Mission « Gestion du patrimoine
immobilier de l’État
»
Note d’analyse
de
l’exécution
budgétaire
2021
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE
IMMOBILIER DE L’ÉTAT
»
3
Compte d’affectation spéciale
« Gestion du
patrimoine immobilier de l’État
»
Programme
721
–
Contribution des cessions immobilières au
désendettement de l’État
Programme
723
–
Opérations immobilières et entretien des
bâtiments de l’État
Graphique n° 1 :
recettes
et dépenses exécutées (en M€)
4
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 :
évolution du solde de trésorerie (en M€)
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE
IMMOBILIER DE L’ÉTAT
»
5
Synthèse
Les résultats de l’exercice
L’analyse de l’exécution budgétaire en 2021, qui ne s’est pas écartée
des principes et des règles du droit budgétaire, fait apparaître que :
-
les recettes encaissées sont inférieures à la prévision, mais progressent
néanmoins par rapport à 2020 en raison de la réalisation d’une
opération exceptionnelle ;
-
sans cette opération, les recettes de cession sont stables en 2021
(164,8
M€, contre 157,5 M€ e
n 2020), pour un nombre de biens cédés
qui progresse (687, soit +21 % par rapport à 2020) ;
-
après avoir diminué de 35 % en 2020, la consommation des
autorisations d’engagement connaît une nouvelle baisse en 2021
(-14 %), comme celle des crédits de paiement (-18 %), en raison
notamment de la priorité donnée à la conception et à la réalisation de
projets immobiliers financés par la mission « Plan de relance » ;
-
en fin d’exercice, le solde des restes à payer se réduit et reste maîtrisé
;
combiné aux AE affectées, il atteint 63,4 % de la trésorerie disponible,
et représente, par ailleurs, pour l’essentiel, des passifs annuels ou
pluriannuels enregistrés en hors bilan.
Les perspectives
Le CAS a représenté 5 % des AE ouvertes pour 2021 au titre des
dépenses de l’É
tat propriétaire, jouant ainsi un rôle toujours plus modeste
au sein de la politique immobilière de l’État.
Fin 2021, la situation budgétaire du CAS ne pose pas de difficulté.
À terme, la logique économique qui sous-tend son fonctionnement paraît,
en revanche, incertaine en raison de la raréfaction des biens attractifs pour
la vente. Cette perspective conduit la DIE à chercher, depuis plusieurs
exercices, à diversifier davantage les ressources du CAS pour lui permettre
de disposer de recettes récurrentes et adaptées au financement de projets
immobiliers pluriannuels. De fait, les redevances et loyers ont représenté
près d’un tiers des recettes totales en 2021.
Si la crise sanitaire n’a pas eu d’autres effets, depuis 2020, que de
retarder le lancement ou la réalisation des opérations immobilières
financées sur le CAS, ses effets à moyen et long terme et ceux des
nouveaux usages (télétravail, notamment) sur le marché immobilier
professionnel sont encore indéterminés.
6
COUR DES COMPTES
Recommandations
La Cour ne formule pas de recommandations.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE
IMMOBILIER DE L’ÉTAT
»
7
Sommaire
Introduction
...................................................................................................
9
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
........................................................
10
I - Une exécution conforme aux règles budgétaires
.......................................
10
II - Des recettes qui progressent de nouveau
..................................................
11
III - Une mobilisation du foncier public qui reste limitée
..............................
13
IV - Un niveau contenu de dépenses
..............................................................
15
V - Des engagements maîtrisés
......................................................................
15
Chapitre II Les grandes composantes de la dépense
................................
18
I - Les opérations structurantes et de cession
.................................................
19
II -
L’entretien à la charge du propriétaire
.....................................................
19
Chapitre III Les perspectives
.....................................................................
21
I - Une architecture budgétaire stable
............................................................
21
II - La recherche de nouveaux modes de valorisation du parc
.......................
22
III - Une performance contrastée
...................................................................
24
Annexes
.........................................................................................................
27
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
9
Introduction
Le compte d’affectation spéciale (CAS) «
Gestion du patrimoine
immobilier de l’État
», dont l’article
47 de la LFI pour 2006 définissait à
l’origine les principes de fonctionnement, est placé sous la responsabilité
de la direction de l’immobilier de l’État.
