Mission Crédits non répartis
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
1
Crédits non répartis
Programme
551
–
Provision relative aux rémunérations
publiques.
Programme
552
–
Dépenses accidentelles et imprévisibles.
Graphique n° 1 :
Mission Crédits non répartis - exécution 2021 (CP,
en M€)
Source : Cour des comptes
2
COUR DES COMPTES
Synthèse
Une mission qui regroupe des crédits globaux
La mission
Crédits non répartis
regroupe deux dotations,
dénommées programmes pour des raisons de nomenclature, mais dont les
crédits ne sont pas destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble
cohérent d’actions relevant d’un même ministère ou d’une politique
publique précise.
La première dotation pour mesures générales en matière de
rémunérations, correspondant au programme 551 « Provision relative aux
rémunérations publiques », permet de provisionner des crédits de
titre 2 dont la répartition par programme ne peut être déterminée
précisément au moment du vote des crédits.
La seconde dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles
(DDAI), correspondant au programme 552, regroupe des crédits destinés à
faire face à des aléas de gestion.
Ces deux dotations ne sont pas concernées par le volet performance
de la LOLF, lié à
l’atteinte d’objectifs ou
au respect de plafonds
d’autorisation des emplois rémunérés par l’État.
Elles doivent seulement
répondre à un impératif de régularité, lié aux facilités de mise à disposition
de ces crédits
1
.
Des crédits utilisés en 2021 pour financer diverses mesures
salariales et non les conséquences de la crise sanitaire, comme en
2020
S’agissant de la provision relative aux rémunérations publiques, son
recours tend à se banaliser. Le programme 551 a, pour la sixième fois
depuis la mise en place de la LOLF et pour la troisième fois consécutive,
fait l’objet d’une
inscription de crédits en loi de finances initiale pour 2021.
Sur les 198,5
M€
ouverts en LFI,
83,5 M€
ont été répartis, le
3 novembre 2021, au profit du titre 2 de vingt-sept programmes de quinze
1
Par décret pour les crédits de la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles,
par arrêté du ministre chargé des finances pour la dotation pour mesures générales en
matière de rémunérations.
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
3
missions du budget général de l’État
2
, dont 55 % à destination de la mission
Enseignement scolaire
et 18 % pour la mission
Justice
.
Cette ouverture correspond au financement de diverses mesures
salariales, mentionnées partiellement dans les documents annexés au projet
de loi de finances pour 2021 : prime de fidélisation en Seine-Saint-Denis,
« forfait mobilités durables », poursuite de la revalorisation du régime
indemnitaire des filières administrative et sociale interministérielles, aussi
appelée convergence indemnitaire, annoncée lors des rendez-vous
salariaux annuels depuis 2019 entre le ministère de la fonction publique et
les organisations syndicales, revalorisation du capital décès, revalorisation
des médecins du travail et relèvement du minimum indiciaire du fait de
l’inflation et de la hausse du Smic.
La deuxième loi de finances rectificative pour 2021 a annulé le
1
er
décembre 2021 101,8 M€ sur le programme 551,
prenant acte du fait
que ces crédits ne seraient pas consommés. Un solde prudentiel de
13,135
M€, conservé sur la dotation, n’a
in fine
pas été utilisé.
S’agissant
de
la
dotation
pour
dépenses
accidentelles
et
imprévisibles (DDAI), une utilisation ample a été envisagée, courant 2021,
pour le financement de mesures destinées à faire face aux éventuelles
conséquences de la crise sanitaire,
au même titre qu’en 2020
.
La première loi de finances rectificative du 19 juillet 2021 a ouvert
1,5 Md€ de crédits supplémentaires
, dans des proportions comparables à
l’abondement effectué en collectif budgétaire d’avril 2020 (1,62 Md€),
portant le montant des crédits disponibles de la DDAI à 1,924 Md€ en AE
et à 1,624 Md€ en CP.
En pratique, le recours
au programme 552 n’a pas été nécessa
ire en
2021. La deuxième loi de finances rectificative pour 2021 a tiré les
conséquences de l’amélioration relative de la situation sanitaire et de la
reprise de l’activité économique. Elle
a annulé, le 1
er
décembre 2021, les
1,5 Md€ de crédits (AE=CP) ouverts à l’été 2021. Aucun crédit du
programme n’a par ailleurs été utilisé au profit des prises à bail.
2
Missions (programmes) : Enseignement scolaire (2, 140, 141, 214, 230), Recherche
et enseignement supérieur (150), Écologie, développement et mobilité durables (217),
Défense (212),
Direction de l’action du gouvernement
(129), Sécurités (176, 152, 161),
Administration générale et territoriale de l’État (354 et 216), Travail et emploi (155),
Solidarité, insertion et égalité des chances (124), Agriculture, alimentation, forêt et
affaires rurales (215), Action extérieure de l’État (105), Culture (224), Gestion des
finances publiques (156, 218), Économie (220, 305), Justice (166, 107, 182, 310).
4
COUR DES COMPTES
Une mission qui regroupe des programmes dont l’emploi
aisé des crédits impose la vigilance et une information préalable
plus complète des parlementaires
Après un emploi très ponctuel jusqu’en 2018, la dotation
pour
mesures générales en matière de rémunérations est de plus en plus sollicitée
depuis 2019, principalement pour le financement des décisions prises lors
des rendez-vous salariaux annuels.
L’uti
lité de la dotation pour mesures générales en matière de
rémunérations (programme 551) n’est pas contestable mais la souplesse
d’emploi offerte ne doit toutefois pas constituer une solution de facilité.
En 2018 et en 2019, la Cour avait noté que direction
du Budget l’a
utilisée, entre le vote du PLF et de la LFI pour l’année suivante, pour y
placer des crédits de titre 3 jusqu’à connaître leur répartition exacte. En
2020, la Cour avait relevé qu’une mesure était financée par la dotation alors
qu’elle avait
été décidée six mois avant le vote de la LFI, du fait de la
détermination complexe de son périmètre d’application. Cette situation
s’est reproduite en 2021 pour la mesure relative au «
forfait mobilités
durables »,
l’administration n’ayant pas été en
mesure de recenser le
nombre de bénéficiaires potentiels par ministère dans une période
fortement perturbée par la crise sanitaire, malgré une entrée en vigueur huit
mois avant le vote de la LFI. La Cour prend acte que le contexte particulier
de la crise sanita
ire n’a pas permis à l’administration d’anticiper la
répartition des crédits correspondants.
En LFI pour 2021 (198,5 M€) et 2022 (423,7 M€), la dotation
pour
mesures générales accueille des montants inédits et croissants de crédits
depuis la mise en place de la LOLF, sans que ceux-ci soient entièrement
justifiés par les documents budgétaires. La Cour souligne le manque de
précisions et recommande de compléter l’information appor
tée aux
parlementaires en annexe au projet de loi de finances initiale pour le
programme 551
. L’enjeu d’information du Parlement se justifie d’autant
plus qu’il est
désormais fait un recours régulier à cette dotation, pour des
montants significatifs et croissants. Dans le cadre de la contradiction, la
direction du budget a donné son accord à la recommandation de la Cour
«
qu’elle s’efforcera de mettre en application, en décrivant notamment de
façon plus précise le contenu des mesures concernées et en communiquant
des ordres de grandeur budgétaire, dans la limite des informations dont
elle disposera
. ».
En ce qui concerne la dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles (programme 552), l’année 2020 avait été l’occasion de
réaffirmer sa pertinence. Disposant en gestion
d’un niveau de crédits
jamais atteint (1
644 M€ en CP)
depuis sa création, du fait d
’un
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
5
abondement décidé en loi de finances rectificative, elle avait permis de
couvrir des besoins de financement pour faire face aux conséquences de la
crise.
