Mission Justice
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Mission Justice
Programme 166
–
Justice judiciaire
Programme 107
–
Administration pénitentiaire
Programme 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
Programme 101
–
Accès au droit et à la justice
Programme 310
–
Conduite et pilotage de la justice
Programme 335
–
Conseil supérieur de la magistrature
Graphique n° 1 :
Mission Justice - exécution 2021 (CP, en Md
€)
MISSION JUSTICE
3
Synthèse
En
2021,
la
mission
Justice
a
consommé
10,20
Md
€
d’autorisations d’engagement (AE) et 9,87 Md€
de crédits de paiement
(CP)
, soit une hausse respective de 1,7 % et de 7,9 % par rapport à
l’exercice
2020.
L’impact de la crise sanitaire sur les crédits de la mission s’est
notablement réduit par rapport à 2020.
Les surcoûts liés à la crise sont
estimés à 50,95 M€
(contre 77,09 M€ en 2020) dont 32,46 M€ de dépenses
informatiques. En très nette baisse, les économies liées à une moindre
activité en période de confinement
sont, quant à elles, évaluées à 9,25 M€
en CP en 2021 par le ministère de la justice (contre 262,68 M€ en 2020).
Alors même que
le taux de consommation d’AE hors T2
par rapport
aux crédits disponibles était de 90 % en 2020, avec un montant d
’
AE
reportées sur
l’année suivante en
forte baisse (passant de 2,28 Md€ entre
2019 et 2020 à 921,57 M€ entre 2020 et 2021)
, ce taux a substantiellement
baissé en 2021 pour atteindre 81 %, en raison du décalage sur 2022 du
renouvellement des marchés de gestion déléguée des prisons, qui a conduit
à l’annulation d’AE à hauteur de 1,5 Md€.
La trajectoire à moyen terme est très fortement impactée par le poids
des opérations immobilières. Les restes à payer
–
qui s’élèvent à 7,85 Md€
en 2021, ont enregistré une hausse substantielle de près de 20 % depuis
2019.
L’augmentation du plafond d’emplois prévu
en LFI, a porté celui-ci
de 87 617 à 89 882. Mais l
a mise en œuvre des dispositions relatives à la
justice de proximité décidée fin 2020 pour le volet pénal et mi-2021 pour
le volet civil impliquait des embauches de 1 000 contractuels. Le
financement de ces contrats, non programmé,
s’est
effectué par la
constitution d’un gage sur des crédits HT2 de plusieurs programmes de la
mission après arbitrage interministériel établissant le besoin
à 42 M€
.
4
COUR DES COMPTES
Recommandations
1.
Dresser un bilan du plan d’action mis en œuvre afin de poursuivre les
efforts de maitrise des frais de justice en optimisant les outils de
gestion (recommandation reformulée).
(DSJ)
2.
Conformément
à l’article 8 de la LOLF, prévoir que les autorisations
d’engagement correspondant aux opérations immobilières financées
en partenariat public-privé (PPP) couvrent, au plus tard à la livraison,
l’intégralité de l’engagement de l’État, investissements et l
oyers de
financement et
d’exploitation
(recommandation reconduite).
(
DSJ et
DAP
)
3.
Distinguer dans l’indicateur de performance énergétique du parc
immobilier
les
nouvelles
constructions
pour
identifier
les
améliorations apportées sur le parc le moins vertueux énergétiquement
(nouvelle recommandation).
(SG)
4.
Réintroduire l’indicateur de contexte sur la récidive dans le projet
annuel de performance (nouvelle recommandation, reprenant une
recommandation formulée jusqu’en
2019)
(DSJ)
5.
généraliser le suivi fin par nature de dépense à tous les projets
informatiques, afin de pouvoir mieux piloter ces investissements
(recommandation reformulée).
(
SG)
MISSION JUSTICE
5
Sommaire
Mission Justice
..............................................................................................
2
Synthèse
.........................................................................................................
3
Introduction
...................................................................................................
6
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
...........................................
7
I - La programmation initiale
..........................................................................
7
A - Les mesures de transfert et de périmètre
...........................................................
7
B -
L’évolution tendancielle et les mesures nouvelles
............................................
8
II - La gestion des crédits et sa régularité
.......................................................
9
A - Des crédits consommés en augmentation par rapport à 2020 et une
sous-exécution massive des AE
..............................................................................
9
B - Une crise sanitaire aux effets budgétaires moindres par rapport à 2020
.........
13
C - Fongibilité et auto-assurance
..........................................................................
15
D - Les fonds de concours et les attributions de produits
.....................................
17
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
..................
18
A - Les emplois et les dépenses de personnel
.......................................................
21
B - Les dépenses de fonctionnement
....................................................................
27
C -
Les dépenses d’investissement
.......................................................................
31
D -
Les dépenses d’intervention
...........................................................................
34
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
38
A - La soutenabilité budgétaire à court terme
.......................................................
38
B - La soutenabilité budgétaire à moyen terme reste fragilisée par des
restes à payer liés aux opérations immobilières qui progressent
...........................
39
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
....................
40
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
42
I - Programme 166
.........................................................................................
42
II - Programme 107
........................................................................................
45
III - Programme 182
.......................................................................................
48
IV - Programme 310
......................................................................................
51
Chapitre III Moyens consacré
s par l’
état à la politique de la
justice
............................................................................................................
54
I - Les dépenses fiscales
.................................................................................
54
II - Les opérateurs et les taxes affectées
.........................................................
55
III - Les fonds sans personnalité juridique
.....................................................
57
IV -
Les crédits du grand plan d’investissement
............................................
57
V -
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
............................
58
6
COUR DES COMPTES
Introduction
Le périmètre de la mission
Justice
recouvre l’ensemble des
attributions du ministère de la justice. Il ne comprend pas les juridictions
administratives, dont les crédits sont inscrits au programme 165
- Conseil
d’État et autres juridictions administratives
de la mission conseil et
contrôle de l’État.
La mission
Justice
comprend six programmes.
Les trois programmes concernant les directions métiers concentrent
la majeure partie des crédits de la mission (89 %) :
-
le programme 166 -
Justice judiciaire
;
-
le programme 107 -
Administration pénitentiaire
;
-
le programme 182 -
Protection judiciaire de la jeunesse
.
Deux programmes transversaux concernent les fonctions supports et
les crédits d’intervention
:
-
le programme 101 -
Accès au droit et à la justice
;
-
le programme 310 -
Conduite et pilotage de la politique de la justice,
qui porte les fonctions transversales coordonnées par la secrétaire
générale.
Enfin le programme 335 -
Conseil supérieur de la magistrature
répond au souhait politique d’assurer l’autonomie budgétaire de cette
institution en vertu des dispositions de l’article 65 de la Constitution.
Deux comptes de commerce sont également rattachés à la mission
Justice
(cf. NEB spécifiques) :
-
le compte 909 -
Régie industrielle des établissements pénitentiaires
;
-
le compte 912 -
Cantine et travail des détenus dans le cadre
pénitentiaire
.
La mission
Justice
fait partie des missions prioritaires depuis 2012
et connait à ce titre une progression régulière de ses crédits. En 2021, ses
crédits de paiement progressent fortement de près de 8,1 % (contre 3,68 %
en 2020). Elle représente 1,95 % du budget géné
ral de l’État en LFI
(relativement stable). Les dépenses de personnel constituent 59,13 % (pour
61 % en 2020)
des dépenses de la mission et son plafond d’emploi
s
représente 4,64
% du plafond d’emplois de l’État.
MISSION JUSTICE
7
Chapitre I
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I -
La programmation initiale
En 2021, le budget de la mission
Justice
, hors CAS pensions, est en
forte augmentation en CP (+ 8,15 % par rapport à 2020).
Tableau n° 1 :
Tendanciel en CP
de la mission Justice en M€
En CP
LFI
2020
Mesures
de
périmètre
et de
transfert
Tendan-
ciel*
Mesures
nouvelles
LFI
2021
T2 hors CAS pensions
3 935
13,98
4 030,54
48,49
4 093,01
CAS pensions
1 803
1,55
1 853,55
1 855,11
HT2
3 650
-3,74
3 762,52
351,29
4 110,07
Total mission hors
CAS pensions
7 585
10,24
7 793,06
399,78
8 203,08
Source
: Cour des comptes d’après LFI, ministère de la justice et CBCM
Note : * l
a direction du budget indique qu’elle ne partage pas le montant du tendanciel et des
mesures nouvelles transmises par le ministère de la justice.
A -
Les mesures de transfert et de périmètre
Les mesures de transfert concernent 31 ETPT dans le cadre du
transfert du contentieux social, qui avait débuté
sur l’exercice précédent
,
ainsi que 45 ETPT du fait du
changement de statut de l’AGRASC
, devenu
opérateur.
8
COUR DES COMPTES
B -
L’évolution tendancielle et les m
esures nouvelles
La mission
Justice
a bénéficié en loi de finances initiale de crédits
programmés (CP)
à hauteur de 10,06 Md€, montant en hausse de
7,1 % par
rapport à 2020. Les AE sont, quant à elles, en très forte hausse (+ 33 %) en
raison de
l’augmentation des AE
du
programme de l’administration
pénitentiaire, liée au marché de gestion déléguée des prisons alors
envisagé.
C’est le programme 101 «
accès au droit et à la justice » qui
bénéficie de la plus forte progression en CP (+10,3 %), en raison de l’aide
juridictionnelle.
Tableau n° 2 :
Crédits programmés en LFI
Source
: Cour des comptes d’après les LFI
Le CBCM
1
a rendu un avis favorable avec réserves sur la
programmation budgétaire de la mission , car elle ne répond pas encore à
des critères assez robustes de soutenabilité et de qualité, pourtant retenus
comme prioritaires par l’arrêté d’expérimentation
2
pour 2021 ». Pour lever
ses réserves, il demande notamment :
-
une actualisation des prévisions de dépenses prenant en compte tous
les éléments prévisibles à date sur les dépenses de personnel, de la
justice de proximité, de la gestion déléguée, de l’aide jurid
ictionnelle
et des charges à payer ;
1
Avis sur la soutenabilité et la qualité de la programmation budgétaire du DPU 2021
pour la mission « Justice » en date du 1
er
mars 2021.
2
Arrêté du 17 décembre 2019 portant expérimentations r
elatives à l’élaboration, au
contenu, à la validation et au contrôle des documents de programmation et de répartition
budgétaires, pris en application de l’article 36 du décret n°2018
-803 du 24 septembre
2018.
MISSION JUSTICE
9
-
une présentation plus détaillée de la hausse des frais de justice par
regroupement d’activité
s permettant de distinguer les effets des
dépenses issues des charges à payer et les nouvelles dépenses 2021
par rapport à l’e
xécuté 2020, avec un rattachement aux données
opérationnelles sur l’activité juridictionnelle pour les nouvelles
dépenses ;
-
la transmission du schéma directeur des projets informatiques sous-
jacent à la programmation budgétaire, en précisant les co-
financements attendus au titre du plan de relance.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
De la LFI à l’exécution (CP, en M
d
€)
Source : Cour des comptes
A -
Des crédits consommés en augmentation par
rapport à 2020 et une sous-exécution massive des AE
En 2021, la mission
Justice
a consommé 10,20 Md
€ d’AE
(soit
+ 1,7 % par rapport à 2020)
et
9,87 Md
€
de CP
(soit + 7,9 % par rapport à
10
COUR DES COMPTES
2020). Le taux de consommation de crédits par rapport à la LFI est de
84,5 % en AE et de 98,1 % en CP. Il est en net recul par rapport à 2020
s’agissant des AE (110,1 % en 2020) et progresse légèrement en CP
(97,4 % en 2020).
Sur les crédits HT2, le taux de consommation des AE est de 70,2 %
par rapport aux crédits votés en LFI et de 80,8 % par rapport aux crédits
disponibles. Le taux de consommation des CP, très élevé, est
respectivement de 96,52 % par rapport aux crédits votés en LFI et de
99,57 % par rapport aux crédits disponibles.
MISSION JUSTICE
11
Tableau n° 3 :
Crédits HT2 consommés par rapport aux crédits votés en LFI et aux crédits disponibles en M€
Source
: Cour des comptes, d’après données CBCM
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
166 - Justice judiciaire
1 346,65
1 269,11
1 668,82
1 228,53
1 375,56
1 226,63
102,15%
96,65%
82,43%
99,85%
107 - Administration pénitentiaire
3 516,63
1 517,15
2 132,53
1 442,18
1 636,65
1 437,30
46,54%
94,74%
76,75%
99,66%
182 - Protection judiciaire de la jeunesse
401,16
389,93
423,43
370,78
370,80
362,45
92,43%
92,95%
87,57%
97,75%
101 - Accès au droit et à la justice
585,17
585,17
601,81
601,81
601,31
601,80 102,76% 102,84%
99,92% 100,00%
310 - Conduite et pilotage de la politique de la justice
275,09
346,58
494,73
339,00
314,73
337,26
114,41%
97,31%
63,62%
99,49%
335 - Conseil supérieur de la magistrature
1,29
2,12
1,23
2,039786
0,87457788
1,72017817
68,02%
80,96%
70,85%
84,33%
Total HT2
6 126,00
4 110,07
5 322,55
3 984,34
4 299,92
3 967,16
70,19% 96,52% 80,79% 99,57%
Crédits disponibles
LFI
Crédits consommés
Taux
d'exécution /
disponibles
Taux
d'exécution/LFI
12
COUR DES COMPTES
En volume, le programme 107
–
Administration pénitentiaire
comprend le plus de crédits sous-exécutés (-
1 879,98 M€ d’AE par rapport
à la LFI) essentiellement en raison du décalage en 2022 de la passation des
marchés de gestion déléguée conduisant à
l’annulation de crédits
à hauteur
de 1
471 M€
. Dans une moindre mesure, cette sous-
exécution s’explique
aussi par le retard
d’opérations immobilières
du fait de la crise sanitaire
(89,3 M€), l’annulation de la totalité de la réserve de précaution (140 M€)
et, de manière plus marginale, le transfert en titre 2 intervenu par décret en
fin de gestion vers le programme 166 au titre de la justice de proximité (4,2
M€).
Le ministère de la justice envisageait la passation de nouvelle
génération de marchés de gestion déléguée (MGD 21) pour une période de
sept ans. Ces marchés devant prendre le relais des MGD 15 concernent une
quarantaine d’établissements
pénitentiaires. La notification des marchés de
gestion déléguée 2021 était initialement prévue au dernier trimestre 2021
pour une application au 1
er
janvier 2022. Cependant, les aléas rencontrés
lors de leur élaboration conjugués aux effets de la crise sanitaire ont allongé
les délais de passation. Des avenants de prolongation d’une durée de
six
mois des précédents marchés de gestion délégué ont ainsi dû être envisagés
en fin
d’année 2021.
Sur le plan budgétaire, 1,5 Md
€
d’AE prévus en 2021 ont fait l’objet
d’un gel, puis d’une annulation en fin de gestion,
75
M€ ont néanmoins été
utilisés
pour l’engagement des avenants de prolongation des
marchés en
cours
sur le premier semestre 2022. L’i
ntégralité des AE nécessaires pour
engager les MGD 21 a fait l’objet d’une réinscription en LFI 2022.
Le CBCM soulignait pour sa part, dans sa note du 1
er
juillet 2021,
que, dès le DPU il avait fait observer « la question de la soutenabilité des
renouvellements des marchés de gestion déléguée, dont les premières
projections, présentées lors du comité de pilotage présidé par le directeur
de l’administration pénitentiaire, indiquaient une impasse de 417 M€
».
Sur le T2
, l’exécution de crédits connaît un niveau très élevé
, à
99.2 %. Plusieurs programmes ont dépassé
l’enveloppe de crédits de T2
votée en LFI. C’est principalement le cas du programme 166
-
Justice
judiciaire
(+
18 M€) en raison de la mise en œuvre des recrutements
effectués dans le cadre de la justice de proximité, non budgétés en LFI.
MISSION JUSTICE
13
B -
Une crise sanitaire aux effets budgétaires moindres
par rapport à 2020
En 2021, les surcoûts liés à la crise sont estimés à 50,95 M€ (contre
77,09 M€ en 2020) et se concentrent sur quatre postes de dépenses
:
-
les dépenses informatiques (32,46 M€)
,
dont l’achat de 3
000
ordinateurs portables ;
-
les prestations de nettoyage renforcé et de désinfection (8,86 M€)
;
-
la « subvention téléphonique » d’un montant de 30 € mise en place au
bénéfice des détenus pendant les périodes de couvre-feu et de
confinement partiel ;
-
les dispositifs de protection sanitaire (gel hydro-alcoolique, plexiglas,
gants, blouses notamment) (4,63 M€).
En très nette baisse, les économies liées aux périodes de
confinement de l’année
2021
sont, quant à elles, évaluées à 9,25 M€ en CP
en 2021 par le ministè
re (contre 262,68 M€ en 2020). Elles se répartissent
de la manière suivante :
-
3,60 M€ liés à des décalages d’opérations immobilières. Outre le fait
que cette donnée semble substantiellement sous-évaluée par le
ministère, il convient de souligner que les r
eports de crédits d’un
exercice à l’autre ne constituent pas de véritables économies
;
-
4,96 M€
liés au remboursement
3
par les avocats en ayant bénéficié de
l’avance exceptionnelle versée en 2020
;
-
0,68 M€ d’économies liées aux marchés de restauration co
llective.
3
Durant la période de crise sanitaire les avocats ont bénéficié d’avances plafonnées.
Lors de leurs mission
s d’aide juridictionnelle ultérieure 25 % de leur rétribution
contribuaient à rembourser le montant d’avance. 1
303 avocats ont bénéficié du
dispositif et les 4,9 M€ correspondent aux remboursements cumulés sur 2021. Demeure
à récupérer 0,3 M€ sur 2022.
14
COUR DES COMPTES
Tableau n° 4 :
surcoûts liés à la crise sanitaire au sein de la mission
Justice
, en CP, en M€
Source : ministère de la justice
2020
2021
fiabilité du
chiffrage
Avances exceptionnelles aux avocats
5,30
Achat de consommables sanitaires
9,97
4,63
moyenne
Mesures accompagnement pénitentiaire
10,27
5,00
forte
Prestation de ménage supplémentaire et gardiennage
7,38
8,86
forte
Prise en charge de la restauration du personnel en activité pendant la période du confinement
5,05
Ligne d'écoute téléphonique de prise en charge psychologique
0,01
Versement d'une prime Covid-19 pour les salariés du SAH
1,90
Dépenses informatiques
37,21
32,46
forte
Total
77,09
50,95
MISSION JUSTICE
15
C -
Fongibilité et auto-assurance
1 -
Réserve de précaution
En 2021, 243,4
M€ d’AE HT2 et 162,8 M€ de CP
ont été mis en
réserve, soit un taux de mise en réserve de 4 %. Sur les crédits du titre 2, la
réserve de précaution était de 27,2
M€ soit un taux de mise en réserve de
0,5 %, identique à celui de
l’année 2020.
La réserve de CP incluait une réserve ministérielle sur les crédits
HT2 de la LFI
, non répartie entre les BOP, d’un taux de 1
%, soit 41,1
M€.
Cette réserve ministérielle correspondait au mécanisme d’auto
-assurance
demandé à chaque ministère et destiné à sécuriser la gestion et à financer
de nouvelles priorités. Elle a permis de
constituer l’essentiel du gage
nécessaire à la mise en place de la justice de proximité en gestion et non
budgétée en LFI 2021 (cf.
infra
)
, dans l’attente du schéma de fin de gestion
en LFR.
L’effort de mise en réserve a été équitablement réparti à l’excep
tion
de l’ENM (1,3
%), des autres opérateurs (1,53 %) et de certaines briques
de dépenses d’investissement informatique
(56,
4 M€ d’
AE et 114,4
M€
de
CP
n’ont pas été
soumis à la mise en réserve), ainsi que de certains crédits
prévus pour la plateforme nationale d’interception judiciaire
(
18,2 M€
d’
AE et 31,2
M€
de CP
n’ont pas été
soumis à la mise en réserve).
Le taux de réserve de la brique « fonctionnement courant » du
programme 166 (172,9 M€ en LFI) a en contrepartie été augmenté
à 4,2 %.
Les dégels de fin de gestion se sont élevés en HT2
à 25,6 M€ en AE
et 18,8
M€ en CP et ont principalement bénéficié au programme 166
(10,9
M€ en AE)
et au programme 101 au titre de l’aide juridictionnelle
(13,1
M€ en AE et 13,
1
M€ en CP).
Pour le titre 2, le dégel,
s’élève à
22,
3 M€
dont 13 M€ hors CAS
. Le
dégel de ces crédits a bénéficié au programme 166
(8,7 M€)
au programme
107 (
3,6 M€)
et au
programme 310 (0,7 M€). L’intégralité de la réserve
portant sur les crédits du CAS pension a fait l’objet d’un dégel en fin de
gestion.
Décret de virement
Dans le cadre de l’auto
-assurance au sein de la mission, un décret
4
de virement de 4,5
M€ a été nécessaire. Il provient d’annulations de crédits
4
Décret n° 2021-1599 du 8 décembre 2021 portant virement de crédits.
16
COUR DES COMPTES
du programme 107 qui ont permis de couvrir les besoins de fin de gestion
du programme 166.
Décrets de transfert sortant
13,1 M€ d’AE
et 12,96 M€ de CP
en HT2 principalement issus des
programmes 166 et 310
ont fait l’objet d
e décrets de transfert.
Ces crédits ont essentiellement permis de prendre en charge des
dépenses informatiques des stocks stratégiques de PC du programme 129 -
Coordination du travail gouvernemental
–
pour un montant de 8,4
M€ en
AE=CP sur les programmes 107, 166, 182 et 310. Ils ont également
contribué au financement du service technique national de captation
judiciaire (STNCJ) porté par le programme 176
–
Police nationale
- pour
un montant de 1,8
M€ en AE=CP
.
Décrets de transfert entrant
Sur le périmètre du titre 2, les transferts, entendus de manière
extensive,
s’élève
nt à 16,5
M€. Ils proviennent
pour 15 M
€
de la provision
relative aux rémunérations publiques (programme 551) répartis par un
arrêté du 3 novembre 2021, montant qui a bénéficié au programme 182
pour 6,2 M€,
au programme
107 pour 6,1 M€, au programme
166 pour
2,1
M€ et au programme 310 pour 0,6 M€
.
LFR
Les deux LFR ont conduit,
sur l’ensemble de la mission,
globalement
à l’annulation
de 1,7 Md
€
d’AE et
184,8
M€ de CP
.
L’ess
entiel des évolutions porte sur le programme 107 avec
l’annulation de 1,6
Md
€ d’AE et de 77,8 M€
de CP de crédits hors titre 2.
L’annulation des AE est justifiée
par le décalage sur 2022 du besoin
d’AE
nécessaire au renouvellement des marchés de gestion déléguée. La révision
à la baisse de la prévision de dépenses immobilières en CP et des
économies attendues d'une gestion optimisée des achats publics conduisent
à
l’
annulation des CP.
57,8
M€ en AE et de
76,7
M€ de CP
ont été annulés sur le
programme 166.
Une a
nnulation de 2,2 M€ en AE et CP de crédits
du titre 2 hors
CAS pension a été réalisée sur le programme 182 du fait des prévisions
pour la fin de l'année. Sur les crédits HT2, le programme supporte
l’annulation de 26,
7
M€ en AE et de 28,3 M€ en CP au ti
tre de la réserve
de précaution et aux marges identifiées en gestion sur les dépenses
d'investissement immobilier liées en particulier à la crise sanitaire et aux
économies attendues sur les achats publics.
MISSION JUSTICE
17
L
’annulation en LFR II de 2,9 M€ en AE et de 1,7 M€ en CP de
crédits hors titre 2 sur le programme 310 tient compte des efforts de gestion
et notamment des économies attendues
grâce à l’
optimisation des achats
publics.
D -
Les fonds de concours et les attributions de produits
La mission
Justice
a perçu
8,27
M€ de fonds de concours et
2,75
M€ d’attribution
s de produits
en 2021
(+ 2,62 M€ par rapport à
2020), ce qui représente une ressource très limitée (
11,02 M€ au total
, soit
0,28 % des crédits disponibles).
S’agissant des fonds de concours
, les deux principaux programmes
récipiendaires sont :
-
le programme 166
–
Justice judiciaire
pour un montant de 3,5
M€
,
principalement constitué de 1,4
M€ au titre du fonds relatif à
l’investissement immobilier et
0,88 M
€ au titre
de
l’
agence pour la
gestion et le recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) ;
-
le programme 310
–
Conduite et pilotage de la politique de la justice
pour un montant de 2,68 M€
provenant de cinq fonds différents (CAF,
Commission européenne, AGRASC, fonds pour la transition
numérique de l'État et fonds pour l'insertion des personnes
handicapées dans la fonction publique).
S’agissant des attributions de produits
, les deux principaux
programmes récipiendaires sont :
-
le programme 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
, pour un
montan
t de 1,1 M€, essentiellement issu des ventes de véhicules
effectuées par les services de la Direction de l’Immobilier de l’État
(DIE) ;
-
le programme 166
–
Justice judiciaire
pour un montant de 1,10 M€
dont les attributions de produits issus de l’APIE
provenant
essentiellement des conventions de tournage.
Le CBCM indique qu’il lui est difficile d’assurer le suivi de la
consommation des fonds de concours et des attributions de produits. En
outre, le pilotage éclaté des fonds de concours entre la mission
Justice
et le
programme 349
–
Fonds pour la transformation de l’action publique
(FTAP) serait source de complexité et rendrait difficile l’évaluation des
fonds de concours perçus par le ministère de la Justice.
