Mission Relations avec les
collectivités territoriales
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Mission Relations avec les collectivités
territoriales
Programme
119
–
Concours financiers aux collectivités
territoriales et à leurs groupements
Programme
122
–
Concours spécifiques et administration
(ministère de l’intérieur
)
Graphique n° 1 :
Mission Relations avec les collectivités territoriales
- exécution 2021 (CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes, à partir de données Chorus
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
3
Synthèse
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
regroupe
plusieurs
concours
relevant
presque
exclusivement
de
dépenses
d’intervention. Elles se compose de deux programmes.
Le
programme
119
Concours
financiers
aux
collectivités
territoriales et à leurs groupements
comprend principalement des
dispositifs de soutien à l’investissement des collectivités ainsi que les
crédits relatifs à la dotation générale de décentralisation.
Le programme 122
Concours spécifiques et administration du
ministère de l’intérieur
est majoritairement constitué de dotations
exceptionnelles et de dotations aux collectivités d’outre
-mer.
Des dépenses en progression
sous l’effet de la réforme de la
réforme de la fiscalité locale et des mesures de soutien
L’exécution des crédits
de la mission
s’est élevée
à 4,64 Md
€ en AE
et 4,19 Md
€ en CP, soit r
espectivement 5,3 % (+ 233
M€) et
15,8 %
(+ 570
M€) de plus qu’en
2020.
Graphique n° 2 :
Exécution 2017-2021
(Md€)
4
COUR DES COMPTES
Source : Cour des comptes
Les hausses du programme 119 (+
129 M€ en AE, +
578
M€ en CP)
résultent principalement de la mise en œuvre de la réforme de la fiscalité
locale, des mesures exceptionnelles de soutien et de la progression
tendancielle des dotations de soutien
à l’investissement.
S’agissant du programme 122,
la consommation
d’AE progresse de
60 %, pour atteindre 277
M€ en 2021. Cette augmentation s’explique
principalement par les dédommagements aux collectivités au titre de la
tempête Alex, qui a entraîné une majoration de la dotation « événements
climatiques » (+ 85,6
M€) et la création d’un fonds de concours (+ 6
M€
en AE, +
1 M€ en CP).
2021, première année de mise en œuvre des réformes de la
fiscalité locale et des impôts de production
Après trois années de
prise en charge par l’État sous forme de
dégrèvements progressifs, la suppression de la taxe d’habitation au 1
er
janvier 2021 s’est accompagnée de la perte des frais de gestion que les
régions percevaient depuis 2014.
En compensation, les régions bénéficient depuis 2021
d’
une
dotation de compensation (293
M€ en 2021) qui contribue à la hausse de
la consommation du programme 119 en AE et CP.
Dans le même temps, la réforme des impôts de production, qui
figure parmi les mesures du plan « France Relance », a conduit à la création
d’une
dotation de compensation au titre de la réduction des taxes
additionnelles de CFE et de TFPB des établissements industriels (19
M€
en AE et CP).
L’incidence de ces deux réformes se traduit par une hausse nette
de
la consommation d’AE et CP
de 312
M€ en 2021
. Celle-
ci n’est pas
représentative du coût de ces réformes pour l’État, leurs effets ne se
limitant pas au périmètre de la mission.
Des mesures exceptionnelles de soutien, sous-budgétées en loi de
finances initiale,
dont l’incidence budgétaire
se prolongera sur les
exercices à venir
Les mesures de soutien et de relance au bénéfice des collectivités
territoriales ont occasionné une hausse de la consommation des crédits de
paiement de la mission en 2021 mais une diminution des autorisations
d’engag
ement.
Créée en 2020 et dotée dès cette année de 950
M€ d’AE, la dotation
de soutien à l’investissement (DSIL) exceptionnelle a vu sa consommation
d’AE diminuer en 2021 (377
M€ après 571
M€ en 2020). Les dépenses de
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
5
CP associées se sont élevées à 158
M€ contre 9
M€ en 2020. L’impact
budgétaire de cette mesure portera principalement sur les exercices à venir,
avec un reste à payer de 781
M€ de CP à la fin 2021.
La contribution de l’État aux achats de masques des collectivités
s’est traduite par une consommation de 94
M€ et AE et 99
M€ en CP
(après
134
M€
et 12
9 M€ en
2020)
. En l’absence de CP prévus en loi de finances
initiale, ce dispositif a été financé par des ouvertures en loi de finances
rectificative.
Doté de 115 € depuis sa création, le fonds de stabilisation des
départements a été majoré de 85 M€ en 202
0, cet abondement ayant été
reporté sur 2021. La loi de finances initiale ne prévoyant aucun crédit pour
ce fonds, le reste du financement a été assuré par le dégel de la réserve des
dotations de soutien à l’investissement en AE, par des crédits
supplément
aires voté en LFR s’agissant des CP.
Enfin, la dotation générale de décentralisation relative aux
bibliothèques a fait l’objet d’un transfert de la mission
Plan de relance
,
représentant 15
M€
des dépenses supplémentaires en 2021 (AE et CP).
Les dotati
ons de soutien à l’investissement : des restes à payer
accentués par la crise, une amélioration progressive des indicateurs de
performance
Le programme 119 comprend plusieurs dotations destinées à
soutenir l’investissement public local. La nature même de ces dotations
conduit à un décalage de consommation entre les AE et les CP,
respectivement consommés au lancement des projets et à mesure de leur
réalisation. Sur la période 2016-2021, les consommations cumulées
d’AE
et de CP se sont élevées à 11,2
Md€ et 7,5
Md€
, conduisant à un reste à
payer de 3,8
Md€.
6
COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 :
Consommation de crédits des dotations à
l’investissement sur la période 2016
-2021 (AE et CP
en Md€
)
Source : Cour des comptes
Si des efforts sont à souligner en matière de fiabilisation des
échéanciers,
l’importance des restes à payer et leur accentuation par la
DSIL exceptionnelle conduisent à recommander de nouveau une poursuite
des efforts de prévision des besoins de crédit de paiement de ces dotations.
Des montants modestes au regard de l’ens
emble des transferts
de l’État aux collectivités, la nécessité d’une
vision globale de ces
financements
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
regroupent une grande diversité de dispositifs de financement, dont une
partie seulement relève de la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
.
Ces transferts se sont élevés à 105,2
Md€ en 2021, soit une
diminution de 8 % par rapport à 2020 (- 9,2
Md€), principalement sous
l’effet de la suppression de la taxe d’habitation e
t des dégrèvements
correspondants.
1,6
1,6
1,7
1,8
2,3
2,1
0,7
0,9
1,3
1,4
1,5
1,7
0,9
1,7
2,1
2,6
3,4
3,8
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
AE
CP
Ecart AE-CP cumulé
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
7
Graphique n° 4 :
t
ransferts de l’État aux collectivités territoriales
entre 2015 et 2021 (CP,
en Md€)
Sources : Cour des comptes
, d’après des données de la direction du budget
La loi organique du 28 décembre 2021 prévoit, à compter du PLF
2023, la tenue d’un débat de synthèse sur les finances locales préalable au
projet de loi de finances et l’élaboration par le gouvernement d’un rapport
sur cette thématique.
Ces évolutions offrent l’opportunité d’améliorer la présentation des
transfert
s financiers de l’État aux collectivités territoriales dans le sens
d’une meilleure lisibilité et d’une exhaustivité
des flux financiers
concernés.
L
’ensemble des transferts financiers de l’État au bénéfice des
collectivités territoriales pourrait être regroupé
au sein d’une nouvelle
mission budgétaire.
A minima,
une présentation consolidée exhaustive de
ces transferts et de leur traduction budgétaire pourrait être proposée.
34,9
36,2
38,5
39,2
40,7
37,9
40,9
10,9
12,0
11,9
15,7
18,9
22,9
8,1
50,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
102,3 101,3 101,0
106,8
112,4
114,4
105,2
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Subventions d'autres
ministères
TVA des régions
Mission RCT
PSR
Contreparties de
dégrèvements
8
COUR DES COMPTES
Recommandations
1.
Appliquer la réserve de précaution à un périmètre pertinent au sein de
la mission RCT pour ne pas avoir chaque année à décider son dégel
sur les dotations juridiquement dues aux collectivités (DGCL-DB).
réitérée
2.
Fiabiliser les prévisions de besoins de crédits de paiement relatifs aux
dotations d’inv
estissement (DETR, DSIL, DPV et DSID) (DGCL-
DB).
reitérée
3.
Poursuivre l’amélioration de la démarche de performance relative aux
concours de l’État à l’investissement local dans les PAP et les RAP
pour qu’elle mesure la cohérence de la stratégie d’aide de l’État aux
acteurs locaux et évalue l’impact des projets aidés en termes de
développement local (DGCL).
reformulée
4.
Regrouper les crédits de fonctionnement et d’investissement propres
de la direction générale des collectivités locales, y compris ceux du
comité des finances locales et de l’observatoire des finances et de la
gestion publique locale au programme 216 - Conduite et pilotage des
politiques de l’intérieur. (DGCL
-DB).
reitérée
5.
Supprimer le taux réduit de 10 % de TVA applicable aux prestations
de déneigement des voies publiques rattachées à un service public de
voirie communale. (DGFiP).
reitérée
6.
Regrouper les transferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales dans une mission budgétaire dédiée et proposer
a minima
une présentation consolidée exhaustive de ces transferts dans le cadre
de l’élaboration de la loi de finances.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
9
Sommaire
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
..........................................
13
I -
Une programmation initiale en hausse par rapport à l’exercice
précédent
........................................................................................................
13
A - Des mesures de périmètre limitées
.................................................................
13
B -
Une hypothèse d’évolution tendancielle modérée
..........................................
14
C - De nouvelles mesures consécutives aux réformes de la fiscalité locale
et des impôts de production
..................................................................................
14
II - Une gestion des crédits marquée par des sous-budgétisations
initiales
...........................................................................................................
15
A - Une réserve de précaution initiale ne présentant pas un caractère
pleinement mobilisable
.........................................................................................
16
B - Des reports de crédits en nette augmentation
..................................................
18
C - Des sous-budgétisations en loi de finances initiale compensées par les
lois de finances rectificatives
................................................................................
19
D - Des mouvements de fongibilité et le dégel intégral de la réserve de
précaution compensant des sous-budgétisations
...................................................
20
E - Des transferts de crédits plus nombreux
.........................................................
21
F -
Des taux d’exécution des crédits en hausse
.....................................................
22
III - Analyse de l
’évolution de la dépense et de ses composantes
..................
23
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
24
A - Des restes à payer en constante progression
...................................................
24
B - Des reports de crédits de 2021 sur 2022 en baisse
..........................................
25
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
....................
26
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
28
I - Programme n°119 - Concours financiers aux collectivités
territoriales et à leurs groupements
................................................................
28
A - Des dépenses discrétionnaires et de guichet en progression
...........................
28
B -
Des mesures de soutien et de relance dont l’incidence budgét
aire sera
prolongée sur les exercices à venir
.......................................................................
29
C -
Les dotations de soutien à l’investissement
: des restes à payer
accentués par la crise, une amélioration progressive des indicateurs de
performance
..........................................................................................................
32
D -
L’incidence de la réforme de la fiscalité locale
..............................................
37
II - Programme n°122 - Concours spécifiques et administration
...................
38
A - Des dépenses de guichet majoritaires
.............................................................
38
B - Les conséquences de la tempête Alex
.............................................................
39
C - Des crédits relevant du fonctionnement propre de la DGCL
..........................
40
Chapitre III Les moyens consacré
s par l’
état financement des
collectivités territoriales
..............................................................................
41
10
COUR DES COMPTES
I -
Une diminution des transferts financiers de l’État aux collectivités
en 2021
...........................................................................................................
41
A - La mission
Relations avec les collectivités territoriales
: des montants
modestes au regard de l’ensemble des transferts de
l’État aux collectivités
.........
41
B -
Une diminution des transferts financiers en 2021 sous l’effet de la
réforme de la fiscalité locale
.................................................................................
43
C - Une dépense fiscale déclassée
........................................................................
47
II -
La nécessité d’une vision globale des modalités de financement
des collectivités territoriales
...........................................................................
48
Annexe n° 1 : : liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées par la
NEB
...............................................................................................................
50
Annexe n° 2 : : Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exécution budgétaire 2020
.........................................................................
51
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
11
Introduction
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
regroupe
plusieurs
concours
relevant
presque
exclusivement
de
dépenses
d’interventio
n.
Elles se compose de deux programmes, d’inégale
importance sur le plan budgétaire.
Le
programme
119
Concours
financiers
aux
collectivités
territoriales et à leurs groupements
, qui représente plus de 95 % du
montant de la mission, comprend principalement des dispositifs de soutien
à l’investissement des collectivités ainsi que les crédits relatifs à la dotation
générale de décentralisation.
Le programme 122
Concours spécifiques et administration du
ministère de l’intérieur
est majoritairement constitué de dotations
exceptionnelles
aux
collectivités
territoriales
et
notamment
aux
collectivités d’outre
-mer.
Graphique n° 5 :
Répartition par programme et par BOP de
l’exécution des crédits de la mission RCT en
2021 (CP)
Source : Cour des comptes
–
Données DGCL
50%
45%
5%
0,27%
0,02%
Programme 119 - Soutien à
l'investissement des collectivités
terr. & de leurs groupements
Programme 119 - Dotation
générale de décentralisation
Programme 122 - Dotations
exceptionnelles aux collectivités
territoriales
Programme 122 - Subvention
pour travaux directs d'intérêt
général
Programme 122 - Administration
des relations avec les collectivités
territoriales
12
COUR DES COMPTES
Les dépenses de la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
se sont élevées à 4 644
M€ en AE et
4 188
M€ en CP en 202
1,
soit respectivement 5,3 % (+ 233
M€) et
15,8 % (+ 570
M€) de plus qu’en
2020.
Cette hausse, qui concerne principalement le programme 119,
résulte tout d’abord de la création de plusieurs dotations
par la loi de
finances initiale, dans le cadre des réformes de la fiscalité locale et des
impôts de production
mises en œuvre à compter de 2021 (
312
M€ en AE
et CP) : dotation de compensation des frais de gestion TH des régions et
compensation de la réduction des taxes additionnelles de CFE et de TFPB.
La montée en charge des mesures de soutien et de relance conduit à
une hausse des crédits consommés pour la dotation de soutien à
l’investissement local (
DSIL) exceptionnelle (+ 149
M€ en
CP) et pour le
fonds de stabilisation des départements (+ 85
M€ en CP)
, tandis qu
’un
e
moindre exécution a été constatée pour le dispositif de remboursement des
achats de masques (- 41
M€ en AE,
- 30
M€ en CP)
.
La progression tendancielle d
es dotations d’investissement de droit
commun participe également à la dynamique des crédits (+ 47
M€
en CP).
S’agissant du programme 122, la hausse d’AE en 2021 (+
104
M€)
est principalement la conséquence de la tempête Alex d’octobre 2020, qui
a conduit l’
État à soutenir les collectivités concernées à travers un
abondement de la dotation de soutien aux collectivités locales dans le cadre
d’événements climatiques (DSEC, +
86
M€ en AE) et la création d’un
fonds de concours (+ 6
M€).
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
13
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
Une programmation initiale en hausse par
rapport à
l’exercice précédent
En 2021, les crédits de la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
(RCT) progressent de 451
M€ par rapport à l’exercice
précédent, pour atteindre 3 919
M€ en loi de finance
s initiale (LFI). Cette
augmentation résulte essentiellement de mesures nouvelles (+ 410
M€)
.
Tableau n° 1 :
La programmation initiale des crédits en 2021 (CP)
(CP en M€)
LFI
2020
Mesures
de
périmètre
Tendanciel
Mesures
nouvelles
LFI
2021
Écart
(M€)
Écart
(%)
P119
3 267
5
47
410
3 727
461
14,1%
P122
201
0
-10
0
192
-10
-4,7%
Mission RCT
3 468
5
37
410
3 919
451
13,0%
Source
: Cour des comptes, d’après des données
DB et DGCL
A -
Des mesures de périmètre limitées
En 2021, les mesures de périmètre relatives à la mission
Relations
avec les collectivités territoriales
ont été limitées (4,7
M€ en CP). Elles
concernent essentiellement le programme 119.
Des crédits ont été ouverts au titre de la compensation du transfert
du réseau routier national non concédé
à l’Eurométropole de Strasbourg
1
1
Article 9 de la loi n° 2019-816 du 2 août 2019 relative aux compétences de la
Collectivité européen
ne d’Alsace
.
14
COUR DES COMPTES
(4,1
M€).
La dotation générale de décentralisation (DGD) a également été
abondée à hauteur de 0,3
M€.
Les mesures de périmètre intervenues entre les LFI 2020 et 2021,
sur le programme 122,
correspondent à l’abondement des dotations
d’o
utre-mer : + 0,3
M€ pour la
dotation globale de compensation (DGC)
versée à la Polynésie française correspondant au solde de la compensation
des charges transférées au titre du transfert des aérodromes de Bora-Bora,
Raiatea et Rangiroa à la Polynésie française depuis le 1
er
octobre 2020.
B -
Une hypothèse d’évolution tendanciel
le modérée
La loi de finances initiale pour 2021 repose sur une hypothèse de
progression tendancielle de + 37,4
M€ en CP
.
Les variations sur le programme 119
traduisent l’actualisation des
échéanciers des dotations de soutien à l’investissement local.
Les CP pour
la
dotation d’équipement des territoires ruraux
(DETR) diminuent de
13,7
M€ et les CP de
la dota
tion de soutien à l’investissement local (
DSIL)
de 0,5
M€. À l’inverse, les CP de
la dotation à la politique de la ville (DPV)
et de
la dotation de soutien à l’investissement départemental (
DSID)
progressent respectivement de 5,3
M€ et de 55,4
M€.
Cette dernière hausse
est la conséquence de l’abondement d’AE de DSID en LFI 2019
(+ 84
M€)
accompagnant la création de cette dotation en substitution de la dotation
globale
d’équipement des départements.
La variation tendancielle nette sur le programme 122 est estimée à
- 9,5
M€ en
CP par rapport à la LFI pour 2020. Elle concerne deux lignes
budgétaires : le
s crédits relatifs aux travaux divers d’intérêt local
(- 11,1
M€
), qui
correspondant à l’ancienne réserve parlementaire
et ne
font plus l’objet de nouvelles ouvertures d’AE, le dispositif étant en
extinction depuis 2017 ; les lignes DGC outre-mer, abondées de 1,6
M€.
C -
De nouvelles mesures consécutives aux réformes de
la fiscalité locale et des impôts de production
Les mesures nouvelles ne concernent que le programme 119, pour
un montant de 409,6
M€.
Au titre des mesures pérennes, de nouvelles dotations sont créées
pour compenser
les effets de la suppression de la taxe d’habitation
et de la
réforme des impôts de production. Une dotation de compensation est
versée aux régions en substitution de la suppression des frais de gestion de
la taxe d’habitation, d’un montant de 292,7
M€. Ceux
-ci avaient été
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
15
transférés au titre de la politique de formation professionnelle depuis 2014.
Une dotation de compensation est également prévue au titre de la réduction
des taxes additionnelles de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de
taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) des établissements
industriels
2
(17
M€). Ces crédits sont gérés en AE=CP.
Au titre des mesures non pérennes, 100
M€ de CP de DSIL
exceptionnelle, créée durant la crise sanitaire par la troisième loi de
finances rectificative pour 2020
3
, sont venus abonder le programme à la
suite de l’ouverture d
e 950
M€ d’AE en 2020
afin de pouvoir répondre aux
premières demandes de paiement.
En AE, la LFI 2021 a ouvert 80
M€ au titre du remboursement
partiel par l’État des masques achetés par les collectivités pendant la crise
sanitaire. Bien que cette dotation soit gérée en AE=CP, aucun crédit de
paiement n’a été ouver
t en LFI 2021 pour couvrir ces AE nouvelles.
II -
Une gestion des crédits marquée par des
sous-budgétisations initiales
Plusieurs lignes, concernant des mesures de soutien aux collectivités
dans le cadre de la crise sanitaire,
ont fait l’objet de sous
-budgétisations
dans le cadre de la loi de finances pour 2021 et ont nécessité des
modifications de crédits en cours de gestion.
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a présenté un avis
4
défavorable compte tenu du caractère insoutenable de la programmation
des engagements et des dépenses 2021, au regard de la ressource
disponible.
Selon la direction du budget, la prévision d’exécution de certains de
ces dispositifs au moment de la discussion du projet de loi de finances était
incertaine, tandis que le niveau élevé de la trésorerie de la mission début
2021 et le constat récurrent de sous-consommation des dotations classiques
d’investissement auraient justifié la prudence à ne pas ouvrir
ex ante
l’intégralité des crédits correspondants à ces dépenses.
2
Compensation des contributions fiscalisées des syndicats intercommunaux,
compensation de la taxe annuelle spéciale annuelle au profit de la région Ile-de-France
et compensation de la taxe GEMAPI pour les communes et les EPCI.
3
Article 28 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.
4
Avis du 17 février 2021.
16
COUR DES COMPTES
Graphique n° 6 :
de la
LFI à l’exécution
(
CP, en Md
€)
Source : Cour des comptes
A -
Une réserve de précaution initiale ne présentant pas
un caractère pleinement mobilisable
Comme en 2020, un taux de 4 % a été appliqué en 2021 sur les
crédits de la mission
,
afin de constituer la réserve de précaution initiale,
soit 167,0
M€ en AE et 156
,7
M€ en CP
.
Pour déterminer le montant global de la réserve, le taux de 4 %
5
a
été appliqué à
l’ensemble des crédits
.
Jusqu’en 2020, les créd
its de la DSIL
fléchés vers le «
Grand Plan d’Investisseme
nt » (GPI) étaient exclus de
l’assiette, conformément à la circulaire du Premier ministre du 3 janvier
2018. E
n 2021, aucun crédit de la DSIL n’
est fléché vers le GPI, en raison
de son extinction au profit du plan France Relance.
5
Conformément à la circulaire DF-1BE-20-3927 du 10 novembre 2020.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
17
Tableau n° 2 :
Mise en réserve initiale
(en
M€)
Programme 119
Programme 122
Mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2021
3 981
3 727
194
192
4 175
3 919
Réserve initiale
159
149
8
8
167
157
Utilisation
159
149
8
8
167
157
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGCL
Si le montant globa
l de réserve a été établi à partir de l’ensemble des
crédits de la mission, sa répartition a été différenciée selon les lignes
budgétaires.
Sur le programme 119, au sein du BOP n° 1
soutien à
l’investissement des collectivités territoriales et groupements
, la réserve
n’est pas
appliquée aux dotations gérées en AE=CP.
En AE, la DPV a été exonérée de gel. Quant à la DETR, son niveau
de gel a été
maintenu au même niveau qu’en 2020 (32,2
M€, soit 3,1
% des
crédits) afin de préserver la lisibilité de la réforme de cette dotation opérée
par la loi de finances pour 2021. Par conséquent, les autres dotations
d’investissement supportent un taux de gel s
upérieur en AE : 6,7 % pour la
DSIL et la DSID « part projets ».
En CP, cinq dotations d’investissement portent chacune une fraction
du gel proportionnelle : 37,8
M€ sur la DETR, 22,4
M€ sur la DSIL,
5,5
M€ sur la DPV, 4,8
M€ sur la DSID et 4,3
M€ sur la D
SIL
exceptionnelle.
Les lignes « masques » en AE et DSIL exceptionnelle en CP ont
supporté une fraction de gel, alors même que la sous-budgétisation était
connue.
Au sein du BOP n° 2
dotation générale de décentralisation
, les
concours relatifs aux services communaux d'hygiène et de santé (SCHS),
habituellement versée après dégel annuel en fin d’exercice, porte
nt
l’intégralité de la réserve de précaution
, en AE et en CP.
Sur le programme 122, le gel a été positionné sur toutes les lignes.
La mise en réserve initiale a donc de nouveau porté sur des crédits
correspondants à des transferts de compétences alors que l’article 72
-2 de
la Constitution impose une compensation intégrale de tout transfert de
compétences aux collectivités locales et implique le dégel de ces crédits en
fin d’année.
La mise en réserve initiale ne présente donc pas un caractère
« pleinement mobilisable ». Un dégel intégral de la réserve de précaution
des programmes 119 et 122 était prévu dès la programmation initiale 2021.
18
COUR DES COMPTES
Dans les notes d
’analyse budgétaire
précédentes, la Cour a émis la
recommandation d’appliquer la réserve de précaution à un périmètre
pertinent au sein de la mission RCT pour ne pas avoir chaque année à
décider son dégel sur les dotations juridiquement dues aux collectivités.
La réserve de précaution étant toujours calculée sur une assiette
incluant
les
dotations
juridiquement
dues
aux
collectivités,
la
recommandation est maintenue.
La DGCL, qui indique partager cette recommandation
, précise qu’il
ne serait pas soutenable de calculer la réserve sur une base élargie puis de
l’appliquer à
un nombre restreint de dotations. Elle propose d'imputer une
part de cette réserve sur la dotation la plus volumineuse de celles-ci, sur la
base d'une répartition strictement proportionnelle au poids que ces
dotations représentent sur le programme 119.
Recommandation n°
1 (réitérée) : Appliquer la réserve de
précaution à un périmètre pertinent au sein de la mission
RCT pour ne pas avoir chaque année à décider son dégel sur
les dotations juridiquement dues aux collectivités (DGCL-
DB)
B -
Des reports de crédits en nette augmentation
Les reports de crédits 20
20 sur l’exercice 2021
, en nette
augmentation, se sont élevés à 615,3
M€ en AE et 130,9
M€ en CP
(après
+
24,0 M€ et 21,4
M€ en 2020)
.
Tableau n° 3 :
Reports de crédits 2020 s
ur l’exercice 2021
(en M€)
Programme
119
Programme
122
Total mission
RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Crédits disponibles fin 2020
516
98
99
32
615
131
Reports sur 2021
516
98
99
32
615
131
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la
direction du budget
Sur le programme 119, les reports, qui atteignent 516,4
M€
en AE
et 98,4
M€
en CP 2020, concernent les mesures de soutien aux
collectivités. Le montant le plus significatif porte sur la DSIL
exceptionnelle, dont les crédits ont été ouve
rts en fin d’exercice 2020
(428
M€ d’AE
).
Le fonds de stabilisation des départements a fait l’objet
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
19
d’un report de
85
M€ en AE et en
CP, tandis que 12
M€ de CP
ont été
reportés au titre du
concours exceptionnel pour l’acquisition de masques.
Sur le programme 122, 98,9
M€ d’AE et de 32,5
M€ de CP ont été
reportés. La dotation de soutien aux collectivités locales dans le cadre
d’événements climatiques (DSEC) a fait l’objet d’un report de
91,7
M€ en
AE et 25,2
M€ en CP
. Par ailleurs, 7
M€ d’AE et de CP n’ont
pas pu être
consommés en 2020, au titre de et de la dotation de frais de garde des élus
locaux.
C -
Des sous-budgétisations en loi de finances initiale
compensées par les lois de finances rectificatives
Les lois de finances rectificatives ont permis d’abonder
les crédits
de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
à hauteur de
86
M€ en AE et 217
M€ en CP.
Tableau n° 4 :
Crédits ouverts en lois de finances rectificatives
(en M€)
Programme 119
Programme 122
Mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2021
3 981 3 727
194
192
4 175
3 919
LFR
43
202
43
15
86
217
Soutien aux collectivités territoriales
des Alpes-Maritimes sinistrées par
la tempête Alex (LFR 1)
0
0
43
15
43
15
dont DSEC
0
0
9
5
9
5
dont fonds de reconstruction
0
0
35
11
35
11
Fonds de stabilisation des
départements (LFR 2)
28
115
0
0
28
115
Concours exceptionnel pour
l
’acquisition de masques
- reliquats
(LFR 2)
13
87
0
0
13
87
Crédits "Pacte productif" (LFR 2)
2
0
0
0
2
0
Source
: Cour des comptes, d’après des données DGCL
Sur le programme 119, les ouvertures de crédits
6
ont eu pour
principal objet de couvrir des dépenses non intégrées dans la loi de finances
initiale pour 2021.
6
Loi n° 2021-1549 du 1
er
décembre 2021 de finances rectificatives pour 2021.
20
COUR DES COMPTES
En AE, les ouve
rtures en LFR2 s’élèvent à 42,9
M€. Elles
concernent principalement le fonds de stabilisation des départements
(FSD), pour 28,1
M€.
Doté de 115
M€ par an depuis sa création, le
fonds a été
exceptionnellement abondé de 85
M€ dans le cadre de l’accord de méthode
État-départements le 14 décembre 2020.
L’abondement a été reporté sur
2021, sans que la LFI ne prévoit d’ouverture de crédits.
Les besoins en AE
ont été comblés par dégel (81,2
M€) et
par un mouvement de fongibilité
interne lié à la sous-exécution de la dotation titres sécurisés (5,7
M€).
12,6
M€
ont
également
été
ouverts
pour
couvrir
des
besoins
complémentaires relatifs au remboursement
d’achat de masques
. Enfin,
2,2
M€ ont
permis de compenser la sous-budgétisation des crédits du
« Pacte productif »
7
.
En CP, les ouve
rtures en LFR s’élèvent à 201,9
M€
, dont 115
M€
au titre du fonds de stabilisation des départements. 86,9
M€
ont été ouverts
au titre du remboursement partiel des masques achetés par les collectivités.
Ces crédits couvrent 80
M€ de CP non ouverts en LFI, alors que la dotation
est versée en AE=CP, ainsi que le besoin complémentaire de 6,9
M€
apparu en cours de gestion.
Sur le programme 122, 43,3
M€ en AE et 15
M€
en CP ont été
ouverts dans le cadre de la LFR1
8
,
pour tenir compte de l’évaluation
définitive des dégâts causés par la tempête Alex d’octobre 2020
, dans le
département des Alpes-Maritimes. La DSEC a été abondée à hauteur de
8,6
M€ en
AE et 4,5
M€ en CP
. Des crédits ont également été ouverts au
titre d
’un
fonds de reconstruction exceptionnel (34,7
M€ en AE et
10,5
M€
en CP).
D -
Des mouvements de fongibilité et le dégel intégral de
la réserve de précaution compensant des sous-
budgétisations
L’intégralité de la
réserve de précaution du programme 119 a été
dégelée
9
, soit 159,3
M€ en AE et 149,1
M€ en CP.
Ces crédits ont été utilisés pour le financement des mesures
d’urgence. En AE, le dégel a abondé le
fonds de stabilisation des
départements (81,2
M€
) et le remboursement des achats de masques
(3,6
M€). En CP, l’intégralité du gel
porté par le BOP
soutien à
7
Cf. note de bas de page n° 2.
8
Loi n°2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificatives pour 2021.
9
Tamponné de dégel (daté du 15 novembre 2021).
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
21
l’investissement des collectivités
, soit 74,7
M€, a été mobilisée pour
financer les besoins complémentaires en CP de DSIL exceptionnelle.
Le dégel a également permis de financer le paiement intégral de la
DGD « SCHS », dotation constitutionnellement due, à hauteur du montant
gelé, soit 74,4
M€
en AE et en CP.
Sur le programme 122, la réserve a été dégelée en totalité, en deux
temps : 1,6
M€ d’AE en juillet, afin
de financer la réparation des dégâts
causés par la tempête Alex survenue dans les Alpes-Maritimes en octobre
2020 et le reliquat (6,2
M€ d’AE et 7,7
M€ de CP) en novembre.
Des mouvements de fongibilité ont été opérés au sein du
programme, notamment depuis la ligne relative aux frais de garde des élus
locaux (- 4,4
M€ et
- 6,3
M€ en CP) qui a fait l’objet d’une sous
-exécution.
Ils ont abondé les lignes DGF Nouvelle-Calédonie, projets informatiques -
DNUM, TDIL et carte des maires.
E -
Des transferts de crédits plus nombreux
Le programme 119 a fait l’objet de deux décrets de transfert
de
crédits en 2021. Le premier a annulé 50
M€ en AE et 21
M€ en CP de DSIL
exceptionnelle
. Il a permis d’abonder de 30
M€ en AE et 15
M€ en CP les
crédits de la DGD « bibliothèques », mesure relevant du plan de relance
10
.
Un second décret a abondé de 27 594
€ en AE
et en CP les crédits de la
DGD domaine fluvial.
Sur le programme 122, un fonds de concours a été créé en 2021. Il
a permis de rattacher la contribution financière du fonds de solidarité de
l’Union européenne
(FSUE),
afin de financer des actions d’urgence et de
remise en état à la suite du passage de la tempête Alex (59,3
M€ en AE et
en CP).
Le programme 122 a fait l’objet d’une attribution de produit
pour un
montant de 0,02
M€ en AE et CP, pour le fonctionnement du C
omité des
finances locales, du C
onseil national d’évolution des normes
et de
l’O
bservatoire des finances et de la gestion publique locales. Les crédits
alloués constituent des préciputs sur le prélèvement sur recettes (PSR)
« dotation globale de fonctionnement ».
Un transfert entrant de crédits en gestion a été réalisé depuis le
programme 174 « Énergie, climat et après-mines » vers le programme 122
au titre des aides pour les communes en difficultés financières, concernant
10
Soutien à l’investissement des collectivités territoriales, en 2021 et 2022, pour la
construction et la réno
vation énergétique de leurs bibliothèques et pour l’extension de
leurs horaires d’ouverture.
22
COUR DES COMPTES
les concessions de distribution de gaz pour des communes corses à hauteur
de 1,4
M€ en AE et en CP.
F -
Des taux d’exécution des crédits en hausse
Les crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
ont été consommés à hauteur de 4 644
M€ en AE et
4 188
M€ en CP, soit
respectivement 94 % et 97 % des crédits disponibles.
Ces taux d’exécution
sont supérieurs à ceux de 2020 (88 % en AE et 96 % en CP).
Tableau n° 5 :
Consommation des crédits de la mission Relations
avec les collectivités territoriales
En M€
Programme
119
Programme
122
Mission RCT
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
3 981
3 727
194
192
4 175
3 919
LFR
43
202
43
15
86
217
Reports
516
98
99
32
615
131
Transferts
-20
-6
61
61
41
55
Total des crédits ouverts
4 521
4 022
397
300
4 918
4 322
Gel initial
159
149
8
8
167
157
Dégels
159
149
8
8
167
157
Crédits disponibles
4 521
4 022
397
300
4 918
4 322
Crédits consommés
4 368
3 987
277
201
4 644
4 188
en % des crédits disponibles
97%
99%
70%
67%
94%
97%
Source
: Cour des comptes, d’après des données DGCL
La sous-consommation des AE, sur le programme 119, concerne
principalement les dotations d’investissement classiques
: 81,0
M€ sur la
DETR, 34,1
M€ sur la DSIL et 16,9
M€ sur la DPV
. Sur le programme
122, les sous-
consommations d’AE ont
surtout porté sur les crédits relatifs
aux conséquences de la tempête Alex (53,3
M€ sur le fonds de concours
FSUE et 34,7
M€ sur le fonds de
reconstruction) et 20,3
M€ sur la DSEC.