L’amélioration relative de la situation économique et sanitaire au
second semestre 2021 a permis de ne pas avoir recours cette année aux
crédits du
programme 552, au même titre qu’en 2020, mais la pertinence
de cette dotation pour parer aux aléas de ce type a été confirmée.
6
COUR DES COMPTES
Recommandation
1.
Préciser, en annexe du projet de loi de finances, les objectifs et les
enjeux budgétaires des mesures de rémunération
susceptibles d’être
financées par le programme 551 (recommandation nouvelle).
(
direction du budget
).
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
7
Sommaire
Introduction
...................................................................................................
8
Chapitre I Analyse de
l’exécution budgétaire
...........................................
9
I - La programmation initiale
..........................................................................
9
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
17
III -
Analyse de l’évolution
de la dépense et de ses composantes
..................
25
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
26
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
....................
30
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
32
I - Programme n° 551
.....................................................................................
32
II - Programme n° 552
...................................................................................
33
8
COUR DES COMPTES
Introduction
La mission
Crédits non répartis
a été instituée sur le fondement de
l’article 7 de la LOLF
3
.
Elle regroupe deux dotations, chacune assimilée à un programme
pour
des
questions
de
nomenclature.
Contrairement
aux
autres
programmes, ceux de la mission
Crédits non répartis
ne concourent pas,
par nature, à une politique publique définie, et ne sont pas astreints aux
impératifs habituels d’objectifs, d’évaluation et de performance.
1/ La dotation pour mesures générales en matière de rémunération,
dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision
au moment du vote des crédits, constitue le programme 551 « Provision
relative aux rémunérations publiques », doté de crédits ouverts uniquement
sur le titre 2 des dépenses de personnel, en AE = CP.
2/ La dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à
des calamités, et pour dépenses imprévisibles (DDAI), constitue le
programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles ». Cette dotation
est l’un des principaux outils prévus par la LOLF pour faire face aux aléas
de gestion.
Tel que précisé dans l’arti
cle 11 de la LOLF, les crédits ouverts sur
ces dotations sont répartis en cours de gestion, en tant que de besoin, par
voie réglementaire : arrêté du ministre chargé des finances
, s’agissant des
crédits du programme 551 ; décret du Premier ministre sur le rapport du
ministre chargé des finances pour ceux du programme 552, annulant et
ouvrant à due concurrence les crédits sur les programmes concernés.
Simple et rapide, sans plafond autre que les crédits ouverts au sein
des programmes de la mission, cette procédure sans consultation ni avis est
également une exception aux règles générales de contrôle et de limitation
posées par la LOLF, prévue dans ses articles 12 (virements et transferts) et
13
(décrets d’avance)
.
3
«
[…]
une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes :
1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et
pour dépenses imprévisibles ;
2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la
répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote
des crédits.
[…]
» (art. 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2021 relative aux
lois de finances).
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
9
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
Différentes par leur finalité, les deux dotations de la mission font
l’objet d’une analyse séparée de leur programmation
et de leur exécution
budgétaire.
I -
La programmation initiale
Tableau n° 1 :
Exécution 2020 et programmation 2021 de la mission
Crédits non répartis
Source : Cour des comptes
Avec 622,5
M€ en AE et 322,5
M€ en CP
en loi de finances initiale
(LFI), le montant des crédits de la mission
Crédits non répartis
pour
l’année 202
1 a crû de manière importante par rapport à la LFI 2020
(+ 41 % en AE et + 130 % en CP) du fait d
e la forte hausse (+ 182,5 M€
en AE=CP) de la dotation du programme 551.
4
Montant des crédits répartis vers d’autres programmes en cours de gestion.
En M€
PLF
2020
LFI 2020
Exéc.
2020
4
PLF
2021
LFI 2021
Prog. 551
AE
26
16
5,99
198,5
198,5
CP
26
16
5,99
198,5
198,5
Prog. 552
AE
424
424
631,2
424
424
CP
124
124
631,2
124
124
Total
mission
AE
450
440
637,2
622,5
622,5
CP
150
140
637,2
322,5
322,5
10
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 :
Mission Crédits non répartis
–
crédits votés en LFI
2010 - 2021
(M€)
Source : Cour des comptes
A -
La programmation initiale de la dotation pour
mesures générales en matière de rémunération
(prog. 551)
Le recours à la dotation pour mesures générales en matière de
rémunération, dès la préparation et le vote de la loi de finances initiale, tend
à se banaliser. Des crédits ont été provisionnés au programme 551 en LFI
pour 2021 pour la troisième année consécutive, sur un total de six
ouvertures de crédits depuis la mise en place de la LOLF.
Le montant des crédits de la provision relative aux rémunérations
atteint, de surcroît, un niveau inédit en 2021
(198,5 M€ en AE
= CP).
0
100
200
300
400
500
600
700
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
AE
CP
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
11
Graphique n° 3 :
Crédits ouverts en LFI sur la dotation pour
mesures générales en matière de rémunération, 2006
–
2021
(M€)
Source : Cour des comptes
La LFI pour 2021 a doté le programme 551 de 198,5
M€ (AE=CP).
Ce montant élevé n’est
pas entièrement justifié dans les documents
budgétaires, la direction du budget ayant indiqué à la Cour que
« la
budgétisation s’est faite sur une base forfaitaire car il n’est pas possible
de connaître précisément la dépense associée par manque de données
5
»
.
Cette base forfaitaire n’est ell
e-même pas connue, pas plus que la liste
exhaustive des mesures censées être financées. L’annexe au projet de loi
de finances pour 2021 concernant la mission
Crédits non répartis
se
contente de préciser que la dotation du programme 551
« intègre »
un
certain nombre de mesures, sans toujours préciser l
’estimation du
besoin
de financement. Cette ouverture de crédits résulte en 2021 de trois
catégories de mesures salariales.
1 -
Une mesure salariale ciblée,
dont la mise en œuvre a tardé à se
concrétiser : la prime de fidélisation en Seine-Saint-Denis.
Le Premier ministre a annoncé
, à l’automne
2019, un plan spécifique
destiné à renforcer l’intervention de l’État dans ses missions régaliennes et
à «
accompagner une transformation du département de Seine-Saint-Denis
dans les dix ans
»
6
. Le plan gouvernemental prévoyait 23 mesures parmi
lesquelles
des mesures d’attractivité pour les agents publics de l’État, au
5
Note d’analyse de l’exécution budgétaire (NEB) 2020 de la mission
Crédits non
répartis
, Cour des comptes (avril 2021).
6
Plan «
l’État plus fort en Seine
-Saint-Denis
» présenté par Édouard Philippe, Premier
ministre, lors d’un déplacement à Bobigny (93), le 31 octobre 20
19.
0
50
100
150
200
250
AE=CP
12
COUR DES COMPTES
nombre desquelles figurait une prime de fidélisation de 10
000 €, pour les
agents après cinq années de services dans le département.
L
’entrée en vigueur de cette mesure n’est intervenue qu’à l’automne
2020, un an après son annonce officielle, une fois arrêtés plus précisément
ses contours techniques
7
. Les textes de
mise en œuvre
8
, publiés le 24
octobre 2020, ont notamment prévu une application rétroactive au 1
er
oc
tobre 2020 et un droit d’option
, pour les agents déjà en fonction à cette
date, entre un versement de la prime en une seule fois au bout des cinq ans
de services effectifs et un versement, dit exceptionnel, proratisé en fonction
de la durée des services restant à effectuer pour atteindre ces cinq années.
L’utilisation de la dotation du programme 551 s’agissant de cette
mesure est conforme à son objet. L
e calendrier d’entrée en vigueur
et les
modalités complexes
de versement n’ont pas permis
à la direction du
budget de répartir les crédits concernés entre les missions et programmes
budgétaires, avant le vote de la LFI 2021. La Cour note, en revanche,
l’absence d’
estimation
ou d’ordre de gran
deur du montant global
correspondant au versement de cette prime dans les documents budgétaires
annexés au projet de loi de finances pour 2021.
