Mission immigration, asile
et intégration
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Immigration, Asile et Intégration
Programme 104
–
Intégration et accès à la nationalité
française
Programme 303
–
Immigration et asile
Exécution 2021 des deux programmes de la mission
(
CP, en M€)
Source : Cour des comptes
442,25
1 364,19
1 806,44
0,00
200,00
400,00
600,00
800,00
1 000,00
1 200,00
1 400,00
1 600,00
1 800,00
2 000,00
P. 104
P. 303
Total mission
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
3
Synthèse
La mission
Immigration, asile et intégration
rassemble les dépenses
consacrées, d
’
une part à
la garantie de l’exercice du droit d’asile et
à la lutte
contre l’immigrat
ion irrégulière (programme 303)
, et d’autre part
à
l
’
accueil des étrangers primo-arrivants, aux actions d
’
intégration et aux
procédures de naturalisation (programme 104).
L’analyse de l’exécution budgétaire 2021 s’est principalement
appuyée sur celle des dépenses les plus importantes des deux programmes
(allocation pour demandeurs d’asile, hébergement, intégration), le
déploiement des mesures du plan de relance et les effets de la crise
sanitaire.
En LFI 2021, les dépenses de la mission étaient budgétisées pour
1
750,7 M€ en AE et 1
841,9
M€
en CP, en augmentation pour les CP
(+ 1,6 %) et en nette diminution pour les AE (- 11,0 %) par rapport à
la LFI 2020.
La mise en réserve initiale s’est réalisée à l’échelle de la
mission, afin d’alléger son poids s
ur les dépenses inéluctables, notamment
sur l’allocation pour demandeurs d’asile (ADA) du programme 303
.
Le programme 303 -
Immigration et asile
a représenté 75 % des
crédits de la mission en LFI 2021, avec 1 319,8
M€ en AE et 1410
,9
M€
en CP.
La programmation initiale est en hausse, en CP, de 2,2 % par
rapport à la LFI 2020, en particulier pour
l’hébergement en centre d’accueil
des demandeurs d’asile (CADA) et les centre
s de rétention administrative
(CRA). En AE, une importante diminution de 11,8 % a été programmée
par rapport à la LFI 2020, l
’écart entre AE et
CP sur le programme
s’expliquant
par
le
conventionnement
pluriannuel
de
centres
d’hébergement
d’urgence
des demandeurs d’asile (HUDA)
avec différents
opérateurs, qui a nécessité moins
d’
engagements en 2021.
En début d’année 2021
, le responsable de programme évoquait une
possible mobilisation de la réserve de précaution du programme 303, afin
de faire face à des dépenses supplémentaires de
l’allocation pour
demandeurs d’asile.
Cette appréciation l
aissait présager l’enclenchement
d’une mécanique budgétaire récurrente
depuis 2017 au moins : la sous-
budgétisation de l’ADA, et la mobilisation de la réserve des deux
programmes pour y faire face. Chaque année depuis 2017, la Cour
recommande en conséquence de revoir la budgétisation de la mission, sur
la base d’une évaluation sincère des dépenses liées à l’accueil des
demandeurs d’asile
.
4
COUR DES COMPTES
Toutefois, dè
s le mois de mai, l’hypothèse d’un
dépassement de la
budgétisation a été démentie par le ryt
hme d’exécution de l’allocation.
Ce
retournement de tendance est à attribuer principalement à un nombre plus
faible
de demandeurs d’asile par rapport prévision
s utilisées en LFI. Ainsi,
103 011 demandes (dont 89 026 premières demandes) ont été déposées à
l
’
Ofpra, alors que 132 800 étaient prévues en LFI.
Pour la première fois depuis des années, l
’exécution 2021
du
programme
Immigration et asile
a donc été marquée par la sous-
exécution
des dépenses de l’allocation pour
demandeurs d’asile
(ADA),
à rebours des dépassements systématiques des années précédentes.
389,6 M€
ont finalement été dépensés en 2021 contre une prévision de
454,7 M€
. Ce constat conduit la Cour à lever la recommandation
formulée depuis trois exercices tenant à budgétiser avec sincérité les
crédits de la mission dans son ensemble, laquelle reposait à titre
principal sur la sous-
budgétisation récurrente de l’ADA.
Les
crédits consacrés à l’hébergement des demandeurs d’asile
,
toutes structures confondues (CADA, HUDA, p
rogramme d’
accueil des
d
emandeurs d’
asile, c
entre d’
a
ccueil et d’
examen des situations),
constituent l’autre grand poste de dépenses du programme
303 avec
726,5
M€
prévus par la LFI 2021 en CP. Ils devaient financer un effort
important de création de 4 000 places supplémentaires, réparties entre les
CADA et les CAES.
En cours d’exécution, les dépenses d’hébergement d’urgence
du
programme 303 ont été ralenties par des retards dans le conventionnement
avec les opérateurs. D
’autre
s dépenses, exceptionnelles, ont dû être prises
en charge, liées notamment à
l’accueil de 3
000 Afghans évacués pendant
l’été 2021 et
à
l’évacuation de
campements parisiens. De nombreuses
arrivées en Guyane et à Mayotte ont également engendré des coûts
supplémentaires liés au recours à des nuitées hôtelières. Les dépenses ont
finalement été plus importantes que prévu
en LFI (414,9 M€ pour l
es
HUDA, les CAES et les PRADHA).
La mission
Plan de relance
(programme 363) devait également
contribuer à développer les capacités d’hébergement
à hauteur de
2 000 places
,
qui s’ajouteraient aux
4 000 précédemment évoquées dans
les dispositifs de préparation au retour (DPAR), les CAES et les centres
provisoires d’hébergement (CPH
, financés par le programme 104). La
dotation budgétaire pour ce fair
e était de 36,6 M€ d’AE et
de 18,5
M€ en
CP ; en
fin d’année, 28,7 M€ en AE et 10,8 M€ en CP
ont été exécutés sur
le programme 363, et les crédits non consommés ont été demandés en
report pour 2022.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
5
L’offre totale d’hébergement
aura atteint 115 000 places à la fin de
l’année 2021
, correspondant à la cible fixée en LFI mais avec le renfort des
créations financées par le plan de relance.
Malgré ces efforts,
il est estimé qu’environ
41 % des demandeurs
d’asile n’ont pas pu être
hébergés dans les structures dédiées en 2021. Ces
personnes ont dû se loger par leurs propres moyens ou ont été orientées
vers
l’hébergeme
n
t d’urgence
de droit commun, dépendant du programme
177 de la mission
Cohésion des territoires
.
Au total, les dépenses 2021 du programme ont été de 1 260,6
M€
en AE et de 1 364,2
M€ en CP. Le faible niveau d’exécution de l’ADA
a permis
l’annulation en gestion
de l’intégralité des
crédits mis en
réserve du programme 303.
En PLF 2022, une provision de 20 M€, positionnée sur les crédits
d’hébergement, pourrait couvrir un éventuel dépassement de l’allocation
pour demandeurs d’asile. Ce dispositif
reflète les difficultés de budgétiser
cette dépense de guichet tant la prévision demeure soumise aux aléas
migratoires. Par ailleurs, l’effort de mise à niveau du parc d’hébergement
est ainsi conditionné par l’exécution de l’ADA, alors que la loi prescrit au
titre des conditions matérielles d’accueil, et le versement de l’allocation,
et
l’hébergement. Le plan de relance
1
prévoit, sans réserve quant à lui, la
création de 800 places dans les centres provisoires d’hébergement (CPH)
en 2022 mais celles-
ci s’adressent aux bénéficiaires de la protection
internationale et non aux demandeurs d
’asile.
Le programme 104
- Intégration et accès à la nationalité française
était doté en LFI de
430,9 M€ en AE et en CP.
Sa programmation,
quasiment identique à celle de la LFI 2020 (- 0,1 %) au niveau global,
prévoyait néanmoins une progression des dépen
ses d’intégration
de 12,5 %
(+
5,9 M€
).
Les crédits disponibles en 2021 se sont élevés
à 452 M€ avec
les reports de 2020 et les fonds de concours et son exécution a atteint
443,1
M€ en AE et 442,2 M€ en CP
. Comme pour le programme 303, les
lois de finances rectificatives de 2021 ont donc pu procéder
à l’annulation
de l’intégralité
de la réserve de précaution.
Enfin, le montant des dépenses supplémentaires et des économies
liées à la crise sanitaire n’
a pas atteint en 2021 le niveau constaté en 2020.
Les difficultés de circulation ont entraîné la limitation du nombre de
demandeurs d’asile et en
grande partie la sous-
exécution de l’
allocation
pour demandeurs d’asile
. Contrairement à la période de confinement de
2020, i
l n’y a d’ailleurs pas
eu de mesure spécifique pour l’allongement
des droits de cette allocation.
1
En dehors des créations de places prévues sur 2021 et reportées en 2022
6
COUR DES COMPTES
D’autres
économies ont été réalisées sur le fonctionnement des
centres de rétention administrative (-
2,4 M€), en raison d’une réduction
de
la capacité d’accueil,
afin de respecter notamment la distanciation sociale, et
l’éloignement
, dans le contexte du maintien des restrictions de circulation
transfrontalière (- 5,4
M€).
Enfin, u
n surcoût de 2,9 M€ lié au renforcement
des dispositifs sanitaires dans les Hauts-de-France, a été identifié.
Comme les années précédentes, les fonds de concours européens
et britanniques ont participé au financement des projets de la mission :
59,4
M€ ont été rattachés, et 33,4 M€ ont été consommés
. En 2021, le
reliquat des corrections décidées sur les comptes 2017-
2018 (9,4 M€) a été
réglé, soldant ainsi le désaccord avec la Commission européenne.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
7
Recommandation
1.
Poursuivre le développement des capacités du dispositif national
d’accueil des demandeurs d’asile, la simplification de ses t
ypes
d’hébergement et l’homogénéisation de leurs modalités de tarification
et de financement, afin d’améliorer le taux d’hébergement des
demandeurs et de réduire les effets de report sur les structures
d’hébergement de droit commun financées par le program
me 177
(
recommandation reconduite
).
(DGEF)
8
COUR DES COMPTES
Sommaire
Chapitre I.
Analyse de l’ex
écution budgétaire
..........................................
12
I.
Une programmation initiale en progression
..........................................
12
A.
Une progression des crédits sur l’allocation pour demandeurs
d’asile, l’hébergement et les actions d’intégration
..............................
12
B. Un risque d
e dépassement de l’allocation pour demandeurs d’asile et de
l’hébergement d’urgence identifié en début de gestion mais non réalisé
....
15
II. La gestion des crédits et sa régularité
..................................................
16
A. Des mouvements de crédits peu nombreux en cours
de gestion ...16
B. La modulation de la réserve de précaution
.....................................
16
C. Les crédits disponibles en gestion
..................................................
17
III.
Analyse de l’évolu
tion de la dépense et de ses composantes
.............
18
A. Une légère sous-exécution des crédits
de la mission
................................
18
B.
Le poids des dépenses d’intervention
........................................................
21
C.
L’impact de la crise sanit
aire sur les dépenses de la mission
....................
25
IV. Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
..............................
26
A. La soutenabilité budgétaire à court terme : les reports et charges à
payer
...................................................................................................
26
B. La soutenabilité budgétaire à moyen terme : les restes à payer et
reports d’AE sur 2022
.........................................................................
27
C. La programmation des crédits en PLF 2022
..................................
27
Chapitre II.
Points d’attention par programme
........................................
29
I. Programme n°303 - Immigration et asile
..............................................
29
A. La sous-
exécution des dépenses de l’allocation pour
demandeurs
d’asile
.................................................................................................
29
B.
Des dépenses d’hébergement en progression
.................................
35
C.
L’évaluation de la performance du programme 303
......................
39
II. Programme n°104 - Intégration et accès à la nationalité française
......
41
A. Des dépenses soutenues en 2021
...................................................
41
B. Les indicateurs de performance du programme
.............................
43
III. La gestion des fonds européens
..........................................................
45
A. Les effets des corrections de la Commission européenne sur la
gestion des fonds par la DGEF
...........................................................
45
B.
L’exécution 2021 des fonds de concours
.......................................
46
C. Bilan de la programmation 2014-2020 du FAMI
...........................
47
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
9
Chapitre III.
Moyens consacrés par l’état à la politique de
l’immigration,
de l’asile et de l’intégration
.........................................................................
49
I. Les opérateurs
: l’Ofii et l’Ofpra
...........................................................
49
A. Les subventions pour charges de service public
............................
49
B. Les autres financements apportés aux opérateurs
..........................
50
C.
Une hausse continue des effectifs jusqu’en 2020
...........................
51
II.
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
........................
54
Annexes
.........................................................................................................
57
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
11
Introduction
La mission
Immigration, asile et intégration
finance les actions
couvrant l’intégralité du parcours
des personnes empruntant les voies de
l’immigration ou de l’asile
(hors mineurs non accompagnés
2
). Celles-ci
sont pilotées par la direction générale des étrangers en France (DGEF) et
en grande partie mises en œuvre par d’autres services du ministère de
l’intérieur (préfectures
, police et gendarmerie nationales
3
) ainsi que par
deux opérateurs rattaché
s budgétairement à la mission : d’une part, au titre
du programme 303 -
Immigration et asile
,
l’Office français de protection
des réfugiés et apatrides (Ofpra
) chargé de l’application des textes relatifs
à la reconnaissance de la qualité de réfugié, d’apatride et à l’admission à la
protection subsidiaire ;
et d’autre part, au titre d
es deux programmes
rattachés à la mission
, l’Office français de l’immigration et de l’intégration
(Ofii
), chargé de l’accueil et de l’accompagnement des ressortissants
étrangers autorisés à séjourner en France, y compris les demandeurs
d’asile.
Les dépenses de la mission représentent 0,4 % du total des dépenses
nettes
4
du budget de l’État en 2021.
Ils ne constituent
toutefois qu’un
quart
environ des crédits du budget général consacrés aux politiques
d’immigration au sens le plus large, que l
e document de politique
transversale (DPT) 2022 « P
olitique française de l’immigration et de
l’intégration
» évalue à
6,84 Md€ en CP
.
2
La prise en charge des mineurs non accompagnés relève de la compétence des conseils
départementaux au titre de l’aide sociale à l’enfance. Elle a fait l’objet d’observations
publiques de la Cour des comptes dans un référé adressé au Premier ministre en date du
8 octobre 2020.
3
Les directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités et les
directions d’outre
-
mer participent également à la mise en œuvre de la politique de l’asile.
4
Hors
remboursements
et
dégrèvements
–
situation
mensuelle
budgétaire
au 31 décembre 2021.
12
COUR DES COMPTES
Chapitre I.
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I.
Une programmation initiale en progression
A.