Les 134
M€ de sous
-consommation de crédits de paiement
concernent principalement le programme 122 : 69
M€ au titre des créd
its
spécifiques à la tempête Alex, 21
M€ sur la DSEC et dans une moindre
mesure, sur la dotation
frais de garde
issue de la loi Engagement et
proximité (6
M€). Une sous
-consommation peut aussi être constatée sur le
programme 119, plus particulièrement sur
les dotations d’investissement
classiques : 19
M€ sur DSID et 11
M€ sur DSIL classique.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
23
III -
Analyse de l
’évolution de la dépense et de
ses composantes
Précisions méthodologiques
L’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Relations avec
les collectivités territoriales
se fonde sur les données issues de Chorus.
Elles diffèrent de celles présentées par la Direction générale des
collectivités locales (DGCL)
. Cette dernière a procédé à des corrections
pour prendre en compte des erreurs d’imputations comptable
s et neutraliser
des montants négatifs de minorations d’autorisations d’engagement (AE),
correspondant à des
engagements juridiques passés lors d’exercices
antérieurs.
L’exécution des crédits de la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
s’e
st élevée à 4,64
Md€ en AE et 4,19
Md€ en CP, soit
respectivement 5,3 % (+ 233
M€) et
15,8 % (+ 570
M€) de plus qu’en
2020.
Graphique n° 7 :
Exécution 2017-2021
(Md€)
Source : Cour des comptes
Les hausses du programme 119 (+
129 M€ en AE, +
578
M€ en CP)
résultent princ
ipalement de la mise en œuvre de la réforme de la fiscalité
locale, des mesures exceptionnelles de soutien et de la progression
tendancielle des dotations de soutien à l’investissement.
24
COUR DES COMPTES
La réforme de la fiscalité locale s’est traduite par la création une
dotation de compensation pour perte des frais de gestion de la taxe
d’habitation pour un montant de 292,6
M€ en AE=CP (cf. partie 2.1.4).
Dans une moindre mesure, la réforme des impôts de production a conduit
à la création de trois dotations associées au « pacte productif » (19,2
M€
en AE=CP).
Les mesures de soutien et de relance ont entraîné une diminution des
AE de 149
M€ et une augmentation des CP de 203
M€ en 2021 (cf. partie
2.1.2). En particulier, les consommations d’AE de la DSIL exceptionnelle
ont ét
é moins importantes en 2021 qu’en 2020 (377
M€ après 571
M€), les
consommations de CP progressant de manière inverse (158
M€ après
seulement 9
M€ en 2020). La moindre mobilisation du dispositif de
contribution à l’achat de masques (99
M€
en AE=CP, après 129
M€ en
2020) est plus que compensée par l’abondement du fonds de solidarité des
départements (+ 85
M€ en AE=CP).
Le transfert en gestion de 30
M€ en
AE a également conduit à une hausse des engagements de 15
M€ au titre
de la DGD « bibliothèques ».
Les dot
ations classiques d’investissement font également l’objet
d’une consommation moins élevée d’AE (
-
50,9 M€, soit 1
715
M€ en
2021 contre 1 766
M€ en 2020) mais en progression en CP (+
47,3
M€ soit
1
499 M€ contre 1
546 M€ en 2020)
: + 47,8
M€ pour la DSIL,
+ 12,6
M€
pour la DPV et + 14,8
M€ pour la DSID «
part projets », pour sa troisième
année d’exécution. Seule la DETR est en recul de 27,9
M€.
S’agissant du programme 122, l
es consommations
d’AE
et de CP
progressent de 60 %, pour atteindre 277
M€ en 2021. C
ette augmentation
s’explique principalement par les dédommagements aux collectivités au
titre de la tempête Alex (cf. partie 2.2.2), qui a entraîné une majoration de
la dotation « événements climatiques » (+ 85,6
M€) et la création d’un
fonds de concours spécifique (+ 6
M€ en AE, +
1 M€ en CP).
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A -
Des restes à payer en constante progression
La progression des restes à payer se confirme en 2021 : 5,56
Md€
contre 5,11
Md€ en 2020.
Elle concerne les deux programmes : + 381
M€ sur le programme
119 et 75
M€ sur le programme 122.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
25
Tableau n° 6 :
Restes à payer au 31 décembre 2021
(en M€)
Engagemen
ts
sur années
antérieures non
couverts par des
paiements au
31/12/2020
AE
consommés
2021
CP
consommés
2021
Engagements
non couverts
par des
paiements au
31/12/2021
Mission RCT
5 107
4 644
4 188
5 563
Programme 119
4 985
4 368
3 987
5 366
Programme 122
122
277
201
198
Source : Cour des comptes
La trajectoire ascendante des restes à payer sur le programme 119
est constatée depuis plusieurs exercices : 3,5
Md€ au 31 décembre 2017,
3,7
Md€ au 31 décembre 2018
, 4,2
Md€ au 31 décembre 2019
, 5,0
Md€ au
31 décembre 2020.
Elle résulte des dotations de soutien à
l’investissement local, gérées
de manière différenciée en AE et en CP (cf. partie 2.1.3
infra
).
La réforme de la DSID, prévue dans la loi de finances pour 2022,
risque encore d’accroître le montant des restes à réaliser des dotations
d’investissement, puisque la part «
péréquation » sera intégrée dans la part
« projets ».
B -
Des reports de crédits de 2021 sur 2022 en baisse
Les reports de crédits demandés de 2021 à 202
2 s’élèvent à 112
M€
en AE et 105
M€ en CP. Ces montants
sont inférieurs à ceux de l’exercice
précédent (615
M€ en AE, 13
1
M€ en CP).
Tableau n° 7 :
Reports de crédits de 2021 sur 2022
(en M€)
AE
CP
Mission RCT
111,9
105
Programme 119
16,1
6,8
Programme 122
95,8
98,2
Source : DGCL
Les reports demandés pou
r le programme 119 s’élèvent à 16,1
M€
en AE et 6,8
M€ en CP.
Ce montant se situe sous le seuil des 3 % des
crédits ouverts en LFI. Pour rappel, en 2021 les reports avaient été
déplafonnés par l’article 102 de la LFI 2021, afin notam
ment de reporter
26
COUR DES COMPTES
les crédits du fonds de stabilisation des départements et de DSIL
exceptionnelle qui n’avaient pas été engagés au cours de l’exercice 2
020.
En AE, 15
M€ concernent la DGD «
bibliothèques - relance ». La
demande de report est la conséquence directe du phasage des mouvements
de crédits opérés au titre du plan de relance sur 2021 et 2022, pour une
DGD gérée annuellement en AE=CP. 30
M€ en AE et 15
M€ en CP ont été
transférés sur le programme 119 dans le cadre du décret de transfert du 28
janvier 2021. Ce mouvement a donc vocation à être complété en gestion
2022 par un second transfert à hauteur du solde de 15
M€ en CP.
Des reports mineurs sont également demandés pour les dotations
d’investissement du BOP n°
1 délégués aux préfectures mais qui
n’ont pas
pu être consommés (0,71
M€ en AE et 6,31
M€ en CP
).
Les reports demandés pour
le programme 122 s’élèvent à 95,8
M€
d’AE et
98,2
M€ de CP. Cette demande porte
uniquement sur les crédits
2021
restés sans emploi à la fin de l’exercice.
Est en particulier concerné le fonds de concours créé en 2021 afin
de rattacher la contribution financière du FSUE (Fonds de solidarité de
l’Union européenne)
au dédommagement de la tempête Alex. Les crédits
de ce fonds, doté 59,3 M
€ en AE et en CP
, ont été très peu consommés en
2021, entraînant une demande de report de droit
11
du solde de 53,3
M€ en
AE et 58,1 M
€ en CP
.
Les autres demandes de report sur le programme 122 concernent
principalement les crédits relatifs à la tempête Alex : DSEC (7,5
M€ en AE
et 21,1
M€ en C
P), fonds de reconstruction pour la tempête Alex (34,7
M€
en AE et 10,5
M€ en CP)
, ainsi que les subventions pour TDIL (- 5,6
M€
en CP).
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
Les crédits de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
ont été cotés comme n’ayant pas d’impact sur l’environnement, dans le
cadre du premier exercice de budgétisation environnementale alors qu’une
partie
des
crédits
contribue
au
financement
de
dépenses
11
En application de l’article 15
-III de la loi organique relative aux lois de finances
d’août 2001, les AE et CP rattachés par voie de fonds de concours et non con
sommés
sont reportés de droit.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
27
environnementales, comme certaines dotations d
e l’
État
à l’investissement
local.
Depuis 2020, la DGCL demande aux préfectures de signaler les
opérations « vertes » pour la DETR et la DSIL
, c’est
-à-dire celles
s’inscriva
nt, au sens large, dans un objectif de transition écologique. En
outre, les préfectures sont amenées à renseigner la typologie des projets
accompagnés
financièrement,
contenant,
entre
autres,
l’axe
« Environnement, transition énergétique et écologie ». De la même
manière, pour la DSID, les préfectures sont invitées depuis 2020 à indiquer
si les projets soutenus participent à la transition écologique, ainsi que la
typologie des projets (contenant notamment une catégorie « rénovation
thermique,
transition
énergétique,
développement
des
énergies
renouvelables »). L
a DGCL est en mesure d’éval
uer le volume de projets
et le volume de crédits concourant à la transition écologique ou ayant un
impact environnemental positif.
Par ailleurs, depuis 2019, est inscrit au PAP et au RAP
l’indicateur
1.2 « part des projets financés par la DETR et la DSIL concourant à la
transition écologique ».
L
e rapport sur l’impact environnemental du budget d’État annexé au
projet de loi de finances pour 2022 précise que les travaux menés au
premier semestre 2021 afin d’établir une méthode de cotation verte des
dotation
s de soutien à l’investissement local, «
ont conclu à l’impossibilité
d’aboutir à une méthodologie sécurisée de cotation, en raison du nombre
très élevé et de la forte hétérogénéité des projets d’investissement
subventionnés, qui font obstacle à une cotati
on à l’action ou à la sous
-
action, ou encore à une méthodologie de cotation ad hoc fiable et
reproductible au fil des ans ».
En 2022, seule l’action relative à
la DSIL
exceptionnelle est cotée favorablement.
Si la nature même des dotations de soutien à l’i
nvestissement fait
obstacle à la cotation de ces actions au stade de la prévision, elles
pourraient
être
cotées
en
exécution,
comme
les
dépenses
de
fonctionnement des ministères, puisque la DGCL dispose du montant des
crédits concourant à la transition écologique ou ayant un impact
environnemental positif.
28
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme n°119 - Concours financiers aux
collectivités territoriales et à leurs groupements
A -
Des dépenses discrétionnaires et de guichet en
progression
Les dépenses discrétionnaires du programme 119 se limitent aux
dotations d’investissement
: dotation d’équipement des territoires ruraux
(DETR), dotation politique de la ville (DPV), dotation de soutien à
l’investissement local (DSIL) et part «
projet » de la dotation de soutien à
l’investissement des départements (DSID).
Tableau n° 8 :
Dépenses discrétionnaires et de guichet du
programme 119
AE
CP
2020
2021
2021-2020
2020
2021
2021-2020
Programme 119 (en M€)
4 239
4 368
129
3 410
3 987
578
Dépenses discrétionnaires
2 337
2 092
-245
1 508
1 704
196
Dépenses de guichet
1 902
2 276
374
1 901
2 283
382
Programme 119 (en %)
100 % 100 %
100 % 100 %
Dépenses discrétionnaires
55 %
48 %
-7 %
44 %
43 %
-1 %
Dépenses de guichet
45 %
52 %
7 %
56 %
57 %
1 %
Source : Cour des comptes
En 2020, les mesures exceptionnelles de soutien avaient conduit à
augmenter
provisoirement
la
part
d’AE
relatives
aux
dépenses
discrétionnaires. En particulier, la DSIL exceptionnelle, dotée de 950
M€
en AE, avait été consommée à hauteur de 571
M€ en AE.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
29
En 2021
et s’agissant des AE
, la part relative des dépenses
discrétionnaires diminue en raison de la moindre consommation de DSIL
exceptionnelle (377
M€ soit
- 193
M€), à laquelle s’est ajoutée
une
moindre consommation des dotations de droit commun (- 50,9
Md€).
À
l’inverse, les dépenses de guichet ont augmenté, en particulier en raison de
la réforme de la fiscalité locale (+ 293
M€ de compensation des frais de
gestion
de la taxe d’habitation
) et de la majoration du fonds de stabilisation
des départements (+ 85
M€).
En CP, les composantes discrétionnaires et de guichet augmentent
toutes deux en 2021, les premières sous l’effet de la consommation des CP
de DSIL exceptionnelle (158
M€ après 9
M€ en 2
020) et de droit commun
(+ 48
M€ par rapport à 2020), les secondes pour les raisons précédemment
évoquées, ces crédits étant gérés en AE=CP.
Au titre des dépenses discrétionnaires, la consommation de CP de la
DSIL exceptionnelle devrait se poursuivre les années à venir, puisque seuls
168
M€ de CP ont été mobili
sés en 2020 et 2021 sur les 948
M€ d’AE
consommés au titre de cette dotation.
La hausse des dépenses de guichet observée en 2021 est
majoritairement pérenne, puisque les trois quarts correspondent à la
nouvelle dotation de compensation des frais de gestion de la taxe
d’habitation (+
293
M€ en 2021).
B -
Des mesures de soutien et de relance dont
l’incidence budgétaire
sera prolongée sur les exercices à
venir
La mission
Relations avec les collectivités territoriales
a donné lieu
à la mise en place de mesures de soutien aux collectivités, en partie incluses
dans le plan de relance. Toutes relèvent du programme 119.
30
COUR DES COMPTES
Tableau n° 9 :
Mesures de soutien et de relance de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
(en M€)
AE
CP
2020 2021 2021-2020 2020 2021
2021-
2020
Mesures de soutien
705
556
-149
139
342
203
DSIL exceptionnelle
571
377
-194
9
158
149
Contribution aux achats de masques
134
94
-41
129
99
-30
Majoration du fonds de stabilisation des départements
0
85
85
0
85
85
Mesures de relance
571
392
-179
9
173
164
DSIL exceptionnelle
571
377
-194
9
158
149
Abondement "relance" de la DGD bibliothèques
0
15
15
0
15
15
Source
: Cour des comptes, d’après des données DGCL et DB
Il ne s’agit pas des seules me
sures de soutien et de relance à
destination des collectivités locales, certaines relevant des prélèvements
sur recettes de l’État
, des missions «
plan d’urgence
» et « plan de relance »
ou
encore des avances aux collectivités (cf. notes d’exécution budgét
aire
correspondantes et partie 3 de la présente note).
La DSIL exceptionnelle : une incidence budgétaire prolongée
sur les exercices à venir
La troisième loi de finances rectificative pour 2020 a ouvert la
totalité des AE dès 2020, au titre de la DSIL exceptionnelle, soit 950
M€,
pour faciliter leur consommation, sans les assortir de crédits de paiement.
571
M€ en AE ont été consommés et le reliquat a
été reporté à 2021.
S’agissant des CP,
9,5
M€ ont été consommés
dès la première année et
financés par fongibilité avec les crédits prévus au titre de la DSIL
« classique ».
En 2021, l’enveloppe d’A
E reportée a été consommée (377
M€)
tandis que les dépenses de CP se sont élevées à 158
M€.
Conformément au profil de consommation des dotations de soutien
à
l’invest
issement,
l
’impact
budgétaire
de
cette mesure
portera
principalement sur les exercices à venir, avec un reste à payer de 781
M€
de CP à la fin 2021.
La contribution aux achats de masques des collectivités : des
dépenses supplémentaires circonscrites à 2020 et 2021
Précisée par une instruction du 6 mai 202
0, la contribution de l’État
aux achats de masques des collectivités a donné lieu à des consommations
de crédits en 2020 et en 2021.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
31
En 2020, les deux premières lois de finances rectificatives,
promulguées en mars et avril, ne prévoyaient pas de crédits spécifiques
pour ce nouveau dispositif. Son financement été assuré par des
mouvements internes et des dégels
, ainsi que par l’ouverture de crédits en
loi de finances rectificative n° 4, à hauteur de 134
M€ AE et 129
M€ de
CP, occasionnant des reports de 1
M€ en AE et 6
M€ en CP.
En 2021, alors que les demandes de remboursement des collectivités
étaient connues, la loi de finances initiale a certes ouvert 80
M€ d’AE mais
ne les a pas assortis de crédits de paiement. Le dispositif a été financé par
des reports de 2020
–
11,9
M€ dont 5,9
M€ de reliquats de crédits de
dotations d’investissement –
et des ouvertures complémentaires en loi de
finances rectificative.
Tableau n° 10 :
Le financement du dispositif de soutien
à l’achat de
masques en 2021
(en M€)
Crédits
LFI
2021
Reports
2020
Mouvements
internes
LFR
Crédits
ouverts
2021
Crédits
consommés
Reports
sur 2021
AE
80,0
1,0
0,1
12,6
93,7
93,7
0,0
CP
0,0
11,9
0,0
86,9
98,8
98,8
-0,1
Source
: Cour des comptes, d’après
des données de la DGCL
Le montant total de cette mesure exceptionnelle de soutien
, qui n’a
pas vocation à être reconduite,
s’élève à
227,9
M€, dont 134,2
M€ d’AE et
129
M€ de CP en 2020, 93,7
M€ d’AE et 98,8
M€ de CP en 2021.
Le fonds de stabilisation des départements : une augmentation
exceptionnelle en 2021
Créé par la loi de finances initiale pour 2019
12
, le fonds de
stabilisation des départements est un dispositif de soutien aux départements
connaissant une situation financière dégradée au regard des charges
induites par le financement des allocations individuelles de solidarité.
Doté de 115
M€ par an depuis sa création, le fonds a été
exceptionnellement abondé de 85
M€ dans le cadre de l’accord de méthode
conclu entre l’État et les départements le 14 décembre 2020.
En 2021, de même que les années précédentes, la loi de finances
initiale ne p
révoyait aucun crédit pour le fonds de solidarité. L’abondement
exceptionnel, intervenu en 2020, a toutefois occasionné un report à 2021
de 85
M€ en AE et CP. Le reste du financement a été assuré par le dégel
12
Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
32
COUR DES COMPTES
de la réserve des dotations de soutien à l’inve
stissement en AE, par des
crédits supplémentaires voté en LFR s’agissant des CP.
Tableau n° 11 :
Le financement du fonds de stabilisation des
départements
(en M€)
Crédits
LFI
2020
Reports
2020
Mouvements
internes
Dégel LFR
Crédits
ouverts
2020
Crédits
consommés
AE
0,0
85,0
5,7
81,2
28,1
200,0
200,0
CP
0,0
85,0
0,0
0,0 115,0
200,0
200,0
Source
: Cour des comptes, d’après des données de la DGCL
Le surcoût de 85
M€ lié au contexte sanitaire, intervenu sur le
budget 2021, ne devrait pas être reconduit les années suivantes
13
.
L’abondement de la DGD bibliothèques
La dotation générale de décentralisation (DGD) relative aux
bibliothèques a fait l’objet d’un transfert
de 30
M€ en AE et 15
M€ en CP,
du programme 363 « compétitivité » de la mission Plan de relance vers le
programme 119.
Fin 2021, 15
M€ avaient été consommés en AE et CP
au titre de cet
abondement, 15
M€ d’AE étant demandés en report sur 2022
.
C -
Les dotations de soutien à l’investissement
: des
restes à payer accentués par la crise, une amélioration
progressive des indicateurs de performance
Le programme 119 comprend plusieurs dotations destinées à
soutenir l’investissement public local. La DETR, la DSIL et la DPV
14
sont
versées aux communes et leurs groupements, la DSID finance les
départements.
Une nouvelle augmentation des restes à payer en 2021
Les
dotations
d’investissement
relèvent
de
dépenses
discrétionnaires en ce qui concerne les autorisations d’engagement, mais
de dépenses de guichet pour la consommation des crédits de paiement
13
Il est à noter que la loi de finances pour 2021 a modifié l’article créant le fonds, qui
ne fait plus référence au montant de 115
M€ de dotation annuelle et ne m
entionne plus
que l’exercice 2021.
14
Bien que la DPV soutienne des dépenses de fonctionnement et d’investissement, elle
figure dans le budget opérationnel de programme «
soutien à l’investissement
».
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
33
correspondants : une fois les dotations accordées, les CP sont dus à mesure
de la réalisation des projets d’investissement soutenus, le gestionnaire ne
disposant d’aucune marge de manœuvre pour ces paiements.
En 2021, la consommation d’
AE relatives à ces dotations a diminué
de 244
M€
. Cette baisse est majoritairement la conséquence de la
consommation d’AE de la DSIL exceptionnelle,
la majorité des 950
M€
d’AE
prévus ayant été consommés en 2020.
Tableau n° 12 :
Dotation de soutien à l’investissement (AE
consommées)
(en M€)
2019
2020
2021
2021-2020
DETR
967,5
944,5
930,8
-13,7
Dotation politique de la ville (DPV)
142,0
136,5
133,1
-3,4
DSIL classique
557,0
526,2
497,9
-28,3
DSIL exceptionnelle
0,0
571,1
377,4
-193,7
DSID part "projets"
180,1
155,7
150,7
-5,0
Dotations à l'investissement
1 846,6 2 334,1 2 089,9
-244,2
Source : Cour des comptes
À l’inverse,
la consommation des crédits de paiement a progressé de
195
M€
en 2021, dont 149
M€ au titre de la DSIL exceptionnelle.
Tableau n° 13 :
Dotations de soutien à l’investissement (CP
consommés)
(en M€)
2019
2020
2021
2021-2020
DETR
816,1
882,0
853,1
-28,8
Dotation politique de la ville (DPV)
120,1
109,6
122,2
12,6
DSIL classique
435,3
445,5
493,3
47,8
DSIL exceptionnelle
0,0
9,5
158,2
148,7
DSID part "projets"
18,6
62,9
77,7
14,8
Dotations à l'investissement
1 390,1 1 509,4 1 704,5
195,1
Source : Cour des comptes
La nature même de ces dotations conduit à un décalage de
consommation entre les AE et les CP, respectivement consommés au
lancement des projets et à mesure de leur réalisation. Sur la période 2016-
34
COUR DES COMPTES
2021, les consommations cumulées
d’AE et de CP se sont respectivement
élevées à 11,2
Md€ et 7
,5
Md€, conduisant à un reste à payer de 3,
8
Md€.
Graphique n° 8 :
Consommation de crédits des dotations à
l’investissement sur la période 2016
-2021 (AE et CP
en Md€
)
Source : Cour des comptes
Dans ses notes d’exécution budgétaire 2019 et 2020, la Cour
recommandait de veiller à la fiabilité des prévisions de besoins de crédits
de paiement au regard de la hausse des restes à payer associés à ces
dotations.
La DGCL fait valoir le travail de fiabilisation des échéanciers mené
chaque année. À l’occasion du bilan annuel complet de l’utilisation des
crédits par les préfectures, la DGCL calcule le montant des restes à payer
par dotation et par millésime. Ces informations financières permettent
ensuite de définir des clés de décaissement adaptées au rythme de
consommation propre à chaque dotation, et fondé sur les décaissements
effectivement constatés au cours des années précédentes. Ces clés
permettent d’établir des prévisions sur la consommation en CP des
dotations d’investissement dans les années à venir.
En 2021, comme en 2020, ces échéanciers ont été mis à jour au
regard du rythme de consommation des CP. Pour les dotations les plus
anciennes, comme la DPV, le nombre de millésimes connus permet de
fiabiliser la prévision en ayant une meilleure estimation des minorations
d'engagements attendus. En revanche, pour des dotations plus récentes,
1,6
1,6
1,7
1,8
2,3
2,1
0,7
0,9
1,3
1,4
1,5
1,7
0,9
1,7
2,1
2,6
3,4
3,8
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
2016
2017
2018
2019
2020
2021
AE
CP
Ecart AE-CP cumulé
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
35
comme la DSIL et la DSID, les échéanciers doivent au moins en partie
s'appuyer sur les modèles de décaissement des autres dotations. À ce sujet,
la DGCL estime que l'expérience acquise permet d'ajuster et de consolider
les prévisions au fur et à mesure des années.
Si ces efforts sont à souligner et qu’il peut être considéré que la mise
en œuvre de la recommandation est en cours, l’importance des restes à
payer et leur accentuation par la DSIL exceptionnelle conduisent à
recommander de nouveau une poursuite des efforts de prévision des
besoins de crédit de paiement de ces dotations.
Recommandation n°
2 (réitérée) : Fiabiliser les prévisions de
besoins de crédits de paiement relatifs aux dotations
d’invest
issement (DETR, DSIL, DPV et DSID) (DGCL-DB)
Une amélioration progressive des indicateurs de performance
L’évaluation de la performance des subventions d’investissement
repose sur deux éléments.
En premier lieu, la DGCL procède à une analyse des projets
soutenus à partir de tableaux transmis par les préfectures à échéances
régulières. Ces informations comportent le montant de la subvention, le
coût total du projet et la thématique à laquelle il se rattache. Depuis 2017,
les informations demandées et les c
atégories d’opérations recensées ont été
harmonisées pour les
trois dotations de soutien à l’investissement du bloc
communal. Il en est également de même, depuis 2019, pour la DSID.
En second lieu, la performance des dotations d’investissement est
mesurée par les indicateurs de performance figurant dans les projets
annuels de performance (PAP) et les rapports annuels de performance
(RAP) du programme. Le PAP identifie un unique objectif, consistant à
« promouvoir les projets de développement local, en assurant un équilibre
entre maximisation de l’effet de levier et concentration des fonds sur des
projets structurants pour les collectivités. »
Une démarche d’amélioration des indicateurs associés a été engagée
depuis 2018.
Jusqu’en
2019,
l’
objectif était assorti de trois indicateurs : le
pourcentage de projets financés par la DETR bénéficiant d'un effet de
levier
15
« optimisé » (taux de subvention entre 25 % et 35 %) ; le
pourcentage de subventions (DETR et DSIL) accordées à des projets
concourant à la transition écologique ; le délai séparant la décision de
subvention DETR de la fin de réalisation du projet.
15
L’effet de levier est mesuré
en rapportant le montant total des subventions accordées
au montant total des investissements engagés par les bénéficiaires.
36
COUR DES COMPTES
En 2020, le périmètre de l’analyse de la performance a été élargi à
l’ensemble des dotations d’investissement avec l’ajout de deux indicateurs
relatifs aux effets de levier de la DSIL et de la DPV. Leurs cibles
respectives sont fixées à 22 % et 33 %, ces taux correspondants aux
réalisations constatées en 2018.
Les indicateurs n
’ont pas évolué en 2021, mais ils ont de nouveau
été complétés dans le cadre du PLF
2022 avec l’ajout des effets de levier
de la DETR et de la DSID.
L’indicateur portant sur l’effet de levier de la
DETR a également été modifié afin de permettre de mieux appréhender la
proportion de projets financés à de très faibles taux ou à des taux très
élevés
16
.
Régulièrement améliorée et complétée, la démarche de performance
couvre désormais les principales dotations du programme, ainsi que le
recommandait la Cour dans sa précédente NEB.
Cette démarche gagnerait à être poursuivie à travers l’améliorat
ion
des indicateurs existants.
En effet, comme le relevait la Cour en 2020, les cibles de taux de
subvention ne sont pas justifiées, et ne tiennent pas compte de la grande
hétérogénéité des situations locales (taille et richesse de la collectivité
maître
d’ouvrage, caractère structurant du projet).
I
l ne s’agit
par ailleurs
que de ratios de financement, qui ne permettent pas de vérifier que les
concours accordés évitent une concentration exagérée ou un saupoudrage.
Les taux de financement cibles sont conçus concours par concours,
ce qui ne permet pas de prendre en compte le fait que des projets
bénéficient d’aides de l’État au titre de plusieurs dispositifs (aussi bien
plusieurs dispositifs gérés par la DGCL comme la DETR et la DSIL que
ceux gérés par d’autres ministères).
Enfin, l
’
indicateur relatif au délai séparant la décision de subvention
DETR et la fin d
e réalisation du projet est d’une interprétation délicate. Il
n’est pas établi que la longueur des délais de réalisation soit illégitime, en
particulier pour de petites collectivités, et l’indicateur ne tient pas compte
du cycle d’investissement des collec
tivités qui influe fortement sur le
rythme de maturité des projets et sur leur rythme de réalisation.
16
La nouvelle fourchette prend en compte les projets financés par la DETR dont le taux
de subvention est compris entre 20 % et 50 %.
L’analyse des années pr
écédentes montre
que les montants de subventions sont concentrés dans cette fourchette : en 2018, 84 %
des projets étaient dans cette fourchette, en 2019, 85 % et en 2020, 86 %. La cible pour
2023 a été fixée à 85 %.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
37
Ce constat conduit à réitérer la recommandation visant à une
meilleure évaluation de l’impact des projets aidés en termes de
développement local.
Recommandation n°
3 : Pour
suivre l’amélioration de la
démarche de performance relative aux concours de l’État à
l’investissement local dans les PAP et les RAP pour qu’elle
mesure la cohérence de la stratégie d’aide de l’État aux
acteurs locaux et évalue l’impact des projets aidés e
n termes
de développement local (DGCL).
D -
L’incidence de la réforme de la fiscalité locale
Mise en œuvre à compter de 2021, la réforme de la fiscalité locale
se traduit par la suppression de TH sur les résidences principales. Elle
s’accompagne mécaniquement
de la suppression des exonérations de
compensation associées, ainsi que des frais de gestion que l’État reversait
en partie aux collectivités.
L’État compense les collectivités en leur affectant de nouvelles
recettes. Seule une partie d’entre elles relève
de la mission
Relations avec
les collectivités locales
.
Une dotation de compensation est ainsi versée aux régions en
substitution
de la suppression des frais de gestion de la taxe d’habit
ation,
d’un montant de 292,7
M€. Ceux
-ci avaient été transférés au titre de la
politique de formation professionnelle depuis 2014. Une dotation de
compensation est également prévue au titre de la réduction des taxes
additionnelles de CFE et de TFPB des établissements industriels
17
(19
M€).
Ces crédits sont gérés en AE=CP.
Ainsi que développé dans la partie 3 de la présente note, l’incidence
de cette réforme dépasse le seul cadre de la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
, le surcoût pour l’État étant principalement
constitué de l’affectation aux collectivi
tés de parts de TVA.
17
Compensation des contributions fiscalisées des syndicats intercommunaux,
compensation de la taxe annuelle spéciale annuelle au profit de la région Ile-de-France
et compensation de la taxe GEMAPI pour les communes et les EPCI.
38
COUR DES COMPTES
II -
Programme n°122 - Concours spécifiques et
administration
A -
Des dépenses de guichet majoritaires
Les dépenses du programme 122 relèvent principalement de
dépenses de guichet, ces dernières étant à plus de 90 % constituées de
dotations à destination de la Nouvelle-Calédonie
18
. En 2021, le niveau des
crédits consommés progresse sensiblement en AE (+ 104
M€) mais reste
stable en CP.
Tableau n° 14 :
Dépenses discrétionnaires et de guichet du
programme 122
(en M€)
AE
CP
2020
2021
2021-2020
2020
2021
2021-2020
Programme 122 (en M€)
172
277
104
208
201
-8
Dépenses discrétionnaires
29
124
94
65
54
-11
Dépenses de guichet
143
153
10
143
146
3
Programme 122 (en %)
100 % 100 %
100 % 100 %
Dépenses discrétionnaires
17 %
45 %
28 %
31 %
27 %
-4 %
Dépenses de guichet
83 %
55 %
-28 %
69 %
73 %
4 %
Source : Cour des comptes
Les dépenses discrétionnaires se limitent aux aides exceptionnelles
aux collectivités territoriales, dont les variations sont par nature peu
prévisibles. Elles
traduisent la survenue d’aléas
ayant entraîné une
intervention de l’État
à destination des collectivités territoriales
concernées.
En 2021, ces dépenses, stables en CP (- 11
M€),
sont en
augmentation de 94
M€ en AE
en raison de la mobilisation des aides
consécutives à la tempête Alex (voir ci-après).
18
DGF des provinces de Nouvelle-Calédonie (83
M€) et dotation globa
le de
compensation des compétences transférées (54 M€). L’organisation des élections et des
consultations est financée par la mission
Administration générale et territoriale de
l’État
, les contrats de développement par la mission
Outre-mer
.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
39
B -
Les conséquences de la tempête Alex
La survenue de la tempête Alex dans les Alpes-Maritimes en octobre
2020 avait conduit dès cette année à la mobilisation des crédits de la
dotation de solidarité au titre des événements climatiques (DSEC).
Tableau n° 15 :
L’incidence financière de la tempête Alex
19
(en M€)
LFI
2021
Reports
2020
LFR
Fonds
de
concours
Crédits
ouverts
Exécution
AE
DSEC
19
40,0
91,7
8,6
0,0
140,3
120,0
Fonds FSUE
0,0
0,0
0,0
59,3
59,3
6,0
Fonds exceptionnel
0,0
0,0
34,7
0,0
34,7
0,0
Total
40,0
91,7
43,3
59,3
234,3
126,0
CP
DSEC
19
30,0
25,2
4,5
0,0
59,7
38,9
Fonds FSUE
0,0
0,0
0,0
59,3
59,3
1,3
Fonds exceptionnel
0,0
0,0
10,5
0,0
10,5
0,0
Total
30,0
25,2
15,0
59,3
129,5
40,2
Sources
: Cour des comptes, d’après des données de la dir
ection du budget
En 2020, les dépenses de DSEC, dont celles relatives à la tempête
Alex, ont représenté 34
M€ en AE et 47
M€ en CP.
Une part importante
des crédits prévus, soit 91,7
M€ en AE et 25,2
M€ en CP, a été reportée en
2021
20
et abondée en loi de finances initiale (respectivement 40
M€ et
30
M€), puis en loi de finances
rectificative pour tenir compte de
l’évaluation définitive des dégâts
(8,6
M€ et 4,5
M€).
Par ailleurs, un fonds de concours a été créé en 2021 afin de rattacher
la contribution finan
cière du fonds de solidarité de l’Union européenne
(59,3
M€ en AE et en CP).
La faible consommation des crédits a entraîné
une demande de report de 53,3
M€ en AE et 58,1
M€ en CP à 2021.
Des crédits ont également été ouverts au titre d
’
un fonds de
reconstruction exceptionnel (34,7
M€ en AE et 10,5
M€ en CP), mais n’ont
pas été consommés en 2021. Le montant total de ce fonds, fixé à 150
M€,
fera l’objet d’ouvertures successives sur
les exercices à venir.
19
Les montants
mentionnés au titre de la DSEC sont l’ensemble des crédits de cette
dotation.
20
À cette fin, l’article 102 de la loi de finances pour 2021 a procédé au déplafonnement
des crédits pouvant faire l’objet d’un report sur 2021
.
40
COUR DES COMPTES
C -
Des crédits relevant du fonctionnement propre de la
DGCL
Les dépenses de la mission demeurent en 2021 principalement des
dépenses d’intervention. Comme la Cour le relève depuis 2015, il
conviendrait de parachever les transferts des crédits de fonctionnement de
la DGCL, y compris ceux du comité des finances locales et de
l’observatoire des finances et de la gestion locale, vers le programme 216
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
.
En 2020, la création de la direction du numérique du ministère de
l’intérieur a conduit au regroupement d’une partie
des crédits
informatiques. La DGCL maintient cependant son opposition au motif que
ces crédits sont liés au financement des comités de représentation des élus
locaux et que le fonctionnement des organismes nationaux relatifs aux
collectivités territoriales fait en effet partie des missions de la DGCL.
La mise en œuvre de cette recommandation est incomplète. Cette
dernière est donc maintenue.
Recommandation n°
4 (réitérée) : Regrouper les crédits de
fonctionnement et d’investissement propres de la direction
générale des collectivités locales, y compris ceux du comité des
finances locales et de l’observatoire des finances et de la
gestion publique locales au programme 216 - Conduite et
pilotage des politiques de l’intérieur. (DGCL
-DB)
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
41
Chapitre III
Les moyens consacré
s par l’
état
financement des collectivités
territoriales
I -
Une diminution des transferts financiers de
l’État aux collectivités en 2021
Précisions méthodologiques
Le présent rapport provisoire a été établi sur la base de données
provisoires ou incomplètes à la date de dépôt.
En particulier,
en l’absence de valeurs pour 2021, les montants
retenus pour les subventions des ministères sont ceux de 2020
, soit 3 318
M€.
Les données provisoires correspondantes figurent en rouge dans la
présente note
.
A -
La mission
Relations avec les collectivités
territoriales
: des montants modestes au regard de
l’ensemble des transferts de l’État aux collectivités
Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
regroupent une grande diversité de dispositifs de financement, dont une
partie seulement relève de la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
.
42
COUR DES COMPTES
Graphique n° 9 :
transferts de l’État aux collectivités territoriales
-
cadre budgétaire
Source : Cour des comptes
En reprenant la nomenclature du budget de l’État, ces transferts
relèvent conjointement de prélèvements sur recettes, de crédits de missions
budgétaires dont la mission
Relations avec les collectivités locales
, des
crédits de comptes spéciaux et de transferts de fiscalité.
Chaque année, le projet de loi de finances leur consacre une annexe
spécifique, intitulée
Transferts de l’État aux collectivités territoriales
, qui
inclut également une présentation des dispositifs de péréquation
horizontale et une annexe dédiée au compte d’avances aux collectivités
territoriales.
Ce document
classe les transferts de l’État aux collectivités
territoriales selon trois ensembles.
Les « concours financiers
» de l’État aux collectivités (
50 % des
transferts financiers en 2021) regroupement les prélèvements sur recettes
(83 % des concours), la mission
Relation avec les collectivités territoriales,
la part de TVA versée aux régions depuis 2018 en remplacement de la DGF
et la part supplémentaire de TVA versée aux départements depuis 2021
(250 M€)
. Les concours rassemblent les contributions financières
spécifiquement destinées aux collectivités et leurs groupements. Ils
abondent leurs budgets de façon globale et sont libres d’emploi.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
43
Les transferts comprennent également les subventions des
ministères autres que celles de la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
, les contreparties de dégrèvements législatifs, le produit des
amendes de police de la circulation et des radars, les subventions pour
travaux divers d’intérêt général.
Enfin, le total des
transferts financiers de l’État aux colle
ctivités
inclut la fiscalité transférée (40,1
Md€ en 202
1) et le financement
budgétaire de la formation professionnelle et de l’apprentissage (
0,9
Md€
).
Schéma n° 1 :
T
ransferts financiers de l’État aux collectivités
territoriales (montants 2021 en CP)
Source : Cour d
es comptes, d’après des données de la direction du budget
B -
Une diminution des transferts financiers en 2021
sous l’effet de la réforme de la fiscalité locale
Pris dans leur globalité, les transferts financiers de l’État à
destination des collectivités territoriales se sont élevés à 105,1
Md€ en
2021, soit une diminution de 8 % par rapport à 2020 (- 9,2
Md€
).
44
COUR DES COMPTES
Graphique n° 10 :
Transferts de l’État aux collectivités territoriales
entre 2015 et 2021 (en Md€)
Source : Cour des comptes
Plusieurs facteurs expliquent les variations des différentes
composantes des transferts en 2021, la diminution globale observée étant
avant tout la conséquence de
la suppression de la taxe d’habitation et des
dégrèvements correspondants.
Une diminution des transferts due à la suppression de la taxe
d’habitation
La loi de finances pour 2018 a prévu de dispenser 80 % des foyers
du paiement de la taxe d’habitation (TH) au titre de leur résidence
principale.
Entre 2018 et 2020, un premier dispositif, d’application progressi
ve,
a supprimé le paiement de la taxe pour les foyers éligibles. La diminution
du produit perçu par les collectivités a été compensé par un dégrèvement
de l’État, augmentant mécaniquement le
montant des transferts.
À compter du 1
er
janvier 2021, la taxe d’habitation
sur les résidences
principales a été supprimée.
Cette réforme s’est accompagnée de la
suppression du dégrèvement associé ainsi que des compensations
d’exonérations de TH
, qui figurent dans les prélèvements sur recettes.
La suppression de la taxe d’habitation se traduit donc
par une
diminution des transferts en 2021, à travers les contreparties de
dégrèvements (- 14,8
Md€ entre 2020 et 2021) et le PSR de compensation
d’exonération de fiscalité locale (
- 1,9
Md€).
La réforme a également
entraîné la création, au sein de la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
, d’une dotation de compensation versée aux régions en
34,9
36,2
38,5
39,2
40,7
37,9
40,9
10,9
12,0
11,9
15,7
18,9
22,9
8,1
50,5
46,5
43,8
40,3
40,9
42,0
43,4
102,3 101,3 101,0
106,8
112,4
114,4
105,2
0,0
20,0
40,0
60,0
80,0
100,0
120,0
140,0
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Subventions d'autres
ministères
TVA des régions
Mission RCT
PSR
Contreparties de
dégrèvements
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
45
substitution de la suppression des frais de gestion de la taxe d’habitation
que celles-ci percevaient depuis 2014 (293
M€).
Si la réforme entraîne une diminution des transferts en 2021, elle
représente bien une dépense supplémentaire pour l’État, puisque celui
-ci
compense les pertes de produits correspondantes pour les collectivités.
Entre 2018 et 2020, cette dépense supplémentaire a pris la forme de
dégrèvements progressifs, qui ont contribué à la hausse des transferts
pendant cette période.
Depuis 2021, l’incidence de la réforme sur le budget de l’État prend
principalement la forme d’un moindre produit de TVA, qui se substitue aux
dégrèvements et aux c
ompensations d’exonérations de taxe d’habitation.
Si, en vertu du principe de neutralité retenu, cette charge est
équivalente pour l’État à celle de l’année passée, deux nouvelles dépenses
associées à la réforme apparaissent en 2021
. D’une part, l’État
a pris en
charge
la différence entre le montant global de l’ancienne taxe d’habitation
des communes et celui de la taxe foncière départementale réaffectée aux
communes en substitution (+ 527
M€). D’autre part, l’article 16 de la LFI
pour 2020 a affecté une fraction complémentaire de 250
M€ de TVA en
faveur des départements.
Ces charges supplémentaires pour l’État ne figurent
que
partiellement dans les transferts. Les versements correspondants sont
effectués à travers le compte d’avance aux collectivités.
La réforme des impôts de production se traduit par une hausse
des transferts aux collectivités
L’année 2021 a également donné lieu à la mise en œuvre de la
réforme des impôts de production
, entraînant la compensation par l’État
des collectivités concernées par ces pertes de recettes.
La suppression de la part de cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) perçue par les régions a donné
lieu à l’attribution d’une
part supplémentaire de TVA (7,3
Md€ en 2021).
La diminution de 50 %
des valeurs locatives des établissements industriels a été compensée par un
nouveau prélèvement sur recettes, d’un montant de 3,
5
Md€ en 2021.
La CVAE et la TVA n’étant pas comptabilisées dans
les transferts
de l’État aux collectivités territoriales
, ces derniers ne sont affectés par la
réforme qu’à travers le nouveau PSR. Celui
-
ci n’est pas représentatif du
coût de cette réforme
pour l’État, qui s’établit à près de 10
Md€ par an à
compter de 2021.
Des mesures de soutien et de relance réparties sur plusieurs
lignes budgétaires
46
COUR DES COMPTES
La crise sanitaire a conduit à l’adoption de plusieurs dispositifs de
soutien et de relance en faveur des collectivités territoriales.
Outre ceux relatifs à la mission
Relations avec les collectivités
territoriales
(cf. parties 2.12 et 2.1.3), les transferts comprennent les
dispositifs relevant de prélèvements sur recettes.
Ainsi que décrit dans la
note d’exécution budgétaire correspondante,
leur consommation diminue
de 138
M€ en 2021 en raison d’une moindre mobilisation qu’en 2020
.
L’incidence nette des
mesures de soutien et de relance des
prélèvements sur recette et de la mission RCT se traduit par une diminution
des transferts de 183
M€ en 2021.
Il ne s’agit toutefois pas des seules mesures de soutien mises en
œuvre au profit des collectivités territori
ales.
Au titre de la relance, la loi de finances initiale pour 2021 a
notamment institué une dotation de rénovation thermique au bénéfice des
collectivités du bloc communal et des départements (944
M€ en AE et
92
M€ en CP en 2021), ainsi qu’une dotation régionale d’investissement
(148
M€ en AE). Ces dotations sont rattachées à la mission «
plan de
relance
» et décrites dans la note d’exécution budgétaire correspondante.
La LFR1 pour 2021 a également institué un dispositif exceptionnel
d’aide aux régies, rat
taché à la mission «
plan d’urgence
», pour un montant
consommé de 200
M€ en AE=CP
en 2021.
A ces dotations, comptabilisées dans les transferts en tant que
dotations ministérielles autres que celles relevant de la mission Relations
avec les collectivités territoriales, se sont ajoutés plusieurs dispositifs
d’avances remboursables à destination des départements et des autorités
organisatrices de la mobilité, respectivement aux comptes de concours
financiers d’
avances aux collectivités territoriales
et d’
avances à divers
services de l'État ou organismes gérant des services publics
.
Une hausse tendancielle des transferts hors réformes et mesures
de soutien
Hors réformes fiscales et mesures de soutien, les transferts de l’État
aux collectivités territoriales augmentent de 3 521
M€ en 2021.
Plusieurs facteurs contribuent à cette progression tendancielle. Au
titre des transferts de fiscalité, les droits de mutation augmentent de
3,4
Md€, principalement au bénéfice des départements
, qui ont également
obtenu une fraction supplémentaire de TVA de
250 M€
. Les régions ont
bénéficié d’une augmentation substantielle du montant de TVA leur étant
affecté depuis 2018 en remplacement de la DGF (+
558 M€ soit + 14
%).
Les versements de FCTVA ont également augmenté en 2021 (+ 298
M€).
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
47
Ces hausses ont été atténuées par la forte diminution des produits des
amendes de police (- 242
M€ soit
- 37 %).
C -
Une dépense fiscale déclassée
Dans sa note d’exécution budgétaire de 2020, la Cour réitérait la
recommandation de supprimer le taux réduit de 10 % de TVA applicable
aux prestations de déneigement des voies publiques rattachées à un service
public de voirie communale.