18
COUR DES COMPTES
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de
ses composantes
Graphique n° 3 :
Exécution 2016-
2021 (Md€)
Source : Cour des comptes
MISSION JUSTICE
19
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2017-
2021 (AE, Md€)
Source : Cour des compte
Le taux de consommation des AE par rapport à la loi de finances
initiale est en retrait par rapport à 2020 (84 % contre 110 % en 2020). Le
décalage du marché de gestion délégué des prisons explique cette sous
consommation importante compte tenu de l’annulation de 1,6 Md€ d’AE
en LFR.
20
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2016-
2021 (CP, Md€)
Source : Cour des comptes
S’élevant à 5,90 Md€ en AE=CP,
les dépenses de personnel ont
cru de 3,5 % entre 2020 et 2021.
Cette croissance étant moins dynamique
que celle de l’ensemble des CP de la mission (+ 7,9 %), le poids relatif des
dépenses du titre 2
–
bien que toujours nettement majoritaire
–
a reculé
passant de 62,3 % du total des CP en 2020 à 59,8 % en 2021.
D’un montant de 2,42 Md€ en CP, les dépenses de
fonctionnement ont cru de 8,5 %
, leur poids relatif se maintenant stable
à 24,5 % du total des CP (contre 24,4 % en 2020).
D’un montant de 0,89 Md€ en
CP, les dépenses d’intervention
ont enregistré une croissance très soutenue entre 2020 et 2021
(+ 23,6 %)
, faisant passer leur poids relatif de 7,9 % à 9,0 % du total des
CP de la mission.
Avec
0,65 Md€ en CP,
les dépenses d’investissement ont
enregistré la croissance la plus dynamique
entre 2020 et 2021 (+ 27,5
%), passant de 5,6 % à 6,6 % du total des CP de la mission.
MISSION JUSTICE
21
Graphique n° 6 :
dépenses 2016-2021 de la mission par titre
(CP, en Md€)
Source : Cour des comptes
A -
Les emplois et les dépenses de personnel
Le gouvernement a décidé en septembre 2020 de renforcer le volet
pénal de la justice de proximité sans que l’ensemble des
effectifs et des
dépenses correspondantes sur le titre 2 ait été inscrit dans le PLF 2021 ou
dans le dernier PLFR 2020. Ainsi :
-
dans le document prévisionnel de gestion et emplois et des crédits de
personnel (DPGECP) initial, la programmation annuelle présentait
une
insuffisance de 33,1 M€ sur le T2
(hors CAS pensions) en raison
de l’impasse de financement du volet pénal de la justice de
proximité ;
-
le 1
er
mars 2021, le CBCM rendait un avis provisoire sur le DPGECP
avec des réserves demandant au ministère d’identifie
r les leviers
permettant de réduire l’impasse de financement ;
-
le
7 avril 2021, le ministère proposait une réduction de l’impasse de
financement, ramenant celle-ci
à 27,3 M€ ;
22
COUR DES COMPTES
-
en CRG1,
l’insuffisance était réévaluée à 35,4 M€ sur le T2
(hors
CAS pensions) en raison de nouvelles annonces intervenues en mai
2021
–
non budgétées également -
sur le volet civil de la justice de
proximité.
Un arbitrage du premier ministre
–
bleu en date du 8 juin 2021- a
finalement autorisé le ministère de la justice à recruter, dès la gestion 2021,
500 ETP sous forme de CDD/contrats de projet d’une durée de trois ans
,
correspondant à un besoin de financement de 42 M€
. Une nouvelle version
du DPGECP a été adressée au CBCM le 25 juin 2021 sur la base de cet
arbitrage.
Cela a conduit le CBCM à émettre un avis favorable avec réserves
le 1
er
juillet 2021 sur le DPGECP révisé qui gageait les crédits T2 non
budgétés de la justice de proximité (volet pénal et civil) sur des crédits
HT2, contrevenant -
à la demande expresse de l’autorité politique
- à la
règle de la fongibilité asymétrique en appliquant deux gages répartis de la
façon suivante :
-
le premier visait à couvrir le dépassement lié au volet pénal en
réduisant le HT2 des briques « frais de justice » et « immobilier
propriétaire » à hauteur respective de 14,84 M€ et 5 M€
, soit le
montant du dépassement en T2 ;
-
l'autre gage, par augmentation de la réserve ministérielle visait à
couvrir le dépassement lié au volet civil. Le programme a déduit de sa
programmation 15,56 M
€ sur la brique budgétaire «
frais de justice ».
Ces ajustements en gestion ont nécessité
l’ouverture de crédits
dans
la LFR du 1
er
décembre 2021
à hauteur de 18,5 M€
pour procéder à la
réallocation des crédits et le dégel de la réserve de précaution sur les crédits
du T2 à hauteur de 8,6
M€
.
1 -
Le plafond d’emploi
s
2 265 emplois supplémentaires
(soit + 2,59 % en un an) ont été
alloués à la mission
Justice
en LFI 2021 (après 1 165 en 2020), constituant
une hausse substantielle par rapport aux augmentations déjà enregistrées
les années précédentes (+1,35 % en 2020 ; + 1,75 % en 2019 ; + 2,1 % en
2018 et + 3 % en 2017).
L’effectif de la mission
Justice
s’élevant à 89
461 ETPT
(soit un
écart de - 421 ETPT
par rapport
au
plafond d’emplois), le taux d’exécution,
très élevé, s’établit à 99,5 %, légèrement supérieur à celui de 2020
(99,2 %).
MISSION JUSTICE
23
Tableau n° 5 :
évolution du plafond d’emplois en ETPT
entre 2019 et 2021
en ETPT
2019
2020
2021
Évolution
2021/2020
Plafond d'emplois (LFI)
86 452
87 617
89 882
+2 265
Transferts prévus en gestion
38
36
27
-9
Exécution du plafond d'emplois
85 339
86 917
89 489
+2 543
Écart entre plafond et exécution
-1 113
-700
-393
+278
Source : ministère de la justice
–
données prévisionnelles pour l’exécution 2021
Graphique n° 7 :
plafond d’emplois et exécution
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes
2 -
Le schéma d’emploi
Le schéma d’emplois de la LFI 2021 prévoyait une hausse
de
1 500 ETP.
Le dépassement du schéma d'emplois (+500 ETP par
rapport à la LFI)
résulte des recrutements autorisés au-delà de la LFI pour
24
COUR DES COMPTES
le programme 166
–
Justice judiciaire
dans le cadre du volet civil de la
justice de proximité (cf. ci-dessus).
Tableau n° 6 :
exécution du schéma d’emplois de 2019 à 2021
(en ETP)
Exécution
2019
Exécution
2020
LFI
2021
Exécution
2021
Sorties totales
8 602
7 172
7 416
8 701
dont sorties pour retraite
-1 902
-1 839
2 116
1 602
Entrées
9 688
9 591
8 916
10 602
Variation des ETP (entrées
moins sorties totales)
1 086
2 419
1 500
1 901
Source : ministère de la justice
En effet, le schéma d’emploi de la LFI
2021 autorisait un solde de
+318 recrutements pour le programme 166
–
Justice judiciaire
dont 150 au
titre de la justice de proximité, volet pénal. En cours de gestion, le schéma
d’emploi du programme 166 a été ajusté pour tenir compte des postes
notamment obtenus dans le cadre du volet civil de la justice de proximité.
Ainsi, la cible a été portée à +793 ETP pour le programme 166 : +318 ETP
(LFI 2021) -25 ETP (recrutements par anticipation sur 2020) +500 ETP
(augmentation en cours de gestion).
Sur ces 793 recrutements, le ministère de la justice indique que
l’équivalent de 119 emplois a pu être redéployé au titre des économies
induites par la dématérialisation des procédures et la simplification des
procédures civiles réglementaires
5
.
3 -
La masse salariale et la gestion des crédits du titre 2
En 2021, l’exécution du titre 2 (hors CAS pensions) de la mission
Justice
s’élève à
4
102,9 M€
, soit une augmentation de 4,2 %.
5
l
a direction du budget indique ne pas disposer d’information permettant de confirmer
ce redéploiement.
MISSION JUSTICE
25
Tableau n° 7 :
Facteurs d’évolution de la masse salariale entre 2020
et 2021 (en M
€)
Dépenses de personnel 2020
3 935,7
Effet de noria - GVT négatif
-49,9
Schéma d'emplois
+92,6
Mesures générales
+1,1
Mesures catégorielles
+59,1
Mesures individuelles - GVT positif
+49,5
Autres mesures, rebasages
+14,9
Dépenses de personnel 2021
4 102,9
Source : ministère de la justice
Cette augmentation intègre un montant de
1 M€ au titre des mesures
générales et 59 M€ au titre
des mesures catégorielles dont la majeure partie
(43,16 M€, soit 73 %)
est portée par les programme 107
–
Administration
pénitentiaire
et 166
–
Justice judiciaire
.
Pour le programme 107
–
Administration pénitentiaire
,
les mesures
catégorielles
–
d’un montant total de 33,3 M€–
recouvrent :
-
17,1 M€ de mesures statutaires
,
dont la poursuite de la mise en œuvre
du protocole « parcours professionnels, carrières, rémunérations
(PPCR) pour 6,4 M€ et la réforme statutaire du corps des conseillers
pénitentiaires
d’insertion et de probation (fusion des deux classes du
premier grade et mise en œuvre d’une nouvelle grille indiciaire) pour
5,8 M€ ;
-
16,2 M€ de mesures indemnitaires
, dont la revalorisation de
l’indemnité pour charges pénitentiaires (ICP) des surveillant
s pour
5,3
M€, la revalorisation de la prime de sujétions spéciales des
personnels de surveillance pour 3,4 M€ et la revalorisation
indemnitaire des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation
à l’occasion de leur passage au RIFSEEP pour 3,4 M€
également.
Pour le programme 166
–
Justice judiciaire
, les mesures
catégorielles
–
d’un montant total de 9,
9
M€–
recouvrent :
-
7,4
M€ de mesures indemnitaires, liées à la mise en œuvre du
RIFSEEP.
-
1,58 M€ de mesures statutaires pour la poursuite de la mise en œuvre
de PPCR pour les attachés, les directeurs des services de greffes et les
adjoints administratifs et techniques.
26
COUR DES COMPTES
0,9
M€
pour l
’extension
en année pleine de la mesure de revalorisation
des astreintes des magistrats pour développer
l’attractivité des
parquets.
Pour le programme 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
, les
mesures catégorielles-
d’un montant de
15,37 M€
-
recouvrent :
-
5,
91 M€ au titre de l
a dernière phase de la réforme de la filière sociale
tant pour les éducateurs PJJ et assistants de service social que pour les
cadres éducatifs PJJ ;
-
9,47 M
€ au
titre de la revalorisation des indemnités de travail de
dimanche et jours
fériés, d’encadrement éducatif de nuit et
d’accompagnement éducatif hors des structures de placement de la
PJJ, avec
une date d’effet au 1
er
avril 2021 (0,49 M€).
À
ces mesures s’ajoutent 8,1 M€ au titre de la mise en œuvre du
RIFSEEP pour la filière sociale.
Tableau n° 8 :
facteurs
d’évolution de la masse salariale entre 2020 et
2021, par programme, en
€
P166
P107
P182
P310
P335
Total mission
Dépenses de personnel 2020
1 679 028 129
1 730 596 228
379 984 039
143 915 523
2 161 674
3 935 685 594
Schéma d'emplois
44 887 678
38 326 041
5 998 303
3 374 965
-
92 586 988
Mesures générales
311 394
714 117
27 584
21 383
-
1 074 478
Mesures catégorielles
9 863 827
33 298 698
15 373 998
516 795
-
59 053 318
GVT-solde
-6 492 542
8 389 766
-880 247
-1 440 878
-
-423 900
Autres mesures/rebasage
22 772 246
-15 114 871
*
41 344
7 194 811
27 149
14 920 679
Dépenses de personnel 2021
1 750 370 732
1 796 209 979
400 545 021
153 582 599
2 188 823
4 102 897 156
S
ource : ministère de la justice
Note : * la direction du budget indique ne pas disposer des données permettant de confirmer ce
montant
Le GVT solde de la DAP (programme 107), constaté à hauteur de
8,39 M€ en 2021, est structurellement positif en comparaison des autres
programmes, en raison, selon le ministère,
d’un GVT positif important
dans sa composante indemnitaire du fait de la prime de sujétions spéciales
(PSS) dont bénéficient les personnels pénitentiaires des services
MISSION JUSTICE
27
déconcentrés, les surveillants en particulier. Malgré son caractère
indemnitaire, cette dépense évolue proportionnellement au niveau
indiciaire des agents, ce qui induit un effet amplificateur sur le GVT.