2 -
Une mesure salariale générale, dont la montée en charge est
délicate à estimer : le « forfait mobilités durables ».
Le « forfait mobilités durables » a été créé par la loi
d’orientation
des mobilités (LOM), adoptée fin décembre 2019
9
. Il constitue une aide de
l’employeur pour encourager le recours
des salariés et des agents publics à
des transports plus propres
10
pour les trajets domicile - travail. Ce dispositif
est entré en vigueur en mai 2020 à la fois dans le secteur privé et dans le
secteur public
11
.
L’utilisation de la dotation du programme 551 s’agissant de cette
mesure est conforme à son objet.
L’estimation des
crédits nécessaires pour
financer cette mesure a été contrainte, en pratique, par le calendrier
7
Les critères d’éligibilité ont été établis à la suite d’une mission de l’Inspection générale
des finances (IGF), achevée en juillet 2020.
8
Décret n° 2020-
1299 du 24 octobre 2020 portant création d’une prime de fidélisation
territoriale dans la fonction publique de l’État et les arrêtés, pris le même jour, en
application de l’article 3 (montant de la prime) et de l’article 2 (liste des servic
es et
emplois concernés) du décret.
9
Loi n° 2019-
1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités.
10
Les transports concernés, dans le secteur public, sont le vélo (électrique ou classique)
et le covoiturage (en tant que conducteur ou passager).
11
Décret n° 2020
–
543 du 9 mai 2020 relatif au versement du « forfait mobilités
durables
» dans la fonction publique de l’État. Deux décrets du 9 et 10 décembre 2020
ont étendu le dispositif aux fonctions publiques territoriale et hospitalière.
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
13
d’entrée en vigueur
et par la difficulté à estimer la montée en charge de ce
nouveau dispositif incitatif qui dépend du comportement des bénéficiaires
et des modes de transports choisis individuellement par l
’ensemble des
agents
de l’État. Son inscription dans les crédits budgétaires s’est déroulée
en plusieurs étapes :
1/
Un montant de 9 M€ a
vait été initialement prévu au programme
551 en LFI 2019, pour un plafond individuel d
’aide d
e 200
€
/an, soit
45 000 fonctionnaires potentiellement concernés.
L’adoption tardive de la
loi
d’orientation des mobilités
,
en toute fin d’année 2019
, a eu pour
conséquence de reporter
la mise en œuvre du
dispositif à 2020.
2/ La mesure a été de nouveau inscrite au programme 551 du projet
de loi de finances pour 2020. Son montant a été réévalué en interne, sans
qu’il figure dans les documents budgétaires, à hauteur de 10 M€
, la
direction du budget anticipant une montée en puissance progressive du
dispositif au cours de l’année.
La quatrième loi de finances rectificative
pour 2020
12
a
in fine
annulé le 30 novembre 2020 le solde de 10 007 092
€
sur le programme 551, correspondant à ce financement du « forfait
mobilités durables »,
« en raison de moindres dépenses sur le régime
indemnitaire »
13
. Le décret du 9 mai 2020 relatif au versement du « forfait
mobilités durables » dans la fonction publique de l'État
, s’il prévoit l’entrée
en vigueur de ce dernier au 11 mai 2020, stipule en effet dans son article 5
que
« le forfait mobilités durables est versé l'année suivant celle du dépôt
de la déclaration […]
»
. Aucun versement de ce forfait ne pouvait dès lors
intervenir en 2020.
3/ La dépense a une nouvelle fois été provisionnée au programme
551 en LFI pour 2021.
L’estimation du
montant correspondant au
versement d
e ce forfait n’est, en revanche,
pas renseignée dans les
documents budgétaires. Bien que décidée huit mois avant le vote de la LFI
2021
, l’administration n’a pas
été en mesure, da
ns l’intervalle
, de recenser
le nombre de bénéficiaires potentiels dans les différents ministères. Cette
période a, de fait, été fortement perturbée par la crise sanitaire. La
pandémie a, en outre, eu des répercussions importantes mais délicates à
quantifier
à l’époque,
sur les modes de transport domicile
–
travail. Le
dispositif du « forfait mobilités durables » est appelé, de surcroît, à
connaître une montée en charge par paliers, du fait de mesures transitoires
d’application
, prévues par le décret du 9 mai 2020. Son article 10 précise
que
« le montant du « forfait mobilités durables » et le nombre minimal de
jour prévus à l'article 2 sont réduits de moitié au titre des déplacements
réalisés au cours de l'année 2020 en application du présent décret »
. Sans
méconnaître le contexte et
ces difficultés, la Cour note l’absence
12
Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.
13
Projet de quatrième loi de finances rectificative pour 2020.
14
COUR DES COMPTES
d’estimation, ni même d’ordre
de grandeur, du financement de la mesure
dans les documents budgétaires 2021, alors même que des estimations
avaient été apportées dans les annexes au projet de loi de finances pour
2019.
3 -
Les mesures annoncées à la suite du « rendez-vous salarial de
la fonction publique »
à l’été 2020
La dotation du programme 551 «
intègre
» certaines des mesures
liées au rendez-vous salarial 2020 qui a réuni le 24 juillet 2020, la ministre
de la transformation et de la fonction publiques, la direction générale de
l’administration et de la fonction publique (D
GAFP) et les organisations
syndicales. Les éléments de
l’annexe au projet de loi de finances pour 2021
concernant la mission
Crédits non répartis
ne permettent cependant pas de
dresser une liste exhaustive des mesures ni une ventilation estimative des
montants programmés.
Les seules mesures annoncées lors du rendez-vous salarial et faisant
l’objet d’une estimation portée à la connaissance du Parlement, sont
celles
relatives à la poursuite de la convergence indemnitaire, initiée lors du
rendez-vous salarial 2019. Cette catégorie de mesures a pour objectif de
ré
tablir l’équité entre les différents départements ministériels en
homogénéisant le régime indemnitaire de certains corps interministériels.
57
M€
, dont 7
M€ en faveur de la filière socio
-éducative du ministère de la
justice, ont été prévus en 2021.
A c
o
ntrario
, il est indiqué que la
reconduction de la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) au titre
de 2020 et 2021, la finalisation de la mise en œuvre d
u protocole PPCR
14
en 2021,
la revalorisation de l’indemnité compensatrice
de la CSG et les
mesures bas salaires voient leur financement intégré dans les budgets
ministériels.
Les mesures du rendez-vous salarial ont été discutées à la toute fin
du mois de juillet. Ce calendrier
, au mitan de l’été, n’est pas de nature,
comme le reconnaît la direction du budget, à faciliter, en pratique, pour la
DGAFP
l’étude et l’identification
- avec le concours des services
ministériels gestionnaires - des contours techniques, des missions et
programmes destinataires des crédits correspondants à ces mesures
salariales
15
avant la finalisation des travaux de préparation budgétaire et le
14
Le protocole «
Parcours professionnels, carrières et rémunérations
» (PPCR) est mis
en œuvre par étapes depuis 2016 dans les
trois fonctions publiques. Il mêle diverses
mesures de revalorisation salariale (transfert « primes/points, refonte de grilles
indiciaires, reclassement dans de nouveaux corps ou cadres d’emploi).
15
Dont certaines doivent être, de surcroît, plus finement expertisées et discutées avec
les parties prenantes concernées.
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
15
dépôt du projet de loi de finances fin septembre. Ces éléments justifient le
recours au programme 551,
faute d’évaluation et de répartition précise des
crédits
budgétaires
correspondants
à
ces
mesures
salariales.
Ils
n’expliquent pas la quasi
-absence
d’explicitations des mesures envisagées
et
d’estimations chiffrées dans les documents budgétaires
. Le caractère
sibyllin et incomplet des informations mentionnées, ne permet pas
d’
assurer la bonne information des parlementaires, destinataires du projet
de loi de finances initiale et de ses annexes.
Le provisionnement initial de la dotation pour mesures générales en
matière de rémunération pour 2021 a été élaborée, en pratique, à partir
d’une proposition de la direction du budget d’une estimation
globale des
mesures attendues à hauteur de
150 M€
à laquelle
s’ajoutait
une marge
prudentiel
le de 50 M€. Le montant provisionné
in fine
dans le projet de loi
de finances a été arbitré à hauteur de
198,5 M€ (AE=CP)
.
B -
La programmation initiale de la dotation pour
dépenses accidentelles et imprévisibles (prog. 552)
Le rapport sur le budget de l’
État (RBDE) en 2017 avait souligné la
baisse, depuis sa mise en place par la LOLF en 2006,
de l’utilité de la DDAI
en même temps que celle de ses crédits de paiement, résultat de
l’importance grandissante de l’auto
-assurance et de la mise en réserve. En
2018, année de la réduction du taux de mise en réserve de 8 à 3 %, la
dotation a été majorée par rapport à ses niveaux précédents de 100
M€
,
atteignant 424
M€ en AE et 124
M€ en CP.
Ce niveau de crédits, plus en
rapport avec son objet, a depuis été maintenu en LFI y compris en 2021,
malgré une utilisation importante du programme 552 en 2020 et la
persistance de la crise sanitaire au moment du vote de la loi de finances
pour 2021.
16
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
Crédits ouverts en LFI sur la dotation pour
dépenses accidentelles et imprévisibles, 2006
–
2021
(M€)
Source : Cour des comptes
Depuis 2012, la différence de 300
M€ entre les AE et les CP
constitue pour la direction du budget une provision spécifique destinée à
procéder à des prises à bail réputées imprévisibles. Son montant fait écho
aux 256
M€ ouverts en urgence
en AE en juin 2011, pour une prise à bail
soudaine au profit du
ministère de l’i
ntérieur. Cette provision spécifique a
été utilisée pour la dernière fois en 2016.
Graphique n° 5 :
Crédits destinés aux prises à bail 2011
–
2021
(AE, M€)
Source : Cour des comptes
0
100
200
300
400
500
AE
CP
0
50
100
150
200
250
300
350
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
AE votées en LFI
AE réparties en exécution
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
17
En 2016 puis en 2017, la Cour avait recommandé de réduire le
niveau des AE pour les prises à bail à un montant proche du maximum
exécuté au cours des cinq derniers exercices, afin de responsabiliser les
gestionnaires dans leur programmation immobilière. La direction du
budget a toujours souhaité garder, sur ce point, une marge prudentielle à
hauteur de la dépense imprévue de 2011. En outre
, en n’y consacrant que
des AE, elle estime que cela
n’affecte pas l’équilibre financier global
du
budget de l’État
. En 2018, la Cour a pris acte de la position de la direction
du budget,
tout en soulignant que les autorisations d’engagement non
consommées de la DDAI doivent continuer à faire l’objet d’une annulation
sans report en loi de règlement,
comme c’est le cas jusqu’à présent,
et
qu’elle r
estera attentive à la réalité du caractère imprévisible des prises à
bail qui feraient appel aux crédits de la DDAI.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
L’exécution des crédits de la mission est présentée, pour les AE
et
les CP, dans les deux graphiques ci-dessous.
Graphique n° 6 :
Exécution des crédits de la mission en 2021
(AE, M€)
Source : Cour des comptes
18
COUR DES COMPTES
Graphique n° 7 :
Exécution des crédits de la mission en 2021
(CP, M€)
Source : Cour des comptes
A -
Pour le programme 551
L’arrêté du
3 novembre 2021 portant répartition de crédits
16
a annulé
83 544 893
€
(AE = CP) sur le programme 551, et a ouvert un montant
équivalent au profit du titre 2 de vingt-sept programmes de quinze missions
du budget général de l’État
17
, dont 55 % à destination de la mission
Enseignement scolaire
et 18 % pour la mission
Justice
.
Cette ouverture correspond au financement de diverses mesures
salariales dont certaines étaient mentionnées dans les documents
budgétaires du PLF 2021.
16
Pris en application de l’article 11 de la LOLF «
[…]
Les crédits ouverts sur la
dotation pour mesures générales en matière de rémunérations sont, par arrêté du
ministre chargé des finances, répartis par programme. Cet arrêté ne peut majorer que
des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel
. »
17
Missions (programmes) : Enseignement scolaire (2, 140, 141, 214, 230), Recherche
et enseignement supérieur (150), Écologie, développement et mobilité durables (217),
Défense (212),
Direction de l’action du gouvernement
(129), Sécurités (176, 152, 161),
Administration générale et territoriale de l’État (354 et 216), Travail et emploi (155),
Solidarité, insertion et égalité des chances (124), Agriculture, alimentation, forêt et
affaires rurales (215), Action extérieure de l’État (105), Culture (224), Gestion des
finances publiques (156, 218), Économie (220, 305), Justice (166, 107, 182, 310).
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
19
1 -
Les mesures citées dans le PLF 2021,
ayant fait l’objet d’une
répartition de crédits (novembre 2021)
-
la prime de fidélisation en Seine-Saint-Denis. La charge et la
répartition
de cette mesure n’ava
ient pas été estimées précisément au
moment du vote des crédits (cf. 1.1.1.1).
2,61 M€ ont été répartis entre
sept programmes et trois missions relevant des ministères de
l’éducation nationale, de l’intérieur et des finances
;
-
le « forfait mobilités durables ». La charge et la répartition de cette
mesure n’avait p
as été estimées précisément au moment du vote des
crédits (cf. 1.1.1.2)
. 7,64 M€ ont été
répartis entre vingt-cinq
programmes et quatorze missions ;
-
la poursuite de la convergence indemnitaire au sein des corps
interministériels de la filière administrative et sociale. Cette mesure,
annoncée lors du rendez-vous salarial 2020, avait été estimée à 57
M€
dans le PLF 2021
, dont 7 M€ «
en faveur de la filière socio-éducative
du ministère de la justice
» (cf. 1.1.1.3).
42,81 M€
ont été répartis à ce
titre entre huit programmes et cinq missions, dont celle de la justice
(9,7 M€).
L’arrêté
de
répartition
a
également
ouvert
des
crédits
complémentaires liés à la convergence indemnitaire de la filière sociale
interministérielle (corps des ASS et CTSS
18
) pour un montant de
6 M€
répartis entre dix programmes et six missions, en complément des
mouvements de crédits déjà opérés en 2020
19
. Cette mesure constitue la
deuxième étape d’une revalorisation,
initiée à la suite du rendez-vous
salarial 2019, devant être complétée pour prendre en compte les effets en
année pleine.
Au total, ces mesures de convergence indemnitaire des corps
interministériels ont donné lieu, en 2021,
à répartition de 48,8 M€
de
crédits, en provenance du programme 551.
18
Assistants de service social (ASS) et conseillers techniques de service social (CTSS).
19
L’arrêté du 25 septembre 2020 portant répartition de crédits a annulé 5 992 908 € sur
le programme 551, et a ouvert cette somme au profit du titre 2 de sept programmes de
quatre missions du budget général de l’Ét
at dans le cadre de la convergence
indemnitaire de la filière sociale interministérielle. (Cf. Cour des comptes, NEB
Crédits
non répartis
–
2020)
20
COUR DES COMPTES
2 -
Les mesures non mentionnées dans le PLF 2021, ayant fait
l’objet d’une répartition de crédits
(novembre 2021)
-
la revalorisation du capital décès
. Au début de l’année 2021, un
décret
20
a modifié temporairement les modalités de calcul du capital
versé aux ayants droit des agents publics et contractuels décédés au
cours de l’année 2021.
Le montant du capital qui était auparavant
forfaitaire
21
était désormais déterminé en fonction de la dernière
rémunération annuelle perçue
22
par l’agent
, avant son décès. Le décret
du 29 décembre 2021 a pérennisé ce nouveau système de calcul, plus
favorable aux ayants droits des agents publics, en l
’
étendant aux
militaires.
13,91 M€ ont été répartis
à ce titre, en provenance du
programme 551, vers seize programmes et huit missions.
-
la revalorisation des rémunérations des médecins du travail exerçant
au sein de l
’
État,
avec un double objectif d’attractivité et
d’harmonisation en interministériel
pour éviter les effets de
concurrence entre employeurs. Cette mesure avait été évoquée par la
DGAFP lors du rendez-vous salarial en juillet 2020, sans précision sur
son coût. 7,04
M€
ont été répartis entre onze programmes et onze
missions budgétaires.
-
la revalorisation de l’indice minimum
de traitement, du fait de
l’inflation
.
L’
inflation constatée en 2021, plus importante que celle qui
avait été anticipée, a entraîné une hausse mécanique du salaire
minimum de croissance (Smic) de 2,2 % au 1
er
octobre 2021.
Le décret n° 2021-1270 du 29 septembre 2021 portant relèvement
du minimum de traitement dans la fonction publique a augmenté le
minimum indiciaire, à cette même date, en porta
nt l’indice
majoré de 309 à
340
23
, pour éviter que certains agents publics à temps complet ne soient
rémunérés en dessous du minimum légal du secteur privé. Du fait de cette
mesure,
3,54 M€
du programme 551 ont été répartis à destination de quatre
programmes de la mission
Justice
. Le ministère de la justice est le principal
20
Décret n° 2021
–
176 du 17 février 2021 portant modification temporaire des
modalités de calcul du capital d
écès de l’agent public décédé.
21
En cas de décès avant l’âge légal de départ à la retraite, le montant était de 13 888 €
(majoré de 833,36 € par enfant à charge)
; après l’âge légal de départ à la retraite, le
montant versé était de 3 472 €, sans majorat
ion.
22
En cas de décès avant l’âge légal de départ à la retraite, le montant est égal à la
dernière rémunération annuelle d’activité, indemnités comprises
; au-
delà de l’âge de
départ à la retraite, le montant versé est égal à 25 % de cette rémunération.
23
Il est mis fin corrélativement à la pratique de l’indemnité différentielle qui
compensait la différence entre le traitement indiciaire minimal et le Smic. En pratique,
la hausse salariale d’octobre 2021 a représenté pour les agents de catégorie C concerné
s
une hausse brute de 37 €/mois.
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
21
concerné, du fait du nombre des agents de catégorie C (surveillants
pénitentiaires)
qu’
il emploie. Les autres ministères ont assumé sous
enveloppe cette charge imprévue en loi de finances initiale.
3 -
L’annulation d
e crédits par la deuxième loi de finances
rectificative (LFR-2)
La deuxième loi de finances rectificative pour 2021
24
a annulé, le
1
er
décembre 2021, 101 819
924 €
sur le programme 551, actant le fait que
ces crédits seraient non consommés. Une marge prudentielle (13,2
M€) a
été conservée sur la dotation, notamment du fait, selon la direction du
budget,
d’une éventuelle nouvelle
hausse du Smic,
après celle d’octobre
2021. Cette hausse du Smic (0,9 %)
n’est
in fine
intervenue qu’au
1
er
janvier 2022
25
.
Le solde de fin d’exercice du programme 551 pour l’année 202
1 est
de 13 135 183
€
(AE=CP), crédits ayant vocation à être annulés en loi de
règlement.
24
Loi n° 2021-1549 du 1
er
décembre 2021 de finances rectificative pour 2021 (LFR-2).
25
Le décret n° 2021
–
1749 du 22 décembre 2021 a porté l’indice majoré minimal de
340 à 343, à compter du 1
er
janvier 2022, à la suite de cette hausse du Smic de 0,9 %.
22
COUR DES COMPTES
Graphique n° 8 :
Évolution des crédits du programme 551 pour
l’année 2021 (CP, M€)
Source : Cour des comptes
B -
Pour le programme 552
Le Gouvernement a envisagé, dans le courant
de l’année
2021, de
recourir de manière importante à des crédits de la DDAI pour le
financement de mesures destinées à faire face aux conséquences de la crise
sanitaire,
au même titre qu’en
2020. Ce recours à la dotation pour dépenses
imprévisibles n’a finalement
pas été nécessaire.
1 -
L’augmentation des crédits
par la première loi de finances
rectificative (LFR-1)
La première loi de finances rectificative pour 2021
26
a augmenté, le
19 juillet 2021
, de 1,5 Md€
(AE=CP) sur le programme 552. Cette décision
a porté le montant des crédits disponibles de
la DDAI à 1,924 Md€ en AE
26
Loi n° 2021
–
953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 (LFR-1).
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
23
et à 1,624 Md€ en CP
. En 2020, un abondement de crédits du programme
552 a été effectué en loi de finances rectificative
27
pour un montant proche
(1,62 Md€ en AE=CP). L’ouverture de crédits en LFR
1 pour 2021
28
a été
motivée par deux considérations exposées par le Gouvernement, inspirées
par
l’emploi de la DDAI
au cours de
l’
exercice précédent dans des
circonstances comparables :
1/ la nécessité «
de faire face à d
’éventuelle
dépenses imprévues
pour pallier les effets économiques et sociaux de la crise
». Il est patent
que la crise sanitaire et ses conséquences
n’étai
ent pas arrivées à leur terme
à l’été 2021. La Cour avait, d’ailleurs
, constaté que le contexte de l
’année
2020 avait été «
l’occasion pour la dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles de réaffirmer sa pertinence
29
». Dans son rapport sur le
budget
de l’État en 2020, la Cour
avait même regretté que la LFI pour 2021
n’ait pas
, dans un contexte de persistance des conséquences budgétaires de
la crise sanitaire, quelque peu rehaussé le niveau de la dotation par rapport
à la période d’avant
-crise.
2/ «
l’impossibilité de recourir à un nouveau décret d’avance en
2021
». Le Gouvernement a pris, dès la mi-mai 2021,
un décret d’avance
30
lui permettant d’opérer
des mouvements de crédits importants, à hauteur
de 7,2 Md€
(AE = CP), sur trois programmes de la mission
Plan d’urgence
face à la crise sanitaire.
Cette décision était dictée par le prolongement de
mesures d’aides aux ménages et aux entreprises
, à la suite des nouvelles
restrictions d’activités imposées par la crise sanitaire au 1
er
trimestre 2021.
Comme l’a
souligné la Cour dans son rapport sur les crédits ouverts
par
décret d’avance
31
, «
les
mouvements de crédits de 7,2 Md€ opérés par
le décret d’avance
du 19 mai 2021 respectent et saturent le plafond de 1 %
des crédits ouverts sur le budget général, les budgets annexes et les
comptes spéciaux (0,995 % des crédits ouverts
32
). En effet, la très faible
marge sous le plafond fixé par la LOLF prive le Gouvernement de la
possibilité de recourir à un autre décret d’avance,
au cours de l’exercice
2021, que s
ous la condition d’un montant très limité
d’ouverture de crédits
(35 M€)
».
27
Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.
28
Projet de loi de finances rectificative pour 2021, n° 4215, déposé le 2 juin 2021 à
l’Assemblée nationale.
29
Cour des comptes, NEB
Crédits non répartis
(2020).
30
Décret n° 2021-620 du 19 mai 2021 portant ouverture et annulation de crédits à titre
d’avance.
31
Cour des comptes, Rapport sur les crédits ouverts par décret
d’avance (S 2021 –
1221
/ juin 2021), en application de l’article 58 (6°) de la LOLF.
32
723,5 Md€ de crédits ouverts par la LFI 2021.
24
COUR DES COMPTES
Le Gouvernement a pris acte de cette impossibilité de prendre un
nouveau
décret d’avance
en urgence
33
, au-delà du seuil maximal de 1 %
des crédits ouverts, fixée par la LOLF
34
. Cette situation
l’a conduit
, en
juillet 2021, à demander aux parlementaires, au moyen de la première loi
de finances rectificative pour 2021, le vote de crédits supplémentaires au
titre de la DDAI afin de
couvrir d’autres éventuelles dépenses liées aux
conséquences de la crise sanitaire.
2 -
L’annulation d
e crédits par la deuxième loi de finances
rectificative (LFR-2)
En pratique, l’amélioration relative de la situation sanitaire et la
reprise de l’activité économique au second semestre 2021 n’ont pas
nécessité le recours à ces crédits supplémentaires, prévus au programme
552. La deuxième loi de finances rectificative pour 2021 en a tiré les
conséquences
35
et a annulé, le 1
er
décembre 2021, les crédits ouverts par la
première loi de finances rectificative pour 2021 pour la dotation relative
aux dépenses accidentelles et imprévisibles (-
1,5 Md€
, AE=CP), «
compte
tenu de l’amélioration de la situation sanitaire au cours des derniers
mois
».
Par ailleurs, les AE de
la DDAI consacrées aux prises à bail n’ont
pas été utilisées en 2021, pour la cinquième année consécutive.
En fin d’exercice
2021, le programme 552 affiche un solde
équivalent à son montant initial de 424
M€
en AE et 124
M€ en CP
.
33
Le décret d’avance pris en urgence doit respecter l’équilibre budgétaire initial (les
ouvertures de crédits sont gagées par des annulations de crédits) et le seuil maximal de
de 1 % de mouvements de crédits. La LOLF ouvre la possibilité d’ouvrir des crédits
supplémentaires (sans gage et sans seuil), sous la double condition d’urgence et de
«
nécessité impérieuse d’intérêt n
ational
», et sous réserve d’une ratification
parlementaire immédiate.
34
Article 13 de la LOLF : «
En cas d'urgence, des décrets d'avance pris sur avis du
Conseil d'État et après avis des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat
chargées des finances peuvent ouvrir des crédits supplémentaires sans affecter
l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. À cette fin, les décrets
d'avance
procèdent
à
l'annulation
de
crédits
ou
constatent
des
recettes
supplémentaires. Le montant cumulé des crédits ainsi ouverts ne peut excéder 1 % des
crédits ouverts par la loi de finances de l'année
.
[…] »
35
La LFR-2 pour 2021 a également annulé
2,1 Md€ en crédits de paiement sur la
mission
Plan d'urgence face à la crise sanitaire
.
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
25
Graphique n° 9 :
Évolution des crédits du programme 552 pour
l’année 2021
(CP
, M€)
Source : Cour des comptes
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de
ses composantes
L’étude de l’évolution de la dépense de la mission
Crédits non
répartis
se heurte aux limites de sa spécificité.
Elle ne s’inscrit pas dans
une stratégie de performance, et regroupe des crédi
ts indicatifs qui n’ont
pas systématiquement vocation à être entièrement consommés.
La nature du programme 551 suppose une consommation totale des
crédits alloués, sous couvert
de la qualité de l’estimation, parfois complexe,
des besoins finaux par l’administration.
Eu égard au caractère accidentel
ou imprévisible des dépenses supportées par le programme 552,
il n’y pas
de corrélation entre pertinence d’emploi des crédits et
taux
d’utilisation
.
26
COUR DES COMPTES
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A -
La mission
Crédits non répartis
au sein de la loi de
fin
ances initiale pour l’année 2022
La mission
Crédits non répartis
est dotée en LFI
36
pour l’année
2022 des crédits présentés au PLF,
majorés à la suite d’un amendement
gouvernemental de 100 M€ (AE=CP) au titre de
«
l’indemnité inflation
»
37
,
soit 847,7
M€ en AE et de
547,7
M€ en CP
.
Ce montant, le plus élevé pour la mission au stade de la
programmation initiale, est la conséquence du niveau inédit des crédits de
la provision relative aux rémunérations publiques (423,7 M€
en AE = CP),
ceux de la DDAI étant stables depuis 2018 (424
M€ en AE, 124
M€ en
CP).
1 -
Les crédits ouverts au sein du programme 551
En LFI pour 2022, la dotation pour mesures générales en matière de
rémunération
s’élève
à
423,7
M€
(AE=CP).
Ce
montant,
exceptionnellement important, représente une augmentation de 113 % par
rapport à 2021
(198,5 M€). Il est
incomparablement plus élevé qu
’en
2020
(16 M€).
a)
L
’estimation initiale
de la provision relative aux rémunérations
publiques
n’est pas explicitée dans les documents budgétaires
La direction du budget
a mis en avant, lors de l’instruction, la
difficulté de disposer des données précises de gestion des ressources
humaines (ETP, données résultant de la paye) susceptibles de fonder son
estimation et d’
étayer le montant de cette provision.
36
Loi 2021
–
1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
37
Amendement n° II-253 déposé par le Gouvernement le 2 novembre 2021, adopté à
l’Assemblée nationale le 5 novembre 2021. Le décret
n° 2021-1623 du 11 décembre
2021 relatif aux modalités de versement de l'aide exceptionnelle prévue à l'article 13 de
la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances rectificative pour 2021, fixe les
modalités de versement de cette aide exceptionnelle de 100 €, sous conditions de
ressources, à 38 millions de personnes résidant en France, pour faire face aux hausses
de prix.
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
27
Son calcul se fonde, en pratique, sur les éléments suivants,
communiqués
à la Cour lors de l’instruction, qui ne figurent pa
s dans les
documents destinés aux parlementaires :
-
les annonces de la ministre de la transformation et de la fonction
publiques à l’issue du
« rendez-vous salarial » 2021, rebaptisé
« conférence sur les perspectives salariales », tenu le 6 juillet 2021, et
faisant état d’une enveloppe de revalorisation salariale en 2022 pour
les agents de l’État de 250 M€
38
;
-
une marge prudentielle supplémentaire, notamment
liée à l’entrée en
vigueur, par décret du 8 septembre 2021
39
, de la prise en charge
partielle de la
protection sociale complémentaire des agents de l’État
,
à hauteur de 15 € par mois et par agent à compter du 1
er
janvier 2022.
La direction du budget ne disposait pas des données idoines sur le
nombre et la répartition précise des agents de l’État et de se
s
opérateurs potentiellement demandeurs de cette prise en charge, de
droit à la demande des intéressés s’ils ont souscrit une complémentaire
santé ;
-
l’annonce
, le 21 octobre 2021, par le Premier ministre du versement
exceptionnel
d’une
« indemnité inflation »
de 100 €
aux personnes
disposant d’un revenu inférieur à 2 000 €
net mensuel. Cette mesure
s’appliquant
également
aux agents de l’
État et de ses opérateurs, a fait
l’objet d’un amendement de 100 M€
de crédits supplémentaires au
programme 551.
L’ensemb
le de ces éléments a abouti à une provision à hauteur de
323,7 M€ dans le projet de loi de finances pour 2022, auxquels ont été
ajoutés
100 M€ au cours de la discussion budgétaire aboutissant au vote de
la LFI
(423,7 M€)
.
b)
L’information apportée dans les do
cuments budgétaires, en annexe
au PLF, pourrait être plus complète
Excepté
la
justification
apportée
par
voie
d’amendement
gouvernemental à
la mesure relative à l’indemnité inflation (100 M€), le
montant d’ampleur inédite du programme 551 (323,7 M€, hors i
ndemnité
inflation) est trop sommairement explicité dans les documents budgétaires.
38
250-millions-d-euros-pour-augmenter-les-fonctionnaires-les-moins-bien-
payes_6087346_823448.html (Le Monde.fr, 7 juillet 2021).
39
Décret n° 2021-
1164 du 8 septembre 2021 relatif au remboursement d’une partie des
cotisations de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les frais de santé
des agents civils et militaires de l’État.
28
COUR DES COMPTES
L
’
annexe au projet de loi de finances pour 2022 concernant la
mission
Crédits non répartis
, ne mentionne pas la liste exhaustive des
mesures censées être financées. Elle se
contente d’indiquer, comme l’année
précédente, que la dotation du programme 551
« intègre notamment les
mesures
annoncées dans le cadre du rendez-vous salarial 2021
» sans
expliciter l’objectif attendu de ces mesures et sans
ordre de grandeur de
leur montant :
–
«
les mesures en faveur de la catégorie C (revalorisation des
grilles, bonification d’ancienneté)
». Ce premier thème fait référence à
plusieurs mesures salariales, orientées vers les plus bas salaires de la
fonction publique, annoncées par la ministre en charge, en juillet 2021
40
:
«
mesures permettant une progression plus rapide en début de carrière
ainsi qu’
une
bonification d’ancienneté d’un an pour tous les agents de
catégorie C
». Ces mesures ont été mises en œuvre à compter du 1
er
janvier
2022, par décret du 24 décembre 2021
41
.
En revanche, il n’est pas certain
que la formulation «
revalorisation des grilles
» incorpore également le
rehaussement
de l’indice minimum de traitement au niveau du Smic,
revalorisé du fait de l’inflation
, intervenu en octobre 2021, puis en janvier
2022. (cf. 1.2.1.2).
-
«
l’
harmonisation des ratios pro-pro
42
des catégories B et C
». Cette
mesure a pour objectif de faire converger les taux de promotion ou
d’avancement de grade
entre les différents ministères af
in d’
assurer
plus de mob
ilité d’un ministère à l’autre. La ministre de la fonction
publique a évoqué
le sujet de manière générale en retenant l’objectif
suivant en 2022 : «
plus de 10 000
agents de l’
État de catégorie B et
C bénéficieront d’une promotion d
e grade, en particulier dans les
filières les plus féminisées
. »
-
«
l’
allocation forfaitaire de télétravail
». La mesure résulte du
développement du télétravail, à la suite de la crise sanitaire et de
l’accord du 13 juillet 2021 relatif à la mise en œuvre d
u télétravail
dans la fonction publique. A
fin de donner un cadre à l’indemnisation
40
Cf. Communiqué de presse relatif à la conférence sur les perspectives salariales de la
fonction publique : «
Amélie de Montchalin annonce des mesures nouvelles en faveur
du pouvoir d’achat des agents publics
», ministère de la transformation et de la fonction
publiques (6 juillet 2021).
41
Décret n° 2021-
1834 du 24 décembre 2021 modifiant l’organisation des carrières des
fonctionnaires de catégorie C de la fonction publique de l’État et portant attribution
d’une bonification d’ancienneté exceptionnelle.
42
Les ratios pro-pro (promus - promouvables) sont fixés par arrêtés. Ils définissent le
niveau maximal de promotions ou d’avancements de grade
dans les différents
départements ministériels pour chacune des catégories d’agents. L
e nombre de promus
est proportionnel au nombre de promouvables (vivier).
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
29
des frais liés à la pratique du télétravail, une allocation forfaitaire de
télétravail a été négociée, à hauteur de
2,50 € par jour de télétravail,
dans la limite d’un
montant annuel de 220
€, versée
selon un rythme
trimestriel. Le dispositif est entré en vigueur par décret
43
au 1
er
septembre 2021.
-
«
la convergence indemnitaire des catégories A et B
». Les éléments
communiqués à la suite de la conférence salariale 2021 ne permettent
pas de détailler cette mesure. Le communiqué de la ministre a évoqué
«
un effort inédit de 130 millions d’euros consacré en 2022 à la
réduction des écarts salariaux entre les ministères, afin de mettre fin
à certaines situations injustes et favoriser les mobilités. En particulier,
les agents appartenant à la filière administrative, très largement
composée
–
toutes catégories confondues
–
de femmes, bénéficieront
de ces augmentations
».
-
«
la prime de 500
€
des maîtres d’apprentissage
». Cette mesure a
également été annoncée à l’été 2021 par la ministre de la fonction
publique. Une allocation annuelle de 500
€
a effectivement été créée
à compter du 1
er
janvier 2022
44
, pour les agents exerçant les fonctions
de maître d’apprentissage dans la fonction publique d’État. L’objectif
est de mieux valoriser cette fonction et faire augmenter le nombre de
maîtres d’apprentissage et d’apprentis formés dans la fonction
publique.
La Cour souligne le manque de précisions figurant en annexe au
projet de loi de finances pour 2022
pour justifier l’ampleur inédite du
montant de la dotation du programme 551, compte tenu des informations
déjà disponibles depuis les annonces du ministère de la transformation et
de la fonction publiques au début du mois de juillet 2021.
Sans contester
d’une part, l’utilité de la dotation et
d’autre part,
les
difficultés inhérentes au contour précis de certaines mesures salariales sans
l’expertise des services
administratifs gestionnaires dans un calendrier
contraint
, elle recommande de compléter l’information
à apporter aux
43
Décret n° 2021-1123 du 26 août 2021 portant création d'une allocation forfaitaire de
télétravail au bénéfice des agents publics et des magistrats
et son arrêté d’application,
pris le même jour.
44
Décret n° 2021-1861 du 27 décembre 2021 portant créatio
n d’une allocation
forfaitaire attribuée aux maîtres d’apprentissage. L’allocation annuelle de 500 € est
versée par tranche de 250 €, pour chaque période de tutorat d’une durée minimale de 6
mois. Le dispositif entre en vigueur au 1
er
janvier 2022 avec une rétroactivité pour les
conventions en cours : «
pour les conventions d’apprentissage en cours à cette date, le
versement des tranches de l’allocation forfaitaire sera calculé à partir du 1
er
janvier
2021
».
30
COUR DES COMPTES
parlementaires en loi de finances initiale en se fondant sur les données déjà
connues de la direction du budget en lien avec la DGAFP (cf. 2.1).
2 -
Les crédits ouverts au sein du programme 552
Malgré son utilisation importante en 2020 du fait de la crise sanitaire
et la prolongation de cette dernière en 2021, la dotation pour dépenses
accidentelles et imprévisibles dispose en LFI pour 2022 des mêmes crédits
que ceux définis depuis 2018, soit 424
M€ en AE et 124
M€ en CP.
V -
L
’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
Le premier «
Rapport sur l’impact environnemental du budget de
l’État
45
», publié avec le PLF 2021 n’a pas analysé l’impact de
la totalité
des crédits ouverts en 2021. La mission
Crédits non répartis
figure parmi
les dix-sept missions
46
du budget de l’État
exclues de cette analyse,
essentiellement pour des raisons méthodologiques, et «
dont l’
impact sur
l’environnement est
[de ce fait]
neutre
47
».
Ce choix
s’expli
que :
-
s’agissant de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles
(DDAI) au programme 552, du caractère par nature indéterminé, dans
son montant et sa destination, des crédits ouverts et éventuellement
répartis en cours d’exercice
;
-
s’agissant
de la dotation pour mesures générales en matière de
rémunérations du programme 551, du fait de la convention
méthodologique, retenue par le Gouvernement, à la suite des
préconisations de
la mission d’inspection IGF
-CGEDD
48
, de
neutraliser les dépenses de masse salariale
49
dans la cotation
environnementale
du budget de l’
État.
45
Prévu par
l’article 179 de la loi
n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour
2020.
46
L’annexe «
jaune
», publiée en 2022, réitère cette classification d’impact
environnemental « neutre » pour une quinzaine de missions, dont celle au titre des
Crédits non répartis
.
47
Cf. p. 74 et suivantes du « jaune » environnemental 2021.
48
IGF
–
CGEDD, rapport «
Green Budgeting
: proposition de méthode pour une
budgétisation environnementale », 25 septembre 2019.
49
À l’exception de la masse salariale des services et des autorités administratives ayant
explicitement un objectif environnemental.
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
31
Cette convention méthodologique, excluant par nature les crédits de
masse salariale, ne semble
pas totalement adaptée à l’obje
ctif d
’analyse de
l’impact
environnemental des dépenses de
l’État.
Le programme 551 prévoit, en l’espèce au PLF 2021, une mesure
relative au « forfait mobilités durables » (cf. 1.1.1.2), ayant un objectif
environnemental principal. Cette mesure générale concoure manifestement
à la lutte contre les pollutions et contre le changement climatique, deux des
six axes environnementaux, utilisées pour la cotation « verte » des
dépenses
de l’État
.
La mission IGF-CGEDD a indiqué que les dépenses
n’ayant qu’un
effet revenu (transferts sociaux, masse salariale) devaient avoir «
un impact
présumé neutre sur l’environnement
50
». Elle a cependant précisé que des
exceptions étaient possibles. En l’occurrence, le «
forfait mobilités
durables », ayant
donné lieu à la répartition de 7,64 M€ en 2021
(cf.
1.2.1.1), est une mesure susc
eptible d’influencer
le comportement et de
modifier l
’
empreinte environnementale de dizaines de milliers de
personnes concernées, au même titre que d
’autres
dispositifs incitatifs,
classés favorables à
l’environnement
dans le « jaune » environnemental
2021, telles que les
aides à l’acquisition de véhicules propres
51
.
Ce nouvel
impératif d’analyse de l’impact environnemental des
dépenses de l’État
est un facteur supplémentaire qui invite à mieux
identifier et à estimer
ex-ante
, dans la mesure du possible, les mesures
générales annoncées et relevant du programme 551, comme le
recommande la Cour (cf.
infra
2.1).
50
Cf. p. 21 du rapport IGF
–
CGEDD précité.
51
Cf. p. 11 et 15 du « jaune » environnemental 2021.
32
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n° 551
Après un emploi très ponctuel
jusqu’
en 2018, le programme 551 est
de plus en plus sollicité depuis 2019, principalement pour le financement
des décisions prises lors des rendez-vous salariaux annuels.
L
’utilité de la dotation pour mesures générales en matière de
rémunérations n’est pas
contestable mais la
souplesse d’emploi
qui la
caractérise ne doit toutefois pas constituer une solution de facilité.
En 2018 et en 2019, la direction du b
udget l’a utilisé
e, entre le vote
du PLF et de la LFI pour l’année suivante, pour y placer de
s crédits de titre
3
jusqu’à connaître leur répa
rtition exacte. La Cour avait souligné à cette
occasion
52
que si c
et emploi n’
était pas en contradiction avec les règles de
la LOLF
53
, il ne devait pas conduire à confondre crédits de titre 2 et crédits
de titre 3.
En 2020, la Cour avait noté que la dotation avait financé une mesure
décidée six mois avant le vote de la LFI. Cette année, cette situation se
reproduit, s’agissant du «
forfait mobilités durables » que la dotation
finance, malgré une entrée en vigueur huit mois (mai 2020) avant le vote
de la LFI. (cf. 1.1.1.2). La Cour prend acte du fait que le contexte particulier
de la crise sanitaire n’a pas permis à l’administration d’être en capacité de
recenser précisément le nombre et la répartition des bénéficiaires potentiels
de ce forfait à compter de 2021.
L’
utilisation de la dotation
est, en l’espèce,
conforme à la LOLF qui prévoit que cette provision relative aux
rémunérations publiques finance des mesures salariales «
dont la
répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au
52
Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Crédits non répartis
pour
l’année 2019, Cour des comptes, avri
l 2020.
53
L
’article 7 créant la dotation n’interdit pas d’y placer des crédits autres que de titre 2
mais
l’article 11, qui concerne la ventilation des crédits placés sur la dotation, précise
que ces crédits ne peuvent majorer que des crédits de titre 2.
MISSION CRÉDITS NON RÉPARTIS
33
moment du vote des crédits
» (article 7-I-2° de la loi organique relative aux
lois de finances).
Enfin, la Cour constate que dans la LFI pour 2021 (cf. 1.1.1) et pour
2022 (cf. 1.4.1), la dotation du programme 551 accueille des montants
inédits et croissants de crédits depuis la mise en place de la LOLF, sans
que ceux-ci soient entièrement justifiés.
La Cour continuera à rester vigilante sur les modalités de recours à
la dotation pour mesures générales en matière de rémunérations, dont la
facilité d’emploi exige d
e la rigueur dans son utilisation.
Elle
recommande
également
d’améliorer
l’information
parlementaire sur ce que recouvre cette dotation dans les éléments figurant
à l’annexe du projet de loi de finances pour le programme 551 de la mission
Crédits non répartis
.
Il importe, en particulier, d’y faire figurer à l’avenir
la liste exhaustive des mesures salariales connues au moment de la
préparation des documents budgétaires
–
dont celles annoncées lors des
rendez-vous salariaux annuels
–
en décrivant précisément ces mesures, les
objectifs poursuivis et en estimant, pour chacune d’entre elles, leur ordre
de grandeur budgétaire. Dans le cadre de la contradiction, la direction du
budget a donné son accord à la recommandation de la Cour «
qu’elle
s’efforc
era de mettre en application, en décrivant notamment de façon plus
précise le contenu des mesures concernées et en communiquant des ordres
de grandeur budgétaire, dans la limite des informations dont elle
disposera
. ».
Cet
enjeu d’information du Parlement se justifie d’autant plus qu’il
est désormais fait un recours régulier au programme 551, contrairement à
la pratique de la décennie précédente (cf. 1.1.1, graphique n° 3), pour des
montants
croissants qui dépassent 400 M€
en 2022 (cf. 1.4.1.1).
Recommandation n° 1 (direction du budget) : Préciser,
en annexe du projet de loi de finances, les objectifs et les
enjeux budgétaires des mesures de rémunération
susceptibles d’être financé
es par le programme 551
(recommandation nouvelle).
II -
Programme n° 552
L’année 2020
avait
été l’occasion pour la
dotation pour dépenses
accidentelles et imprévisibles de réaffirmer sa pertinence. Disposant en
34
COUR DES COMPTES
gestion d’un niveau de crédit
s jamais atteint depuis sa création (1
644 M€
en CP), la DDAI avait permis de couvrir des besoins de financement pour
faire face aux conséquences de la crise sanitaire,
dans l’attente de
l’adoption des lois de finances rectificatives successives.
Dans son rapport sur le budget de l’État en 2020, la Cour avait
regretté
que la LFI pour 2021 n’ait pas
, dans le contexte de la persistance
de la crise sanitaire, quelque peu rehaussé le niveau de la dotation par
rapport à
la période d’avant
-crise. La Cour constate
ex-post
que la gestion
budgétaire a, de nouveau, été affectée par les conséquences de cette crise
en 2021
, ce qui a conduit à l’ouverture de crédits par décrets d’avances
(mai 2021) puis à une augmentation du montant des crédits de la DDAI
(juillet 2021).
L’amélioration
relative de la situation économique et
sanitaire au second semestre a permis de ne pas avoir recours au
programme 552
. L’exercice 2021 confirme
malgré toute la pertinence de
cette dotation pour parer aux aléas de ce type.