Cette recommandation reposait en particulier sur l’appréciation
portée par le comité d’évaluation des dépenses fiscales et
des niches
sociales qui avait, en 2011, noté l’inefficacité de cette mesure, en lui
attribuant un score égal à zéro au titre d’une « absence d’atteinte de
l’objectif principal poursuivi et d’effet direct recherché ». Aucune étude ni
analyse n’avait été fai
te depuis lors, et la DGCL et la direction du budget
avaient indiqué être favorables à cette suppression.
En 2019, une revue spécifique des dépenses fiscales relatives aux
taux réduits de TVA, menée en se fondant sur l’examen du caractère
incitatif de ces dispositifs, a conduit au déclassement de ce taux réduit.
Cette mesure ne figure donc plus dans les dépenses fiscales recensées à
l’annexe
Voies et moyens
du projet de loi de finances. Elle continue
cependant d’exister. La dernière estimation du coût du di
spositif dont la
DGFiP dispose figure dans le PLF 2019 et s’établit à 8
M€.
Ce déclassement contribuant à réduire la qualité de l’information
aux parlementaires et aux citoyens sur cette mesure dont l’utilité n’est
toujours pas avérée, la Cour réitère sa recommandation de supprimer cette
disposition.
Recommandation n°
5 (réitérée) : Supprimer le taux réduit
de 10 % de TVA applicable aux prestations de déneigement
des voies publiques rattachées à un service public de voirie
communale (DGFiP)
48
COUR DES COMPTES
II -
La nécessité d’une vision globale
des
modalités de financement des collectivités
territoriales
Dans un récent rapport consacré au cadre organique et à la
gouvernance des finances publiques
21
, et dans le prolongement des
positions exprimées à plusieurs reprises dans les rapports publics
thématiques relatifs aux finances publiques locales, la Cour soulignait la
fragmentation marquée des finances publiques nationales, source de liens
financiers
croisés
et
croissants
entre
administrations
publiques,
préjudiciables à l’appréhension et au contrôle
par les parlementaires et les
citoyens des moyens alloués à une politique publique. Elle proposait de
rassembler dans une nouvelle mission budgétaire
l’ensemble des transferts
financiers de l’État au bénéfice des collectivités territoriales
.
En effet, les flux financiers
entre l’État et les collectivités
territoriales recouvrent une grande diversité de lignes budgétaires :
prélèvements sur recettes, mission
Relation avec les collectivités
territoriales
, autres missions ministérielles pour les aides et dotations
sectorielles,
dispositifs d’avances,
dégrèvements, transferts de fiscalité,
etc.
Ces transferts font l’objet d’une annexe budgétaire dédiée, devenue
d’une grande complexité à mesure de l’évolution des modes de
financement des collectivités locales, et qui par ailleurs ne couvre pas la
totalité des flux financiers. En particulier, une partie des recettes de l’État
affectées au secteur local au titre des réformes de la fiscalité locale et des
impôts de production (parts de TVA, majoration liée aux coefficients
correcteurs) n’est pas comptabilisé dans les transferts, rendant impossible
l’évaluation
précise de ces réformes à la seule lecture des documents
budgétaires.
La récente loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative
à la modernisation de la gestion des finances, qui entrera en vigueur à
l’occasion du projet de loi de finances pour 2023, a prévu de consacrer un
« temps des finances locales » au sein de la discussion budgétaire, avec un
débat de synthèse préalable au projet de loi de finance
s et l’élaboration par
le gouvernement d’un rapport sur la situation d’ensemble des finances
publiques locales.
21
Cour des comptes,
Les finances publiques : pour une réforme du cadre organique et
de la gouvernance
. La Documentation française, novembre 2020, 159 p., disponible sur
www.ccomptes.fr.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
49
Ces évolutions offrent l’opportunité d’améliorer la présentation des
transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales
dans le sens
d’une meilleure lisibilité et d’une réelle exhaustivité des flux financiers
concernés.
Ainsi que le recommandait la Cour dans son rapport sur la
gouvernance des finances publiques, cette amélioration pourrait porter sur
la structure budgétaire de l’État, en regroupant l’ensemble des transferts
financiers de l’État au bénéfice des collectivités territoriales au sein d’une
nouvelle mission budgétaire conservant le nom de l’actuelle mission
Relations avec les collectivités territoriales. A minima
, elle pourrait se
traduire par une meilleure présentation de l’ensemble de ces transferts
dans
l’annexe budgétaire précitée, ainsi
que dans le futur rapport sur la situation
des finances locales prévu par la nouvelle loi organique.
La DGCL partage le constat de la
Cour quant à la nécessité d’une
vision consolidée des enjeux financiers liées aux collectivités locales mais
exclut la transformation des transferts financiers en dépenses budgétaires,
principalement en raison des complexités de gestion qu’une telle
transformation impliquerait.
La direction du budget indique que le regroupement des transferts
en une mission unique constitue une des pistes de réforme envisagées. Elle
mentionne toutefois
plusieurs obstacles à cet objectif : l’existence de PSR
difficilement é
valuables auxquels il s’agirait affecter des crédits limitatifs
(FCTVA, compensations d’exonérations de fiscalité locale), des produits
de fiscalité transférée (TICPE, DMTO) ou de fiscalité locale ne constituant
pas des concours à proprement parler.
Recommandation n°
6 : Regrouper les transferts financiers
de l’État aux collectivités territoriales dans une mission
budgétaire dédiée et proposer a minima une présentation
consolidée exhaustive de ces transferts dans le cadre de
l’élaboration de la loi de finances.
50
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
: liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
Insérer les titres, dates et liens hypertexte vers les publications pertinentes
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques locales et de leurs établissements publics, fascicule 1
. La
Documentation
française,
juin
2021,
208
p.,
disponible
sur
www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques locales et de leurs établissements publics, fascicule 2
. La
Documentation française, novembre 2021, 279 p., disponible sur
www.ccomptes.fr.
Cour des comptes,
Les concours financiers de l'État en soutien à
l'investissement public local,
référé, juillet 2021, disponible sur
www.ccomptes.fr.
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
51
Annexe n° 2 :
: Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire
2020
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
(réitérée) Appliquer la réserve de
précaution à un périmètre pertinent
au sein de la mission RCT pour ne
pas avoir chaque année à décider
son dégel sur les dotations
juridiquement dues aux
collectivités (DGCL-DB)
Réponse de la DGCL
Pour le DRICE et la programmation 2021, la réserve de précaution est
toujours calculée sur une assiette incluant les dotations juridiquement
dues aux collectivités. Sans l'exclusion préalable de ces dotations de
l'assiette du gel, il serait insoutenable d'appliquer le montant mis en
réserve sur une base élargie puis de l’appliquer sur un nombre restreint
de dotations. Il est donc de nouveau proposé par la DGCL d'imputer
une part de cette réserve sur la dotation la plus volumineuse de celles-
ci, sur la base d'une répartition strictement proportionnelle au poids
que ces dotations représentent sur le programme 119.
La réserve de précaution étant toujours calculée
sur
une
assiette
incluant
les
dotations
juridiquement dues aux collectivités, il est
proposé de maintenir la recommandation.
Non mise en
œuvre
2
(reformulée) Fiabiliser les
prévisions de besoins de crédits de
paiement relatifs aux dotations
d’investissement (DETR, DSIL,
DPV et DSID). (DGCL-DB)
Réponse de la DGCL
Les échéanciers sont fiabilisés annuellement. Pour les dotations les
plus anciennes, comme la DPV, le nombre de millésimes connus
permet de fiabiliser la prévision en ayant une meilleure estimation des
minorations d'engagements attendus. C'est également le cas pour la
DETR. En revanche, pour des dotations plus récentes, comme la DSIL
S’il peut être considéré que la mise en œuvre
de
la
recommandation
est
en
cours,
l’importance des restes à payer et leur
accentuation par la DSIL exceptionnelle
conduisent à recommander de nouveau une
poursuite des efforts de fiabilisation des
Mise en œuvre en
cours
52
COUR DES COMPTES
et la DSID, les échéanciers doivent au moins en partie s'appuyer sur
les modèles de décaissement des autres dotations. L'expérience acquise
permet d'ajuster les prévisions au fil du temps.
prévision des besoins de crédit de paiement
de ces dotations.
3
Réformer la démarche de
performance relative aux concours
de l’État à l’investissem
ent local
dans les PAP et les RAP pour
qu’elle intègre l’ensemble des
concours, mesure la cohérence de
la stratégie d’aide de l’État aux
acteurs locaux, et évalue l’impact
des projets aidés en termes de
développement local (DGCL)
Réponse de la DGCL
En 2022, l'ensemble des dotations d'investissement (DSIL, DETR,
DSID, DPV) bénéficieront d'un indicateur dédié dans les PAP et les
RAP, correspondant à l'effet de levier moyen des subventions
attribuées. Conformément à la réponse du Premier ministre au référé
intitulé "Les concours financiers de l'État en soutien à l'investissement
public local", la démarche d'évaluation de l'impact des projets aidés en
termes de développement local est opportune et sera approfondie.
Régulièrement améliorée et complétée, la
démarche de performance gagnerait à être
poursuivie
à
travers
l’amélioration
des
indicateurs existants.
Mise en œuvre en
cours
4
(réitérée) Regrouper les crédits de
fonctionnement et
d’investissement propres de la
direction générale des collectivités
locales, y compris ceux du comité
des finances locales et de
l’observatoire des finances et de la
gestion publique locales au
programme 216 - Conduite et
pilotage des politiques de
l’intérieur. (DGCL
-DB)
Réponse de la DGCL
La création de la DNUM a en partie conduit à ce regroupement pour
les crédits informatiques. Sur le reste des crédits, la DGCL n'est pas
favorable à ce regroupement. Ces crédits sont en effet notamment liés
à au financement des comités de représentation des élus locaux. Le
fonctionnement des organismes nationaux relatifs aux collectivités
territoriales fait en effet partie des missions de la DGCL.
Le regroupement n’étant
que partiel, la
recommandation est maintenue.
Mise en œuvre
incomplète
MISSION RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITES TERRITORIALES
53
5
(reformulée) Supprimer le taux
réduit de 10 % de TVA applicable
aux prestations de déneigement des
voies publiques rattachées à un
service public de voirie
communale. (DGFiP)
Réponse de la DB
Une revue spécifique des dépenses fiscales relatives aux taux réduits
de TVA a été menée en 2019. Elle s’est fondée sur l’examen du
caractère incitatif de ces dispositifs, lequel constitue le critère dégagé
par le Conseil des prélèvements obligatoires pour considérer ces
mesures comme des dépenses fiscales.
Au terme de cette revue, il a été décidé de procéder au remplacement
de six dépenses fiscales par six autres. Ainsi, ont été déclassés les taux
réduits de TVA portant sur les produits et services suivants :
médicaments remboursables, appareils pour handicapés, prestations de
logement et de restauration des maisons de retraites et des foyers pour
handicapés, opérations de déneigement des voies publiques rattachées
à un service public de voirie communale ou départementale et services
de sylviculture rendus aux agriculteurs.
Ainsi, le taux réduit de TVA pour les prestations de déneigement des
voies publiques rattachées à un service public de voirie communale ou
départementale a fait l’objet d’un déclassement mais continue
d’exister. Ce changement de doctrine pourra utilement être étayé par
la Direction de la législation fiscale (DLF).
Depuis le PLF pour 2020, cette dépense fiscale n’apparaît plus dans
l’annexe Voies et Moyens du PLF (tome II). La dernière estimation du
coût du dispositif dont la Direction générale des finances publiques
dispose figure dans le PLF 2019 et s
’établit à 8
M€. Des données
La recommandation n’a pas été mise en
œuvre, et le déclassement de la mesure ne
répond pas au constat de son inefficacité. La
recommandation est donc réitérée.
Non mise en
œuvre
54
COUR DES COMPTES
complémentaires ont été demandées à la DGFIP mais n’ont pas encore
obtenues.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet