Mission interministérielle Aide
publique au développement
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-4 du
code des juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations
et ses recommandations, au terme d’une procédure contradictoire qui
permet aux représentants des organismes et des administrations contrôlées,
aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent une
tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de faire
connaître leur analyse.
La divulgation prématurée, par quelque personne que ce soit, des
présentes
observations
provisoires,
qui
conservent
un
caractère
confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire, porterait
atteinte à la bonne information des citoyens par la Cour. Elle exposerait en
outre à des suites judiciaires l’au
teur de toute divulgation dont la teneur
mettrait en cause des personnes morales ou physiques ou porterait atteinte
à un secret protégé par la loi.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
3
Mission interministérielle Aide publique
au développement
Programme
110
–
Aide économique et financière au
développement
Programme
209
–
Solidarité à l’égard des pays en
développement
Programme
365
–
Renforcement des fonds propres de l’Agence
française de développement
Graphique n° 1 :
Mission APD exécution 2021
(CP, en M€)
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
Les conditions d’exécution de la mission
En 2021, le périmètre
de la mission s’est élargi avec la création d’un
nouveau programme 365 : «
Renforcement des fonds propres de l'Agence
française de développement »
afin de contribuer à la consolidation
financière de l’Agence française de développement (AFD)
. En revanche,
celui des programmes 110 et 209 n’a pas connu d’évolution en 2021.
Le montant total des crédits de la mission à périmètre constant
s’élève à
4,1
Md€ en AE et
3,9
Md€ en CP en 202
1 contre 7,3
Md€ en AE
et 3,3
Md€ en CP en 20
20. La mission interministérielle
Aide publique au
développement
(APD) ne représente toutefois que 47
% de l’effort
budgétaire de l’État en matière d’APD
1
, répartis pour environ un tiers des
CP dans le programme
Aide économique et financière au développement
(programme 110) et pour les deux tiers restants dans le programme
Solidarité à l’égard des pays en développement
(programme 209). Le
programme 365 s’élève quant à lui à 1,45 Md€ en AE et CP portant le
montant total de cette mission, en 2021, à 5,6
Md€ en AE et
5,4
Md€ en
CP.
À ce jour,
les moyens de l’APD sont répartis entre quatre canaux de
financement : trois programmes budgétaires (programmes 110, 209 et 365)
et deux ressources extrabudgétaires, la taxe sur les billets d’avion (TSBA)
et la taxe sur les transactions financières (TTF) dont les produits plafonnés
depuis 2015 sont gérés par le Fonds de solidarité pour le développement
(FSD) qui ne dispose pas de la personnalité juridique.
La relative rigidité des dépenses de la mission, correspondant pour
l’essentiel à des engagements int
ernationaux et des accords politiques,
n’offre que peu de marges de manœuvre pour sa gestion ou pour identifier
les pistes d’économies possibles à court terme. Toutefois, ces dépenses
n’étant pas toutes obligatoires, au sens juridique, certaines d’entre el
les
pourraient être revues à la baisse dans le cadre de renégociations des
contributions de la France.
1
Un document de politique transversale,
Politique française en faveur du
développement
, récapitule l’ensemble des moyens mobilisés. Les crédits de la mission
APD sont complétés par les financements du FSD (4
% en 2020), d’autres programmes
budgétaires do
nt bourses et accueil de demandeurs d’asile (24 %), les prêts du Trésor
et les opérations de traitement de la dette (5 %), la contribution française au
financement de l’APD européenne (13
%), les dépenses publiques hors État (4 %).
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
5
La mission, dont le budget global est en forte baisse en 2021, de 44
% en AE et en hausse de 18% en CP par rapport à 2020, a été exécutée à
hauteur de 101 % des crédits ouverts en LFI en AE et 105 % en CP à
périmètre constant. L
’
augmentation des AE constatée en 2020 résulte du
mode de reconstitution des fonds multilatéraux ; la croissance régulière des
CP illustre mieux la dynamique budgétaire de la mission.
S’agissant du programme 209, la reconduction d’un montant de
50 M€ dédié à l’aide humanitaire en Syrie a été reconduite en 202
1. La
trajectoire budgétaire de ce programme est marquée par une recrudescence
des engagements politiques qui contraignent fortement ses marges de
manœuvre budgétaires (engagement présidentiel de consacrer, à l’horizon
2022, 0,55 % du RNB à l’aide publique au développement, initiatives liées
à la gestion de la crise sanitaire : plan ACT-A I
pour 160 M€
en 2020 (dont
100 M€ au titre de l’initiative COVAX/AMC de GAVI (75 M€ versés en
2021, sur un montant total de
560 M€ sur 2020
-2022)
ainsi qu’une
augmentation de la contribution française dans le cadre du plan ACT-A II
de 125 M€ en 2021 et 125 M€ en 2022
notamment.
Concernant le programme 110, la quasi-totalité des dépenses exécutées
correspond aux dépenses prévues en LFI. L’année 202
1 a été notamment
marquée par la reconstitution du Fonds international de développement
agricole (FIDA)
pour un montant de 85,6 M€
avec une hausse de 138 % de
la contribution de la France.
Des dépenses supplémentaires ont dû être financées du fait de la réduction
de ressources du Fonds de solidarité pour le développement (FSD) liée à la
crise sanitaire. Ainsi, 47
M€ (18,26 M€ en 2020)
au titre du fonds vert pour
le climat ont été payés sur les crédits du programme 110. Enfin, il a fait
l’objet d’une annulation de crédits au titre de la LFR 202
1 (95,4
M€ en AE).
Une soutenabilité fragile à court et moyen terme
L’augmentation des crédits de la mission s’inscrit dans la volonté du
président de la République de porter le montant global de l’APD à 0,55%
du revenu national brut (RNB) d’ici 2022
, des décisions du Comité
interministériel de la coopération internationale et du développement
(CICID) de février 2018, confortées par le premier Conseil présidentiel du
développement qui s’est tenu le 17 décembre 2020.
Cette hausse ainsi que
les priorités géographiques et thématiques ont été confirmées par la loi du
4 août 2021 de programmation relative au développement solidaire et à la
lutte contre les inégalités mondiales.
Elle trouve également une concrétisation dans les reconstitutions de
fonds multilatéraux, avec par exemple
l’annonce par le président de la
République du doublement de la contribution française au Fonds vert pour
6
COUR DES COMPTES
le climat, portant ainsi l’engagement français à 1,5 Md€ sur la période
2019-2023 réalisé à la fois par prêt concessionnel (20 %) et don (80 %).
Les engagements non couverts par des paiements au 31 décembre
2021 atteignent 2,9
Md€
sur le programme 209, notamment sur les dons-
projets portés par l’AFD,
et 8,4
Md€ sur le programme 110, principalement
du fait des bonifications sur prêt. Ces engagements non couverts par des
CP constituent le principal risque en terme de soutenabilité de la mission.
Par ailleurs, le versement des contributions au titre des FED en cours
d’exécution devra faire l’objet d’un suivi attentif
De façon générale, au cours des prochains exercices, la soutenabilité
de la mission sera un enjeu de gestion important. Les moyens devraient être
considérablement abondés pour honorer les engagements pris en 2017 et
ceux figurant dans la loi de programmation relative au développement
solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales, promulguée le 4 août
2021,
mais dont l’
horizon budgétaire est limité à 2022.
Ainsi, fin 2021 et sur la base de la LFI 2022, la prévision des CP à
ouvrir au-delà de 2023 atteint 8,1
Md€ pour le programme 110 et 2,4
Md€
pour le programme 209, illustrant la continuité de l’enjeu de soutenabilité
.
Les principales observations sur la gestion budgétaire
Pour le programme 209, a
vec l’intégration du Fonds européen pour
le développement (FED) au budget de l’UE, le principal risque budgétaire
de la mission réside maintenant dans les engagements importants
de l’AFD
au titre de l’aide
-projet.
S’agissant du programme 110, lors de l’examen des précédents
exercices, la Cour déplorait la tendance à la débudgétisation des crédits qui
constituait, au vu des montants indiqués et de leur forte augmentation au
cours
des années récentes, une atteinte aux principes d’unité et de
transparence budgétaires.
Ces crédits extrabudgétaires, issus de la TSBA et de la TTF, sont
affectés au Fonds de solidarité pour le développement (FSD). En 2019, 270
M€ issus du produit de la TTF affectée à l’AFD avaient été rebudgétisés et
réintégrés au sein de la mission budgétaire APD, ce qui améliore quelque
peu la lisibilité budgétaire de l’APD.
Toutefois, le FSD reste financé par les recettes de la TSBA. Or, en
2021, les effets de la crise sanitaire sur le trafic aérien ont entraîné un
manque à gagner de 59,7
M€ sur ces recettes, qui a dû être compensé par
des crédits budgétaires dans le cadre
d’une
ouverture en LFR comme en
2020
. Il apparaît donc que l’affectation d
e ressources extrabudgétaires,
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
7
aléatoires, à des dépenses budgétaires pérennes, entraîne un risque auquel
il convient de remédier en achevant la rebudgétisation des crédits.
La mesure de la performance et l’évaluation
La démarche de performance reste limit
ée et n’intervient pas
directement dans la programmation et les choix budgétaires effectués en
cours de gestion. D’autres outils d’évaluation de la performance existent
cependant au sein de chaque ministère.
Lors de la dernière réunion du CICID de février 2018, la création
d’un observatoire des coûts de l’APD a été décidée
sans que celui-ci
devienne opérationnel. La loi de programmation relatif au développement
solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales a été adoptée en 2021.
Elle instaure une
instance d’évaluation
indépendante des responsables des
programmes 110 et 209, ainsi que de l’AFD
. La création de cette instance,
ne dispense pas les responsables de programme et l’AFD de mettre en place
et d’améliorer l
es indicateurs permettant de mesurer la performance et des
procédures d’évaluation de l’impact des actions engagées.
8
COUR DES COMPTES
Recommandations
1.
Lors de reconstitutions de fonds multilatéraux portées par le
programme
209,
procéder
à
l’engagement
total
des
AE
correspon
dantes, à l’instar des pratiques en vigueur pour le programme
110.
(MEAE-DGT)
2.
Compléter
pour la période 2024-2028
le tableau prévisionnel des
contributions de la France aux FED successifs jusqu’à leur extinction
.
(
MEAE)
3.
Rebudgétiser l’intégralité des ressources extrabudgétaires du Fonds de
solidarité et de développement (FSD).
(MEAE-DGT)
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
9
Sommaire
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
..........................................
15
I - La programmation initiale
.........................................................................
15
A - Une évolution de la dotation initiale distincte entre les deux
programmes de la mission
....................................................................................
16
B - Les hypothèses de budgétisation
.....................................................................
18
C -
La couverture des risques de change, basée sur des ordres d’achat à
terme
.....................................................................................................................
19
D -
L’articulation entre AE et CP
.........................................................................
20
II - La gestion des crédits et sa régularité
......................................................
21
A - Le respect des règles de mise en réserve
........................................................
21
B - Une exécution marquée par des mouvements budgétaires significatifs
..........
22
C - Les dépenses imprévues liées à la pandémie
..................................................
24
D - Les contraintes de la régulation budgétaire et les opérations de fin de
gestion
..................................................................................................................
25
E - Un pilotage contraint du fait de nombreuses dépenses programmées
dans le cadre d’accords internationaux ou bilatéraux
...........................................
27
F - La volatilité de la contribution au FED
...........................................................
29
G - Une rebudgétisation qui reste à compléter
......................................................
30
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
..................
31
A - Un respect du plafond fixé par la LPFP
..........................................................
36
B - Les grandes composantes de la dépense
.........................................................
37
IV - Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
...................................
44
A - Une trajectoire globalement soutenable à court terme mais une
rigidification à prévoir sur les CP
.........................................................................
44
B - Une programmation triennale à ajuster aux nouveaux engagements
..............
46
C - Des demandes de reports limités
.....................................................................
49
Chapitre II
Points d’attention par programme
........................................
50
I -
La taxe affectée sur les billets d’avion et le FSD
......................................
50
II - Analyse de la performance
.......................................................................
50
A - Programme n°209
...........................................................................................
50
B - Programme n°110
...........................................................................................
52
III -
Les autres dispositifs d’évaluation de la performance
............................
53
Chapitre III
Moyens consacrés par l’État a la politique d’aide
publique au développement
.........................................................................
55
I - Les dépenses fiscales
.................................................................................
55
II - Les opérateurs
..........................................................................................
56
III - Les fonds sans personnalité juridique
.....................................................
60
10
COUR DES COMPTES
Introduction
1.
Champ et périmètre de la mission
La mission interministérielle
Aide publique au développement
(APD) regroupe les crédits des deux principaux programmes concourant à
la politique française d’aide au développement : le programme 209
-
Solidarit
é à l’égard des pays en développement
, mis en œuvre par le
ministère de l’Europe et des affaires étrangères (MEAE) ; le programme
110 -
Aide économique et financière au développement
, mis en œuvre par
le ministère de l’économie et des finances (direction
générale du Trésor
–
DG Trésor) ainsi que le programme 365 «
Renforcement des fonds propres
de l'Agence française de développement »
créé en 2021 afin de contribuer
à la consolidation financière de l’Agence française de développement
(AFD) pour lui permett
re de mettre en œuvre l’aide économique et
financière allouée par la France à des pays en développement.
Le programme 209 rassemble les moyens d’intervention en dons
:
don-
projet mis en œuvre par l’Agence française de développement (AFD),
soutien aux organisations de la société civile, aide humanitaire, fonds de
solidarité pour les projets innovants (FSPI).
Le programme 110 concentre une part importante des crédits
destinés aux institutions multilatérales de développement ainsi qu’au
financement des annulations de dettes bilatérales et multilatérales. Il
comprend également des crédits d’aide bilatérale, notamment des crédits
de bonifications visant à abaisser le coût des prêts de l’AFD pour les pays
emprunteurs.
Le programme 365 créé en 2021 doit permettre
à l’
État de doter en
capital l’AFD
et ainsi renforcer ses fonds propres. Cette dotation est
essentielle pour qu’elle puis
se poursuivre le déploiement de son activité de
prêts de ressource à condition spéciale (RCS) dans le respect du cadre
prudentiel auquel elle est soumise en tant que société de financement.
Le montant total de la mission à périmètre constant s’élève en LFI à
4,1
Md€ d’AE et
3,9
Md€ de CP en 202
1, contre 7,3
Md€ d’AE et
3,3
Md€
de CP en 2020 et 4,5
Md€ d’AE et
3,08
Md€ de CP en 201
9. La mission
interministérielle APD ne représente toutefois que 47
% de l’effort
budgétaire de l’État en matière d’APD. Au total, en effet,
25 programmes
issus de 14 missions différentes contribuent à la politique transversale en
faveur du développement, pour un montant de 8,3
Md€ de CP en
2021
contre 7,5
Md€ de CP en 20
20 (
6,8 Md€ de CP en 2019
, 7,4
Md€ en 2018,
5,5 Md€ en 2017).
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
11
Le champ du programme 110 (1,38
Md€ en AE et 1,
46
Md€ en CP
en LFI) est constitué :
-
des
contributions
de
la
France
auprès
d’organisations
multilatérales de développement à vocation économique,
financière (AID, Fonds africain de développement - FAD,
Fonds asiatique de développement
–
FasD, notamment) ou
climatique (Fonds pour l’environnement mondial
- FEM, Fonds
multilatéral pour le protocole de Montréal, Fonds vert pour le
climat, Fonds pour les pays les moins avancés) ;
-
des dépenses bilatérales, dont les bonifications de prêts de
l’AFD à des États étrangers, les aides budgétaires globales
(ABG), le Fonds français pour l’environnement mondial
(FFEM), le Fonds d’études et d’aide au secteur privé (FASEP)
et le Fonds d’expertise technique et d’échange d’expériences
(FEXTE) ;
-
des opérations de traitement de la dette (Dakar I et II, Club de
Paris, compensation des annulations de la dette multilatérale des
pays pauvres très endettés envers l’AID et le FAD).
Le périmètre du programme 110 n’a pas évolué en 202
1.
Les crédits du programme 209 (2,77
Md€ en AE et
2,48
Md€ en CP
avec les dépenses de personnel en LFI 2021, 2,6
Md€ en AE et
2,3
Md€ en CP hors dépenses de personnel) financent des dépenses de
coopération bilatérale (1,53
Md€ en AE et 1,23 Md€
en CP), de
coopération multilatérale (367,8
M€ en AE et
373,2
M€ en CP) et de
coopération européenne (713,7
M€ en AE=CP).
Le programme 365 comporte une action unique. En 2021, il est doté
en LFI,
en autorisations d’engagement et en crédits
de paiement d’un
montant de 1 453
M€. Le
montage en LFI prévoyait 953
M€ de
remboursement anticipé
par l’Agence sur le programme 853
,
Prêts à
l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement
économique et social dans des États étrangers
, égal aux versements de
RCS à l’AFD
effectués entre 2017 et 2021, à mesure des décaissements par
l’AFD des prêts concessionnels aux
États étrangers adossés à la RCS.
L
’opération de
conversion pèse à hauteur de 500
M€ sur le budget de l’
État.
12
COUR DES COMPTES
1.
Masses budgétaires de la mission
Tableau n° 1 :
Les masses budgétaires 2021 de la mission
à périmètre constant (M€)
Programmes
LFI AE
LFI CP
% CP
110
1 381,7
1 465
27,2 %
209
2 771,3
2 476,3
45,9 %
365
1 453
1 453
26,9 %
Total
5 606
5 394,3
Quatre fonds de concours alimentent le programme 209, pour un
montant total, hors reports obtenus, de 2,5
M€ en 202
1 (en AE =CP). Ces
fonds de concours correspondent aux contributions de tiers à l’aide
d’urgence aux victimes de catastrophes naturelles et de conflits à l’étranger
(2 M
€ d’AE et CP), à la participation de gouve
rnements étrangers aux
projets de coopération menés par la France (133 000
€ d’AE et CP) et à la
participation de la Commission européenne aux dépenses du centre de crise
et de soutien (242 271
€ d’AE et CP).
Plusieurs
ressources
extrabudgétaires,
au
travers
des
financements dits « innovants
», contribuent également à l’effort
français en matière d’APD. Il s’agit, d’une part, de la taxe de solidarité
sur les billets d’avion (TSBA) mise en place à l’initiative de la France
en 2006 (150,3
M€ en 202
1 contre 91,8
M€ en 20
20
). C’est également
le cas d’une partie de la taxe sur les transactions financières (TTF),
instaurée en 2012 et représentant 528 M€ en 202
1, comme en 2020. Ces
deux taxes alimentent le Fonds de solidarité pour le développement
(FSD). Ce dernier, créé en 2006, prend en charge des dépenses
multilatérales en matière de santé et de climat et ne dispose pas de la
personnalité juridique.
D’un montant de 30 M€ en 2006 lors de la création de la TSBA, ces
ressources affectées au développement s’étab
lissent en 2021 à 678,4
M€,
du fait de la rebudgétisation depuis l’exercice 2019 de 270 M€ de TTF
répartis entre le programme 110 (80
M€) et le programme 209 (190 M€),
et pour la seule année 2021, de 59,7
M€ liés à une perte de recettes de
TSBA. Le montant global cumulé des dépenses réalisées atteint, en 2021,
près de 6
Md€.
À ce jour, les moyens de l’APD sont donc répartis entre quatre
canaux de financement : les trois programmes budgétaires «
aide
économique et financière au développement
», «
solidarité en faveur des
pays en développement
» et
«
renforcement des fonds propres de l’Agence
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
13
française de développement »
(programmes 110, 209 et 365) et deux
ressources extrabudgétaires
: la taxe sur les billets d’avion (TSBA) et la
taxe sur les transactions financières (TTF).
2.
Enjeux et perspectives
En 2017, le gouvernement a annoncé de nouveaux engagements en
faveur du développement, conformes à la décision du président de la
République de porter l’APD à 0,55 % du revenu national brut (RNB) d’ici
2022.
La trajectoire de cette augmentation a été précisée par la loi
d’orientation et de programmation relative à la politique de développement
et de solidarité internationale (LOP-DSI) a été promulguée le 4 août 2021.
Elle confirme l’objectif d’atteindre
0,55 % du RNB en 2022, soit 3
251 M€
en 2020, 3
935 M€ en 2021
2
et 4
800 M€ en 2022
. Son adoption a permis
de définir les nouveaux objectifs stratégiques de la France en matière
d’APD ainsi que la trajectoire budgétaire actualisée qui en découle.
Une programmation marquée par une relative rigidité des dépenses
Les dépenses de la mission sont caractérisées par une rigidité
importante. Peu de marges sont mobilisables pour piloter ou identifier des
pistes d’économies à court terme. Une
grande partie des dépenses du P 110
peut être considérée comme obligatoire et inéluctable
3
car elles
correspondent,
d’une part, à des engagements internationaux souscrits par
la France
4
et,
d’autre part
,
au versement à l’AFD des crédits de
bonifications de prêts engagés par le passé (CP). Ces dépenses obligatoires
représentent 86
% des autorisations d’engagement (AE) et
92,3 % des
crédits de paiement (CP) en exécution 2021.
Ces dépenses ne sont pas strictement obligatoires au sens juridique ;
certaines d’entre elles peuvent être revu
es à la baisse au moment des
renégociations des contributions de la France. C
e qui demeure l’exception.
La programmation du programme 209 est également contrainte par
la nature des instruments, notamment des dépenses obligatoires résultant
d’accords internationaux (Fonds européen de développement, contrats de
désendettement et de développement
5
, contribution obligatoire versée à
2
S’y sont ajoutés 50 M€ au titre du plan de relance en 2021
.
3
Les dépenses obligatoires correspondent à des engagements internationaux souscrits
par la France. Leur calendrier de versement est connu à l’avance et régi par des tableaux
annexés aux instruments de souscription en
gageant l’État. Les dépenses inéluctables
correspondent également à des engagements de ce type, avec un calendrier qui présente
une certaine souplesse pluriannuelle.
4
D
ont le calendrier de versement est connu à l’avance et qui est régi par des tableaux
an
nexés aux instruments de souscription engageant l’État
.
5
Les contrats de désendettement et de développement ont été créés en 2001.
14
COUR DES COMPTES
l’Organisation internationale de la Francophonie). Les
décaissements des
projets pluriannuels sont établis selon des clés de répartition de
décaissements des dons-projets.
La cohérence des programmes de la mission
La cohérence entre les programmes 110 et 209
s’appuie sur
la
coordination entre la DG Trésor et le MEAE, au sein du co-secrétariat du
CICID pour les
orientations stratégiques et des modalités de mise en œuvre,
ainsi qu’au travers de la cotutelle de l’AFD et du
co-secrétariat du FSD.
Une vision consolidée et agrégée à la mission a été produite et actualisée
tout au long de la préparation de la LPFP.
Le CICID du 8 février 2018 a renforcé le dispositif de pilotage
interministériel. Il a créé un conseil du développement
6
, présidé par le
président de la République sur le modèle du conseil de défense. Il a
également instauré une conférence budgétaire commune aux deux
programmes de la mission. Ceci devrait permettre une meilleure
coordination et une meilleure articulation entre les deux programmes, gérés
et programmés jusque-là de manière indépendante.
La coordination programmatique
a pour l’instant peu de
traduction
budgétaire. Les instruments sont gérés de manière indépendante par les
deux programmes
7
, malgré l’appartenance à une mission commune et la
complémentarité des programmes. La bonification de prêts (programme
110) fait par exemple
l’objet d’un accompagnement en matière de dons
-
projets (programme 209).
6
Ce Conseil du développement s’est réuni en décembre 2020.
7
La spécialité de chacun explique la répartition des outils, notamment : DG Trésor sur
les aspects économiques et financiers (prêts, désendettement des pays et contributions
aux fonds de développement rattachés à des institutions financières internationales), les
entreprises et le secteur climat / environnement ; MEAE sur la politique étrangère, les
dons-projets, la santé et le FED).
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
15
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
Tableau n° 1 :
Exécution 2021 en AE et CP
Autorisations
d’engagement (AE)
en M€
P 110
P 209
P 365
Mission
APD
LFI
1 381,7
2 771,3
1 453
5 606
Crédits disponibles*
1 275,9
2881,6
1 420
5 777,5
Crédits consommés**
1 217,5
2 982,6
1 420
5 620,1
Crédits de paiement
(CP) en M€
P 110
P 209
P 365
Mission
APD
LFI
1 465
2 476,3
1 453
5 394,3
Crédits disponibles*
1 421,2
2 607
1 420
5 448,2
Crédits consommés
1 453,2
2 694,6
1 420
5 567,8
* LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions
de produits.
** hors blocages d’AE et retraits d’AE sur des exercices antérieurs.
Source : Chorus, présentation Cour.
16
COUR DES COMPTES
A -
Une évolution de la dotation initiale distincte entre
les deux programmes de la mission
Sur le programme 110, une forte diminution de 69 % des AE qui
s’explique notamment par le fait que l’exercice 2020 était une anné
e de
reconstitution de quatre grands fonds concessionnels
8
et une augmentation
de 29 % des CP est constatée entre la LFI 2020 (4 464,3
M€ d’AE et
1 136,8
M€ de CP) et la LFI 202
1 (1 381,7
M€ d’AE et
1 465
M€ de CP).
Les crédits votés en LFI ont été complétés par des reports de 2020 à 2021
dédiés principalement
au versement de la contribution à l’initiative
AFAWA du au retard de signature de la convention avec la BAD (53,9
M€
d’AE et
7,3
M€ de CP).
Ces crédits financent :
-
des contributions de la France auprès d’organisations
multilatérales de développement : 187,5
M€
en AE en 2021, en
baisse du fait de la reconstitution, en 2020, de fonds
multilatéraux, et 957,9
M€,
en CP
: principalement l’
AID
(454
M€ en CP), le Fonds afr
icain de développement (FAD,
146
M€ en CP), le Fonds pour l’environnement mondial (FEM,
53,2
M€ en CP), le Fonds vert pour le climat (47,2 M€ en AE
et 198,2
M€ en CP), le FIDA (85,6 M€ en AE et 11,7
M€ en
CP), le Fonds asiatique de développement (FAsD, 10,1
M€ en
CP), le Fonds multilatéral pour le protocole de Montréal
(FMPM, 11,3 M€ en
AE et CP), le fonds fiduciaire catastrophe
C
ontainment and relief trust
(CCRT) du FMI (40 M€ en CP),
les bonifications de prêts à des fonds multilatéraux (24,9
M€ en
CP à l’
AID, au Fonds vert pour le climat, au FIDA, à la Facilité
pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC du
Fonds monétaire international - FMI) ;
-
des dépenses bilatérales (968
M€
en AE et 320,5
M€
en CP) :
principalement les bonifications d
e prêts de l’AFD à des États
étrangers (853
M€ en AE et
206,2
M€ en CP), les aides
budgétaires globales (60
M€ en AE et CP), le Fonds français
pour l’environnement mondial (FFEM,
22,1
M€ en CP), le
Fonds d’expertise technique et d’échange d’expérience
(FEX
TE avec 30 M€ en AE et
6
M€ en CP) et Fonds d’études
et d’aide au secteur privé (FASEP
: 25
M€ en AE et
21,7
M€ en
8
AID, FAD, FasD, Fond vert pour le climat.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
17
CP), le programme de renforcement des capacités commerciales
(4,5 M€ en CP)
;
-
des opérations de traitement de la dette ( 31,9
M€
de CP).
Enfin, les crédits du programme 110 votés en loi de finances initiale
ont été majorés par des reports de 2020 de 53,9 M€ en AE et 7,3 M€
en
CP, principalement affectés à l’initiative AFAWA (45 M€ en AE et
6
M€
en CP), aux initiatives G7 sur l’inclusion num
érique financière des femmes
en Afrique (6 M€ en AE), aux initiatives en faveur de la mobilisation des
ressources intérieures, action multilatérale (2 M€ en AE) à l’évaluation des
opérations relevant de l’aide publique au développement (0,26 M€ en AE
et 0,
35 M€ en CP).
Le programme 209, quant à lui, connait une baisse de 2 % avec
2 771,3
M€ (
2 834,9 en 2020) en AE et une hausse de 16 % à 2 476,3
M€
(2 131,5
M€ en 20
20) en CP. Cette évolution intervient après une baisse de
11,3 % en AE et une hausse de 6 % en CP, en 2020 par rapport à 2019 du
programme 209. Cette diminution en AE concerne principalement les
crédits
de
coopération
européenne
du
programme
209
(FED).
L’augmentation en CP concerne quant à elle à la fois les crédits de
coopération bilatérale (46,2 %) dont l
a plus grande partie est mise en œuvre
par l’AFD mais également multilatérale (29,3 %).
Ces crédits du programme 209 financent trois types d’aide
:
-
la coopération bilatérale (1 527,5
M€ en AE et
1 227
M€ en CP)
grâce à différents instruments : aide projet, fonds de solidarité
pour les projets innovants (FSPi), fonds d’urgence humanitaire
du Centre de crise et de soutien (CDCS), attribution de moyens
à
des
établissements
partenaires
(Expertise
France,
notamment), contrats de développement et de désendettement
(C2D), soutien au volontariat et à l’action des collectivités
territoriales, fonds de coopération Pacifique. Une partie
importante de ces crédits (73 % en AE et 67 % en CP) est mise
en œuvre par l’AFD ;
-
la coopération multilatérale (367,8
M€ en AE et
373,2
M€ en
CP) via des contributions aux fonds d’institutions financières
multilatérales, des Nations-
Unies ainsi qu’à certains fonds
sectoriels ;
-
la coopération européenne (713,7
M€ en AE=CP), mise en
œuvre à
travers le 11e Fonds européen de développement (FED)
sur la période 2014-2020.
Par ailleurs, plusieurs transferts de crédits
à hauteur de 53,1 M€ en
AE et CP (entrants et sortants) en gestion, et un virement de crédit à
hauteur de 1 M€ en AE et CP
, ont également concerné le programme 209.
18
COUR DES COMPTES
Enfin, les crédits du programme
209
votés en loi de finances initiale
ont été majorés par des reports de 2020 de 1,9
M€ en AE et
2,8
M€ en CP,
principalement affectés à la gestion des fonds de concours dédiés aux
partenar
iats en matière d’ODD.
B -
Les hypothèses de budgétisation
La programmation de la mission repose sur le caractère relativement
rigide des dépenses à moyen terme, sur la base notamment des calendriers
pluriannuels de reconstitution des fonds multilatéraux ou des conventions
de décaissements des dons-projets. La budgétisation du PLF 2021 a
également pris en compte les objectifs intermédiaires à atteindre en vue de
se conformer à la cible d’APD définie par le président de la République
:
ainsi, le renforcement des fonds propres
de l’AFD
au travers du programme
365 pour 1 453
M€ en AE et CP
. L
’allocation de 900 M€ d’AE
supplémentaire en 2020 au profit de la part « don
» de l’aide au
développement transitant par l’AFD s’est traduite par une hausse de
327,9
M€
en CP en 2021.
Les marges de manœuvre budgétaires du programme 209
sont
limitées, en raison de la nature des dépenses qui se décomposent de la
manière suivante :
Les dépenses obligatoires résultant de la signature d’accords
internationaux : Fonds européen de développement (FED) ; facilité
européenne en faveur des réfugiés syriens en Turquie (FRiT) ; contrats de
désendettement et de développement (C2D) ; contribution obligatoire
versée à l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF)
; loyer de
la Maison de la Francophonie;
Les subventions et rémunérations destinées aux opérateurs (AFD,
Expertise France, France Volontaires, Canal France International) ;
Les dépenses politiquement engageantes, permettant le maintien du
rang de la France dans les organisations internationales (contributions
volontaires aux Nations Unies et à la Francophonie), au sein des fonds
internationaux, de même que l’aide humanitaire d’urgence mise en œuvre
par la France (gestion et sortie de crise).
Les marges de manœuvre de p
ilotage du programme 110 sont
réduites à court terme, dans la mesure où la très grande majorité des
dépenses en CP est liée à des engagements juridiques antérieurs, en
particulier liés à des annonces faites pour des reconstitutions de fonds
multilatéraux. En exécution 2021, l
’augmentation des CP (
+ 328,2
M€, soit
+ 29 %) est lié à la reconstitution pluriannuelle de ces fonds (AID, FAD,
Fonds vert notamment). Elle résulte de la forte augmentation des AE
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
19
constatée en 2020 (+ 2 817,7 M€
par rapport à 2019). Le
volume d’AE est
revenu en 2021 sous le niveau de celui de 2019 (- 264,9
M€).
À noter que la tranche de la facilité internationale de financement
pour la vaccination (IFFIm), payée jusqu’en 2016 à partir du programme
110, a été transférée sur le FSD depuis
2017, ce qui s’apparente à une
débudgétisation
9
.
La France a décidé de ne pas participer à une nouvelle reconstitution
de cet instrument, mais elle reste engagée au titre de décisions antérieures
au versement de contributions annuelles jusqu’au 31 mars 20
26
10
.
C -
La couverture des risques de change, basée sur des
ordres d’achat à terme
S’agissant des contributions pluriannuelles à des institutions ou
fonds multilatéraux, les contributions françaises peuvent être annoncées et
versées en euro, dollar, droits de tirage spéciaux du FMI (DTS) ou dans
une autre devise.
Le programme 110 prend en compte le risque de change par des
achats à terme réalisés en anticipation. Ces opérations de couverture, sont
réalisées
par l’Agence France Trésor (AFT) sur instruction d
e la DG Trésor
et du MEAE. Elles sont retracées dans le compte de commerce 910
«
Couverture des risques financiers de l’Etat ».
Cela a été le cas par exemple pour les reconstitutions de l’AID et du
FAD. L’unique dispositif du P209 concerné par la couverture face à l’effet
change est la contribution au Haut-commissariat des Nations Unies pour
les réfugiés (HCR).
Dans leur ensemble, les contributions volontaires payées en devises
sur le programme 209 ont été incluses dans la couverture de change, mise
en œuvre e
n 2018 dans le cadre de la convention entre le MEAE et
l’Agence France Trésor (AFT).
Ce mécanisme opérationnel n’a pas été mis en œuvre pour trois
opérations du programme 110 en 2021, respectivement : AFAWA
(
Affirmative Finance Action for Women in Africa
, 12,5 MUSD négociés,
9
En effet
, un retrait des autorisations d’engagement (AE) pour l’IFFim a été réalisé
pour 85,1 M€ pour les tranches de 2017 (40,82 M€) et 2018 (44,27 M€) sur le
programme 110, tranches payées via le FSD.
En 2020, un retrait de 52,06 M€ d’AE a
également été effectué portant le total des retraits d’AE à 137,2 M€.
10
La France reste ainsi engagée à verser près de 623 M€ à l’IFFIm de 2021 à 2026.
20
COUR DES COMPTES
1
2,9 M€ en CP
) ; Initiatives en faveur des femmes (9 MUSD négociés,
7,92
M€ en AE
).
D -
L’articulation entre AE et CP
La majorité des lignes budgétaires du P209 se caractérise par des
dépenses en AE=CP, à deux exceptions près :
• l’aide
-projet (AFD), pour laquelle la budgétisation en AE et CP est
réalisée en fonction des échéanciers de décaissement dont les modalités
sont actualisées chaque année.
• la mise à disposition de la maison de la francophonie par la France
à l’OIF, dont l
e loyer est pris en charge sur le programme 209 sur la base
d’un nouvel engagement juridique sur dix ans
, pris en 2020, pour un
montant annuel de
59,4 M€.
Les reconstitutions de fonds multilatéraux correspondent à des
engagements pluriannuels de la France. Pour autant, ils sont budgétés
annuellement en AE=CP au niveau du programme 209.
A l’inverse, les engagements de reconstitution des fonds
multilatéraux font l’objet d’un engagement unique en AE au niveau du
programme 110, avec un échéancier pluriannuel de versement des CP. Ces
versements sont parfaitement prévisibles et correspondent bien à des
engagements irréversibles.
En comptabilité générale de l’État, la partie non versée de la
contribution financière aux institutions internationales est enregistrée dans
les comptes d’immobilisations financières et constitue une dette pour
l’État. Les montants engagés en AE et inscrits en LFI assurent donc le
versement des contributions dues par la France. Ils constituent les restes à
payer de contributions dues au titre des engagements pluriannuels.
Cette différence de traitement entre les programmes 110 et 209 ne
repose sur aucune justification.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
21
Recommandation n° 1 (MEAE-DGT)-Lors des reconstitutions
de fonds multilatéraux portées par le programme 209, procéder
à
l’engagement total des AE correspondantes, à l’instar
des
pratiques en vigueur pour le programme 110.
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
de la LFI à l’exécution
(
CP, en M€)
A -
Le respect des règles de mise en réserve
Sur le programme 209, Un taux de réserve de 4% a été appliqué sur
le programme 209 hors titre 2, soit un montant de 104,4
M€ en AE et
92,6
M€ en CP.
L’ensemble des enveloppes, contributions et dispositifs du P209 a
fait l’objet d’une mise en
réserve.
L’intégralité de la rése
rve du P209 a été dégelée en fin de gestion,
plusieurs mouvements réglementaires réalisés et des crédits additionnels
en LFR obtenus afin de faire face aux nouveaux engagements intervenus
sur le P209 en cours d’année.
S’agissant du programme 110
, le taux de mise en réserve de 4% des
crédits ouverts par la loi de finances initiale a été appliqué au programme
110, soit 55,3
M€ en AE et
58,6
M€ en CP gelés au titre de la réserve de
22
COUR DES COMPTES
précaution. Le programme a également fait l’objet d’un «
surgel » de 9
M€
en AE. Au total, 64,3
M€ d’AE et
58,6
M€ de CP ont été bloqués,
représentant respectivement 4,7% des AE et 4% des CP ouverts en LFI.
D’une manière générale, les dépenses correspondant à des
conventions et/ou des accords internationaux précédemment engagés ou
dé
jà négociés, comme pour l’Association internationale de développement
(AID) (action 1) ou les opérations de traitement de la dette des pays pauvres
(action 3) ne peuvent être gelées.
Les reports de crédits de 2020 à 2021
n’ont pas été gelés.
En fin
d’exercice 202
1, 58,6
M€ de CP ont été dégelés, soit
4% des
crédits, pour couvrir les impasses budgétaires propres au programme 110,
mais également une partie du versement prévu au bénéfice du Fonds vert
pour le climat initialement prévu à partir du FSD.
Un montant de 95,4
M€ d’AE a été annulé en loi de finances
rectificative du 1
er
décembre 2021 (loi n° 2021-1549
) incluant l’intégralité
de la réserve de précaution en AE.
B -
Une exécution marquée par des mouvements
budgétaires significatifs
S’agissant du prog
ramme 209, les crédits exécutés ont dépassé
l’enveloppe des crédits ouverts en LFI en raison des engagements pris par
la France
au profit de l’initiative ACT
-A
(100 M€), de l’engagement
du
versement d’une aide humanitaire
en Afghanistan (100 M€), de
l’engagement à verser 50 M€ en faveur de la Syrie et de l’insuffisance des
recettes de TSBA sur le FSD (-
59,7 M€
soit près de 28 % du montant total)
pour honorer les engagements programmés sur le FSD. Le programme a
ainsi bénéficié de crédits supplémentaires selon les canaux budgétaires
suivants :
•
Dégel de l’intégralité de la réserve du programme 209
: 104,4
M€
en AE et 92,6
M€ en CP.
•
Décret de virement en provenance du programmes 105, 1
M€ en AE
et CP.
•
Décrets de transfert en provenance de plusieurs programmes les plus
significatifs de
50 M€
en AE et CP issu du programme 364
« Cohésion » au sein de la mission Relance a été réalisé. Cette
enveloppe s’est traduite par des versements de 25 M€ à l’OMS au
titre de l’engagement de la France pris lors de la conférence
humanitaire du 4 mai 2020 (initiative ACT-
A) ainsi que 25 M€ à
GAVI au titre de l’initiative COVAX/AMC de GAVI pour financer
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
23
l
’accès au vaccin dans le monde et
2,9
€ en AE=CP
de transferts
sont intervenus au titre de la contribution des ministères qui
participent au financement du sommet Afrique-France avec le
MEAE.
•
Décrets de transferts à destination d’autres programmes
: 4 M€ en
CP a été réalisé vers le programme 113 du ministère de la transition
écologique (MTE) au titre de la tenue cette année du sommet de
l’UICN, 1,9 M€ en AE=CP vers le programme 113 du MTE pour
prendre en compte le surcoût de l’organisation du sommet de
l’UICN, 480 000 € en AE=CP du CDCS vers le
programme 178 du
ministère des armées a été réalisé dans le cadre du renforcement des
capacités des forces armées maliennes via la montée en puissance
des ULRI (Unités légères de recherche et d’intervention de l’armée
m
alienne), dans le but d’assurer le retour de l’
État malien dans les
zones de Gao, Gossi, Ansongo et Ménaka et 4,8 M
€ en AE et 3
,3
M
€ en CP est intervenu en faveur du
programme 204 du ministère
des solidarités et de la santé (MSS), afin de rembourser une avance
réalisée par le MSS pour
couvrir les frais relatifs à l’académie de
santé.
•
Ouverture de crédits en LFR 2 : 176,3
M€ en
AE
et 186,5 M€ en
CP.
Le programme 110
, s’est caractérisé par une annulation importante
d’AE et des reports de charges en AE et en CP.
Un montant de 95,4
M€ d’AE a été annulé en loi de finances
rectificative du 1
er
décembre 2021 (loi n° 2021-1549). Ces annulations
résultent de quatre éléments :
-
L
’actualisation à la baisse du besoin pour les bonifications des
prêts aux états étrangers liée au maintien d’un environnement
de taux d’intérêt restés très bas (
-
117 M€) ;
-
un niveau d’engagement moindre sur le d
ispositif Initiatives en
faveur des femmes AFAWA, auquel s’est ajouté un taux de
change favorable (-
24 M€ d’AE) ;
-
une actualisation à la baisse de différents dispositifs tels que la
contribution
à
la
fondation
américaine
Conservation
International, ou la rémunération AFD ;
-
à l’engagement complémentaire de 47,2 M€ pour le versement
de la contribution au Fonds vert pour le climat initialement
prévu via le FSD.
Les montants votés en LFI 2021, soit 1 381,7
M€ en autorisations
d’engagement (AE) et
1 465
M€ en
crédits de paiement (CP), ont été
complétés par des reports de 2020 à 2021 à hauteur de 53,9
M€ en AE suite
à des engagements reportés notamment :
24
COUR DES COMPTES
45 M€ au titre de l’initiative AFAWA
;
6 M€ suites aux initiatives du G7 sur l’inclusion numérique
financière des femmes en Afrique ;
2 M€ pour le financement de projets innovants en Afrique
subsaharienne. CP, le montant des reports sur 2021
s’élève à
7,3
M€ pour
des paiements reportés au titre des bonifications de prêts accordés par
l’AFD à des
États étrangers
ou de l’initiative AFAWA.
Par ailleurs, le programme 110
n’a fait l’objet d’aucun transfert ni
virement de crédits en 2021.
C -
Les dépenses imprévues liées à la pandémie
Le programme 110 a été mobilisé pour répondre à la sollicitation du
FMI de reconstituer l
e fonds pour l’assistance et la lutte contre les
catastrophes CCRT (
Catastrophe Containment and Relief Trust
). Ce fonds
a vocation à couvrir les échéances de dette de pays pauvres auprès du FMI.
Le FMI a sollicité la France pour un montant de 91 MUSD (84
M€).
La
contribution a été
négociée 40 M€ en AE=
CP et budgétisée en LFI 2021.
Sur le programme 209, en gestion, de nouveaux engagements ont
été pris dans le domaine sanitaire, au-
delà des 60 M€ de dépenses
supplémentaires consenties en 2020.
La contribution française à ACT-
A a fait l’objet d’un renforcement
à 250 M€ pour le
s années 2021-2022, acté par réunion interministérielle du
19 mai 2021. 125 M€ ont été versé en gestion dès 2021, dont 100
M€ au
profit de GAVI
afin de favoriser l’accès du vaccin dans l
es pays en voie de
développement
11
.
Enfin, comme en 2020, la crise sanitaire a affaibli les recettes de la
TSBA en 2021
en raison de l’interruption du trafic aérien :
150,3
M€
ont
abondé le FSD contre
210 M€ prévu
s comme en 2020. En fin de gestion,
le besoin de financement a été pris en charge via les programmes 209 et
110.
11
La
France s’était engagée à verser 100 M€ à l’Initiative COVAX/AMC de GAVI en
cas de découverte d’un nouveau vaccin, dans le cadre du plan ACT
-
A I. Dès lors qu’un
vaccin a été découvert en fin d’année 2020, le versement de 100 M€ non budgétés s’est
concrétisé en 2021.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
25
D -
Les contraintes de la régulation budgétaire et les
opérations de fin de gestion
Sur l’ensemble de la mission, les pratiques de régulation budgétaire
n’ont pas d’effets significatifs
.
1 -
Une régulation limitée
Sur le programme 110, comme en 2020, la régulation budgétaire
2021
en AE n’a pas eu d’impact sur le pilotage des crédits dans la mesure
où elle est la conséquence d’une baisse du besoin de bonifications des prêts
de l’Agence français
e de développement (AFD) aux États étrangers liée à
un environnement de taux très bas.
En CP, la régulation budgétaire a été levée fin 2021, ce qui a conduit
à une moindre ouverture de crédits en LFR. Contrairement à 2019 et 2020,
il n’y a pas eu de report
de charges 2021 sur la gestion 2022.
2 -
Les crédits non consommés en AE et CP en fin de gestion 2021
sur le programme 110
Les crédits non consommés au 31/12/2021
s’élèvent à
122,7
M€ en
AE et 26,6
M€ en CP, s’ils sont beaucoup moins élevés en AE
, en revanche
ils sont plus importants en CP (318,77 M€ en AE et 7,30 M€ en CP pour
l’exercice 2020)
.
Ce reliquat est notamment dû :
•
au report à 2022 de 48,65
M€ en AE et 8,65
M€ en CP pour
la
reconstitution du Fonds multilatéral pour le protocole de Montréal ;
•
au report à 2022 de 2
M€ en AE
pour la reconstitution du
Middle
East Regional Technical Assistance Center
(METAC) ;
•
au décalage au premier trimestre 2022 du versement de la
contribution au GAFI de 0,15
M€ en AE et 0,1
M€ en CP pour le
Fonds de lutte contre les juridictions non coopératives. ;
•
au décalage au premier trimestre 2022 du versement de 0,1
M€ en
AE et CP à l’UNOPS (le Bureau des Nations unies pour les services
d'appui aux projets) qui soutient le Centre pour l'intégration en
Méditerranée (CMI) ;
•
au report de 5,8
M€ en CP au titre du Fonds d'étude et d'aide au
secteur privé (FASEP), suite à un décalage d’activité
;
26
COUR DES COMPTES
•
au report de 1,7
M€ en AE et CP au titre des Bonifications Facilité
pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) du
FMI non versées en 2021 ;
•
0,1
M€ en AE pour les initiatives en faveur des femmes. Cette sous
-
consommation résulte du taux de change favorable, les crédits n’ont
pas vocation à être reportés ;
•
au report de 0,16
M€ en AE et en CP pour l’évaluation des
opérations relevant de l'APD (UEAD) ;
3 -
Programme 209
Sur le programme 209
, u
n volume de 5,4
M€ d’AE et de
7,1
M€ de
CP n’a pas été consommé, soit 0,
2 % des AE et 0,3 % des CP. Le taux
d’exécution des crédits est donc de 99,
8 % pour les AE et 99,7 % pour les
CP.
Plusieurs opérations non ou sous-budgétisées
Pour le programme 209, plusieurs cas de « non-budgétisation » sont
à relever : comme évoqué
supra
,
un montant de 100 M€ versé en 2021 sur
les 160 M€ de dépenses nouvelles pour 2020
-2022 dans le cadre de
l’initiative ACT
-
A en raison de la découverte d’un vaccin, 125 M€ versés
en 2021 sur les 250 M€ prévus dans le cadre du renforcement de
contribution de la France à ACT-A, un montant de 1
0 M€ consacré à
l’engagement humanitaire de la France envers la Syrie
(40 M€ étaient
budgétisés dans le PLF 2021)
et de 100 M€ dans le cadre de la réponse
humanitaire en Afghanistan. Enfin,
il convient d’y ajouter
une prise en
charge de 50 M€ supplémentaires en faveur du FMSTP et une
compensation
de 59,7 M€
au FSD liée à la baisse des recettes de la TSBA
(voir supra).
Concernant le programme 110, les sous-budgétisations constatées
concernent les dispositifs suivants :
-
Les réponses aux crises, avec 40 M€ en AE et CP prévus en LFI pour
une exécution à 42,1 M€.
-
Les bonifications outre-mer avec
4,3 M€ en CP prévus en LFI pour
une exécution de 4,5 M€.
-
Les initiatives en faveur des femmes AFAWA, avec 11 M€ en CP
prévus en LFI pour une exécution de 12,9 M€.
Des lignes surbudgétisées en raison du bas niveau des taux d’intérêt
et des variations du taux de change euro/dollar
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
27
S’agissant du programme 110, ces évoluti
ons ont réduit les besoins
de la ligne relative aux bonifications de prêts dans les États étrangers mis
en œuvre par l’AFD. Ses engagements en AE se sont élevés à
853 M
€
en
AE au lieu de 970 M
€ prévus initialement en LFI 202
1
. La persistance d’un
environnement financier caractérisé par des taux d’intérêt très bas explique
cet écart important de 117
M€.
En ce qui concerne le programme 209, les sur-calibrages de crédits
en 2020 se justifient par les conséquences de la crise sanitaire, notamment
en ce qui concerne les contrats de développement et de désendettement
(C2D) pour un montant de 24,5 M€.
E -
Un pilotage contraint du fait de nombreuses
dépenses programmées dans le cadre d’accords
internationaux ou bilatéraux
1 -
Les dépenses du programme 209 dépendent fortement
d’accord internationaux
Sur les 2 314
M€ ouverts en LFI en CP et 2 6
09
M€ en AE (hors T2)
les dépenses obligatoires et inéluctables représentent
892,6 M€ en AE
(34 %)
et 895,8 M€ en CP
(38,7 %).
•
les dépenses résultant de la signature d’accords internationaux
o
la contribution française versée au FED (713,7 M€) ;
o
les engagements liés aux C2D (23,7 M€) ;
o
la contribution obligatoire versée à l’OIF (15,7 M€) ;
o
le loyer de la Maison de la F
rancophonie (0,4 M€ en AE
et 5,8 M€ en CP).
•
les subventions et rémunérations destinées aux opérateurs :
subventions à Expertise France (37,9 M€ en AE et 35,7 M€ en CP),
Canal France International (7,6 M€), France Volontaires (9,9 M€)
et rémunération de l’AFD (83,7 M€).
Le reste des dépenses répondent aux engagements politiques du
CICID ou post-CICID (notamment dans le domaine de la santé) :
•
aide-
projet (1,035 Mds€ en AE et 732,8 M€ en CP), avec l’objectif
de privilégier la composante en don de l’APD française ;
•
gestion et sortie de crise (200,7 M€ en AE=CP), avec l’objectif de
consacrer un montant de 500 M€ à l’aide humanitaire d’ici à 2022 ;
28
COUR DES COMPTES
•
contributions volontaires aux Nations Unies (183,3 M€ en AE=CP),
dont humanitaire qui contribue à la trajectoire haussière de l’aide
humanitaire d’ici à 2022 ;
•
autres contributions volontaires abondant des fonds verticaux (130,6
M€ en AE=CP) tels que le PME, Fonds
Mukwege, Initiative Afawa
;
•
FSPI (70 M€
en AE=CP) ;
•
contributions volontaires à la francophonie, hors part obligatoire
versée à l’OIF (34,6 M€ en AE=CP)
;
•
partenariat en matière d’objectifs du développement durable (27,1
M€ en AE et 31,1 M€ en CP) ;
•
coopération décentralisée, avec un objectif CICID de doubler les
fonds transitant par la coopération décentralisée (11,5 M€ en
AE=CP) ;
•
volontariat (13,8 M€
en AE=CP, reliquat après déduction des crédits
versés à France Volontaires) ;
•
soutien au programme des Jeunes Experts Associés (3,4 M€) ;
•
moyens attribués aux établissements partenaires : CIRAD et Institut
Pasteur (3 M€) ;
•
fonds Pacifique (3 M€).
En définitive, même si le poids des dépenses obligatoires devrait se
réduire à terme avec l’intégration du FED dans le nouveau mécanisme que
sera l’Instrument de voisinage, de développement et de coopération
internationale (NDICI), les décaissements sur le volet bilatéral, via le don-
projet, en augmentation significative depuis 2019, ainsi que les
engagements pris sur les contributions multilatérales ont pour effet
d’augmenter les engagements portés par le programme de façon
significative au-delà de 2022 et de contraindre davantage la gestion du
programme.
2 -
Les dépenses obligatoires représentent la majeure partie des
dépenses du programme 110
La plus grande partie des dépenses correspond à des engagements
juridiques, souvent pluriannuels et internationaux.
En exécution 2021, les dépenses obligatoires représentent 86 % des
AE et 92% des CP soit 1 341,9
M€
contre 1 074,7
M€ en exécution 2020
(91 % des CP du programme). Elles
correspondent d’une part, à des
engagements internationaux souscrits par la France, dont le calendrier de
versement est connu à l’avance et qui est régi par des tableaux annexés aux
instruments de souscription engageant l’État et d’autre part au versement à
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
29
l’AFD des crédits de bonifications de prêts engagés par le passé (CP) et
d’AE correspondant à la
trajectoire à horizon 2022 décidée par le CICID.
La programmation du volet limité de dépenses discrétionnaires est
réalisée en début d’année et discutée avec l’ensemble des interlocuteurs
concernés. Ces dépenses sont constituées essentiellement par les fonds
d’expertise et d’étude tels que le FEXTE (30 M€ en AE et
6
M€ en CP) ou
le FASEP (25 M€ en AE et
25,7
M€ en
CP), les initiatives concernant la
mobilisation des ressources intérieures et l’inclusion financière des
femmes en Afrique (46,5
M€ en AE et
30,6
M€ en CP), les fonds dédiés à
la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et
autres (1,2
M€ en CP), ainsi que les aides budgétaires globales (ABG) dont
les crédits ont été ramenés à 60
M€ après avoir été
exceptionnellement
portés à 80,7 M€ en 2020.
F -
La volatilité de la contribution au FED
Le Fonds européen pour le développement (FED) a été intégré au
budget de l’Union européenne dans le
cadre financier pluriannuel 2021-
2027 à travers le nouveau mécanisme « Instrument de voisinage, de
développement
et
de
coopération
internationale »
(NDICI)
12
.
Le
mécanisme classique de contribution au b
udget de l’UE par prélèvement
sur recettes est mobilisé.
Par conséquent, les crédits du programme 209 devraient se voir
réduits à due proportion des besoins du FED couverts par le budget de
l’UE
. Restent à la charge du programme 209 la contribution spécifique
permettant de couvrir des engagements passés du FED par des crédits
appelés annuellement. En 2020, la contribution française au FED était de
842,4 M€
. En 2021, la budgétisation
s’est élevée à 713,7 M€
(-128,7
M€)
.
L’exécution ressort à 659,5 M€.
En 2021, la Cour a recommandé la production dès 2021
d’
un tableau
prévisionnel par année des contributions de la France aux FED successifs
jusqu’à leur extinction.
Ce tableau a été produit sur un horizon de trois ans
(jusqu’en 2023 dans le PLF 2021, puis jusqu’en 2024 dans le PLF 2022).
L’extinction de cette contribution étant prévu
e pour 2027, le tableau
prévisionnel doit porter jusqu’à cette date.
12
Le NDICI réunit
l’ensemble des instruments européens de développement existants,
à l’exception de l’Instrument d’aide de p
ré-adhésion (IAP). Il entérine
l’intégration du
FED au sein du budget de l’UE. Conformément à la décision du Conseil euro
péen des
17-
21 juillet 2020, le NDICI devrait être doté de 79,5 milliards d’euros.
30
COUR DES COMPTES
Recommandation n° 2. Compléter pour la période 2024-
2027 le tableau prévisionnel des contributions de la France
aux FED successifs jusqu’à leur extinction.
G -
Une rebudgétisation qui reste à compléter
De nombreuses dépenses relevant du droit commun budgétaire ont
été transférées progressivement puis massivement vers le FSD. Ainsi,
lors
de l’examen des précédents ex
ercices, la Cour déplorait la tendance
observée à la débudgétisation des crédits qui constituait, au vu des
montants indiqués et de leur forte augmentation au cours des années
récentes (plus d’1 Md€ en 2017 et en 2018), une atteinte aux principes
d’unité e
t de transparence budgétaires.
Toutefois, en 2019 et dans le cadre du PLF 2020, 270 M€ issus du
produit de la TTF affectée à l’AFD ont été rebudgétisés et réintégrés au
sein des deux programmes de la mission budgétaire APD. Mais aucun
nouvel effort de rebu
dgétisation n’a été constaté depuis.
Le FSD reste
alimenté par une recette théorique
de 210 M€ en provenance de la TSBA.
En 2021 comme en 2020
, les réserves de la Cour sur l’affectation de
ces recettes extra budgétaires se sont révélées justifiées. La diminution des
vols à la suite de la crise sanitaire a entraîné une baisse du produit de la
TSBA dans des proportions importantes, seuls 150,3
M€ ayant pu être
affectés au FSD sur les 210 M€ attendus. Les dépenses n’ayant pu être
réduites d’autant, la différence a dû être comblée par
le schéma de fin de
gestion. Même si la DGT fait part des réticences exprimées notamment par
des ONG sur cette reb
udgétisation, elle souscrit également à l’idée d’une
rebudgétisation.
Le MEAE reste attaché à la défense du Fonds de solidarité pour le
développement (FSD) au motif que les acteurs de la société civile
réclament une ressource affectée au financement de l’
aide publique au
développement.
Cet argument n’est
cependant pas recevable du point de
vue des finances publiques.
La DGT souligne la nécessité de déterminer les implications des
dispositions de la loi organique du 28 décembre 2021. Selon son article 3,
l’
affectation de recettes à un tiers est en effet désormais subordonnée à sa
détention de la personnalité morale, ce qui n’est pas le cas du FSD.
L’ensemble des crédits d’APD doivent donc réintégrer le budget
général de l’État. La rebudgétisation de l’intégr
alité des crédits
restants du FSD doit être achevée.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
31
Recommandation n° 3.
Rebudgétiser l’intégralité des
ressources extrabudgétaires du Fonds de solidarité et de
développement (FSD).
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de
ses composantes
Graphique n° 3 :
Exécution 2015-2021
(Mds€)
32
COUR DES COMPTES
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2017-2021
(AE, Mds€)
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2017-2021
(CP, Mds€)
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
33
Graphique n° 6 :
Les dépenses 2017-2021 de la mission par titre
(CP, en M€)
Graphique n° 7 :
Plafond d’emplois et exécution (en ETPT pour la
mission)
34
COUR DES COMPTES
La mission a été exécutée à hauteur de 5,62
Md€ en AE et
5,57
Md€ en CP, soit un taux d’exécution par rapport à la LFI de
103,4 %
(101,2 % à périmètre constant) en AE et de 103,3 % (105,3 % à périmètre
constant) en CP. Le tableau détaillé des crédits initiaux, des mouvements
et des crédits consommés se trouve en annexe n° 2.
Les dépenses du programme 209, exécutées à 107,6% en AE (soit
2,98
Md€ pour
2,77
Md€) et à
108,5 % en CP (soit 2,69
Md€ pour
2,48
Md€ en LFI) ont financé quatre types d’aide :
-
l’aide bilatérale (1,4 Md€ en AE et
1,2 Md
€ en CP) grâce à différents
instruments (aide-projet, coopération technique, subventions à des
opérateurs et ONG ou traitement de la dette). Une partie de ces crédits
est mise en œuvre par l’AFD ;
-
l’aide multilatérale (
760,2
M€ en AE et
726,4
M€ en CP), qui
contribue à l’effet de levier de l’effort d’APD grâce à des contributions
aux fonds des institutions financières multilatérales et des Nations-
Unies, ainsi qu’au soutien à certains fonds sectoriels;
-
l’aide européenne (
659,5
M€ en AE=CP), constituée de la contribution
au FED.
Les grands postes de dépenses du programme 110
13
concernent les
dépenses multilatérales, telles que l’Association internationale pour le
développement (AID
–
453,9 M€ contre 346,54 M€ en CP, en 20
20), le
Fonds africain de développement (FAD
–
145,9 M€ en CP contre
148,95
M€
en 2020
), le Fonds pour l’environnement mondial (53,2 M€
en CP soit
une baisse de 2,9 % et de 6 % depuis 2019, le Fonds vert pour le climat
(47,16 M€ en AE et 198,16 M€ en CP),
le Fonds asiatique de
développement (FAsD
–
10,1
M€ contre 11,5 M€ en CP
en 2020) et le
Fonds international de développement agricole (
11,7 M€
en CP contre
11,98 M€ en 2020
)
, les initiatives en faveur des femmes (30,4 M€ en AE
et 18,9 M€ en CP)
. En 2021, ces dépenses multilatérales représentent près
de 69 % des CP contre 59 % en 2020 et 62,11 % en 2019.
L’exercice 202
1 est marqué par une très forte baisse de
consommation d’AE dans la mesure ou une seule reconstitution de fonds
concessionnel a été réalisée, la 12ème reconstitution triennale du Fonds
international de développement agricole (FIDA), pour un montant de 85,6
M€ en AE.
La consommation des CP
(718,6 M€)
, en 2021, est en
augmentation de 21 % par rapport à 2020 (595,3 M€). Cela s’explique par
13
La présente note se fonde sur l’exécution réelle des AE, sans tenir compte des
opérations techniques réalisées en cours de gestion au titre d’exercices antérieurs,
notamment des apurements.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
35
l’augmentation de contribution française à la reconstitution de l’AID en
2020.
Le programme 110 comporte également des dépenses bilatérales
telles que les bonifications de prêts à destination des États étrangers
(853
M€ en AE contre 600 M€ en
2020 et 717,5
M€ en 2019
) et
206,2 M€
en CP contre
191 M€ en 2020 et
160,7 M€ en 2019 ), les ABG
(
60 M€ AE=CP contre 80,7 M€ en
2020 et
60 M€ en 2019), le Fonds
français pour l’environnement mondial (FFEM,
22,1
M€ en CP) et le Fonds
d’études et d’aide au secteur
privé (FASEP 25
M€ en AE et
21,7
M€ en
CP)
, le Fonds d’expertise technique et d’échange d’expérience ( 30 M€ en
AE et 6 M€ en CP)
dans le cadre de la coopération technique. En exécution
2021, les dépenses bilatérales représentent 24 % des CP du programme,
contre 28,35 % en 2020. La trajectoire de ces dépenses, principalement
composées de dépenses d’intervention, est ainsi en hausse sur la période
2017-2021, avec + 735,3
M€ d’AE (soit +
250 %) et également une hausse
de 161,5
M€ de CP
(+ 86 %) exécutés en 2021 par rapport à 2017. Sur la
période 2020-2021, le montant des AE engagés entre 2020 et 2021
augmente de 29,4
%. Cette évolution s’explique par un besoin
complémentaire de 253 M€ pour les bonifications des prêts aux
États
étrangers et par les nouvelles initiatives en faveur de la recherche et
l’innovation pour le développement (37,5 M€).
La consommation des CP
augmente de 4,2 % par rapport à 2020
. Cette hausse s’explique
principalement par les bonifications des prêts aux États étrangers (+15,2
M€)
, le
FASEP (+4,4 M€), FEXTE (+2 M€), nouvelles initiatives en faveur
de la recherche et l’innovation pour le développement (5,2 M€) ainsi que
le
FFEM (+4,5 M€)
. En revanche, une sous-exécution a été observée
principalement sur les ABG (-
20 M€ en AE et 20,7 M€
en CP).
Enfin, les dépenses du programme 110 relatives au traitement de la
dette des pays pauvres ont été conformes aux prévisions d’exécution.
Ces dépenses représentent 7 % des CP du programme. Les montants
engagés sont nuls en 2021, les engagements réalisés en 2020 relèvent de
l’annulation de dette de la Somalie ainsi que des engagements
complémentaires nécessaire pour couvrir les engagements inconditionnels
de la France vis-à-
vis de l’AID et du FAD au titre de l’Initiative
d’allègement de la dette multi
latérale couvrant les périodes allant
respectivement jusqu’en 2031 et 2032. Ces engagements complémentaires
suivent le même rythme que les reconstitutions aux Fonds concessionnels
de l’AID et du FAD.
En ce qui concerne la consommation de CP, elle est en baisse de 53,5
M€ due à la dépense exceptionnelle faite en 2020 concernant le traitement
de la dette de la République fédérale de Somalie (-
67,8 M€), à la
diminution des Indemnisations au titre des annulations de dettes Dakar I et
36
COUR DES COMPTES
II (-
6,2 M€), et aux aug
mentations des compensations au titre des
annulations de dettes envers l’AID (+ 10,3 M€) et le FAD (+ 10,2 M€).
Les dépenses portées par les deux programmes sont parfois très
proches voire similaires quant aux thématiques abordées ou aux
instruments utilis
és. Le MEAE rappelle que, depuis l’engagement de la
France visant à consacrer 0,55 % du RNB à l’APD à l’horizon 2022, des
discussions régulières entre le MEAE et le MEF pour la DG Trésor ont
permis de dessiner une trajectoire budgétaire commune sur le quinquennat,
comportant plusieurs scénarios. Le partage de l’information et la
coordination ont été renforcés entre les deux ministères, avec une
modulation des parts respectives des deux ministères au sein du FSD, à
l’occasion des conférences budgétaires comm
unes et des réunions
tripartites entre MEAE, MEF et MACP lors de la préparation du PLF.
A -
Un respect du plafond fixé par la LPFP
Tableau n° 2 :
Évolution des dépenses exécutées depuis 2014
Programme 110
Programme 209
Programme 365
Total mission
M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
2014
2 008,9
1 033,5
1 718,7
1 719,3
-
-
3 720,7
2 752,8
2015
789,5
989,0
1 663,0
1 666,2
-
-
2 452,4
2 655,2
2016
413,5
891,0
1 581,3
1 555,0
-
-
1 994,8
2 445,9
2017
2 154,0
932,0
1 529,1
1 560,2
-
-
3 683,1
2 492,2
2018
1 100,0
929,2
1 801,3
1 703,6
-
-
2 901,3
2 632,8
2019
998,7
994
3 148,7
1 998,3
-
-
4 147,4
2 992,3
2020
3 816,4
1 180,2
2 759,3
2 200
-
-
6 575,7
3 380,2
2021
1 217,5
1 453,2
2 982,6
2 694,6
1 435
1 435
5 620,1
5 567,8
Sources : Chorus, DG Trésor.
Pour le programme 110, la trajectoire prévue des crédits a été
respectée en CP, elle est inférieure en LFI 2021 (1,54
Md€ pour
1,46
Md€
prévus par la LPFP), dû à une stabilité des dépenses multilatérales (- 2 %)
et une baisse des dépenses bilatérales (- 21 %) et ce malgré la prise en
charge d’un versement de 47,2 M€ en AE et CP au Fonds vert pour le
climat initialement prévu sur le FSD.
La hausse des crédits en CP entre 2020 et 2021 répond aux objectifs
fixés par le CICID de 2018 avec la trajectoire haussière des moyens alloués
à
l’aide publique au développement pour atteindre l’objectif de 0,55% du
revenu national brut consacré à l’APD en 2022.
Objectif réaffirmé dans la
loi de programmation du 4 août 2021 relative au développement solidaire
et à la lutte contre les inégalités mondiales.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
37
Les AE ont, quant à elles, augmenté entre le montant prévu pour
l’année 202
1 par la LPFP (
1,59 Md€
) et la LFI 2021 (
1,38 Md€
) en raison
de la montée en charge de l’activité des prêts de l’AFD et
de la
reconstitution du FIDA.
S’agissant du programm
e 209
, l’exécution des crédits en 202
1
s’élevait à
2 835,3
M€ en AE et
2 547,4
M€ en CP hors dépenses de
personnel, soit un total de 2 982,6
M€ en AE et
2 694,6
M€ en CP avec les
dépenses de personnel. Elle dépasse le montant voté en LFI en raison
notamment
de l’exécution sur le programme 209
d’un montant de 100 M€
au titre de l’initiative ACT
-A ou des insuffisances de recettes de la TSBA
(59,3 M€).
Une augmentation très significative des crédits
L’augmentation des crédits de la mission s’inscrit
dans la volonté
française de porter le montant de l’APD à 0,55% du RNB d’ici 2022. Ainsi,
dans la LFI 2021
, le budget de la mission s’élève à
3
941,3 M€ à périmètre
constant ce qui représente une hausse de 673 M€ et à 5
394,3
M€
avec le
programme 365 en CP (+2
126 M€ par rapport à 2020)
. Les AE de la
mission ont connu une baisse, passant de 7
299,2 M€
à 4
153 M€ à
périmètre constant et à 5
606 M€ avec le programme 365
après une année
2020 de forte hausse liée aux reconstitutions des fonds multilatéraux et à
l’AFD pour ses dons
-projets.
B -
Les grandes composantes de la dépense
En 2021, les dépenses de la mission, à périmètre constant sont très
majoritairement des dépenses d’intervention (
78 %), suivi de dépenses
d’opérations financières (
17 %) et de dépenses de personnel (4 %). Les
dépenses de fonctionnement sont relativement limitées (1 % de la dépense).
38
COUR DES COMPTES
Graphique n° 8 :
Exécution en 2021 des dépenses de la mission
par titre (à périmètre constant, en CP)
Source : MEAE, Chorus présentation Cour
1 -
Les emplois et les dépenses de personnel
Seul le programme 209 comporte une dépense en titre 2. Avec une
masse salariale de 147,3
M€, le titre 2 représente
5,5 % des dépenses du
programme (3,6 % de la mission à périmètre constant). En 2021, les crédits
ouverts en LFI ont été consommés à hauteur de 91 %.
Tableau n° 3 :
L’exécution des dépenses de titre 2 entre 2014 et 20
21
Titre 2
Programme 209
M€
LFI
Exécution
Écart
2014
206,16
197,89
-8,28
2015
201,79
200,82
-0,97
2016
195,52
196,46
+0,93
2017
184,5
177,3
-3,9
2018
165,2
163,8
-0,85
2019
153,2
155,9
+1,76
2020
161,4
152,5
-5,5
2021
162,3
147,3
-15
Source : MEAE, Chorus présentation Cour.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
39
La dotation en titre 2 prévue par la LFI a légèrement augmenté, ce
qui a pour conséquence, en 2021, une sous consommation entre prévision
et exécution. Pour mémoire, depuis l’introduction de la LOLF, le MEAE
connaissait un déséquilibre récurrent des dotations du titre 2 par
programme, la sur-
dotation du programme 209 permettant d’effectuer des
virements de crédits vers les autres programmes en fin de gestion, tout en
gonflant artificiellement les dépenses de l’APD. L’analyse de la masse
salariale, depuis 2012, montre une réduction de plus 27 % en LFI
(222,4 M€ en 2012 contre
162,3
M€ en 202
1
) qui s’expl
ique, en partie, par
cette sur-dotation.
La gestion de la masse salariale est effectuée de manière globale au
niveau du ministère et, de fait, déconnectée de la nomenclature par
programme (cf. la note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Action extérieure de l’État
, qui regroupe plus de 90 % des crédits de titre
2 gérés par le ministère).
Le plafond d’emplois de la mission en LFI s’établit à 1
458 ETPT
prévus en 2021 contre 1 446 en 2020 et 1 483 en 2019, soit une hausse de
12
ETPT. L’exé
cution, avec 1 503 ETPT, montre une diminution de 45
ETPT (1 507 ETPT en 2020). L
’
économie générée, en 2021, par la mise en
œuvre d
u
schéma d’emplois
est de 1,52
M€.
Tableau n° 4 :
L’exécution du plafond d’emplois 2013
- 2021
ETPT
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Plafond d’emploi
2 267
2 162
2 063
1 979
1 794
1 625
1 483
1 446
1 458
Exécution
2 104
2 002
1 924
1 889
1 708
1 586
1 522
1 507
1 503
Source : MEAE.
40
COUR DES COMPTES
2 -
Les dépenses de fonctionnement
Tableau n° 5 :
Les dépenses de fonctionnement 2014 - 2021 (CP)
Titre 3
Programme 110
Programme 209
Programme 365
Total mission
M€
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
LFI
Exécution
2014
7,3
5,9
36,5
38,6
-
-
43,8
44,5
2015
7,2
6,3
36,4
38,9
-
-
43,6
45,2
2016
7,2
5,7
32,8
10,5
-
-
37,0
16,1
2017
7,2
5,3
42,1
32,8
-
-
33,5
38,1
2018
4,2
4,6
7,5
7,1
-
-
11,7
19,1
2019
8,2
6,1
6,6
12
-
-
14,8
18,1
2020
11,3
7,2
7,4
13,6
-
-
18,7
20,8
2021
14,35
6,2
6
22,8
1 453
1 420
1 473,35
1 449
Source : MEAE, DG Trésor, Chorus présentation Cour.
Pour le programme 110, on constate un écart important entre les
crédits ouverts en LFI et les dépenses exécutées (- 57 %). Cette sous-
consommation est principalement due, comme lors de l’exercice précédent,
à une consommation plus faible des crédits au titre des évaluations
14
, à une
moindre rémunération de l’AFD et des opérateurs des prêts et dons du
Trésor (Natexis et autres)
ainsi qu’au report de la mise en place de la
nouvelle commission d’évaluation prévue par la loi de programmation du
4 août 2021.
La DGT
indique qu’aucune économie n’a été possible sur les
dépenses de fonctionnement.
Le programme 209 comporte assez peu de dépenses de
fonctionnement, après retraitement. Elles correspondent principalement au
paiement du loyer de la Maison de la francophonie et aux appuis logistiques
aux projets de coopération. Le MEAE indique qu’aucune économie n’a été
possible sur les dépenses de fonctionnement.
Le programme 365 a été exécuté à hauteur de 97,7 % des crédits
inscrits en LFI. Ces crédits permettent de contribuer à la consolidation
financière de l’Agence française de développement (AFD) pour lui
permettre de mettre en œuvre l’aide économique et financière allouée par
la France à des pays en développement. Toutefois, les crédits de ce
14
Évaluations préalables à la réalisation de projets et évaluations des opérations
relevant de l’APD, qui
ne fonctionnent pas en AE=CP. La réalisation des évaluations
prévues en programmation peut connaître des aléas (caractère infructueux des appels
d’offres, report de l’évaluation, retard dans sa réalisation…).
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
41
programme ont été inscrits, en LFI 2021 sur du titre 7 (dépenses
d’opérations financières) et ont été exécutés sur du titre 3 (dépenses de
fonctionnement). En LFI 2022, les crédits de ce programme ont également
été inscrits sur du titre 7.
La DGT a précisé l’opération bud
gétaire
concernant cette opération qui doit faire l’objet d’une inscription de crédits
en titre 3 tant en LFI qu’en exécution.
3 -
Les dépenses d’intervention
Tableau n° 6 :
Les dépenses d’intervention en LFI et en exécution
LFI (P.110)
Exécution (P.110)
LFI (P.209)
Exécution (P.209)
M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Titre 6
1 287,4
730,6
1 126,2
728,4
4 588,4
2 308
2 816,9
2 524,5
Source : MEAE, DG Trésor, Chorus présentation Cour.
Les dépenses d’intervention représentent 7
8 % de la mission. Les
principaux postes de dépenses sont décrits en annexe n° 3.
Tableau n° 7 :
Répartition des dépenses d’intervention sur le
programme 209 entre 2014 et 2021 (en CP)
Programme 209
(M€) –
hors
réserve
Exéc.
2014
Exéc.
2015
Exéc.
2016
Exéc.
2017
Exéc.
2018
Exéc.
2019
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
Dépenses de
guichet
640,4
598,1
703,8
742,4
796,4
842,4
842,4
713,7
659,5
Dépenses
discrétionnaires
842,4
828,4
644,2
607,7
728,9
988,1
1 191,6
1 594,3
1 865
Total des
dépenses
d'intervention
1 482,8
1 426,4
1 348,0
1 350,1
1 525,3
1 831
2 033,9
2 308
2 524,5
Source : MEAE.
Sur le programme 209, les dépenses en AE sont en augmentation
2
816,9 M€
contre 2
538,7 M€
en 2020 (2
983 M€ en 2019 et 1
630 M€ en
2018) principalement du fait d
’une hausse des
dépenses rattachées à
l’activité de gestion et sortie de crise
. La majeure partie des dépenses
concernent le FED (659,5
M€) et les moyens dédiés à l’aide projet gérée
par l’AFD
et via les FSPI (1 014,4
M€ en AE et
763
M€ en CP). Par
ailleurs, les dépenses
dédiées au Fonds d’u
rgence humanitaire (FUH) sont
en forte hausse en 202
1 (216,6 M€ en AE et 217,4 M€ en CP contre 158,8
M€ en AE et 157,1 M€ en CP en 2020
, afin de se mettre en position
d’atteindre un montant de 500 M€ dédié à l’aide humanitaire en 2022.
Ce
montant dédié à l’aide humanitaire est accentué par la reconduction de
42
COUR DES COMPTES
l’aide en Syrie (50 M€) et en Afghanistan (27 M€)
. Enfin, le montant
d’exécution des CP est en hausse avec une augmentation de
24 %.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
43
Tableau n° 8 :
Répartition des dépenses d’intervention sur le
programme 110 entre 2015 et 2021 (en CP)
Programme 110
(M€)
Exéc.
2015
Exéc.
2016
Exéc.
2017
Exéc.
2018
Exéc.
2019
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
Dépenses
discrétionnaires
55,3
28,1
17,5
13,13
81,46
108,81
138
111,3
Dotations
réglementées
356,6
286,9
347,1
344,18
339,77
468,86
592,6
617,1
Total des
dépenses
d'intervention
411,8
315,0
364,6
357,31
421,23
577,67
730,6
728,4
Source : DG Trésor.
Concernant le programme 110, sur la période 2019-2021, la
trajectoire des dépenses d’intervention exécutées évolue à la hausse en AE
(+ 13,4, %) et, ont doublé en CP (+ 103,8%), avec un pic en 2021.
En AE, cette hausse s’explique
notamment par :
-
des bonifications d’intérêt relatives aux prêts que l’AFD accor
de aux
États étrangers (135,5
M€) ;
-
le Fonds vert pour le climat (47,2
M€)
;
-
le financement
de la recherche et l’innovation (PCDI et FID pour 37,5
M€)
;
-
l’initiative AFAWA en faveur des femmes
(21,4
M€)
;
-
le Fonds de réponse aux crises (42,1 M€)
;
Cette hausse en AE a pu, en grande partie, être compensée par
l’absence d’engagement pour le Fonds français pour l’environnement
mondial qui avait fait l’objet d’une reconstitution en 2019 (120 M€).
-
le Fonds de préservation de la biodiversité (13 M€).
En ce qui concerne les CP, la hausse des dépenses en 2021
(+ 307
M€) résulte
principalement des dépenses concernant par le Fonds
vert pour le climat
(198,2 M€)
, les bonifications de prêts aux États
étrangers (45,5 M€), le Fonds de réponse aux crises (42,1 M€
), le Fonds de
préservation de la biodiversité et l’ONG conservation international (14,5
M€)
ainsi que
la mobilisation des ressources intérieures (11,7 M€)
.
Le programme 110 a fait l’objet d’une annulation de crédits en LFR
20210 à hauteur de 64,3
M€ en A
E. Après une baisse globale de la mission
entre 2014 et 2017, les engagements sont en hausse depuis 2018.
La
rationalisation des dépenses d’intervention ne pourrait s’inscrire que
dans le cadre d’une réflexion stratégique globale, à l’appui notamment
d’une
priorisation des engagements dans les dispositifs multilatéraux,
qui se caractérise par une réelle dispersion.
44
COUR DES COMPTES
4 -
Les dépenses d’opérations financières
Les dépenses d’opérations financières portées par la mission
relèvent du seul programme 110, à hauteur de 85,6
M€ en AE et
718,6
M€
en CP en 2021
15
. Elles sont en forte baisse pour les AE, en 2021, en raison
des reconstitutions triennales des grands fonds multilatéraux qui ont eu lieu
en 2020, une seule reconstitution a été réalisées en 2021 concernant le
Fonds international de développement agricole (FIDA). En revanche, par
rapport à 2020,
l’exercice 2021 est marqué par une
hausse de 21 %
concernant les CP (+ 123,3
M€) et correspond
principalement à
l’augmentation de la contribution française
à la reconstitution de l’AID en
2020.
Tableau n° 9 :
Les dépenses d’opérations financières
en LFI et en exécution
–
programme 110
Exécution 2017
Exécution 2018
Exécution 2019
Exécution 2020
LFI 2021
Exécution 2021
M€
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Titre 7
1 813,2
562,1
35,96
567,3
0
566,7
2 132,55
595,33
80
720
85,6
718,6
Source : DG Trésor.
Les principaux postes de dépenses sont décrits en annexe n° 4.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire
budgétaire
A -
Une trajectoire globalement soutenable à court
terme mais une rigidification à prévoir sur les CP
Les marges de pilotage du programme 110 sont réduites, dans la
mesure où une grande partie des dépenses correspond à des engagements
juridiques, très souvent pluriannuels et internationaux. Ils représentent 92,3
% des CP du programme en exécution 2021. Si la France est contrainte sur
plusieurs années, elle négocie néanmoins lors de chaque reconstitution des
grands fonds multilatéraux de manière à ajuster sa contribution en fonction
de ses priorités.
Par ailleurs, pour les années à venir, la mission APD est sur une
trajectoire de nette hausse de ses crédits conformément aux orientations
15
Pour 132 M€ en AE et 595,33 M€ en CP en 2020, 566,68 M€ en CP en 2019, 35,96
M
€
en AE et 567,3 M
€
en CP en 2018 ;
1 813,2 M€ en AE et 562,1 M€ en CP en 2017
;
46,0 M€ en AE et
570,4 M€ en CP en 2016
.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
45
fixées par le CICID de 2018 pour atteindre l’objectif de 0,55% du RNB
consacré à l’APD en 2022, annoncé par le présid
ent de la République en
juillet 2017. Cet objectif est réaffirmé dans la loi de programmation relative
au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales du
4 août 2021.
Le tendanciel à moyen et long termes des principales dépenses de la
mission dépend :
•
des engagements juridiques nationaux et internationaux de l’État en
matière d’aide publique au développement. Ceux
-ci incluent les
engagements
de
contribution
de
la
France
aux
organisations
multilatérales de développement ou, au plan national, les prêts passés de
l’AFD, générateurs de demandes de crédits de bonification
•
des annonces et des engagements politiques
de l’État, comme l’annonce
du p
résident de la République d’augmenter de 4 Md€ les interventions
en prêt de l’Agence française
de développement (AFD) entre 2015 et
2020 ; l’objectif, annoncé en 2017 par le président de la République, de
porter l’APD française à 0,55% du revenu national brut d’ici 2022 ; et
lors du sommet du G7 à Biarritz, de doubler la contribution au Fonds
vert
pour le climat et d’accroître l’action de la France en faveur de
l’entreprenariat des femmes en Afrique et de la mobilisation des
ressources intérieures dans les pays en développement.
Les restes à payer au 31/12/2021
sont importants et s’élèvent à plus
de 8,69
Md€
(+ 0,2
Md€ par rapport à 2020)
, dont 4,47
Md€ pour les
bonifications de prêts aux États étrangers (51 %), 1,42
Md€ pour les
engagements multilatéraux (Association internationale de développement,
Fonds africain de développement et Fonds asiatique de développement) et
1,16
Md€ pour le traitement de la dette. La rigidité du programme
s’explique par des engagements multilatéraux qui portent en général sur
trois ou quatre ans avec des montants importants (dépenses représentant les
deux tiers du programme), par des engagements de bonifications de prêts
couvrant jusqu’à 25
-
30 ans en fonction des prêts accordés par l’AFD, par
les engagements sur plusieurs décennies en matière de traitement des
annulations de dette multilatérale.
L’estimation actualisée au
31/12/2021 des CP au-delà de 2024 sur
AE antérieures à 2022
s’élève à 5 Md€. Sur ce montant, 3
,6
Md€, soit
72
%, correspondent aux engagements liés aux bonifications des prêts
accordés aux États étrangers.
Sur la période 2018-2022, il est prévu que le P209 augmente
substantiellement afin de répondre à l’engagement du président de la
République de consacrer 0,55 % du RNB à l’APD.
46
COUR DES COMPTES
La trajectoire du don-
projet mise en œuvre par l’AFD, avec
notamment l’attribution d’1 Md€ d’engagements dès 2019, a presque fait
quadrupler le volume d’engagements entre 2018 et 2019.
La LFI 2021 a
confirmé
une stabilisation autour de 900 M€ d’AE de cette enveloppe
(en
hausse de 5 M€ par rapport à 2020)
. Elle génère une progression
significative des besoins en crédits de paiement à
617,4 M€
(+
327,9 M€
en 2021)
, du fait de la logique de décaissement progressive de l’aide projet.
Cette évolution mécanique tend ainsi à rigidifier la budgétisation du
programme, voire même à prolonger certains décaissements au-delà des
engagements pris
par la France : c’est notamm
ent le cas pour le Partenariat
mondial pour l’é
ducation.
B -
Une programmation triennale à ajuster aux
nouveaux engagements
1 -
Des engagements très importants en termes de volume
La loi n° 2021-1031 du 4 août 2021 de programmation relative au
développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales prévoir
une augmentation graduelle de l’APD totale française selon la progression
suivante : 0,43 % en 2018 ; 0,44 % en 2019 ; 0,53 % en 2020 ; 0,52 % en
2021
16
; 0,56 % en 202
2, ce qui conduit à passer d’une APD totale de 10,
28
Md€ en 2018 à 14,
62
Md€ en 2022, soit une augmentation de
4,34
Md€ et
d’environ
42% en quatre ans.
La nouvelle trajectoire de la mission APD telle que prévue dans la
loi de programmation est précisée dans le tableau suivant :
Tableau n° 10 :
Évolution des crédits de paiement de la mission
prévue dans la
loi de programmation (en M€)
En CP
2020
2021
2022
Mission APD
3 251
3 935
4 800
Source : Légifrance
Afin d’honorer les engagements
croissants de la France, les crédits
du programme 209 seront sans doute appelés à augmenter dans les années
à venir. La soutenabilité à court / moyen terme doit être questionnée et
mérite une attention soutenue.
16
Hors allégements de dette.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
47
La trajectoire du don-
projet mis en œuvre par l’AFD,
avec
notamment l’attribution d’1 Md€ d’engagements en 2019, a presque fait
quadrupler le volume d’engagements entre 2018 et 2019.
Elle s’est traduit
dès 2021 par une augmentation conséquente des CP (+
327,9 M€
).
De plus, les annonces faites en 2018 portent sur une hausse des
financements publics français pour le climat de 3 Md€ par an en 2015 à
5
Md€ par an en 2020. S’agissant du Fonds vert pour le climat, le président
de la République a annoncé lors du Sommet du G7 à Biarritz le doublement
de la contributi
on française, portant ainsi l’engagement français à
1,5
Md€
17
sur 2019-2023.
La France s’est également engagée, lors de la sixième conférence de
reconstitution du Fonds mondial contre le VIH-sida, la tuberculose et le
paludisme (FMSTP) qui s’est tenue à Lyo
n en octobre 2019, à augmenter
sa contribution de 20% pour atteindre 1,3 Md€ sur trois ans, ce qui pourrait
notamment poser un problème de soutenabilité budgétaire.
L’APD est la politique publique qui devrait enregistrer la plus forte
hausse pendant le quinquennat, avec une hausse de 42 % entre 2018 et
2022. Cet effort budgétaire est censé sécuriser l’atteinte de l’objectif de
0,55% du RNB en 2022. Cette trajectoire a été confirmée par la loi de
programmation. Il est toutefois possible que cette trajectoire budgétaire soit
impactée négativement par les conséquences financières de
l’épidémie de
Covid-19 au printemps 2020. Aussi
il reste toujours nécessaire de s’assurer
d’
«
une priorisation géographique et sectorielle de l’aide française,
assortie d’un réexam
en systématique des contributions, notamment celles
multilatérales »
ainsi que de
« la conduite d’analyses coûts
-bénéfices
systématiques en amont de chaque reconstitution.
»
comme l’a souligné la
direction du budget.
Dans les années à venir, la principale incertitude faisant courir un
risque sur la soutenabilité du programme 209 est celle relative aux
engagements confiés à l’AFD. Ces restes à payer relèvent de l’écart entre
les AE et les CP positionnés en 20
20 sur le don projet de l’AFD.
17
La contribution française en dons au Fonds vert sera portée à la fois par le FSD et par
le programme 110. Les bonifications de prêt seront portées par le programme 110. Dans
le cadre de ce partage, 73
5 M€ d’AE et 23 M€ de CP sont prévus sur le programme 110
en 2020.
48
COUR DES COMPTES
2 -
Les dispositions de la loi de programmation renforcent les
modalités de pilotage et d’évaluation
S’agissant des modalités de pilotage, d’évaluation et de vérification
de l’utilisation des moyens dédiés à l’APD, le Premier ministre a annoncé
en août 2018 un pilotage rénové
des priorités fixées à l’APD.
Il est notamment prévu une tenue régulière des réunions du CICID,
la consultation régulière des acteurs publics et privés participant à cette
politique et la tenue au moins une fois par an du conseil d’orientation
stratégique
(COS) de l’AFD. A cet égard, dans le référé
18
adressé le 9
février 2021 par le Premier président au Premier ministre, la Cour des
comptes a formulé la recommandation suivante : «
d’un CICID à l’autre,
mettre en cohérence les financements publics avec les priorités fixées pour
les pays du G5 Sahel ; en assurer le suivi au moyen de tableaux de bord et
d’indicateurs par
É
tat bénéficiaire
». Par ailleurs, il a été annoncé qu’un
accent particulier serait mis sur une conduite plus efficace et plus
transparente de
l’évaluation régulière de la mise en œuvre des moyens de
la politique d’APD. Il a été notamment décidé qu’un observatoire des coûts
de l’APD
serait créé.
Ces engagements tardent à être tenus : depuis deux ans, le
CICID ne s’est pas réuni et l’observatoire
des coûts de l’APD n’a pas
encore été créé.
À ce stade, la forte augmentation des engagements de la France
fait inévitablement apparaître un décalage entre la LPFP et les CP
votés. Une programmation pluriannuelle à cinq ans en termes de CP
devrait être engagée, en fonction des différents instruments
financiers ; la loi
de programmation promulguée le 4 août 2021 n’y
répond que partiellement avec un horizon limité à 2022. La
programmation financière pour les années 2023, 2024 et 2025 est
reportée avant la fin de l'année 2022, après consultation et vote du
Parlement.
Par ailleurs, la cible de 0,55% du revenu national brut va se
traduire par un volume de dépenses supplémentaires qui peut avoir
pour effet de mettre
en œuvre de
s décaissements ou des engagements
rapides sans une évaluation préalable de leur efficacité. En
conséquence, il conviendra d’être particulièrement vigilant au cours
des prochaines années sur la mise en œuvre d’instruments
d’évaluation de cette politique publique.
18
Réf. : S2021-0105 du 9 février 2021 : « les actions civiles et militaires de la France
dans les pays du G5 Sahel et leur relation avec l’aide publique au développement.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
49
C -
Des demandes de reports limités
Le montant des charges à payer du programme 110 au 31 décembre
2021
d’un montant de
1,3
M€
concerne le fonds de compensation versé à
Expertise France (1,15 M€) ainsi que l’évaluation des opérations relevant
de l’APD ou l’évaluation et missions d’appui
aux projets. Ce montant fera
l’objet d’un financement prioritaire sur les crédits de la LFI 202
2.
Les charges à payer identifiées au 31 décembre 2020 pour un
montant de 7,9
M€ relevant essentiellement des bonifications des prêts aux
états étrangers du 4ème trimestre 2020 ont été payées prioritairement en
début d’exercice 202
1.
Pour le programme 209,
La demande de reports s’élève à
0,5
M€ en
AE et 1,7
M€ en CP sur le P209, do
nt un montant de 0,3
M€ en AE et CP
correspondant aux fonds de concours non consommés en 2021. Le montant
des charges à payer du programme 209 au 31 décembre 2021
s’élève à
1
M€
en CP
50
COUR DES COMPTES
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
La taxe affectée sur les billets d’
avion et le
FSD
Le FSD est financé par un affectation des produits de la TSBA. En
2021
en raison de l’interruption du trafic aérien, seul un montant de
150,4
M€
(après
91,8 M€ en 2020
)
a été perçu à ce titre alors qu’un volume de
crédits de 210 M€ était prévu. L’affectation d’une ressource extra
budgétaire aurait dû conduire à limiter les dépenses du même montant.
Mais l’augmentation de la coopération bilatérale, à travers le FSD, est un
engagement politique fort qui alimente au contraire une augmentation
continue des engagements.
La diminution des recettes de la TSBA a donc dû être comblée par
des crédits budgétaires, par virements entre programmes ou par ouverture
de crédits en loi de finance rectificative.
L’affectation de ressources aléatoires à des
dépenses pérennes
constitue donc un risque pour les programmes 110 et 209 tant que la
rebudgétisation des recettes du FSD n’est pas achevée.
II -
Analyse de la performance
A -
Programme n°209
1 -
Évolution de la maquette et des indicateurs
La maquette du programme 209 a été modifiée dans le PLF 2019,
pour prendre en compte les décisions du CICID de 2018 et des priorités
politiques associées. La maquette ne devrait pas évoluer de manière
significative avec la loi du 4 août 2021.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
51
Dans le PAP 2021, un ajustement méthodologique a porté avec
l’ajout d’un
sous-
indicateur « Volume de l’activité de l’opérateur Expertise
France en gestion déléguée par l’Union européenne »
.
L
’objectif 4 «
Contrôler l'amélioration de l'efficacité et l'efficience
de l'aide
» a évolué en 2020 en «
Améliorer la redevabilité et l’efficacité
de l’aide
», actant du fait que les indicateurs choisis ne parviennent pas à
mesurer l’efficience de l’aide. Cet objectif correspond à une décision du
CICID 2018 qui appelle à un meilleu
r contrôle des coûts de l’aide,
notamment à travers la création d’un observatoire des coûts de l’APD.
Le MEAE estime que l’
indicateur associé à la part de rémunération
sur les projets gérés par l’AFD
paraît moins pertinent compte-tenu de la
révision à la
baisse de la grille tarifaire de l’AFD. Cette révision a
effectivement permis au ministère de faire des économies sur la
rémunération de l’activité de l’AFD.
Pour autant, la mesure de cet
indicateur ne doit pas être abandonnée.
Compte tenu des montants en jeu et de la nécessité de rendre compte
de leur emploi, une évaluation et une analyse de l'usage des crédits et de
l'impact des actions qu'ils financent devraient être régulièrement produites
et rendues publiques à l'occasion des documents budgétaires.
L’indicateur de l’objectif 2.3 intitulé «
Volume de l’activité de
l’opérateur AFD en gestion déléguée par l’Union européenne
», doit
s’aligner davantage sur l’actuel contrat d’objectif et de moyens de l’AFD
pour tenir compte à la fois du périmètre du groupe
AFD et le fait que l’UE
n’est pas le seul bailleur tiers de l’AFD.
En ce qui concerne les indicateurs de l’objectif 3 qui portent sur le
FED, l’évolution des outils européens va amener à leur disparition.
2 -
Analyse des résultats obtenus
Les résultats des indicateurs
pour l’exercice 2021 sont indisponibles
mais une prévision actualisée fournit une indication.
Les cibles 2021
de l’indicateur «
Part des crédits bilatéraux du
programme et des taxes dédiées aux priorités du CICID
» ont été
réactualisées au profit de la stabilité internationale, du climat et du genre.
La prévision est sous la cible pour le climat et très nettement supérieure
pour la santé.
Parmi les autres faits marquants la performance de l’exécution 2021,
la part de l'APD bilatérale française transitant par la société civile dans
l'APD bilatérale française totale a reculé de 2,6 points en 2021 (de 7,5 % à
4,9 % pour une cible à 8 %), principalement en raison de la crise sanitaire.
52
COUR DES COMPTES
La prévision actualisée de la rémunération de l’AFD s’établit à
9,2
% alors qu’une baisse était anticipée avec une cible à 7,7
% suite à la
renégociation de la grille tarifaire. Cela illustre la nécessité de maintenir
cet indicateur.
B -
Programme n°110
1 -
Évolution de la maquette
Les objectifs et indicateurs présentés dans le PAP 2021 permettent
de suivre les priorités thématiques et géographiques fixées par le CICID.
L’objectif 1 devient « Contribuer à la mise en œuvre des ODD, en
concentrant l’aide sur les pays prioritaires et les priorités stratégiques
françaises ». Les in
dicateurs mettent l’accent sur les zones géographiques
prioritaires (Afrique subsaharienne (ASS), pays les moins avancés (PMA)
et Moyen-Orient) ainsi que sur deux des priorités thématiques du CICID à
savoir le climat, pour lequel est engagé prioritairement le programme 110,
ainsi que la santé (depuis le PAP 2021) même si le programme 110 ne
finance pas principalement de dispositifs « santé » comme peut le faire le
MEAE avec le programme 209.
L’objectif 2 « Assurer une gestion efficace et rigoureuse des créd
its
octroyés à l’aide au développement » reste inchangé mais les indicateurs
évoluent en mettant l’accent sur l’efficacité des politique et les évaluations.
Le renforcement de l'efficacité des politiques d’aide publique au
développement (APD) et la maximisation des moyens financiers
disponibles font l’objet d’une attention particulière au niveau international
et dans le cadre de la montée en charge de l’APD française vers la cible de
0,55% du revenu national brut. La France met en œuvre cet objectif à
travers (i) une utilisation rigoureuse des ressources budgétaires consacrées
à son effort d’APD et (ii) un renforcement des actions d’évaluation, au
niveau national et international en lien avec les autres bailleurs de fonds.
Trois indicateurs ont été retenus pour cet objectif :
•
le premier vise à apprécier l'effet de levier de l'Agence française de
développement (AFD) dans son activité de prêt aux pays en
développement. Cet indicateur remplace l’ancien indicateur d’effet
de levier et mesure l'impact en APD des bonifications apportées à
l’AFD pour prêter aux pays en développement. L’OCDE a fait
évoluer sa méthodologie de calcul de l’APD générée par des prêts
pour mieux prendre en compte les différences de situations
financières entre contreparties bénéficiaires et diminuer l’incitatio
n
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
53
à octroyer d’importants montants à des pays émergents plutôt que
des montants plus faibles et plus bonifiés à des contreparties plus
fragiles. L’ancien indicateur d’effet de levier correspondait à une
comptabilisation de l’APD uniquement basée sur le vol
ume. Ce
nouvel indicateur est plus vulnérable à des facteurs exogènes
comme les taux d’intérêts.
•
Le deuxième analyse la capacité des banques multilatérales et de
développement et des fonds multilatéraux à mener des projets de
qualité.
•
Le troisième vise à q
uantifier les frais de gestion de l’aide
multilatérale.
Les indicateurs du programme permettent de suivre l’action
multilatérale d’une part et l’action bilatérale, d’autre part.
2 -
Analyse des résultats obtenus
Seules des prévisions actualisées pour les exercices 2020 et 2021
sont disponibles. La présentation de la cible à 2023 éclaire utilement les
dynamiques attendues.
Les cibles des indicateurs fixées dans le PAP 2021 sont en ligne avec
les cibles et réalisations des exercices précédents, à l’exception de
des
indicateur
s relatifs à la part climat de l’APD, significativement en
-deçà des
niveaux attendus.
III -
Les autres dispositifs d’évaluation de la
performance
Le Comité interministériel pour la coopération internationale et le
développement (CICID) a fixé des cibles de priorités stratégiques,
géographiques et sectorielles pour la politique française d’aide au
développement.
Les obj
ectifs pour l’action de l’État
sont les suivants :
•
Réorienter des moyens additionnels vers le bilatéral : deux-tiers des
nouveaux
engagements en cumulé d’ici 2022 pour le bilatéral.
•
Concentrer sur les 19 pays les moins avancés (PMA) prioritaires, 50
% de l’effort en subvention de l’État et 2/3 des subventions mises
en œuvre par l’AFD (hors délégation et assistance technique).
54
COUR DES COMPTES
•
Concen
trer sur l’Afrique et la Méditerranée, 75 % de l’effort
financier de l’État en subventions et prêts (hors annulations de dette)
et 85% de l’effort financier de l’État transitant par l’AFD.
•
50% d’actions à co
-
bénéfice climat de l’AFD.
•
50% des projets de l’A
FD ayant un objectif genre principal ou
significatif.
L
e nouveau contrat d’objectifs et de moyens (COM) entre l’État et
l’Agence française de développement (AFD) comprend un ensemble
d’objectifs assortis d’indicateurs chiffrés en cohérence avec les priorit
és du
CICID.
Le programme 110 indique suivre les indicateurs associés à ces
objectifs tandis que l
e ministère de l’Europe et des Affaires étrangères
précise
n’utilise
r que des indicateurs LOLF.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
55
Chapitre III
Moyens consacrés par l’
État a la
politique d’aide publique
au
développement
I -
Les dépenses fiscales
Graphique n° 9 :
Dépenses budgétaires et fiscales de la mission
(M€)
56
COUR DES COMPTES
Graphique n° 10 :
Dépenses budgétaires et fiscales par programme
La mission comporte une seule dépense fiscale
19
dont le coût
budgétaire est imputé au programme 110 (art. 125 A du CGI) et est estimé
à 0,169 M€ en 20
21
(soit, par arrondi, 0 M€ dans le tome II des Voies et
moyens du PLF 2021
), montant reconduit pour l’année 202
1.
II -
Les opérateurs
En 2020, les subventions et rémunérations destinées aux
« opérateurs
20
» se sont élevées à 1
39,1 M€ en AE et 136,9 M€ en CP
contre
136,2 M€ en AE=CP en 20
20, soit une diminution de 2 % des AE
en un an. La subvention à Expertise France
s’établit à 37,9 M€ en AE et
35,7 M€ en CP
(
36,8 M€ en AE = CP en 20
20), celle de Canal France
International à
7,6 M€
comme en 202, celle de France Volontaires à 9,9
M€
(contre 10,8
M€ d’AE
=CP en 2020) et la ré
munération de l’AFD à
83,7
M€
(contre 8
1 M€ en AE=CP en 20
20).
La programmation pluriannuelle des ressources budgétaires
allouées à l’
AFD
(programmes 209 et 11
0) s’effectue à intervalles de trois
ans dans le cadre de l’élaboration des contrats d’objectifs (COM) et de
moyens noués entre l’État et l’opérateur. Le processus d’élaboration
des
COM (durée, prorogation, négociation, etc.) est formalisé dans la
convention-cadre État-AFD du 20 juillet 2021.
19
Prélèvement libératoire à taux réduit sur les produits de placements à revenus fixes
dans le cadre d’un mécanisme d’épargne solidaire.
20
Ce ne sont pas des opérateurs au sens de la LOLF.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
57
Il convient de noter que la programmation des subventions (don-
projet P209) fait l’objet d’exercices annuels plus granulaires prévoyant
notamment une ventilation par pays et la vérification du respect des grands
équilibres sectoriels définis dans le COM. Cette procédure de
programmation des subventions est formalisée dans la convention-cadre.
Enfin, la programmation pluriannuelle de l’activit
é globale de
l’opérateur (y compris prêts hors bonifications, délégations de tiers, etc.)
est discutée annuellement lors des derniers mois de l’année n, dans le cadre
de l’approbation du budget n+1 de l’AFD (présenté et approuvé par le CA),
auquel est annexé un plan de moyen-terme (PMT) couvrant les années n+1
à n+3.
L’envoi d’une lettre annuelle d’objectifs au DG de l’AFD est bien
prévu. Cette disposition figure dans la convention-cadre État-AFD.
Enfin la révision en 2021 de la convention cadre comprend une
refonte du calcul de la rémunération à partir d’un barème dégressif en
fonction du volume d’octrois géré.
Les indicateurs du COM 2020
–
2022 permettant de mesurer les
résultats des actions de l’Agence sont :
•
quatre indicateurs de résultats liés à différents secteurs prioritaires
de la politique française de développement : amélioration des
versements cumulés en année n+1 des projets Minka (crises et
fragilité), tonnes de CO2 équivalent évitées (climat) ; superficies
bénéficiant
de
programmes
de
conservation/restauration
(biodiversité) ; nombre de filles scolarisées au primaire et au premier
niveau du secondaire (éducation et égalité femmes-hommes).
•
Plusieurs
autres
indicateurs
améliorant
indirectement
mais
structure
llement le pilotage de l’AFD par les résultats : élaboration
d’une méthodologie d’analyse « développement durable des projets
» élargie à l’ensemble des entités du groupe AFD, présentation
annuelle à partir de 2021 d’un bilan climat du groupe AFD (dont la
méthodologie finale permettra un bilan carbone « net » du
portefeuille de l’AFD en 2022), part (en nombre de projets) des
projets de l’AFD évalués.
L’AFD et l’Agence française d’expertise technique internationale
(AFETI), dont le nom d’usage est «
Expertise France », ne sont pas
considérées juridiquement comme des opérateurs de l’État, dans la mesure
où leur financement n’est pas assuré en majorité par ce dernier. La Cour
renvoie donc aux observations et recommandations qu’elle a formulées
dans son rapport public annuel publié en février 2019 sur le groupe AFD
58
COUR DES COMPTES
et la société de promotion et de participation pour la coopération
économique (PROPARCO).
En 2021
, la rémunération de l’AFD s’est stabilisée en 2021
(83,7
M€ contre 81 M€ en 2020 et 91,5
M€ en 2019)
.
L’AFD requiert un suivi à la hauteur de l’augmentation des moyens
financiers engagés
(900 M€ en AE en 2020 se traduisant par une
augmentation de 289,5
M€ de CP en 2021)
. Ainsi, outre le suivi des cadres
d’intervention stratégiques (sectoriels, pays, région
s et transversaux) et le
rapport annuel d’exécution du contrat d’objectifs et de moyens dont le
renouvellement doit être finalisé début 2021, l’opérateur transmet
trimestriellement un compte-
rendu de l’avancement des engagements et
des décaissements par pays, secteur et instrument financier afin de faciliter
le suivi de l’exécution financière des différentes conventions. Une base
consolidée est également fournie en début d’année N+1 par l’opérateur.
Enfin, l’envoi d’une lettre annuelle d’objectifs au DG de l’AFD est
prévu dans la convention-cadre État-AFD signée le 20 juillet 2021.
S’agissant d’
Expertise France
, en 2020, aucune subvention
d’équilibre n’a été versée par le MEAE à l’opérateur
, comme en 2020, pour
la deuxième
fois depuis l’intégration du GIP
ESTHER à Expertise France
en 2015 et la transformation de la subvention en commande publique.
Pour mémoire, le CICID du 8 février 2018 a acté le rapprochement
d’Expertise France au sein du groupe AFD à compter de mi
-2019 et la
nécessité d’un soutien renouvelé à l’opérateur de la part de l’État, pour que
l’établissement puisse répondre à deux exigences
:
-
réaliser sa mission de service public, ce qui implique qu’il se
positionne
sur
des
projets
jugés
stratégiques
par
les
administrations, mais souvent insuffisamment rentables pour
couvrir les frais de fonctionnement ;
-
faire face aux coûts qu’impliquent les chantiers de transformation
en cours, et notamment le rapprochement avec l’AFD. Si cette
dernière opération permettra à terme de réaliser des économies
d’échelle, elle induit dans l’immédiat des coûts de transformation
qu’il faut prendre en compte.
En 2020, Expertise France a bénéficié d’un versement de
37,9 M€ en AE et 35,7 M€ en CP
par le programme 209.
Un nouveau COM 2020-2022 a fait évoluer le modèle économique
de l’agence mais également les instruments utilisés par l’
État pour soutenir
l’établissement. Afin de renforcer le pilotage a priori des activités de
l’agence, d’assurer une pleine transparence du soutien économique apporté
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
59
par l’
État et de maintenir une souplesse nécessaire pour répondre aux
évolutions de l’action extérieure de la France, le nouveau COM distingue
dorénavant :
-
les opérations bilatérales financées par commande publique (MEAE,
MEFR AFD), encadrées par des conventions-cadres et rémunérées au
juste prix pour permettre à l’opérateur de couvrir ses coûts
;
-
les opérations financées par un bailleur tiers dont certaines non
soutenues par l’État devront être équilibrées et d’autres jugées
stratégiques bénéficiant d’un soutien économique de l’Éta
t traduit par
une trajectoire d’autorisations d’engagement prévue dans le COM.
En 2021, la commande publique au titre des experts techniques
internationaux (ETI) est stable avec 29 M€ en AE = CP.
Sur ce segment,
l’opérateur affiche une prévision d’atterrissage déficitaire de 0,2 M€ en
2021 conforme à
la trajectoire définie dans le COM. L’agence prévoit un
résultat excédentaire sur ce segment de 0,1 M€ au budget initial 2022.
La
commande publique augmente en volume en 2021 et devrait poursuivre sa
progression en 2022 et 2023, portée par le programme Initiative et le
doublement de la commande des Experts techniques internationaux (ETI).
En 2021, le fonds de soutien aux opérations stratégiques et
structurellement déficitaires
a été provisionné à hauteur de 6 M€
d’AE et
de 8 M€ de CP.
Ces opérations restent légèrement déficitaires après le
soutien de l’
État en 2021 et 2022.
En 2021,
l’Initiative d’Expertise France
initialement financée à
partir du FSD a fait l’objet d’une budgétisation
sur le P209. Cette
enveloppe permet de financer des projets de coopération bilatérale et de
fournir une assistance technique complémentaire avec le Fonds mondial de
lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMSTP), selon une
période pluriannuelle.
L’octroi d’AE
est conforme aux engagements pris
vis-à-vis du FMSTP. Les décaissements en CP interviendront dans la limite
des besoins réels de l’opérateur
à partir de 2022.
Canal France International
(CFI) bénéficie du versement d’une
subvention d’un montant de 7,
3
M€ en
2021 (+ 0,1
M€),
conforme aux
projections du nouveau contrat d’objectifs 2021
-2023 signé le 8 octobre
2021.
Enfin,
France Volontaires
, a bénéficié, en 2021
, d’une subvention
du MEAE de 9,68
M€ affectés à des projets bilatéraux de coopération dans
le domaine du volontariat. Le COM 2016-2018 de France volontaires a été
renouvelé pour 2018-
2020 par un contrat d’objectifs et de performance
(COP) prorogé jusque fin 2021, le COP 2022-2024 préparé a cours de
l’année 2021 a été signé le 4 février 2022
. L
a dynamique d’envo
i de
60
COUR DES COMPTES
volontaires a été affectée par la crise sanitaire avec un nombre de mois-
volontaires évalués à 1 650 contre 1 874 au budget initial (- 7.5 %).
III -
Les fonds sans personnalité juridique
Le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) est le seul
fonds sans personnalité juridique dans le périmètre de la mission
Aide
publique au développement
21
, qui reçoit des crédits de la mission, et dont
l’activité est d’une nature similaire à celle de
la mission.
Depuis 2017, le FSD était doté de 738 M€, alimenté à hauteur de
210 M€ par la taxe sur les billets d’avion et à hauteur de 528 M€ par la taxe
sur les transactions financières. En 2021, ce montant a diminué passant à
678,4
M€ du fait de la
baisse des recettes de la taxe de solidarité sur les
billets d’avion (150,4 M€ après une chute à 91,8 M€ en 2020
et
210 M€ en
2019), liée à une reprise encore aléatoire du trafic aérien passager dû à la
pandémie de COVID-19.
Cette situation a mis en évidence la fragilité des mécanismes de
financement de ces fonds par des ressources extrabudgétaires dont
l’évolution est imprévisible, complexifie la gestion et la lisibilité de l’aide
et réduit la capacité de pilotage de l’État.
Ainsi, faute de ressources suffisantes (-59,7
M€), les crédits
budgétaires du programme 209 ont été mobilisés pour compenser ce
montant.
Un montant de 47,16 M€ destiné au Fonds vert pour le climat a
été pris en charge par le P110 en lieu et place du FSD faute de ressources
suffisantes. Les crédits budgétaires du P110 ont ainsi été mobilisés.
Le FSD est géré par un comité de pilotage interministériel composé
du MEAE, du ministère de l’économie et des finances (DG Trésor) et du
MACP (Direction du budget). L’AFD assure le suivi de caisse du fo
nds.
Conformément aux termes du décret portant sa création, il permet de
financer principalement les fonds verticaux avec un effort financier
21
Un certain nombre d’autres «
fonds » existent (FEXTE, FFEM par exemple),
correspondant à des dispositifs budgétaires. Toutefois, leur gestion financière est
déléguée à un opérateur qui isole ces opérations dans ses propres comptes. Les
problématiques sont alors liées au suivi de la consommation des crédits par les
opérateurs, q
ui n’est pas retracée précisément dans le budget de la mission
(consommation intégrale au moment de la délégation des crédits). Pour le FASEP,
Natixis procède, en tant qu'organisme payeur, aux paiements des bénéficiaires des
projets FASEP en agissant au nom et pour
le compte de l’État mais la gestion budgétaire
et comptable du dispositif reste intégralement pilotée par
le ministère de l’économie,
des finances et de la relance.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
61
significatif, depuis sa création en 2006, dans les domaines de la santé (plus
de 2,3
Md€ au FMSTP, plus d’1,
6
Md€
à Unitaid, 606
M€ à IFFIm), du
climat (838
M€ au Fonds vert), et de l’éducation (
158,52
M€ sur le PME)
22
.
Les dépenses liées au FSD depuis sa création en 2006 s’élèvent à
plus de 5,9
Md€. Le détail des ressources et emplois du FSD figure en
annexe n°5.
Le Fonds de solidarité pour le développement (FSD)
Créé en 2006
23
, le FSD est géré par un comité de pilotage
interministériel composé du MEAE et du ministère de l’économie et des
finances (représenté par la DG Trésor et la direction du budget). L’AFD
assure qua
nt à elle le suivi de caisse du fonds pour le compte de l’État
24
.
Aux termes du décret n° 2016-1684 du 5 décembre 2016 (cf. infra),
les recettes du fonds doivent être utilisées principalement pour des dépenses
multilatérales dans les domaines de la santé, du climat et de
l’environnement (des dépenses bilatérales étant possibles mais à titre
subsidiaire).
En 2021, les dépenses du FSD ont été,
à l’instar des années
précédentes, consacrées prioritairement aux enjeux de santé et à la lutte
contre le changement climatique. Leur répartition prévisionnelle est
présentée dans le document de politique transversale relatif à l’APD.
L’élargissement progressif des sources de financement, la hausse
des volumes gérés et la multiplication des secteurs d’intervention, en
par
ticulier au secteur de l’environnement et du climat, ont abouti à une
modification, en décembre 2016, du décret sur le Fonds. Cette modification
réglementaire intègre désormais une liste des organismes bénéficiaires du
fonds
25
. Elle a permis notamment de tr
ansférer l’intégralité du paiement de
l’IFFIm au FSD à partir de 2017
26
.
22
En 2019 : santé : 390
M€ au FMSTP,
85
M€ à Unitaid et
76
M€ à IFFI
m), climat
(154
M€ au Fonds v
ert)
et éducation (24,4 M€ au Partenariat mondial pour l’éducation
PME).
23
Création par la LFR n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 pour recevoir le produit de
la TSBA, afin de contribuer au financement des pays en développement et de tendre à
réaliser les objectifs de développement durable. Une part du produit de la TTF est
également affectée au FSD depuis la LFR n° 2012-354 du 14 mars 2012.
24
En application du décret n° 2013-1214 du 23 décembre 2013 portant modification du
décret n° 2006-1139 du 12 septembre 2006
, l’AFD gère le FSD et effectue les
versements sous la supervision et les instructions du comité de pilotage interministériel.
25
Décret n° 2016-1684 du 5 décembre 2016 portant modification du décret
n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 sur le Fonds de solidarité pour le développement.
26
La liste des bénéficiaires des dépenses du FSD est annexée au décret. Depuis
décembre 2013, le FSD peut financer, en plus
d’UNITAID
, de
l’I
FFIm et du FMSTP,
62
COUR DES COMPTES
Les ressources du FSD sont recentrées dans le PAP 2021 sur les
grandes contributions aux fonds multilatéraux dédiés à la santé telle que la
Facilité internationale de financement pour la vaccination (IFFIm), en dépit
de l’opacité de cette dernière, et ceux dédiés au le climat pour financer une
partie du Fonds vert. La France ne participera toutefois pas à la prochaine
reconstitution de l’IFFIm.
les actions en faveur des bénéficiaires suivants :
le Fonds vert pour le climat, l’Alliance
mondiale pour les vaccins et l’immunisation (GAVI), le fonds fiduciaire de l’Initiative
pour l’alimentation en eau et l’assainissement en milieu rural de la Banque africaine de
développement et l’Initiative solidar
ité Santé Sahel
de l’AFD.
Cette liste a été élargie
en
décembre 2016 par d’autres organismes intervenant dans les do
maines de la santé et
du climat comme le Fonds pour les pays les moins avancés (
Least developed countries
fund
) ou le Partenariat mondial po
ur l’éducation (PME).
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
63
Annexe n° 1 :
Liste des publications récentes de
la Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
La taxe sur les billets d’avion et l’utilisation de ses recettes (Rapport
58-2 n°59690
), réalisé à la demande du président de la commission des
finances de l'Assemblée nationale, 2010.
Les contributions internationales de la France 2007-2014
,
communication à la commission des finances de l’Assemblée nationale,
octobre 2015.
Référé au Premier ministre sur
la contribution de la France au
Fonds européen de développement (FED)
, 18 janvier 2018, exercices
2008-2016.
Rapport public annuel (RPA) de 2019, chapitre sur
le groupe AFD
.
Référé au Premier ministre sur
la contribution de la France au
Fonds vert pour le climat,
n° 2019 - 1866 du 19 juillet 2019.
Communication au Parlement, Le
pilotage stratégique par le
ministère de l’Europe et des affaires étrangères des opérateurs de l’action
extérieure de l’État
. Février 2020.
64
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
Exécution 2021 de la mission
1.
Exécution générale de la mission
Source : MEAE, DG Trésor, Chorus présentation Cour.
En M€
Programme 110
Programme 209
Programme 365
Total Mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
1 381,7
1 465
2 771,3
2 476,3
1 453
1 453
5 606
5 394,3
LFR
Ouverture
Annulations
-95,4
7,5
176,3
-10,9
186,5
-10,9
-33
-33
176,3
-139,3
194
-43,9
Total des mouvements de
crédits dont :
53,9
7,3
48,8
47,3
102,7
54,6
Reports
(hors FDC et ADP)
53,9
7,3
1,9
2,9
55,8
10,2
Virements
Ouverture
Annulations
Transferts
Ouverture
Annulations
54,1
-7,2
54,1
-9,7
54,1
-7,2
54,1
-9,7
Fonds de concours et
attributions de produits
(incl. reports)
0
0
2,5
2,5
2,5
2,5
Total des crédits ouverts
1 340,2
1 479,8
2 988
2 701,7
1 420
1 420
5 748,2
5 601,5
Mise en réserve
Gel initial
55,3
58,6
104,4
92,6
168,7
151,2
Surgels
9
0
Gel des reports
0
0
Total des crédits
disponibles
1 275,9
1 421,2
2 883,6
2 609,1
1 420
1 420
5 579,5
5 450,3
Annulation de la réserve
Annulation de crédits
gelés
64,3
64,3
Dégel de crédits
58,6
104,4
92,6
104,4
151,2
Total des crédits
disponibles en fin de
gestion
1 340,2
1 479,8
2 988
2 701,7
1 420
1 420
5 748,2
5 601,5
Crédits consommés
1 217,5
1 453,2
2 982,6
2 694,6
1 420
1 420
5 620,1
5 567,8
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
65
2.
Exécution par titre
Source : MEAE, DG Trésor, Chorus présentation Cour.
M€
Programme 110
Programme 209
Programme 365
Total Mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Titre 2
-
-
147,3
147,3
-
-
147,3
147,3
Titre 3
5,7
6,2
18,4
22,8
1 420
1 420
1 444,1
1 449
Titre 6
1 126,2
728,4
2 816,9
2 524,5
-
-
3 943,1
3 252,9
Titre 7
85,6
718,6
-
-
-
-
85,6
718,6
Total
1 217,5
1 453,2
2 982,6
2 694,6
1 420
1 420
5 620,1
5 567,8
66
COUR DES COMPTES
3.
Exécution par action et sous-action
Programme 110 :
Source : DG Trésor
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
67
Programme 209 :
Action
Consommation AE
Consommation CP
0209-02-Coopération bilatérale
1 415 581 206
€
1 161 392 066
€
0209-05-Coopération multilatérale
760 225 658
€
726 441 490
€
0209-07-Coopération communautaire
659 534 717
€
659 534 717
€
0209-08-Dépenses de personnel
147 271 586
€
147 257 629
€
Total général
2 982 613 167
€
2 694 625 902
€
Source : MEAE.
Comme lors des exercices précédents le ministère indique «
qu’aucune dépense n’a été mise en
œuvre sur l’action 0209
-09 « co-développement » (précision mentionnée dans les RAP des exercices antérieurs :
«
il s’agit d’erreurs d’imputation qui ont été retraitées
»).
68
COUR DES COMPTES
Annexe n° 3 :
Les dépenses d’intervention
1.
Les dépenses d’inte
rvention du programme 110
Source : DG Trésor
2.
Les dépenses d’intervention du programme 209
En M€ (CP)
LFI 2020
Exéc.
2020
LFI 2021
Exéc. 2021
Dépenses de guichet
842,4
842,4
713,7
659,5
Dépenses discrétionnaires
1 120,2
1 191,5
1 594,3
1 865,1
Total des dépenses
d'intervention
1 962,6
2 033,9
2 308
2 524,6
Source : MEAE
Catégorie
Liste
Montant CP
Montant CP
2020
2021
Dépenses de guichet
FED
842,4
659,5
Total
842,4
659,5
Dépenses discrétionnaires
AFD
538,8
703,2
AFD C2D
40,9
23,7
FSP
60
70
Contributions
francophonies
32
34,6
Contributions
volontaires NU
133
183,3
Gestion et sortie
de crise
150,5
217,4
Aide budgétaire
14,1
Aide alimentaire
76,3
Autres dépenses
236,3
542,5
Total
1 191,5
1 865,1
Total des dépenses
d’intervention
2 033,9
2 524,6
Source : MEAE
** Ce montant correspond aux données Chorus brutes,
les erreurs éventuelles d’imputation seront corrigées au moment du RAP.
En M€ (CP)
LFI
2020
Exéc.
2020
LFI
2021
Exéc.
2021
Dépenses de guichet
-
-
-
-
Dépenses discrétionnaires
109,28
108,81
138
111,3
Dépenses
réglementées/obligatoires
399,38
468,86
592,6
617,1
Total des dépenses
d'intervention
508,66
577,67
730,6
728,4
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
69
Annexe n° 4 :
Dépenses du programme 110
Source : DG Trésor
70
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5 :
Répartition ressources et emplois du Fonds de solidarité pour le
développement (FSD)
sur la période 2006-2021
(
En M€
source : DG Trésor
)
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
71
72
COUR DES COMPTES
Annexe n° 6 :
Suivi des recommandations 2020
Chambre
NEB
n° de
recommandation
Libellé de la
recommandation
Observation de
l’administration
Observation de la Cour
Appréciation du degré de mise en œuvre
(totalement mise en œuvre, mise en œuvre
en cours, mise en
œuvre incomplète, non
mise en œuvre, refus de mise en œuvre,
recommandation devenue sans objet)
4
Aide publique
au
développement
1
Produire dès
2021 un tableau
prévisionnel par
année des
contributions de
la France aux
FED successifs
jusqu’à leur
extinction.
MEAE : La direction
métier en charge du
suivi du FED établit
chaque année un
tableau prévisionnel
des contributions
françaises aux FED
successifs,
notamment lors de
l’élaboration du
projet annuel de
performances. Ce
tableau est annexé
dans le PAP (tableau
Le tableau annexé au
PAP ne présente pas la
profondeur temporelle
adéquate
Mise en œuvre en cours
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
73
annexé au PLF
2022).
2
Rebudgétiser
l’intégralité des
ressources
extrabudgétaires
du Fonds de
solidarité et de
développement
(FSD).
DGT : La DGT fait
valoir que, depuis
2019, la
rationalisation des
principales dépenses
pour lesquelles le
paiement intervient
ans l’année, facilite
le suivi et la gestion
du FSD. Elle indique
que les obstacles
politiques à une
rebudgétisation, en
particulier des ONG,
sont très importants.
Ils ont pu être
observés lors de
l’examen de la loi du
4 août 2021. De ce
fait, à ce stade, il
n’est pas prévu de
Les arguments avancés
par le MEAE ne sont
pas recevables
Refus de mettre en œuvre
74
COUR DES COMPTES
procéder à une
rebudgétisation.
MEAE : Le MEAE
est attaché au
principe des
financements
innovants, ce qui le
conduit à défendre
l’existence du Fonds
de solidarité pour le
développement
(FSD).
3
Au regard des
engagements de
l’État au sein de
l’AFD et de la
nécessité de
renforcer le
contrôle et le
pilotage par le
MEAE des
projets confiés à
MEAE : La
convention-cadre
entre l’Etat et l’AFD
a été signée en 2021.
Totalement mise en œuvre
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
75
l’AFD, conclure
en 2021, une
nouvelle
convention entre
la tutelle et son
opérateur.
76
Annexe n° 7 :
Risques financiers du programme
110
1.
Contributions multilatérales
Le programme 110 finance les contributions de la France aux
principaux fonds concessionnels de la Banque mondiale (l’Association
internationale de développement, AID), de la Banque africaine de
développement (le Fonds africain de développement, FAD) et de la Banque
asiatique de développement (Fonds asiatique de développement, FAsD), et
les contributions au FMI, notamment via le
Catastrophe Containment and
Relief Trust
(CCRT). Le programme finance également les contributions
de la France à des fonds sectoriels, en particulier dans le domaine du climat
et de l’environnement, tels que le Fonds vert pour le climat (GCF), le Fonds
pour l’environnement (FEM), le Fonds multilatéral pour le Protocole de
Montréal
(FMPM) ou intervenant sur d’autres thématiques, comme
le
Fonds international de développement agricole (FIDA).
La reconstitution des ressources des fonds est généralement
pluriannuelle et intervient tous les 3 ou 4 ans. Elle se traduit par un volume
d’AE à engager en une fois et un calendrier défini de décais
sement en CP.
Le niveau de la reconstitution ainsi que la stratégie géographique et
sectorielle d’allocation des ressources sont discutées au niveau multilatéral
avec l’ensemble des donateurs sur la base des scénarios financiers proposés
par les services gestionnaires des fonds.
Le niveau de reconstitution et la stratégie d’allocation des ressources
constituent des engagements politiques. La DG Trésor sollicite un mandat
de négociation
27
du ministre (MEFR) pour chacune des étapes de
discussion de la reconst
itution et l’informe de l’avancée des discussions.
L’arbitrage du ministre intervient sur le niveau de la contribution française
et ses conséquences budgétaires. La stratégie du fonds est évaluée au regard
des priorités françaises et des enjeux de positionnement de la France
permettant d’influer sur les orientations géographiques et sectorielles du
fonds.
L’ouverture de crédits budgétaires correspondants en loi de
finances, dont le montant prévisionnel est défini en lien avec la direction
du Budget, est évaluée en prenant en compte les hypothèses de
reconstitution, les perspectives d’évolution des taux de change ainsi que le
calendrier de décaissement de la contribution.
27
Le mandat de négociation prend en compte les évaluations préalables menées sous le
pilotage de l’unité d’évaluation des activités de développement de la DG Trésor.
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
77
Les risques financiers pour le programme 110 sont de trois ordres :
•
Volume d’AE lors de chaque reconstitution, fruit d’une
décision
politique
et
concrétisation
en
engagement
budgétaire,
•
Risque de change pour les décaissements en CP,
•
Optimisation du calendrier de décaissement, lorsque la
gestion du fonds le permet
Pour les contributions réalisées en devises autres
que l’euro
(généralement en dollars), la couverture du risque de change est assurée
par l’achat à terme de devise réalisé par l’Agence France Trésor (AFT) sur
instruction du service des affaires multilatérales et du développement de la
DG Trésor. Cette couverture active du risque permet d’optimiser l’impact
budgétaire de la contribution. Les opérations de couverture sont retracées
dans le compte de commerce 910 « Couverture des risques financiers de
l’Etat
».
L’
Association internationale de développement (AID)
L’AID est le plus grand fonds concessionnel. L’AID octroie des
dons et des prêts à taux très faible aux pays en développement les plus
pauvres. Le fonds est reconstitué sur un cycle triennal. La 19
ème
reconstitution est intervenue en 2019 (AID-19). Elle représente un total de
82 Md USD, couvrant le cycle 2021-2023, en forte hausse par rapport aux
deux reconstitutions précédentes. La France y a contribué à hauteur de 1,6
Md USD (5
ème
donateur), soit 1
335,4 M€ d’AE eng
agés en 2020.
La France a fait le choix d’un
calendrier de paiement accéléré en
trois ans qui génère un crédit d’accélération
. Elle a géré le risque de change
par
l’achat à terme de dollars. Les décaissements en CP sont de 453,96 M€
en 2021,
445,06 M€ en
2022 et
436,38 M€ en 2023, conformément aux AE
engagés en 2020.
L’aléa financier est éliminé et les décaissements à venir
sont certains.
La reconstitution de l’AID
-
20 a été avancée d’un an afin de
concentrer les ressources de l’AID
-19 sur deux années et apporter
davantage de financements aux pays récipiendaires en période de crise. Les
discussions de reconstitution de l’AID
-20 se sont conclues le 15 décembre
2021. La France a annoncé une contribution de 1 739 MUSD, soit un
engagement évalué à
1 457 M€
par la DGT. La France devra renvoyer son
instrument de souscription en 2022 et payer sa contribution en trois
tranches entre 2023 et 2025. Les versements seront faits en euros enlevant
tout risque de change sur cette opération.
78
Le Fonds africain de développement (FAD)
Le Fonds africain de développement (FAD) est le guichet
concessionnel de la Banque africaine de développement (BAD), ouvert à
38 pays d’Afrique subsaharienne.
Le fonds est reconstitué sur un cycle
triennal. La 15
ème
reconstitution de ses ressources (FAD-15) est intervenue
en 2019 pour couvrir le cycle 2020-2022, pour un total de 7,7 Md USD. La
France y a contribué à hauteur de 536,6 MUSD (3
e
donateur). La France a
retenu un programme accéléré de versements sur trois ans,
bénéficiant d’un
crédit
d’accélération. La
contribution française a été ramené à 510,5
MUSD soit 446,2
M€ avec des versements de 148,9
M€ en 2020, 146
M€
en 2021 et 151,3
M€ en 2022.
Les discussions autour de la 16
ème
reconstitution du FAD se tiendront en 2022, pour couvrir la période 2023-
2025.
Le Fonds asiatique de développement (FAsD)
Le Fonds asiatique de développement (FAsD) constitue le guichet
en dons de la Banque asiatique de développement (BAsD). Le FAsD
constitue un vecteur adapté pour financer une partie de l’aide multilatérale
aux pays les plus pauvres en Asie, en premier lieu l’Afghanistan et les pays
situés dans les îles du Pacifique. Le Fonds est reconstitué sur un cycle
quadriennal. La treizième reconstitution du FAsD (FAsD-13) est
intervenue fin 2020, couvrant la période 2021-2024.
La France s’est engagée à hauteur de 52,4 MUSD. Compte
-tenu
d’un programme accéléré de paiement, la contribution a été ramené à
50,96 MUSD (50,5 MUSD après utilisation
du solde d’un fonds fiduciaire
clôturé), soit 40,8 M€ après achat à terme par anticipation qui seront
décaissés en quatre annuités de 2021 à 2024.
Le Fonds vert pour le climat
La France contribue à hauteur de 1 548 M
€ (3
e
donateur),
concrétisation d’une a
nnonce présidentielle au G7 à Biarritz en août 2019.
Elle verse sa contribution en euros, sous forme d’
un prêt très concessionnel
de 3
10 M€ et d’un don de 1 238 M€
versé sur 4 ans. Les négociations pour
la prochaine période de reconstitution pour 2024-2027 (GCF-
2) s’ouvriront
à l’été 2022 et aboutiront au plus tard fin 2023.
Le Fonds multilatéral pour le Protocole de Montréal (FMPM)
Le Fonds multilatéral pour la
mise en œuvre du Protocole de
Montréal (FMPM)
est l’outil financier du Protocole de Montréal.
Le
montant de la reconstitution du FMPM est négocié. Pour la période 2021-
2023, il sera connu en 2022. La répartition des contributions suit une
échelle ajustée des Nations unies. L
a contribution française s’élèvera à
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
79
7,2 7%.
Elle pourrait atteindre jusqu’à
60 M€. La France verse une
contribution annuelle provisoire dans l’attente de l’aboutissement de la
négociation sur la reconstitution du fonds.
Le Fonds pour l'environnement mondial (FEM)
Le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) est l’un des
principaux instruments multilatéraux en matière de préservation de
l’environnement mondial. La reconstitution du FEM a lieu tous les quatre
ans. La contribution de la France à la 7
ème
reconstitution du FEM (FEM-7)
pour la période mi-2018 à mi-
2022 s’élève à 300
MUSD. La France a fait
le choix d’un versement accéléré, ramenant le montant nominal de la
contribution à 286,03
MUSD, soit 216,56 M€ au taux de change à terme
négocié par l’Agence France Trésor. La contribution de la France est en
quatre tranches sur la période 2019-2022.
Les négociations pour la prochaine période de reconstitution FEM-
8 devraient être finalisées mi-2022. La France pourrait chercher à maintenir
son rang parmi les principaux contributeurs au FEM. La France souhaite
que le FEM devienne le principal fonds multilatéral dédié à la thématique
de la biodiversité
et qu’il renforce son soutien aux pays les plus
vulnérables, dont les PMA.
Le Fonds international de développement agricole (FIDA)
Le Fonds international de développement agricole (FIDA) a pour
objectif de lutter contre la pauvreté et la faim en milieu rural. Suite à
l’annonce présidentielle lors du
One Planet Summit
en janvier 2021, la
France a annoncé en février 2021 augmenter de 50 % sa contribution à la
12
ème
reconstitution du FIDA pour la période 2022-2024 (FIDA-12), soit
106
MUSD. La contribution a fait l’objet d’un engagement en 2021 pour
85,6
M€, avec les versements correspondant couverts par des achats à
terme.
La DGT met en œuvre trois dispositifs pour limiter les risques
financiers liés aux reconstitutions des grands fonds multilatéraux :
engagement total des AE à la reconstitution, paiement accéléré et achat
à terme de dollars pour les décaissements. Ils éliminent tout aléa
financier à partir de l’engagement budgétaire.
Le principal risque associé à ces financements relève plus de la
capacité d’influence de la France dans la gestion des fonds et de la
performance (utilité, efficacité, pertinence, visibilité) des financements
consentis par la France. Des indicateurs de performance retenus dans le
cadre des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de
finances permettent d’apprécier la sélectivité géographique et sectorielle
de l’aide multilatérale.
80
Pour la DGT, «
le positionnement de la France au sein des
organisations internationales est un enjeu important. Ainsi, sous
l’impulsion de la France, la lutte contre le changement climatique et ses
effets est devenue une priorité pour les institutions financières
internationales et les banques multilatérales de développement et la
France pèse lors des négociations pour la reconstitution des grands fonds
concessionnels pour un ciblage géographique et thématique de l’aide
aligné sur les priorités fixées par le CICID de 2018 et confirmées par la
loi de programmation du 4 août 2021 relative au développement solidaire
et à la lutte contre les inégalités mondiales
».
2.
Bonifications des prêts de l’AFD aux Etats étrangers
Les besoins de crédits annuels pour les bonifications de prêts aux
Etats étranger sont estimés par l’AFD sur la base de son plan d’affaires,
des perspectives d’évolution des taux ainsi que l
a structure du portefeuille
de l’agence
(part de projets « thématiques », davantage bonifiés, et
répartition souverain/non souverain).
Le montant d’AE est déterminé par
la DG Trésor, à partir de ces besoins.
Au 1
er
trimestre de l’année, la DG Trésor notifie à l’AFD
75% de
l’enveloppe d’AE disponibles pour les bonifications des Etats étrangers,
c’est
-à-dire du montant inscrit en LFI diminuée de la réserve légale de
précaution
Le besoin d’AE est réévalué
plusieurs fois
en cours d’année par
l’agence, en fonction du rythme d’activité
(l
es octrois de l’Agence sont
plutôt concentrés au second semestre
), de sa composition en termes d’outils
et de l’environnement de taux
. La DG Trésor examine les demandes de
l’AFD au regard de leur conformité avec la trajectoire d’activité fixée par
les tutelles, des facteurs expliquant les variations entre deux prévisions
successives et de la sensibilité des besoins exprimés à différentes
hypothèses (
de remontée des taux, d’accélération ou de ralentissement de
l’activité).
L'AFD rend compte mensuellement de la consommation des
enveloppes
d'AE
dans
un
document
présenté
à
son
Conseil
d'Administration. La DG Trésor suit donc au fil de l’année la
consommation progressive des AE. La consommation des AE est adaptée
en cours d’année
et pilotée en fonction des besoins de l’AFD
.
Le besoin de CP dépend du rythme de décaissement des prêts tout
au long de leur durée de vie. Le montant de CP pour l’année n+1 est
déterminé à partir des prévisions pluriannuelles de décaissement élaborées
par l’AFD sur la base de la consommation des AE notifiées en année n et
les années précédentes et de l’estimation des AE qui seront allouées en n+1
.
L’AFD adresse
ensuite trimestriellement des factures à la DG Trésor, qui
correspondent aux CP consommés du fait des décaissements des prêts. La
MISSION INTERMINISTÉRIELLE AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
81
ventilation des CP consommés est présentée par pays et année d’octroi du
prêt. Les montants des factures des différents trimestres sont similaires
pour les CP correspondant à des engagements dans les Etats étrangers, la
dernière facture arrivant en fin d’année lors de la fin de gestion est ainsi du
même ordre de grandeur que les trois autres versements effectués dans
l’année et correspond à environ un quart des CP de l’année.
La fin de
gestion est par contre marquée par le règlement des factures de
rémunération de l’AFD sur certains dispositifs gérés pour le compte de
l’Etat (FEXTE, prêts FMI, ABG, etc.)
Par ailleurs, du fait de son rôle dans les instances de gouvernance de
l'AFD, la DG Trésor suit l'intégralité des projets en prêts instruits par l'AFD
qui consomment des autorisations d'engagement. Lors de la présentation
des projets aux instances du groupe, la DG Trésor est informée du niveau
d’engagement de l’Etat demandé ainsi que de la justification de cette
mobilisation de ressources subventionnelles.
Ce dispositif ne présente pas d’aléa financier et les engagements
financiers peuvent être piloter finement en cours d’exécution par la
DGT. Par contre il génère des restes à payer importants sur des
échéances longues liées aux durées des prêts concédés
.
1.
Aides budgétaires globales
Les aides budgétaires globales visent à apporter un soutien
budgétaire de stabilisation macroéconomique ou un appui aux stratégies
nationales
ou
régionales
de
développement.
Elles
bénéficient
essentiellement à des pays et institutions d’Afrique subsaharienne. Elles ne
présentent pas de risque financier significatif.
2.
Annulations de dettes
Les accords de restructuration de dette peuvent donner lieu à
l’annulation de certaines créances. Il peut s’agir de créances portées par
l’AFD, BPI France, l’Etat ou des institutions multilatérales de
développement.
Annulations de dette bilatérale
Lorsque l’Etat
est amené à annuler tout ou partie d’une créance
portée par l
’A
FD, une indemnisation à hauteur du montant annulé est
imputée sur le programme 110. L’AFD est ainsi indemnisée au titre des
annulations décidées dans le cadre de traitements en Club de Paris ou du
fait de décisions bilatérales, dites respectivement
Dakar I
et
Dakar II
,
annulant l’encours des créances d’aide publique au développement de
certains
pays
d’Afrique
subsaharienne.
En
2009,
suite
aux
recommandations de la Cour des comptes, l’ensemble d
es annulations
82
Dakar I
et
Dakar II
a été engagé. Une dépense budgétaire est donc
enregistrée à hauteur des montants annulés. La dernière échéance a été
versée en 2021.
Pour les traitements de dette décidés en Club de Paris, l’engagement
est réalisé après s
ignature d’un accord bilatéral avec le pays concerné.
Annulations de dettes multilatérales
La décision du sommet du G8 de Gleneagles
(juillet 2005) d’annuler
la dette des pays pauvres très endettés envers l’AID et le FAD est mise en
œuvre à travers l’Initiative d’annulation de la dette multilatérale (IADM).
La France s’est engagée, comme ses partenaires, à compenser auprès de
l’AID et du FAD le coût de cette annulation. L’engagement actuel de la
France est évalué à 820
M€ pour couvrir ses engagements sur une période
glissante de dix ans.
Ce dispositif présente deux aléas financiers :
-
L’ensemble des engagements financiers de la France n
e sont
pas pris en compte ; seuls les engagements sur une période
glissante de dix ans sont couverts.
-
L’aléa du taux de change n’est pas couvert à long terme.
Les engagements complémentaires et les décaissements en CP sont
réalisés sur la base de l’échéanc
ier actualisé transmis par la Banque
mondiale et la Banque africaine de développement. Ces informations
devraient être complétées par une évaluation des engagements de la France
au-delà de la période glissante de dix ans. Comme cela a été fait pour les
annulations
Dakar I
et
Dakar II
, l’ensemble des annulations doit être
engagé. Dans le cas d’espèce, une révision interviendra tous les trois ans
pour adapter aux informations transmises par la Banque mondiale et par la
Banque africaine de développement.