Mission Administration
générale et territoriale de l’État
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Administration générale et
territoriale de l’État
Programme
216
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
Programme
232
–
Vie politique, cultuelle et associative
Programme
354
–
Administration territoriale
de l’État
Graphique n° 1 :
Mission Administration générale et territoriale de
l’État
- exécution 2021 (CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
3
Synthèse
La mission
Administration générale et territoriale de l’État
, mise en
œuvre par le ministère de l’intérieur, contribue à la réalisation de trois
objectifs
: garantir l’exercice des droits des citoyens dans le domaine des
grandes libertés publiques, assurer la présence et la continuité de l’État sur
l’ensemble du territoire de la République et mettre en œuvre au plan local
les politiques publiques nationales. Cette mission est composée de trois
programmes, exécutés sous la responsabilité du secrétaire général du
ministère de l’intérieur
: le programme 216
–
Conduite et pilotage des
politiques de l’intérieur
, le programme 232
–
Vie politique, cultuelle et
associative
et le programme 354
–
Administration territoriale de l’État
issu de la fusion, en 2020, des anciens programmes 307
–
Administration
territoriale
et du programme
333
–
Moyens mutualisés des administrations
déconcentrées
de la mission
Direction de l’action du
Gouvernement,
afin
d’offrir un cadre budgétaire unique pour l’État territorial dans le contexte
de la réforme de l’organisation territoriale de l’État
(OTE). Deux
opérateurs lui sont rattachés
: l’agence nationale des titres sécurisés
(ANTS) et le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS).
La particularité de la mission
AGTE
réside dans son rôle de fonction
support du ministère de l’int
érieur pour ce qui concerne les deux
programmes 216
–
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
et 354
–
Administration territoriale de l’État.
Du point de vue des changements de périmètre et des transferts, la
LFI 2021 représente, pour la mission AGTE, une phase de consolidation
après les profondes évolutions intervenues en LFI 2020. En effet, outre la
création du programme 354, le programme 216, jusque-là centré sur
l’administration centrale du ministère de l’intérieur, avait vu son périmètre
fortement élargi avec en particulier le transfert des effectifs des secrétariats
généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur (SGAMI), la
créa
tion du service de l’achat, de l’innovation et de la logistique du
ministère de l’intérieur (SAILMI), et la création de la direction du
numérique (DNUM) s’accompagnant du transfert de crédits
correspondant
aux projets informatiques de l’ensemble du minist
ère. Ces trois
mouvements ont changé la nature du programme 216 qui, au-delà des
crédits d’administration centrale, porte de plus en plus de crédits de
fonctions transversales intéressant l’ensemble du ministère. Il conviendra
d’apprécier dans la durée si
le regroupement de crédits budgétaires
transversaux dans ce programme permet réellement d’en assurer un
meilleur pilotage.
4
COUR DES COMPTES
En 2021, les changements de périmètre et de maquette ont
représenté un montant (+ 58,23
M€ en CP en solde) bien plus limité qu’en
LFI
2020 (+ 1 097,82 M€). Dans le cadre de la réforme de l’OTE, le
programme 354 a toutefois connu en LFI 2021 plusieurs transferts
significatifs en titre 2 pour un montant total net de 62,8 M€ en AE
-CP (+
943 ETPT).
Les crédits de paiement de la mission AGT
E, qui s’élèvent en LFI
2021
à 4 202,9 M€, sont en hausse de 5,9 % par rapport à la LFI
2020
(3 970,36
M€ en CP), cette hausse correspondant
au solde des mesures de
transfert (+58,23 M€), à une augmentation des crédits du programme 232
(+ 200,84 M€)
liée à
l’organisation des élections départementales et
régionales,
et à une diminution de 26,50 M€ des crédits des programmes
216 et 354 à périmètre constant. Il faut toutefois noter que le plan de relance
apporte des financements supplémentaires aux actions relevant de la
mission AGTE pour un montant qui s’élève en LFI à
188,24
M€
(auxquels
il faut ajouter
41,59 M€ attribués à l’ANTS, soit un total de 229,84 M€
).
Une partie de ces financements a été transférée en gestion à la mission
AGTE. Les dépenses de la mission (+ 9,5 % par rapport à 2020)
s’établissent à 4 242,5
M€ en CP.
La crise sanitaire a eu un impact moins marqué
sur l’activité des
responsables de programme en 2021. La poursuite du développement des
outils de télétravail nécessaires pour répondre à l’obligation du travail à
distance, ainsi que
l’augmentation des plafonds de dépenses et
la fourniture
aux agents d’équipements de protection
pour les élections départementales
et régionales
,
ont engendré des dépenses supplémentaires. En parallèle, le
ralentissement de l’activité a
conduit à des économies en fonctionnement.
L’estimation du surcoût
net de la crise pour la mission est de 46,15
M€
, ce
qui reste raisonnable au regard des montants de la mission (1 % des crédits
exécutés).
Les deux lois de finances rectificatives ont annulé des crédits (56,84
M€ en AE et 61,69 M€ en CP)
, correspondant à une partie de la réserve de
précaution. Celle de décembre a également procédé à une ouverture
exceptionnelle de crédits (290,26 M€ en AE et 28,13 M€ en CP) au profit
du programme 216 pour pouvoir signer l’acte d’achat en VEFA d’un
ensemble immobilier à Saint-Denis destiné à accueillir fin 2026 ou début
2027 les services du ministère
de l’intérieur actuellement logés dans
l’immeuble Lumière.
S’agissant du titre 2, on peut noter une forte consommation de celui
du programme 216, alors que celui du programme 354 a été moins
dynamique que prévu. En outre, le programme 354 a dû faire des
rétrotransferts en gestion (23,35
M€
) en direction des programmes
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
5
d’
origine compte tenu de la reprise en paie, moins rapide que prévue, entre
avril et août 2021 des personnels transférés des DDI vers les SGC.
La soutenabilité de court terme, c’est
-à-
dire celle qui s’envisage sur
l’année suivante, est maîtrisée mais une attention doit être portée aux
années qui suivent comme en témoigne la hausse continue des restes à
payer de la mission. Cette hausse doit être mise en regard de la capacité à
faire des directions chargées des projets immobiliers et informatiques
notamment. Plusieurs projets d’ampleur portés par la mission comme la
construction du site unique de la direction générale de la sécurité intérieure
(DGSI), dont la trajectoire budgétaire reste à arbitrer, ou le réseau radio du
futur apparaissent particulièrement critiques.
Plusieurs points d’attention soulignés sont en lien avec la question
de la soutenabilité. La situation des effectifs du programme 354 reste
tendue dans un contexte où les gains de productivité attendus de la
constitution des secrétariats généraux communs tardent à se matérialiser.
Des progrès sont à noter dans la consolidation des besoins en matière de
crédits immobiliers, avec la mise
en place d’un outil de suivi pluriannuel
qu’il convient de tenir à jour et d’utiliser dans le dialogue avec la
direction
du budget. Un travail comparable est à mener de manière urgente
s’agissant
des projets informatiques et du maintien en condition opérationnelle des
applications informatiques du ministère. D
ans l’hypothèse d’une mise en
œuvre de la recommandation formulée par la Cour
1
de supprimer le budget
spécial de la préfecture de police porté par la Ville de Paris, les
conséquences sur le programme 3
54 d’une telle suppression ne sont pas
anticipées.
La démarche de performance de la mission se structure. Toutefois,
il conviendrait que les indicateurs de performance du programme 216
soient choisis parmi les outils réellement utilisés par le responsable de
programme pour le pilotage de ses missions.
1
Cour des comptes, rapport public thématique, décembre 2019,
La Préfecture de police
de Paris, réformer pour mieux assurer la sécurité de l’agglomération parisienne
.
6
COUR DES COMPTES
Recommandations
Recommandation n°
1 (direction du budget, RPROG 354
–
Administration te
rritoriale de l’
État
)
: Ne pas recourir aux décrets de
transfert lorsque les décisions sont connues avant le vote de la LFI, en
particulier s’agissant du transfert concernant les agents exerçant l’emploi
de délégué du préfet.
Recommandation n°
2
(RPROG 122
–
Concours spécifiques et
administration
, RPROG 216
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
et direction du budget
)
: Revoir les modalités de financement
du comité des finances locales et de l’observatoire des finances et de la
gestion publique locales, afin de les mettre en adéquation avec les
dispositions de la LOLF.
Recommandation n°
3
(secrétaire
général
du
ministère
de
l’intérieur)
: Consolider les besoins pluriannuels de financement des
différents projets numériques et du maintien en condition opérationnelle
des applicati
ons informatiques du ministère de l’intérieur
.
Recommandation n°
4 (RPROG 354
–
Administration territoriale
de l’
État
)
: Retracer les moyens extrabudgétaires portés par le budget
spécial de la préfecture de police (Ville de Paris) relevant des actions du
programme 354
–
Ad
ministration territoriale de l’État
.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
7
Sommaire
Introduction
...................................................................................................
9
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
..........................................
11
I - La programmation initiale
.........................................................................
11
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
17
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de s
es composantes
..................
28
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
42
V -
L’impact environnemental des dépenses de la mission
...........................
47
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
48
I -
L’évolution des emplois et dépenses de personnel du programme
354
.................................................................................................................
48
II - Des avancées dans la connaissance et la consolidation des besoins
en matière de crédits immobiliers
..................................................................
52
III - La nécessité de consolider les besoins et les financements en
matière numérique
.........................................................................................
57
IV -
Bilan d’activité de la commission du contentieux du
stationnement payant
.....................................................................................
59
Chapitre III
Moyens consacrés par l’État à la politique de la
mission et analyse de la performance
.........................................................
62
I - Les opérateurs et les taxes affectées
..........................................................
62
II - 3.2 Les apports du plan de relance
...........................................................
66
III - La préfecture de police de Paris : analyse de dépenses
extrabudgétaires relevant de la mission
AGTE
..............................................
70
IV -
L’analyse de la performance
..................................................................
72
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
9
Introduction
La mission
Administration générale et territoriale de l’État (
AGTE)
est composée de trois programmes : le programme 216
–
Conduite et
pilotage des politiques de l’intérieur
, le programme 232
–
Vie politique,
cultuelle et associative,
et le programme 354
–
Administration territoriale
de l’État
issu de la fusion au 1
er
janvier 2020 des programmes 307
–
Administration territoriale
et
333
–
Moyens mutualisés des administrations
déconcentrées
placé auprès des services du Premier ministre. Deux
opérateurs sont sous la tutelle du responsable des programmes
: l’agence
nationale des titres sécurisés (ANTS) et le conseil national des activités
privées de sécurité (CNAPS).
La spécificité de cette mission réside dans son rôle de soutien de
politiques publiques menées sous la responsabilité du ministère de
l’intérieur.
L’exécution 20
2
1 s’inscrit dans la continuité de celle de 2020, avec
la poursuite de la réforme de l’organisation territoriale de l’
État et les
conséquences de
l’élargissement en 2020 du programme 216.
D’autre part,
la gestion de la crise sanitaire a certes eu un impact
, mais moindre qu’en
2020.
Les crédits de paiement de la mission AGTE,
qui s’élèvent en LFI
2021 à 4 202,9
M€ en CP,
sont en hausse de 5,9 % par rapport à la LFI
précédente (3 970,36
M€ en CP)
, cette hausse correspondant au solde des
mesures de transfert (
+58,23 M€), à une augmentation des crédits du
programme 232 (+ 200,84 M€) liée à l’organisation des élections
départementales et régionales
et à une diminution de 26,50 M€
des crédits
des programmes 216 et 354 à périmètre constant. Il faut toutefois noter que
le plan de relance apporte des financements supplémentaires aux actions
relevant de la mission AGTE pour un montant qui s’élève en LFI à
188,24
M€
(auxquels il convient d’ajouter 41,59 M€ attribués à l’ANTS)
.
Les dépenses de la mission (+ 9,5 % par rapport à 2020
) s’établissent à
4 242,5
M€ en CP.
L’estimation du surcoût net de la crise pour la mission est
de
46,15
M€ (
contre 49,92
M€
en 2020) ce qui reste raisonnable au regard des
montants de la mission (1 % des crédits exécutés).
10
COUR DES COMPTES
Après une analyse
de l’exécution budgétaire, certains points
d’attention par programme sont
mis en évidence. La dernière partie de
l’analyse
porte sur les
moyens consacrés par l’
État à la politique de la
mission
AGTE
et sur
l’analyse de la performance
.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
11
Chapitre I
Analyse de l’exéc
ution budgétaire
I -
La programmation initiale
A -
Les changements de périmètre et modifications de
cartographie intervenus en 2021
Du point de vue des changements de périmètre et des transferts, la
LFI 2021 représente, pour la mission AGTE, une phase de consolidation
après les profondes évolutions intervenues en LFI 2020.
En effet, la mission avait connu en 2020 de nombreux et importants
changements de maquette et de périmètre, conduisant à une augmentation
de près de 40 % de ses crédits. D
’une part, le programme
354
–
Administration territoriale de l’État
, avait été créé par la fusion des
programmes 307
–
Administration territoriale
et 333
–
Moyens mutualisés
des administrations déconcentrées
, afin d’
offrir un cadre budgétaire unique
pour l
’État territorial dans un contexte de réorganisation profonde de ses
services dans le cadre de
la réforme de l’organisation territoriale de l’État
(OTE) telle qu’elle résulte de la circulaire du Premier ministre du 12 juin
2019.
Placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère de
l’intérieur, le programme regroupe
:
-
les emplois et la masse salariale des agents affectés au sein des
préfectures et sous-préfectures, des secrétariats généraux
communs départementaux
2
créés au 1
er
janvier 2021, des
secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) ainsi
que des emplois des directeurs et directeurs adjoints des
directions départementales interministérielles (DDI) ;
2
Circulaire n°6104-SG du 2 août 2019 relative à la constitution de secrétariats généraux
communs aux préfectures et aux directions départementales interministérielles.
12
COUR DES COMPTES
-
les
crédits de fonctionnement et d’investissement des
préfectures et sous-préfectures, des SGAR, des DDI et
directions
régionales
en
métropole
et
des
directions
ultramarines.
D’autre
part,
le
programme
216
,
jusque-là
centré
sur
l’administration centrale du ministère de l’intérieur, avait vu son
périmètre fortement élargi avec en particulier
le transfert des effectifs des
secrétariats généraux pour l’administration du ministère de l’intérieur
(SGAMI) et de leurs crédits de fonctionnement
3
, la création du service de
l’achat, de l’innovation et de la logistique du ministère de l’intérieur
(SAILMI) entrainant
le transfert des crédits relatifs au service de l’achat,
des équipements et de la logistique de la sécurité intérieure (SAELSI), et
la création de la direction du numérique (DNUM)
s’accompagnant du
transfert de crédits HT2 correspondant aux projets informatiques de
l’ensemble du ministère.
Ces trois mouvements ont changé la nature du
programme 216
qui, au-delà des
crédits d’administration centrale
, porte de
plus en plus de
crédits de fonctions transversales intéressant l’ensemble du
ministère.
Il conviendra d’apprécier dans la durée
si le regroupement de
crédits budgétaires
4
transversaux dans ce programme permet réellement
d’en assurer un meilleur pilotage.
En 2021, les changements de périmètre et de maquette ont
représenté un montant (+ 58,23
M€ en CP
en solde
) bien plus limité qu’en
LFI 2020 (+
1 097,82 M€). Dans le cadre de la réforme de l’OTE, le
programme 354 a toutefois connu en LFI 2021 plusieurs transferts
significatifs en titre 2 pour un montant total net de 62,8 M€ en AE
-CP (+
943 ETPT). Les 28 transferts entrants (pour un total de 69,5 M€ en AE
-CP
et 1062 ETPT) ont notamment concerné la mise en place des directions
départementales de l'emploi du travail et des solidarités (DDETS) (424
ETPT et 28,8 M€
)
5
, des transferts complémentaires pour les secrétariats
généraux communs métropolitains
6
(
89 ETPT et 5,1 M€
), la création des
3
La Cour avait noté dans sa NEB 2020 que l
e transfert des SGAMI n’a
vait pas été
complet puisque le SGAMI Île-de-France reste rattaché au programme 176
–
Police
nationale. Ce constat reste valable en 2021.
4
Le transfert des crédits informatiques à la DNUM au sein du programme 216 est
purement budgétaire, la responsabilité des projets informatiques restant dans les
services informatiques d’origine.
5
Les emplois transférés sont des emplois de fonctions supports intégrées dans les SGC
ainsi que des emplois de direction.
6
A
près un premier transfert (+1803 ETPT et 104,5 M€) en
LFI 2020, la création des
SGC étant initialement prévue en juin 2020. Par ailleurs, compte tenu de la reprise en
paie échelonnée entre avril et août 2021, des rétrotransferts sont intervenus en gestion
2021 à hauteur de 23,35 M€ et 414,7 ETPT en direction des programmes d’origine.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
13
SGC dans quatre DOM (
321 ETPT et 20,7 M€), la mise en œuvre de
l’organisation
spécifique des services de l’
État en Guyane (118 ETPT et
9
M€)
, ainsi que le transfert aux préfectures des
missions des services de
la main d'œuvre étrangère
(100 ETPT et 5,3 M€).
Le principal des deux
transferts sortants est constitué par le rétro-transfert par le programme 354
des emplois et de la masse salariale des fonctions supports des missions «
jeunesse, sport et vie associative » (-
118 ETPT et 6,7 M€),
initialement
transférées en 2020 dans le cadre de la création des SGC, vers les services
déconcentrés de l'éducation nationale chargés depuis 2021 de cette
politique publique. Hors titre 2, le programme 354 a connu plusieurs
transferts entrants et sortants en LFI pour un solde de -
8,3 M€ en AE et
CP.
Les autres programmes de la mission ont connu des évolutions plus
modestes. Pour le programme 216, la LFI 2021 a prévu différentes mesures
de transfert
(en solde + 4,1 M€ en AE et +4,7 M€ en CP, et
- 4 ETPT) qui,
pour l’essentiel, s’inscrivent dans la continuité des transferts intervenus en
2020 au titre de la création de la DNUM et du rattachement des SGAMI,
hors Ile-de-France, au programme 216. La LFI a en outre prévu deux
transferts du programme 232 vers le programme 216, concernant la refonte
du logiciel SIC-Élections
(1 M€) et les moyens
du médiateur du crédit aux
candidats et aux partis politiques (0,1 M€).
B -
Les sous-jacents de la programmation initiale des
crédits
1 -
Les dépenses programmées
La programmation initiale des crédits de la mission AGTE est
habituellement marquée par le poids de
l’évolution tendancielle des crédits
pour le programme 216
–
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
et pour le programme 354
–
A
dministration territoriale de l’
État
. Cela tient
à la part prépondérante des dépenses de personnel qui offrent peu de
souplesse
en
programmation.
S’est
ajouté
e
à
cet
exercice
de
programmation classique la prise en compte des mesures de périmètre
évoquées précédemment.
La programmation initiale pour le programme 232
–
Vie politique,
cultuelle et associative
dépend essentiellement du calendrier électoral et
des conditions de financement de la vie politique.
L’importance du
14
COUR DES COMPTES
calendrier électoral 2021
7
a conduit à une augmentation des crédits du
programme 232,
à 435,7 M€ en LFI 2021
(contre
235,9 M€ en LFI 2020
,
soit une augmentation de + 130 %).
L’exercice de programmation du T2 du programme 354 –
Administration territoriale de l’État
apparaît difficile. L’expression des
besoins est très fragmentée du fait de la territorialisation de ses emplois.
Les schémas d’emplois exigeants
de ces dernières années, conjugués à
l’évolution de l’activité
, ont rendu le recours aux contractuels plus
systématique.
En outre, la réforme de l’OTE complique la prévision
,
compte tenu des incertitudes entourant le cadencement de sa mise en
œuvre.
Le ministère souligne qu’à cet égard l’année 2021 constitue une
année spécifique compte tenu de l’ampleur des mouvements liés à la
réforme de l’OTE.