Une progression des crédits sur
l’allocation pour
demandeurs d’asile, l’hébergement
et les actions
d’intégration
La mission n’a pas connu d’évolution de son périmètre en 2021
, à
l’exception de
deux mesures mineures de transfert, pour 0,39
M€, vers le
programme 105. Ses crédits de paiement en loi de finances initiale 2021,
en hausse de 1,6 % par
rapport à la loi de finances 2020, s’élèvent à
1 841,9
M€. C’est le
programme 303 -
Immigration et asile
, qui représente
75 % du total de la mission, qui bénéficie de cette augmentation (+ 2,2 %
de CP) au titre de la lutte contre
l’immigration irrégulière (+
4,1 % de CP)
et
la garantie d’exercice du droit d’asile
(+ 2 % de CP). À
l’inverse,
globalement, les CP rattachés au programme 104 diminuent très
légèrement (- 0,1 %).
L’évolution des CP
de la mission est dissociée des AE, qui
connaissent une diminution de 11 % par rapport à 2020, en passant à
1 750,7
M€. La baisse s’applique principalement à l’hébergement
d’urgence
sur le programme 303, du fait de son mode de financement
pluriannuel.
1.
Le programme 303 - Immigration et asile
a.
Une budgétisat
ion prudente de l’
a
llocation des demandeurs d’asile
(ADA)
L’action
2 «
garantie de l’exercice du droit d’asile
», représente près
de 67,5 % des crédits de la mission en AE et 69,3 % en CP. L
’allocation
pour
demandeurs d’asile
en constitue la dépense la plus importante. Elle
est versée aux
demandeurs d’asile pendant toute la durée de la procédure
d’instruction de leur dossier, y compris
en cas de recours devant la Cour
nationale du droit d’asile (
CNDA).
La budgétisation de l’ADA a beaucoup
évolué ces dernières années. Ainsi, un rebasage
de 112 M€ avait été réalisé
en LFI 2020
par rapport à la LFI 2019, pour un montant total de l’allocation
prévu à hauteur de
447 M€
(+ 33%) qui
n’avait
pourtant pas suffi à couvrir
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
13
les dépenses réalisées en 2020
, qui s’étaient élevées à 485 M€ (hors frais
de gestion attribués à l’Ofii).
L’augmentation de l’ADA s’est poursuivie en LFI 2021, mais à
hauteur de 1,5 % par rapport à la LFI 2020, la dotation étant finalement
portée à 454,7 M
€
.
La prévision de
l’ADA s’est
appuyée sur une estimation du nombre
de demandes d’asile au même niveau qu’en 2019, soit 132
800, anticipant
un effet rattrapage après le ralentissement brutal de 2020. Elle
s’
est adossée
également à un
délai de traitement des demandes d’asile par l’
Ofpra en
nette accélération, prévu à 112 jours contre 261 en 2020.
L’hypothèse d’un retour au niveau de 2019
d
es demandes d’asile
,
alors que les conséquences de la crise sanitaire pouvaient encore être
perceptibles en 2021, apparaissait alors prudente. Les rapporteurs de la
commission des finances de l’Assemblée nationale, lors du dépôt du PLF
2021, ont
d’ailleurs
indiqué que cette prévision était «
relativement
crédible
».
En ce qui concerne le délai cible de traitement, bien inférieur à ceux
des années précédentes, il pouvait sembler atteignable grâce aux
150 recrutements supplémentaires
d’officiers de protection,
en poste à
l’
Ofpra depuis le dernier trimestre 2020.
Les dispositifs de contrôle du
versement de l’allocation, le déploiement de l’orientation régionale pour
mieux répartir sur le territoire les demandeurs d’asile et
l’application
systématique du règlement Dublin
5
devaient également permettre de mieux
maîtriser la trajectoire de cette dépense.
b.
La dissociation des AE et CP pour les dépenses d’hébergement
L
es crédits pour l’
hébergement représentent
l’autre grand poste de
dépenses de
l’action 2
. Les
crédits consacrés à l’
h
ébergement d’urgence
ont connu des évolutions variables par rapport à la LFI 2020 en fonction
des dispositifs : diminution
pour l’hébergement d’urgence des demandeurs
d’asile
(HUDA) avec - 119,4 % en AE et - 2,3 % en CP portant les
dotations à 222,7 M€ en
AE et à
355,5 M€ en CP ;
augmentation pour les
centres d’accueil et d’examen des situations (
CAES) avec + 59,6 % en AE
et + 19,3 % en CP, soit respectivement 76,5
M€
et 38,3
M€
pour créer
1 000 places supplémentaires. Par ailleurs, le plan de relance a également
prévu la création de 500 nouvelles places de CAES, en plus des
5
Le système d’asile européen garantit l’examen des demandes, mais par un seul Etat
membre. Si la France n’en est pas responsable, la personne doit quitter le terri
toire pour
se rendre dans le pays concerné.
14
COUR DES COMPTES
1 000 évoquées précédemment, pour
la mise en œuvre de l’orientation
directive des demandeurs d’asile
.
3 0
00 créations de places d’hébergement
stable ont également
été prévues en 2021
dans
les centres d’accueil pour demandeurs
d’asile
. Ainsi, les CADA ont vu leurs crédits augmenter de 4,7 % par
rapport à la LFI 2020, pour atteindre 332,8
M€ en AE et CP
.
L’action 2
a enfin financé la subvention attribuée à
l’
Ofpra, en
augmentation de 1,3 % par rapport à la LFI
2020, pour s’établir à 92
,
8 M€
en LFI 2021. Cette hausse devait correspondre à l’évolution de la masse
salariale, et prenait en considération le transfert de 0,
1 M€ v
ers le
programme 176 -
Police nationale
.
L’action 3
prend en charge les dépenses en matière de lutte contre
l’immigration irrégulière
(rétention, éloignement, préparation au retour,
prise en charge sanitaire et sociale des personnes en rétention). Les crédits
2021 ont été en nette progression par rapport aux crédits ouverts par la LFI
2020, avec 131,
2 M€ en
AE (+ 28,7
M€) et 127
,
8 M€ en CP
(+ 10,6
M€).
Ils devaient financer de nouvelles places en centre de rétention
administrative, ainsi que des dispositifs de préparation au retour (DPAR),
qui hébergent en priorité des familles en situation irrégulière et volontaires
au départ.
Le plan de relance (programme 363) devait contribuer
également au financement de 1 500 places de DPAR.
2.
Le programme 104 - Intégration et accès à la nationalité
française
L’autre programme de la mission
a connu une certaine stabilité en
LFI 2021 par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale 2020,
avec 430,
9 M€ en AE et CP (
soit 0,1 % de recul).
L’action d’intégration
des nouveaux arrivants (action 12) a néanmoins progressé de + 8,2 %, pour
s’établir à 58 M€.
Elle devait permettre de consolider l’accompagnement
vers l’emploi notamment des primo arrivantes, et
de favoriser la
reconnaissance des acquis professionnels.
Les dispositifs en
faveur de l’intégration des étrangers (action 15)
ont également connu une augmentation de plus de 3 % par rapport à 2020,
avec 32,8
M€ en AE et CP. En revanche,
la budgétisation de la subvention
pour l’
O
ffice français de l’immigration et de l’intégration
(Ofii) a reculé
de 2,5 % sur la même période, pour s
’établir à 2
38
M€ en AE et CP
.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
15
B.
Un risque de dépassement de
l’allocation pour
demandeurs d’asile
et de
l’hébergement d’urgence
identifié en début de gestion mais non réalisé
Depuis la fin de l’année 2019, u
ne expérimentation est menée entre
le ministère de l’intérieur et le
contrôle budgétaire et comptable ministériel
(CBCM) afin de moderniser et simplifier le processus budgétaire. Ainsi,
un document de programmation unique (DPU) est établi pour les deux
programmes de la mission, sur lequel le CBCM rend son avis. Dans cet
avis de février 2021, les montants de la réserve de précaution ainsi que les
risques de gestion sont précisés.
A cette occasion,
le ministère de l’intérieur
a évoqué un probable
dégel intégral de la réserve de précaution du programme 303, soit 41,2
M€
en AE et 44,9
M€ en CP
, anticipant un besoin de financement
supplémentaire portant sur
l’allocation pour demandeurs d’asile et
l’
hébergement dans les
centres d’accueil des demandeurs d’asil
e (CADA)
et en HUDA.
P
our l’ADA,
le responsable de programme estimait nécessaire
l’utilisation des 9
M€ de réserve.
De fait, il constatait que le nombre de
demandes
d’asile en cours de procédure au 1
er
janvier 2021 était supérieur
aux projections de
l’été 2020
, et que le taux de rotation important des
agents instructeurs de
l’
Ofpra continuait à peser sur sa capacité
décisionnelle. Le responsable de programme avait également prévu
l’utilisation de la réserve
appliquée aux CADA de 15,3
M€ en AE et CP
,
pour financer les 46 632 places prévues (pour 332,8
M€ en AE et CP
).
Pour
l’hébergement d’urgence
(HUDA, p
rogramme d’accueil et
d’hébergement des demandeurs d’asile
et CAES), la LFI 2021 prévoyait
299,
3 M€ en AE et 393,7 M€ en CP. Le responsable de
programme, au
moment du DPU, estimait son besoin, en AE, à 324,7
M€. En CP, il
prévoyait une exécution pour un montant supérieur aux crédits disponibles,
au-delà même de la réserve de précaution, à 403,0
M€.
Cette projection
s’est appuyée sur l’hypothèse d’un
financement de toutes les places
prévues en LFI 2021.
Enfin, la gestion des fonds européens était identifiée comme élément
de risque en 2021, du fait des corrections décidées sur les comptes 2018
par la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC).
Dès le début de l’année 2021,
et comme en 2020, des incertitudes
pesaient donc sur le niveau d
’exécution du programme 303.
Toutefois, la
situation devait sembler plus favorable au responsable de programme qu’en
16
COUR DES COMPTES
février 2020, dans la me
sure où il n’a pas évoqué la nécessité de mobiliser
également la réserve du programme 104, pour l’ADA.
Le CBCM a estimé que la prévision des dépenses du programme
303 présentait une « insoutenabilité subie » et a donc rendu un avis
favorable avec réserve.
Il
a invité le ministère à poursuivre la recherche
d’économies susceptibles de financer les dépassements probables
.
Ce
risque ne s’est toutefois pas concrétisé pendant l’année, et l’
allocation
pour
demandeurs
d’asile
,
a
été
exécutée
en
deçà
de
sa
budgétisation (cf 1.3). Deux réunions de compte rendus de gestion ont
donc été programmées pour suivre l’évolution du programme.
En ce qui concerne le programme 104, les dépenses programmées
pour 2021 étaient supérieures à
l’exécution 2020 de
49,2
M€ en AE et
de
49,8 M€ en
CP, et quasiment stables par rapport à la LFI 2020. Le contrôle
budgétaire a proposé
d’ajuster le calendrier et les montants de la subvention
à
l’
Ofii, principal bénéficiaire de ces crédits, compte tenu du niveau
confortable de sa trésorerie.
La prévision de dépenses du programme 104, jugée soutenable,
a donc recueilli un avis favorable du CBCM. Seule une réunion de
compte rendu de gestion, en septembre 2021, a été organisée.
II.
La gestion des crédits et sa régularité
A.
Des mouvements de crédits peu nombreux en cours
de gestion
Sur le programme 303, les reports de 2020 sur l’année 2021 se sont
élevés en AE à 39,3 M€ (dont 16,9 M€ de fonds de concours) et en CP à
35
,1 M€ (dont 23,2
M€ de fonds de concours).
Le programme 104 a également bénéficié de reports pour un
montant de 12 M€ en AE (dont 0,32 M€ de fonds de concours) et 12,9 M€
en CP (dont 0,35 M€ en fonds de concours). En fin d’année, u
n transfert
de 1 M€ en AE et CP a été réalisé par le décret précédemment évoqué de
novembre, en provenance du programme 105 destiné au financement de
l’accueil
de 3 000 Afghans rapatriés en France.
B.
La modulation de la réserve de précaution
La circulaire budgétaire du 10 novembre 2020 relative au lancement
de la gestion 2021 a imposé un taux de 4 % de mise en réserve, applicable
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
17
aux deux programmes de la mission. Elle a autorisé une différenciation de
ce taux selon les programmes, tenant compte du degré de contrainte de
leurs dépenses. Une modulation du taux, à 1,6 %, pouvait également être
effectuée pour les subventions pour charge de service public (SCSP). La
circulaire a précisé que les AE et les CP mis en réserve ne devaient pas être
considérés comme disponibles.
Comme en 2020, la mise en réserve initiale s’est réalisée à l’échelle
de la mission
, afin d’alléger son poids sur les dépenses inéluctables
.
41,2
M€ en AE et 44,9 M€ en CP
ont été réservés sur le programme 303,
correspondant à un taux de respectivement 3,1 % et 3,2 %. Pour le
programme 104
, les montants étaient de 24,5 M€ en AE et en CP,
soit un
taux de 5,7 %.
Les taux de réserve ont également été appliqués différemment au
sein des deux programmes. Ainsi, dans le programme 303, 2,9 % des
dépenses d’hébergement d’urgence, et 2
% de la subvention à
l’
Ofpra
(1,9
M€)
étaient indisponibles.
L’allocation pour demandeur
s
d’asile
,
quant à elle,
a bénéficié d’
un taux de réserve de 2 %, toutefois moins
favorable que celui de 2020, fixé à 1 %.
C.
Les crédits disponibles en gestion
De
la LFI à l’exécution
(
CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes
18
COUR DES COMPTES
La mission devait bénéficier de fonds de concours abondés
principalement par les fonds européens, qui ont fait suite au fonds asile,
migration et intégration (FAMI).
Le programme 104 prévoyait un rattachement de 43,1 M€ pour
l’accueil des primo arrivants, l’
accompagnement des réfugiés et le
financement des dispositifs d’accueil de personnes réinstallées.
Ce sont
finalement 32,2 M€ qui ont été rattachés.
Le total des crédits disponibles
(crédits ouverts par la LFI, réserve, report, fonds de concours, décrets
de transfert)
s’est élevé à 451,6 M€ en AE et 452,6 M€ en CP.
Pour le programme 303, le rattachement de
19,2 M€
devait contribuer
à des opérations de relocalisation volontaire, de l’accompagnement socio
-
administratif des demandeurs d’asile, à payer des vols
retours, et à
l’assistance juridique des retenus dans les centres de rétention administrative.
27,2 M€ ont été perçus.
Les crédits disponibles pour le programme 303
ont été de 1 344,7 M€ en AE et 1
427,9 M€ en CP.
III.
Analyse de l
’évolution de la dépense
et de ses composantes
A.
Une légère sous-exécution des crédits
de la mission
L’année 2021 est marquée par une sous
-exécution de la LFI des
deux programmes de la mission à hauteur de -4 ,6 % en AE (-81,2
M€
) et
- 3,7 % en CP (-
68,8M€).
Il s’agit d’une première à l’échelle de la
mission depuis plusieurs années, après plusieurs gestions marquées
par une sur-
exécution au regard de la LFI liée pour l’essentiel à des
dépenses d’asile sous
-estimées.
Le tableau n°1 détaille par action et pour chacun des programmes la
LFI 202
1 et l’exécution 2021 en AE et CP.
L’action 2 «
Garantie de l’exercice du droit d’asile
» rattachée au
programme 303 présente une exécution inférieure à la LFI
de 69,2 M€ en
AE et 47,4 M€ en CP en raison principalement des m
oindres dépenses
réalisées au titre de l’all
ocation pour dema
ndeurs d’asile
(- 14,3 %). Les
dépenses d’hébergement d’urgence s’élèvent à 414,1 M€ en CP soit
+
20,3 M€ par rapport à la LFI en raison de la situation ultramarine (hausse
des demandes d’
asile à Mayotte et Guyane qui entraîne de fortes tensions
en matière d’hébergement, paiement de nuitées d’hôtel dans les régions
PACA et Occitanie en raison d’une configuration du parc d’hébergement
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
19
encore mal adaptée au profil des demandeurs d’asile
et à la prise en charge
des ressortissants afghans dans le cadre de l’opération «
Apagan
6
»).
L’action 3 «
lutte contre l’immigration irrégulière
» est en sous-
exécution de 4,5 % en AE (-
5,9 M€
) et 8,8 % en CP (-
11,3 M€). Les
dépenses relatives à l’éloignement sont
moindres en raison de la fermeture
des frontières de pays de retour, notamment les pays du Maghreb en raison
de la crise sanitaire. À
l’inverse, les dépenses de prise en charge sanitaire
des personnes retenues sont supérieures aux crédits inscrits en LFI.
Pour le programme 104,
l’écart le plus important entre la prévision
et l’exécution concerne l’action 11 «
actions nationales d’accueil des
étrangers primo-arrivants » qui présente un écart de 15,2 M
€
en AE/CP par
rapport aux montants inscrits en LFI soit le montant des crédits mis en
réserve et un redéploiement de 1 M€ vers l’action 15 «
actions d’intégration
des réfugiés
». La subvention pour charge de service public de l’OFII a été
exécutée
à hauteur de 222,8 M€ soit
- 6,4 % en AE/CP par rapport aux
prévi
sions d’exécution.
Tableau n° 1 :
Comparaison LFI/exécution 2021 hors fonds de
concours, reports et annulations (en M
€)
Action
Titre
Sous Unité de
budgétisation
LFI 2021
Exécution 2021
écart exéc/LFI
2021 en %
AE
CP
AE
CP
AE
CP
01
Circulation des
étrangers
/politique. des
visas
3
Fonct. courant
sous-dir. visas et
stations de travail
dans
postes
diplomatique
/consul.
0,52
0,52
0,46
0,42
-11,5%
-19,2%
Total Action 01
0,52
0,52
0,46
0,42
-11,5% -19,2%
02
Garantie de
l'exercice du
droit d'asile
6
ADA
454,75
454,75
389,60
389,60
-14,3%
-14,3%
6
CADA
332,77
332,77
327,75
327,73
-1,5%
-1,5%
6
HU
299,34
393,78
297,76
414,11
-0,5%
5,2%
6
Accompagnement
social DA
2,71
2,71
7,05
6,95
160,1%
156,5%
3
Ofpra
92,84
92,84
90,99
90,99
-2,0%
-2,0%
6
L’opération Apagan est une opération d’évacuation de ressortissants organisée par les
forces armées françaises, et notamment l’armée de l’air et de l’espace, à la suite de la
prise de Kaboul par les talibans en août 2021.
20
COUR DES COMPTES
Action
Titre
Sous Unité de
budgétisation
LFI 2021
Exécution 2021
écart exéc/LFI
2021 en %
AE
CP
AE
CP
AE
CP
FAMI - Asile
crédits nationaux
0,07
0,07
Total Action 02
1 182,41 1 276,85 1 113,21 1 229,44
-5,9%
-3,7%
03
Lutte contre
l'immigration
irrégulière
3
Fonctionnement
hôtelier CRA
49,03
46,75
45,87
42,26
-6,4%
-9,6%
5
Investissement et
entretien immobilier
des CRA
22,47
21,41
23,99
23,35
6,8%
9,1%
6
Accompagnement
social CRA
8,41
8,41
7,77
7,53
-7,6%
-10,5%
6
Prise en charge
sanitaire des
personnes en CRA
10,60
10,60
9,86
9,86
-7,0%
-7,0%
6
Calais / Dunkerque
6,0
6,00
7,54
7,48
25,7%
24,7%
3
Éloignement
34,69
34,69
26,20
22,07
-24,5%
-36,4%
FAMI Retour crédits
nationaux
5,54
5,54
Total Action 03
131,20
127,86
126,77
118,09
-3,4%
-7,6%
04
Soutien
3
Fonctionnement des
services
1,89
1,89
2,32
1,41
22,8%
-25,4%
3 et 5
Informatique
3,81
3,81
7,46
5,98
95,8%
57%
FAMI FSI -
Assistance technique
crédits nationaux
1,13
0,40
Total Action 04
5,70
5,70
10,91
7,79
91,4%
36,7%
Total programme 303
1 319,83
1 410,93
1 251,36
1 355,75
-5,2%
-3,9%
11
Actions
nationales
d'accueil des
étrangers primo-
arrivants et de
formation
linguistique
3
Office Français de
l'Immigration et de
l'Intégration (Ofii)
249,07
249,07
233,24
233,24
-6,4%
-6,4%
3
dont SCSP
238,07
238,07
222,79
222,79
-6,4%
-6,4%
6
dont crédits
intervention
11,00
11,00
10,45
10,45
-5,0%
-5,0%
FAMI- accueil
primo-arrivants
crédits nationaux
0,60
0,59
Total Action 11
249,07
249,07
233,84
233,84
-6,4%
-6,4%
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
21
Action
Titre
Sous Unité de
budgétisation
LFI 2021
Exécution 2021
écart exéc/LFI
2021 en %
AE
CP
AE
CP
AE
CP
12
Actions
d'intégration des
étrangers en
situation régulière
6
Actions
d'accompagnement
des étrangers primo-
arrivants
58,00
58,00
54,41
53,92
-6,2%
-7,0%
Total Action 12
58,00
58,00
54,41
53,92
-6,2%
-7,0%
14
Naturalisation et
accès à la
nationalité
3
Fonctionnement au
titre des
naturalisations
0,99
1,05
1,52
1,34
53,5%
27,6%
Total Action 14
0,99
1,05
1,52
1,34
53,5%
27,6%
15
Actions
d'intégration des
réfugiés
6
Centres provisoires
d'hébergement
(CPH)
81,92
81,92
78,83
78,76
-3,8%
-3,9%
6
Aides et
accompagnement
aux réfugiés
32,77
32,77
31,90
31,84
-2,7%
-2,8%
FAMI - intégration
crédits nationaux
11,70
11,70
Total Action 15
114,69
114,69
122,43
122,29
6,7%
6,6%
16
Accompagnement
des FTM
6
Foyers travailleurs
migrants
8,14
8,14
7,43
7,43
-8,7%
-8,7%
Total Action 16
8,14
8,14
7,43
7,43
-8,7%
-8,7%
Total programme 104
430,89
430,95
419,03
418,23
-2,8%
-3,0%
Total mission IAI
1 750,72
1 841,88
1 670,39
1 773,98
-4,6%
-3,7%
Source : réponses DGEF- Données du DPU 2022
La mission ne porte pas directement des dépenses de personnel,
mais finance
deux opérateurs, l’
Ofpra
et l’
Ofii, dont les effectifs et les
dépenses de personnel sont analysés plus loin (cf. Partie 3.1).
B.
Le poids des dépenses d’intervention
Le graphique ci-dessous illustre la prépondérance des dépenses
d’intervention
au sein de la mission.
22
COUR DES COMPTES
Exécution des crédits de la mission par titre de
2017 à 2021
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
1.
Les dépenses de fonctionnement (hors subventions pour
charge de service public)
Tableau n° 2 :
Exécution des dépenses de fonctionnement hors
fonds de concours (CP,
M€)
LFI 2020
Exéc. 2020
LFI 2021
Exéc. 2021
Programme 303
83,30
67,70
87,67
71,30
Programme 104
1,05
0,97
1,05
1,34
Total
84,35
68,67
88,72
72,64
Source : Réponses de la DGEF
Les principales dépenses de fonctionnement de la mission
concernent le fonctionnement hôtelier
7
des centres de rétention, locaux de
7
Le fonctionnement hôtelier comprend les prestations nécessaires ay fonctionnement
des structures (restauration, blanchisserie, maintenance préventive et curative des
locaux, sécurité incendie, entretien immobilier des lieux de rétention) et également les
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
23
rétention et zones d’attente et les frais d’éloignement des migrants en
situation irrégulière.
L’écart entre les crédits de la LFI et l’exécution 2021
s’explique par les moindres dépenses au titre de l’éloignement et du
fonctionnement des centres de rétention administrative.
Les frais d’éloignement des migrants
, notamment ceux relatifs au
marché « billetterie », ont continué à être impactés par la crise sanitaire
(22
M€ de dépenses en 2021 contre 41 M€ en 2019). L’augmentation de
3,6 M€ entre
les exécutions
2020 et 2021 résulte des dépenses de l’action
« soutien »
(principalement
les
besoins
complémentaires
de
l’Administration numéri
que pour les étrangers en France (ANEF)
8
. Le
programme 104 porte également les dépenses de fonctionnement courant
de la sous-
direction de l’accès à la nationalité française.
2.
Les dépenses d’investissement
Elles ne concernent que le programme 303 et couvrent les
programmes immobiliers relatifs aux centres de rétention administrative
(CRA). À ce jour, la capacité théorique de rétention des 22 centres de
métropole et quatre en outre-
mer s’élève à
2 086 places.
L’année 2021 a été marquée par le rattrapage des re
tards pris en
2020 au titre des opérations de construction de nouveaux CRA ou
d’extension de CRA ex
istants financées dans le cadre du « Plan CRA »
(travaux d’extension des CRA de Coquelles, Lille et Perpignan). Ce plan
engagé fin 2017, prévoit de porter la capacité de rétention à 2 326
9
(soit
+ 609 places).
Tableau n° 3 :
Dépenses d’investissement
hors fonds de concours
(M€)
LFI 2020
Exéc. 2020
LFI 2021
Exéc. 2021
AE
6,20
8,90
22,47
23,99
CP
20,71
15,15
21,41
23,35
Source : réponses DGEF
frais d’interprétariat, de délivrance des laisser
-
passer consulaires, et frais d’assignation
à résidence.
8
Une grande partie des dépenses liées aux développements, à la maintenance et à
l’hébergement des différents systèmes d’information de l
a DGEF est portée par le
programme 216
–
Police nationale
après le transfert de 32,7 M€ en 2020.
9
Notamment 140 places d’un nouveau CRA à Lyon, à Bordeaux (140 places) et de
celui d’Olivet, près d’Orléans (90 places).
24
COUR DES COMPTES
3.
La prépondérance
des dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention représentent
74,5 % du total des crédits
consommés en 2021. Le tableau ci-
dessous montre l’évolution de ces
dépenses par dispositif entre 2018 et 2021. Ces dépenses progressent de
19,1 % en quatre ans soit une moyenne de près de 5 % par an en lien avec
la crise migratoire. Les dépenses discrétionnaires représentent la part la
plus importante des dépenses 2021 (40,9 %), devant la part des dépenses
réglementées (30,2 %) et de guichet (28,9 %). La part de ces dernières est
passée de 38,4 % à 28,9 % entre 2018 et 2021.
L’exécution en CP, à hauteur de 1
346,7
M€ en 2021 est en baisse
de 58,8
M€ par rapport à 2020, en raison principalement de la moindre
dépense d’ADA (cf.
développement sur le sujet dans les parties 1 et 3
). Le
nombre de ménages bénéficiaires de l’allocation a diminué de
23,7 % entre
janvier et décembre 2021 passant de 101 607 ménages en janvier
à 77 500 ménages en décembre.
La progression des dépenses discrétionnaires de 3,5 % entre 2020 et
2021 est principalement due aux dépenses d’hébergement en raison du
besoin de financement de besoins exceptionnels en Guyane et à Mayotte et
de l’accueil de
s ressortissants afghans de
l’été 2021.
Tableau n° 4 :
Évolution des dépenses d’intervention de
la mission
(en M
€
)
Dispositifs
Exéc. 2018
Exéc. 2019
LFI 2020
Exéc. 2020
LFI 2021
Exéc. 2021
Allocation temporaire
d’attente (A
TA)
10
9,88
5,01
0,00
3,61
0,00
2,00
ADA
424,23
492,52
447,99
481,55
454,75
387,60
Total dépenses de
guichet
434,11
497,53
447,99
485,16
454,75
389,60
Hébergement d'urgence
déconcentré
261,24
417,97
394,47
401,56
393,78
414,11
Accompagnement social
des demandeurs d'asile
3,34
0,72
0,50
14,19
2,71
7,55
Accompagnement social
des retenus
6,85
7,02
8,14
7,65
8,41
7,99
10
L’ATA est une allocation de solidar
ité versée par Pôle emploi aux bénéficiaires de la
protection subsidiaire pendant toute la durée de leur protection ainsi qu’aux apatrides
(dite ATA groupe 1). L’ATA a été supprimée à partir du 1er septembre 2017 par le
décret n°2017-826 du 5 mai 2017. Aussi, seules les personnes percevant ce minimum
social avant le 1er septembre 2017 continuent à en bénéficier jusqu’à l’extinction de
leurs droits.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
25
Dispositifs
Exéc. 2018
Exéc. 2019
LFI 2020
Exéc. 2020
LFI 2021
Exéc. 2021
Accompagnement
sanitaire des retenus
10,83
13,94
16,91
15,58
16,60
17,35
Actions d'intégration des
étrangers en situation
régulière
35,89
43,37
53,22
46,13
58,00
53,92
Foyers de travailleurs
migrants
7,88
8,11
8,14
8,00
8,14
7,43
Aides et secours aux
réfugiés
9,00
30,04
31,65
33,62
32,77
31,84
Crédits intervention Ofii
(retour et réinstallation)
10,19
9,10
11,00
5,28
11,00
10,45
Total dépenses
discrétionnaires
345,20
530,27
524,02
532,00
531,41
550,65
CADA
286,47
301,42
317,20
309,25
332,77
327,73
Hébergement d'urgence
national
32,91
Centres provisoires
d'hébergement
31,19
64,10
81,92
79,07
81,92
78,76
Total dépenses
réglementées
350,57
365,52
399,12
388,33
414,69
406,49
Total dépenses
d’intervention
1 129,89
1 393,32
1 371,13
1 405,49
1 400,85
1 346,73
Source : réponses DGEF
C.