Il a vocation à mutualiser les recettes issues des produits de cessions
d’actifs immobiliers
1
et des produits de redevances domaniales ou de
loyers perçus afin de financer des opérations immobilières structurantes
2
et
des dépenses d’entretien dites «
du propriétaire »
3
réalisées au profit des
services de l’État et de ses opérateurs. De
cette manière, les ministères
occupants sont assurés de se voir rétrocéder une part significative des
produits de cessions et, par là même, incités à restructurer le parc
immobilier qu’ils occupent.
Fin 2021, le CAS comporte le programme 721 « Contribution des
cessio
ns immobilières au désendettement de l’État
», qui n’est pas doté de
crédits, et le programme 723 « Opérations immobilières et entretien des
bâtiments de l’État
». Ce dernier est divisé en douze budgets opérationnels
de programme (BOP) centraux
–
correspondant aux ministères, qui
disposent de délégations de gestion pour exécuter les dépenses
–
, deux
BOP centraux mutualisés et vingt-
quatre BOP déconcentrés, s’agissant
notamment des opérations suivies par les préfets de région
4
.
Par ailleurs, toute opération engagée sur le programme 723 qui
contribue à accélérer la transition énergétique et à réduire la part
structurelle de la dépense publique entre formellement dans le champ du
grand plan d’investissement (GPI).
Enfin, en application de la loi de programmation des finances
publiques pour la période 2018 à 2022, le CAS est pris en compte pour
apprécier le respect de la norme de dépenses pilotables de
l’État.
1
Entre 2006 et 2021
, la vente d’implantations a ainsi rapporté 8,0 Md€.
2
Acquisitions, constructions, restructurations, dépenses préalables à la cession.
3
Maintenance préventive ou corrective, mise en conformité, remise en état, contrôles
réglementaires et diagnostics, par
opposition à l’entretien courant, qui incombe à
l’occupant
sur ses propres crédits budgétaires, même si, en pratique, des recouvrements
peuvent exister.
4
Tandis que les préfets de département gèrent chacun une unité opérationnelle (UO).
10
COUR DES COMPTES
Chapitre I
Les résultats de l’exercice
Le tableau suivant présente l’évolution du CAS en 2021 et le solde
des diffé
rents agrégats en fin d’exercice.
Tableau n° 1 :
données de l’exécution budgétaire du
CAS en 2021
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus.
I -
Une exécution conforme aux règles
budgétaires
L’exécution budgétaire du CAS ne s’est pas écartée des principes et
des règles applicables. En particulier :
-
aucun virement ni transfert de crédits n’est intervenu entre le budget
général et le CAS, dans le respect du II. de l’article 20 de la loi
organique relative aux lois de finances du 1
er
août 2001 (LOLF) ;
En M€
AE
CP
Recettes
Trésorerie
Restes
à payer
Solde fin 2020
220,8
607,7
s.o.
785,1
389,9
Crédits non reportés
-7,0
0,0
Crédits ouverts en LFI
285,0
275,0
Mouvements de crédits
8,1
8,1
Solde disponible
506,9
890,8
Exécution
-337,4
-426,9
333,0
-93,9
-89,5
Solde fin 2021
169,5
463,9
s.o.
691,2
300,4
dont AE affectées
137,8
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
11
-
les recettes du CAS ont été complétées par des versements du budget
général à hauteur de 24,4
M€, soit 8,9
% des crédits de paiement
initiaux du CAS, dans la limite de 10 % fixée par le I. de l’article 21
;
-
le total des dépenses engagées ou ordonnancées en cours d’année n’a
pas excédé le total des recettes constatées, conformément au II. de
l’article 21
;
-
en application de ce même article, les montants d’autorisations
d’engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) non consommés en
2020 et reportés en 2021, qui s’établissaien
t respectivement à
213,8
M€ et 607,7 M€, n’ont pas excédé le solde de trésorerie du
compte fin 2020, soit 785,1
M€.
Par ailleurs, conformément aux principes et règles du droit
budgétaire applicables aux comptes d’affectation spéciale, la direction de
l’immobilier de l’État doit, dans le cas des opérations d’investissement, qui
constituent par définition une part importante de l’activité du CAS, affecter
les AE disponibles préalablement à leur consommation, celle-ci devant
intervenir dans les deux ans de leur affectation
5
pour que soit autorisé leur
éventuel report au-delà.
À cet égard, les autorisations d’engagement affectées non engagées
(AEANE) représentent, fin 2021, 81,3 % du solde des AE susceptibles
d’être reportées, contre 70,6
% fin 2020 et 65,8 % deux ans auparavant, ce
qui est cohérent avec l’évolution des dépenses sur cette période.
II -
Des recettes qui progressent de nouveau
Comme les années passées, le compte retrace en recettes,
principalement, le produit des cessions de biens immobiliers de l’État.
Les trois sources suivantes de recettes du domaine public et privé
non militaire de l’État lui sont aussi attribuées
:
-
les redevances des concessions ou autorisations de toute nature ;
-
les redevances des logements concédés par l’État dont il est
propriétaire ;
-
les loyers et indemnités d’occupation.
En outre, l’article 93 de la LFI pour 2019 a prévu l’extension des
recettes du CAS aux redevances et loyers du domaine public et privé dont
le ministre des armées est le gestionnaire.
5
Article 158 du décret GBCP.
12
COUR DES COMPTES
Le tableau suivant détaille les recettes enregistrées sur le CAS.
Tableau n° 2 :
recettes du CAS en 2021
Source : Cour des comptes, à partir des documents budgétaires et de Chorus.
La LFI pour 2021 retenait un objectif de recettes de cessions
immobilières en forte progression (+78 %) par rapport à celles de 2020, qui
avaient chuté après une année 2019 marquée par des cessions
exceptionnelles
6
; elle faisait, par ailleurs, l’hypothèse d’une légère
diminution des redevances domaniales.
Les recettes de l’exercice ont finalement été in
férieures à la
prévision dans le premier cas, et supérieures dans le second.
S’agissant des redevances et recettes assimilées,
que la DIE a
entrepris depuis 2016 de redynamiser, leur niveau est tel désormais qu’elles
ne jouent plus désormais un rôle de rec
ettes d’appoint
pour le CAS, mais
participent véritablement à son fonctionnement. Leur progression en 2021
résulte d’un effet de rattrapage suite
aux mesures d’annulation
7
prises en
2020 à l’égard des débiteurs concernés en raison de la crise sanitaire.
Dans le cas des recettes des cessions immobilières, elles progressent
de près de 25 % par rapport à celles de 2020 en raison de la réalisation
d’une opération exceptionnelle
8
, ainsi que l’illustre le graphique suivant.
6
Une partie de l’îlot Saint
-Germain et
l’hôtel de Seignelay
(Paris 7
e
) pour,
respectivement, 368,1
M€
et 61,0 M€ ainsi que
le site de l’école normale supérieure
Paris-
Saclay pour 31,8 M€.
7
Article 1 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
8
Cession (emphytéose de 99 ans
) de l’Hôtel de Grenelle
(Paris 7
e
) pour
30,2 M€.
LFI
2021
Total des recettes
261,5
370,0
333,0
Cessions immobilières
157,5
280,0
195,0
Redevances domaniales et loyers
94,3
90,0
103,3
Versements du budget général
5,4
0,0
24,4
Fonds de concours
4,3
0,0
10,3
Exécution
2021
En M€
Exécution
2020
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
13
Graphique n° 3 :
évolution des recettes du CAS
Source : Cour des comptes, à partir de Chorus.
Sans cette opération, les recettes de cessions sont stables en 2021
(164,8
M€, contre 157,5 M€ en 2020),
pour un nombre de biens cédés qui
progresse (687, soit +21 % par rapport à 2020).
Cette situation d’ensemble s’
explique par la raréfaction des biens
attractifs au fur et à mesure des cessions depuis 2006. La direction de
l’immobilier de l’État (DIE) considère ainsi que près des trois quarts des
1 861 biens
9
immobiliers déclarés inutiles et remis au Domaine fin 2021
sont « Difficiles » ou « Très difficiles
» à céder, ce qui l’oblige à rechercher
des modalités de valorisation alternatives (cf.
infra
§ 3.2).
III -
Une mobilisation du foncier public qui reste
limitée
Pour faciliter l’action de l’État, deux dispositifs juridiques
dérogatoires prévoient que ce dernier peut céder, au-
delà même d’une
marge raisonnable de négociation, un actif immobilier à un prix inférieur à
celui du marché.
9
D
’une surface utile brute de 2,0 millions de mètres carrés et d’une valeur qu’elle
estime à 1,1 Md€ environ
.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
En M€
Redevances et autres recettes
Recettes des cessions unitairement supérieures ou égales à 25 M€
Recettes des cessions unitairement inférieures à 25 M€
14
COUR DES COMPTES
A -
La restructuration des sites de défense
Depuis 2009, l’État peut céder à l’euro symbolique aux communes
qui en font la demande les emprises reconnues inutiles par le ministère des
armées dans le cadre de ses opérations de restructuration.
Mis en place jusqu’au 31 décembre 2014 par l’art
icle 67 de la loi de
finances pour 2009, ce dispositif a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2019
par la loi de finances pour 2015 (article 39), puis au 31 décembre 2024 par
la loi de finances pour 2020 (article 228).
Il s’est traduit par des moindres recettes d’un montant total de
288,8
M€ sur la période 2009
-2020. En 2021, elles se sont élevées à
11,8
M€ (contre 15,0 M€ en 2020).
B -
La décote « Duflot »
Afin de favoriser la production de logements, en tout ou partie
sociaux, l’État peut céder
10
un terrain, bâti ou non, de son domaine privé,
pour un prix inférieur à la valeur vénale de ce dernier, telle que déterminée
par la DIE en tenant compte du prix du foncier libre de référence.
Suite à la loi n
o
2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation
du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations
de production de logement social, la décote ainsi accordée peut représenter
jusqu’à la totalité de la valeur vénale (contre 35
% auparavant).
Fin 2021, le dispositif de la décote « Duflot » reste très peu utilisé,
ainsi que l’illustre le tableau suivant.
Tableau n° 3 :
décotes « Duflot » accordées entre 2013 et 2021
Source
: direction de l’immobilier de l’État.
10
Ce principe général a été
posé par l’article 95 de la loi du 18 janvier 2005 de
programmation pour la cohésion sociale et figure au I. de l’article L. 3211
-7 du code
général de la propriété des personnes publiques (CG3P).
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total
Nombre de cessions
1
11
19
34
20
18
11
3
8
125
Décote (en M€)
1,1
27,1
48,5
29,8
27,6
70,2
17,3
2,6
12,3
236,5
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
15
IV -
Un niveau contenu de dépenses
Le tableau suivant retrace l’exécution des crédits sur le CAS.
Tableau n° 4 :
crédits immobiliers ouverts
et consommés en 2021 sur le programme 723
Source : documents budgétaires et Chorus.
Après avoir diminué de 35 % en 2020, la consommation des
autorisations d’engagement connaît une nouvelle baisse en 2021 (
-14 %),
comme celle des crédits de paiement (-18 %), en raison notamment, dans
le premier cas, de la priorité donnée aux projets immobiliers financés par
la mission « Plan de relance »
et, dans le second, d’un important paiement
l’année passée
11
.
Les niveaux de consommation atteints sont néanmoins nettement
supérieurs à ce qui était prévu en LFI, ce qui s’explique par le fait que la
mission « Défense
» devait porter en 2021 l’intégralité des crédits
immobiliers du ministère afin de faciliter la gestion des opérations
immobilière
s par ses services, ce qui n’a finalement pas été le cas.
Par ailleurs, la part des dépenses consacrées à l’entretien du
propriétaire (cf.
infra
§ 2.2) a nettement progressé entre 2020 et 2021,
passant de 39 % à 57
% en AE, ce qui est conforme à l’objectif
fixé par le
responsable de programme.
V -
Des engagements maîtrisés
Fin 2021, le solde des restes à payer est nettement inférieur à la
prévision du projet annuel de performances (PAP) annexé au projet de LFI
pour 2021.
11
En 2020
, le ministère de l’intérieur avait consommé 113,7 M€
de CP pour acquérir
deux terrains à Saint-Ouen, où doit être construit le futur site unique de la direction
générale de la sécurité intérieure (DGSI).
En M€
Consommé(e)s
en 2020
Ouvert(e)s
en LFI 2021
Consommé(e)s
en 2021
Autorisations d’engagement
392,5
285,0
337,4
Crédits de paiement
522,0
275,0
426,9
16
COUR DES COMPTES
Cette dernière reposait, comme les année
s passées, sur l’hypothèse
d’un rythme de consommation des AE et CP proche de celui observé en
moyenne, ce que la nature des opérations financées rend en réalité très
incertain.
Tableau n° 5 :
évolution des restes à payer du programme 723
Source
: direction de l’immobilier de l’État.
Le solde combiné des restes à payer et des AE affectées, qui
correspond aux opérations immobilières en cours ou sur le point d’être
lancées, atteint 63,4 % de la trésorerie disponible, contre 69,4 % un an
auparavant.
Par ailleurs, le solde des restes à payer
diminue d’une fin d’année à
l’autre, aussi bien en montant (
-23 %)
qu’
en nombre de jours de
consommation d’AE
(321 jours fin 2021, soit -37 jours par rapport à fin
2020).
Enfin, la comptabilité générale de l’État apporte un éclairage sur
la
nature de ces restes à payer : ils constituent, pour 10 % au plus, des passifs
exigibles à moins d’un an
; pour le reste, il
s’agit de passifs annuels ou
pluriannuels enregistrés en hors bilan.
Le tableau suivant présente la réconciliation des informations
portées par les deux comptabilités.
sur AE
consommées
avant 2021
sur AE
consommées
en 2021
PAP 2021
400,0
285
-169,0
-106,0
410,0
Exécution 2021
389,9
337,4
-248,1
-178,8
300,4
Restes à payer
(en M€)
Solde au
31 déc. 2020
AE consommées
en 2021
CP consommés en 2021
Solde au
31 déc. 2021
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
17
Tableau n° 6 :
solde des engagements financiers du CAS
Source : Chorus.
Les provisions pour risques et charges enregistrées concernent, pour
leur presque-totalité, le coût prévisionnel du traitement
–
qui incombe à
l’État du
fait de la loi
–
des effets nocifs que des pollutions ont entraînés
sur des sites gérés par le ministère des armées ainsi que des bâtiments
amiantés qu’il contrôle.
Elles sont cependant largement sous-évaluées
12
et ne sont donc pas
une indication fiable de
l’effort budgétaire que l’État aurait véritablement
à fournir à ce titre.
12
Cour des comptes,
Acte de certification des comptes de l’État –
Exercice 2021, mai
2022
.
Nature de
l'engagement
Traduction
comptable
Service
fait ?
Traduction
comptable
Nature de
l'obligation
5,1
Dettes
21,5
Factures non parvenues,
charges à payer
Non
273,8
273,8
Engagements hors bilan
0,0
Autres charges à payer
Certaine
370,7
Provisions pour risques
et charges
Probable
ou certaine
0,0
Engagements hors bilan
Éventuelle
Absence
d'engagement
juridique
s.o.
s.o.
-
CAS 760 - OPÉRATIONS NON SOLDÉES
Comptabilité budgétaire
Comptabilité générale
Solde au
31 déc. 2021 (M€)
Existence d'un
engagement
juridique
Restes
à payer
Oui
26,6
Certaine
18
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Les grandes composantes de la dépense
Les dépenses financées sur le CAS concernent, en priorité, les
immeubles de bureau et de logement
dont l’État est propriétaire et
résultent, d’une part, d’opérations structurantes et de cession et, d’autre
part, d’actions d’entretien «
lourd ».
Elles sont récapitulées dans le tableau suivant.
Tableau n° 7 :
dépenses immobilières détaillées par action (en M€)
Source : documents budgétaires et Chorus.
Jusqu’au
31 décembre 2025
13
, des dépenses d’investissement ou
d’entretien du propriétaire réalisées par l’État sur les infrastructures
opérationnelles de la défense nationale peuvent être financées par le CAS
alors même qu’elles n’y sont pas éligibles normalement, du fait qu’elles
combinent souvent bureaux et infrastructures techniques.
13
Article 88 de la LFI pour 2019.
Consommé(e)s
en 2020
Ouvert(e)s
en LFI 2021
Consommé(e)s
en 2021
AE
238,1
145,0
144,5
CP
363,0
110,0
229,3
AE
78,8
80,3
133,5
CP
89,0
98,3
132,1
AE
50,6
41,0
50,6
CP
48,3
46,0
49,4
AE
25,0
18,7
8,8
CP
21,7
20,7
16,1
AE
392,5
285,0
337,4
CP
522,0
275,0
426,9
TOTAL
Opérations structurantes
et de cession
Gros entretien, réhabilitation, mise en conformité et remise en état
Maintenance à la charge du propriétaire
Contrôles réglementaires, audits, expertises et diagnostics
Entretien à la charge
du propriétaire
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
19
I -
Les opérations structurantes et de cession
Ces opérations concernent :
-
les travaux de remise à neuf, de restructuration ou d’agrandissement
et, plus largement, tous ceux qui visent, par des modifications
structurelles, à en améliorer le potentiel de services, donc la valeur
vénale ;
-
les frais accessoires directement liés à la cession d’un bien
:
organisation matérielle, expertises techniques, honoraires, etc.
La consommation des AE en 2021 est conforme au montant ouvert
en LFI et
s’établit donc à un niveau très inférieur à celui de 2020 puisqu’il
était prévu que le ministère des armées n’engage ni ne paie aucune
opération sur son BOP.
Tel n’a cependant pas été le cas
, finalement, ce qui explique que la
consommation de CP a été finalement deux fois plus importante que ce que
prévoyait
la LFI, même si son niveau reste inférieur à celui de l’exécution
en 2020.
II -
L’entretien à la charge du propriétaire
L’entretien du propriétaire, aussi appelé
entretien « lourd »,
recouvre des dépenses de natures diverses.
A -
Les dépenses de gros entretien, réhabilitation, mise
en conformité et remise en état
Cette catégorie de dépenses correspond aux travaux significatifs
réalisés sur le bâti et les équipements qui ont pour but de restaurer le
potentiel de services de ces derniers, mais pas de l’augmenter
contrairement aux opérations structurantes (cf.
supra
§ 2.1).
Il s’agit, en pratique, de remédier à des situations de vétusté et
d’obsolescence technique par
:
-
la mise en conformité avec les réglementations en vigueur
(désamiantage, rénovation des ascenseurs, etc.) ;
-
la remise en état des composants essentiels d’un bâtiment (toiture,
plomberie, chaufferie, etc.) ;
-
le remplacement d’équipements en fin de vie
;
20
COUR DES COMPTES
-
la r
éalisation d’adaptations fonctionnelles.
À
l’inverse des opérations structurantes et de cession, la
consommation d’AE
en 2021 a été supérieure (+70 %) à celle en 2020, du
fait du rattrapage des retards occasionnés par la crise sanitaire, tout comme
la consommation de CP qui excède le niveau anticipé par la LFI.
B -
La maintenance à la charge du propriétaire
La maintenance à la charge du propriétaire a pour objet de préserver
ou de restaurer le fonctionnement normal d’un immeuble et de ses
équipements. Elle recouvre des travaux de moindre importance, de nature :
-
préventive, réalisés, selon les cas, de manière systématique (en
fonction d’un échéancier), conditionnelle (e
n cas de franchissement
d’un seuil d’usure ou de sous
-performance) ou anticipée (suite à un
diagnostic ou un audit alertant d’une dégradation prévisible)
;
-
corrective, à visée curative (pérenne) ou palliative (temporaire).
La consommation des crédits s’est
faite en 2021 à un rythme
supérieur à celui envisagé en LFI et s’est avérée conforme à
celle de 2020.
C -
Les contrôles réglementaires, audits, expertises et
diagnostics
La loi impose à l’État, comme à tout propriétaire, que les bâtiments
occupés par ses serv
ices fassent régulièrement l’objet de contrôles et de
diagnostics techniques afin de s’assurer du bon fonctionnement des
installations et de leur conformité aux normes et réglementations.
Le niveau des dépenses de cette nature nouvellement engagées sur
le CAS en 2021 est nettement inférieur à celui de 2020, tandis que le niveau
des crédits de paiement s’en rapproche davantage.
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
21
Chapitre III
Les perspectives
La logique de fonctionnement du CAS tend à atteindre sa limite
depuis plusieurs années, ce qui a pour effet de contraindre sa contribution
à la politique immobilière de l’État, qu’il incarne sur le plan
interministériel.
I -
Une architecture budgétaire stable
Depuis le 1
er
janvier 2018, le CAS ne comporte plus qu’un seul
programme encore actif, le programme 721 « Contribution des cessions
immobilières au désendettement de l’État
» n’étant plus doté de crédits.
La contraction actuelle des recettes du CAS et l’extension, depu
is
2017, de son périmètre aux dépenses d’entretien du propriétaire excluent
qu’il puisse contribuer, avant longtemps, au désendettement de l’État.
Le maintien du programme 721 répond à la préoccupation, formelle,
de respecter l’article 20 de la LOLF selon
lequel un CAS est une mission
au sens de l’article 7 de cette même loi, c’est
-à-dire
« un ensemble de
programmes concourant à une politique publique définie »
, au nombre
minimum de deux, donc.
Compte tenu des modifications apportées à plusieurs reprises à
l’architecture budgétaire du CAS dans la période récente, il ne paraît
cependant pas opportun de la changer de nouveau, d’autant que sa
configuration actuelle permet, selon l’administration, une gestion efficace
des crédits.
22
COUR DES COMPTES
II -
La recherche de nouveaux modes de
valorisation du parc
La charte de gestion du CAS garantit une situation budgétaire
maîtrisée, le lancement de toute nouvelle opération immobilière étant
conditionné par l’encaissement de recettes de cession équivalentes. Dans
les faits, cependant, la DIE y a parfois dérogé, par exemple en ne
mutualisant pas systématiquement les ressources nécessaires (cas du projet
du plateau de Saclay) ou en gageant la réalisation d’opérations
immobilières sur des cessions futures (cas des « avances » accordées au
ministère des affaires étrangères et à la mission « Pouvoirs publics »).
Pour des projets immobiliers de grande ampleur, le recours à
d’autres supports budgétaires a pu être préféré, comme dans le cas de la
rénovation des cités administratives, pour laquelle le programme 348
14
a
été spécialement créé pour une durée limitée, ou de la rénovation thermique
des bâtiments publics
15
.
Cette situation, accentuée par la difficulté croissante de céder les
biens inoccupés, a conduit à ce que le CAS ne compte plus, fin 2021, que
pour 5
% des autorisations d’engagement ouvertes au titre des dépenses
« du propriétaire » (5,6
Md€
16
), qui reposent largement sur les programmes
support des ministères.
À la suite du deuxième comité de la transformation publique du
29 octobre 2018, qui relevait que
«
le modèle d’une valorisation du parc
par la seule cession […] s’est essoufflé et n’est pas soutenable
»
, une
mission avait été lancée pour étudier les modalités d’une meilleure
valorisation locative des biens inutilisés, y compris par leur occupation
temporaire.
Ses conclusions ont conduit la DIE à définir une nouvelle stratégie
patrimoniale qui consiste notamment à :
-
recourir plus systématiquement à des dispositifs de location de longue
durée, en particulier pour des biens les plus remarquables (cf.
supra
l’hôtel de Grenelle)
; depuis trois ans, plus de 700 baux
emphytéotiques et baux à construction ont ainsi été conclus chaque
année ;
14
Programme 348 « Rénovation des cités administratives et autres sites domaniaux
multi-occupants » de la mission « Transformation et fonction publiques ».
15
Programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance ».
16
Auxquels s’ajoutent, par
ailleurs, 4,0
Md€ au titre des
dépenses «
de l’occupant
».
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
23
-
dynamiser sa politique de cessions par un recours aux outils
numériques (site internet modernisé, annonces immobilières et
enchères en ligne) et la création d’une cellule « commercialisation »
comprenant des experts issus du secteur privé.
Cette démarche doit encore être poursuivie et adaptée aux effets de
moyen terme, encore incertains, de la crise sanitaire sur le marché
immobilier professionnel, et des nouveaux usages (télétravail, espaces
partagés, dématérialisation accrue des échanges avec les usagers, etc.).
24
COUR DES COMPTES
III -
Une performance contrastée
L’utilisation des crédits mis à disposition sur le CAS doit permettre
la réalisation d’opérations immobilières structurantes ou d’entretien du
propriétaire avec l’objectif principal «
d’optimiser
le parc immobilier de
l’État
».
Pour rendre compte de la performance de sa gestion au regard de cet
objectif, la DIE associe au CAS les deux indicateurs suivants :
-
le «
rendement d’occupation des surfa
ces » ;
-
les « surfaces de bureaux remis au Domaine, inoccupées depuis
36 mois ou plus ».
Le graphique suivant
permet d’apprécier l’évolution depuis 2017
des deux indicateurs (les données ne sont disponibles qu’à compter de 2019
s’agissant du premier indicateur).
Graphique n° 4 :
évolution des indicateurs de performance du CAS
Source
: RAP 2018, PAP 2022. Données d’exécution, sau
f pour 2021 (prévision).
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
22
24
26
2017
2018
2019
2020
2021
% de la valeur comptable totale
des bureaux remis au domaine
m²
Rendement d’occupation des surfaces (m² SUB / poste)
Valeur comptable des bureaux remis au Domaine depuis 36 mois et plus rapportée à la
valeur totale des bureaux remis au Domaine à la fin de l'exercice
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
25
A -
Le rendement
d’occupation des surfaces
Cet indicateur est présenté au niveau du CAS pour l’ensemble du
parc et il est décliné, par ailleurs, sur le périmètre
plus restreint d’une
douzaine de programmes du budget général. Il était exprimé
, jusqu’en
2018, en nombre de mètres carrés (m²) de surface utile nette
17
(SUN) par
poste de travail et, depuis 2019, en m² de surface utile brute
18
(SUB). La
DIE a choisi d’abandonner la SUN au profit de la SUB
« en raison de
l’évolution des agencemen
ts des espaces de travail, la distinction des
surfaces nettes devenant moins pertinente, et d’une approche plus
économique et énergétique (les surfaces payées, entretenues, éclairées et
chauffées sont les surfaces brutes) »
19
.
En pratique, les surfaces visées sont celles des bureaux, qui
représentaient 31 % environ de la SUB du parc occupé par les services de
l’État fin 2020
. L
e rendement d’occupation est calculé, d’une part, en se
fondant sur les déclarations des occupants
dans l’outil de gestion
immobilière dit « référentiel technique »
et, d’autre part, à l’aide des
mesures de surfaces renseignées dans le module immobilier « RE-FX » du
progiciel Chorus.
Pour 2021, la DIE estime la valeur de l’indicateur à 23,3
m² et fixe
une cible prudente de 23,1 m² pour 2023, sachant que la norme de place
20
s’établit
à 20 m²
de SUB par poste de travail.
La fiabilité relative des informations utilisée
21
pour les calculs et
l’effet sur l’indicateur du «
mitage »
22
des surfaces rendra nécessaire
d’examiner son évolution sur une période
suffisamment longue plutôt que
de commenter sa valeur instantanée.
17
Surface horizontale disponible et dégagée de toute emprise sise à l’intérieur des
locaux, mais dont sont exclus les éléments structuraux, les locaux techniques hors
combles et sous-sols.
18
Surface de travail, réelle ou potentielle, destinée aux agents, comprenant les surfaces
de bureaux, les surfaces de salles de réunion et les surfaces annexes de travail ; les
surfaces de bureaux occupées par des archives sont prises en compte.
19
Direction du budget, document de politique transversale joint au PLF 2022, page 52.
20
Note de la DIE du 19 février 2010, actualisée en décembre 2017, sur la définition et
la typologie des surfaces de l’État.
21
Cour des comptes,
Acte de certification des
comptes de l’État –
Exercice 2021
, mai
2022.
22
Terme qui désigne la dispersion de surfaces inoccupées à la suite de réductions
d’effectifs, celles
-ci ayant pour effet, dans un premier temps, de dégrader le rendement
d’occupation des surfaces avant que, à une échéance plus éloignée, lesdites surfaces
inoccupées soient supprimées par le fait, par exemple, de réorganisations.
26
COUR DES COMPTES
B -
Les bureaux remis au Domaine et restés inoccupés
depuis au moins trois ans
À
lui seul, l’indicateur du rendement d’o
ccupation des surfaces ne
permet pas d’appréhender le correct dimensionnement du parc immobilier
de l’État au regard de ses besoins, qui passe aussi par la réduction des
superficies durablement inoccupées, le cas échéant.
Un indicateur qui mesure la part des bureaux remis au Domaine
restés inoccupés depuis au moins trois ans est donc présenté depuis 2018
au niveau du programme 723 et exprimé en pourcentage de la valeur
comptable totale des immeubles de bureaux remis au Domaine.
Pour 2021, la DIE estime que
la valeur de l’indicateur devrait
s’établir à 39 %, niveau stable par rapport à 2020, avec un
e cible fixée à
37 % pour 2023. Elle explique par ailleurs la forte progression observée
depuis 2017 par le fait que les biens qui restent durablement inoccupés
sont, le plus souvent aussi, les plus difficiles à céder et, incidemment, par
certains choix de gestion (conservation dans le patrimoine de l’État de
biens immobiliers exceptionnels, utilisation de certains biens pour des
opérations d’hébergement d’urgence,
etc.).
MISSION « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILI
ER DE L’ÉTAT
»
27
Annexes
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la
Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
Acte de certification des
comptes de l’État –
Exercice 2020 (avril 2021).
Annexe n° 2 :
suivi des recommandations
formulées au
titre de l’exécution budgétaire 2020
Sans objet.