2 -
Les ressources attendues
Les ressources ou moindres dépenses attendues sont de trois
natures :
-
les reports de crédits ;
-
l
es rattachements d’attributions de produit (AP) et de fonds de
concours (FdC) ;
-
les rétablissements de crédits (RdC).
Les reports et les rattachements d’AP et de
FdC représentent
respectivement 1,5 % et 2,3 % du montant des crédits disponibles de la
mission. Leur programmation ne présente pas, cette année comme les
précédentes, de difficulté particulière.
La question des rétablissements de crédits a été davantage prise en
compte par les responsables de programme, accompagnés dans cette
démarche par la CBCM, attentive à ne pas laisser se constituer des stocks
importants, ce qui est conforme aux observations et à la recommandation
de la Cour lors des notes
d’exécution
budgétaire précédentes.
Le rétablissement de crédits est une procédure comptable
d’atténuation d’une dépense venant modifier les crédits disponibles à
hauteur des remboursements obtenus. Cette procédure bénéficie d’une
grande souplesse et reste totalement à la main des responsables de
programme. Pour l’ensemble de la mission, le montant total recouvré au
7
Les élections prises en compte dans la LFI 2021 étaient les élections départementales
et régionales, ainsi que les élections territoriales en Corse, Martinique et Guyane.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
15
titre des rétablissements de crédits est de 23,68
M€ en 202
1 contre
31,06
M€ en 2020
tous titres confondus.
Cette baisse s’explique
principalement par celle des crédits rétablis du programme 216 (de
23,11
M€
en 2020
à 13,85 M€ en 2021)
, ceux du programme 354
(8,78
M€)
augmentant légèrement, tandis que ceux du programme 232
s’élèvent à
1,04 M€
.
La direction du budget et la CBCM considèrent que les stocks de
rétablissements de crédits de la mission AGTE sont revenus à des niveaux
raisonnables. Ils sont attentifs dans leurs échanges avec le ministère à ce
que les rétablissements de crédits soient pleinement mobilisés. Le tableau
ci-dessous illustre les résultats de ces efforts pour les stocks de
rétablissements de crédits du titre 2
, notamment s’agissant du programme
216, dont ces stocks
qui avaient pu atteindre 16,91 M€ au 31 décembre
2019 sont revenus à 6,47 M€ au 31
décembre 2021.
Tableau n° 1 :
Montant des stocks de RdC du titre 2 à rétablir au 31
décembre de chaque année
P 216
P 232
P 354
Total AGTE
2017
11,12
0,03
5,54
16,69
2018
11,85
0,05
6,29
18,20
2019
16,91
0,07
6,12
23,10
2020
7,05
0,07
6,82
13,94
2021
6,47
0,07
7,76
14,30
Source : CBCM du ministère de
l’intérieur.
Les responsables de programme font néanmoins état de leur
difficulté à rétablir les crédits liés aux indus de paye. En effet, chaque indu
de paye est nominatif et il est nécessaire de le retrouver dans Chorus grâce
à un numéro de pièce. Afin de reconstituer une somme à rétablir dont le
montant peut être significatif au niveau du responsable de programme, il
convient de réunir des dossiers de plusieurs milliers de lignes car les indus
de paye font souvent l’objet d’une procédure de paiement étal
ée dans le
temps. Ainsi, un montant à rétablir correspondant à un indu de paye peut
générer dans l’outil des dizaines de lignes comptables. Ces recherches sont
particulièrement chronophages et nécessitent des agents parfaitement
formés sur l’outil. Le gain
budgétaire est faible par rapport au temps de
16
COUR DES COMPTES
travail mobilisé.
Cette difficulté, qui n’est pas spécifique à la mission
AGTE, est toutefois accrue pour le programme 354, compte tenu du grand
nombre de ses BOP déconcentrés.
Le CBCM avait proposé à la direction du budget de mettre en place
une
procédure d’
automatisation des rétablissements de crédits dès lors que
ceux-ci sont parvenus
sur le compte d’attente et que le programme
concerné est déjà identifié. Cette automatisation nécessitait, selon le
CBCM, une
évolution des outils financiers pour laquelle seule l’
agence
pour l'informatique financière de l'État (AIFE) semblait disposer de
l’expertise technique nécessaire.
La direction du budget a conduit en 2020 et en 2021 un groupe de
travail interministériel sur le contrôle interne budgétaire du titre 2. Ce
groupe de travail a identifié
, comme l’un de ses sujets d’intérêt
, le suivi des
rétablissements de crédits (RdC) sur le titre 2. La direction du budget a
construit en 2021 un contrôle a posteriori sur cette thématique en
s’appuyant sur un mode opératoire diffusé en 2019, qui utilise la restitution
ZJDP. Les départements de contrôle budgétaire doivent produire une
estimation du stock des créances de titre
2 encaissées qui n’ont pas fait
l’objet d’une deman
de de Rd
C. La question relève ainsi d’une
problématique transverse à l’ensemble des ministères et n’est pas propre
au seul périmètre
du ministère de l’i
ntérieur. Une réflexion est en cours
afin d’identifier des pistes d’amélioration, notamment dans Chorus.
La
direction du budget fait toutefois valoir qu’il
apparaît prématuré de préciser
les actions à réaliser, potentiellement longues et coûteuses, notamment au
regard du contexte de Chorus 2025.
Compte tenu de l’évolution favorable ces dernières années des
stocks de rétablissements de crédits de la mission AGTE et du fait que la
question de l’automatisation est une question transversale qui n’est pas
spécifique à la mission, la recommandation n° 1 de la note d’analyse
de
l’exécution
budgétaire 2020
8
n’est pa
s reconduite.
8
Cette recommandation n°1, adressée au CBCM du ministèr
e de l’intérieur
et à la
direction du budget, était ainsi rédigée : « Identifier et suivre en lien avec les acteurs
concernés, les possibilités de simplification de rétablissements de crédits concernant les
indus de paye notamment, afin de permettre aux responsables de programme de les
mobiliser davantage en gestion et limiter la constitution de stocks. »
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRITORIALE
DE L’ÉTAT
17
C -
Les visas et avis du RFFIM et de la CBCM
A l’instar de 2020, l
e RFFIM
9
n’a pas émis
en 2021
d’avis formel
sur la programmation initiale des crédits, comme il le faisait chaque année
au titre des prérogatives qui lui sont confiées réglementairement.
La CBCM près le ministère de l’intérieur a émis
un avis favorable
pour les trois programmes de la mission d
ans le cadre d’une
expérimentation régie
par l’arrêté du 17 décembre 2019 portant
expérimentations relatives à l’élaboration, au
contenu, à la validation et au
contrôle des documents de programmation et de répartition budgétaires et
le protocole du 20 décembre 2019
relatif à la mise en œuvre de cet arrêté
par le
ministère de l’intérieur
. Dans le cadre de cette expérimentation et
compte tenu «
de la qualité de la programmation budgétaire
»
10
, la CBCM
a significativement allégé les contrôles en gestion. Elle dresse un bilan
positif de cette expérimentation qui permet à la fois de responsabiliser les
responsables de programme, qui se voient mettre à disposition leurs crédits
plus tôt,
et d’avoir un suivi plus régulier de l’exécution au fil de l’année
avec des tableaux de bord mensuels
, ce qui permet d’identifier plus tôt les
éventuels risques de dépassement et de prendre des mesures correctives.
Une marge d’amélioration existe toutefois dans la dimension pluriannuelle
de cette expérimentation
11
, les prévisions N+1, quand elles sont produites,
se limitant trop souvent à une reconduction de l’année N.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
L’exécution des crédits a été marquée par la crise
sanitaire dont les
impacts sont développés au
1.2.4
. En dehors d’un r
étro-transfert dû à un
calendrier moins rapide que prévu de prise en paie des agents transférés
9
Responsable de la fonction financière ministérielle
–
article 69 du décret n° 2012-1246
du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP).
10
Dans son avis aux DPU et DGECP du ministère de l’intérieur du 15
février 2021, la
CBCM souligne que «
l’année 2021 se traduit par la poursuite des efforts de sincérité
budgétaire, et par le souci des RPROG et de la DEPAFI du respect des crédits
disponibles en mobilisant l’ensemble des marges et économies disponibles sur les
crédits pilotables et d’une répartition le plus souvent adaptée de la réserve de
précaution
».
11
L’article 2 de l’arrêté du 17 décembre 2019 prévoit en effet que
: «
pour son volet de
programmation des dépenses, le document de programmation unique porte sur une
période de deux ans. La programmation au titre de la seconde année intègre, outre
l’impact des décisions et des projets nouveaux, l’impact des dépenses engagées
au
cours des années précédentes, ainsi qu’une juste évaluation des dépenses récurrentes
».
18
COUR DES COMPTES
vers le programme 354 dans le cadre de la constitution des secrétariats
généraux communs, les facteurs d’évolution en gestion sont similaires à
ceux des années précédentes.
S’agissant du titre 2, on peut noter une forte
consommation de celui du programme 216, alors que celui du programme
354 a été moins dynamique que prévu.
Les lois de finances rectificative ont annulé des
crédits (56,84 M€
en AE et 61,69 M€ en CP).
Celle de décembre a également procédé à une
ouverture exceptionnelle de crédits (290,26 M€ en AE et 28,13 M€ en CP)
au profit du pro
gramme 216 pour pouvoir signer l’acte d’achat en VEFA
d’un ensemble immobilier à Saint
-Denis destiné à accueillir fin 2026 ou
début 2027 les services du ministère de l’intérieur actuellement logés dans
l’immeuble Lumière.
L
’exécution s’établit à 93
,4 % et 96,3 % des crédits disponibles
respectivement en AE et CP.
Graphique n° 2 :
De la LFI à l’exécution 202
1 (CP, en M
€)
Source : Cour des comptes
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
19
A -
L’exécution des crédits de la mission
Tableau n° 2 :
Exécution des crédits de la mission en 2021
En M€
Total mission AGTE
AE
CP
LFI
4 184,72
4 202,94
LFR
dont ouvertures
dont annulations
233,42
290,26
-56,83
- 33,56
28,13
-61,69
Autres mouvements de crédits
Reports
146,09
66,56
Virements
7,66
9,10
Transferts
Répartitions (article 11 de la LOLF)
52,39
0,85
59,49
0,85
Fonds de concours et attributions de
produits
100,07
101,07
Crédits ouverts
4 725,21*
4 406,44
Crédits disponibles**
4748,88
4430,12
Crédits consommés
4 412,50
4242,54
Source : Cour des comptes
*La CBCM précise que, sur ces AE, 19,97 M€ on fait l’objet d’un
blocage au titre des nettoyages d’engagements juridiques.
**Les crédits disponibles sont ici
entendus comme la somme des crédits ouverts et des rétablissements de crédits, dans la mesure
où les rétablissements de crédits représentent une dépense négative qui a pour conséquence
d’augmenter le solde de crédits disponibles du programme.
Les crédits non consommés de 163,9
M€ par rapport aux crédits
ouverts se répartissent en CP de la façon suivante : 34,80
M€ pour le
programme 216, 90,52
M€ pour le programme 232 et
38,58
M€ pour le
programme 354.
L’importance des crédits non consommés du programme
232 s’explique par le report des élections départementales et régionales
,
qui a décalé l’examen des com
ptes de campagne par la Commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques
(CNCCFP).
B -
Les mises en réserve et leur utilisation
La mise en réserve a été réalisée conformément aux instructions de
la direction du budget, à hauteur de 0,5 % pour les dépenses de personnel
et 4 % pour les autres titres. Les responsables des programmes 216 et 354
y ont ajouté une réserve ministérielle, celle du programme 354 ne portant
que sur le titre 2. La crise sanitaire, la forte consommation de titre 2 par le
20
COUR DES COMPTES
programme 216 et les décisions politiques concernant le fonds
interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation
(FIPDR) ont eu des conséquences sur le dégel de cette réserve.
Graphique n° 3 :
La réserve et son utilisation pour la mission AGTE
en 2021
Source : Cour des comptes (*les surgels correspondent à la réserve ministérielle mise en place
par le responsable des programmes).
Contrairement aux années précédentes, les crédits de contentieux
n’
ont pas été exonérés de réserve, compte tenu du resoclage opéré et de
l’augmentation des
crédits
(+10 M€ en AE/CP).
La réserve totale de la mission, tous titres confondus,
s’établit à
102,7
M€,
dont
75,9 M€ au titre de la réserve de précaution, 13 M€ de
réserve
ministérielle et 13,8 M€ de surgels sur les reports du programme
232. 38,4
M€
ont été dégelés et 60,4
M€ ont été annulés
. Les dégels ont
concerné le programme 216, en hors titre 2, pour 10
M€ utilisés pour le
FIPDR
12
et 1,58 M€ en AE et 2,41 M€ en CP pour contribuer à l’achat en
VEFA du site post Lumière (
cf. infra
). S
a réserve ministérielle (6,3 M€ en
AE et 6,5 M€ en CP
en HT2) a en outre été totalement dégelée à mi-
12
5 M€ en AE et CP pour des mesures telles que le soutien à la vidéo
-protection, la
reconduction de l’opération «
quartiers d’été
» ou le soutien à des initiatives locales
ciblées sur les « quartiers de reconquête républicaine » conformément aux annonces du
comité interministériel du 29 janvier 2021 et 5 M€ en AE et CP pour des projets
sanctuarisés pour Marseille à la suite des annonces du Président de la République.
Surgel des
reports
Dégels en
gestion
Surgels
Annulations
Réserve en fin
de gestion
Mise en réserve
Utilisation
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
21
année
13
. En titre 2, compte tenu de la surconsommation de masse salariale
du programme 216, la réserve de précaution
(3,7 M€) et la réserve
ministérielle (1,88 M€) ont été totalement dégelées
. Le programme 232 a
vu une partie de sa réserve en HT2 dégelée en AE seulement (4,95
M€)
pour couvrir une partie des surcoûts engendrés par la crise sanitaire et le
report des élections départementales et régionales.
Les surgels (13,8 M€)
sur les reports de 2020 sur 2021 ont en outre été totalement dégelés.
S’agissant de son titre 2, seuls les crédits du CAS pensions ont fait l’objet
d’un dégel total pour un montant de 2 100 €
; les crédits hors CAS pensions
ont fait l’objet d’une annulation à hauteur de 2,01 M€ portant non
seulement sur la réserve (0,2 M€) mais également sur la marge rési
duelle
du programme (1,9 M€).
Le programme 354 a vu sa réserve de précaution
(30,6 M€)
annulée
à hauteur de 27,96 M€ (le montant en CAS pensions ne
l’étant pas) ; 4,56 M€ de surgel en T2 ont été dégelés
puis annulés pour la
partie hors CAS pensions, soit 3
,24 M€,
en fin de gestion, le programme
n’en ayant pas eu l’usage pour assurer la préliquidation de la paie du mois
de décembre.
C -
L’utilisation de la fongibilité asymétrique
dans le
programme 232
–
Vie politique, cultuelle et associative
Le programme 232 a procédé, après accord du CBCM, à une
fongibilité asymétrique en fin d’année d’un montant de
25,96
M€ en
AE/CP. Le recours à la fongibilité asymétrique est classique les années
électorales, la mise sous pli de ces documents étant budgétée
principalement en T2. En effet, il est complexe de déterminer à l’avance
quelles en seront les modalités précises, chaque préfecture s’adaptant
localement en fonction notamment de l’offre de routage sur son
département. En 2021, en sus du paiement des frais de mise sous pli des
documents de propagande électorale, en hors titre 2, la fongibilité
asymétrique a permis de couvrir une partie des surcoûts résultant de la crise
sanitaire, notamment ceux liés au report des élections départementales et
régionales.
Contrairement à 2020, il n’y a pas eu mouvement de fongibilité
asymétrique en 2021 sur le programme 216
.
Il n’y en a pas eu non plus sur
le programme 354.
13
Ces crédits ont permis de couvrir une partie du besoin complémentaire
incompressible
pour
l’immobilier
d’administration
centrale,
des
besoins
supplémentaires de la DNUM, la couverture des besoins complémentaires en EPI liées
au COVID, les dépenses des SGAMI et les besoins liés au déploiement du Plan « 10
000 jeunes » pour les apprentis.
22
COUR DES COMPTES
D -
L’impact de la crise sanitaire sur les programmes de
la mission
En 2021, les effets de la crise sanitaire sur les programmes de la
mission
sont moins importants qu’en 2020
et ses impacts restent mesurés
au regard des crédits de la mission. Les dépenses supplémentaires induites
par la crise sanitaire pour la mission
s’élèvent à 53,
7
M€, en baisse par
r
apport à 2020 (69,57 M€), et représentent 1,2
7 % des crédits exécutés en
2021. Les dépenses supplémentaires ayant été en partie compensées par de
moindres dépenses, le surcoût net total pour la mission est évalué à
46,15
M€
(1,1 % des crédits exécutés).
1 -
Programme 232
–
Vie politique, cultuelle et associative
Dépenses supplémentaires ou
moindres recettes
Moindres dépenses
33
M€ dont
:
-
21
M€ d’équipements
sanitaires
-
7,5
M€
destinés aux
remboursements forfaitaires
des comptes de campagne,
compte tenu de la majoration
du 20% du plafond de
dépenses prévue par la loi du
23 mars 2020 et le décret du
27 mai 2020
-
4,6
M€ de parois de protection
remboursées aux communes
sur facture
Aucune
Solde
+ 33
M€
Les équipements sanitaires et
l’augmentation des
remboursements
forfaitaires des comptes de campagne ont entrainé des surcoûts estimés à
33 M€
.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
23
Par ailleurs, le report du double scrutin
14
a décalé au 17 septembre
le début de
l’examen des comptes de campagne par la Commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques
(CNCCFP) pour les remboursements forfaitaires aux candidats. Les
premières décisions de la CNCCFP ayant été rendues fin octobre pour les
départementales et mi-décembre pour les régionales, la majeure partie de
ces dépenses sera exécutée en 2022.
2 -
Programme 354
–
Administration territoriale de l’État
Pour ce programme, la gestion budgétaire 2021 a été moins marquée
par la crise sanitaire que celle de 2020. Les exercices de reprogrammation
réalisés en cours de gestion 2021 ont conduit à évaluer les surcoûts nets à
12,6 M€ en CP (
33,63
M€ en
2020). Les dépenses supplémentaires tous
titres confondus induites par la crise sanitaire (20,2
M€) ont été
partiellement atténuées par les économies constatées (7,6
M€).
Tableau n° 3 :
Impacts budgétaires de la crise sanitaire pour le
programme 354
Dépenses supplémentaires ou
moindres recettes
Moindres dépenses
20,2
M€ dont
:
-
0,2
M€ d’équipements
sanitaires
-
16,8
M€
de
mise en œuvre du
Plan de continuité d’activité
du ministère et achats
informatiques pour télétravail
-
3,2
M€
de surcoût immobilier
(entretien, gardiennage)
7,6
M€ dont
:
-
7,6
M€ de sous
-consommation
constatée sur les frais de
fonctionnement
Solde
+ 12,6
M€
Source : Responsable de programme
14
Initialement prévues en mars 2021, les élections régionales et départementales
avaient d’abord été reportées aux 13 et 20 juin 2021 par la loi du 22 février 2021 puis
décalées d’une semaine. Elles ont eu lieu les 20 et 27 juin 2021.
24
COUR DES COMPTES
Ces surcoûts proviennent essentiellement des investissements
destinés à
répondre à l’accélération des besoins en matière de travail à
distance révélés par la crise sanitaire. Compte tenu de l'objectif
gouvernemental d'équiper en ordinateurs portables tous les agents dont les
fonctions sont télétravaillables, plus de 22 300 PC ont été acquis au niveau
central pour les services de l'
administration territoriale de l’
État (à hauteur
de 25,47 M€ dont 16,85 M€ supportés par le programme 354), portant le
total sur la période 2020-2021 à un peu plus de 42 500 postes soit 48,48
M€. Il faut y ajouter
les surcoûts supportés par les BOP déconcentrés qui
ont pu notamment acquérir sous plafond un certain nombre de postes
informatiques.
Ces
surcoûts
sont
partiellement
compensés
par
la
sous-
consommation constatée sur les dépenses de fonctionnement courant
(notamment,
solutions d’impression et de reprographie ; transports de
personnes ; acquisition de véhicules et frais liés aux véhicules ; frais de
péage et de parking) soit une moindre dépense de 7,
6 M€.
Des surcoûts ont également été constatés dans les dépenses
immobilières :
-
les
frais de nettoyage des locaux du réseau de l’administration
territoriale accrus par la nécessité de désinfecter les locaux ;
-
les frais de surveillance et de gardiennage indispensables dans les
services recevant du public pour limiter l’afflux des usagers et faire
respecter la distanciation sociale.
3 -
Programme 216
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
Le surcoût net de la crise sanitaire pour le programme 216
s’élève à
0,55 M€ (14,54 M€ en 2020).
Les dépenses supplémentaires constatées ont trait aux dépenses
d’entretien
et de nettoyage.
Comme en 2020, le programme n’a pas
constaté d’économies.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
25
Tableau n° 4 :
Impacts budgétaires de la crise sanitaire pour le
programme 216
Dépenses supplémentaires ou
moindres recettes
Moindres dépenses
0,55
M€
:
-
dépenses de nettoyage et
entretien
Aucune
Solde
+ 0,55
M€
Source : Responsable du programme
E -
La récurrence de mouvements inadaptés
1 -
Le remboursement des mises à disposition des agents exerçant
l’emploi de délégué du préfet
Les délégués du préfet sont des agents titulaires de catégorie A ou
B, mis à disposition pour une durée de trois ans renouvelables. Depuis le
1
er
janvier 2020, la direction générale des collectivités locales (DGCL)
assume le portage budgétaire et le pilotage national du dispositif qui était
assuré auparavant par le commissariat général à l’égalité des territoires
(CGET). En 2021, le programme 354
a mis à disposition 112 ETPT
15
au
profit du programme 147
–
Politique de la ville
16
.
Il bénéficie en retour
d’une compensation en ETPT (plafond d’emplois) et en crédits de T2 (sur
une base forfaitaire de 60 000 € pour un agent de catégorie A et 45 000 €
pour un agent de catégorie B).
Ce forfait de remboursement des délégués du préfet, non revalorisé
depuis la mise en place du dispositif, ne semble plus adapté. Le coût moyen
des agents concernés en métropole
en 2021 s’élève à 65
600 € pour un
agent de catégorie A et à 55
200 € pour
un agent de catégorie B. Dans les
départements ultra-marins, le coût moyen est, du fait de la sur-
rémunération, de 69
900 € pour un agent de catégorie A, ce qui
pourrait
15
100 ETPT en 2020 et 2019.
16
Mission
Cohésion des territoires.
26
COUR DES COMPTES
engendrer des ruptures d’égalité dans le déploiement du dispositif
dans ces
départements.
La Cour demande depuis plusieurs années, la mise en place d’une
convention de gestion. Celle-
ci n’est toujours pas intervenue. Plus
largement, elle recommande de trouver une solution de gestion de ces
personnels,
fidèle à l’esprit de la LOLF
, en ne recourant pas au décret de
transfert en gestion
17
, alors que ces missions sont connues de longue date
et
a fortiori
au stade de la LFI. Dans sa réponse à la Cour, le ministère de
l’intérieur précise qu’un groupe de travail constitué de
la DGCL, la
direction des ressources humaines et la direction de la modernisation et de
l’administration territoriale du ministère de l’intérieur, ainsi que de
l’
agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), a été constitué
fin 2020 afin de dresser un état des lieux du dispositif actuel et de proposer
des évolutions dans la gestion des délégués du préfet. Les travaux ont porté
sur l’évolution du statut et un éventuel transfert de la masse salariale vers
d’autres programmes budgétaires. Ils doivent se poursuivre en vue d’une
mise en œuvre pour le PLF 2023.
La direction du budget précise que les
conférences budgétaires à venir seront l’occasion d’aborder à nouveau ce
sujet.
Dans l’attente de l’aboutissement de ce
s travaux, la Cour maintient
la recommandation sur ce sujet.
Recommandation n° 1.
(direction du budget, RPROG 354
–
A
dministration territoriale de l’
État
) : Ne pas recourir aux décrets de
transfert lorsque les décisions sont connues avant le vote de la LFI,
en particulier s’a
gissant du transfert concernant les agents exerçant
l’emploi de délégué du préfet.
2 -
Le comité des finances locales
Le programme 216 -
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
bénéficie d’une attribution de produits dont le but est de couvrir
les frais de fonctionnement du comité des finances locales. Ces fonds
servent notamment à rémunérer des collaborateurs contractuels qui
renforcent les effectifs de la direction générale des collectivités locales
17
En 2021, cette compensation a fait l’objet de deux décrets de transfert en provenance
du programme 147 : le décret n° 2021-
831 du 28 juin 2021 pour un montant de 3,1 M€
en AE et CP (53 ETPT) et le décret n° 2021-1509 du 19 novembre 2021 pour un
montant de 3,47
M€ en AE et CP (5
9 ETPT).
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
27
(DGCL). Ils proviennent des prélèvements sur rece
ttes de l’État opérés au
bénéfice des collectivités territoriales.
L’article
17 de la LOLF prévoit notamment que les règles relatives
aux fonds de concours sont applicables aux attributions de produits. Le
même article dispose, par ailleurs, que les fonds de concours sont
constitués «
par des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes
morales ou physiques
». Or si les produits attribués sont bien la contrepartie
des prestations fournies par l’État, en l’espèce la DGCL (qui prépare les
travaux et délibérations du comité des finances locales et en exécute les
décision), les fonds ne proviennent pas d’un tiers puisqu’ils ne quittent
jamais la caisse de l’État.
Cette manière de procéder n’est pas conforme aux dispositions
précitées. Il conviendrait donc de revoir les modalités de financement des
dépenses de personnel et de fonctionnement de la DGCL nécessitées par
son concours au fonctionnement du comité des finances locales.
La Cour avait déjà, à l’occasion de l’analyse de l’exécution
budgétaire 2010 puis dans une communication du Procureur général
18
,
soulevé cette irrégularité. Le ministère avait, dans sa réponse, indiqué que
des réflexions étaient en cours afin de concilier le respect de la LOLF et le
maintien d’un lien entre le comité des finances
locales et les agents
contractuels concernés.
La Cour avait souligné, dans la note d’analyse de l’exécution
budgétaire 2015 que la mise en place, prévue par la loi NOTRe, de
l’
observatoire des finances et de la gestion publique locales devrait être
l’occasion de revoir ce dispositif. Cela n’a pas été le cas, la création de cet
observatoire, installé en 2016, n’a pas eu de conséquences sur les modalités
de financement du comité des finances locales.
En 2021
, les modalités de perception de l’attribution de pr
oduit
relative au financement des rémunérations des personnels du comité des
finances locales n’ont pas fait l’objet de modification. Le montant de
l’attribution de produit afférente rattaché
e au programme 216 -
Conduite
et pilotage des politiques de l’int
érieur
s’élève à 8
75 229
€
19
. Le ministère
de l’intérieur fait valoir que la direction du budget a été sollicitée afin
d’envisager les modalités d’un abondement du budget général sur le
programme 216 ou une modification du code général des collectivités
18
Communication du Procureur général près la Cour des comptes n° 61-169 du 30 mai
2011.
19
853 816 en 2020, 860 359 en 2019, 754
567 € en 2018 et 692
751 € en 2017.
28
COUR DES COMPTES
territoriales, qui fixe les modalités de financement des frais de
fonctionnement du comité des finances locales.
La direction du budget indique qu’il pourrait être envisagé une
révision des modalités de financement du comité des finances locales et de
l’obser
vatoire des finances et de la gestion publique locales pouvant
prendre la forme d’un financement par crédits budgétaires. Elle précise
toutefois qu’une telle évolution supposerait d’arrêter de nouvelles
modalités de contribution des collectivités territoriales.
Dans l’attente de cette
évolution, la Cour ne peut que maintenir sa
recommandation sur le sujet.
Recommandation n° 2.
(RPROG 122
–
Concours spécifiques et
administration
, RPROG 216
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
et direction du budget) Revoir les modalités de
financement du comité des finances locales et de l’observatoire des
finances et de la gestion publique locales, afin de les mettre en
adéquation avec les dispositions de la LOLF
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense et de
ses composantes
Les importants changements de périmètres et de maquette
intervenus en 2020 (cf. 1.1) et qui concernent les deux programmes les plus
importants de la mission rendent l’analyse sur longue période peu
pertinente.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
29
Graphique n° 4 :
Exécution 2017-2021
(Mds €)
Source : Cour des comptes
–
données Chorus
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2017-
2021 (AE, en Md€)
3,1
2,7
2,8
4,05
4,18
3,03
2,76
2,77
3,82
4,41
0
1
2
3
4
5
2017
2018
2019
2020
2021
LFI
Exécution
30
COUR DES COMPTES
Graphique n° 6 :
LFI et exécution 2017-
2021 (CP, en Md€)
3,1
2,8
2,8
3,97
4,2
3,02
2,82
2,83
3,87
4,24
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
2017
2018
2019
2020
2021
LFI
Exécution
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TER
RITORIALE DE L’ÉTAT
31
A -
L’évolution des dépenses par titre
Graphique n° 7 :
Les dépenses 2017-2021 de la mission par titre
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
–
données Chorus
La structure de la mission, restée relativement stable depuis 2015
par titre de dépense, a connu
des changements liés à l’évolution des
périmètres des programmes. En 2020, la part des dépenses de personnel
avait diminué, passant de 70 % à 62 % des crédits de la mission, tandis que
celle des crédits de fonctionnement avait augmenté de 10 points de 21 à
31 % des dépenses. En 2021, les dépenses de personnel et les dépenses de
fonctionnement restent stables par rapport à 2020, représentant
respectivement 60 % et 32,5 % des crédits de la mission (62 % et 31 % en
2020).
Les crédits d’investissement et
ceux
d’intervention s’élèvent à
respectivement 2,3 % et 4,7 % des crédits en 2021 (3 % et 4 % en 2020).
32
COUR DES COMPTES
B -
Emplois et dépenses de personnel
1 -
Le plafond d’emplois et le schéma d’emplois
Graphique n° 8 :
Plafon
d d’emplois et exécution de
2017 à 2021
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour
des comptes d’après les données du ministère de l’Intérieur
Le plafond d’emplois de la mission évolue au gré des modifications
de périmètre en programmation comme en exécution, l’écart entre les deux
tendant à se réduire depuis plusieurs années
sous l’effet de l’application de
l’article 11 de la LPFP pour 2018 –
2022
20
.
20
En 2021 toutefois, aucun des programmes de la mission ne
s’est vu appliquer les
dispositions de l’article 11 de la LPFP 2018
-2022.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
33
Graphique n° 9 :
Plafond d’emplois et exécution
de 2017 à 2021 pour
les opérateurs (en ETPT)
Source : Cour des comptes
Le plafond d’emplois des opérateurs et son ex
écution sont stables
depuis 2016.
Tableau n° 5 :
Schéma d’emplois de la mission
de 2018 à 2021 (en
ETP)
Exécution
2018
Exécution
2019
Exécution
2020
LFI
2021
Exécution
2021
Schémas
d'emplois et
transferts
Mission
AGTE
-471
-406
-518
-111
-115
Programme
354
-436
-371
-436
0
0
Programme
232
0
0
0
0
0
Programme
216
-35
-35
-82
-111
-115
Source : ministère de
l’intérieur
Depuis 2018, le schéma d’emplois était exigeant pour l’ensemble de
la mission et plus particulièrement, en 2020, pour le programme 354. Le
schéma d’emplois de 2021 est porté entièrement par le programme 216.
350
350
358
355
361
343
343
346
345
349
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2017
2018
2019
2020
2021
Plafond d'emplois
Emplois exécutés
34
COUR DES COMPTES
La mission a été autorisée à recruter au-
delà du schéma d’emplois
2020 et 2021 à raison de + 40 ETP sur le programme 216 afin de renforcer
la lutte contre la radicalisation et de + 53 ETP (30 emplois de sous-préfets
à la relance et 23 emplois d’experts de
haut niveau et de directeurs de projet
en administration territoriale, qui n’ont pas vocation à être pérennes au
-
delà de leur mission) sur le programme 354.
2 -
Les dépenses de personnels et la gestion des crédits de titre 2
Tableau n° 6 :
Dépenses de personnels par programme de la mission
(2020-2021)
En M€
LFI 2020
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
P216
758,94
730,98
753 ,13
757,7
P354
1 777,04
1649,91
1825,46
1791,06
P232
20,77
10 ,29
41,22
12,56
Mission AGTE
2 556,7
2 391,18
2 619,81
2 561,32
Les dépenses de personnels de la mission restent relativement
stables en LFI, avec + 64,65
M€ de T2 hors CAS
et
–
2,86
M€ de CAS.
Il
n’y a eu aucun mouvement au sein du titre 2 entre crédits du CAS
Pensions
et crédits hors CAS
Pensions
.
Le programme 216 a
connu de fortes tensions au cours de l’exercice
2021 dans la gestion du titre 2. S
a consommation 2021 s’établit à 757,7 M€
(537 M€ hors CAS et 220,7 M€ de CAS)
, soit un dépassement de
+4,5 M€
(3,5 M€ hors CAS et 1 M€ de CAS) par rapport aux crédits ouverts en LFI
2021.
En 2020, la consommation des crédits du titre 2 s’élevait à 731 M€.
Retraité des rétablissements de crédits, le dépassement atteint
10,5
M€ (dont 9,3 M€ hors CAS et 1,2
M€ de CA
S). Il trouve son origine
dans une insuffisante budgétisation de certaines dépenses (1,5 M€), des
mesures de transferts non budgétées (1,87 M€) et des aléas de gestion
(5,56 M
€)
.
Il s’explique par les motifs suivants
:
-
l
a mise en œuvre du paiement des rup
tures conventionnelles pour
lesquelles le programme n’a pas bénéficié de crédits correspondants
(+1,2 M€) ; les reports de charges 2020 sur le mois de janvier 2021 au
regard des entrées tardives notamment de concours (+1,6 M€)
;
-
l
’augmentation de la rémuné
ration et
du nombre d’agents contractuels
par rapport à 2020, le périmètre du programme 216 ayant fortement
évolué entre le premier trimestre 2020 et le premier trimestre 2021
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRITORIAL
E DE L’ÉTAT
35
(+2,5 M€) avec le renforcement de certains services centraux compte
tenu des priorités ministérielles
21
;
-
la rémunération des effectifs recrutés dans le cadre du renforcement
des moyens de lutte contre la radicalisation (+ 40 ETPT et
+1,4 M€
)
pour lesquels le programme 216
n’a bénéficié ni de crédits ni
d’emplois)
, le programme ayant toutefois été autorisé à effectuer au-
delà du schéma d’emplois prévu
ces recrutements financés par un
dégel en gestion ;
-
des surcoûts générés par le dépassement constaté sur les hauts-
fonctionnaires (+36 ETPT) et les repyramidages effectués au sein des
services avec une forte augmentation du nombre des administratifs de
catégorie A (+193 ETPT) et une diminution des catégories C (-106
ETPT),
entraînant
mécaniquement
une
augmentation
de
la
valorisation des ETPT (+1,1 M€)
;
-
le dépassement de certaines lignes spécifiques, comme les prestations
sociales, les astreintes
, l’
indemnité de fonctions, de sujétions et
d’expertise (
IFSE)
, les cotisations retraites autres (2,7 M€).
La CBCM a alerté en cours de gestion sur les effectifs et les
rémunérations des contractuels (+ 40 ETPT sans abondement des crédits
en masse salariale). Le RPROG a mis en place des mesures de freinage
concernant l’emploi et les rémunérations des contractuels
.
La surconsommation du titre 2 a été financée par différents
mouvements :
-
d
égel de la réserve initiale (3,78 M€)
;
-
dégel de la réserve ministérielle
(1,88 M€)
;
-
t
ransferts en gestion (0,327 M€)
;
-
f
onds de concours et attributions (0,94 M€)
;
-
décrets de vi
rement (3,5 M€), dont
1,50
M€
22
par la solidarité du
programme 354 vers le programme 216 afin de couvrir le dépassement
prévisionnel sur le CAS, dépense insuffisamment budgétée ; 1,70
M€
du programme 354 destiné au financement de l’action sociale des
servic
es déconcentrés de l’
État et
0,35 M€ d
es programmes 176
–
Police nationale
et 152
–
Gendarmerie nationale
.
21
En outre, hors services centraux, les SGAMI, intégrés dans le P216 au 1er janvier
2020, n'avaient quasiment pas eu recours aux contractuels en 2020 ; la possibilité qui
leur a été offerte n'a réellement porté des effets qu'en fin d'année 2020.
22
Décret n° 2021-1597 du 8 décembre 2021
36
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, le programme 216 compte en 2021, 87 personnels (98
en 2020)
mis à disposition d’autres programmes ou ministères dont
61 %
le sont à titre gratuit. Le manque à gagner
23
pour le programme n’est pas
négligeable en masse salariale
compte tenu des corps d’origine des
personnels en question (corps préfectoral et administrateurs civils, attachés
d’administration).
La gestion du titre 2 du programme 354 est particulièrement
marquée
par la réforme de l’organisation territoriale de l’
État. Sa
consommation 2021 s’établit à 1
791,06 M€ (1
272,80 M€ hors CAS et
518,26 M€ de CAS). Avec
1 825,07
M€
de crédits disponibles en 2021, le
taux d’exécution du T2 s’établit à
98,1 % en AE-CP.
L’année 2021, comme l’année 2020, est marquée par d’importants
transferts entrants et sortants (30 dont 28 entrants et 2 sortants). Une vague
de transferts significative est inscrite en base au PLF 2021 (cf 1.1) pour un
montant de 62,8 M€ en AE
- CP (+ 943 ETPT).
Plusieurs transferts, sortants et entrants, ont été réalisés dans le cadre
de la gestion de 2021 (- 12
,8 M€ et –
275,7 ETPT).
S’agissant des transferts sortants
, une série de retro-transferts à
destination
d’autres programmes
a financé le remboursement de la masse
salariale et des emplois des agents rejoignant les SGC mais dont la paie a
continué à être imputée sur le programme d'origine sur une partie de la
gestion 2021. A ces transferts se sont ajoutés deux décrets
24
de virements
au titre
, d’une part,
du financement d’un pôle interdépartemental
d'instruction DUBLIN en Ile de France, à destination du programme 176,
et
, d’autre part,
de l'action sociale pour les services déconcentrés de l'État,
à destination du programme 216, pour un montant total de -
3,3 M€.
D
ans l’autre sens
, une série de transferts entrants des emplois et de
la masse salariale a permis
la mise en œuvre du secrétariat général aux
moyens mutualisés (SGAMM) d’Ile de France en pro
venance des
programmes 215 -
Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture
et
224
–
Soutien aux politiques du ministère de la culture
ainsi que des agents
des services du support informatique rejoignant les secrétariats généraux
communs, en provenance du programme 155 -
Conception, gestion et
évaluation des politiques de l'emploi et du travail
. Un transfert a eu pour
objet le financement de l'accompagnement des agents dans le cadre de la
création
des
secrétariats
généraux
communs
départementaux
en
23
Manque à gagner estimé à 8,4 M€ par le ministère de l’intérieur selon l’annexe 3
AGTE du rapport fait au nom de la commission des finances, de l’éco
nomie générale
et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale sur le PLF 2022.
24
Décret n°2021-830 du 28 juin 2021 et décret n° 2021-1508 du 19 novembre 2021.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
37
provenance du programme 351-
Fonds d'accompagnement interministériel
Ressources humaines.
Deux transferts ont enfin contribué au financement
des emplois et de la masse salariale des délégués du préfet, en provenance
du programme 147
–
Politique de la ville
.
Un arrêté portant répartition de crédits en date du 3 novembre 2021
a abondé les crédits du programme 354 d’un montant de 462
008 € destinés
au financement de diverses mesures interministérielles (forfait mobilités
durables, surcoût lié à la réforme capital décès, prime de fidélisation Seine-
Saint-Denis)
Enfin, la loi n° 2021-1549 du 1er décembre 2021 de finances
rectificative pour 2021 a annulé des crédits à hauteur de 9,14 M
€
comprenant les crédits HCAS de la réserve de précaution de 6,48 M
€ et
2,67 M
€
de crédits hors CAS excédentaires sur le programme.
L’écart de 8,22 M€ de crédits hors CAS entre les crédits consommés
et les crédits ouverts en LFI 2021 résulte des incertitudes liées à la mise en
œuvre de la réforme territoriale de l’
État, et plus particulièrement du
décalage de reprise en paie des agents par le programme 354 en cours de
gestion, ainsi que d’un nombre important de postes transférés vacants au
1er janvier 2021.
38
COUR DES COMPTES
Graphique n° 10 :
Variations des dépenses de personnels de la
mission - hors CAS
Pensions
C -
Les dépenses de fonctionnement
Tableau n° 7 :
Dépenses de fonctionnement de la mission par
programme 2020 - 2021
(en CP, en M€)
En M€
LFI 2020
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
P216
457,04
545,69
495,83
587,71
Dont subventions pour charges
de service public
17,5
17,25
17,5
17,27
P354
483,04
507,62
469,65
522
P232
132,8
132,7
293,4
249,07
Mission AGTE
1 072,88
1 186,01
1 258,88
1358,78
Source : m
inistère de l’intérieur
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
39
L’évolution des dépenses de fonctionnement doit s’apprécier à
l’aune des modifications de périmètre
intervenues au sein de la mission et
du calendrier électoral d’une part, mais également, en exécution, à travers
les ressources attendues en gestion qu’il s’agisse des reports pour le
programme 232
–
Vie politique, cultuelle et associative
ou des fonds de
concours et attributions de produit pour le programme 354
–
Administration territoriale de l’État
essentiellement. Enfin, la crise a eu un
impact sur les dépenses de fonctionnement du fait du report des élections
départementales et régionales.
Le responsable des programmes a engagé pour ses dépenses de
fonctionnement des démarches d’économies
, avec notamment la création
du service de l’achat, de l’innovation et de la logistique du ministère de
l’Intérieur (SAILMI) en 2019, la mutualisation des dépe
nses de
fonctionnement dans les préfectures ou la recherche d’économies dans
l’organisation des élections.
La mise en place des SGC au 1
er
janvier 2021 devrait permettre des
économies, par le biais de la mutualisation des fonctions support de
l’administration de l’
État au niveau départemental. Il est cependant encore
trop tôt pour mesurer les économies des différentes réformes engagées
depuis 2019
alors que l’administration territoriale de l’
État
ne s’est
stabilisée qu’au printemps 2021 (création des DRETS
et des DDETS).
Dans le cadre du plan de transformation ministérielle, le service
de l’achat, de l’innovation et de la logistique du ministère de
l’intérieur
(SAILMI) a été créé en septembre 2019 pour renforcer la
performance de la chaîne achat du ministèr
e. Il regroupe l’ensemble de
la fonction achat, de la stratégie d’achat jusqu’à la logistique, en passant
par la prescription, la passation des marchés et le suivi budgétaire des
dépenses mutualisées en administration centrale. Il couvre tous les
achats de
s directions métiers de l’administration centrale du ministère
de l’intérieur, exceptés
ceux de la direction générale de la sécurité
intérieure.
Selon le ministère, tous les leviers disponibles seront mobilisés
par le service pour atteindre les objectifs : revue des fournisseurs,
économies sur les marchés ministériels et interministériels, ainsi que la
recherche de nouveaux modes de fonctionnement.
L’évaluation des économies
en résultant se fonde actuellement
sur les gains obtenus par rapport aux marchés précédents ou aux offres
concurrentes non retenues (économies
d’achat) ainsi que sur les
volumes estimés et les révisions de prix qui pourront être opérées par
les titulaires. À terme, cette démarche devra tenir compte des coûts
évités et des coûts de posse
ssion, en particulier sur les segments d’achat
40
COUR DES COMPTES
les plus significatifs, comme les véhicules par exemple.
S’agissant des
marchés informatiques, la méthode d’évaluation des économies d’achat
n’est pas pertinente
en raison de la rapidité des évolutions techniques
qui rendent difficile toute comparaison avec les marchés antérieurs. Le
recours à la méthode d’écart par rapport à la moyenne des offres est
privilégié, approche conduisant souvent à constater un surcroît
d’économies.
En 2020, malgré l’absence d’un
sys
tème d’information
dédié
(déploiement tardif d’Appach) et l’impact de la crise sanitaire, le
s
économies réalisées grâce au SAILMI sont évaluées par le ministère de
l’intérieur à
61 M€, soit 92 % de la cible de 66 M€. En 2021, la cible
ministérielle a été fixée
à 40 M€ mais un suivi par domaine d’achats
s’est substitué à une comptabilité par programme.
Par ailleurs
, d’autres marges de manœuvre sont recherchées par les
responsables de programme à l’image
, pour le programme 232, de la
dématérialisation de la propagande électorale qui consiste à remplacer
l’expédition papier des professions de foi et des bulletins de vote au
domicile des électeurs par la mise à disposition de la propagande électorale,
sous forme numérique, sur un site internet dédié. Le ministère
de l’intérieur
considère que dans un contexte de crise du marché du routage et
d’augmentation
des prix du papier, la dématérialisation constitue pour
l’information des électeurs
une alternative permettant de réaliser des
économies.
Sur
le
quinquennat,
l’économie
résultant
d’une
dématérialisation complète de la propagande est estimée par le ministère à
414,3 M€. Cette dématérialisation pourrait être totale ou partielle,
la mise
en œuvre du répertoire électoral unique (REU)
rendant techniquement
possible de permettre à l’électeur de choisir le mode d’accès à la
propagande électorale qu’il souhaite.
Depuis 2015, pour tous les scrutins
généraux, le ministère propose aux candidats volontaires, parallèlement à
la diffusion par voie postale, la mise en ligne de leurs professions de foi.
D -
Les dépenses d’investissement
Tableau n° 8 :
Dépenses d’investissement de la mission
2020 - 2021
En M€
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
AE
170,39
103,74
129,2
397,88
CP
189,92
109,5
160,8
147,02
Source : ministère de
l’intérieur
Le programme 354 concentre 42
% des CP d’investissement de la
mission inscrits en LFI et 33,3 % des crédits exécutés. Le programme 216
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
41
quant à lui disposait en LFI de 57,8
% des CP d’investissement de la
mission et en a exécuté 66,3 %. Le taux
d’exécution des crédits de la
mission s’établit à
307 % en AE et 91,3 % en CP.
Le taux d’exécution
exceptionnellement élevé
des AE provient du programme 216 et s’explique
par le vote de crédits
(284,9 M€ en AE et 28,5 M€ en CP)
, en loi de finances
rectificative, destinés à
l’acquisition auprès de
la société Vinci d’un
ensemble immobilier en état futur d’achèvement (VEFA)
, destiné à
accueillir
les services support du ministère, en remplacement de l’actuel
site locatif parisien Lumière.
La Cour avait noté la tendance du programme 216 à la sous-
exécution les crédits d’investissement en CP en 2019 (55 %) et 2020
(31,6%) et ses conséquences sur la gestion future, tant en termes de
soutenabilité que de capacité à faire des directions chargées des crédits. La
s
ituation s’est améliorée en 2021. En effet, même en
retraitant les crédits
votés en LFR pour l’acquisition immobilière du site post
-Lumière, le taux
d’exécution du programme 216 s’élève à 74 % en CP en 2021.
E -
Les dépenses d’intervention
Tableau n° 9 :
Dépenses d’intervent
ion de la mission 2019
–
2020
En M€
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
Dépenses de guichet
81,7
78,4
100,2
103,6
Dépenses discrétionnaires
69,1
65,1
69,1
71,3
Total des dépenses
d'intervention
151
144
169,3
174,9
Source : m
inistère de l’intérieur
Les dépenses d’intervention relèvent des programmes 232 –
Vie
politique, cultuelle et associative
pour les dépenses de guichet et du
programme 216
–
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
pour
les dépenses discrétionnaires.
Les dépenses du programme 232 concernent le financement des
partis (68,7 M€ en AE
-CP en LFI 2021) ainsi que, dans une moindre
mesure, le remboursement des candidats aux élections remplissant les
conditions fixées par la loi
(29,63 M€ en AE=CP en LFI 2021)
et les
subventions versées aux communes pour la réalisation des travaux sur les
édifices cultuels (1,28 M€ en LFI 2021)
.
Celles du programme 216 sont relatives au fonds interministériel de
prévention de la délinquance et de la radicalisation (FIPDR). La
42
COUR DES COMPTES
programmation initiale 2021 pour le BOP 0216-
CIPD s’élevait après
réserve à 65,98
M€ en AE –
CP. La consommation 2021 est de 72,38
M€
en AE et 70,31
M€ en CP
, du fait des annonces en janvier 2021 de mesures
supplémentaires, notamment pour la videoprotection, évaluées à 5 M
€
et
des annonces du Président de la République, en septembre, concernant la
sécurité à Marseille (5 M€ en AE et CP)
. Les restes à payer au 31 décembre
2021 s’élève
nt à 33,8
M€ contre 34
M€ en 2020.
L’écart entre le tableau n°
11 (174,9
M€)
et le graphique n° 7
(172
M€)
correspond au
produit de la redevance d’acheminement perçue à
l’occasion de la délivrance des certificats d’immatriculation
, qui transite
par le programme 354 -
Administration territoriale de l’État
avant d’être
reversé à l’ANTS via une attribution de produits. Cette ressource n’est pas
libre d’emploi pour le programme 354 et est reversée intégralement à
l’ANTS. Ce versement étant assimilé à celui d’une subvention, il est
imputé en dépenses de titre 6 (intervention) sur le programme 354 -
Adm
inistration territoriale de l’État
.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A -
La soutenabilité à court terme globalement
maîtrisée
A
u titre de l’année 202
2
, sont demandés en reports 204,2 M€ en AE
(dont 87,4 M€ d’AENE) et 147,3 M€ en CP (dont 20,5
M€ de reports de
fonds de concours). 61 % des reports de CP demandés sont relatifs au
programme 232, les principaux reports concernant le remboursement des
candidats aux élections départementales (37,9 M€) et régionales (30,6 M€).
L’utilisation des report
s de crédits sur la mission est conforme à la
LOLF. Les dérogations octroyées pour les reports sur 2022 ont concerné
non seulement, comme les années précédentes, les crédits relatifs au
remboursement des dépenses de campagne électorale, mais également le
programme 216.
En effet, on peut relever sur le programme 216, outre un report pour
le FIPDR, un report de 28,4 M
€ en CP pour le BOP CNUM correspondant
à des crédits
n’ayant pu être consommés
en 2021 et provenant
d’un
transfert en gestion du programme 363 de la mission
Plan de relance
sur
le programme 216 pour les projets SI européens (6
M€
) et Réseau Radio
du Futur (RRF, 22,4 M
€).
S’agissant de RRF, le report de CP est sollicité
compte tenu du décalage du calendrier de signature du marché portant
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
43
déploiement du projet. En effet, les interrogations de la mission
d'inspection et le besoin d'objectiver certaines prévisions ont conduit à
surseoir provisoirement à la notification de l’accord
-cadre RRF dans
l'attente de la restitution de la mission.
Le montant des charges à payer (CAP) est en hausse par rapport aux
exercices précédents même s’il reste raisonnable au regard des crédits de
la mission. Il
s’établit, selon les données du ministère de l’intérieur, à
79,7
M€
en 2021 (contre 62,4
M€
en 2020) pour une exécution des crédits de la
mission de 4 242,5
M€ soit
1,9 % des crédits (1,6 % en 2020). Les
principaux postes concernés sont les dépenses informatiques (37,6
M€ de
CAP sur le programme 216) et les crédits immobiliers (19,8
M€ de CAP
sur le programme 354 et 5,5
M€ sur le programme 216).
B -
Les risques pesant sur la soutenabilité à moyen
terme
Les restes à payer s’établissaient en fin d’année 202
1 à 1 534,2
M€
dont près de 60 % au sein du programme 216. Ils étaient de 1 398,8
M€ en
2020. Cette augmentation
s’explique
par la croissance des restes à payer
du programme 216, ceux du programme 354 étant en baisse.
La hausse des restes à payer (RAP) du programme 216 (924,5
M€
contre 736,1
M€ en
2020)
s’explique essentiellement par la forte
augmentation des RAP relevant des affaires immobilières (699,9
M€
contre 518,6
M€ en 2020). Celle
-ci est due à
l’achat du site Post Lumière
à St Denis. Cet achat sous le régime de la VEFA d’un montant de 286
,6
M€
a
fait l’objet du paiement d’une avance de 30
,2 M
€ et d’un reste à payer au
31 décembre 2021 de 256,4
M€
payable selon l’avancement des travaux
jusqu’en 2026.
S’agissant des crédits numériques,
l’année 2021 se caractérise par
une légère augmentation des restes à payer (164,1
M€)
par rapport à 2020
(156,4
M€).
Ces restes à payer avaient fortement augmenté entre 2019 et
2020 (+ 742 %) du fait de la création de la DNUM et de
l’intégration des
restes à payer de six autres programmes transférés sur le BOP CNUM au
1er janvier 2020. 209
M€ de restes à payer étaient constatés
au 1
er
janvier
2020, dont 87 % de RAP transférés (soit 181,9
M€). Après une baisse de
25 % constatée fin 2020, la légère hausse de ce montant (+ 4,95%) en 2021,
s’explique principalement par l’augmentation des
dépenses engagées pour
le maintien en condition opérationnelle de l’hébergement
entrainant un
reliquat de restes
à payer important à la fin de l’année.
44
COUR DES COMPTES
Graphique n° 11 :
Évolution des restes à payer du programme 216
–
CPPI
(2010-2021)
Source : Cour des comptes
–
données ministère de l’intérieur
Le programme 354
–
Administration territoriale de l’État
connait
des restes à payer de 582,77
M€
(contre 640,53
M€
en 2020). Ils se
ventilent de la manière suivante : 55,89
M€ de restes à payer concernant le
prog
ramme national d’équipement (PNE) ; 8,49
M€ le programme national
informatique ; 170,46
M€ pour divers marchés pluriannuels et 347,94
M€
pour les loyers dans les BOP déconcentrés. La baisse des restes à payer
entre 2020 et 2021 (-57,76
M€) s’explique
principalement par les
renouvellements de gros marchés pluriannuels en fin d’année 2020
(fluides, gardiennage, nettoyage…)
et des loyers supportés par le
programme 354.
Le programme 232 compte quant à lui 27
M€ (contre
22,2
M€
en
2021) de restes à payer qui concernent essentiellement les dépenses liées à
l’organisation des différents scrutins (15
,9 M
€)
et le loyer de la
Commission nationale des comptes de campagne et des financements
politiques (10,9 M
€).
Le montant des restes à payer présente un risque dès
lors qu’il fige
une part importante de la programmation. Un effet d’éviction est en effet
susceptible de se créer au détriment des dépenses nécessaires au maintien
en condition opérationnelle du parc existant, accumulant ainsi une dette
informatique ou immobilière.
211,8
467,1
613,1
582,8
739,9
721
758,01
759,55
675,5
620,41
736,07
924,5
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
45
C -
Les projets ayant un impact sur la soutenabilité des
crédits de la mission AGTE
1 -
Le schéma pluriannuel de stratégie immobilière pour
l’administration centrale du ministère de l’intérieur
À la fin de l’année 2017, le ministère de l’intérieur a
finalisé un
nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) couvrant la
période 2018-
2023, avec certaines actions à l’horizon de 2030
, sous la
forme des trois axes stratégiques suivants :
-
recentrer à Beauvau les seules fonctions stratégiques et
d’état
-major
du ministère ;
-
rationaliser et regrouper les implantations de la police nationale et de
la sécurité intérieure en créant une « cité du renseignement » ;
-
optimiser les implantations des fonctions de soutien.
La Cour n’a connaissance que de l’avis du
c
onseil de l’immobilier
de l’État du 5 février 2020 qui enjoint
au
ministère de l’intérieur
de «
lui
remettre prochainement un véritable schéma pluriannuel de stratégie
immobilière afin qu’il soit en mesure de rendre l’avis attendu par le
ministre de l’action et des comptes publics
», rejoignant ainsi les
observations de la Cour à ce sujet (
Voir 2.2
).
2 -
La forte dynamique des dépenses informatiques du ministère
Les crédits de l’action 03
«
système d’information et de
communication » du programme 216 connaissent une forte augmentation
entre 2019 et 2021, passant de 101,6
M€ en AE et 90,2
M€ en CP
inscrits
en LFI 2019 à 291,7
M€ en AE et 269,9
M€ en CP
en LFI 2021, soit une
évolution de + 190 M€ en AE et
+ 179,6 M€ en CP. Cette tendance
est
encore amplifiée en exécution avec + 266
M€ en AE (
de 79,4
M€ d’AE en
2019 à 345,5
M€ en 2021) et +259
M€ en CP (
de 78,7
M€ en CP en 2019
à 337,8
M€
en 2021). La progression sur les trois années se caractérise par
une croissance des ressources au regard
, d’une part,
de besoins nouveaux
et
, d’autre part,
d’une partie non négligeable de la dépense consacrée
au
maintien en condition opérationnelle (MCO) des outils en place.
Cette forte progression est
d’abord
liée à la création de la direction
du numérique (DNUM), qui pilote depuis le 1er janvier 2020 l’ensemble
des
crédits
ministériels
liés
aux
systèmes
d’information
et
de
communication (hors équipements et « sac à dos numériques »), désormais
regroupés sur le programme 216.
S’i
nscrivant dans le plan de
46
COUR DES COMPTES
transformation numérique du ministère de l’intérieur, la mise en place de
la DNUM s’est accompagnée de transferts de crédits à partir de six autres
programmes du ministère. La programmation 2020 a donc intégré les
crédits de l’ancien BOP SIC et ceux transférés
(213,1
M€ en AE et
197,7
M€ en CP)
par les directions métiers du ministère.
Le budget informatique 2021 programmé sur le 216 est inférieur à
celui de 2020, une partie des crédits ayant été redéployée vers le plan de
relance sur le programme 363
–
Compétitivité
de la mission
Plan de
relance
. En effet, la baisse est compensée par les crédits numériques dont
bénéficie la DNUM dans le cadre du plan de relance : les crédits
numériques bénéficient d’une dotation
supplémentaire en 2021 de
120,47
M€ en AE et 126,61
M€ en CP. L’enveloppe totale notifiée à la
DNUM s’établit donc de manière consolidée à 417,76 M€ en AE (contre
314,12 en 2020) et 402,72 M€ en CP (contre 295,68 M€ en 2020), en
prenant en compte les crédits du BOP CNUM sur le programme 216 et les
crédits de la DNUM sur le programme 363 -
Compétitivité
.
Les crédits consommés en 2021 sur le programme 216 ( donc en
dehors du plan de relance exécuté sur le programme 363
25
) ont évolué de
+7,3 % en AE et sont res
tés stables en CP par rapport à l’année précédente.
Ils s’établissent à 345,4
M€ en AE et 337,8
M€ en CP contre 321,8
M€ en
AE et 336,7
M€ en CP l’année précédente.
En outre, des crédits supplémentaires ont été attribués par certaines
directions métiers,
soit pour compléter le financement de l’achat de
dépenses transverses telles que les licences Windows et des serveurs (3,5
M€), soit pour garantir le respect des échéances des projets ayant de forts
enjeux tels que le SI élections/Maprocuration (2,1
M€),
le SI Fourrières
(1,1M€),
le SI RH Dialogue (0,9
M€),
ou
pour l’homologation des
systèmes d’information
(0
,2M€).
Les dépenses de fonctionnement (63 % des AE et 73 % des CP
consommés) restent prépondérantes
par rapport à l’investissement
(37 %
des AE et 27 % des CP consommés)
. Les dépenses d’investissement
s’établissent à 93,6
M€ en AE et 95,3 M€ en CP
, soit une hausse de 8 points
en AE et 7 points en CP par rapport à la programmation en LFI. Elles ont
été consacrées en priorité aux évolutions techniques des applications.
25
Ces chiffres comptabilisent le transfert en gestion au programme 216
d’une partie des
crédits du plan de relance (51,2
M€ en AE et 57,3
M€ en CP) pour les projets « Réseau
radio du Futur » et « SI européens ». La consommation de ce
s deux projets s’établit à
35,6
M€ en AE et 21
M€ en CP.
Ils ne comprennent en revanche pas les crédits du plan
de relance exécutés dans le cadre du programme 363.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
47
La LFI 2022 prévoit 298,3
M€ en AE et 275,4
M€ en CP
pour le
BOP CNUM du programme 216, en hausse de
6,7 M€ en AE et 5,4 M€ en
CP par rapport à la LFI 2021. Ces crédits supplémentaires permettront de
couvrir notamment les besoins importants en maintenance et en
fonctionnement des applications informatiques de l’ensemble du ministère
de l’intérieur, et comp
rennent une contribution de 2
M€ pour le Beauvau
de la sécurité.
S’y ajouteront
les crédits du plan de relance (
110,8 M€ en
AE/CP) qui en 2022 seront entièrement exécutés sur le programme 216,
après leur transfert en gestion en début d’année
.
V -
L’impact environnemental des dépenses de
la mission
Le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, annexé
au projet de loi de finances pour 2022, mentionne (page 77) la mission
AGTE
parmi les 15 missions
du budget de l’État qui «
ne font pas l’objet
d’une fiche mission dédiée dans la mesure où l’impact environnemental
des dépenses qui y sont rattachées est totalement neutre en application de
la méthodologie
» retenue.
En effet, le budget vert 2022 cote comme « neutres » les dépenses
«
dont l’impact environnemental est considéré comme objectivement
neutre
» (page 10), parmi lesquelles il range «
la plupart des dépenses de
rémunérations et de r
etraites des agents de l’Éta
t
26
» et «
les dépenses
régaliennes
».
En outre, les dépenses de fonctionnement sont cotées selon une
méthodologie spécifique (en exécution) et au niveau de l’ensemble du
ministère de l’intérieur (pages 79 et 80 du
budget vert 2022) et non de
chacune des missions qui la composent. Les dépenses immobilières se
voient quant à elles appliquer la règle de neutralisation transverse à
l’ensemble des ministères. Elles font l’objet de travaux méthodologiques
pour une éventuelle cotation dans une édition ultérieure.
La portée de l’exercice de mesure de l’impact environnemental reste
donc, à ce stade, très limitée s’agissant de la mission AGTE. Il conviendra
que les éditions ultérieures puissent lui donner un contenu plus tangible,
26
Page 14 : «
Les dépenses salariales sont considérées comme neutres
», sauf
lorsqu’elles ont pour objet de rémunérer des agents qui mènent des actions en faveur de
l’environnement.
48
COUR DES COMPTES
notamment s’agissant des dépenses qui s’y prêtent le plus, comme les
dépenses immobilières et numériques.
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
L’évolution des emplois et dépenses de
personnel du programme 354
Le programme 354 regroupe, depuis 2020, les emploi
s de l’ancien
programme 307
Administration territoriale
qui englobait l’ensemble des
emplois des préfectures, sous-
préfectures et représentations de l’État dans
les collectivités d’outre
-mer
et ceux issus de l’ancien
programme 333
–
Moyens mutualisés des administrations déconcentrées.
Dans le cadre de la
création des SGC, mise en
œuvre
au 1
er
janvier 2021, un peu plus de
2 500 ETPT
27
ont également rejoint le programme.
Après plusieurs années de schémas d’emplois très exigeants
ces
dernières années (-371 en exécution 2019, -436 en exécution 2020), qui ont
accompagné la mise en œuvre du
plan préfecture nouvelle génération
(PPNG)
28
, le s
chéma d’emploi
est de 0 en 2021 et 2022. La lettre plafond
27
1803 ETPT en LFI 2020 au titre de la création des SGC métropolitains et 771 ETPT
en LFI 2021 (dont 370 ETPT au titre des transferts complémentaires SGC en métropole,
321 ETPT au titre des SGC outre-mer, 80 ETPT au titre des fonctions supports DDETS
qui rejoignent les SGC).
28
La
Cour avait relevé l’année dernière qu
e le plan de redéploiement qui prévoyait que
1 000 emplois seraient affectés aux missions prioritaires initialement définies (sécurité
et ordre public, contrôle de légalité et contrôle budgétaire des collectivités territoriales,
lutte contre la fraude, coordination territoriale de la mise en œuvre des politiques
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET T
ERRITORIALE DE L’ÉTA
T
49
du 31 juillet 2020 (Autorisations de dépenses pour 2021) avait prévu un
schéma d’emploi de
-463 emplois pour le programme 354
,
tout en donnant
au ministère de l’intérieur
« la possibilité de faire porter les 463 réductions
d’effectifs sur l’ensemble des
« états-majors et administrations centrales
des programmes du ministère
»
plutôt que sur l’administration territoriale
.
Le ministère a fait usage de cette possibilité
29
.
A
la date de dépôt de cette note, le ministère n’avait pas encore de
visibilité sur les futurs schémas d’emplois des ann
ées 2023 et suivantes. Il
a engagé une réflexion sur un nouveau référentiel de missions prioritaires
des préfectures pour 2022-2025, destiné à succéder au plan PPNG. À la
différence de ce dernier
, ce futur référentiel n’aurait pas pour objectif
d’accompagner des suppressions d’emplois.
Il aurait notamment pour rôle
d’aider les responsables de BOP (les préfets de région) dans leur mission
d’allocation des moyens.
La situation des effectifs des préfectures reste tendue, compte tenu
de la croissance de certaines missions (accueil des étrangers, lutte contre la
radicalisation,
gestion
de
crises).
Les
gains
engendrés
par
la
dématérialisation vont être de plus en plus absorbés par le renforcement
des dispositifs d’accueil physique, dans un contexte où le tout
-numérique
fait
l’objet
de
critiques
30
.
Le
développement
de
l’interdépartementalisation
31
, au-
delà des actions déjà mises en œuvre ces
dernières années
32
, reste limité
33
. En outre, les gains espérés de la
constitution des SGC tardent à se matérialiser.
publiques) avait été revu à la baisse (603 ETP prévus) et qu’un reliquat d’emplois à
renforcer de 231 ETP demeurait.
29
Cela s’est traduit par des réductions d’ef
fectifs plus importantes sur les
administrations centrales du ministère de l’intérieur (une baisse supplémentaire de 21
ETP sur le programme 216), le reste de l’effort (
-442 ETP) ayant été réparti entre les
programmes de la mission Sécurités.
30
Par exemple, rapport de la Défenseure des droits,
Dématérialisation des services
publics : trois ans après, où en est-on ?
, publié le 16 février 2022.
31
La circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019 relative à la mise en œuvre de la
réforme de l’organisation territoriale de l’État (OTE) fixait comme objectif d’étudier
les différentes pistes de « coopérations interdépartementales » possibles afin de mettre
en exergue celles permettant de mieux exercer les missions.
32
Le ministère de l’intérieur a mis en place plu
sieurs dispositifs de coopérations
interdépartementales au sein du réseau préfectoral (plateformes en charge de l’accès à
la nationalité française en 2015, CERT en 2017 et plateformes en charge de la main
d’œuvre étrangère en 2021) afin de favoriser une pl
us grande expertise des équipes.
33
La mission inter-inspections des directions départementales interministérielles a été
saisie par le ministère de l’intérieur pour lancer une mission portant sur l’inter
-
départementalité dans le périmètre de l’administration territoriale de l’État
(ATE), en
lien avec tous les ministères du périmètre ATE.
50
COUR DES COMPTES
La
constitution
des
secrétariats
généraux
communs
départementaux : des gains encore virtuels
La mise en œuvre des SGC
, accompagnée de la réingénierie des
processus associés, est censée constituer un outil majeur pour offrir une
meilleure qualité de service, favoriser les mutualisations et renforcer le travail
entre ministères en plaçant le préfet au cœur du dispositif.
La réforme organisationnelle ayant été mise en place, au 1er janvier
2021, avant de faire converger les processus métiers, i
l n’y a pas encore
de
gains de performance organisationnelle et financière induits par ces nouvelles
structures en 2021. En effet, les mutualisations et gains budgétaire devant
découler de cette réforme ne seront effectifs
qu’après l’aboutissement des
travaux de convergence entre ministères sur ces processus métiers (par
exemple, convergence
des systèmes d’information
, des processus RH et
budgétaires, simplification de l’exécution de la chaîne de la dépense).
Il est peu
probable que de tels gains soient perceptibles en 2022.
Par ailleurs, la mise en place des SGC ayant été difficile, un plan
d'action et de soutien a été mis en place en octobre 2021 pour accompagner le
réseau afin de cartographier les principales difficultés rencontrées par les
services et identifier des soluti
ons en associant l’ensemble des services
concernés. Ce plan concerne 10 thématiques : référents de proximité ;
animation, accompagnement et formation ; systèmes d'information et de
communication ; ressources humaines ; outils de gestion ; questions
budgétaires ; carte agent ; prise en charge des agents des ex UD DIRECCTE ;
immobilier ; valorisation et visibilité. Afin d'assurer un suivi de ce plan d'action
et de soutien, des réunions de travail associant les différentes directions du
ministère de l'intérieur et les ministères partenaires ont été mises en place dans
le cadre des comités de pilotage de l'administration territoriale de l'État.
Par ailleurs, un contrat de service a été conclu entre chaque SGC et les
services soutenus afin de définir le périmètre des missions du SGC ainsi que
les responsabilités de chacun des acteurs. L’activité et la performance des SGC
font par ailleurs l’objet d’indicateurs de pilotage sur les différents métiers
qu’ils exercent (budgétaire, RH, logistique, SIC…).
Le programme 354 doit, en outre, participer à des projets qui ont un
impact sur ses emplois et son fonctionnement comme les espaces « France
services ».
Les espaces « France Services »
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
51
Les espaces France Services ont pour mission de donner une
information de premier niveau (accompagnement dans les démarches
quotidiennes, réponses aux questions), de mettre à disposition et accompagner
l’utilisation d’outils informatiques (création d’une adresse e
-mail, impression
ou scan de pièces nécessaires à la constitution de dossiers administratifs),
d’aider aux démarches en ligne (navigation sur les sites des opérateurs,
simulation d'allocations, demande de documents en ligne), de résoudre les cas
les plus complexes en s'appuyant sur un correspondant au sein des réseaux
partenaires, le cas échéant par un appel vidéo avec l'usager.
Ces missions s’exercent
au moins pour les services relevant de
9 partenaires nationaux : La Poste, Pôle emploi, Cnaf, Cnam, Cnav, MSA,
ministères de l’intérieur et de la justice,
direction générale des finances
publiques. France Services est un dispositif qui relève de la mission « Cohésion
des territoires ».
La programme 354
–
Administration territoriale de l’État
contribue au
dispositif France Services par :
-
le versement d’une quote
-part au Fonds national France Services qui
finance en partie les structures France Services, au titre de l’accompagnement
des usagers sur les téléprocédures des titres d’identité et de circulation (pré
-
demande en ligne de titres d’identité et de voyage, permis
de conduire et carte
d’immatriculation des véhicules). En 202
1 cette quote-part annuelle est de
3,3 M
€, desquels ont été abattus 0,6 M€
au titre de la participation
de 30.000€
par espace France Services labellisé en sous-préfecture, soit 2,7 M
€ ;
-la mobilisation de ses moyens humains pour le déploiement territorial
du dispositif, le préfet étant représentant territorial du ministre de l’intérieur
,
d’une part
,
et délégué territorial de l’agence nationale de la cohésion des
territoires,
d’autre part ;
-l
’ac
compagnement de 25 sous-préfectures labellisées France Services,
au 1
er
novembre 2021.
Outre l’investissement du corps préfectoral, le déploiement du
dispositif France Services mobilise, en ressources humaines, dans les
préfectures :
-en moyenne, un agent par préfecture pour apporter son appui au
pilotage territorial du dispositif ;
-les agents chargés de former l
es agents France Services et d’assurer
une réponse de second niveau aux situations individuelles complexes repérées
par les agents France Services dans le cadre de leur accompagnement des
usagers ;
-2 agents par sous-préfecture labellisées.
52
COUR DES COMPTES
Les préfectures organisent la formation métier des agents France
Services. Le coût de fonctionnement des structures France Services accueillies
en sous-préfecture est assuré
par le ministère de l’intérieur.
II -
Des avancées dans la connaissance et la
consolidation des besoins en matière de crédits
immobiliers
Le parc immobilier de la mission AGTE est marqué par une grande
hétérogénéité des modes d’occupation. L’immobilier d’administration
centrale (programme 216) compte 300 000 m² répartis sur 22 sites
franciliens (dont 30 % en domanial) et huit sites hors Ile-de-France. Le parc
immobilier de l’administration territoriale (programme 354)
, y compris les
directions départementales interministérielles, représente une surface
totale de 1,8 million de m² de surface nette utile. Près de 70 % du parc
immobilier préfectoral relève du régime de mise à disposition, issu des lois
de décentralisation de 1982 et 1985. Le parc immobilier de
l’administration
des cultes en Alsace-Moselle (33 000 m²) est porté par le programme 232.
La question immobilière est étroitement liée aux modalités de
déconcentration des missions régaliennes. De ce point de vue, la mission
est soumise à deux mouvements ayant un impact en matière immobilière.
Pour l’administration territoriale, une recomposition du réseau est à
l’œuvre avec d’une part la mise en place d’une nouvelle branche à travers
la création des CERT et d’autre part la nécessité de repenser l
es besoins
d’utilisation de l’espace par le réseau préfectoral du fait de la disparition
de certaines missions de guichet. La crise des « gilets jaunes » a également
mis en lumière la nécessité de mieux penser la sécurisation des salles de
crise. Enfin, la création des secrétariats généraux communs et des espaces
France
Service
a
des
conséquences
immobilières.
Du
côté
de
l’administration centrale, le renforcement des services spécialisés dans le
cadre des plans anti-
terroristes a accru les besoins d’espace et ce de manière
non programmée.
Au-delà des décisions affectant les contours du patrimoine
immobilier, l’objectif du responsable de programme est d’assurer la
pérennité et la sécurité du patrimoine existant, voire d’en améliorer les
performances énergétiques et la fonctionnalité. Or, les crédits immobiliers
dédiés à l’existant font l’objet d’un double mécanisme d’éviction
. Le
premier tient à l’augmentation progressive de la masse salariale qui
engendre un effet d’éviction général sur les crédits HT2. Le second se
manifeste par la prééminence des grands projets, laissant peu de marges
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRITORI
ALE DE L’ÉTAT
53
pour le socle nécessaire à la maintenance appréciée au sens large (GER
34
et entretien).
Pour le programme 216 -
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
, les crédits de l’action
05
–
affaires immobilières sont presque
totalement rigides du fait du poids des restes à payer, des loyers et charges
de fonctionnement. L’exécution des crédits de fonctionnement est
contrainte par les obligations de sécurité (diagnostics réglementaires, mises
aux normes) et les désordres imprévus. Elle ne permet pas de mettre en
œuvre une maintenan
ce préventive à un niveau suffisant, entraînant une
dégradation accélérée du parc.
L’acquisition en VEFA d’un ensemble immobilier dans l’éco
-
quartier « Universeine » à Saint-Denis.
Le ministère de l’intérieur avait inscrit depuis 2018 dans sa stratégie
immobilière pluriannuelle, la recherche d’un site dont l’État serait à la fois
propriétaire et seul occupant, pour prendre le relais du site parisien « Lumière »
dont le bail arrive à expiration fin 2023. En effet, dès la prise à bail de Lumière
en 2014 fa
isant suite au relogement de l’ancien site « Nelaton », cette
implantation avait été conçue comme temporaire, compte tenu du coût des
loyers (actuellement 33 M€/an charges comprises). Le site à rechercher devait
être la propriété de l’
État et répondre aux risques de sûreté qui pèsent sur toutes
les implantations ministérielles.
Une étude menée à l’été 2020 par la DIE en lien avec le ministère de
l’intérieur a conclu à une quasi
-équivalence de coût entre une option consistant
à utiliser une parcelle domaniale à Villejuif, suffisamment vaste pour y
construire les surfaces nécessaires au site « post Lumière », mais dont les
contraintes de libération, de dépollution, et le temps de construction,
entrainaient un délai de livraison plus long, et une option consistant à faire
appel au marché pour acquérir un site « sur étagère ».
La parcelle de Villejuif ne s’avérant in fine pas le meilleur scénario, la
DIE a lancé un appel au marché immobilier le 22 décembre 2020, dans le cadre
du CG3P, pour « sonder » les acteurs de la place, en posant comme condition
de recevabilité un cadencement de la dépense garantissant la soutenabilité
budgétaire pluriannuelle de tous les grands projets immobiliers ministériels en
cours et à venir (site unique DGSI, site transversal « post Lumière », hôtel des
polices de Nice, etc).
Le besoin exprimé par le ministère était de trouver un site unique
pouvant héberger près de 2 500 postes de travail pour une surface de locaux
tertiaires de l’ordre de 45 000 m² de surface utile brute (SUB)
. Plus de 60
34
Gros entretien et renouvellement.
54
COUR DES COMPTES
propositions ont été examinées selon un processus cadré permettant
d’objectiver le choix final : le site de S
aint-Denis proposé par Vinci et
présentant le meilleur rapport « qualité-
prix » au regard de l’expression de
besoins, a été retenu au printemps 2021, pour un achat en vente en état futur
d’achèvement (VEFA).
Les termes précis de cette VEFA ayant été négociés de
mai à décembre 2021 et des crédits prévus en LFR 2021,
l’acte d’achat
a été
signé le 16 décembre 2021, en vue de
l’installation
des services « support » du
ministère, fin 2026 ou début 2027.
L’ensemble immobilier retenu se situe au sein de l’éco
-quartier «
Universeine » dans la future « ZAC Olympique » de Saint-Denis, à proximité
d’une des plus importants hubs de transport francil
ien. Ce projet comprend : la
réhabilitation d’une halle existante dite « halle Maxwell » bâtiment historique
;
celle du Pavillon Copernic, bâtiment historique, prévu pour un usage mixte
« établissement recevant du public » (ERP) et bureaux ; e
nfin, l’édifi
cation de
deux bâtiments neufs, à usage de bureaux, parallèles à la Halle Maxwell et
reliés à celle-ci par des bâtiments connecteurs.
Construit pour héberger en 2024 les délégations sportives des Jeux
Olympiques et Paralympiques, ce site a vocation à devenir un ensemble de
bureaux, après que Vinci Immobilier Aménagement (VIA) aura transformé les
logements des athlètes en surfaces tertiaires dans le cadre d’un permis dit
héritage déjà délivré et purgé de tout recours.
Financements mobilisés sur la fin
d’exercice 2021
La LFR du 1er décembre 2021 a ouvert les crédits nécessaires à
l’engagement et à la signature de l’achat en VEFA par l’État, à hauteur de
290,26 M€ en AE et 28,13 M€ en CP, auxquels s’ajoutent 1,58 M€ en AE et
2,41 M€ en CP rendus disponibl
es par le dégel de la réserve de précaution du
programme 216. Ces crédits ont permis de financer la dépense issue de la
VEFA signée le 16/12/2021 (286,63 M
€ en AE
et 30,22 M
€ en CP
), ainsi que
deux autres postes de dépenses en AE (
2 M€ destinés à couvrir l
es frais
d’études sur les trois années de 2022 à 2024
et 3,21 M
€ pour couvrir les travaux
relatifs aux moyens de secours électriques du site). Sur les cinq prochaines
années, s’ajouteront à ces montants les coûts des travaux spécifiques au
ministère, qu
’il
portera directement
en tant que maître d’ouvrage
, après la
réception du site, prévue à compter du printemps 2026.
La DEPAFI, sous l’impulsion de la direction de l’immobilier de
l’État, s’est dotée de plusieurs outils qui démontrent sa volonté de définir
une stratégie de gestion optimisée de son patrimoine. Elle a ainsi construit
un référentiel métier consacré à la maintenance et à
l’exploitation durable
du parc immobilier,
au bénéfice de l’ensemble des services du ministère
,
et définissant une méthode de programmation de la maintenance à partir
d’une «
grille de criticité ». Un second référentiel orienté sur les coûts de
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
55
la maintenance devrait également permettre de tracer les lignes budgétaires
pluriannuelles assurant la pérennité du patrimoine. Pourtant, le SPSI
qu’elle a
vait
élaboré pour l’administration centrale ne permet
tait pas de
consolider les besoins budgétaires. L’avis du
c
onseil de l’immobilier de
l’État du 5 février 2020 s’était
fait l’écho de cette préoccupation et
soulignait le caractère incom
plet du document. Il a pourtant fait l’objet
d’une validation par le ministre de l’action et de comptes publics le 19 juin
2020. Mais cette validation était peu engageante puisque les opérations
structurantes n
’étaient
pas chiffrées et les besoins d’entretien du parc non
évalués, laissant la décision à des arbitrages financiers ultérieurs.
Le projet de site unique pour la DGSI
Pour le regroupement des services de la DGSI, première priorité du
SPSI, le choix de l’implantation s’est porté sur le site de S
aint- Ouen, après
étude et expertise de 13 sites potentiels. L’acquisition des terrains (7
ha) a
été réalisée en décembre 2019 et janvier 2020 ainsi qu’en 2021 pour
quelques petites parcelles à acquérir auprès des communes de Saint-Ouen
et Saint-Denis, pour un coût de 113
M€.
Cette acquisition a été financée
par une avance du CAS «
gestion du patrimoine immobilier de l’Etat
» qui
a vocation à faire l’objet d’un remboursement par le ministère de
l’intérieur.
Le comité de pilotage stratégique du 7 décembre 2021 a réalisé un
point d’étape au vu de la nouvelle expression de besoins remise en
septembre 2021 qui va permettre de bâtir le préprogramme puis le
programme en 2022. Il a prévu une présentation des besoins à la DIE et à
la DB début janvier 2022.
La demande par le ministère
de l’intérieur d’une
réunion
interministérielle visant à
valider la trajectoire budgétaire de l’opération
jusqu’à la livraison du bâtiment (période 2021
-2027), pendante depuis
octobre 2020, a été rappelée à cette occasion et son principe retenu.
Les crédits budgétaires 2021 ont été couverts par le programme 363
-
Compétitivité -
du plan de relance
(23,07 M€ en AE et en CP) e
t par le
CAS immobilier - programme 723-
(12,97 M€ en AE et 3,7 M€ en CP)
pour
les
acquisitions
foncières,
les
diagnostics
avant
démolition/dépollution, les premières études et la mise en place de mesures
de protection du site. Des crédits ont également été ouverts sur le
programme 216 pour des dépenses de fonctionnement (15,29
M€ d’AE et
1 M€ de CP).
56
COUR DES COMPTES
Du côté de l’administration territoriale, les schémas directeurs
immobiliers en région (SDIR) doivent permettre d’optimiser l’occupation
du patrimoine par les administrations. Ces schémas sont réalisés avec le
concours des RRPIE (responsables régionaux de la politique immobilières
de l’État).
La consolidation des besoins budgétaires en matière immobilière
pour la mission et selon une perspective pluriannuelle est d’autant plus
importante que les véhicules budgétaires se multiplient et rendent le suivi
de ces dépenses complexe. Au-delà des programmes de la mission et du
programme classique de la politique immobilière de l’État (programme 723
–
Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l’État
), le grand
plan d’investissem
ent a un volet «
réduire l’empreinte énergétique des
bâtiments publics » à hauteur de 4,8
Md€ dont 1
Md€ pour la rénovation
des cités administratives et d’autres sites multi
-occupants portés par le
programme 348 -
Rénovation des cités administratives et autres sites
domaniaux multi-occupants
35
de la mission
Action et transformation
publiques
. Enfin, le programme 363
–
Compétitivité
de la mission
Plan de
relance
contient,
au sein de l’action
04 « Mise à niveau numérique de l'État,
des territoires et des entreprises
–
Modernisation des administrations
régaliennes », des crédits immobiliers.
Dès 2019, la Cour a recommandé au secrétaire général du ministère
de l’intérieur de procéder à
une consolidation des besoins de financement
s’agissant à la fois des projets structurants et de l’entretien du parc
immobilier. Dans sa réponse à la NEB 2020, le secrétaire général avait
regretté cette «
fragmentation des financements immobiliers
» qui perturbe
le pilotage des dépenses.
En 2021, les services du ministère de l’intérieur (DEPAFI) ont mis
en place un outil de suivi,
sur la base d’une méthode définie en commun
avec la direction du budget et la CBCM. Cet outil, dénommé
Papagena
, a
été communiqué à
la Cour qui constate, avec la direction du budget, qu’il
permet de disposer
d’une programmation immobilière sur l’ensemble du
périmètre
du ministère de l’
intérieur (Missions AGTE, Sécurités et
Immigration, asile et intégration) et quel que soit le financement (budget
général, CAS immobilier, mission relance), avec par ailleurs une approche
pluriannuelle
(jusqu’en 2027 inclus)
. Il permet à la fois d
’assurer la
maîtrise de chaque opération significative en matière de coûts et de
s’assurer de la cohérence de l’ensemble des décisions ministérielles.
35
Mission
Action et transformation publique.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
57
Cet outil, qui constitue une avancée majeure dans le pilotage des
dépenses concernées, répond à la recommandation de la Cour, ce qui
permet de lever la recommandation n° 4 de la NEB 2020
36
.
Il conviendra de consolider et
d’
approfondir cette démarche,
notamment dans le cadre de la
loi d’orientation et de programmation pour
le ministère de l’intérieur (
LOPMI) en cours de préparation. Il conviendra
en outre de veiller à ce que
l’outil de sui
vi soit régulièrement actualisé et
fasse l’objet d’échanges avec la direction du budget et la direction de
l’immobilier de l’
État lors des conférences immobilières.
III -
La nécessité de consolider les besoins et les
financements en matière numérique
Les crédits informatiques du programme 216 ont connu une forte
augmentation ces dernières années (cf. 1.4.3.2). Depuis le 1er janvier 2020
et la création de la direction du numérique (DNUM), ils regroupent
l’ensemble des crédits
du minist
ère de l’intérieur
liés aux systèmes
d’information et de communication
(hors équipements et « sac à dos
numériques »).
Or, compte tenu de l’étendue des compétences du ministère de
l’intérieur, les
projets informatiques que le programme 216 a vocation à
financer concernent la sécurité intérieure, la sécurité routière, la sécurité
civile, le contrôle aux frontières, les relations avec les collectivités
territoriales, l’e
-démocratie, mais aussi la simplification des outils
numériques. Ainsi, les principaux chantiers de la transformation numérique
du ministère pour la période 2020-2022 portent notamment sur : le projet
de systèmes d’information européen
; le programme interministériel
France Identité Numérique pour la mise en place d’une offre
interministérielle d’identité numér
ique sécurisée dont la carte nationale
d’identité
électronique
(CNIe)
;
la
modernisation
des
systèmes
d’information relatifs à l’administration des étrangers en France et à l’accès
à la nationalité française ; le projet « reverse 112 », répondant à une
obl
igation européenne, pour l’alerte aux populations
; le projet de
modernisation de l’accessibilité et de la réception des communications
36
Cette recommandation, adressée au secrétaire général du ministère de l’intérieur, était
ainsi rédigée : «
Consolider les besoins de financement des différents projets
immobiliers et de la stratégie d’entretien du parc immobilier de la mission AGTE et les
mettre en regard des crédits disponibles au titre de la loi de programmation des
finances publiques.
»
58
COUR DES COMPTES
d’urgence pour la sécurité, la santé et les secours (MARCUS)
;
l’instauration d’une procédure pénale numérique ; la refo
nte du système
d’immatriculation des véhicules (SIV) et des systèmes d’information dans
le domaine de l’éducation routière et du permis de conduire
; la
construction du socle informatique de l’administration territoriale de
l’État
; la poursuite d’une stra
tégie de résilience portant sur les systèmes
d’information, les réseaux et infrastructures
; la création du réseau radio du
futur (RRF) à haut débit et commun aux forces en charge de la sécurité et
du secours.
La multiplicité et la diversité de ces projets rendent difficiles
l’appréhension et la visibilité des besoins de financement, a fortiori sur une
base pluriannuelle, et les arbitrages à rendre pour les faire entrer dans un
cadre de financement nécessairement contraint.
À cet égard, le regroupement de ces crédits sur le programme 216 et
la création de la direction du numérique peuvent être de nature à améliorer
la visibilité
et la capacité de décision à l’échelle du ministère. Ils se sont
accompagnés de la m
ise en place d’une gouvernance
ministérielle du
numérique
, prévoyant notamment la réunion plusieurs fois par an d’un
conseil d’administration
du numérique, présidé par le secrétaire général du
ministère et, au moins une fois par an, par le ministre ou son directeur de
cabinet.
En sens inverse, la persi
stance d’
autres sources de financement,
comme le plan de relance ou les contributions des directions métiers, si elle
permet le bouclage des financements des projets informatiques, ne
contribue pas à l’amélioration de la visibilité sur ces financements. En
effet, dans un contexte où les besoins de nouveaux projets numériques
s’accroissent, l
es crédits transférés en 2020 sur le programme 216, en
principe une fois pour toutes, ne suffisent pas à couvrir c
es besoins, d’où
la nécessité de solliciter les directions métiers pour
qu’elles
apportent leur
contribution, soit sur leurs propres programmes, soit par transfert des
crédits vers le programme 216.
En outre, l
a mise en œuvre des
grands projets, notamment financés
par le plan de relance, va entrainer des besoins futurs de financement du
maintien en condition opérationnelle (MCO)
, qui ne sont aujourd’hui
ni
appréhendés ni consolidés dans une démarche pluriannuelle. Ces besoins
futurs de financements du MCO
constituent l’un des
principaux risques
pour la soutenabilité à moyen et long termes du programme 216. Il existe
en outre, comme en matière immobilière, un risque important d’éviction
du MCO par les grands projets.
Le manque de visibilité sur les besoins de financement des projets
numériques du ministère de l’intérieur et d
u MCO de ses applications
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
59
informatiques est un constat partagé par la direction du budget, la CBCM
et la DEPAFI
. La Cour considère qu’u
n travail analogue à celui qui a été
mené sur l’immobilier doit être mis en œuvre
afin de consolider les besoins
pluriannuels de financement des différents projets numériques et de la
maintenance en condition opérationnelle des applications informatiques du
ministère de l’intérieur, dans le cadre d’une
démarche partagée entre le
ministère, la direction du budget et la CBCM. Il conviendrait en outre
d’accroître la prise en compte de la pluriannualité dans la budgétisation des
grands projets numériques.
En réponse à la Cour, la direction du budget indique
qu’elle partage
cette orientation et qu’elle a souhaité intégrer, dans le cadre de la
préparation du projet de loi d’orientation et de programmation du ministère
de l’intérieur, un volet visant à renforcer la gouvernance budgétaire des
principaux investissements, notamment numériques. Le ministère de
l’intérieur fait valoir qu’un recensement des trajectoires pluriannuelles des
opérations est engagé afin de construire une vision pluriannuelle des
besoins au-delà des grands projets informatiques suivis dans le cadre des
projets annuels de performance.
Recommandation n° 3.
(Secrétaire général du ministère de
l’intérieur)
Consolider les besoins pluriannuels de financement des
différents projets numériques et du maintien en condition
opérationnelle des applications informatiques du ministère de
l’intérieur
IV -
Bilan d’activité de la commission du
contentieux du stationnement payant
La commission du contentieux du stationnement payant (CCSP) a
été mise en service le 2 janvier 2018. Sa création fait suite à la
dépénalisation des infractions de stationnement payant et au transfert aux
collectivités territoriales de cette activité
37
. Les missions, la composition et
les règles de procédure de la commission ont été fixées par deux
37
Article 63 de la loi n° 2014-
58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action
publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM).
60
COUR DES COMPTES
ordonnances des 23 janvier 2015 et 9 avril 2015. Depuis le 1
er
janvier 2018,
le défaut de paiement du stationnement donne lieu à l’émission d’un
« forfait de post-stationnement » (FPS) correspondant à une redevance
d’occupation du domaine public. L’avis de paiement du FPS peut être
contesté par un recours administratif préalable obligatoire (RAPO) auprès
de la collectivité ayant établi ledit avis. En cas de rejet total ou partiel de
son RAPO, le redevable du FPS peut saisir la CCSP dans le mois suivant
la notification de cette décision.
Le choix d’une juridiction administrative spécialisée est lié au risque
d’encombrement des juridictions administratives de droit co
mmun, eu
égard notamment au nombre de constats de défaut de paiement (de 10
à 12 millions par an). La CCSP est installée à Limoges et compte
120 agents de greffe comptabilisés sur le programme 216
–
Conduite et
pilotage des politiques de l’intérieur
.
En 2021, le nombre de requêtes est estimé à environ 150 000, en
forte hausse par rapport à 2020 (61 818
38
) et 2019 (120 243). Cette
augmentation s’explique
principalement par la hausse du nombre de FPS
et de titres exécutoires émis en 2021, du fait du durcissement du contrôle
du stationnement payant dans plusieurs grandes collectivités territoriales.
Elle est également due à
la notification par l’ANTAI
au dernier trimestre
2020
de
150 000
titres
exécutoires
dont
l’émission
avait
été
temporairement suspendue
en raison de l’allongement du délai de trois
mois imparti au redevable pour s’acquitter du paiement du FPS sous l’effet
de l’article 2 de l’ordonnance du 25 mars 2020
39
. L
’abrogation par le
Conseil constitutionnel
40
des dispositions faisant de l’obligation p
réalable
de paiement une condition de recevabilité des recours devant la CCSP, est
vraisemblablement un facteur d’augmentation du nombre des recours
contentieux.
Par ailleurs, l’extension du stationnement payant aux deux
roues motorisées (hors véhicules électriques) à compter de 2022 dans
plusieurs municipalités, dont Paris et Bordeaux, devrait entrainer encore
une hausse des recours devant la CCSP.
Le nombre de sorties s’élèvent à 84
272 en 2021, en augmentation
du fait de la montée en puissance du travail des magistrats et greffiers de
38
Le faible nombre de recours en 2020 s’explique
par une période de gratuité du
stationnement,
qui s’est prolongée sur plusieurs mois dans certaines grandes
agglomérations pourvoyeuses d’un contentieux nourri.
39
Ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus
pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette
même période.
40
Décision n°2020-855 QPC du 9 septembre 2020.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
61
la juridiction. Le stock des affaires à juger est de l’ordre de 135
000 à la fin
de 2021.
La Cour avait formulé au titre de l’exercice 2019, une
recommandation visant à rattacher la CCSP et les dépenses qui s’y
rapportent au programme 165
–
Conseil d’État et autres juridictions
administratives
de la mission
Conseil et contrôle de l’État
. En réponse à
cette recommandation, le Conseil d’État a
vait
fait valoir d’une part que les
juridictions administratives spécialisées gagnaient à être rattachées au
programme portant la politique publique à laquelle elles se rapportent et
d’autre part, que la mise en œuvre de cette recommandation se heurtait à
des difficultés pratiques accrues par la décision du Conseil constitutionnel
jugeant contraire à la C
onstitution l’obligation de paiement préalable à la
contestation des forfaits post-stationnement.
La Cour, peu convaincue par l’argument relatif à la doctrine
d’affectation budgétaire des juridictions administratives spécialisées,
reconnaî
t néanmoins que les conséquences pratiques d’un tel rattachement
réclament une analyse préalable.
62
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Moyens consacrés
par l’
État à la
politique de la mission et analyse de la
performance
I -
Les opérateurs et les taxes affectées
La mission compte deux opérateurs
: l’agence nationale des titres
sécurisés (ANTS), qui relève du programme 354
–
Administration
territoriale de l’État
,
et le conseil national des activités privées de sécurité
(CNAPS), rattaché au programme 216
–
Conduite et pilotage des
politiq
ues de l’intérieur
.
Le financement de ces deux opérateurs est très différent. Le CNAPS
bénéficie d’une subvention pour charge de service public
de 17,5
M€ en
2021, stable par rapport aux années précédentes (17,5
M€
en 2020 et
17,3
M€ en 2019). L’ANTS est e
ntièrement financée par des taxes ou
redevances affectées et des ressources propres. Cependant, les sommes
perçues au titre de la redevance destinée à couvrir les frais d’acheminement
des certificats d’immatriculation des véhicules transitent par une
attribution de produits sur le programme 354 -
Administration territoriale
de l’État
et sont reversées à l’ANTS.
Les dépenses programmées de
l’opérateur s’élèvent à 294,55 M€ en 2021
.
A -
Le CNAPS
Le CNAPS est un établissement public administratif chargé de la
régulation de l’ensemble des activités régies par la loi
n° 83-629 du 12
juillet 1983 réglementant les activités privées de sécurité (surveillance et
gardiennage, transport de fonds, protection physique des personnes,
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
63
sécurité cynophile, sûreté aéroportuaire, agences de recherche privée,
protection armée des navires).
Les dépenses
de l’opérateur en 2021
étaient estimées au stade du
budget rectificatif n°3 du 25 novembre 2021, à 17,46
M€ dont 1
3,41
M€
de dépenses de personnel. Le CNAPS a consommé 209 ETPT mais ne
sature pas
son plafond d’emploi (221
ETPT). Le taux de rotation des
personnels en 2021 s’élève à 21,5 % (17,5 % en 2020). Enfin, d’autres
dépenses du CNAPS sont supportées par d’autres
programmes budgétaires
(vacations police nationale, vacations pour les commissions locales
d’agrément et de contrôle
(CLAC) et
la commission nationale d’agrément
et de contrôle (CNAC), occupations de locaux à titre gratuit) sans que leur
montant puisse être évalué de manière fiable.
La loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale
préservant les libertés
prévoit diverses mesures relatives à l’exercice des
activités de sécurité qui vont affecter le CNAPS. Elle renforce les
conditions d’accès aux professions de sécurité, ajoutant des procédures qui
allongent les délais d’instruction des demandes de délivrance de titres
41
.
En outre, elle
permet aux agents du CNAPS d’être assermentés afin de
rechercher et constater par procès-verbal les infractions prévues au livre VI
du code de la sécurité intérieure. Le renforcement des prérogatives de
contrôle implique des actions de formation pour la cinquantaine d’agents
affectés aux opérations de contrôle, ce qui aura un impact aussi bien sur
l’organisation
que sur
le budget de l’établissement.
Son article 36 demande au Gouvernement de remettre dans un délai
de 18 mois un rapport au Parlement
sur l’insertion de nouvelles activités
dans le champ d’application du l
ivre VI du code de la sécurité intérieure.
Cela pourrait conduire à accroitre substantiellement le champ de
compétence du CNAPS et, par conséquent avoir un fort impact sur
l’activité et le budget de l’établissement.
Enfin l’article 38 de cette loi a engagé
plusieurs chantiers qui auront
des conséquences significatives sur l’établissement.
Il habilite le
Gouvernement à prendre, dans les 12 mois suivant la publication de la loi,
une ordonnance relative
à l’organisation et
au fonctionnement du CNAPS.
À plus longue échéance, la loi prévoit une ordonnance relative à la
41
C’est par exemple le cas avec la nouvelle condition relative à la détention d’un titre
de séjour depuis au moins 5 ans pour les demandeurs hors Union européenne, qui
implique de nouvelles consultations de fichiers.
64
COUR DES COMPTES
formation aux activités privées de sécurité pour laquelle les réflexions
viennent de débuter.
En raison des évolutions induites par la loi n° 2021-646, le CNAPS
n’a pas jugé opportun d’adopter un
nouveau COP qui ne trouverait à
s’appliquer que pour une durée limitée. Le COP 2018
-2021 a donc été
reconduit pour 2022.
Ces évolutions prévues par la loi n° 2021-
146 vont s’inscrire dans
le contexte particulier de
l’organisation en France de la Coupe du m
onde
de rugby, qui débutera en septembre 2023, et des Jeux olympiques et
paralympiques de 2024. Les organisations professionnelles du secteur de
la sécurité privée estiment que le nombre d’agents privés de sécurité
supplémentaires nécessaires pour couvrir ces évènements sportifs serait de
l’ordre de 20 000 à 25 000.
Le
surplus d’activité est toutefois difficile
à
estimer
, puisque le besoin de main d’œuvre pourrait être partiellement
couvert par des personnes déjà détentrices d’une carte professionnelle
(beaucoup se sont éloignées du secteur pendant la crise sanitaire) ou, au
contraire, induire une très forte hausse d’activité d’instruction et de
délivrance pour le CNAPS, si ces besoins devaient être assurés par de
nouveaux entrants dans le secteur. Le recrut
ement d’une dizaine de
vacataires sur la période allant de l’été 2023 à l’été 2024 a été sollicité
par
le CNAPS
, ainsi qu’une enveloppe de 400
000
€ pour couvrir cette
dépense, afin de parer à cette éventualité.
B -
L’ANTS
L’agence nationale des titres sécurisés (ANTS) est un établissement
public administratif créé par décret du 22 février 2007 dont l’objet est de
répondre aux besoins des administrations, y compris hors ministère de
l’intérieur, en matière de titres sécurisé
s. Le programme 354 ne lui verse
pas de subvention pour charges de service public. Les ressources de
l’agence sont constituées de taxes affectées et de ressources propres.
Cependant, les sommes perçues au titre de la redevance destinée à
couvrir en partie
les frais d’acheminement des certificats d’immatriculation
des véhicules (décret n° 2008-850 du 26 août 2008) ne lui sont pas versées
directement. Elles transitent par une attribution de produits (décret n° 2008-
1535 du 22 décembre 2008) et sont reversées, depuis le programme 354, à
l’ANTS.
En 2021, cette dernière a perçu également, au titre du programme
349 -
Fonds pour la transformation de l’action publique
, 1,4
M€
pour le
projet « France Identité Numérique ».
En 2021, l’A
NTS a en outre
bénéficié de crédits du plan de relance à hauteur de 41,59
M€ du
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
65
programme 363
–
Compétitivité
, dans deux lignes rattachées à l
’
action de
mise à niveau numérique de l’Etat
:
-
« Identité numérique », regroupant à la fois le déploiement de la CNIe
et le développement de l’identité numérique régalienne (30,34 M€ en
AE et CP) ;
-
«
refonte du système d’immatriculation des véhicules
», SIV
(11,26
M€ en AE et CP)
.
Il conviendra de rester vigilant sur les conséquences du report en
2022 de deux projets majeurs, l’Identité numérique
régalienne et le SIV.
La notification de l’accord
-cadre portant sur la réalisation du service de
garantie de l’identité numérique (SGIN) a été reportée au mois de mai
2021, du fait des arbitrages à rendre pour tenir compte de la complexité et
de la sensibilité du projet (l’ANSSI ayant notamment fait évoluer sa
doctrine), ce qui a retardé les premiers développements. La mise en place
des premières solutions et applications utilisables par les usagers a été
reportée à la fin du premier trimestre 2022. Le projet de refonte complète
du système d’immatriculation des véhicules (SIV), compte tenu de son
ampleur et de sa complexité, a, quant à lui,
fait l’objet d’un avis favorable
de la DINUM rendu fin septembre. Cela a repoussé la publication de
l’appel d’offres (procédure avec négociation) à octobre 2021. La
notification de l’accord
-
cadre est prévue pour l’été 2022
.
Tableau n° 10 :
Évolut
ion des dépenses de l’ANTS (2017 –
2021)
2017
2018
2019
2020
2021
Dépenses
236,2
238,3
246,63
239,05
285,86
Source : m
inistère de l’intérieur
Le budget initial, en hausse par rapport aux années précédentes, a
fait l’objet
de deux budgets rectificatifs. Comme chaque année, les flux,
nombreux entre le budget de l’État et le budget de l’ANTS, sont reportés
en annexe.
Le plafond d’emplois de l’ANTS est porté à 140 ETPT, soit une
augmentation de 6 ETPT par rapport à la LFI pour 2020. Cette
augmentation est destinée à accompagner les grands projets confiés à
l’agence
(réalisation
et
maintenance
de
systèmes
d’informati
on,
renforcement de l’accompagnement des usagers)
et s’inscrit dans le cadre
d’une politique de ré
-internalisation des compétences à forte valeur ajoutée
engagée en 2018.
L’ANTS comptait
134 ETP au 31 décembre 2020 et 140
au 31 décembre 2021, dans le respect des plafonds
d’emplois autorisés par
les lois de finances.
66
COUR DES COMPTES
Tableau n° 11 :
Évolution des emplois de l’ANTS
(2020 -2021)
2020
2021
Cat A
en ETPT
Cat B
en ETPT
Cat C
en ETPT
Cat A
en ETPT
Cat B
en ETPT
Cat C
en ETPT
45,85
44,15
44
52,6
48,8
38,6
Source : m
inistère de l’intérieur
En avril 2021, l’ANTS a pris en charge, sous enveloppe constante
de moyens, le soutien des usagers de l’administration électronique des
étrangers de France (ANEF). Le volume de sollicitations est croissant et,
en raison de la complexité de la plupart des situations, le temps moyen de
traitement des demandes est plus long que prévu. À ce stade et dans
l’attente du renouvellement de l’accord
-
cadre d’externalisation du soutien
aux usagers au printemps 2022, l’agence assure cette missio
n en ayant
recours à l’intérim.
La gestion 2021 de l’agence a été marquée par les effets de la crise
sanitaire (confinement de début d’année, limitation des déplacements,
absences pour maladie) bien que le recours au télétravail ait été fortement
développé en 2020.
II -
3.2 Les apports du plan de relance
Le plan de relance a apporté aux actions relevant de la mission
AGTE des financements supplémentaires (tous en hors titre 2), qui
s’élèvent
à 188,24
M€ (en CP).
Ces crédits ont été consommés, selon le
ministère
de l’intérieur,
à hauteur de 71,09
M€ au 31 décembre 2021. A
ces crédits s’ajoutent des financements du plan de relance apportés à
l’ANTS au titre de l’identité numérique (30,34 M€) et du système
d’immatriculation des véhicules (11,26 M€), soit un montant
total de
41,59
M€.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET
TERRITORIALE DE L’É
TAT
67
Tableau n° 12 :
Mission AGTE
–
LFI 2021 (hors CAS) + plan de
relance
CP (en M€)
T HCAS
LFI 2020
(format
2021)
LFI 2021
Plan de
relance
2021
LFI 2021
+ plan de
relance
Consommation
plan de
relance au
31/12/21
P354
1 832,30
1 831,92
35,57
1 867,49
30,73
dont T2
1 292,29
1 294,87
0,00
1 294,87
Sans objet
dont HT2
540,01
537,06
35,57
572,62
30,73
P216
1 191,07
1 185,46
151,83
1337,29
39,92
dont T2
535,61
533,49
0,00
533,49
Sans objet
dont HT2
655,47
651,97
151,83
803,80
39,92
232
234,44
435,29
0,84
436,13
0,44
dont T2
20,29
40,85
0,00
40,85
Sans objet
dont HT2
214,15
394,44
0,84
395,28
0,44
Mission AGTE
3 257,82
3 452,67
188,24
3640,91
71,09
dont T2
1 848,19
1 869,21
0,00
1 869,21
Sans objet
dont HT2
1 409,63
1 583,46
188,24
1771,70
71,09
Source
: Ministère de l’intérieur
Pour 63,27 M€ (en CP), ces crédits ont fait l’objet de transferts en
gestion des programmes de la mission
Plan de relance
vers les programmes
de la mission AGTE. Ainsi, le programme 216 s’est vu transférer 57,32 M€
(en CP), en provenance du programme 363-
compétitivité
de la mission
Plan de relance
, destinés au financement de la mise en place de systèmes
d'informations européens (SIE)
42
ainsi que des investissements relatifs au
42
Ces
investissements ont pour finalité la mise en œuvre de nouveaux SI européens
(système entrées-sorties EES et autorisation de voyage ETIAS) et la refonte de systèmes
existants (ex : système d'information Schengen SIS) afin de satisfaire aux règlements
permettant le respect des objectifs de sécurité intérieure et de contrôle migratoire.
68
COUR DES COMPTES
réseau radio du futur (RRF)
43
et de leur MCO. La consommation de ces
crédits au 31 décembre 2021 s’élève à 17,53 M€ pour les SIE et à 0,08 M€
pour le RRF.
Le programme 354 a, quant à lui, bénéficié d’un transfert en
gestion de 5,95 M€ en AE et CP destiné au financement de dotations aux
préfectures de région et de département pour financer leurs dépenses de
communication au titre de la relance, en provenance des programmes 362,
363, 364 et 425.
Ces crédits ont été consommés à hauteur de 4 M€
au
31 décembre 2021.
Les autres crédits du plan de relance (124,97
M€) bénéficiant aux
actions relevant de la mission AGTE sont restés au sein des programmes
de la mission Plan de relance et ont fait l’objet de conventions de gestion.
Ces crédits concernent différentes actions dans le domaine numérique :
Reverse 112 (37
M€, en AE et en CP)
44
, identité numérique, projet SIC
élection, refonte du système d’immatriculation des véhicules (SIV),
Marcus 112
45
, SLATE
46
, projet « LOG MI »
47
, plan de sécurisation des
réseaux du ministère de l’intérieur, modernisation de l’environnemen
t
numérique de travail des agents du ministère, résilience et sécurité des data-
centers du ministère, maintien en condition opérationnelle des sites
«
système d’alerte et d’information des populations ».
Sont également concernés des projets de modernisation sur les
emprises immobilières du ministère de l’intérieur
: site unique DGSI, volet
immobilier de la réforme de l’OTE, dépenses urgentes et sécurisation des
préfectures, travaux d’entretien courant du parc du ministère de l’intérieur
et aménagements liés au déménagement de la commission nationale des
43
Le réseau radio du futur (RRF) est un réseau radio à très haut débit
destiné aux
équipes de secours et aux unités de sécurité intérieure, dans une perspective
interministérielle
et
d’ouverture
aux
collectivités
territoriales
et
opérateurs
d’importance vitale (OIV). L’ouverture d
u service constitue un objectif stratégique dans
la perspective de la sécurisation de la coupe du monde de Rugby 2023 et surtout des
Jeux Olympiques de Paris en 2024.
44
L’Union européenne impose aux États membres d’instituer un service d’alerte aux
populations par téléphone portable « Reverse 112 » ou « 112 inversé » (en référence au
numéro européen d'appels d'urgence, le 112) au plus tard en juin 2022. Il s’agit d’alerter
les citoyens se trouvant dans une zone à risque, en cas de crise imminente ou en cours,
sur la nature de celle-ci et de les informer des dispositions à prendre.
45
Modernisation de l’Accessibilité et de la Réception des Communications d’Urgence
pour la Sécurité, la Santé et les Secours.
46
Socle informatique de l’administration territoriale de l’État : il s’agit d’harmoniser
les socles informatiques des directions départementales interministérielles (DDI) avec
celui des préfectures.
47
Le projet « LOG MI » a pour objet de moderniser la chaîne de soutien de l’ensemble
du ministère de l'intérieur.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
69
comptes de campagne et des financements politiques, rénovation de
l’immobilier des SGAMI, déploiement des « Espaces France services » des
sous-préfectures. Des crédits sont également prévus pour le verdissement
du parc automobile de l’administration territoriale de l’État
.
S’agissant du pilotage budgétaire et financier, le ministère de
l’intérieur considère que la gestion par délégation sur les programmes 362
et 363 de la mission
Plan de relance
est plus complexe que la gestion par
transfert des crédits sur les programmes du ministère de l’intérieur. Le
ministère avait plaidé pour un transfert maximal des crédits sur ses propres
programmes, en début de gestion, notamment pour les mesures dont le
financement était partagé entre la mission
Plan de relance
et les missions
relevant du ministère de l’intérieur ou dont les engagements juridiques
pluriannuels allaient nécessiter ultérieurement une bascule sur les
programmes du ministère (par exemple, les projets numériques ou les
dépenses immobilières).
Pour 2022, le ministère de l’intérieur a obtenu
48
, par dérogation au
régime de droit commun qui privilégie le recours à la convention de
gestion
, que l’ensemble des cré
dits dont il disposerait au titre du plan de
relance soient transférés sur ses programmes en début de gestion.
Tableau n° 13 :
Mission AGTE
–
LFI 2022 (hors CAS) + plan de
relance
CP (en M€)
T
HCAS
LFI
2022
Evolution
LFI 2022
/ LFI
2021
Total
Plan de
relance
2022
LFI
2022 +
plan de
relance
Evolution
LFI 2022
(+relance) /
LFI 2021 (+
relance)
P 354
1 852,41
20,49
32,60
1 885,01
17,52
dont T2
1 319,03
24,16
1 319,03
24,16
dont HT2
533,39
-3,67
32,60
565,99
-6,64
P 216
1 263,47
78,01
171,61
1 435,08
95,39
dont T2
541,02
7,52
541,02
7,52
48
Lettre-plafond du 29 juillet 2021.
70
COUR DES COMPTES
CP (en M€)
T
HCAS
LFI
2022
Evolution
LFI 2022
/ LFI
2021
Total
Plan de
relance
2022
LFI
2022 +
plan de
relance
Evolution
LFI 2022
(+relance) /
LFI 2021 (+
relance)
dont HT2
722,45
70,48
171,61
894,06
87,86
P 232
488,19
52,90
0,00
488,19
51,18
dont T2
77,55
36,70
77,55
36,70
dont HT2
410,64
16,20
410,64
14,48
Mission AGTE
3 604,07
151,40
204,21
3 808,28
164,09
dont T2
1 937,59
68,38
0,00
1 937,59
68,38
dont HT2
1 666,48
83,02
204,21
1 870,69
95,71
Source
: Ministère de l’intérieur
III -
La préfecture de police de Paris : analyse
de dépenses extrabudgétaires relevant de la
mission
AGTE
Les dépenses de la préfecture de police de Paris relèvent des deux
supports budgétaires distincts que sont,
d’une part
,
le budget de l’État et
,
d’autre part
, le budget spécial de la préfecture de police (BSPP) relevant
de la Ville de Paris. Cette dualité budgétaire découle de la répartition des
compétences entre le maire et le préfet de police à Paris, dérogatoire du
droit commun de la décentralisation et issue de l’arrêté des consuls
du 12 Messidor an VIII.
La Ville de Paris finance donc des compétences relevant de l’État et
plus particulièrement de la mission AGTE, conduisant ainsi le contribuable
local à financer des actions relevant du contribuable national. Une note du
préfet de police de Paris adressée au directeur du cabinet du ministre de
l’intérieur datant du 25 janvier 2017 fai
sait état de cette situation et
proposait
la création d’un budget opérationnel de programme pour la
préfecture de police sur le programme 307
–
Administration territoriale
.
Ce nouveau BOP devait ainsi accueillir des dépenses prises en charge par
le BSPP comme les dépenses liées à la délivrance des titres et les
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRITO
RIALE DE L’ÉTAT
71
compétences régaliennes ne relevant pas du programme 176
–
Police
nationale
49
.
Cette solution n’a pour l’instant pas été retenue et conduit au
maintien de dépenses extrabudgétaires pour la mission AGTE. La Cour a
recommandé, dans son rapport récent relatif à la préfecture de police de
Paris
50
, de supprimer le budget spécial. La mise en œuvre de cette
recommandation aurait pour conséquence de réintégrer ces crédits dans le
budget de l’État, et plus particulièrement
au sein du programme 354
–
Administration territoriale de l’État
.
Une difficulté supplémentaire tient à la méconnaissance par le
responsable de programme des montants consacrés à ces missions par la
Ville de Paris et, par conséquent, au manque de transparence de ces moyens
pour la représentation nationale.
Ces moyens peuvent être évalués selon trois critères. Le premier est
relatif à l’activité en matière de délivrance des titres y compris titres de
séjour et demandes d’asile.
Le second critère d’analyse e
st le budget spécial lui-même. Dans la
présentation au format LOLF du budget spécial de la Ville de Paris
51
,
l’action «
Délivrance des titres » relevant principalement des deux
directions de la préfecture de police chargées de la police administrative
52
,
représente 47,4
M€. Le poste de dépenses «
Hygiène et sécurité
préventive » qui contient des dépenses relevant également de la mission
s’établit quant à lui à 29 M€. À ces coûts, il conviendrait d’ajouter les
dépenses de soutien associées soit une part restant à déterminer des
52,46
M€ consacrés aux dépenses dites d’administration générale dans le
budget spécial de la Ville de Paris. Ces éléments n’ont pas pu être actualisés
du fait des modifications de présentation des documents budgétaires de la
Ville de Paris.
Enfin, le troisième critère peut être celui du nombre de
fonctionnaires de la Ville de Paris affectés aux missions de ces deux
49
Missions relatives à la coordination zonale de la politique d’immigration, la
prévention de la radicalisation et de la délinquance, la prévention des crises, le guichet
unique pour demandeurs d’asile (GUDA).
50
« La préfecture de police de Paris, réformer pour mieux assurer la sécurité dans
l’agglomération parisienne
», rapport public thématique, Cour des comptes, décembre
2019, p. 88.
51
Budget initial 2018 du budget spécial de la Ville de Paris, p. 252.
52
La direction de la police générale (DPG) et la direction des transports et de la
protection du public (DTPP).
72
COUR DES COMPTES
directions. Ils sont estimés à plus de 1 500 agents, compte tenu des
transferts intervenus après l’adoption de la loi du 28 f
évrier 2017.
L
’article 6 de la
loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité
globale préservant les libertés permet
la création d’une police municipale
à Paris et donne un argument supplémentaire à la suppression du budget
spécial.
Étant données les sommes potentiellement concernées, il apparaît
nécessaire que le responsable de programme délimite au moins les
montants budgétaires qui devraient relever de sa responsabilité. La
direction du budget précise que, d
ans le cadre d’une réforme globale des
structures et des moyens de la préfecture de police
, en lien entre l’État et la
ville de Paris, elle soutiendrait toute initiative visant à retracer plus
finement les moyens extrabudgétaires portés par le budget spécial de la
préfecture de police (Ville de Paris) relevant des actions du programme
354.
Des informations disponibles, il ressort que
ce travail n’a pas été
effectué. La Cour maintient donc sa recommandation.
Recommandation n° 4.
(RPROG
354
–
Administration
territoriale de l’État
) : Retracer les moyens extrabudgétaires portés
par le budget spécial de la préfecture de police (Ville de Paris)
relevant des actions du programme 354
–
Administration territoriale
de l’État
.
IV -
L’analyse de la performance
Les NEB précédentes soulignaient l’effort de l’administration pour
compléter la démarche de performance tout en insistant sur la nécessité de
renforcer le lien entre cette dernière et les hypothèses de budgétisation. Les
résultats des indicateurs des programmes 354 -
Administration territoriale
de l’État
et 216 -
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
sont
reportés ci-après. Le programme 232 -
Vie politique, cultuelle et
associative
n’a pas encore consolidé le coût des dernières élections.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
73
A -
Programme 354
–
Administration territoriale de
l’État
Après une révision significative de la maquette de performance en
2020 pour tenir compte de la création du nouveau programme 354, deux
modifications de la démarche de performance sont intervenues pour
l’ex
ercice 2021.
D’une part
, un nouvel objectif « Assurer la parité des emplois de la
filière préfectorale et territoriale de l’
État », a été repris du programme 333
mais avec un périmètre élargi. L’indicateur associé est le taux de
féminisation dans les primo-nominations.
D’autre part, l’objectif « Améliorer l’efficience de l’administration
territoriale de l’
État » compte un nouvel indicateur, en relation avec la mise
en place des SGC en 2021. Il s’agit du ratio soutenants/soutenus sur le volet
des ressources humaines. Compte tenu de la date récente de mise en place
de la réforme et de l’absence de données RH automatiquement consolidées
sur le périmètre de l’administration territoriale de l’
État, les prévisions
2020 et 2021 revêtent toujours un caractère provisoire. Les actions lancées
en matière de convergence RH et le bilan des expérimentations en cours
permettront de fiabiliser les données élémentaires de cet indicateur.
Tableau n° 14 :
Résultats 2021 des indicateurs PAP/RAP du
programme 354
Indicateur PAP 2020
Cible
2021
53
Résultats
2020
54
Résultats
2021
55
Taux d’ERP et d’IGH soumis à
obligation de contrôle visités par la
commission de sécurité
85%
85,02%
87,98%
Taux d’exercice de sécurité civile
réalisés
dans
les
délais
réglementaires sur les sites soumis à
un PPI
80%
78,5%
82,25%
53
Prévision PAP 2021
54
Données rapport annuel de performance 2020.
55
Résultats provisoires pour le premier semestre ou les trois premiers trimestres.
74
COUR DES COMPTES
Indicateur PAP 2020
Cible
2021
53
Résultats
2020
54
Résultats
2021
55
Taux
de
dossiers
de
fraude
documentaire détectés par les CERT
et les préfectures
6,5
‰
7,63
‰
9,86
‰
Délai d’instruction en CERT des
passeports biométriques
12j
5,7j
10j
Délai d’instruction en CERT des
CNI
15j
7,5j
14j
Délai d’instruction en
CERT des
permis de conduire
8j
6,5j
11j
Taux
de
contrôle
des
actes
prioritaires reçus en préfecture
90%
82 ,2%
83%
Taux
de
contrôle
des
actes
budgétaires des collectivités locales
et établissements publics
61%
56,6%
58%
Taux d’actes transmis via le
système
d’information @ctes
68%
68,7%
73%
Taux de préfectures certifiées ou
labellisées
sur
le
nouveau
référentiel
75%
22%
27%
Source : m
inistère de l’intérieur /* résultats sur les trois premiers trimestres.
S’agissant des CNI et des passeports
, les prévisions de délai de
traitement sont maintenues en l’état faute de disposer d’un
e visibilité
suffisante sur l’évolution des flux entrants, soit 1
4 jours pour les CNI et 10
jours pour les passeports. En outre, le potentiel effet d’attractivité de la
nouvelle CNI constitue un élément de vigilance. Les CERT CNI ont pu
atteindre des délais conformes à la cible alors même que la nouvelle CNI a
été déployée à effectifs constants.
S’agissant des demandes de permis de conduire, la prévision est
actualisée à 16 jours,
alors qu’elle était de
8 jours dans le PAP, en hausse
pour 2021. En effet, un incident informatique majeur au début du deuxième
trimestre, conjugué à
l’
instabilité particulière des outils informatiques
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
75
depuis lors et à une contrainte sur les effectifs, a dégradé de manière
significative les performances en termes de
délais d’instruction.
Le délai médian
d’instruction des titres en CERT
, plus conforme à
la réalité en ce qu’il n’inclut ni les itérations avec
les usagers, ni les
conséquences des demandes abandonnées par ces derniers, est de 11 jours
pour l’année 2021.
Certains indicateurs non présentés dans la maquette des PAP et RAP
sont également intéressants pour apprécier la performance d’ensemble des
services, notamment s’agissant de la déli
vrance des titres.
Tableau n° 15 :
Résultats 2021 des indicateurs de délivrance de titres
absents des PAP/RAP
Indicateur
Cible
2021
Résultat
2020
Résultat
2021
Délai d’instruction en CERT des
certificats d’immatriculation (en
jours)
56
17
19
13
Délai moyen de délivrance des
premières demandes d’admission au
séjour (en jours)
90
114,5
100
Délai moyen des demandes de
renouvellement de titres de séjour (en
jours)
30
63,4
64
Source : m
inistère de l’intérieur
Avec la mise en œuvre du plan préfectures nouvelle génération, les
demandes relatives aux certificats d’immatriculation sont transmises par
télé-procédures (TP) ou réalisées directement par des professionnels dans
le système d’immatriculation des véhicules (SIV)
. Ces dernières, qui
représentent 85 % des opérations, ne passent donc pas en CERT. Au final,
15 % seulement des opérations, représentant les cas les plus sensibles ou
complexes, sont instruites par télé-procédures en CERT.
56
Ce délai ne concerne que les demandes qui sont traitées en CERT et qui représentent
5 à 8 % des demandes totales de certificats d’immatriculation, les autres étant traitées
automatiquement ou directement par les professionnels de l’automobile.
76
COUR DES COMPTES
Les délais de délivrance pour les télé-procédures traitées
automatiquement (sans passage en CERT) et les opérations réalisées
directement par les professionnels de l’automobile correspondent
strictement au délai de production et d'acheminement, soit 3 jours.
S’agissant des opérations traitées en CERT, le délai moyen constaté
est de 13,4 jours en 2021.
En prenant en considération les trois modes d’instruction de la
demande, le délai moyen national pondéré est de 4 jours. Ce délai inclut,
lorsque cela est nécessaire, l'instruction par les CERT, les itérations entre
les CERT et l'usager, le paiement, la production et l'acheminement.
Pour les titres de séjour, le délai moyen de traitement des premières
demandes d'admission au séjour en 2021 est de 100 jours, résultats en
amélioration par rapport à 2020. Sur la même période, le délai moyen de
traitement des demandes de renouvellement de séjour est de 64 jours,
sensiblement au même niveau qu’en 2020
. Ces performances sont à
apprécier au regard de la crise sanitaire qui continue d’
affecter le
fonctionnement des services étrangers des préfectures.
B -
Programme 216
–
Conduite et pilotage des
politiques de l’intérieur
L’analyse de la performance du programme 216 appelle un cert
ain
nombre d’observations.
S’agissant de l’indicateur spécifique au programme et relatif à
l’activité contentieuse du ministère, « taux de réussite de l’État devant les
juridictions administratives et judiciaires », ses résultats ne permettent pas
de faire
le lien avec l’enjeu de maîtrise des dépenses de contentieux.
La
DLPAJ y a ajouté de nouveaux indicateurs de suivi à partir de l’exercice
2019.
Elle poursuit la mise en œuvre d’une démarche
de performance qui
s’appuie sur le déploiement de l’outil de suiv
i informatique des affaires
juridiques SIAJ. Celui-ci permet un recensement des contentieux et du
risque financier afférent.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
77
Tableau n° 16 :
Résultats de certains indicateurs PAP du programme
216
Indicateurs
Résultat
2019
Résultat
2020
Cible
2021
Cible
actualisée
Taux de réussite
pour les autres
contentieux
(hors
contentieux des
étrangers)
devant les
juridictions
administratives
et judiciaires
Unité : %
76,32
77,80
80
80
Coût de la
protection
fonctionnelle
par agents du
ministère de
l’intérieur
Unité
: €
77,15
72,33
75
75
Coût moyen du
litige
–
contentieux des
étrangers
Unité
: €
414,64
498,27
360
360
Coût moyen de
la protection
auto-
assurantielle
des véhicules
opérationnels
Unité
: €
121,52
135
120
120
Coût des refus
de concours de
la force
publique
Unité
: €
2 763,75
2 719,51
3 000
3 000
78
COUR DES COMPTES
Indicateurs
Résultat
2019
Résultat
2020
Cible
2021
Cible
actualisée
Taux de
couverture des
besoins de
formation à la
prise de poste
Unité : %
86,7
69
90
72
Nombre
d’heures
d’indisponibilité
des applications
informatiques
10h15
08h01
33h
25h
Gains relatifs
aux actions
achat
Unité
: M€
40,9
Non
déterminé
51,6
51,6
Source : PAP 2022 et RAP 2020
Les prévisions pour 2021 sont en baisse par rapport à 2020 et stables
par rapport à 2019 s
’agissant du coût moyen de la protection auto
-
assurantielle qui apparaît maîtrisé grâce à une stabilisation globale de la
dépense. Afin de poursuivre cet effort de maîtrise, la DLPAJ pilote la
création
du service d’assurance automobile du ministère de l’Intérieur
(SAAMI), service à compétence nationale, dédié au traitement des dossiers
d’accidents
matériels et corporels de la circulation, qui a été mis en place à
compter du 1er septembre 2020 et qui devra permettre une gestion
uniformisée et optimisée de ces dossiers.
S’agissant du coût de la protection fonctionnelle par agent, les
prévisions 2021 sont stables par rapport aux années précédentes. Depuis
2019, la dépense est mieux maitrisée en raison de la passation de
conventions d’honoraires d’avocats et du déploiement, au sein des SGAMI,
d’un nouveau module de gestion du suivi informatisé des affai
res
juridiques (SIAJ-NG).
La dégradation de l’indicateur de formation à la prise de poste
s’explique par la crise sanitaire
qui continue
d’
affecter
fortement l’activité
de la sous-direction du recrutement et de la formation (SDRF), dans un
contexte de hausse de la volumétrie des personnes à former à la suite de la
fusion des programmes 307 et 333. En dépit des reports au second semestre
2021 de certaines formations et du développement des classes virtuelles,
les difficultés perdurent. Aussi, en prévision d’
une sortie de crise en 2022,
il sera effectué un « rattrapage » des sessions sur 2022 dans la perspective
d’une r
eprise normale des formations « prise de poste » de 2022 à 2023.
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
79
Avec la mise en œuvre progressive des nouvelles infrastructures du
Datacenter B015, une diminution des indisponibilités est constatée depuis
2019. Les résultats 2021
ne sont pas connus pour l’instant mais la cible
a
été revue à la baisse pour prendre en compte les résultats précédents et les
améliorations attendues des investissements réalisés.
Le programme dispose également de six indicateurs, qualifiés de
transversaux, relatifs à la performance des fonctions support mais qui ne
font l’objet d’aucune mise en perspective avec les programmes support
d’autres missions. La direction du
budget ne parvient pas à harmoniser ces
indicateurs ni à en tirer une analyse en gestion. Au sein de la mission
AGTE, un travail de comparaison et d’harmonisation de l’indicateur
d’efficience bureautique va être engagé avec le responsable du programme
354.
La démarche de performance du programme 216 est normée par la
direction du budget comme pour l’ensemble des programmes support du
budget général. Cette normalisation, si elle peut présenter un intérêt dans
la comparaison des résultats des différents programmes de ce type, ne
permet pas au responsable de programme d’assoir ses hypothèses de
budgétisation sur les cibles et résultats de la démarche. De plus, l’intérêt de
la comparaison interministérielle n’apparaît pas valorisé par la direction du
budget qui ne dispose pas de doctrine concernant ces indicateurs
transversaux
(efficience
informatique
et
bureautique,
efficience
immobilière et efficience de la fonction achat).
Il résulte de cette situation que les indicateurs ne sont pas mobilisés
en cours de gestion. La collecte des données est réalisée
à l’occasion de la
rédaction du rapport annuel de performance et aucune étude provisoire
n’est réalisée en gestion.
En définitive, la démarche de performance du programme ne reflète
absolument pas la diversité et la richesse des outils mobilisés par le
responsable de programme, secrétaire général du ministère, dans le
pilotage de ses missions.
Il conviendrait que les indicateurs de performance du programme
216 soient choisis parmi les outils réellement utilisés par le responsable de
programme pour ce pilotage. Compte tenu des limites de la démarche de
performance du programme 216 -
Conduite et pilotage des politiques de
80
COUR DES COMPTES
l’intérieur
,
il n’apparaît pas utile de reconduire
la recommandation
formulée par la Cour les années précédentes
57
.
C -
Programme 232
–
Vie politique, cultuelle et
associative
La démarche de performance du programme 232 est centrée sur le
coût des élections. Les résultats du seul indicateur du programme, « coût
moyen de l’élection par électeur inscrit s
ur les listes électorales »,
dépendent du calendrier électoral. Le coût réel d’une élection n’est arrêté
que deux ans après le scrutin. Il est donc encore trop tôt pour mesurer les
résultats des élections 2020 et 2021.
57
Recommandation n° 6 de la NEB 2020 adressée au responsable du programme216 :
«
Utiliser les résultats des indicateurs de performance en cours de gestion afin d’en faire
de réels instruments de pilotage. »
MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRI
TORIALE DE L’ÉTAT
81
Annexe n° 1 :
Liste des publications récentes de la
Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB AGTE
-
Référé sur la gestion des logements de fonction du ministère de
l’intérieur, juin 2016
gestion-des-logements-de-fonction-du-ministere-de-linterieur;
-
La régulation des jeux d’argent et de hasard, octobre 2016
:
dargent-et-de-hasard;
-
Le contrôle de la légalité et le contrôle budgétaire, rapport public
annuel 2016 :
public-annuel-2016;
-
Les
services
déconcentrés
de
l’État,
décembre
2017
:
de-letat;
-
La gestion des opérations funéraires, rapport public annuel 2019 :
2019.
-
La préfecture de police de Paris, réformer pour mieux assurer la
sécurité
dans
l’agglomération
parisienne
,
décembre
police-de-paris ;
-
Gains de productivité et qualité de services : la dématérialisation de la
délivrance de titres par les préfectures, insertion au rapport public
annuel 2020 : https://www.ccomptes.fr/system/files/2020-
02/20200225-01-TomeII-gains-de-productivite-qualite-de-
services.pdf
82
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
Suivi
des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire
2020
N° 2020
Recommandation formulée au sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre
*
1
(
CBCM du ministère de l’intérieur, direction du budget
:
Identifier et suivre en lien avec les acteurs concernés les
possibilités de simplification de rétablissements de crédits
concernant les indus de paye notamment, afin de permettre aux
responsables de programme de les mobiliser davantage
en
gestion et limiter la constitution de stocks.
Les responsables de programmes ont réussi à mobiliser davantage
leurs rétablissements de crédits
. La question de l’automatisation des
rétablissements de crédits concerne l’ensemble de l’Etat, et non la
seule mission AGTE. Un
e réflexion est menée par l’AIFE sur ce
point.
M
ise en œuvre
pour ce qui relève
des compétences
de la mission
AGTE
2
(RPROG 354-ATE ) : Ne pas recourir aux décrets de transfert
lorsque les décisions sont connues avant le vote de la LFI, en
particulier s
’agissant du transfert concernant les agents exerçant
l’emploi de délégué du préfet.
Le transfert en question a été reconduit cette année.
Une réflexion est en cours entre la DGCL et l’ANCT.
Non mise en
œuvre
3
(RPROG 122
–
Concours spécifiques et administration, RPROG
216 et Direction du budget) Revoir les modalités de financement
du comité des finances locales et de l’observatoire des finances
et de la gestion locale, afin de les mettre en adéquation avec les
dispositions de la LOLF.
Les modalités de financement du comité des finances locales n’ont
pas été revues.
Non mise en
œuvre
83
4
(Secrétaire général du ministère de l’intérieur) : Consolider les
besoins de financement des différents projets immobiliers et de la
stratégie d’entretien du parc immobilier de la mission AGTE et
les mettre en regard des crédits disponibles au titre de la loi de
programmation des finances publiques.
La consolidation de ces besoins au niveau du SGMI a été réalisée
sur une base p
luriannuelle, allant jusqu’à 2027.
Mi
se en œuvre
5
(RPROG 354 , RPROG 216) : Retracer les moyens
extrabudgétaires portés par le budget spécial de la préfecture de
police (Ville de Paris) relevant des actions du programme 354-
Administration territoriale
de l’Etat
et du programme 216-
Conduite et pilotage des politiqu
es de l’intérieur
Le responsable de programme indique que ce travail n’a pas été
réalisé jusqu’à présent.
Non mise en
œuvre
6
(RPROG 216
–
CPPI) :
Utiliser les résultats des indicateurs de
performance en cours de gestion afin d’en faire de réels
instruments de pilotage.
Les indicateurs du programme 216 -
CPPI
sont établis une fois
dans l’année à l’occasion du RAP. Ils ne sont donc pas des
instruments de pilotage.
Non mise en
œuvre
84
COUR DES COMPTES
85
Annexe n° 3 :
Évolution des flux croisés entre
l’ANTS et la mission AGTE
2020-2021
Montants versés par le programme 354
–
ATE
à l’ANTS
2020
redevance pour services rendus au
titre de l'acheminement des certificats
d'immatriculation des véhicules
25 220
344, 42 €
2021
redevance pour services rendus au
titre de l'acheminement des certificats
d'immatriculation des véhicules
29 884
009,16€
Montants
versés par l’ANTS au programme
354 -
ATE
2020
participation
aux
dépenses
supportées par l'administration territoriale
pour la production des titres sécurisés
1 926
594,32 €
remboursement
des
dépenses
supportées par le programme 354 pour
produire et acheminer la carte nationale
d’identité
13 102
797,69 €
2021
participation
aux
dépenses
supportées par l'administration territoriale
pour la production des titres sécurisés
2 397
366 €
remboursement
des
dépenses
supportées par le programme 354 pour
produire et acheminer la carte nationale
d’identité
15 897
392,87€
Montants versés par l’ANTS au programme 216
-
CPPI
2020
Remboursement
des
dépenses
liées à l’exploitation et l’hébergement de
l’application SIV
4 244
647,86 €*
2021
Remboursement
des
dépenses
liées à l’exploitation et l’hébergement de
l’application SIV
6 971
697,75 €
2020
Remboursement
des
dépenses
liées à l’exploitation et l’hébergement de
l’application
Alicem
157 041,66 €
2021
Remboursement
des
dépenses
liées à l’exploitation et l’hébergement de
l’application
Alicem
27
500€
2021
Remboursement
des
dépenses
liées à l’exploitation et l’hébergement de
l’application
TES
2 580
228, 69 €
Source
: Ministère de l’intérieur
86
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 :
Évolution des plafonds et produits
des taxes affectées à l’ANTS
(2015- 2021)
Produit* Plafond Produit* Plafond Produit* Plafond Produit* Plafond Produit* Plafond Produit* Plafond Produit* Plafond
Total en M€
357,17
193,19
379,17
187,69
372,2
195
386,2
195
407,21
195
275,55
206
282,41
206
Passeport
257,64
118,75
259,15
118,75
276,1
126,06
295,43
126,06
308,66
126,06
187
137,06
188,65
137,06
Certificat
d’immatricul
ation
50,64
38,7
50,02
36,2
47,2
36,2
15,93
36,2
48,51
36,2
43,86
36,2
48
36,2
Titres
de
séjour
et de
voyage (TSVE)
19,93
14,49
16,67
14,49
19,3
14,49
15,36
14,49
18,08
14,49
16,15
14,49
20,06
14,49
Carte
nationale
d’identité
(CNI)
20,3
11,25
20,67
11,25
19,8
11,25
22,1
11,25
22,36
11,25
18,59
11,25
18,5
11,25
Permis
de
conduire
8,66
10
11,99
7
9,8
7
7,38
7
9,6
7
9,95
7
7,2
7
2021
2018
2019
2020
2015
2016
2017