L’impact de la crise sanitaire sur les dépenses
de la mission
La crise sanitaire a continué à freiner plusieurs dépenses de la
mission du fait de la limitation des mouvements aux frontières. Le faible
rythme de demandes d’asile
par rapport à la prévision,
et l’accroissement
des capacités de traitement par l’
Ofpra a permis la maîtrise des dépenses
de
l’ADA. Contrairement à 2020, aucune mesure spécifique n’est
intervenue en 2021 pour permettre un allongement des droits à l’ADA
comme pendant le premier confinement.
En 2020, le montant des surcoûts occasionnés par la crise sanitaire
à hauteur de 18
M€
, principa
lement dû à l’achat d’équipements de protection
individuels dans les centres d’hébergement et au paiement de primes
26
COUR DES COMPTES
exceptionnelles aux agents des associations et opérateurs (10,6
M€)
, avait été
plus que compensé par les économies de
fonctionnement de l’
Ofpra et des
activités d’éloignement (total de
26,6
M€).
En 2021, le montant des dépenses supplémentaires et économies
liées à la crise sanitaire n’a pas atteint le niveau constaté en 2020. Malgré
tout, la crise sanitaire a eu des conséquences financières sur les dépenses
en lien avec la lutte contre l’immigration irrégulière
:
surcoût de 2,9 M€ lié
au renforcement des dispositifs sanitaires dans les Hauts-de-France
engendré par la fermeture des frontières ; réduction
de 2,4 M€
du coût de
fonctionnement des centres de rétention en raison de la réduction de la
capacité d’accueil (1
201 places occupées pour une capacité immobilière
de 1 719 places en métropole) afin de respecter les règles de distanciation
et également une réduction des dépenses liées à l’activité d’éloignement
(-
5,35 M€
en 2021 contre 19,1 M€ en 2020
).
*
En 2021, la sous-exécution
de l’allocation pour demandeurs
d’asile
par rapport à la prévision en LFI a constitué une première
depuis des années. Ainsi, le dégel des réserves de précaution pour
combler les dépassements de l’ADA, réalisé ces quatre dernières
années, n’a pas été nécessaire
. Les lois de finances rectificatives de
juillet et décembre 2021 ont donc annulé
9,6 M€, puis 14,8 M€ en AE
et CP du programme 104. 41,2 M€ en AE et 44,9 M€
en CP ont
également été annulés sur le programme 303 en décembre.
IV.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A.
La soutenabilité budgétaire à court terme : les reports et
charges à payer
En fin de gestion 2021 les demandes de reports sur 2022 au titre de
la mission s’élèvent à 88,1 M€ en AE et 62,4 M€ en CP.
Le montant des charges à payer
11
à la clôture de la gestion 2021
s’établit à
89
M€ (dont
88
M€ sur le programme 303 et
1
M€ sur le
programme 104) soit une progression de 28 % par rapport à la clôture 2020.
Selon une première analyse, cette progression s
’expliqu
ait essentiellement
par les dépenses d’hébergement d’urgence.
Après analyses plus
11
Les charges à payer se définissent comme des engagements juridiques pris pour
lesquels le service fait a été
constaté mais le paiement n’est pas encore intervenu.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
27
approfondies, il y aurait eu des erreurs d’imputations des conventions
pluriannuelles dans chorus, et il s
’agirait en réalité de restes à payer.
B.
La soutenabilité budgétaire à moyen terme : les restes à
payer et reports d’AE sur 2022
Au titre de la gestion 2021, le montant des restes à payer
12
sur la
mission s’élève à 313 M€
13
(310 M€ sur le programme 303 et 3 M€
sur le
programme 104). Ils sont concentrés sur le programme 303 en raison, pour
l’essentiel, de l’avancée des engagements pluriannuels liés à l’hébergement
d’urgence.
Pour 2022, à ce stade, leur montant prévisionnel est estimé à
410 M€ sous réserve de con
sommation intégrale des crédits de la LFI en
AE et CP et d’ouvertures/d’annulations de crédits en cours d’année.
Les AE affectées non engagées concernent les opérations
d’investissements immobilier du programme 303. Leur arrêté de report du
26 janvier 2022
fait état d’un montant de 5,1 M€ au 31
décembre 2021
(équivalent au volume au 31 décembre 2020).
C.
La programmation des crédits en PLF 2022
Par rapport à la LFI 2021, les crédits pour 2022 progressent de
13,9
% en AE (près de 2 Md€) et 3 % en CP (1,9 Md€) pour l’ensemble de
la mission (soit respectivement 0,3 % et 0,4 % des crédits des missions du
budget général). Cette évolution des crédits est principalement due à
l’actualisation des besoins pour l’ADA et les hébergements, à la poursuite
de la mise en œuvr
e du plan CRA et aux opérations de maintenance pour
l’ensemble des lieux de rétention. Les prévisions prennent pour hypothèse
que l’
Ofpra rende 170 000 décisions en 2022 et atteigne le délai
d’instruction de deux mois fixé par le gouvernement.
Ces crédits
incluent une provision de 20 M€ en CP pour couvrir un
éventuel dépassement de l’ADA au
-delà de 471
M€ (389,6 M€ dépensés
en 2021). Cette dotation prévue pour l’ADA est basée sur l’hypothèse que
les demandes d’asile déposées à l’
Ofpra progresseraient de près de 10 %
par rapport à 2019 (145 700 demandes contre 132 826 en 2019).
12
Les restes à payer correspondent au solde des engagements juridiques, ayant donné
lieu à consommation d’AE mais n’ayant pas donné
lieu à consommation des CP
correspondant au 31 décembre de l’année co
ncernée.
13
L’estimation des restes à payer sur les deux programmes de la mission dans le PAP
2022 s’élevait à 327,8 M€.
28
COUR DES COMPTES
S’il apparaît, à la fin du premier semestre 2022, que le dépassement
pour l’ADA ne se réalisera pas, la provision serait utilisée pour la création
de 4
900 places d’hébergement (3
400
places en centres d’accueil pour
demandeurs d’asile et 1
500 places en centres d’accueil et d’examen des
situations).
Cette mécanique suppose donc qu’au moment même où le
nombre de demandeurs d’asile dépasse la prévision, les efforts de création
de places
d’hébergement du programme 303 soient suspendus
. Les besoins
sont pourtant d’ores et déjà supérieurs aux possibilités offertes par le
dispositif national d’accueil des demandeurs d’asile, comme le montre le
recours aux hébergements de droit commun.
La direction du budget indique que la constitution de la provision
permet de tenir compte de la spécificité de la budgétisation de l’ADA et
propose une position d’équilibre entre la mise en œuvre de mesures
nouvelles et le financement des dépenses obligatoires
. Elle précise qu’un
éventuel dépassement des crédits budgétés de l’ADA peut tenir à plusieurs
causes comme par exemple le ralentissement des capacités de traitement
de l’Ofpra ou de la CNDA et pas uniquement à un afflux non anticipé de
demandeurs d’asile.
Le programme 363 de la mission
Plan de relance
prévoit pour 2022
une nouvelle enveloppe pour le financement de 800 places de CPH pour
les réfugiés dont le nombre est susceptible d’augmenter sensiblement avec
la hausse des capacités de décisions de l’
Ofpra et de la CNDA à partir de
2021. Le parc serait ainsi porté à 9 900 places.
En 2022, suite à la décision du 12 mars 2021 du Conseil d’
État Mme
Mubirigi (
cf.
encadré du point 4 du chapitre 2), une
représentation de l’O
fii
a été ouverte à Mayotte pour la mise en place dans ce territoire du contrat
d’intégration républicaine (CIR)
14
et des conditions matérielles d’accueil.
L’objectif est la signature de 5
000 CIR en 2022. Le rendez-vous santé
(RVS) mené dans trois directions territoriales pilotes sera étendu à
d’autres
directions territoriales au cours de l’année. En matière d’intégration,
2,6
M€ en AE/CP sont prévus en 2022 pour étendre l’accompagnement
global pour l’intégration des réfugiés (Agir) à 27 départements afin de leur
proposer un accompagnement vers
l’accès au logement et à l’emploi ainsi
qu’à l’exercice de leurs droits.
Pour mettre en œuvre ces mesures, les effectifs de l’O
fii progressent de
1,6 % pour atteindre 1 187 ETPT soit plus 19 ETPT en LFI 2022 tandis
que ceux de l’
Ofpra restent inchangés à 1 003 ETPT.
14
La mise en place d’un contrat d’intégration républicaine adapté à Mayotte faisait
partie des recommandations figurant dans le rapport public thématique de mai 2020
«
l’entrée, le séjour et le premier accueil des personnes étrangères
».
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
29
Chapitre II.
Points d’attention p
ar programme
I.
Programme n°303 - Immigration et asile
A.
La sous-
exécution des dépenses de l’allocation
pour
demandeurs d’asile
L’année 2021 a été marquée par la persistance des effets de la crise
sanitaire sur la circulation des personnes aux frontières. Le nombre de
demandeurs d’asile, s’il a connu une augmentation par rapport à 2020,
demeure donc en deçà du niveau de 2019, année de référence pour
construire la prévision en LFI. Les capacités décisionnelles de l’
Ofpra et
de la CNDA ont, quant à elles, connu une amélioration notable par rapport
à 2020 et à 2019, ce qui a permis le traitement du flux et d’une partie du
stock des demandes. Enfin, des mesures de contrôle des allocataires ont
continué à être déployés en 2021, permettant des économies substantielles
d’après le responsable de programme.
Ces éléments ont eu pour conséquence la sous-exécution de cette
dépense de guichet, à rebours des années précédentes.
1.
Des demandes d’asile en progression par rapport à 2020,
mais nettement inférieures à 2019
Le nombre
de demandes d’asile a augmenté de 28 % par rapport à
2020, sans toutefois retrouver son niveau de 2019, année de référence pour
les prévisions de la LFI 2021.
Ainsi du fait de la persistance des effets
de
la
crise
sanitaire
sur
la
circulation
des
personnes,
104 577 demandes, y compris de réexamen sous procédure Dublin, ont
été déposées aux guichets uniques (GUDA), contre 138 420 en 2019.
Après l’étape des guichets uniques, ce sont les agents de l’
Ofpra qui
instruisent les demandes d’asile. Les chiffres diffèrent, car l’
Ofpra instruit
des dossiers hors de la compétence des GUDA (demandeurs en rétention,
réinstallations...). Si les demandes auprès de l’office ont augmenté
de 6,8 % par rapport à 2020, elles demeurent inférieures de 22 % à celles
de 2019.
Les enregistrements des demandes d’asile ont progressé tout au long
de l’année avec un point culminant en septembre (12
276 demandes) en
raison de l’enregistrement des ressortissants afghans dans le cadre
de
30
COUR DES COMPTES
l’opération Apagan. L’Afghanistan représentait en 2021, comme en 2020,
le premier pays de provenance des demandeurs d’asile. Avec plus de
16 000 demandes déposées et 15 % du total, les Afghans sont largement en
tête des pays demandeurs.
Tableau n° 5 :
Évolution 2021/2020 des 10 premiers pays pour la
demande d’asile
Nationalité
2020
Nationalité
2021
Evolution
2021/2020
Afghanistan
9 980
Afghanistan
16 126
62%
Guinée
4 660
Côte d'ivoire
6 268
35%
Côte d'ivoire
4 631
Bangladesh
6 232
35%
Bangladesh
4 599
Guinée
5 286
15%
Pakistan
3 547
Turquie
5 001
41%
République
démocratique du
Congo
3 119
Albanie
4 917
58%
Nigéria
3 080
Géorgie
4 606
50%
Turquie
3 074
Pakistan
3 740
22%
Albanie
1 981
Nigéria
3 185
61%
Comores
1 826
Comores
3 169
74%
Part des 10
nationalités
49 %
Part des 10
nationalités
56 %
+
6,3 pts
Source
: statistiques du ministère de l’intérieur de janvier 2022
La crise sanitaire a rendu difficile l’éloignement des personnes sous
procédure Dublin en 2021 (30 689 procédures enregistrées en 2021), en
particulier en raison des mesures sanitaires lors des contrôles aux
frontières. Ainsi 3 305 personnes ont effectivement quitté le territoire pour
l’Etat membre responsable de leur demande, contre 3
189 en 2020.
Lorsque les demandes en procédure
Dublin n’ont pas pu faire l’objet
d’un transfert
dans les délais réglementaires à l’
État membre responsable,
elles sont requalifiées en procédure normale ou accélérée et sont instruites
par l’
Ofpra. En 2021, ces requalifications se sont élevées à 23 682, contre
25 900 en 2020.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
31
2.
L’amélioration des capacités décisionnelles de l’
Ofpra et de la
CNDA
Les personnes cessent de percevoir l’ADA après notification de
l’accord ou du refus de leur demande d’asile. L
es capacités décisionnelles
de l’
Ofpra et de la CNDA o
nt donc une influence directe sur l’évolution de
cette allocation.
En 2020, la crise sanitaire avait entraîné une diminution importante
de l’activité de l’
Ofpra
et de la Cour nationale du droit d’aile (CNDA) qui
juge en premier et dernier ressort ses décisions.
En 2021, la montée en
productivité des
nouveaux instructeurs, en poste depuis fin 2020, a
permis de porter le nombre de décisions à 139 513
pour l’année, soit
davantage que les demandes déposées
.
Si l’Office n’a pas atteint la cible de 170
000 décisions prévue en
LFI 2021, il est néanmoins parvenu à réduire son stock de 35 000 dossiers
(- 41,7 %
15
).
En 2021, l’
Ofpra
a accordé l’asile à 35
636 demandeurs,
soit 26 % du total des dossiers instruits.
L’activité de la CNDA évolue dans le sillage de celle l’
Ofpra et du
nombre de demandeurs d’asile. Ainsi, en 2020, la CNDA avait rendu moins
de décisions que le nombre de recours déposés, sous la double influence
d’une grève des avocats puis de la crise sanit
aire. En 2021, le nombre de
recours a augmenté de 48 %, et la CNDA a rendu 68 403 décisions, dont
15 112 accords de protection.
Le délai moyen constaté, qui s’était dégradé
en 2020 sous l'effet de la crise sanitaire, s’est à nouveau amélioré en 2021
et s’établit à 7 mois et 8 jours soit un gain d’un mois par rapport 2020.
Sans prendre en considération les mineurs, 50 748
16
personnes
ont obtenu, par l’
Ofpra
ou après recours à la CNDA, le droit d’asile
en 2021.
15
49 325 dossiers au 31/12/2021 selon des données provisoires contre 84 655
au 31 décembre 2020.
16
Soit un taux de décision favorable rendue en 2021 par
l’Ofpra de 25,5 %, et de 22 %
par la CNDA, y compris pour les demandes déposées les années précédentes.
32
COUR DES COMPTES
Tableau n° 6 :
Évolution de la demande d’asile et de l’attribution de
la protection internationale
2019
2020
2021
données
Evolution
2021/2020
Demande d'asile enregistrées à
l'ofpra
132 826
96 424
103 011
6,8%
Décision Ofpra
120 634
89 774
139 513
55,4%
Attribution de l'asile par l'Ofpra
32 144
20 866
35 636
70,8%
Recours reçus par la CNDA
59 091
46 043
68 243
48,2%
Décisions CNDA hors mineurs
accompagnants
66 464
42 025
68 403
62,8%
Attribution de l'asile par la
CNDA hors mineurs
accompagnants
13 980
10 254
15 112
47,4%
Total attribution de l'asile
hors mineurs accompagnants
46 124
31 120
50 748
63,1%
Source
: Cour des comptes, statistiques du ministère de l’intérieur de janvier 2022
3.
Le déploiement des mesures de contrôle et d’orientation des
demandeurs d’asile
D’après le ministère de l’intérieur,
le renforcement des procédures
de contrôle des dépenses de l’allocation pour demandeurs d’asile a
permis
à l’O
fii
de dégager 26,5 M€ d’économies sur la gestion de l’ADA
en 2019 et 24,6
M€ en 2020. Ces économies résultent de la cessation du
versement pour les personnes placées sous le règlement Dublin et déclarées
en fuite, du contrôle du bien-fondé du versement du montant additionnel
destiné aux non-hébergés, de la gestion des suspensions/retraits/refus de
l’allocation, de la vérification de l’éligibilité d
es demandeurs et des
montants de régularisations calculés. Reconduit en 2021 sur les mêmes
axes de contrôle que ceux de l’année 2020, ce plan aurait permis
d’économiser 24,9 M€ pour les mois de janvier à novembre.
L’orientation régionale présentée dans le
nouveau schéma national
d’accueil des demandeurs d’asile et d’intégration des réfugiés (SNADAR)
pour la période 2021-2023, a été déployée en 2021. Elle permet de mieux
répartir sur le territoire les demandeurs d’asile, pour soulager le dispositif
d’accuei
l en Île-de-France, qui concentre près de la moitié des demandes.
Les demandeurs orientés vers les logements disponibles dans d’autres
régions ne touchent pas le montant additionnel de l’ADA, ce qui a donc un
effet sur la dépense d’allocation.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
33
En 2021, 16
000 personnes ont ainsi été orientées vers d’autres
régions
métropolitaines
(hors
Corse),
permettant
d’augmenter
sensiblement le nombre de demandeurs d’asile hébergés dans le dispositif
national d’accueil (DNA). En 2022, cette dynamique se poursuivra avec
l’objectif d’orienter 1 600 personnes par mois (19
200 dans l’année).
4.
La sous-
exécution des dépenses de l’allocation pour
demandeurs d’asile
Confirmant ses prévisions de dépassement formulées en février
2021, le responsable de programme envisageait en mai, lors du premier
compte rendu de gestion (CRG1) une dép
ense totale de l’ADA de
462,9
M€
.
Cette prévision
s’appuyait sur la hausse
du nombre de premières
demandes en guichet unique par rapport à 2020, sur la diminution du
nombre de décisions de l’
Ofpra,
et sur la mise en œuvre de la décision du
12 mars 2021 du Conseil d’
État
Mme Mubirigi
, qui impose l’élargissement
du bénéfice des aides matérielles octroyées aux demandeurs d’asile à
Mayotte. Cette prévision de dépassement apparaissait néanmoins
pessimiste
au regard du taux d’exécution de l’ADA fin avril. Le
responsable de programme lui-
même, en même temps qu’il anticipait un
dépassement « plafond
» de l’ADA, évoquait la possibilité d’une dépense
« plancher
» à 440 M€.
34
COUR DES COMPTES
Mme Alice-Doîs Mubirigi, est entrée à Mayotte avec son fils de 11 ans et a fait
une demande d’asile le 24 juillet 2019. Cette dernière a été rejetée par l’Ofpra
par une décision du 27 avril 2020, décision contestée par Mme Mubirigi devant
la Cour nationale du droit d’asile.
Mme Mubirigi et
son fils ont bénéficié d’un hébergement dans un centre
d’hébergement d’urgence jusqu’en septembre 2019 et d’une aide financière
sous forme de bons alimentaires jusqu’en janvier 2020. Depuis cette date, ils
sont sans ressource et vivent dans une habitation de fortune avec douze autres
personnes sans accès à l’eau courante ni à l’électricité.
Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) dispose
que «
le demandeur d’asile qui a accepté les conditions matérielles d’accueil [..]
b
énéficie d’une allocation pour demandeur d’asile (ADA) s’il satisfait à des
conditions d’âge et de ressources […].
» S’agissant des demandes d’asile
enregistrées à Mayotte, le Ceseda adapte le dispositif d’accueil en prévoyant
notamment que l’ADA n’y est p
as versée et est remplacée par des « aides
matérielles ».
Le juge des référés du tribunal administratif de Mayotte a par une ordonnance
du 25 décembre 2020, rejeté la demande de Mme Mubirigi d’enjoindre à l’Ofii
ou l’État français de l’orienter, elle et son fils, vers une structure d’hébergement
susceptible de l’accueillir, de lui verser l’allocation pour demandeur d’asile et
de l’autoriser provisoirement à travailler.
En appel, le Conseil d’État a annulé cette ordonnance dans sa décision
n° 448553 du 12 mars 2021. Il a considéré que Mme Mubirigi et son fils ne
pouvaient pas être accueillis dans la seule structure d’hébergement pour
demandeurs d’asile de Mayotte. Pour faire cesser l’atteinte grave et
manifestement illégale au droit d’asile, l’État devait
lui accorder sans délai les
aides matérielles. Ces aides doivent être de nature à assurer à la requérante et à
son fils un niveau de vie qui garantisse leur subsistance et protège leur santé
physique et mentale en prenant en compte la circonstance qu’il ne
leur est pas
proposé
d’hébergement.
Les projections ont été très différentes lors du deuxième compte
rendu de gestion (CRG2), en septembre 2021. Le responsable de
programme l’attribuait alors à la diminution du nombre de demandeurs
d’asile. De fait, il év
oquait le chiffre de 112 000 premières demandes,
nettement en baisse par rapport à celui projeté en mai, et surtout aux
132 800 demandes prévues par la LFI. Finalement, le nombre des
demandes à l’
Ofpra
s’est établi à 103 011 en 2021
et celui des allocataires
a
diminué tout au long de l’année, passant de 101
607 à 78 849 ménages,
entre janvier et décembre 2021.
La dépense d’ADA s’est finalement élevée à 389,6 M€ en 2021,
soit 65,1 M€ de moins que
prévu en LFI, confirmant ainsi la tendance
perceptible dès la fin du premier semestre.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
35
B.
Des dépenses d’hébergement en progression
1.
La poursuite des efforts de mise à niveau du parc
d’hébergement
En 2021, d’après la prévision actualisée du PAP 2022, 59 % des
demandeurs d’asile étaient logés dans une structure financée
par le
programme 303, qui supporte toutes les dépenses d’hébergement de la
mission, à l’exception des CPH (financés sur le programme 104).
Il existe de nombreux types d’hébergement, créés pour la plupart
depuis une dizaine d’années afin de répondre à des
situations d’urgence,
puis pérennisés. De taille variable, ils sont gérés par plusieurs opérateurs.
Leur coût à la journée diffère, notamment en fonction du niveau de
prestations proposées aux demandeurs d’asile. Le recours aux nuitées
d’hôtels est à la f
ois le plus coûteux et le moins susceptible de proposer un
accompagnement.
Le développement des capacités du parc d’hébergement et sa
rationalisation sont recommandés par la Cour depuis plusieurs années
.
Des
efforts de créations de places, de regroupement de structures, et
d’orientation des publics en fonction de l’avancement d’examen de leur
demande d’asile ont été engagés. Ainsi, le PAP 2021 annonçait un objectif
de création de 6 000 places supplémentaires d’hébergement : 4 000 places
financées par le programme 303 (3 000 places de CADA et 1 000 places
de CAES), et 2 000 places par le plan de relance (1 500 places de DPAR,
500 places de CAES).
Par circulaire en date du 15 janvier 2021, le ministre de l’intérieur
rappelait aux préfets de département et de
région la nécessité d’augmenter
les capacités d’hébergement et de poursuivre la simplification du parc. Il
s’agissait ainsi de redéfinir la prise en charge dans une logique de parcours
à trois niveaux
: l’entrée dans le dispositif, l’hébergement «
socle » et la
préparation à la sortie.
36
COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 :
Les différents dispositifs d’hébergement
Procédure
d’examen de la
demande
d’asile
Dispositif et public
concerné
Cout cible
de journée
Nombre
total de
places en
2020
Nombre
total de
places en
2021
Avant le dépôt
de la demande
Centre d’accueil et
d’examen des situations
(CAES)
25€ hors Ile
de France et
32€ en Ile
de France
3 136 sur le
P 303
3 866 sur le
P 303
500 sur le
P 363
Pendant
l’examen de la
demande
Centre d’accueil des
demandeurs d’asile
(CADA) : hébergement
pérenne et
accompagnement social
19,5€
43 632 sur
le P 303
46 632 sur
le P 303
Et sous
procédure
Dublin
Hébergement d’urgence
pour demandeurs d’asile
(HUDA)
17/18€
47 145 sur
le P 303
47 715 sur
le P 303
Programme d’accueil et
d’hébergement
des
demandeurs d’asile
(PRADHA)
17,30/
18,35€
5 351 sur le
P 303
5 351 sur le
P 303
Après décision
sur la
demande
Centre provisoire
d’hébergement (CPH)
:
hébergement des
personnes réfugiées et
bénéficiaires de la
protection subsidiaire
25€
8 710 sur le
P 104
8 710 sur le
P 104
458 sur le
P 363
Dispositif de préparation
au retour (DPAR) :
assignation à résidence
des personnes déboutées
de leur demande, en
attendant leur départ
25,5€
1 051 sur le
P 303
1 051 sur le
P 303
1 045 sur le
P 363
Source : DGEF, février 2022
Lors des réunions de gestion, le besoin de financement
supplémentaire des CADA a été confirmé, et devait permettre la modularité
des hébergements. Ces travaux devaient transformer des places
initialement prévues pour des familles en places adaptées aux personnes
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
37
isolées et améliorer ainsi le taux d’occupation. Les dépenses, en AE et CP,
se sont finalement stabilisées à 327,7 M€.
Lors du CRG1 de mai, le responsable de programme a fait valoir
de nouveaux besoins en hébergement d’urgence, su
périeurs à ceux déjà
exprimés en février. Cette actualisation tenait compte du financement de
places à Mayotte (350 places supplémentaires) et en Guyane (800 places
supplémentaires) au titre du plan outre-mer, et de dépenses pour les anciens
CHUM en Île de France.
En septembre, le responsable de programme évaluait son besoin
de crédits supplémentaires à 39,4 M€ en AE et 17,8 M€ en CP par rapport
à
la
LFI.
Il
a
notamment
évoqué
l’accueil
exceptionnel
de
3 000 ressortissants afghans évacués entre le 15 et le 28 août, et le paiement
de nuitées d’hôtel dans les régions PACA et Occitanie (775 places
supplémentaires).
L’exécution 2021 a également été marquée par des dépenses
moindres que prévues du fait de la réorganisation territoriale des services
de l’
État et
du retard dans la mise en œuvre ou le renouvellement des
conventions avec les opérateurs gestionnaires (pour l’HUDA déconcentré
et les ex centres d’hébergement d’urgence pour migrants). En fin d’année
2021, les dépenses d’hébergement d’urgence (HUDA et PR
ADHA) se sont
élevées à 298 M€ en AE et 414,4
M€ en CP, confirmant les besoins
supplémentaires exprimés en cours de gestion.
Le plan de relance a permis de financer, en fin d’année 2021,
1 035 places de DPAR, 500 places de CAES et 458 places de CPH, pour
un montant de 28,7 M€ en AE et 10,8 M€ en CP (36,6 M€ en AE et
18,5 M€ en CP étaient prévus). Des reports des crédits non consommés
sont demandés pour le financement de places en 2022. Les créations de
places pour le programme 303 se sont élevées quant à elles à 3 000 en
CADA, 570 en HUDA déconcentré et 730 en CAES. Sur le programme
303, les dépenses d’hébergement des demandeurs d’asile (HUDA,
PRADHA, CAES et CADA) effectivement réalisées se sont portées à
625,8 M€ en AE et 742,1 M€ en CP en 2021.
6 293 places ont donc été créées en 2021 par rapport à 2020. Le
nombre de places totales est estimée à 115 318, en incluant les CPH et les
DPAR, en fin d’année.
2.
L’orientation vers l’hébergement d’urgence de droit commun
Le programme 177 -
Hébergement, parcours vers le logement et
insertion des personnes vulnérables
finance l
es structures d’hébergement
d’urgence auxquelles s’applique le principe d’inconditionnalité de
38
COUR DES COMPTES
l’accueil, y compris des demandeurs d’asile, des étrangers déboutés, ainsi
que des bénéficiaires de la protection internationale.
En septembre, deux réunions interministérielles ont été organisées
pour
améliorer la fluidité de l’hébergement d’urgence et renforcer l’accès
au logement des demandeurs d’asile. Elles ont été l’occasion d’un
état
d’avancement de la refonte du système d’information des services intégrés
de l’accueil et de l’orientation (SIAO).
La loi du 10 septembre 2018 impose en effet aux SIAO de
communiquer mensuellement à l’O
fii
la liste des demandeurs d’asile et des
bénéficiaires de la protection internationale hébergés dans le dispositif
d’urgence de droit commun. L’O
fii doit pouvoir les orienter vers
d’autres
dispositifs et ne pas leur verser indûment le montant additionnel de l’ADA.
En 2021, le système d’information a
présenté des dysfonctionnements
importants, qui n’ont pas permis d’assurer
les remontées
d’informations.
10
000 demandeurs d’asiles et 7 000 réfugiés auraient été hébergés
au sein de structures financées par le programme 177
17
en 2021. Leur
accueil peut fai
re suite à des opérations de mise à l’abri dont le rythme s’est
intensifié depuis la crise sanitaire. Ils représenteraient 7 % de la totalité des
places ouvertes, y compris les places hivernales et places exceptionnelles
ouvertes durant la crise sanitaire. Le coût pour le programme 177 de la
prise en charge des demandeurs d’asile et réfugiés a été estimé
par la
direction générale de la cohésion sociale en 2020 à
115,2 M€.
Recommandation n°
1
(DGEF)
:
Poursuivre
le
développement des capacités
dispositif national d’accueil des
demandeurs
d’asile
,
la
simplification
de
ses
types
d’hébergement et l’homogénéisation de leurs modalités de
tarification et de financement, afin
d’améliorer le taux
d’hébergement des demandeurs d’asile et
de réduire les effets
de report sur les structures
d’hébergement
de droit commun
financées par le programme 177.
17
Source : enquête de 2021 restituée dans une réponse à la question parlementaire n° 9
dans le cadre du PLF 2022 ; la DIHAL dans ses réponses au questionnaire pour la
réalisation de la NEB
Cohésion des territoires
a fait quant à elle référence à une enquête
flash réalisée auprès des structures d’hébergement en juin 2020, qui faisait état
de 7 032 demandeurs d’asile et de 4 987 bénéficiaires
de la protection internationale.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
39
3.
La sous-exécution des dépenses liées à la lutte contre
l’immigration irrégulière
L’action 3 «
Lutte contre l’immigration irrégulière
»
a connu une
exécution moindre que prévu de 5,85 M€ en AE et de 11,26 M€ en CP. Ces
écarts s’expliquent principalement par une moindre dépense sur les
éloignements de 12,48 M€ en CP.
Les dépenses de fonctionnement hôtelier des centres de rétention
administratives présentent également une moindre dépense de 5,87 M€
en
CP par rapport à la LFI. A l’inverse, les dépenses de prise en charge
sanitaire des personnes placées en CRA ont été exécutées à hauteur de
17,35
M€ soit au
-
delà des 16,6 M€ prévue. L’exécution au titre des travaux
immobiliers a été conforme au montant inscrit en LFI.
C.
L’évaluation de la performance du programme 303
Trois objectifs, assortis chacun de deux indicateurs, sont assignés au
programme 303 :
•
optimiser la prise en charge des demandeurs d’asile,
•
réduire les délais de traitement de la demande
d’asile,
•
améliorer l’efficacité de la lutte contre l’immigration
irrégulière.
En 2021, les conséquences de la crise sanitaire ont continué à
produire des effets négatifs sur les résultats attachés à ces trois objectifs.
La réalisation de l’objectif 1 s’ap
précie grâce à deux indicateurs sur
l’hébergement des demandeurs d’asile. Seules sont prises en considération
les personnes dont la demande d’asile est en cours d’instruction
au 31 décembre et celles sous procédure Dublin. Les personnes avec le
statut de réfugié, celles qui bénéficient de la protection subsidiaire et les
déboutés du droit d’asile peuvent également se maintenir temporairement
dans une
structure d’hébergement pour les demandeurs d’asile, mais ne
sont pas retenues pour le calcul. Le taux actualisé pour 2021 (59 %) est en
deçà de la prévision (65 %).
Le
deuxième
indicateur
permet
d’apprécier
si
les
places
d’hébergement dédié sont effectivement occupées par des personnes qui y
sont à bon droit. Le taux 2021 actualisé a été de 85 %, et le taux
d
’occupation indue de 6,4 % en moyenne (cible à 4 %) pour les déboutés
et 9,7 % en moyenne pour les réfugiés (cible à 3 %).
Pour ces deux indicateurs, la crise sanitaire a diminué les sorties des
lieux d’hébergement, ce qui explique la différence à la bais
se par rapport
40
COUR DES COMPTES
aux prévisions. A cet égard, la situation des bénéficiaires de la protection
internationale fait l’objet d’une attention particulière pour faciliter leur
accès au logement (objectif de 14 000 logements en 2021
18
) et à l’emploi.
Le déploiement en 2022 du programme AGIR (accompagnement global
individualisé pour les réfugiés) devrait amplifier les efforts engagés en
2021 sur ces deux volets.
L’objectif 2 sur la réduction du délai de traitement de la
demande d’asile représente l’enjeu principal en
terme budgétaire, du
fait de ses conséquences sur le versement de l’ADA.
Le premier indicateur de cet objectif mesure le délai d’examen d’une
demande d’asile par l’
Ofpra
. Il s’appuie sur le nombre de décisions rendues
dans l’année, par instructeur, et sur
le nombre de jours qu’il y a consacré.
Le PAP 2021
19
fixait un objectif de 170 800 décisions rendues par
l’
Ofpra, alors que 139
513 décisions ont été rendues. Cet écart s’explique
par la fermeture des crèches et des établissements scolaires pendant la crise
sanitaire, par les difficultés à obtenir de nouveaux locaux, et par la montée
en productivité progressive des nouveaux instructeurs.
La cible de délai moyen de traitement des demandes d’asile a été
fixée à six mois par le plan «
garantir le droit d’asil
e, mieux maitriser les
flux migratoires » du 12 juillet 2017
: deux mois pour l’
Ofpra et quatre
mois pour le recours à la CNDA. Les délais de traitement par la CNDA ne
sont pas comptabilisés par l’indicateur mais ont des conséquences sur les
dépenses de la mission.
Alors que la cible pour l’
Ofpra était de 112 jours, le délai
d’instruction en 2021 s’est maintenu à un niveau identique à celui de 2020
:
261,2 jours
20
contre 262 jours en 2020. La priorisation du traitement des
dossiers les plus anciens, qui pèse temporairement sur le délai, est un
préalable nécessaire à la baisse de ce dernier. La réalisation du délai cible
de deux mois est repoussée à 2023, sous réserve de plusieurs conditions sur
le niveau et l’ancienneté du stock, le nombre de demandes et la c
apacité de
traitement.
Malgré le recrutement des 150 officiers de protection précédemment
évoqué, le nombre de décisions rendues
par l’Ofpra,
et les délais
qui s’y
attachent, sont éloignés des cibles fixées. La montée en productivité des
agents en 2021 semble à cet égard particulièrement lente.
La maquette de
18
Circulaire du 18 février 2021 des ministres déléguées chargées du logement et de la
citoyenneté aux DREAL et aux préfets de région.
19
La prévision actualisée fait état d’un nombre de décisions à rendre de 153
165.
20
307,9 jours pour
le délai d’instruction en procédure normale et 188,5 jours pour le
délai en procédure accélérée (données provisoires).
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
41
performance du programme a été modifiée en 2021, avec un nouvel
indicateur pour l’objectif 2, portant sur le taux de transfert des
demandeurs d’asile placés sous procédure Dublin.
Cet indicateur est limité par plusieurs biais, identifiés par les PAP
2021 et 2022 : possibilité de recours, départ des personnes pendant la
procédure sans comptabilisation, transferts conditionnés aux capacités
d’accueil des États partenaires et à la disponibilité des trans
ports aériens.
En 2021, s
ur l’ensemble du territoire, 30 689 procédures de ce type ont été
enregistrées, et 3 305 personnes ont été transférées.
L’absence de
réalisation du taux cible de 20 % est principalement due aux mesures
sanitaires lors des contrôles aux frontières, qui ont limité la réalisation des
départs.
Au-
delà des différentes difficultés liées à l’application du règlement
Dublin III, l’objectif de réalisation de ce nouvel indicateur est faible (20
%)
et lointain (2023). La question de sa pertinence comme indicateur de
performance peut être posée.
Enfin, l’objectif 3 «
améliorer l’efficacité de la lutte contre
l’immigration
irrégulière
»
permet
d’appréhender
l’activité
des
préfectures, de la direction générale de la police nationale, et de la direction
générale de la gendarmerie nationale dans ce domaine. La mise en place de
test PCR au départ de la France, refusés par de nombreux retenus, et
l’indisponibilité des vols, ont eu des conséquences importantes sur les
retours forcés (45 % au lieu des 68 % prévus), et sur les retours aidés
(4 500 au lieu des 7 000 prévus
, d’après les données de septembre 2021
),
qui constituent les deux indicateurs de ce troisième objectif.
II.
Programme n°104 - Intégration et accès
à la nationalité française
A.
Des dépenses soutenues en 2021
En gestion 2011, le programme 104 a été exécuté à hauteur de
443,1
M€ en AE et 442,3 M€ en CP y compris les fonds de concours.
42
COUR DES COMPTES
Tableau n °9 :
Évolution des dépenses du programme 104 (M€)
Exécution
2019
Exécution
2020
LFI 2021
Exécution
2021
en M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Fonctionnement au titre
des naturalisations
1,04
1,01
0,97
0,97
0,99
1,05
1,52
1,34
OFII (Office français de
l'immigration et de
l'intégration)
211,96
211,96
191,43
191,43
249,07
249,07
233,84
233,84
Actions nationales et
déconcentrées
d'intégration
55,21
54,68
52,94
52,58
58,00
58,00
60,26
59,69
Foyers des travailleurs
migrants+ aide au
retour
8,12
8,11
7,99
8,00
8,14
8,14
7,43
7,43
Centres Provisoires
d'Hébergement
(CPH)
64,10
64,10
79,07
79,07
81,92
81,92
78,83
78,76
Actions d'intégration en
faveur des réfugiés
46,48
46,47
59,45
59,23
32,77
32,77
61,22
61,19
Total
386,91
386,33
391,86
391,29
430,89
430,95
443,10
442,25
Source : tableaux de bord du CBCM Ministère intérieur
1.
Les dépenses d’intégration
Plus de la moitié des dépenses du programme 104 relève du
financement de l’Ofii. Celui–
ci intervient sur la totalité du champ des
politiques d’immigration, d’intégration, d’asile, de retour et de réinsertion
dans les pays d’orig
ine.
La subvention pour charges de service public versée à l’Ofii sera
développée dans la partie
Opérateurs
(partie 3.1).
L’année 2021 est marquée par une reprise d’un rythme soutenu de
prescriptions et délivrances de formations civiques et linguistiques, et
d’orientation personnalisée des primo
-arrivants dans le cadre des entretiens
de début et de fin de CIR, vers le service public local de l’emploi.
Le nombre de CIR signés en 2021 est en hausse avec 108 909 CIR
signés soit + 1,4 % par rapport à 2019, après une année 2020 fortement
impactée par la crise sanitaire (-26,7 % entre 2019 et 2020). En 2021, les
étrangers primo-
arrivants ont été convoqués au fil de l’eau, l’Ofii n’ayant
pas cumulé de retard lié à la crise sanitaire en 2020. Pour les bénéficiaires
d’une protection internationale, les convocations sont anticipées, après un
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
43
délai de convocation moyen de 30 jours entre l’obtention du statut et la
convocation pour la signature du CIR. Les taux de signature du CIR lié à
l’asile progresse en 2021 (32,3 %
du total des CIR signés en 2021),
deuxième motif après le motif familial (50,9 %).
Les formations linguistiques et civiques sont se déroulées
normalement au cours de l’année 2021. Elles ont été marquées par un
nombre de prescriptions identique à celui de 2019 (51 700). Le taux
d’atteinte du niveau A1 évalué en fin de formation par les formateurs est
en hausse de 2,6 points par rapport à 2019 à 76,4 %. Globalement, l’Ofii a
dépensé près de 97 M€ pour assurer les formations civiques et linguistiques
en 2021 soit + 49,7 % par rapport à 2019.
2.
Des dépenses d’hébergement pour les bénéficiaires de la
protection internationale stables en 2021
Toutes les dépenses d’hébergement sont supportées par le
programme 303, à l’exception des centres provisoires d’hébergement
(CPH), financés par le programme 104. Pour ce dernier, la priorité est
donnée à l’intégration des personnes ayant obtenu le statut de réfugié
notamment les dispositifs d’hébergement destinés à ces bénéficiaires. La
France s’est dotée d’un dispositif spécifique d’hébergement pour l’accueil
des réfugiés qui comporte environ 140 centres répartis dans toutes les
régions métropolitaines.
Les dépenses recouvrent les coûts de l’hébergement (les centres
provisoires d’hébergement), de l’accompagnement administratif
pour
l’ouverture des droits sociaux et de l’accompagnement social pour faciliter
l’accès au logement, à l’emploi et à la formation, ainsi que les coûts, dans
plusieurs centres, liés à la prise en charge spécifique de femmes victimes
de violence ou de la traite des êtres humains. Ces places sont financées à
un prix moyen journalier de 25
€. Le parc de CPH compte 8 710 places fin
2021, auxquelles il faut ajouter 458 places financées temporairement sur la
mission
Plan de relance
.
B.
Les indicateurs de performance du programme
En PLF 2021, la maquette de performance du programme 104 n’a
pas été modifiée. Le programme comporte deux objectifs, l’objectif 1
«
améliorer les conditions d’accueil et d’intégration des étrangers
» et
l’objectif 2 «
améliorer l’efficacité
du traitement des dossiers de
naturalisation » auquel est rattaché un indicateur et deux sous-indicateurs.
La réalisation de l’objectif 1 est mesurée par deux indicateurs et trois
sous-indicateurs :
44
COUR DES COMPTES
•
l
’efficience de la formation linguistique dans le cadre
du
CIR
», qui est l’indicateur de la mission,
•
l
a part des personnes ayant bénéficié d’une orientation vers
le service public de l’emploi qui s’y sont inscrites pendant
la durée du CIR.
La mesure de l’efficience de la formation linguistique est réalisée
depuis 2018. Deux angles sont pris en compte :
1)
Le " taux d’atteinte du niveau A1 " qui mesure l’efficacité de la
formation linguistique ; le taux est établi sur les résultats de
suivi de cohortes de personnes qui ont reçu une prescription de
formation ling
uistique et dont la formation s’est achevée une
année donnée. Les prévisions de résultats 2021 et de résultats
2020 sont stables à 75 % malgré des flux croissants. La cible
2023 prévoit que ce taux atteigne 80 % compte tenu notamment
des améliorations liées à la mise en place de nouveaux marchés.
2)
Le " taux de conformité aux exigences de la grille d’évaluation
des modules de formation constaté pour les prestataires
auditionnés". Ce taux mesure la conformité des prestations au
cahier des charges du marché de formation linguistique passé
par l’Ofii. Ce taux a été révisé à la baisse en 2021 (80 % contre
90 % en 2020) compte tenu de la professionnalisation des audits
intervenus, qui ont permis d’identifier les défaillances des
prestataires, conduisant à de moins bonnes notations. La mise
en place de nouveaux marchés devrait permettre une
amélioration progressive du taux de conformité (cible 2023 de
82 %).
La part des personnes ayant bénéficié d’une orientation vers le
service public de l’emploi, nouvel indicateur
introduit en 2020 permet de
mesurer l’efficacité de la dimension de l’intégration professionnelle dans
le parcours d’intégration républicaine. En 2021, le taux de 46,1 % (plus
précisément 40,4 % pour les femmes et 57 % pour les hommes) est
inférieur de 10
points aux prévisions. L’écart est expliqué par le fait que
l’indicateur repose sur des facteurs extérieurs à l’Ofii notamment sur le fait
que l’inscription effective du signataire du CIR à Pôle emploi ou à la
mission locale relève d’une démarche à l’initi
ative de la personne.
L’accord
-
cadre entre l’État, l’Ofii et le service public de l’emploi a été
renouvelé en 2021 et des mesures visant à améliorer la réalisation de cette
démarche au moment de l’accueil à l’OFII sont prévues en 2022. L’objectif
2022 est de 56 % et la cible 2023 est fixée à 75 %.
Un nouvel indicateur mesurant le taux de sortie positive en emploi
ou en formation des bénéficiaires de la protection internationale a été
introduit dans le PAP 2022.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
45
Concernant le second objectif, «
améliorer l’e
fficacité du traitement
des dossiers de naturalisation », deux indicateurs sont mesurés : le délai
moyen d’instruction des décisions positives et le délai moyen d’instruction
des décisions négatives. Ces indicateurs rendent compte du niveau de
performance de la chaîne de traitement des dossiers des préfectures
(décisions défavorables traitées au niveau local) à l’administration centrale
(décisions favorables instruites par les préfectures mais prononcées au
niveau central). Les prévisions 2021 ont été ajustées à la hausse pour les
décisions positives (400 jours au lieu de 350) et à la baisse pour les
décisions négatives (180 jours au lieu de 190). Elles tiennent compte de
l’augmentation du flux de dossiers et de l’impact de la crise sanitaire sur
l’activité
des plateformes.
Le déstockage de dossiers anciens et la consigne données aux
plateformes d’enregistrer les dossiers le plus en amont possible ont
également eu pour conséquence d’allonger les délais de traitement. La
généralisation du système d’informatio
n Natali et la professionnalisation
des équipes doivent permettre une réduction progressive des délais de
traitement des décisions favorables en 2022 (350 jours et cible de 320 jours
en 2023) et des décisions défavorables (175 jours en 2022 et cible
de 175 jours en 2023).
III.
La gestion des fonds européens
A.
Les effets des corrections de la Commission européenne
sur la gestion des fonds par la DGEF
Les désaccords entre la DGEF et la commission interministérielle
de coordination des contrôles (CICC) sur les comptes 2017-2018 ont
conduit la Commission européenne à suspendre le paiement des fonds
européens en 2019, à prononcer une correction
d’un montant de 48,4 M€
sur une demande de paiement de 152,5
M€
, acceptée par le ministère, et à
la limitation des crédits disponibles en gestion 2020 et 2021.
Le ministère de l’intérieur
s’est engagé dans la sécurisation de ses
procédures, afin de limiter le plus possible la survenue de nouvelles
corrections. Il a réorganisé ses services, renforcé le contrôle interne et
augmenté les moyens humains du bureau des fonds européens. Enfin, il a
également fait appel à des prestataires extérieurs pour auditer son
organisation.
Les comptes 2018-2019 ont été acceptés par la Commission
européenne qui les a apurés partiellement en décembre 2021. La demande
46
COUR DES COMPTES
de remboursement initiale était de 119,2 M€
, auxquels se soustraient les
corrections suite aux audits internes (5,5 M€ de FAMI et 5,9
M€ de FSI)
soit 107,8 M€. Dans sa lettre d’apurement partiel des comptes,
la
Commission européenne a retenu 9,3
M€ de corrections
complémentaires.
B.
L’exécution 2021 d
es fonds de concours
La mission bénéficie de crédits du Fonds européen Asile,
immigration et intégration (FAMI) et du Fonds pour la sécurité intérieure
(FSI), du Réseau européen des migrations (REM) et également de fonds
britanniques au titre des accords du Touquet.
Le tableau ci-
dessous détaille l’exécution 2021 des fonds de
concours.
Tableau n °10 :
Fonds de concours 2021 (M€)
en M€
Programme 104
Programme 303
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Reports de 2020
0,3
0,4
16,9
23,2
17,3
23,5
dt fonds
britanniques
0,0
0,0
7,7
7,7
7,7
7,7
dt fonds européens
(FAMI, FSI)
0,3
0,3
8,4
14,2
8,7
14,5
dt REM
0,9
1,3
0,9
1,3
Reports crédits
nationaux
11,7
11,7
0,0
0,0
11,7
11,7
Rattachements en
cours de gestion
32,2
32,2
27,2
27,2
59,4
59,4
dt fonds
britanniques
10,5
10,5
10,5
10,5
dt fonds européens
(FAMI, FSI)
32,2
32,2
16,6
16,6
48,8
48,8
dt REM
0,1
0,1
0,1
0,1
Consommations
23,5
23,4
10,7
9,9
34,1
33,4
dt fonds
britanniques
2,0
2,0
2,0
2,0
dt fonds européens
(FAMI, FSI)
23,5
23,4
8,7
8,0
32,2
31,4
Crédits nationaux
12,3
12,3
6,7
6,0
19,0
18,3
Source : Cour des comptes à partir des réponses DGEF
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
47
En 2021, la mission a bénéficié de 18,2 M€ en AE/CP de crédits
britanniques (7,7 M€ de reports 2020 et 10,5 M€ de crédits 2021). Le
Royaume-
Uni a versé 10,5 M€ au titre de son engagement financier pour la
période 2021-2022. Ces crédits sont destinés principalement à financer des
centres d’accueil et d’examen de situation dans les Hauts
-de-
France (9,3 M€)
et des dispositifs de retour volontaires dans les pays d’origine (1,1
M€ pour
un dispositif dédié à l’accompagnement des migrants comportant un
hébergement, des soins médicaux et des informations pour les accompagner
au mieux) et 0,1 M€ au titre des actions de communication
destinées aux
migrants présents dans le C
alaisis afin de les dissuader de s’engager dans une
traversée maritime dangereuse vers le Royaume-Uni.
La mission a également bénéficié de fonds européens FAMI, FSI et
REM pour 9,6 M€ de reports en AE et 15,8 M€ de CP. Au cours de l’année,
48,9 M€ en AE/CP ont été rattachés. Pour le FAMI, les ressources 2021 ont
permis de verser des subventions aux porteurs privés et publics, à hauteur de
35,8 M€ sur le programme 104 (8,1 M€ au titre du FAMI classique et 27,7
M€ au titre de cas spéciaux) et à hauteur de 11 M€ sur le programme 303.
En complément de ces fonds, 39 M€ de crédits nationaux ont été
réglés en gestion 2020, dans le cadre des corrections financières des
comptes 2017-2018 évoqués précédemment
. Enfin, en 2021, 19 M€ en AE
et 18,3 M€ en CP de crédits nationaux (dont 11,7
M€ de reports sur 2021
afin de prendre en compte le
reliquat de 9,4 M€
de corrections des comptes
2017-2018) ont également été mobilisés. Ce recours aux crédits nationaux
pour remplacer
des crédits européens réduit d’autant le financement
d’autres projets.
Le ministère justifie la mobilisation des crédits
budgétaires par la nécessité de procéder aux paiements en priorité des
porteurs privés de projets, d’optimiser la demande de remboursement de
l’année n auprès de la Commission européenne (laquelle dépend du
montant des paiements effectués au 15 octobre de l’année n) et de li
miter
les risques de dégagement d’office.
C’est la raison pour laquelle on constate un écart important (4
9,6
M€
en CP) entre les crédits disponibles en fonds de concours et la
consommation de ces derniers.
C.
Bilan de la programmation 2014-2020
du FAMI
La gestion de la programmation 2014-
2020 du FAMI s’étend du
1
er
janvier 2014 au 31 décembre 2023. La dotation initiale du FAMI pour
la France et pour la période 2014-2020 était de 265,5
M€. Cette dotation a
été augmentée par la Commission européenne suite à la révision à mi-
parcours, à des abondements spécifiques et après la prise en compte des
engagements de la France pour la
relocalisation et la réinstallation, pour
48
COUR DES COMPTES
s’élever à 570,7
M€.
A ce jour, le montant versé par la Commission
européenne à la France pour
le FAMI s’élève à 340,7 M€.
80 dossiers seront contrôlés d’ici la fin de la programmation. Ils
feront l’objet d’une demande de remboursement auprès de la Commission
européenne, sous réserve de l’éligibilité de leurs dépenses. De nombreux
audits ont été organisés pendant la programmation, menés par la CICC
(2015, 2017, 2020), la Commission européenne (2017), la Cour des
comptes (2018), et la Cour des comptes européenne (2021).
Suite à l’interruption de
s paiements en 2019, la transmission des
comptes à la Commission européenne a subi des retards : envoi des
comptes 2018-2019 en octobre 2021 au lieu de février 2020, et des comptes
2019-2020 en décembre 2021 au lieu de février 2021. Les comptes 2020-
2021 devraient être transmis dans les délais réglementaires, soit au début
de l’année 2022.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
49
Chapitre III.
Moyens consacrés par l’état à la politique
de
l’immigration, de l’asile et de l’int
égration
Aucun fonds sans personnalité juridique ni aucune dépense fiscale
ne sont rattachés à la mission. Les crédits budgétaires donnent donc une
image quasi-
exhaustives des moyens consacrés par l’Etat aux actions
financées par la mission, d’autant que les deux opérateurs qu’elles
subventionne, l’Ofii et l’Ofpra, ne bénéficient de ressources propres qu’à
titre très marginal.
I.
Les opérateurs
: l’O
fii
et l’
Ofpra
Deux opérateurs sont rattachés à la mission :
•
Sur le programme 303, l’Office français de protection des
réfugiés et des apatrides (Ofpra) ;
•
Sur le programme 104, l’Office français de l’immigr
ation et de
l’intégration (O
fii).
A.
Les subventions pour charges de service public
Pour le financement de leurs dépenses de personnel et de
fonctionnement, l’
Ofpra
et l’O
fii
perçoivent une subvention de l’État pour
charges de service public.
Tableau n° 11 : Les subventions pour charges de service public de
l’
Ofpra
et l’Ofii 2020
-
2021 (M€)
LFI 2020
Exéc. 2020
LFI 2021
Exéc. 2021
Ofpra
91,67
81,92
92,84
90,99
Ofii
244,44
174,89
238,10
222,79
Total
336,11
256,81
330,94
313,78
Source : réponses de la DGEF
Pour le programme 303,
les crédits prévus en LFI 2021 pour
l’
Ofpra
s’élèvent à 92,84 M€ et
sont en très légère augmentation
50
COUR DES COMPTES
(+ 1,17 M
€)
par rapport à la LFI 2020, sans commune mesure avec la
progression de la LFI 2020 par rapport à la LFI 2019 (+ 21,1
M€).
La subvention pour charges de service public (SCSP) versée à
l’
Ofpra
a représenté 97,7 % des ressources de l’établissement. En plus des
dépenses de personnel, elle permet notamment de couvrir le doublement
des frais irrépétibles dans le cadre du conte
ntieux de l’asile porté devant la
CNDA et les dépenses immobilières liées à une nouvelle prise à bail sur le
site de Périgares à Fontenay-sous-Bois. Les autres ressources proviennent
principalement du cofinancement européen des projets de l’Office
(1,97
M€
provenant du FAMI asile).
La réserve sur la SCSP de l’
Ofpra
s’est élevée à 2 % soit 1,9 M€.
Cette réserve n’a pas été dégelée
et a été mobilisée dans le cadre du schéma
de fin de gestion. Les crédits de l’action 2 effectivement versés à l’
Ofpra
se sont é
levés à près de 91 M€ soit la totalité des crédits disponibles.
A fin 2021, le niveau de
trésorerie de l’
Ofpra est de 20
,6 M€.
Pour le programme 104
, en LFI 2021, les crédits de l’action 11
« accueil des étrangers primo-arrivants
» attribués à l’Ofii s’éle
vaient à
249,1 M€ dont une subvention pour charges de service public de 238,1 M€
et 11 M€ de crédits d’intervention.
Une mise en réserve de 6 % (14,3 M€)
non dégelée a été appliquée sur les crédits de cette action. La quasi-totalité
des crédits disponibles
de l’action 11, hors fonds de concours, a été versée
soit un montant de 233,2 M€.
La SCSP versée à l’Ofii représente 93,5 % des ressources de
l’établissement
pour un budget global de 254,1
M€ en recettes (en CP) et
249,4 M€ en dépenses.
Au 1
er
janvier 20
21, la trésorerie nette de l’O
fii
s’élevait à près de
37 M€. Fin 2021, les chiffres de la trésorerie transmis par l’office font état
d’un montant de
71,6
M€.
Les montants des subventions 2022 prévus pour l’O
fii
et l’
Ofpra
sont respectivement de 245,8 M€ et
93,2 M€.
B.
Les autres financements apportés aux opérateurs
En 2021, l’O
fii a bénéficié de 18,04
M€ en provenance du
programme 104 et de fonds européens à travers les fonds FAMI. 388,6
M€
ont été également transférés du programme 303 à l’O
fii au titre de la prise
en charge de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) dont 5,17 M€ au
titre des frais de gestion de cette allocation. La gestion de l’ADA est
assurée par l’Ofii et son versement aux bénéficiaires par l’Agence de
service et de paiement (ASP).
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
51
Tableau n ° 12 :
Financement apporté à l’Ofii par le budget
de
l’État (
e
n M€)
CP en M€
Exécution
2019
Exécution
2020
2021
PLF 2022
LFI
Exécution
Programme 104
SCSP
194,64
174,9
238,07
222,79
245,83
Transfert
25,88
21,15
19,18
18,0
19,5
Programme 303
SCSP (frais
de gestion
ADA)
6,22
6,02
7,38
5,17
6,0
Transfert
(ADA)
488,79
493,96
452,07
388,59
466,96
prog 349
3,25
Total
718,78
696,02
716,7
634,58
738,3
Source : RAP, PAP et réponses DGEF
Le nouveau COP 2021-
2023 de l’Ofii est en cours de
validation.
Le COP de l’
Ofpra couvrant la période 2021-2023, quant à lui, est
en cours de signature à la direction du budget. Il prend acte de
l’augmentation de la demande d’asile au cours des années qui ont précédé
la crise sanitaire, en fixant de
nouveaux objectifs à l’office pour amplifier
la réduction des délais de traitement des demandes d’asile grâce aux
moyens humains alloués notamment par la loi de finances 2020. L’objectif
prioritaire est d’atteindre un délai moyen de traitement de deux mois
en
s’appuyant sur une capacité de 170
000 décisions par an.
C.
Une hausse continue des effectifs jusqu’en 2020
Le graphique ci-dessous illustre le renforcement des moyens des
opérateurs, en lien avec l’impact de la crise migratoire. Ainsi, entre 2012
et 2021, leurs effectifs globaux prévus en LFI ont progressé de 70,3 % soit
une moyenne de 7
% par an. Quant à l’exécution des effectifs, entre 2012
et 2021, la progression a été de 71,4 %, particulièrement du fait des effectifs
52
COUR DES COMPTES
de l’
Ofpra qui ont plus que doublé
en dix ans. L’Ofii a connu une
progression de 42,1 % sur la même période.
Plafond et exécution des emplois des opérateurs (en
ETPT) 2012-2022
Source : RAP et réponses DGEF
1.
L’Office français de protection des réfugiés et des apatrides
En LFI 2021, les ef
fectifs de l’
Ofpra
s’élèvent à 1
003 ETPT soit -2
ETPT par rapport à la LFI 2020 suite au transfert de deux agents de
l’Ofpra
au Service national des enquêtes administratives et de sécurité, relevant du
programme 176 -
Police nationale
pour un montant de 0
,1 M€. Le plafond
d’emplois
a été exécuté à hauteur de 995
pour l’année 2021. L’écart de
8
ETPT entre la LFI et l’exécution s’explique
notamment par un besoin
moins important d’agents à l’antenne de Guyane
21
.
21
Pour mettre en œuvre le décret n° 2018
-385 du 23 mai 2018 portant expérimentation
de certaines modalités de traitement des demandes d’asile en Guyane, l’Ofpra avait
bénéficié de moyens supplémentaires à hauteur de 10 emplois contractuels. Ce
dispositif a été pérennisé par le décret n° 2019-1329 du 9 décembre 2019.
0,0
500,0
1000,0
1500,0
2000,0
2500,0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
PLF
2022
Total LFI
Total exécution
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
53
Tableau n°13 :
Plafond et schéma d’emplois de l’
Ofpra
en ETPT
2020
2021
Evolution
2021/2020
Plafond
d'emplois (LFI)
1 005
1 003
-2
Exécution du
plafond
d'emplois
911
995
+ 84
Écart
-94
-8
Source : réponses de la DGEF
Depuis plusieurs années, l’
Ofpra bénéficie de création de postes en
nombre conséquent (principalement +115 en LFI 2016, +140 en LFI 2017 ;
+200 en LFI 2020). Le plan de renforcement des moyens de l’office décidé
à l’occasion de la réunion interministérielle de juin 2019 prévoyait une
augmentation des effectifs de 200 ETPT (150 officiers de protection dédiés
à l’instruction des demandes d’asile et 50 emplois pour les services d’appui
à l’instruction et de soutien). En LFI 2022, le niveau des ETPT est
maintenu à 1 003.
2.
L’Office français
de
l’immigration et de l’intégration
Tableau n°14 :
Plafond et schéma d’emplois de l’Ofii
en ETPT
2020
2021
Evolution
2021/2020
Plafond
d'emplois (LFI)
1 168
1 168
0
Exécution du
plafond d'emplois
1 143,7
1 156,6
13
Écart
-24
-11,4
Source : réponses de la DGEF
Le plafond d’emplois de l’Ofii s’élève à 1 168 ETPT en LFI 2021
comme en LFI 2020. Il a été exécuté à hauteur de 1 156,6 ETPT pour
l’année 2021. Comme l’
Ofpra
, l’Ofii a bénéficié d’une augmentation
régulière de son plafond d’emplois afin de pouvoir
remplir les nouvelles
missions qui lui ont été assignées (contrôle de l’ADA
; armement des
équipes mobiles et des centres d’accueil et d’examen des situations et la
mise en œuvre des mesures décidées lors du comité interministériel à
l’intégration du 5 ju
in 2018).
54
COUR DES COMPTES
L’écart de 11,4 ETPT entre LFI et exécution s’explique notamment
par un fort turn-over en 2021, année durant laquelle des agents titulaires,
des agents en CDI et des personnels détachés (50 ETPT) ont été remplacés
majoritairement par des contractuels.
La LFI 2022 prévoit le recrutement de 19 ETP supplémentaires lié
à l’ouverture au 1
er
janvier 2022 de la direction territoriale de Mayotte (+19
ETP) qui pilotera notamment la mise en place du CIR (+ 9 ETP) et le
versement des conditions matérielles d
’accueil des demandeurs d’asile (+
10 ETP).
II.
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
Les graphiques ci-
dessous illustrent sur cinq ans l’évolution de la
consommation des AE et CP pour l’ensemble de la mission
Immigration
asile, intégration. Le
s évolutions notamment à partir de 2016 s’expliquent
par la crise migratoire. L’augmentation de près de 135 % de la demande
d’asile entre 2008 et 2017 a eu des conséquences sur les dispositifs de prise
en charge et particulièrement sur le coût de l’allocat
ion perçue par les
demandeurs et le financement des structures d’hébergement. L’impact du
contexte migratoire se retrouve également en matière de lutte contre
l’immigration irrégulière.
Jusqu’à 2020, les crédits inscrits en LFI ont été en
-deçà des besoins
de financement constatés. Malgré des rebasages de la LFI sur le programme
303, des besoins complémentaires devaient être couverts par la levée de la
totalité des crédits gelés de la mission et par l’ouverture de crédits
complémentaires dans le cadre d’un décret d’avance ou d’une loi de
finances rectificative. Après que la gestion 2020 se soit conclue quasiment
au niveau prévu par la LFI dans le contexte de la crise sanitaire mais à la
faveur de multiples effets de sens contraire qui se sont compensés, la
gestion 2021 est la première depuis 2016 qui ne nécessite pas un schéma
de fin de gestion exigeant afin de couvrir des besoins initialement sous-
estimés. Il convient de saluer ce résultat.
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
55
LFI et exécution 2017-
2021 (AE, en Md€)
Source : Cour des comptes
56
COUR DES COMPTES
LFI et exécution 2017-
2021 (CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
57
Annexes
Annexe 1 : liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec
les politiques publiques concernées par la NEB
............................................
58
Annexe 2 :
Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2021
..............................................................................................
59
58
COUR DES COMPTES
Annexe 1 : liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
Rapport public thématique -
L’entrée, le séjour et le premier
accueil des
personnes étrangères, avril 2020
accueil-des-personnes-etrangeres
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
59
Annexe 2 :
Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2021
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
(DGEF,
DB)
Revoir
la
budgétisation
et
la
programmation des crédits des
deux programmes de la mission
en
LFI
sur
la
base
d’une
évaluation sincère des dépenses
liées à l’accueil des demandeurs
d’asile pour éviter la
répétition
année après année des mêmes
mouvements du programme 104
vers
le
programme
303.
(
recommandation reformulée
)
Les travaux du PLF 2021 ont été particulièrement complexes en raison de l’incertitude
qui pesait sur les flux de demandes d’asile dans l
e contexte de la crise sanitaire. Une
hypothèse prudente de reprise des flux a été privilégiée, qui s’appuyait sur les
perspectives de sortie de la crise sanitaire en 2021 grâce notamment au déploiement de
la vaccination. Il était ainsi anticipé un effet de « rattrapage
» de la demande d’asile en
2021 après son ralentissement brutal en 2020 avec un retour des flux en 2021 au niveau
constaté en 2019, soit environ 132 800 demandes.
Les crédits de l’allocation pour demandeurs d’asile
(ADA) ont donc continué à être
rebasés dans le cadre de la LFI 2021 et cet effort se poursuit en LFI 2022. L’écart entre
la LFI 2021 et la LFI 2020 est de +6,7 M€ (+1,5 %) passant de 448 M€ à 454,7
M€.
Cette progression importante traduit à nouveau une volonté de mieux répondre à
l
’exigence de sincérité budgétaire en tirant les enseignements de l’évolution des flux
en 2019 et dans une moindre mesure en 2020, compte tenu du caractère exceptionnel
de cette année.
Afin de contribuer à la maîtrise des dynamiques respectives des deux programmes 104
et 303, et de prendre en compte la proportion des dépenses inéluctables liées à l’asile
au sein de la mission IAI (plus de 67 %), il a été décidé une modulation différenciée
Pour la première fois depuis quatre
années, la dépense d’ADA a été sous
exécutée. Plusieurs éléments sont à
prendre
en
considération
pour
an
alyser cette tendance. Tout d’abord,
la
demande
d’asile
constitue
le
principal facteur d’évolution de la
dépense d’ADA. A cet égard, la
budgétisation 2021 a été prudente,
notamment en anticipant un niveau de
demande identique à celui d’avant la
crise
sanitaire.
Par
ailleurs,
l’amélioration
de
la
capacité
décisionnelle de l’
Ofpra et de la
CNDA a également contribué à faire
diminuer le nombre d’allocataires de
l’ADA.
Recommandation
mise en oeuvre
60
COUR DES COMPTES
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
du taux de mise en réserve entre les deux programmes, soit 3,1 % en AE et 3,2 % en
CP pour le programme 303 et 5,7 % en AE et CP pour le programme 104. Cette
modulation a permis un transfert des crédits de réserve de près de 9,4
M€ du
programme 303 vers le programme 104.
Pour l’ADA, le taux de mise en réserve sur cette dépen
se inéluctable a été établi à 2
%.
L’ensemble de ces mesures a permis une programmation 2021 de l’ADA à hauteur de
454,7
M€ soit une baisse de 10 % par rapport au besoin exprimé en DPU 2020 (501,3
M€).
L’exécution 2021 de la dépense d’ADA à hauteur de 389,6 M€ (frais de gestion et
ATA inclus) a permis de maintenir cette dépense dans ses crédits disponibles (445,5
M€).
La modélisation de la dépense ne
semble
toutefois
pas
stabilisée,
comme le suggère la provision de 20
M€ destinées à couvrir d’éventuels
dépassements de l’ADA, annoncée
dans le PAP 2022.
2
(DGEF)
Poursuivre
le
développement des capacités du
parc d’hébergement dédié, la
simplification
de
ses
types
d’hébergement
et
l’homogénéisation
de
leurs
Le développement du parc d’hébergement s’est poursuivi en 2021 avec la création de
4 000 places (1 000 places de CAES et 3 000 places de CADA). Ces nouvelles places
avaient
vocation à favoriser la mise en œuvre de l’orientation directive et à répondre à
la saturation des dispositifs existants. En outre, 986 places supplémentaires de CAES
ont été autorisées dans le cadre du plan de relance. Au 31 décembre 2021, le parc
En 2021, des places supplémentaires
d’hébergement ont été créées, grâce
aux dépenses des deux programmes de
la mission, et du programme 363 de la
mission Plan de relance. Des efforts de
simplification du parc d’hébergement
Recommandation
en cours de mise
en oeuvre
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
61
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
modalités de tarification et de
financement, afin de réduire les
effets de report structurels sur les
o
rganismes
d’hébergement
financés par le programme 177.
(
recommandation maintenue
)
d’hébergement pour demandeurs d’asile comptait 103
914 places autorisées financées
par le programme 303 et sur le plan de relance (programme 363).
L’homogénéisation des modalités de financement a également été poursuivie. Les
CAES ont bénéficié pour la première f
ois de conventions pluriannuelles (d’une durée
de deux ans) et les conventions pluriannuelles des ex-
centres d’hébergement d’urgence
pour migrants (CHUM) en Île-de-France ont également été renouvelées pour deux ans.
Des groupes de travail autour des contra
ts pluriannuels d’objectifs et de moyens
(CPOM) ont été animés afin d’encourager les bonnes pratiques en la matière.
Les travaux de simplification du parc d’hébergement entre les catégories des CADA
et des HUDA se sont poursuivis lors des travaux préparatoires du PLF 2022 afin de
prendre en compte les recommandations de la Cour des comptes. Le principal obstacle
à la mise en œuvre de cette mesure de simplification qu’il a été proposé de déployer
sur trois ans est d’ordre financier. Son coût en année pleine a été évalué à +29,2 M€.
Par ailleurs, plusieurs groupes de travail ont été consacrés à l’outre
-mer. Les territoires
ultra-marins sont confrontés depuis plusieurs années à une augmentation des flux de
demandes d’asile, en particulier la Guyane et Mayotte qui pèse sur la chaîne de l’asile.
Ces groupes de travail, qui ont réuni tous les acteurs concernés (préfectures,
associations, DGEF, DGOM, Ofii, Ofpra, DIHAL et DIAIR), ont permis de passer en
revue la chaîne de l’asile dans ces territoires entre le premier accueil, l’hébergement et
ont également été menés. Ainsi, la
prise en charge des personnes dans les
différentes structures d’hébergement
doit s’organiser selon une logique de
parcours à trois niveaux : entrée,
héberge
ment pendant l’examen de la
demande, et préparation à la sortie.
Toutefois,
l’orientation
des
demandeurs d’asile et des réfugiés
dans les structures d’hébergement de
droit commun s’est maintenue à un
niveau important. L’objectif de mise à
niveau du parc d’
hébergement doit se
poursuivre
dans
les
prochaines
années.
62
COUR DES COMPTES
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
l’instruction des demandes d’asile. Des actions ciblées ont été définies autour des trois
grandes orientations suivantes :
-
garantir un accès et un traitement fluide de la procédure d’asile
;
-
renforcer l’offre de prise en charge en matière d’hébergement et
d’accompagnement des demandeurs d’asile,
-
développer l’accompagnement à l’insertion et au retour.
Ces actions seront présentées en 2022 dans le cadre d’une feuille de route. Des moyens
ont d’ores et déjà été prévus en 2022 avec l
a création potentielle de 900 places
d’hébergement pour demandeurs d’asile dans ces territoires.
3
(DGEF, DB) Intégrer dans le
RAP 2020 et les prochains
documents budgétaires (PAP et
RAP)
de
la
mission
une
présentation
détaillée
des
modalités de prise en charge des
corrections des fonds européens
FAMI et FSI, ainsi que des
mesures adoptées pour prévenir
Les éléments suivants figurent dans le RAP 2020 (pp. 32-33) en réponse à cette
recommandation :
La CICC a décidé des corrections d’un montant de 48,4 M€, sur une demande de
paiement de 152,5 M€, ce qui vient minorer d’autant les recettes pouvant être perçues
par la France sous forme de fonds de concours.
Afin d’assurer les paiements dus malgré cette minoration des ressources, tout en
optimisant la demande de remboursement 2020 auprès de la Commission européenne
(laquelle dépend du montant des paiements effectués au 15 octobre de l’année) et en
limitant les risques de dégagement d'office, il a été nécessaire de mobiliser les crédits
Le RAP 2020 a en effet détaillé les
modalités de prise en charge des
corrections des fonds européens. Le
PAP 2022 aurait pu donne
r d’avantage
d
’indication
s sur les suites de la
correction.
Recommandation
totalement mise
en œuvre
MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION
63
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
la répétition de cette situation
dans le cadre de la procédure
d’apurement. (
recommandation
reformulée
)
budgétaires de la mission «
IAI » à hauteur de 38,9 M€, dont 22,9 M€ en AE et 18 M€
en CP sur le programme 303.
Les mesures adoptées par la DGEF pour prévenir la répétition de cette situation sont
de plusieurs ordres, notamment : la réorganisation interne et le renforcement des
moyens humains du bureau de la gestion mutualisée des fonds européens, la mise à
jour du descriptif de système de gestion et de contrôle, le renforcement du contrôle
interne. L’autorité d’audit a diligenté un audit système dont les conclusions devraient
être disponibles à la fin du premier semestre 2021. Le programme 303 a ainsi exécuté
29,1 M€ en AE et 24,9 M€ en CP au titre des fonds européens et des fonds britanniques.
Pour la clarté de la présentation, les dépenses liées aux fonds européens FAMI et FSI
sont présentées (…) pour chaque action dans une rubrique « Fonds de concours » même
si une partie des dépenses a en réalité été effectuée sur des crédits budgétaires
nationaux. »
* Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre,
refus, devenue sans objet