements de la contribution à
l’audiovisuel public (CAP)
Baissé d’un euro dans le cadre de la LF
I 2020, le montant unitaire
de la CAP est depuis lors stable à 138
€ par foyer en métropole et 88
€
outre-mer (montant reconduit par le PLF 2022), en dérogation au principe
d’indexation de la CAP prévu par
le code général des impôts.
En 2021, 27,6 millions de foyers y étaient assujettis. Dans ce total,
l
’érosion du nombre de foyers payants
observée depuis 2019 se poursuit
doucement (-0,04 M), tandis que l
e nombre de foyers bénéficiant d’un
dégrèvement augmente très légèrement entre 2020 et 2021 (+0,05 M).
Le faible dynamisme de l’assiette
pourrait aussi
s’explique
r par la
diminution tendancielle du taux d’équipement en téléviseurs
: de 98 % en
2012, il n’est plus que de 92
% en 2020, bien
que le nombre moyen d’
écrans
(mobiles, tablettes, ordinateurs etc.) par foyer ne cesse
d’augmenter
, ce qui
pose la question, abordée plus bas, de son adéquation à l’évolution des
modes de consommation des médias publics.
Nombre de foyers assujettis à la CAP
(en M de foyers)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2020/
2021
Nombre de foyers assujettis
27,25
27,43
27,59
27,68
27,77
27,60
27,61
0,01
dont foyers payants
23,59
23,08
23,16
23,15
23,19
23,02
22,98
- 0,04
dont foyers exonérés
3,66
4,35
4,43
4,53
4,58
4,57
4,62
+ 0,05
Source :
DGMIC d’après les f
ichiers de taxation relatifs au rôle général de TH 2015, TH 2016,
TH 2017, TH 2018, TH 2019, TH 2020 et TH 2021.
Par ailleurs, les encaissements de CAP des professionnels (107
M€
bruts en 2021)
n’ont pas retrouvé le
ur
niveau d’avant crise (130
M€)
12
.
2.
La compensation des dégrèvements de CAP/ la garantie
de ressources
Le niveau des recettes du compte est assuré par un mécanisme de
« garantie de ressources ». Il consiste, si un différentiel est constaté entre
le montant prévisionnel de CAP et les encaissements nets, à compenser la
différence par un versement à due concurrence, financé par le budget
général, au-delà donc de la seule compensation des dégrèvements. Ce
mécanisme a été activé en 2021,
et tend à l’être de façon récurrente,
puisqu’il a été mobilisé
tous les ans depuis 2016, hormis 2018, pour des
montants compris entre 28,9
M€ et 111,4
M€
.
12
Les entreprises relevant du secteur des hôtels de tourisme et assimilés dont la période
d’activité annuelle n’a pas excédé neuf mois
en 2020, ont pu appliquer une minoration
de 25 % lors du calcul de leur CAP, telle que prévue en cas d’activité partielle
.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
13
En effet, le rendement prévu en LFI 2021 était de 3 231,1
M€ et le
montant de dégrèvements pris en charge fixé à 487,9
M€. Le rendement
effectif connu début janvier (3 188,5
M€)
était inférieur au montant
prévisionnel inscrit en loi de finances, Des opérations comptables
ultérieures ont toutefois conduit à constater un surcroit de recettes de
59 000
€
. La
mise en œuvre de la garantie s’opérant calendairement avant
ces opérations comptables, elle a été activée à hauteur de 42,7
M€
en 2021.
3.
Les crédits du plan de relance
A
fin de contrer le risque d’attrition de l’investissement dans les
programmes, tout en permettant la poursuite des transformations engagées,
une dotation exceptionnelle a été octroyée aux opérateurs dans le cadre du
plan de relance
13
, à hauteur de 70
M€
en 2021-22 (augmenté de 3
M€ en
cours d’exercice, voir
ci-après).
Ce montant ne transite pas par le compte de concours financier et ne
remet pas en cause les trajectoires d’économies
.
Dans la répartition initiale des crédits du plan de relance, 65
M€
de
CP étaient alloués en 2021, et le solde en 2022. Près de 70 % des crédits
2021 étaient fléchés vers France Télévisions (45
M€)
et le quart (15
M€)
vers Radio France qui bénéficiera aussi de 5
M€ (CP) en 2022.
D
eux ajustements ont été opérés en cours d’exercice
:
-
Afin de tenir compte de
l’étalement des surcoûts liés aux impacts de la
crise sanitaire sur les exercices 2021 et 2022,
22,5 M€, soit
la moitié
des crédits destinés à France Télévisions au titre du plan de relance ont
été reportés en 2022 ;
-
ARTE
France s’est vue attribuer 3 M€ d
e crédits relance
supplémentaires
en
cours
d’exercice
2021,
financés
par
un
redéploiement de crédits initialement destinés à la presse (volet
compétitivité du secteur)
14
. Ce montant a permis à ARTE France de
régler une dette envers l’INA
.
En 2021, le montant global de crédits budgétaires perçu par les
entreprises du secteur audiovisuel public au titre du plan de relance s’
est
donc élevé
à 45,5 M€ et, e
n 2022, France Télévisions et Radio France
13
Action 5 du programme 363
–
Plan de relance.
14
Au sein du programme 363, 3 M€ ont été transférés de l’UO portant les crédits
destin
és au fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP) vers l’UO
« Audiovisuel public ». Cette opération a été rendue possible par le redéploiement, au
sein du programme
180, de 3 M€ du fonds d’aide à la diffusion hertzienne vers le FSDP.
14
COUR DES COMPTES
percevront respectivement 22,5 M€ et 5 M€ de crédits budgétaires
au titre
du plan de relance.
Effet du plan de relance sur les dotations (CP en
M€)
Dotation
2021
(A)
Trajectoire économie
2020/2021
(B)
Plan de relance
2021
(C)
Evolution
2020/2021
(B+C)
Total crédits
2021
(A+C)
Dotation
2022
France Télévisions
2 421,1
-60,8
22,5
-38,3
2 443,6
2 406,80
Radio France
591,4
-8,2
15
6,8
606,4
588,79
Arte France
279,0
-2,1
5
2,9
284,0
278,65
FMM
260,0
-0,5
0,5
0
260,5
259,56
INA
89,7
+1,6
2
3,6
91,7
89,74
TV5 Monde
77,75
0
0,5
0,5
78,3
77,77
Total
3 719,0
-70
45,5
- 24,5
3 764,5
3 701,3
Source : DGMIC.
B.
L’exécution en dépenses
L’intégralité des dépenses de la mission est inscrite en titre 7
(dépenses d’opérations financières),
puisque le compte retrace les avances
aux six organismes constituant chacun un programme de la mission.
L’exécution des dépenses du compte est conforme aux prévisions.
Exécution
des dépenses par programme (M€)
CP
(TTC)
841
842
843
844
845
847
France
Télé.
Arte
Radio
France
FMM
INA
TV5
Monde
Total
LFI
2020
2 421,05
279,05
591,43
260,00
89,74
77,75
3 719,02
Total des
crédits ouverts
2 421,05
279,05
591,43
260,00
89,74
77,75
3 719,02
Crédits
disponibles
2 421,05
279,05
591,43
260,00
89,74
77,75
3 719,02
Crédits
consommés
2 421,05
279,05
591,43
260,00
89,74
77,75
3 719,02
Source : DGMIC
Concernant les crédits du plan de relance, en 2021, la totalité des
autorisations d’engagement (68 M€) et 44
% des crédits de paiement
COMPTE DE CONCOURS FINANCIE
RS AVANCES À L’AUDIO
VISUEL
PUBLIC
15
(45,5
M€) ont été consommés. L’
écart entre les niveaux de consommations
d’AE et de CP s’explique par le
report sur 2022 du versement de la moitié
des crédits relance alloués à France Télévisions, mentionné
supra
.
Les résultats nets de toutes les sociétés sont
à l’équilibre ou
excédentaires, à l’exception de
France Télévisions, qui enregistre un
résultat net de -11,8
M€,
supérieur de 23,9
M€
au budget initial. Cette
amélioration est notamment liée à la progression des recettes publicitaires
de l’entreprise par rapport aux
prévisions initiales et à la dotation
complémentaire de l’État (plan de relance), ainsi qu’aux économies
réalisées.
C.
Le solde
Le solde du compte de concours est théoriquement nul, l’égalité
entre les dépenses et les recettes étant assurée par le mécanisme de garantie
de ressources.
En pratique, il existe un solde cumulé légèrement positif, de
3,83
M€
fin 2021 (stable par rapport à fin 2020).
Graphique n° 2 :
Variation annuelle du solde (en M€)
16
COUR DES COMPTES
Le ministère de la culture explique l’existence de ce solde et de ses
variations par
des difficultés d’encaissement de la CAP dans
le
département de Mayotte.
Graphique n° 3 :
Evolution du solde depuis 2017 (en M€)
III -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
Si la trajectoire budgétaire définie pour la période 2018-
2022 n’a
pas
été remise cause, la redéfinition du mode de financement et la stratégie
d’ensemble de l’audiovisuel public apparaît désormais urgente.
La loi de finances pour 2020 prévoit en effet la suppression
progressive, de 2020 à 2023, de la taxe d’habitation sur les résidences
principales
15
, taxe à laquelle était adossée la perception de la CAP. 2022
sera le dernier exercice de collecte conjointe de ces deux prélèvements.
Plus structurellement, la tendance est à l
’essoufflement d’
un mode
de financement
de l’audiovisuel public
reposant minoritairement sur des
ressources budgéta
ires de l’État
.
En effet, l
’évolution
des modèles de consommation audiovisuelle et
les mutations technologiques se traduisent par une diminution du nombre
15
Article 16 de la loi n° 2019-
1479 du 28 décembre 2019, dans la lignée de l’article 5
la loi n° 2017-1837 de finances pour 2018.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
17
de foyers payants, détaillée supra, que ne compense aucune augmentation
du montant unitaire de la redevance. Dès lors, le mécanisme de garantie,
qui mobilise des crédits budgétaires, est activé de plus en plus fréquemment
(quatre fois au cours des cinq derniers exercices).
L’objectif d’économies fixé en 2018 n’a pas été remis en cause en
2021, hormis un ajustement de 10
M€ pour tenir compte du maintien, prévu
jusqu’à l’été 2021, de la chaîne France 4.
Pour la période août-décembre
2021, le coût du maintien est estimé à 12
M€
(financés sans crédits
supplémentaires).
Pour 2022, le coût annuel prévu pour le maintien de France 4 est de
34
M€
, inclus dans le budget initial 2022 de France Télévisions.
La diversification des canaux et l’évolution des usages appelle à une
réflexion sur les spécificités des missions de service public assignées à
l’audiovisuel public, qui devront être précisés dans le cadre des prochains COM.
IV -
L’incidence des dépenses budgétaires
sur
l’environnement
Bien que probable, l
’incidence des dépenses du compt
e de concours
financiers Avances à l’audiovisuel public sur l’environnement n’a pas
été
évaluée dans le cadre du « budget vert »
, l’exercice ne concernant à ce jour
que les dépenses du budget général de l’État.
18
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Moyens consacré
s par l’état
à
l’audiovisuel public
I -
Les dépenses fiscales
Par souci de cohérence entre toutes les NEB et sauf mention
contraire, les montants 2019, 2020 et 2021 mentionnés dans ce point sont
tirés des Voies et moyens 2022
.
Jusqu’à 2019 inclus, trois dépenses fiscales é
taient rattachées à la
mission, pour un montant total estimé à 1
212 M€ en 2019 (691,7
M€ en
2015) :
-
La déduction intégrale de TVA pour les organismes du service
public de la communication audiovisuelle découlant de la
soumission de la redevance au taux de TVA de 2,1 % ;
-
Le dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste ;
-
Le dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste au
titre des « droits acquis ».
À l’occasion du PLF 2020
, le taux de TVA à 2,1 %, principale
dépense fiscale du compt
e d’avance,
a été retiré de la liste des dépenses
fiscales.
Le montant total des dépenses fiscales comptabilisées en 2021
représentait 631
M€.
A.
Le taux de TVA à 2,1 % applicable à la CAP
Dans son rapport de 2016 sur la contribution à l’audiovisuel public,
la
Cour des Comptes préconisait de
revoir les documents budgétaires présentant
le bien-fondé de la dépense fiscale n° 740 106, relative au taux réduit de TVA
applicable aux entreprises de l’audiovisuel public, d’étudier les conséquences
qu’aurait la suppression de cette dépense fiscale et l’assujettissement des
entreprises de l’audiovisuel public à la taxe sur les salaires
.
COMPTE DE CONCOURS FINA
NCIERS AVANCES À L’A
UDIOVISUEL
PUBLIC
19
Suite à cette recommandation, le chiffrage de cette dépense fiscale
a été précisé en 2017,
puis les conséquences d’une éventuelle suppression
de la taxe ont été examinées en 2018.
En 2019, dans le cadre de la LFI 2020, le taux de TVA à 2,1 % a été
retiré de la liste des dépenses fiscales. La disparition de toute quantification
de ce
soutien de l’État au secteur
qui en résultait avait conduit la Cour à
préconiser la reclassification de ce taux réduit parmi les dépenses fiscales,
dans la NEB 2019
16
.
Dans la
NEB 2020, la Cour, tout en soulignant qu’elle ne préconisait
pas l’application de la taxe sur les salaires aux entreprises de l’audiovisuel
public, demandait que soit examinée la possibilité de
publier dans les
documents budgétaires le montant de l’avantage correspondant à l’absence
de taxation sur les salaires des entreprises de l’au
diovisuel public
.
À
l’issue d
es échanges techniques engagés entre la DGMIC et la DB
d’une part et les entreprises de l’audiovisuel public d’autre part, il est
apparu que la complexité du calcul
et l’hétérogénéité d
es données
transmises ne permettaient pas
d’envisager la mise en œuvre de la
recommandation de la Cour dans les PAP 2022.
Les
travaux d’estimation
menés par la tutelle avec les six entités de
l’audiovisuel public,
ont permis pour la première fois de publier le montant
de l’avantage correspondant à l’absence de taxation sur les salaires des
entreprises de l’audiovisuel public
à l’occasion
de leurs RAP 2021
17
, soit
un montant estimé à 94
M€ pour l’ensemble du secteur (estimation sur la
base des rémunérations brutes en 2020).
16
La chronique et le détail sur ce point figurent en annexe n°3.
17
Le tome II des Voies et moyens, dédié aux dépenses fiscales, qui ne recense que les
régimes fiscaux dérogatoires représentant des charges pour le budget de l’État n’est pas
adapté à cette publication. En effet,
l’absence de tax
ation sur les salaires ne génère pas
une charge pour le budget de l’Etat mais pour celui de
la sécurité sociale.
20
COUR DES COMPTES
B.
Les dégrèvements de CAP
En 2021, les deux dépenses fiscales relatives aux dégrèvements
restent globalement stables entre 2020 et 2021 (+1,6 %) :
-
Le dégrèvement en faveur des personnes de condition modeste
poursuit son augmentation
18
: 604
M€ en 2018, 614
M€ en 2019,
représente 611
M€ en 2020
et 624 M€ en 2021
(+2,1 %) ;
-
En revanche, reflétant la baisse du nombre de bénéficiaires, le
dégrèvement au titre des droits acquis poursuit en 2021 la
diminution observée au cours des derniers exercices (15
M€ en
2018, 12
M€ en 2019, 10
M€
en 2020, 7
M€ en 2021
).
II -
L’évolution de la dépense totale
sur moyenne période
A.
É
volution des dotations à l’audiovisuel public
L’année 2022 sera la dernière de mise en œuvre de la trajectoire de
réduction des dépenses définie en 2018. Les dotations 2021 étaient en
baisse de 70
M€
TTC (-68,6
M€ HT)
par rapport à 2020.
Comme en 2020, France Télévisions a supporté près de 87 % des
économies réalisées en 2021 par rapport à 2020. Toutefois, sa dotation
(- 2,5 % par rapport à 2020), tenait compte du surcoût lié à la prolongation
de France 4, à hauteur de +9,8
M€ HT en 2021
.
Radio France concentrait quant à elle un peu plus de 11,7 % de
l’économie totale de 2021
(représentant 1,4 % de sa dotation 2020).
Cette tendance se poursuivra en 2022, pour la dernière année de
mise en œuvre de la trajectoire d’économie 2018
-2022, avec des dotations
représentant 3 701
M€,
soit une nouvelle diminution de 17,7
M€ TTC
par
rapport à 2021.
Malgré ces économies, qui rendent les réformes structurelles
d’autant plus indi
spensables
dans le cadre d’une stratégie pour
18
L'article 10 de la LFR n° 2021-953 du 19 juillet 2021 a prévu, au titre des années
2021 et 2022, de maintenir l’exonération de taxe d’habitation et le dégrèvement de
contribution pour l’audiovisuel public (CAP) pour les personnes qui
étaient entrées
entre 2015 et 2020 dans le dispositif de sortie en sifflet des exonérations de TH prévues
en leur faveur, sous certaines conditions, et remplissa
nt les conditions d’application du
dispositif au titre de 2018, 2019 ou 2020.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
21
l’audiovisuel
public, une approche en temps plus long montre que le
montant total des dotations à l’audiovisuel public
tend à se rapprocher
mais, en 2021, demeure supérieur de 34,5
M€
au niveau 2015
19
.
Graphique n° 4 :
Dotations aux sociétés de l’audiovisuel public
(M€ TTC)
Source : Cour des comptes à partir des documents budgétaires.
Les travaux de conception des prochains COM ont été initiés fin
janvier 2022. Il conviendra, dans ce cadre de définir la trajectoire
budgétaire pluriannuelle pour la prochaine période
, dans le cadre d’une
stratégie pluriannuelle redéfinie pour l’audiovisuel public
.
19
Euros courants, répartis comme suit : France Télévisions (+37,4
M€), Arte France
(+11,4
M€) et France Médias Monde (+12,5
M€)
; Radio France (-25,6
M€), INA (
-
1,2
M€) et TV5 Monde (
-0,03
M€).
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
LFI
2022
France télévisions
2 369,4
2 559,6
2 597,8
2 567,9
2 543,1
2 481,9
2 421,0
2 406,8
Arte France
267,3
269,8
280
285,4
283,3
281,1
279
278,7
Radio France
614,4
619,5
625,1
608,8
604,7
599,6
591,4
588,8
FMM
247,1
249,1
256,8
263,2
261,5
260,5
260
259,6
INA
90,9
90,9
90,9
90,4
89,2
88,2
89,7
89,7
TV5 Monde
77,8
78,5
80
79
77,7
77,7
77,7
77,8
Total
3 666,8
3 867,4
3 930,6
3 894,7
3 859,6
3 789,0
3 719,0
3 701,3
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
22
COUR DES COMPTES
B.
Évolution du coût global
La suppression en 2020, du taux de TVA à 2,1 % de la liste des
dépenses fiscales a pour effet une apparente diminution importante du
soutien de l’État au secteur
. La diminution des dotations (CAP,
dégrèvement et mécanismes de garantie) est en réalité plus limitée.
É
volution des moyens consacrés à l’audiovisuel public
(M€)
2018
2019
2020
2021
PLF 2022
CAP
3220,5
3236,4
3 135,50
3 188,46
3 140,53
Compensation dégrèvements
et mécanisme de garantie
588,6
623,3
653,5
530,56
560,78
Part affectée TOCE
85,5
-
-
-
-
Total recettes du compte
3 894,7
3 859,6
3 789,0
3 719,1
3 701,3
TVA 2,1 %
655
655
0
0
0
Total des moyens consacrés à
la mission
4549,6
4 514,7
3 789,0
3 719,1
3 701,3
Crédits plan de relance
45,5
5*
* +22,5
M€ reportés de 2021 sur 2022
Source : DGMIC.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
23
Annexes
Annexe n° 1 Liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
..................
24
Annexe n° 2 : Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2021
...................................................................
25
Annexe n° 3 Les recommandations de la Cour relatives au taux de TVA
à 2,1 % applicable à la CAP, depuis 2016
................................................
26
24
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1
Liste des publications récentes de la
Cour
des comptes
en
lien
avec
les
politiques
publiques concernées par la NEB
•
Radio France, des audiences en progrès, des blocages persistants,
une situation financière toujours fragile
, février 2019,
2.pdf
•
France Télévisions, mieux gérer l’entreprise, accélérer les
réformes
, novembre 2016,
France-Televisions.pdf
•
Radio France, les raisons d’une crise, les pistes d’une réforme
,
avril 2015,
Radio-France.pdf
La Cour a en outre transmis aux commissions compétentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat un rapport sur la contribution à
l’audiovisuel public (2017), un rapport sur Arte France (2019)
, un rapport
sur TV5 Monde (2020) et un rapport sur France Médias Monde (2021).
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL PUBLIC
25
Annexe n° 2
Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 20
21
N°
Recommandation formulée
au sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en œuvre*
1
Publier dans les documents
budgétaires le montant de
l’avantage
correspondant à
l’absence de taxation sur les
salaires des entreprises de
l’audiovisuel public.
«
Des échanges techniques ont été initiés par la DGMIC et la DB avec les entreprises de l’audiov
isuel public afin
d’obtenir une estimation harmonisée de ce montant. Du fait de la complexité du calcul liée à la spécificité de la masse
salariale de chaque entreprise, les données transmises aux administration se sont avérées très hétérogènes et n’ont pa
s
permis d’envisager la mise en œuvre de la recommandation de la Cour dans les PAP 2022. La DB a indiqué à la
DGMIC qu’elle approfondirait ces travaux à l’occasion du prochain cycle budgétaire.
Si la DLF partage le souci de transparence concernant les sout
iens apportés au secteur de l’audiovisuel public
exprimé par la Cour, elle ne juge pas pertinent de faire figurer dans le tome II des Voies et moyens, dédié aux
dépenses fiscales, le montant de l’avantage correspondant à l’absence de taxation sur les salai
res des entreprises de
l’audiovisuel public. En effet, le tome II ne recense que les régimes fiscaux dérogatoires représentant des charges
pour le budget de l’Etat. Or, l’absence de taxation sur les salaires ne génère pas une charge pour le budget de l’Eta
t
mais pour celui de la sécurité sociale.
Il est proposé de publier cette donnée dans les documents budgétaires relatifs aux « Avances à l’audiovisuel public ».
Dans cette optique, des travaux d’estimation sont actuellement menés par la tutelle avec les 6 entités de l’audiovisuel
public, afin de publier une donnée chiffrée à l’occasion des RAP 2021.
»
La préoccupation de la Cour
est
que l’information sur le
soutien apporté par l’État soit
aussi complète que possible.
Elle souscrit par conséquent à
l’analyse
et à la solution
préconisée par la DLF et
ajuste la recommandation en
conséquence.
Totalement mis en
œuvre
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans
objet
26
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3
Les recommandations de la Cour
relatives au taux de TVA à 2,1 % applicable à la CAP,
depuis 2016
Dans son rapport de 2016 sur la contribution à l’audiovisuel public,
la Cour des Comptes préconisait de
revoir les documents budgétaires
présentant le bien-fondé de la dépense fiscale n° 740 106, relative au taux
réduit de TVA applicable aux entreprises de l’audiovisuel public, d’étudier
les conséquences qu’aurait la suppression de cette dépense fiscale et
l
’assujettissement des entreprises de l’audiovisuel public
à la taxe sur les
salaires
.
La première partie de la recommandation a été mise en œuvre en
2017. Le
calcul de la différence entre l’application d’un taux standard de
20 % et le taux de 2,1 %, a permis de calculer plus précisément le montant
de la dépense fiscale. Celle-ci est alors passée de 205
M€ à 655
M€
.
En 2018, suivant la deuxième partie de la recommandation, le
ministère de la Culture a examiné les conséquences d’une éventuelle
suppression de la taxe. Il a évalué à 13
5 M€ l’
impact net défavorable sur le
secteur si le paiement de la taxe sur les salaires remplaçait le paiement de
la TVA à 2,1 %, impact alors jugé non soutenable avant 2022. Le ministère
notait alors que cette opération entraînerait une nouvelle répartition de la
charge fiscale, les entreprises dont la masse salariale est la plus élevée se
voyant davantage taxées (Radio France). La Cour a réitéré sa
recommandation en 2019, considérant que cette taxation a pour intérêt
d’inciter à c
ontenir la masse salariale.
En LFI 2020, le taux de TVA à 2,1 % a été retiré de la liste des
dépenses fiscales
20
dans le cadre d’une revue des dépenses fiscales menée
dans le cadre du PLF 2020. La disparition de toute quantification d’un
soutien de l’État a
u secteur avait conduit la Cour à préconiser la
reclassification de ce taux réduit parmi les dépenses fiscales, à l’occasion
de la NEB 2019.
Réinterrogée à ce sujet, en 2020, la DGFip a rappelé qu’au regard
des règles de la TVA, la CAP doit être considérée comme une subvention
au secteur, en principe non imposable.
20
Dans
VEM II PLF 2019
cette dépense fiscale (n° 740 106) était chiffrée à 655
M€ en
2019 et 2020.
COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS AVANCES À
L’AUDIOVISUEL
PUBLIC
27
Le maintien de l’application de la TVA à la CAP est dérogatoire
21
et son objectif est d’exonérer les opérateurs du paiement de la taxe sur les
salaires.
Dès lors, il existe bien un soutien de l’
État via cette TVA à taux
réduit, mais il ne doit pas être calculé par référence à un taux normal (20 %)
mais par rapport au montant de taxe sur les salaires qui serait dû si la CAP
n’était pas assujettie à la TVA.
En appliquant le taux moyen de la taxe sur les salaires (13 % pour
des entreprises de cette taille) à la masse salariale du secteur (1 600
M€),
le montant de la taxe sur les salaires aurait été de 208
M€ en 2019.
La TVA à 2,1 % représentant 79
M€ en 2019, le soutien de l’État
accordé par le biais du maintien de cette taxation dérogatoire serait de
129
M€ (différentiel taxe sur les salaires non acquittée –
TVA reversée).
21
La DGFIP précise que la taxation (depuis 1969) de la CAP est dérogatoire aux
principes de la directive n°2006/112/UE relative au système commun de la TVA (article
168 de la directive, transposé à l'article 271 du CGI), car la CAP perçue par les
opérateurs de l'audiovisuel n'est pas la contrepartie d'une prestation de services
individualisée et à défaut de lien direct, ne devrait pas être soumise à la TVA. Elle doit
s'analyser en matière de TVA comme une subvention non imposable. Cette taxation
dérogatoire repose sur une clause de gel figurant à l’article 370 de la directive TVA,
aux termes de laquelle les Etats membres peuvent continuer à taxer les opérations
mentionnées à l’annexe X partie A de la directive TVA lorsqu’e
lles étaient taxées au
1er janvier 1978, dont « les activités des organismes publics de radiotélévision autres
que celles ayant un caractère commercial ».