B -
Les dépenses de fonctionnement
Pour mémoire, en 2017, un effort de maitrise des dépenses avait été
prévu en LFI, réduisant les dépenses de fonctionnement de 10 %. Mais au
final, l’enveloppe n’avait pas été suffisante. En 2018, les crédits avaient
donc été
portés à un niveau légèrement supérieur (+2 M€) à la
consommation 2017.
En 2021, les crédits, bien qu’ayant augmenté de 189 M€, n’ont pas
été suffisants, puisque la consommation est supérieure de 121 M€ par
rapport à la LFI.
Cette surconsommation résulte en majeure partie du programme
310, et notamment de l’informatique,
en raison de
l’avancement de la mise
en œuvre du plan de transformation numérique (PTN)
, et du programme
107, qui a abondé de façon exceptionnelle le compte de commerce 912,
« cantine et travail des détenus dans le cadre pénitentiaire » et qui a par
ailleurs attribué une subvention de téléphonie aux détenus pour
contrebalancer la fermeture des parloirs lors de la pandémie.
Tableau n° 9 :
Évolution des dépenses de fonctionnement
de la mission
Justice
*
(CP)
En M€
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI
2020
format
2021
Exéc
2020
format
2021
LFI
2021
Exéc.
2021
Dépenses de fonctionnement
de l'État (catégorie 31)
2 032,41
2 121,72
2 032,41
2 121,72
2 221,42
2 342,32
Subventions pour charge de
service public (catégorie 32)
80,87
76,67
80,87
76,67
79,85
76,86
Total dépenses de
fonctionnement de l'État
2 113,3
2 198,4
2 113,3
2 198,4
2 301,3
2 419,2
Source
: Cour des comptes d’après LFI, Chorus et ministère de la justice
Note : comme pour les exercices précédents, les chiffr
es de la LFI 2019 et de l’exécuté 2019
correspondent à ceux de 2019, format 2020, puisque les mesures de transfert et de périmètre
ayant affecté la mission « justice » concernent essentiellement les titres 2 et 6.
28
COUR DES COMPTES
1 -
Les frais de justice
La dépense réalisée e
n 2021 s’élève à 613,18 M€ (13 %
d’augmentation), le montant initialement programmé étant de 618,23 M€,
soit une sous-
consommation de 5 M€
(0,8 %)
.
Il n’
a pas été nécessaire de
faire appel à des mouvements de fongibilité, la consommation respectant
en 2021 les crédits disponibles.
Mais cette sous-consommation, de faible ampleur, est la résultante
de deux facteurs à effets contraires.
D’un côté, la sous
-consommation a été forte pour certains postes.
Ainsi, les dépenses relatives aux collaborateurs occasionnels du service
public (COSP) avaient
été estimées et budgétées à hauteur de 91,65 M€,
pour être ramenées, après affinement, à 54,35 M€. Le ministère n’a
finalement payé que 25,37 M€ et demandé le report du reste sur 2022. Par
ailleurs, des crédits attribués pour le renforcement des unités médico-
judiciaires (UMJ)
, d’un montant
de 20
M€
,
n’ont finalement été
consommés qu’à hauteur de 4 M€.
D’un autre côté,
de nombreux postes ont vu leurs dépenses
augmenter
dans une proportion bien plus importante que l’ensemble des
frais de justice, comme ceux relatifs aux analyses et expertises médicales
(+ 17,5%), aux traductions interprétariat (+ 17,5%) et aux scellés-
gardiennages
6
(+ 16,7%).
Le dynamisme de cette brique est donc toujours très présent en 2021.
Considérant qu’il existait des incertitudes sur l
a dette due au titre de
la prise en charge des cotisations employeurs des COSP liées aux frais de
justice ainsi que les engagements pris au titre des conventions RML
(« dettes économiques »), le CBCM, en ce qui concerne le soutenabilité du
programme 166, a encore cette année émis des réserves. Par ailleurs, il
préconise une présentation plus détaillée de la hausse des frais de justice
par regroupement d’activité permettant de distinguer les effets des
dépenses issues des charges à payer (mémoires en stock) et les nouvelles
dépenses 2021 par rapport à l’exécuté 2020
. Il estime
7
que la
«
responsabilité directe ou indirecte des frais de justice
partagée
entre de
nombreux acteurs conduit à un défaut structurel de leur pilotage »
.
Pour mémoire, afin permettre à terme une meilleure visibilité sur
cette brique, l’article 236 de la loi n° 2020
-1721 du 29 décembre 2020 de
finances pour 2021 prévoit désormais que «
la demande en paiement au
titre des frais de justice doit être présentée à l’autorité judiciaire dans le
6
Un plan d’action sur le gardiennage est en cours de réalisation au sein du minist
ère.
7
Réponse aux observations provisoires en date du 8 mars 2022.
MISSION JUSTICE
29
délai d’un an à compter de l’achèvement de la mission
». Il est encore trop
tôt pour évaluer les impacts de cette réforme.
Les charges à payer pour 2021 sont estimées à 242,6
M€
, se
décomposant en charges à payer et en « dettes économiques ». La
stabilisation prévue par le ministère n’a donc toujours pas eu lieu et le fait
d’avoir reporté une partie de la dette COSP aggrave la situation.
La PNIJ a permis de générer 12,5 M€ d’é
conomies en 2021, contre
7,5 M€ en 2020, sur les opérateurs de communication électronique. En
revanche, la mise en œuvre de la géolocalisation
des téléphones prévue en
2019 au sein de la PNIJ a pris du retard en raison de difficultés techniques,
ce qui induit un maintien de certaines dépenses. Le calendrier de mise en
œuvre n’est toujours pas connu.
La Cour avait formulé en 2012 et 2013 et à nouveau à partir de 2017
une recommandation sur l’amélioration de la connaissance des frais de
justice et l’optimisat
ion des outils de gestion afin de contribuer à une
meilleure maitrise. En 2019, la recommandation a été enrichie par une
référence à une budgétisation réaliste. Cette partie de la recommandation a
pu être levée en 2021, du fait de l
’augmentation du budget
alloué aux frais
de justice par la LFI 2021.
La direction des services judiciaires fait part des expérimentations
qu’elle mène dans l’objectif
de réduire le coût des frais de justice et dont
les résultats ne sont pas connus. Ces expérimentations portent notamment
sur
le recrutement d’interprètes contractuels au sein d’une quinzaine de
cours (pour réduire le coût de l’ordre de 30
%) ou encore sur le gardiennage
externalisé des scellés
. Ce plan d’action sera piloté par un chargé de
mission spécialement recruté à cet effet
et est intégré au plan d’actions
directionnel des services judiciaires. Il est décliné en 14 axes de travail,
dont le premier axe prévoit la constitution d’un comité stratégique des frais
de justice, composé de représentants de la DSJ, des chefs de cour, de
procureurs de la République et de juges d’instruction. Il sera chargé de
valider les propositions formulées dans les comités consultatifs, de veiller
au suivi des actions et de définir les orientations en matière de frais de
justice. Les autres axes portent notamment sur des actions de formation, de
sensibilisation, de recouvrement, de bilan.
En conséquence, la recommandation est modifiée pour tenir compte
du
plan d’action.
Recommandation n°1 : (DSJ) Dresser un bilan du plan d
’action
mis en
œuvre afin de poursuivre les efforts de maitrise des
frais
de justice en optimisant les outils de gestion.
30
COUR DES COMPTES
2 -
Les dépenses de fonctionnement courant des juridictions
Sur le programme 166
–
Justice judiciaire
, les dépenses relatives
aux moyens de fonctionneme
nt des juridictions s’élèvent à 178,06 M€, en
hausse par rapport à 2020 (+ 15%), et supérieurs de 5,2 M€ par rapport aux
crédits votés en LFI. Cette hausse s’explique par la reprise de l’
activité, qui
avait été très fortement impactée par la crise sanitaire en 2020 notamment
en matière de frais de déplacement,
et par l’entretien immobilier.
Pour mémoire, ce poste avait été revalorisé en 2017, suite à un
rapport de l’IGF
-IGJ, permettant ainsi la réduction des charges à payer pour
tendre vers leur quasi-maîtrise en 2021.
3 -
Les autres dépenses de fonctionnement
Sur le programme 166, les dépenses relatives à l’immobilier
judiciaire du titre 3 sont traitées au 1.3.3.1 « l’investissement
immobilier ».
8
Sur le programme 107-
Administration pénitentiaire
, les crédits de
fonctionnement consommés (gestion publique et gestion déléguée)
s’élèvent à 654,
6
M€, soit une progression de + 7,7 % par rapport à 2020.
En gestion publique,
la progression d’un montant de
40 M€ est due
à l’abondement du programme 107
envers le compte de commerce n° 912
et à la subvention téléphonie mentionnées
supra
, mais également au
déploiement de dispositifs de brouillage de télécommunications pour près
de 27 M€.
En gestion déléguée, la dépense a également augmenté (+ 8,3 M€)
en raison d’une haus
se du nombre de détenus, mais son taux
d’augmentation est moindre que celui des détenus du fait de l’importance
de la part fixe portant sur la maintenance des établissements.
La forte reprise de poses de bracelets électroniques pour les
aménagements de peine participe également à la hausse des dépenses.
L’ensemble des crédits consommés de titre 3 sur le programme 107
s’élève à 980,2 M€ pour une dotation de 947,6 M€.
Sur le programme 310 -
conduite et pilotage de la politique de la
justice
, les dépenses de fonctionnement concernent les politiques RH
transverses (plan de formation, restauration, médecine de prévention
8
Afin d’homogénéiser le traitement des PPP, investissement et fonctionnement sont
traités dans la même partie.
MISSION JUSTICE
31
notamment) pour 34,9
M€, l’informatique pour 96,9 M€, l’immobilier pour
41,2
M€, le fonctionnement courant pour 1
2,1
9
M€, ainsi que les opérateu
rs
pour 13,4 M€.
Enfin de façon plus marginale
, 3,3 M€ sont consommés sur le
programme 101-
Accès au droit et à la justice
(dispositif de téléassistance
dit « grave danger
» notamment) et 1,72 M€ sur le programme 335
-
Conseil
supérieur de la magistrature
.
C -
Les dépenses d’investissement
Les crédits de titre 5 de la mission
Justice
exécutés s’élèvent
à
1,2
Md€ en AE
et 651 M
€ en CP
.
Ils concernent essentiellement les
opérations immobilières, portées par les programmes 166
–
Justice
judiciaire
et 107
–
Administration pénitentiaire
et présentées ci-après en
fonction
de l’organisation retenue (maîtrise d’ouvrage publique ou
PPP) selon la répartition suivante par programme. Les dépenses
d’investissement informatique
portées par le programme 310 sont moins
élevées.
1 -
L
es réalisations immobilières en maîtrise d’ouvrage publique
Pour le programme 166 -
Justice judiciaire
.
Quatre projets immobiliers ont été livrés en 2021 :
-
la construction du tribunal judiciaire d’Aix
-en-Provence - site Carnot
(50,70 M€) ;
-
la construction du palais de justice de Mont-de-
Marsan (27,73 M€) ;
-
la construction de la salle d’audience provisoire des grands procès
(« V13 ») au sein de la salle des
pas perdus de la cour d’appel de Paris
(10,66 M€)
;
-
la réhabilitation du palais de justice historique de Cayenne (coût final
estimé de 9,16
M€).
Deux projets entrent en phase travaux en 2022 :
-
l’opération de restructuration et de remise aux normes du pal
ais de
justice historique de Paris sur l’île de la Cité (budget de 274,90 M€
9
Cette brique est en baisse de 3,2 M€ par rapport à la consommation de 2020
, en raison
notamment au du rattachement de l’activité formation à la brique «
politiques RH
transverses ».
32
COUR DES COMPTES
sur le programme
166 et de 32,48 M€ pour la part justice financée
et
sur le programme 362 au titre du plan de relance) ;
-
la construction du nouveau palais de justice de Lille (13
9,20 M€)
.
Des autres projets, au nombre de 13, sont actuellement en phase
étude.
S’agissant du programme 107 –
Administration pénitentiaire
, les
opérations du « programme 15 000 » se décomposent en deux phases :
-
le « programme 7 000 », la maîtrise foncière est assurée, le
programme validé et le choix du groupement effectif pour 95 % des
places nettes, les travaux sont lancés pour 65 % d’entre elles et 28 %
des places sont d’ores et déjà livrées
;
-
le « programme 8 000 », les opérations sont lancées en trois vagues
entre 2020 et 2022. Neuf opérations représentant 65 % des places ont
été lancées en phase opérationnelle entre 2020 et 2021. Les autres
opérations seront lancées en 2022. La maîtrise foncière est assurée
pour 10 % des places et le programme est déf
ini pour 26 % d’entre
elles.
Le lancement volontariste de la phase de réalisation des 8 000 places
de prison en 2021 explique la croissance d’un peu plus de 100 M€ en
CP par rapport à 2020. Plusieurs aléas de chantiers et surtout des
pénuries de matières premières ont ralenti
l’exécution des
travaux et
donc des facturations conduisant à une sous-exécution en CP sur 2021.
Ces pénuries de matière première concernent également les chantiers
du programme 166 -
Justice judiciaire
.
2 -
Les contrats de partenariats publics-privés
Comme pour les exercices précédents, les contrats de partenariats
publics-privés (PPP) obèrent les marges financières de la mission.
Depuis leur mise en service, ces ouvrages constituent une
composante importante
de l’immobilier de la justice
et leur poids financier
fait peser une lourde charge sur les budgets immobiliers du ministère. Les
loyers dus au titre des contrats de partenariat grèvent les budgets
d’investissement et contribuent à l’éviction des nouveaux projets. La
composante fonctionnement des loyers vient également minorer la capacité
d’entretien du parc immobilier du ministère dans son ensemble en
rigidifiant cette part de la dépense pour la durée des contrats. Cette situation
perdure en 2021 : le montant des dépenses réalisées en 2021 au titre des
MISSION JUSTICE
33
PPP est de
242 M€
en AE et 274,
4 M€
en CP
dont 53,7 M€ en AE du titre
5 et 80,5 M€ en AE du titre 5.
Tableau n° 10 :
exécution des crédits relatifs aux opérations immobilières
réalisées dans le cadre des PPP en 2021
Source : ministère de la justice
Le ministère de la justice précise que les d
eux retraits d’engagement
de 6,6
M€
sur la part investissement des contrats de partenariat judiciaires
relatifs au tribunal de Paris et au palais de justice de Caen sont intervenus
en 2021 correspondent à la minora
tion, au titre et à l’issue de l’année 2020,
du solde de l’indemnité de dédit qui pourrait être due au partenaire dans
l’hypothèse, théorique, d’une résiliation anticipée de ces contrats. Ces
retraitements d’AE qui n’ont donc pas vocation en principe à êtr
e couverts
par des CP doivent intervenir chaque année jusqu’à la fin de l’exécution de
ces contrats de longue durée (27 ans).
Comme lors des exercices précédents, le ministère effectue sa
programmation annuelle des dépenses de fonctionnement et de
financement relatives aux PPP en AE=CP, en vertu des prescriptions de la
direction du budget
10
. Cette dernière justifie la méthode mise en
œuvre
par
le fait que les dépenses de titre 3 liées aux
PPP n’ont pas de caractè
re ferme
à la date de livraison des ouvrages et que leur engagement global créerait
un doublon avec le montant du dédit et ne permettrait pas de tenir compte
de la variation, sur la durée du contrat, des indices sur lesquels la
facturation des loyers d’exploitation et de
maintenance est indexée.
La C
our maintient cependant que cette comptabilisation n’est pas
conforme à la législation
3
11
, le montant de l’engagement programmé ne
correspondant effectivement pas à la réalité des engagements que le
ministère a
pris auprès des prestataires puisqu’il n’intèg
re ni les
remboursements du financement (dont le montant est pourtant arrêté), ni
ceux se rapportant au fonctionnement alors que leur caractère obligatoire
découle du contrat. Elle formule ainsi cette recommandation depuis 2014,
10
A
rrêté du 16 juillet 2014 relatif aux règles de la comptabilité budgétaire de l’État pris
en application de l’article 54 du décret du 7 novembre 2
012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique.
11
Article 8 de la LOLF et article 159 du décret 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif
à la gestion budgétaire et comptable publique.
en M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Programme 166
-6,6
19,6
30,3
30,3
0,69
0,98
24,6
24,5
Programme 107
60,3
60,9
92,8
98,4
0
0
40
39,7
Total
53,7
80,5
123,1
128,7
0,69
0,98
64,6
64,2
Investissement
Fonctionnement
Fiches modificatives
Financement
34
COUR DES COMPTES
sans que cette dernière soit reprise dans les arrêtés budgétaire et comptable.
Au regard du poids financier que ces dépenses constituent pour la mission,
la recommandation est reconduite.
Recommandation n° 2 : (DSJ, DAP)
Conformément à l’article 8
de la LOLF, prévoir que les autoris
ations d’engagement
correspondant
aux
opérations
immobilières
financées
en
partenariat public-privé (PPP) couvrent, au plus tard à la
livraison, l’intégralité
de l’engagement de l’État, investissements
et loyers de financement et
d’exploitation.
D -
Les dépens
es d’intervention
L
es dépenses d’intervention
,
d’un montant de
861,7 M€ en 2021
,
constituent une faible part des dépenses de la mission
Justice
(8,6 %).
En raison de la crise sanitaire et de la sous-activité des juridictions
en 2020, ces dépenses marquent en 2021 une très forte progression (plus
de 20 %)
par rapport à l’année précédente, pour atteindre 861,7 M€
.
Elles relèvent principalement des programmes 101
–
Accès au droit
et à la justice
et 182
–
Protection judiciaire de la jeunesse
. Les dépenses
de guichet (aide juridictionnelle et justice des mineurs) y sont très
largement majoritaires (91,7 %). Elles relèvent aussi,
pour 10 M€
, du
programme 107
–
Administration pénitentiaire
(versements directs aux
personnes détenues sans ressources suffisantes et versement à des
associations) et des programmes 166 et 310 (subventions diverses
12
)
.
12
Pour le P310 : politiques RH transverses
(pour 0,51 M€), dont l
es subventions versées
aux syndicats et indemnisation des familles de mineurs licenciés en 1948 et 1952 pour
faits de grève, action sociale, diverses cotisations... Pour le programme 107 : subvention
versée aux associations et versements directs aux personnes détenues sans ressources
financières.
MISSION JUSTICE
35
Tableau n° 11 :
Évolution des dépenses d’intervention (CP en M€)
LFI 2020
Exéc. 2020
LFI 2021
Exéc. 2021
Dépenses de guichet
733,3
653,8
800,2
790,0
Aide juridictionnelle (P101)
484,3
419,4
534,2
542,3
Justice des mineurs (P182)
249,0
234,4
278,0
247,7
Dépenses discrétionnaires
61,4
62,2
75,3
71,7
Aide aux victimes (P101)
28,7
28,9
32,1
30,8
Accès au droit et médiation
17,3
16,6
19,1
18,3
Autres
15,4
16,7
24,1
22,6
Total
794,7
716,0
877,5
861,7
Source
: Cour des comptes d’après Chorus, les LFI et le ministère de la justice
Les dépenses d’intervention progressent régulièrement depuis
plusieurs années, toutes catégories confondues.
En 2021 cette progression se poursuit, mais de façon plus marquée,
en raison notamment de la « reprise
» de l’activité des juridictions,
qui a
pour corollaire une augmentation de
l’aide juridictionnelle,
qui représente
près de deux tiers des dépenses d’intervention.
1 -
L’aide juridictionnelle
L’aide juridict
ionnelle
13
, qui relève du programme 101, recouvre l
’
ensemble des moyens permettant de favoriser la défense des justiciables
aux ressources financières modestes. Cette action inclut également les
aides à l
’
intervention de l
’
avocat (garde à vue, médiation, assistance
aux détenus), dont le montant de l’unité de valeur a été revalorisé au 1
er
janvier 2021, et des auxiliaires de justice. Ces crédits sont versés aux
caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) sur la base de
leurs besoins en trésorerie (tableaux mensuels de suivi).
L’aide
juridictionnelle a fait l’objet d’un référé de la Cour en 2016
14
.
13
En liaison avec le département comptable ministériel et avec la DGFiP, le service de
l'accès au droit et à la justice et de l'aide aux victimes (SADJAV) a pour objectif de
rendre opérationnelle la mise en recouv
rement de l’aide juridictionnelle dont ont
bénéficié les personnes dont l’avocat a été commis d’office dans le cadre du nouvel
article 19-
1 introduit dans la loi sur l’aide juridique par l’article 234 de la LFI 2021.
En
2021, 10 M€ ont été recouvrés.
14
Réf
éré du 23 décembre 2016 « La gestion et financement de l’aide juridictionnelle et
des aides à l’intervention de l’avocat ».
36
COUR DES COMPTES
En 2021, le montant des crédits ouverts en LFI était de 522 M€, en
progression de 10,6 %, par rapport à 2021. Les crédits consommés sont de
542,3 M€, supérieurs de 20,3 M € à la prévision de la LFI.
La trésorerie des barreaux à fin 2021 s’élevait à 66,8 M€ (en hausse
de 16,8 M€ par rapport à 2020)
,
permettant d’assurer la rétribution des
avocats jusqu’à mi
-février 2022, notamment ceux des parties civiles des
attentats terroristes de novembre 2015.
L
’aide juridictionnelle
a été réformée en 2021
15
. Les impacts
budgétaires de cette réforme, qui vise principalement à refondre le régime
de rétribution des avocats commis d’office, à simplifier les règles de
gestion et les modalités de versement de la dotation annuelle grâce à
laquelle les caisses autonomes de règlement pécuniaire des avocats
(CARPA) rétribuent les avocats, dont les rétributions ont été revalorisées,
sont estimés à 11 M€
. Mais ce coût est encore incertain du fait que le
nombre
d’
unités de valeurs payées en 2021 sur les missions ouvertes sur
cet exercice
n’est pas encore connu.
2 -
La justice des mineurs
Les
crédits d’intervention
du programme 182
–
Protection judiciaire
de la jeunesse
financent principalement le secteur associatif habilité (SAH)
qui conduit certaines mesures judiciaires
d’investigation
éducatives (MJIE)
prononcées par les juges et prend en charge des mineurs délinquants
(centres éducatifs fermés -CEF-,
centres d’hébergement…).
En 2021, le montant total des crédits con
sommés est de 247,7 M€,
soit une hausse de 5,6
% par rapport à l’exécution 2020. La programmation
initiale était de 278 M€, dont 265,3 M€ pour la brique SAH. Or, cette
brique, essentiellement du fait de la réserve de précaution (10,6 M
€)
et de
la fongibilité vers la brique secteur public (
18,4 M€
), a vu fortement
diminuer ses crédits disponibles. Au final, ce ne sont que 232,5
M€ qui ont
été consommés.
La crise sanitaire a également eu un impact sur l’activité, mais moins
qu’en 2020,
notamment en retardant certains projets
.
Des sous-
consommations s’expliquent
enfin
par des décalages d’ouverture de
services liés aux procédures d’autorisation et à certains aléas locaux
(-1,15
M€).
15
La loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 comporte un article
243 qui modifie de manière substantielle plusieurs pans de la loi de 1991 relative à
l’aide juridique. Cet article modernise et simplifie le dispositif d’aide juridictionnelle.
Son principal décret d’application a été pris en décembre 2020 (décret n° 2020
-1717).
MISSION JUSTICE
37
3 -
L’aide aux victimes
L’aide aux victimes a pour objectif d’améliorer la prise
en charge
des victimes d’infractions tout au long de leur parcours judiciaire, jusqu’à
leur indemnisation. Sa coordination revient au ministre de la justice, assisté
par la déléguée interministérielle à l’aide aux victimes.
Elle est assurée par
un réseau d
’associations locales
.
Le programme 101
–
accès au droit et à la justice
finance également
le numéro national d’appel «116 006 », qui délivre une première écoute et
une orientation personnalisée, ainsi que le dispositif de télé-protection des
personnes en grave danger dit « TGD ».
En 2020, les crédits mis à disposition sont relativement stables à
28,7 M€. Les crédits consommés sont de 27,9 M€ (
-
1 M€ par rapport à
2020).
4 -
L’accès au droit et à la médiation
Ces crédits, relevant du programme 101
–
accès au droit et à la
justice
,
ont augmenté en programmation budgétaire (19,12 M€) et
également en consommation, puisqu’ils ont progressé de 1,7 M€ pour
atteindre 18,3 M€.
Ces crédits d’intervention soutiennent, au titre de l’accès au droit,
les réseaux de proximité
: conseils départementaux d’accès au droit,
maisons de justice et du droit et des fédérations et associations d’accès au
droit. Ce domaine a fait l’objet d’un rapport de la Cour des comptes en
2016, appelant notamment à rationaliser l’organisation et le
pilotage du
réseau. Les crédits consommés en 2021 sont de 8,6 M€, montant en légère
augmentation (+ 0,5 M€) par rapport à 2020.
Ils soutiennent, d’autre part, la médiation familiale et le
développement des espaces de rencontre parents-enfants qui améliorent le
règlement des conflits familiaux et s’inscrivent dans la loi de
programmation et de réforme de la justice
.
Les crédits consommés
s’élèvent à 9,6 M€, en progression par rapport à l’année précédente
(+ 1
M€, dont 0,9
% concernent les espaces de rencontre). La principale
hausse concerne les espaces de rencontre qui traduit ainsi la volonté
gouvernementale de pallier la saturation de ces structures spécialisées.
38
COUR DES COMPTES
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A -
La soutenabilité budgétaire à court terme
1 -
Des reports de crédits issus de l’exercice 2020
: une baisse très
nette pour les AE, une hausse substantielle pour les CP
Les reports entrants se sont élevés à 921,57 M€ en AE et
à
71,69
M€ en CP
ces crédits ont été permis le financement
d’opérations
de lutte contre la délinquance et la criminalité
.
Les reports d’AE issus de l’exercice 2020 sont en baisse très
nette par rapport aux deux exercices précédents
(2,28 Md€ soit 25 %
des crédits d’AE disponibles en 2020
; 2,38 Md€, soit 20
% des AE
disponibles en 2019). Cela traduit essentiellement la mise en œuvre des
engagements en matière de grands projets immobiliers et informatiques.
Avec 374,10 M€ d’AE reportés entrantes, le programme 166 –
Justice judiciaire
devient en 2021 le premier porteur de ces reports à
hauteur de 40,6 %, devant le programme 107
–
Administration
pénitentiaire
(239,66 M€ de reports soit 26 % du total). C
es reports
concernent majoritairement les opérations d’investissements immobiliers.
Les reports d’autorisations d’engagement affectées non engagées
(AEA
NE), liées aux programmes d’investissement, constituent une part
très majoritaire de ces reports (746,24
M€, soit 81 % du total). Il convient
toutefois de souligner que les reports d’AE
ANE sont en baisse sensible par
rapport à 2020 (-
396,79 M€, soit
-
34,7 % d’AE
ANE entrantes entre 2020
et 2021), à l’exception du programme 182–
Protection judiciaire de la
jeunesse
qui a vu ses AEA
NE entrantes augmenter (+14,3 M€, soit
+48,6 % entre 2020 et 2021).
Les reports de CP issus de 2020 sont en hausse substantielle
(+45,79 M€, soit + 176,8 %) en raison de l’impact de la crise sanitaire. Ils
ont bénéficié au programme 166
–
Justice judiciaire
(à hauteur de
30,29
M€, soit 42,3 % du total) et le programme 101 –
Accès au droit et à
la justice
(à hauteur de 28,5 M€, soit 39,6 % du total).
2 -
Les charges à payer occasionnés par les frais de justice, sujet
de préoccupation toujours prégnant
Les charges à payer concernent les dépenses qui ont été engagées,
dont la prestation a été fournie et le service fait constaté, mais qui n’ont pas
MISSION JUSTICE
39
pu être liquidées avant la clôture de gestion. Elles constituent par
conséquent des dettes certaines qui, en fonction des reports obtenus ou
disponibles, grèvent les exercices suivants.
Elles s’élèvent
à 374.1 M
€
(contre 405,2 € en 2020 et 350,6 M€
en
2019)
et concernent majoritairement les charges à payer liés aux frais de
justice à hauteur de 65 % du total des charges à payer de la mission
(218 M
€
en 2019, 265,5 M
€
en 2020 et 242.6 en 2021).
Les
charges à payer relatives aux frais de
justice demeurent un
sujet de préoccupation important
. Le CBCM indique que le maintien du
niveau sortant en 2021 par rapport à 2020 masque toutefois deux tendances
opposées : une baisse des charges à payer des dépenses du circuit centralisé
(apurement de la dette des collaborateurs du service public et interceptions
judiciaires notamment) mais une augmentation de celles des dépenses du
circuit déconcentré,
qui ont connu une forte dynamique sur l’exercice
2021.
B -
La soutenabilité budgétaire à moyen terme reste
fragilisée par des restes à payer liés aux opérations
immobilières qui progressent
1 -
Les restes à payer en hausse de près de 20 % depuis 2019
Les restes à payer (RAP) correspondent à la part des autorisations
d’engagement engagées
sur l’exercice n’ayant pas donné lieu à
consommation de crédits avant la clôture de la gestion.
Le montant des RAP estimés à fin 2021 est de 7,85
Md€ (contre
7,5
Md€ en 2020 et 6,6 Md€ en 2019). La progression se poursuit avec une
hausse de 4,7 % entre 2020 et 2021 et de 18,9 % entre 2019 et 2021.
Les RAP
–
très majoritairement dominés par les dépenses
immobilières
–
se répartissent de la manière suivante entre les
programmes :
-
5
271,1 M€ pour le programme 107 –
Administration pénitentiaire
,
soit 67 % du total. Les RAP sont en augmentation de 198,6 M€ par
rapport à 2020. La hausse constatée correspond à la montée en charge
du programme de construction des 15 000 places de prison (cf.
supra
).
En effet, l’exercice 2021 a été marqué par le passage en phase
opérationnelle de la seconde vague (construction des 8 000 places
supplémentaires) avec quatre opérations de construction de grands
établissements (Nîmes, Crisenoy, Angers et Vannes) dont la livraison
est prévue avant 2027, pour un montant global de 912,4 M€ d’AE ;
40
COUR DES COMPTES
-
2
052,84 M€ pour le programme 166 –
Justice judiciaire
, soit 26 % du
total. La brique de l’immobilier propriétaire regroupe la majeure p
artie
des restes à payer du programme 166 (90 % du total) ;
-
397,1 M€ pour le programme 310 –
Conduite et pilotage de la
politique
de la justice, soit 5 % du total ;
-
130,74 M€ pour le programme 182 –
Protection judiciaire de la
jeunesse
, soit 2 % du total, constitués à 80 % de dépenses
immobilières ;
-
2 M€ pour le programme 101 –
Accès au droit et à la justice
, soit 0,03
% du total ;
-
0,53 M€ pour le programme 335 –
Conseil supérieur de la
magistrature
.
Le montant des RAP, en hausse constante est, en outre, sous-estimé
dans la mesure où
le mode de comptabilisation des AE sur les contrats de
PPP du ministère conduit à ne pas engager la totalit
é́
des AE relatives aux
parts de fonctionnement et de financement dès la livraison, mais
uniquement chaque année à hauteur des CP. Par conséquent, cela entraîne
une minoration des volumes des AE et donc des restes à payer.
2 -
Des reports d’autorisation d’engagement
Les reports d’AE de 2021 à 2022 s’élèvent à
706,33
M€
(contre
750,9 M€ en 2020 et 1,15 Md€ en 2019
). Ils so
nt d’un montant relativement
stable, après la baisse très marquée intervenue entre 2020 et 2021. 85 %
concernent des AEANE portés par les deux programmes concentrant les
grands projets immobiliers, le programme 166 -
Justice Judiciaire
(259,15
M€ d’AEANE,
soit 43 % du total) et le programme 107
–
Administration pénitentiaire
(123,75 M€, soit 21 % du total).
V -
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
La mission
Justice
fait partie des 15 missions du budget général de
l’
État
pour lesquelles l’i
mpact environnemental des dépenses est considéré
comme neutre. Elle ne fait donc pas l’objet d’une fiche dédiée dans le
rapport
sur l’impact environnemental du budget de l’État, annexé au PLF
2022.
MISSION JUSTICE
41
Toutefois, dans le programme 310
–
Conduite et pilotage de la
politique de la justice
, un indicateur de performance énergétique du parc
immobilier occupé en année N-1 a été introduit dans le PAP 2022. Il vise
à mesurer la consommation d’énergie finale
par m² occupé en surface utile
brute. L’objectif chiffré est
de passer de 175 kWh/m² en 2021 à 147
kWh/m² en 2023. Cet indicateur renseigné à partir de l’outil d’aide au
diagnostic (OAD) ou des données directement saisies dans le référentiel
technique
n’est encore que partiel puisqu’il repose sur 75
% des surfaces
d
u ministère de la Justice pour lesquelles des consommations d’énergie ont
été rattachées. Par ailleurs, il serait opportun
–
à terme
–
que cet indicateur
distingue,
d’une part,
les nouvelles constructions et
, d’autre part,
le parc
immobilier ancien, les nouvelles constructions faisant mécaniquement
baisser la moyenne sans que le ministère ait à fournir d’effort sur le parc
immobilier le moins vertueux énergétiquement.
Recommandation n°3 : (SG)
Distinguer dans l’indicateur de
performance énergétique du parc immobilier les nouvelles
constructions pour mieux identifier les améliorations apportées
sur le parc le moins vertueux énergétiquement.
42
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programme 166
Impact de la crise sanitaire
Les effets de la crise sanitaire sur les dépenses ordinaires du
programme 166 perdurent en matière de nettoyage. Ces dépenses
s’inscrivent en augmentation du fait des mesures supplémentaires de
désinfection des locaux mises en œuvre dans les juridictions. L’impact de
ces mesures, généralement non comprises dans le forfait des marchés de
nettoyage en place, est évalué à 4,46 M€ sur l’exercice 2021 (contre 2,
2
M€
en 2020).
Le programme d’équipement en
PC portables dans un contexte de
développement du télétravail a été renforcé en 2021 avec l’acquisitio
n de
7 000 ordinateurs portables Tous les magistrats sont désormais dotés
d’unités portables et le ministère poursuit un objectif de 70
% des
personnels de greffe équipés.
Des résultats mitigés en termes de performance et le retrait de
l’indicateur de réci
dive
Le programme 166 dispose de huit indicateurs permettant
d’apprécier la manière de « rendre la justice ». Un indicateur prioritaire de
la mission correspond au délai moyen de traitement des procédures civiles
hors procédures courtes (indicateur 1.1).
MISSION JUSTICE
43
Graphique n° 8 :
Évolution des délais de traitement des procédures
civiles hors procédures courtes (indicateur 1.1 en mois)
Source : PAP 2017 à 2022
–
A partir de 2021 les données sont prévisionnelles
Celui-ci
s’est amélioré
par rapport à 2020 mais sur un temps plus
long, les délais moyens se dégradent. À
cet égard l’année 2020 est
spécifique au regard de la crise sanitaire et la comparaison à cette seule
année n’aurait guère de sens. Ainsi pour les
cours
d’appel le délai s’allonge
de 13,9 mois à 16,5 mois entre 2016 et 2021. Les délais des tribunaux
judiciaires passent de 5,8 mois en 2016 à 13 mois en 2021.
La performance en termes de réponse pénale se répercute par des
conséquences budgétaires sur les autres programmes. Les moyens des
autres programmes sont essentiellement déterminés par la nécessité
d’exécuter des décisions de magistrats ou d’en préparer l’exécution future,
à l’instar du programme «15 000 » de construction pénitentiaire. Par
conséquent toute amélioration de l’analyse de l’activité judiciaire
favoriserait une meilleure budgétisation et une programmation plus
efficace des crédits de l’ensemble de la mission.
Dans la NEB 2019, la Cour avait rappelé que le ministère avait
développé des indicateurs permettant d’apprécier les délais de jugement et
d’exécution de
s peines ainsi que les mesures alternatives et les actions
d’insertion, mais que la mesure de la récidive restait un sujet difficile, alors
que celle-
ci avait fait l’
objet de demandes du Parlement. La Cour
recommandait ainsi
depuis 2016 de « disposer d’ind
icateurs de la
performance de la réponse pénale, qui mesurent et rendent compte du taux
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
cible
2023
Cours d'appel
Tribunaux judiciaires
44
COUR DES COMPTES
de récidive ainsi que, par catégorie de peines, de leur taux et de leur délai
d’application
. »
La Cour avait été partiellement entendue puisque le ministère de la
justice avait défini dans le PAP 2021 un indicateur de contexte sur la
récidive ce qui
l’
avait conduit à lever, en 2021, sa recommandation,
consciente des difficultés techniques liées à la mise en œuvre complète de
cette recommandation.
Toutefois cet indicate
ur de contexte sur la récidive n’a pas été repris
dans le PAP 2022, sans que des explications convaincantes aient été
fournies à la Cour, ce qui la conduit à recommander de réintroduire un
indicateur de contexte sur la récidive dans le programme 166.
Recommandation n°4 (DSJ) :
Réintroduire l’indicateur
de
contexte sur la récidive dans le projet annuel de performance.
Mise en œuvre de la loi de programmation pour la justice et
renforcement de la justice de proximité
Les moyens humains de la justice ont été renforcé en 2021 pour
répondre aux objectifs fixés par la loi de programmation 2018-2022 qui
vise notamment à simplifier et renforcer l’efficacité de la justice pénale et
à simplifier la procédure civile. Ces renforcements passent par une plus
forte proximité du service public de la justice.
En matière de justice pénale, 914 nouveaux emplois décidés fin
2020 ont été créés au sein des juridictions. Ces emplois de juristes, de
personnels assistants de greffe et d’assistants visent à répondre aux
objectifs de la circulaire du 1
er
octobre 2020 du garde des sceaux qui a
demandé aux procureurs de la République de recourir davantage aux «
alternatives aux poursuites » pour répondre aux infractions tout en évitant
la tenue de procès.
En matière civile, l'annonce par le ministre le 3 mai 2021 de
l’embauche de 1 000 personnels contractuels juristes et assistants de greffe
visait à résorber l’engorgement des juridictions avec 1,3 millions de
dossiers en instance de traitement.
Un arbitrage interministériel en date 8 juin 2021 a donc conclu à la
nécessité de financer par la constitution de deux gages sur le programme
permettant ces embauches. La LFR et le dégel de la réserve de précaution
ont
confirmé le financement des postes liés à la mise en œuvre de la justice
de proximité (cf. 1.3.1).
MISSION JUSTICE
45
Dans les deux cas le responsable de programme indique que les
embauches réalisées directement par les juridictions sont effectives quels
que soient les territoires concernés.
II -
Programme 107
Le programme a dû faire face à des dépenses liées à la crise
sanitaire et au rebond de la population carcérale
À
la fin de l’année 2021, 69 600 personnes étaient détenues, soit une
progression de 6 900 détenus par rapport au début de l’année.
Le maintien de la mesure de « subvention téléphonique » durant les
périodes de confinement
de l’année 2021 a occasionné une dépense
de
5
M€
.
Les exigences renforcées de nettoyage et désinfection ont également
conduit à des dépenses supplémentaires pour un montant évalué à 1,3 M€.
De plus, le montant des achats de dispositifs de protection sanitaires
(gel hydro alcoolique, plexiglas, gants, blouses,
etc.) a représenté 4,2 M€.
Au titre des dépenses d’investissement informatique la DAP a
également poursuivi le déploiement de PC portables initié en 2020 avec la
comman
de de 3 000 unités ultra portables pour un coût de 3,14 M€.
La crise sanitaire a également un impact sur les dépenses de titre 5
du fait des délais de livraison des matériaux de chantiers et de la hausse des
indices de révisions des prix applicables aux marchés.
La crise sanitaire a également conduit à des arrêts de chantiers en
cas de foyers de covid-19, conduisant à des reports de paiement sur 2022.
La DAP signale le retard du chantier de l’opération de Koné en Nouvelle
Calédonie entrainant un report de
paiement de 12.3 M€ sur 2022.
Les dépenses de fonctionnement des établissements pénitentiaires
hors « PPP » et « gestion
déléguée » ont progressé de 40 M€ en CP par
rapport à l’exécution 2020 pour atteindre 340,5 M€. Cette hausse
s’explique notamment par l’augmentation de la population carcérale
, qui
induit de plus fortes dépenses d’hébergement et de restauration. En outre,
la hausse des prix des denrées est venue ajouter un effet prix à cet effet
volume.
46
COUR DES COMPTES
La mise en œuvre du plan
« 15 000 places »
Le plan se décompose en un programme de 7 000 places et un autre
de 8 000 places.
Pour le « programme 7 000 places », la maîtrise foncière est assurée.
2 049 places nettes des fermetures ont été mises en service depuis
mai 2017, dont 123
16
en 2021 avec l’ouvertu
re du centre pénitentiaire de
Lutterbach. Les terrains nécessaires aux autres opérations sont maîtrisés.
En 2022, 730 places supplémentaires doivent être livrées.
La réalisation des structures d’accompagnement vers la sortie
(SAS), dont le décompte entre dans le plan, est entrée en cours pour 13 des
16 opérations planifiées. 1 710 places devraient ainsi être livrées, selon le
ministère de la justice, courant 2022 et 2023.
Elles seront complétées par 668 places de SAS créées dans le parc
existant à travers des opérations de réhabilitation. Cinq SAS seront ainsi
livrés dans le cadre d’opérations de réhabilitation pour 433 places.
Trois
autres opérations demeurent moins avancées (235 places).
Pour le « programme 8 000 », les opérations sont lancées en trois
vagues entre 2020 et 2022. Neuf opérations ont effectivement été lancées
entre 2020 et 2021. Les autres opérations le seront en 2022. La maîtrise
foncière est
encore à confirmer puisqu’elle n’est effective que pour 10 %
des places.
16
Ce nombre de places est net des fermetures associées de Colmar et Mulhouse.
MISSION JUSTICE
47
Les indicateurs du programme
Graphique n° 9 :
Taux d’occupation des établissements pénitentiaires
–
indicateur 3.1 (%)
Source : PAP 2017 à 2022
–
A partir de 2021 les données sont prévisionnelles
La taux d’occupation des places en maison d’arrêt passe de 119 % à
129 %. Celui des centres de détention passe de 87 % à 94 % avec une cible
à 95%. Ces évolutions sont le signe de la reprise des incarcérations
constatées dès mi-2020. Les mesures du plan 15 000 ne permettent pas
encore de produire leurs effets sur la réduction du taux d’occupation des
structures carcérales.
0
20
40
60
80
100
120
140
160
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
cible
2023
taux d'occupation maisons d'arrêt
taux d'occupation centres de détention et quartiers centre de
détention
48
COUR DES COMPTES
Graphique n° 10 :
Pourcentage de personnes placées sous écrou et
condamnées bénéficiant d’une mesure sous
écrou de DDSE, PE ou
SL
17
–
indicateur 2.1 (%)
Source : PAP
Le taux des personnes placées sous écrou et bénéficiant d
’une
mesure de détention alternatives (détention domiciliaire sous surveillance
électronique, placement extérieur…)
a augmenté passant de 21 % en 2017
à 27,5 % en 2021.
Cette dynamique s’explique notamment par la
mobilisation
de
l’administration
pénitentiaire
pour
favoriser
la
diversification
des
aménagements
de
peine
et
permettre
une
individualisation de la mesure adaptée à la personne condamnée.
Cette tendance devrait se confirmer en 2022, du fait de
l’appropriation des dispositions de la LPJ par les différents acteurs de la
chaîne pénale.
III -
Programme 182
L’entrée en vigueur du code de justice pénale des mineurs (CJPM)
L’entrée en vigueur du CJPM, différée du fait de la crise
covid-19,
est effective depuis le 30 septembre 2021. Il établit une nouvelle procédure,
dont l’objectif est d’
être plus lisible pour les jeunes et leurs familles, plus
17
DDSE : détention à domicile sous surveillance électronique ; PE : placement
extérieur ; SL : semi-liberté
0
5
10
15
20
25
30
35
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
cible
2023
MISSION JUSTICE
49
réactive, et renforcer
la cohérence de l’action éducative au travers d’un
socle commun exercée par les services de milieu ouvert de la protection
judiciaire de la jeunesse (PJJ), garants de la continuité des parcours.
Quatre
types d’intervention auprès des jeunes délinquants peuvent
être prescrits (insertion, réparation, santé et placement) afin de répondre à
l’objectif d’individualisation des parcours et
à une meilleure anticipation
des propositions de placement. À tous les stades de la procédure, ces
prescriptions peuvent être
mises en œuvre
, modifiées ou levées pour
s’adapter à l’évolution du mineur tout en restant à l’appréciation du
magistrat.
L
’année 2021 n’offre pas le recul suffisant
pour mesurer les effets
de la réforme au plan budgétaire. Ceux-ci devront être mesurés à partir de
2022,
au regard notamment de l’activité de l’ensemble des agents de l
a PJJ.
L’applicati
on Parcours mise en service en 2021 pour le suivi des
décisions judiciaires portant sur les mineurs, des activités de jour et des
séjours en détention apparait essentielle au suivi des décisions et des
orientations prises. La prise en compte de l’intervention du secteur
associatif habilité (SAH) doit également être pleinement envisagée au
regard de son rôle dans les missions portées par la DPJJ.
L’avancement du plan relatif aux centres éducatifs fermés
Ce plan annoncé fin septembre 2018 doit permettre la création de 20
centres éducatifs fermés (CEF) en plus des 51 en activité depuis 2002.
Parmi ces centres, 15 seront confiés au service associatif habilité.
Le fonctionnement en appel à projets a permis la livraison en 2021
du CEF d’
Épernay (1,
6 M€)
, de démarrer les travaux sur les sites Bergerac
(4,
4 M€) et le lancement des études de maîtrise d’œuvre sur le site de
Rochefort (5,
3 M€). La DPJJ indique cependant
que la recherche des
terrains nécessaires à ces opérations, qui doivent être situés à proximité des
centres villes, est complexe. Les oppositions locales sont fréquentes et
contribuent au ralentissement des projets. Trois fonciers ont néanmoins été
identifiés et sont en cours d’analyse
pour évaluer la faisabilité des
opérations.
50
COUR DES COMPTES
Indicateurs
Graphique n° 11 :
Délai moyen de prise en charge imputable aux
services du secteur public et du SAH (indicateur 4.1, en jours)
Source : PAP
Les délais de prise en charge suite à la saisine des services par un
magistrat constituent
l’un des indicateurs du programme.
Il conviendra de veiller à l’évolution de l’indicateur compte tenu du
caractère particulier de 2021 : contexte sanitaire, retards de saisie dans
l’application
Parcours et début de mise en place du CJPM, facteurs dont
les effets sont
a priori
très divers.
0
5
10
15
20
25
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Délai moyen de prise en charge imputable aux
services du secteur public et du SAH
Mesures de milieu ouvert (hors MJIE) tous fondements juridiques
confondus
MJIE tous fondements juridiques confondus
MISSION JUSTICE
51
Graphique n° 12 :
Taux d'inscription des jeunes dans un dispositif
d'insertion sociale (indicateur 4.2, en %)
Source : PAP
Le taux
d’inscription des jeunes pris en charge dans un dispositif
d’insertion sociale et professionnelle ou de formation
18
s’élève
en 2020 à
55 % . Il était de 71 % en 2016. La cible à 2023 est de 90 %.
L’objectif
recalé pour 2021 ainsi que celui des années à venir ne sont à ce stade pas
arrêtés.
Avec l’entrée en vigueur au du CJPM
, la capacité des services à
mettre en œuvre
rapidement les différentes
mesures d’investigation
ou
éducatives provisoires constituera un élément de réussite de la réforme, qui
pourra être apprécié au travers des indicateurs du programme.
IV -
Programme 310
Le programme transversal 310, porté par le secrétariat général du
ministère, a également bénéficié ces dernières années d’un renforcement
en moyens et emplois afin de
rationaliser l’organisation et la gestion du
ministère et de piloter le chantier du plan de transformation numérique
(PTN), qui est une action prioritaire (et qui a été retenu au titre du grand
18
Nombre de jeunes (hors investigation, TIG et réparations) inscrits dans un dispositif
d'insertion sociale et professionnelle ou de formation sur nombre total de jeunes pris en
charge
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
cible
2023
52
COUR DES COMPTES
plan d’investissement
- GPI -), au même titre que le développement de
l’action sociale et de la sécurité au travail à destination de tous les agents.
Le secrétariat général a bénéficié de nouveaux emplois liés au plan
de transformation numérique défini au printemps 2017 et dont les travaux
ont été réalisés dans le cadre de plusieurs chantiers ministériels ou,
s’agissant de
la procédure pénale numérique (PPN), interministériels,
notamment avec le ministère de l’intérieur et le chantier transverse de
transformation numérique d’Action publique 2022.
Ce plan s’articule au
tour de trois axes : un axe « infrastructures et
équipements », un axe « projets applicatifs » et un axe « gouvernance et
appui aux utilisateurs ».
Le recrutement de 260 ETP au sein du service du numérique
(SNUM), y compris les départements informatiques des délégations
interrégionales, prévu sur cinq ans, a débuté en 2018. En 2021, les 50 ETP
programmés au budget ont été pourvus. Il reste 30 ETP à recruter en 2022
pour parvenir
à l’objectif de
260 ETP.
La bonne réalisation du schéma d’emplois en 2021 et l
e coût plus
important de la masse salariale des contractuels ont fortement dynamisé le
T2 et impliqué un report de la revalorisation salariale des contractuels en
2022.
L
es crédits informatiques consommés au titre du PTN s’élèvent à
108,85 M€ en 2021
: Ce montant correspond aux dépenses de
fonctionnement
, soit 72,6 M€, et aux dépenses d’investissement, soit 36,21
M€. Le ministère précise cependant que
, « si les crédits de paiement
d’investissement informatique PTN ont été inscrits
a priori
par convention
en budgétisation en titre 5, ils ont été exécutés majoritairement en titre 3 en
2021 (comme déjà en 2020) pour des raisons comptables (exécution en titre
5 des seule
s dépenses d’un montant supérieur au seuil de 10 000 €) ainsi
que pour des raisons de recours préférentiellement à des locations de
certaines licences de logiciels ». La direction du budget indique quant à elle
qu’elle
ne
dispose
pas
d'éléments
concernant
les
dépenses
de
fonctionnement informatique réalisées en 2021.
La crise sanitaire a accéléré la dotation en ordinateurs portables,
faisant passer leur parc de 19 000 à fin 2019 à 36 000 fin 2020 et à 52 000
fin 2021, pour 86 000 agents.
La capacité d’accès à distance à l’environnement de travail par VPN
permet théoriquement 100 000 connexions simultanées (47 000 effectives)
fin 2021. Par ailleurs, 85 applications sont accessibles par VPN, facilitant
le télétravail.
MISSION JUSTICE
53
Le centre de support informatique a par ailleurs étendu ses horaires
d’ouverture pour répondre aux utilisateurs, 7j/7.
3 500 téléphones sécurisés ont également été déployés en 2020.
Les travaux de la Cour réalisés en 2021 sur le plan de transformation
numérique dans le cadre de son enquête à la demande de la commission
des finances du Sénat
19
ont montré que si les progrès en matière
d’infrastructures et d’équipement
s étaient réels, les résultats atteints pour
les projets applicatifs étaient bien plus contrastés, avec d’importantes
difficultés (des dérives financières notamment) rencontrées sur les deux
systèmes d’information principaux des
juridictions,
Portalis
qui assure le
fonctionnement de la chaîne civile et
Cassiopée
celui de la chaîne pénale.
Enfin,
la
comptabilité
analytique
relative
aux
dépenses
informatiques mise en œuvre en 2021
n
’a
permis de suivre finement
l’exécution des inves
tissements, donc le pilotage des projets, que sur les 12
projets prioritaires, ce qui conduit la Cour à reformuler sa recommandation
sur le suivi des dépenses informatiques.
Le contrôleur budgétaire et comptable du ministère fait par ailleurs
remarquer que le suivi plus fin doit conduire non seulement à la réalisation
de gains en ETP, mais doit également engendrer des gains, notamment sur
les dépenses de fonctionnement, grâce à l’amélioration des process
existants.
Le programme 310 ne comporte pas d’indica
teurs prioritaires de
performance.
Recommandation n° 5 (SG) : généraliser le suivi fin par nature de
dépense à tous les projets informatiques afin de pouvoir mieux
piloter ces investissements.
19
Améliorer le fonctionnement de la justice
–
point d’étape du plan de transformation
numérique du ministère de la justice
, communication à la commission des finances du
Sénat, janvier 2022
54
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Moyens consacré
s par l’
état à la
politique de la justice
I -
Les dépenses fiscales
Les dépenses fiscales de la mission
Justice
concernent uniquement
le programme 101 -
Accès au droit et à la justice
.
La principale mesure porte sur la franchise en base pour les avocats
et les avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation dont le chiffre
d’affaires n’excède pas 42
900
€ (cf. article 293 B du CGI
). Cette dépense
est en forte diminution depuis 2018 et ne correspond pas aux chiffres
inscrits les années précédentes dans les PLF. Ces variations importantes
entre les do
cuments budgétaires s’expliquent, selon la direction du budget,
par la modification de la méthode de comptabilisation des franchises en
2019 opérée par la DGFiP.
Tableau n° 12 :
Évolution du coût des dépenses fiscales (en M €)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
28
29
28
38
42
14
15*
16*
16*
Source : RAP, PLF 2020 et ministère de la justice.
Note : * chiffrages provisoires.
Quatre autres mesures fiscales concernent certaines victimes
d’actes de terrorisme (dégrèvement de taxe d’habitation en cas de décès ;
dé
charge de paiement d’impôt sur le revenu en cas de décès
; exonération
de droits de mutation des dons en numéraires reçus par les victimes d’actes
terroristes ou, en cas de décès, par leurs proches ; dégrèvement de
contribution pour l’audiovisuel public en
cas de décès).
MISSION JUSTICE
55
Le coût de ces quatre mesures,
étant négligeable, n’est pas
estimé
par le ministère de la justice.
Aucun indicateur de performance n’est associé aux dépenses
fiscales.
II -
Les opérateurs et les taxes affectées
Les opérateurs de la mission
Justice
sont les suivants :
-
pour le programme 166 -
Justice judiciaire :
•
l’école
nationale de la magistrature (ENM) ;
-
l’agence
de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués
(AGRASC) pour le programme 107
- Administration pénitentiaire
:
•
l’école nationale de l’administration pénitentiaire (ENAP)
.
-
pour le programme 310
–
Conduite et pilotage de la politique de la
justice
:
•
l
’agence publique pour l’immobilier de la justice (APIJ)
;
•
le GIP « mission recherche droit et justice » (MRDJ) qui a fusionné avec
l’Institut des hautes études de la justice
pour devenir
l’Institut des études
de la recherche sur le droit et la justice .
Ces opérateurs bénéficient de 79.9 M€ en LFI (contre 80,9 M€ en
2020). La dotation de l’ENM a été revue à la baisse
(-1,
5 M€
) pour tenir
compte d’un ajustement des dépenses de personnels et de fonctionnement.
Tableau n° 13 :
Dotation pour charge de service public par opérateur
En M€
2020
2021
LFI
Exécution
LFI
Exécution
ENM
33,2
32
33,2
31,3
ENAP
34,2
32,8
33,2
32,1
APIJ
13,4
13,4
13,4
13,2
MRDJ
0,1
0,1
0,1
0,1
Total
80,9
78.3
79.9
76.7
Source : Ministère de la justice
56
COUR DES COMPTES
L’ENM
Sur le plan contextuel, l’école a dû adapter continuer à adapter une
partie de l’année ses de formation (formation continue en distanciel par
exemple) au regard de la crise sanitaire.
La mise en œuvre du contrat d’objectif et de performance voté en
2020 permet une meilleure prévisibilité de l’exécution et le développement
des procédures de contrôle interne.
L’ENAP
L’école est arrivée au terme de son contrat d’objectif
et de
performance à fin 2021.
APIJ
L’agence conduit 41 opérations pénitentiaires et 38 opérations
judiciaires, toutes phases d’avancement confondues (des études à la
livraison, voire la garantie de parfait achèvement). Son nouveau COP en
cours de mise au point.
L’agence fait l’objet d’une autorisation de dépassement à hauteur de
3,5 ETPT pour tenir compte de cette situation. Cette autorisation est gagée
sur les emplois du ministère.
L’AGRASC
L’AGRASC a ouvert en 2021, à titre expérimental, deux antennes
r
égionales, l’une à Marseille et l’autre à Lyon. Dans ce cadre,
une
dérogation a été accordée en gestion pour recruter 9 ETPT au-delà de son
plafond d’emplois
qui était en 2021 de 49 ETPT. Le budget de
l’
agence
bénéficiera en 2022
d’
une subvention pour charges de service public
(SCSP) à hauteur de 8,8 M
€.
GIP MRDJ
Cette structure a fusionné avec
l’Institut des hautes études sur la
justice (IHEJ) pour devenir l’Institut des études de la recherche sur le droit
et la justice au 1
er
janvier 2022. La quasi-totalité des crédits dédiés inscrits
au titre du GIP en 2021 ont été engagés à hauteur d
’un montant d
e 0,
6 M€
,
affecté
à des dépenses d’intervention dans le cadre de convention de
recherche.
MISSION JUSTICE
57
Tableau n° 14 :
Plafond d’emplois
prévisionnels et exécutés par les
opérateurs en ETPT
en ETPT
2019
2020
2021
Évolution
2021/2020
Plafond d'emplois opérateurs (LFI)
617
646
649
+3
Effectifs sous plafond d'emplois opérateurs
588
629
629
0
Écart
-29
-17
-20
-3
Source : Ministère de la justice
III -
Les fonds sans personnalité juridique
Aucun fonds
sans personnalité juridique n’est
rattaché à la mission
Justice
.
IV -
Les crédits du grand plan
d’investissement
Les crédits du
grand plan d’investissement
(GPI contribuent en 2021
au plan de transformation numérique (PTN) à hauteur de
98,95 M€ en AE
(dont
52,32 M€ sur tranches fonctionnelles), soit un écart de +43,4 M€ par
rapport à la LFI (55,5 M€), alors que la consommation est légèrement
moindre en CP à 108,85 M€ (LFI 114,4 M€).
58
COUR DES COMPTES
V -
L’évolution de la dépense totale sur
moyenne période
Graphique n° 13 :
Dépense budgétaire
,
fiscale et extrabudgétaire
2011-2021
Sources : Cour des comptes
7,1
7,3
7,6
7,7
7,8
8
8,4
8,6
8,9
9,15
9,87
0,03
0,03
0,03
0,03
0,03
0,04
0,04
0,01
0,01
0,01
0
2
4
6
8
10
12
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
dépense budgétaire
dépenses fiscales
dépense extrabudgétaire
MISSION JUSTICE
59
Graphique n° 14 :
Les moyens de la politique publique de la justice
en 2021
(CP programmés en LFI)
Source : Cour des comptes (données LFI 2021)
60
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
: liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
«
Point d’étape du plan de transformation numérique du ministère de la
justice » (26 janvier 2022) :
transformation-numerique-du-ministere-de-la-justice
« Améliorer la gestion du service public de la justice » (21octobre 2021) :
public-de-la-justice
« Approche méthodologique des coûts de la justice »(28 janvier 2019) :
couts-de-la-justice
« La politique immobilière du ministère de la justice », (13 décembre
2017) :
du-ministere-de-la-justice
«
L’agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et
confisqués » (6 septembre 2016) :
recouvrement-des-avoirs-saisis-et-confisques
MISSION JUSTICE
61
Annexe n° 2 :
: Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire
2020
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
Améliorer la connaissance des
frais de justice en optimisant les
outils de gestion afin de
contribuer à une meilleure
maitrise tout en budgétisant un
montant réaliste par rapport au
consommé de l’ex
ercice
précédent.
Le processus d'amélioration de la connaissance des frais de justice
s'est poursuivie par la mise en place d'outils de suivi à des niveaux
de plus en plus fins - par ailleurs, un plan d'action de maitrise des
frais de justice a été constru
it dont la mise en œuvre sera pilotée
en 2022 par un chargé de mission spécifiquement recruté à cet
effet - ce plan de maitrise a été co construit avec les chefs de cour.
A noter que l'année 2021 s'est encore traduite par une dépense très
dynamique des frais de justice sous l'effet des réformes mises en
œuvre dans un contexte de renforcement des preuves pour la
manifestation de la vérité - sous l'effet également de la mise en
œuvre du délai de forclusion qui a très certainement conduit les
prestataires à déposer en masse leurs mémoires antérieurs, comme
du déploiement de la justice de proximité.
La Direction des services judiciaires met en
œuvre des expérimentations pour réduire les
coûts des frais de justice. Le résultat de ces
expérimentations n’est à c
e jour pas connu. Si
l’objectif de réduction est atteint il conviendra
de généraliser les décisions prises dans le
cadre du plan d’action en cours de
préparation.
Mise en œuvre
incomplète. La
recommandation
est reformulée
2
Conformément à l’article 8 de l
a
LOLF, prévoir que les
autorisations d’engagement
Comme indiqué les années précédentes, les modalités de
couverture des engagements du ministère de la justice
correspondant aux opérations immobilières financées en PPP sont
La Cour maintient que cette comptabilisation
n’est pas conforme à la législation, le montant
de l’engagement programmé ne corr
espondant
La
recommandation
est reconduite
62
COUR DES COMPTES
correspondant aux opérations
immobilières financées en
partenariat public-privé (PPP)
couvrent, au plus tard à la
livraison, l’intégralité de
l’engagement
de l’État, investissements et
loyers de financement et
d’exploitation.
conformes à l’arrêté du 16 juillet 2014 relatif aux règles de
la
comptabilité budgétaire de l’État pris en application de l’article 54
du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique.
Ce recueil précise notamment, s’agissant des règles de
consommation des AE et des CP des (AOT-LOA et contrat de
partenariat) : « Les modalités de couverture des engagements du
ministère de la justice correspondant aux opérations immobilières
financées en PPP sont conformes à l’arrêté du 16 juillet 2014
relatif aux règles de la comptabilité budgétaire de
l’Etat pris en
application de l’article 54 du décret du 7 novembre 2012 relatif à
la gestion budgétaire et comptable publique ».
pas à la réalité des engagements auprès des
prestataires puisqu’il n’intègre ni les
remboursements du financement (pourtant
arrêté après cristallisation des taux) ni ceux se
rapportant au fonctionnement.
3
Établir un suivi plus fin des
dépenses informatiques, par
projet et nature des dépenses,
afin de pouvoir mieux piloter ces
investissements.
Dans le prolongement du déploiement de la comptabilité
analytique et de la mise en place d'un comité numérique
trimestriel assurant le suivi et le contrôle des crédits affectés aux
projets numériques en 2021, le ministère de la justice complétera
en 2022 ce dispositif afin de renforcer la programmation et
l'exécution des investissements informatiques,
permettant ainsi
un meilleur pilotage.
La comptabilité analytique relative aux
dépenses informatiques mise en œuvre en
2021 n’a permis de suivre finement
l’exécution des investissements, donc le
pilotage des projets, que sur les 12 projets
prioritaires, ce qui conduit la Cour à
reformuler sa recommandation sur le suivi des
dépenses informatiques.
Mise en œuvre
incomplète.
La
recommandation
est reformulée
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet