Mission « Régimes sociaux et
de retraite »
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
Observations définitives
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
3
Régimes sociaux et de retraite
Programme
195
–
Régimes de retraite des mines, de la SEITA
et divers
Programme
197
–
Régimes de retraite et de sécurité sociale des
marins
Programme
198
–
Régimes sociaux et de retraite des transports
terrestres
Graphique n° 1 :
Mission « Régimes sociaux et de retraite » -
exécution 2021 (AE et CP, en Md
€)
4
COUR DES COMPTES
Synthèse
La mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite »
regroupe principalement les subventions accordées par l’État à différents
régimes spéciaux de retraite. Elle est organisée en trois programmes
sectoriels qui relèvent de ministères différents : le programme 195
(« Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers ») qui dépend du
ministère chargé des finances, le programme 197 (« Régime de retraite et
de sécurité sociale des marins »), et le programme 198 (« Régimes sociaux
et de retraite des transports terrestres » qui comprend essentiellement des
subventions d’équilibre pour les régimes de retraite des agents de la SNCF
et de la RATP) qui relèvent tous deux du ministère de la transition
écologique (MTE).
Une consommation de crédits en baisse en 2021, après la hausse
de 2020
En 2021, les dépenses de la mission ont été en baisse de 2,2 %
(-136,0
M€ en CP) par rapport à l’exécution 2020. Cette baisse fait
toutefois suite à une hausse à périmètre constant de 1,8 % (+113,1
M€)
,
constatée en 2020. Depuis 2014 où elles ont atteint 6,51
Md€, les dépenses
de la mission tendent à diminuer à un rythme relativement lent.
La baisse en 2021 concerne les trois programmes de la mission :
-1,2 % pour le programme 198 (-52,7
M€
), -1,7 % pour le programme 197
(-13,6
M€) et
-5,8 % pour le programme 195 (-69,7
M€).
La baisse des crédits consommés par le programme 198 résulte de
la diminution de la subvention d’équilibre versée à la CPRP
SNCF de
2,1 % (-69,5
M€) par rapport à 2020, compte tenu
de prestations versées
moindres. Les crédits consommés par les autres actions du programme 198
sont en hausse. La subvention d’équilibre versée à la CRP
RATP a
augmenté de 0,7 % (+5,0
M€). Surtout, les crédits consommés par le
congé
de fin d’activité des
chauffeurs routiers (CFA)
ont été plus élevés qu’en
2020 de 11,9 % (+14,7
M€).
Des crédits suffisants, avec des annulations en fin de gestion,
dans le contexte de la crise sanitaire
Comme en 2020 mais avec moins d’ampleur, la crise sanitaire en
2021 a conduit à accroître les dépenses de la mission principalement par le
biais du chômage partiel, qui, en réduisant les cotisations perçues par les
caisses de retraite, a conduit par compensation à augmenter les subventions
publiques. Elle a également eu des effets sur les prestations, liés à la
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
5
surmortalité. Son impact sur les frais de gestion sont variables et, en tous
les cas, marginaux par rapport aux subventions d’équilibre. Pour autant, la
crise sanitaire n’a pas fragilisé le respect l’exécution budgétaire e
n 2021 ;
des crédits ont été annulés en fin de gestion.
L’exécution 2021 s’établit 45,0
M€ en dessous des crédits de la LFI
soit une sous-exécution de 0,7 %. La sous-exécution concerne la plupart
des actions de la mission, notamment la CPRP SNCF (-17,9
M€,
soit
-0,5 %), le CFA (-6,1
M€, soit
-4,3 %) et le régime de retraite des mines
(-18,1
M€, soit
-1,8 %).
Pour le régime de retraite des mines, le nombre de décès plus élevé
que prévu, dont la part imputable à la crise sanitaire
n’est pas déterminée
,
explique
l’essentiel de
la sous-exécution par rapport à la LFI, conduisant à
des annulations de crédit en LFR d’un montant quasiment équivalent.
Concernant le régime de retraite des marins, les effets de la crise sur
les cotisations et les prestations sont difficiles à isoler. Le manque à gagner
en termes de cotisations des périodes d’activité partielle, estimé à 5,9
M€
pour 2020, sera plus faible en 2021 car la loi n° 2021-1308 du 8 octobre
2021 a instauré une cotisation sur les périodes d’activité partielle
des
marins, dont le produit ne sera toutefois perçu par l’ENIM qu’en début
d’année 2022. Au total, le compte de résultat provisoire de l’ENIM pour
2021 fait apparaître de moindres cotisations (-6,0
M€) et, davantage
encore, de moindres prestations (-19,7 M
€) par rapport à ce qui était prévu
lors de la LFI pour 2021, conduisant à améliorer la trésorerie de l’ENIM.
Pour le programme 198, des crédits ont été annulés en fin de gestion
(22,9
M€), dont les deux
-tiers concernent la CPRP SNCF.
En particulier, la masse des prestations servies par cette caisse de
retraite en 2021 est révisée à la baisse par rapport à la prévision en LFI de
27,7
M€
(-0,5
%). La révision s’expliquerait par les effets conjugués d’une
surmortalité qui serait liée à la crise sanitaire et de moindres départ à la
retraite, vraisemblablement dus à la montée en charge des réformes
passées. Les cotisations ont également été moins importantes que prévu,
mais pour un montant moindre (-8,9
M€). Le schéma de fin de gestion
prévoyait un besoin d’
équilibre plus faible encore, ce qui aurait permis
d’apurer la dette de l’État vis
-à-vis de la CPRP SNCF à fin 2020 (15,4
M€).
Le besoin d’équilibre serait finalement plus élevé que prévu et il
subsisterait à fin 2021 une dette de l’État estimé à 5,8
M€.
Concernant la CRP RATP, les masses de prestations et de
cotisations ont également été plus faibles que prévu, mais pour des
montants proches (respectivement -14,2
M€ et
- 18,3
M€) et le déficit
technique de l’exercice est couvert par la trésorerie de la cai
sse.
6
COUR DES COMPTES
Compte tenu de la baisse de l’activité à la SNCF et à la RATP, ces
entreprises ont eu recours en 2021 au dispositif de chômage partiel, mais
moins qu’en 2020. L’exonération des charges sociales dues sur les
rémunérations versées au titre du chômage partiel a engendré une perte de
recettes pour les caisses qui a été compensée en subvention en 2021 à
hauteur de 20
M€ pour la caisse de la SNCF et 8,6
M€ pour celle de la
RATP (contre, en 2020, un besoin de financement de 93
M€ pour la caisse
de la SNCF, dont
78 M€
compensés et 15
M€ constatés de dette, et 16 M€
pour la caisse de la RATP).
Les crédits consommés par le
congé de fin d’activité
(CFA), quoi
qu’en forte hausse, sont en retrait par rapport à ceux prévus en LFI, ce qui
a conduit à une annulation de crédit en LFR de fin de gestion de 5,5
M€.
La hausse du montant des allocations servies en 2021 ne peut être imputée
à la crise sanitaire qui aurait plutôt un effet déflationniste sur les
allocations. Elle tiendrait davantage aux évolutions démographiques et à
une précipitation de dépôts de dossiers de demande de CFA fin 2020, qui
serait due à l’application au 1
er
janvier 2021 de l’accord du 17
juillet 2020
introduisant notamment une décote pour les départs en CFA avant 58 ans.
Mais force est de constater que le gestionnaire du dispositif ne fournit pas
de données stabilisées qui permettraient d’éclairer ces évolutions.
Un périmètre de la mission à rationaliser et une maquette de
performance perfectible
Ni la maquette de la mission (hormis le retrait du régime
complémentaire des non-salariés agricoles), ni les indicateurs de
performance n’ont fait l’objet de modification depuis 2018, en dépit d’une
recommandation réitérée de la Cour en ce sens.
Le pilotage du programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des
transports terrestres » reste inadapté dans la mesure où le directeur général
des transports, des infrastructures et de la mer
–
devenu, depuis mars 2022,
le directeur général des infrastructures et des mobilités
–
(DGTIM),
responsable de programme, ne dispose pas de la tutelle sur les organismes
financés par ce programme. La Cour a attiré l’attention à de nombreuses
reprises sur cette anomalie.
Aux difficultés de pilotage s’ajoute le manque de cohérence de la
maquette budgétaire de la mission. En l’éta
t actuel, la mission ne permet
pas d’avoir une vision complète de la participation de l’État aux différents
régimes spéciaux de retraites, puisque la mission n’en regroupe que cinq.
Les autres régimes spéciaux financés par le budget de l’État
figurent au
sein de programmes sectoriels auxquels leurs ressortissants sont rattachés.
La présence d’un dispositif de soutien sectoriel
, le CFA, accentue la faible
cohérence de cette mission et plaide pour une réorganisation de sa maquette
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
7
et une clarification de son
périmètre. La DGITM n’y est pas opposée. La
direction du budget considère que l’enjeu principal pour le CFA est
aujourd’hui de faire évoluer le dispositif lui
-même.
Des insuffisances sont toujours constatées au sein des projets et des
rapports annuels de performances (PAP et RAP), dont les indicateurs ne
couvrent
pas l’objectif de qualité de services aux assurés
et gagneraient à
être harmonisés entre les caisses. Un effort pourrait être réalisé sur les
justifications des résultats.
A minima
pour les principaux régimes de la
mission, il serait nécessaire de pouvoir comparer les comptes de résultat
simplifiés entre les différents exercices (LFI, dernières prévisions et
exécutions) et d’en expliciter les sous
-jacents.
Dans ce cadre, l’impact des
réformes passée
s mériterait d’être évalué.
8
COUR DES COMPTES
R
ecommandations
1.
p
our améliorer l’information du Parlement, regrouper dès la prochaine
loi de finances l’ensemble des régimes spéciaux de retraite
subventionnés par l’État au sein de la mission
« Régimes sociaux et de
retraite » (recommandation réitérée),
(DB, DGITM)
;
2.
transférer
les
crédits
relatifs
au
CFA
au
programme
203
« Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie,
développement et mobilités durables » (recommandation réitérée),
(DB, DGITM)
;
3.
pour renforcer le pilotage du CFA, exiger du gestionnaire de fournir
des données stabilisées sur le nombre de bénéficiaires, le nombre
d’entrées en CFA et le nombre de sorties du CFA, ains
i que des
analyses détaillées justifiant les évolutions des crédits alloués au
dispositif,
(DB, DGITM)
;
4.
faire aboutir dès la prochaine loi de finances les travaux permettant de
définir des indicateurs harmonisés visant à mieux apprécier la qualité
de la gestion et la qualité de service rendu, notamment en termes de
délai de liquidation et d’exactitude des montants de prestations servies
(recommandation complétée),
(DGAMPA, DB, DGITM)
;
5.
présenter les comptes de résultat simplifiés des principaux régimes de
la mission (en LFI, selon les dernières prévisions et en exécution) et
leurs sous-jacents, ainsi que les évaluations disponibles de
l’
incidence
financière des réformes mises en œuvre sur les régimes spéciaux
de
retraite (recommandation complétée),
(DGAMPA, DB, DGITM)
.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
9
Sommaire
Introduction
...................................................................................
11
Chapitre I.
Analyse de l’ex
écution budgétaire
...........................
13
I.
La programmation initiale
....................................................
13
II.
La gestion des crédits et sa régularité
...................................
18
III.
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
22
IV.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
.................
29
V.
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
. 35
Chapitre II.
Points d’attention par programme
.........................
36
I.
Programme n° 198
................................................................
36
II.
Programme n° 197
................................................................
40
III.
Programme n° 195
................................................................
40
Chapitre III.
Moyens consacrés par l’
État à certains
régimes spéciaux
.......................................................................
41
I.
Les dépenses fiscales
............................................................
41
II.
Les opérateurs et les taxes affectées
.....................................
42
III.
Les fonds sans personnalité juridique
..................................
54
IV.
Les programmes d’investissements d’avenir
........................
54
V.
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
........
54
Annexes
..........................................................................................
57
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
11
Introduction
La mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite »
regroupe principalement les subventions accordé
es par l’État à différents
régimes spéciaux de retraite
1
. Elle est organisée en trois programmes
sectoriels qui relèvent de ministères différents : le programme 195
(« Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers ») qui dépend du
ministère chargé des finances
2
, le programme 197 (« Régime de retraite et
de sécurité sociale des marins »), et le programme 198 (« Régimes sociaux
et de retraite des transports terrestres » qui comprend essentiellement des
subventions d’équilibre pour les régimes de retrai
te des agents de la SNCF
et de la RATP) qui relèvent tous deux du ministère de la transition
écologique (MTE). La direction générale des infrastructures, des transports
et de la mer, devenue, depuis mars 2022, la direction générale des
infrastructures et des mobilités, (DGITM) est responsable du programme
198 et la direction des affaires maritimes (DAM) du programme 197
jusqu’à sa fusion le 2 mars 2022 avec la direction des pêches maritimes et
de l’aquaculture (DPMA) au sein de la nouvelle direction général
e des
affaires maritimes, de la pêche et de l’aquaculture
(DGAMPA), qui a
désormais la responsabilité du programme 197.
La quasi-totalité des crédits de cette mission (99,8 %) relève du
titre
6, c’est
-à-
dire des dépenses d’intervention, visant à financer l
es
prestations d’assurance vieillesse versées aux assurés relevant de ces
régimes spéciaux ainsi que le congé de fin d’activité des chauffeurs
-
routiers (CFA) rattaché au programme 198. Les 0,2 % de crédits restants
relèvent du titre 3 et sont destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement
de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM), unique
opérateur relevant de la mission, chargé de la gestion de la protection
sociale des marins.
Les programmes de la mission ne rémunèrent ainsi directement
aucun ETPT et aucune dépense fiscale n’est rattachée à la mission. La
subvention pour charges de service public versée à l’ENIM couvre
toutefois une partie de la masse salariale de l’établissement et finance donc
indirectement des emplois.
Le périmètre de la mission a évolué en 2020. Compte tenu de
l’amélioration tendancielle de son solde, le régime de
retraite
1
Cf. article R.711-1 CSS.
2
La direction du budget (DB) est responsable du programme 195.
12
COUR DES COMPTES
complémentaire obligatoire (RCO) des non-
salariés agricoles n’est plus
financé en partie par le programme 195, ce qui était le cas depuis 2017.
Cette évolution de
périmètre ne répond qu’en partie aux critiques de
la Cour formulées lors des exercices précédents. La mission continue à
mêler des régimes spéciaux de retraite et un dispositif de soutien sectoriel,
le congé de fin d’activité (CFA). E
lle ne permet pas en outre
d’avoir une
vision globale de l’engagement financier de l’État dans le soutien à
l’ensemble des régimes spéciaux de retraite. Elle ne s’inscrit dès lors pas
dans la définition d’une mission budgétaire, à savoir un « ensemble de
programmes qui concourent à une politique publique définie ». Demandée
à plusieurs reprises par la Cour, une révision de l’organisation générale de
la mission
afin d’en clarifier le périmètre et le contenu reste indispensable
pour permettre une information renforcée du Parlement dans la perspective
d
’une
réforme des retraites.
L’exercice 202
1 est marqué par les effets de la crise sanitaire, mais
moins que l’exercice précédent
. Pour autant, les crédits consommés ont été
inférieurs à ceux ouverts en LFI de 45,0
M€ en CP
. Des crédits ont été annulés,
essentiellement en LFR de fin de gestion, à hauteur de 41,5
Md€
en CP.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
13
Chapitre I.
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I.
La programmation initiale
A.
Une programmation qui repose essentiellement sur
des hypothèses exogènes
La mission « Régimes sociaux et de retraite » se caractérise par une
programmation budgétaire délicate dans la mesure où les dépenses
subventionnées
, pour l’essentiel des subventions publiques à des régimes
spéciaux de retraite, ont un caractère obligatoire et dépendent de
déterminants démographiques, économiques et réglementaires à l’égard
desquels les responsables de programme disposent de peu de marges de
manœuvre.
En effet, ces subventions publiques, qui complètent les autres
ressources des régimes concernés, dépendent par construction des dépenses
annuelles constatées et du niveau des ressources hors subventions.
Or les dépenses des régimes sont peu maîtrisables : elles sont
fonction du nombre de retraités, donc des départs à la retraite et des décès
annuels, et du montant de la pension moyenne, qui lui-même évolue en
fonction du taux de revalorisation et du remplacement des pensions des
retraités décédés par celles des nouveaux retraités.
Les ressources hors subventions sont constituées
pour l’essentiel
des
cotisations, dont le montant évolue en fonction de la masse salariale et des
taux de cotisation. Elles proviennent aussi, pour la plupart des régimes
subventionnés
par
la
mission,
de
transferts
de
compensation
démographique, qui sont difficiles à prévoir avec précision.
L’enjeu de budgétisation tient donc à la robustesse des prévisions
macro-économiques retenues (inflation, croissance économique, etc.) et à
la qualité des informations micro-économiques (comportements de départ
à la retraite, niveau des rémunérations, etc.) que peuvent connaitre les
caisses. L’exercice de la fonction de responsabilité d’un programme se
situe ainsi en large partie dans les échanges avec les caisses visant à
apprécier la qualité des prévisions de dépenses et de ressources des régimes
(hypothèses retenues, robustesse des modèles, etc.).
Enfin, des évolutions statutaires peuvent affecter les crédits de la
mission
: c’est le cas de la loi n°2018
-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau
14
COUR DES COMPTES
pacte ferroviaire, qui « ferme » à compter du 1
er
janvier 2020 les
recrutements au statut SNCF (cf.
infra
).
B.
L’architecture
de la mission demeure insatisfaisante
La mission « Régimes sociaux et de retraites » a la particularité de
ne concerner ni seulement des régimes sociaux et de retraite, ni tous les
régim
es sociaux et de retraites financés par le budget de l’État. Dès 2011,
la Cour a souligné les contradictions d’architecture et de pilotage découlant
de cette situation et recommandé son évolution.
Ainsi que la Cour l’a signalé régulièrement dans ses précéd
entes
notes d’exécution budgétaire et dans le référé du Premier président du
19 juillet 2017
3
, l’architecture globale de la mission apparait insat
isfaisante
à plusieurs titres.
L’organisation institutionnelle du programme 198
est déséquilibrée.
Sans méconn
aître le dialogue qu’il mène avec les établissements publics
de la SNCF et la RATP sur leur politique de gestion des ressources
humaines, le directeur général des infrastructures, des transports et de la
mer (DGITM), qui est le responsable du programme, n’
assume plus la
tutelle des deux principaux organismes bénéficiaires, la Caisse de
prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRP SNCF) et la
Caisse de retraite du personnel de la RATP (CRP RATP) depuis 2009.
C’est pourquoi il ne participe pas aux
négociations des conventions
d’objectifs et de gestion (COG) avec ces organismes et n’en est pas
signataire. Bien que ses services assistent, en tant qu’observateurs, aux
conseils d’administration de ces caisses, ils n’entretiennent pas de relations
étroites avec celles-ci, la tutelle formelle étant exercée par la direction du
budget et la direction de la sécurité sociale.
Même en termes purement budgétaires, la responsabilité effective
du programme 198 par la DGITM interroge, dès lors que les schémas de
fin de gestion des derniers exercices, soumis à
l’arbitrage final du Premier
ministre, ont été proposés « clefs en main » par la direction du budget.
Selon cette dernière, le principal intérêt du maintien de la
responsabilité du programme par la DGITM résid
e dans le fait qu’elle est
chargée du suivi des entreprises SNCF et RATP et
qu’elle est la plus à
même de dialoguer avec les entreprises publiques sur leur politique de
gestion des ressources humaines qui pourraient avoir un impact sur la
dépense de retraite. Cependant, la direction du budget reconnaît que la
3
Référé n° 2017-2207 relatif aux recommandations des notes d
’exécution budgétaire
susceptibles d’être mises en œuvre dans la prochaine loi de finances
adressé au Ministre
de l’action et comptes publics.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
15
fermeture du statut des cheminots depuis le 1
er
janvier 2020 et la politique
de filialisation conduite par la RATP dé-corrèlent progressivement les
populations de salariés des deux groupes publics de celle des affiliés des
régimes spéciaux, ce qui pourrait à terme justifier de changer la
responsabilité du programme 198.
La DGITM n’est pas opposé à un transfert de responsabilité du
programme 198 (hors le CFA, cf.
infra
), qui pourrait être examiné dans le
cadre de la réorganisation de la DGITM prévue au 1
er
mars 2022.
Cependant, les directions de la sécurité sociale et du budget, qui seraient
les plus compétentes,
n’
y sont pas vraiment favorables pour des questions
de moyens. La direction du budget est toutefois ouverte sur le principe
d’une possible modification du responsable du programme 198, mais les
discussions n’ont pu encore se tenir en raison des travaux de préfiguration
engagées en 2021 sur la fonction financière entre le contrôleur budgétaire
et comptable ministériel (CBCM) et le responsable de la fonction
financière ministérielle (RFFiM), pour lesquels le programme 198 est
programme test
4
.
Cette mission intègre en outre un dispositif de soutien sectoriel, le
congé de fin d’activité (CFA). Le CFA,
créé par deux accords collectifs du
28 mars 1997 et du 2 avril 1998, permet un départ en préretraite des
conducteurs routiers de partir de 57 ans, sous condition de durée de service,
chaque départ devant être remplacé par l’embauche d’un cotisant au CFA,
dans la même entreprise. Le coût du dispositif est pris en charge à 50 % par
l’État. En ce qu’il constitue «
pour les salariés de la branche un avantage
social important
»
5
sans pour autant constituer un régime de sécurité
sociale
6
, ce dispositif relève au moins autant de la mesure sectorielle que du
subventionnement à un régime spécial. À ce titre, il trouverait sa place de
manière plus cohérente dans un programme sectoriel, tel le programme 203
« Infrastructures et services de transports ». La direction du budget considère
que l’enjeu principal est de faire évoluer le dispositif
, qui est très critiqué par
4
Suite au rapport Bassères sur la responsabilisation des gestionnaires publics
(juillet 2020), des travaux de rationalisation du contrôle budgétaire ont été engagés. Des
programmes tests ont été retenus pour expérimenter une nouvelle organisation des
relations entre le RFFiM et le CBCM. La démarche participe du constat que la montée
en charge des dispositifs de contrôle interne budgétaire, coordonnés par le RFFiM et
validés par le CBCM, doit permettre d’alléger le contrôle externe budgétaire exercé par
le CBCM. En schéma cible, le RFFiM concentre les échanges avec le responsable de
programme sur le document prévisionnel de gestion et sur les comptes rendus de
gestion. Comme le CBCM et le RFFiM du ministère de la transition écologique
participe
nt à l’expérimentation, le programme 198 y est associé
.
5
Protocole d’accord sur les congés de fin d’activité du 19 avril 2017.
6
Lettre du secrétaire général du ministère de l’environnement et de la mer du 15 juin
2016 à l’attention du directeur du budget.
16
COUR DES COMPTES
la mission conjointe de
l’
inspection générale des affaires sociales (IGAS) et
du
conseil général de l’environnement et du développement durable
(CGEDD)
7
. La DGITM
n’est pas opposée à ce que le CFA soit transféré vers
le programme 203, l’essentiel pour elle étant que le suivi budgétaire de ce
dispositif reste de la responsabilité du ministère des transports qui a un rôle
essentiel dans l’animation de la pol
itique sociale de la branche nationale des
transports routiers et des activités auxiliaires de transport.
L’intégration au sein de la mission, depuis la LFI 2017, d’
une
subvention au régime complémentaire obligatoire (RCO) des non-salariés
agricoles brouillait un peu plus son architecture. Toutefois la LFI 2020 a
prévu, à compter du 1
er
janvier 2020, de ne plus financer par des crédits
budgétaires le RCO, qui disparait ainsi de la maquette de la mission.
Enfin, un certain nombre de régimes sociaux et de retraite financés
par le budget de l’État
restent à l’extérieur du périmètre de la mission
et
sont
isolés au sein d’autres programmes. C’est
par exemple le cas des
régimes spéciaux de l’Opéra
national de Paris et de la Comédie française,
qui sont subventionnés par le programme 131 « Création » de la mission
« Culture ». Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ne
donnent qu’une vision
partielle
de l’évolution de l’effort financier consenti
par l’État pour l’équilibre de tous les régimes spé
ciaux, dont il apparaît
légitime que le Parlement puisse suivre
l’évolution.
Les échanges sur ce
point entre la direction du budget et le ministère chargé de la culture, qui
revendique «
l’exception culturelle
» et est très attaché à ce que les régimes
spéciaux
de l’Opéra
national de Paris et de la Comédie française restent
dans un programme dont il est responsable, sont difficiles.
Dans sa réponse au référé précité, le ministre de l’action et des
comptes publics a indiqué que «
la recommandation de la Cour de
regrouper au sein de la mission
« Régimes sociaux et de retraite »
l’ensemble des subventions aux régimes spéciaux de retraite est
partagée
», mais soulignait des difficultés de mise en œuvre empêchant
qu’une telle réforme aboutisse dans un calendrier
rapproché.
Le fait que le jaune Pensions annexé au projet de loi de finances
comporte tous les ans un tableau retraçant les financements de l’État vers
les régimes spéciaux et d’autres régimes n’est pas suffisant.
Dans la
7
Par une lettre de mission du 26 janvier 2021, les ministres chargés de l’emploi et des
solidarités, les ministres délégués chargés des transports et des comptes publics, ont
confié à l’IGAS et au CGEDD une mission ayant pour objectif d’accompagner les
discussions relatives à l’évolution du CFA, afin de permettre la mise en œuvre du
protocole d’accord de 2017.
La mission a rendu un rapport en juillet 2021, intitulé
«
Congé de fin d’activité des conducteurs routiers
: évaluation et perspective ». La
reprise des négociations
n’est pas envisagée
avant mi-2022.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
17
perspective d
’une
réforme des retraites, cette évolution du périmètre de la
mission apparait plus que jamais indispensable, par souci de cohérence et
pour afficher de manière exhaustive l’effort budgétaire de l’État aux
régimes spéciaux de retraite, ce qui conduit à réitérer la recommandation
relative à l’architecture et au périmètre de la mission
–
recommandation
qu
’
a faite sienne le rapporteur spécial de la mission, lors du printemps de
l’évaluation 2021
8
.
Recommandation n° 1.
(DB, DGITM)
: Pour améliorer
l’information du Parlement, re
grouper dès la prochaine
loi de finances l’ensemble des régimes spéciaux de
retraite subventionnés par l’État au sein de la mission
« Régimes sociaux et de retraite » (recommandation
réitérée).
Recommandation n° 2.
(DB, DGITM)
: Transférer les
crédits
relatifs
au
CFA
au
programme
203
« Infrastructures et services de transports » de la mission
« Écologie,
développement
et
mobilités
durables »
(recommandation réitérée).
C.
La budgétisation initiale 2021 repose sur des prévisions
plus ou moins robustes, dans le contexte de la crise
La budgétisation initiale des crédits de la mission
s’est attachée à
prendre en compte les dernières prévisions des déterminants de la dépense
de la mission, dont on a souligné la complexité.
Ces prévisions apparaissent plus fragiles pour la CRP RATP, qui
fait appel à cet effet à un service d’
actuariat externe, car les sous-jacents ne
sont pas tous clairement explicités. Elles le sont également pour le CFA
–
mais les enjeux financiers sont moindres
–
, pour lequel les données ne
sont pas toujours stabilisées.
Pour l’ensemble de la mission, les prévisions sont mises à mal
depuis 2020 par les effets de la crise sanitaire sur les cotisations (moindre
masse salariale, exonérations, etc.) et, dans une moindre mesure, sur les
8
Assemblée nationale, Commission des finances, de l’économie générale e
t du contrôle
budgétaire, séance du 1
er
juin 2021, compte rendu n° 85, intervention du député Olivier
Damaisin, rapporteur spécial.
18
COUR DES COMPTES
dépenses des régimes (surmortalité, modification de comportement de
départ à la retraite, etc.).
Dans ce contexte, la LFI pour 2021 a ouvert 6,15
Md€
de crédits,
soit un peu moins que pour 2020 (6,23 Md€ en LFI, 6,24 M€ en exécution)
.
II.
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
D
e la LFI à l’exécution
(AE et CP,
en Md
€)
D.
Une réserve de précaution levée
presqu’en totalité
pour
faire face aux dépenses obligatoires
Afin de constituer une réserve de précaution, prévue à l’article 51
de la LOLF, en 2021, environ
9
4 % du montant des crédits disponibles ont
été « gelés » pour chacun des programmes.
L
a réserve de précaution n’a pas été levée intégralement
si on
considère que les annulations de crédit en loi de finances rectificative de
9
La subvention pour charge de service public (SCSP) de l’ENIM permet une mise en
réserve de 0,5 % sur la part finançant des dépenses de personnel.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
19
fin de gestion (LFR 2) sont une non-utilisation
d’une partie de
s réserves
10
.
Comme les annulations de crédit ont été relativement importantes pour les
programmes 195 et 198, et qu’il n’y en a pas eu pour le programme 197
, le
dégel en gestion a représenté 59,4 % de la réserve du programme 195,
100 % pour le programme 197 et 86,4 % pour le programme 198.
Tableau n° 1 :
Mise en réserve et levée de réserve par programme
(en €)
Taux de
mise en
réserve
Montant
mis en
réserve
Levée
de la
réserve
Annulation
de crédit en
LFR
Dégel en
gestion
P195
4 %
45 948 578
18/11/21
18 646 963 *
27 301 616
P197
3,97 %
32 145 304
18/11/21
0
32 145 304
P198
4 %
167 800 646
18/11/21
22 893 690
144 906 956
Note : le dégel en gestion correspond au montant mis en réserve diminué de
l’annulation
de crédit en LFR 2 de fin de gestion (* y compris 2,4
M€
de crédits annulés dès juillet 2021
par la LFR 1 pour le programme 195).
Sources : responsables de programme, CBCM.
La Cour maintient ses réserves sur la pratique du gel de crédits sur
la mission.
L’annulation de crédits en LFR ne présuppose pas leu
r gel
préalable.
La mise en réserve ainsi effectuée demeure purement faciale pour
une mission qui couvre des dépenses non pilotables dans leur quasi
intégralité.
Conformément à l’article 51
11
de la LOLF, cette pratique a pour
but de sécuriser l’exécution du
budget de l’État en disposant d’un outil de
régulation budgétaire représentant des masses financières significatives,
mais les possibilités de régulation sur la mission sont quasi nulles.
Interrogée sur la pertinence de cette réserve de précaution, la
direction du budget considère
qu’elle permet principalement une plus
grande vigilance des responsables de programmes et qu’elle ne souhait
e
pas faire d’exception sur le principe de mise en réserve. Les responsables
10
Ont également été pris en compte ici les 2,4
M€ de crédits annulés dès juillet 2021
par la LFR 1 pour le programme 195. Cette annulation précoce a permis de contribuer
au financement de différents mécanismes de solidarité national
e mis en œuvre pour
faire face à la pandémie.
11
Article 51, 4°bis : «
des
mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du
plafond global des dépenses […] en particulier […] le taux de mise en réserve
».
20
COUR DES COMPTES
des programmes estiment quant à eux que la réserve ayant été levée
suffisamment tôt (en
novembre de l’année considérée), ce système ne crée
pas de risque particulier, mais suppose une certaine prudence en termes de
gestion pour assurer la continuité des opérations de versement aux
organismes bénéficiaires.
E.
Les crédits budgétés ont été suffisants dans le contexte
de la crise sanitaire
Comme en 2020 mais avec moins d’ampleur, l
a crise sanitaire en
2021 a conduit à accroître les dépenses de la mission principalement par le
biais du chômage partiel, qui, en réduisant les cotisations perçues par les
caisses de retraite, a conduit par compensation à augmenter les subventions
publiques. Elle a également eu des effets sur les prestations, liés à la
surmortalité. Son impact sur les frais de gestion sont variables
12
et, en tous
les cas, marginaux par rapport aux subventions d’équilibre
. Pour autant, la
crise sanitaire
n’a pas
fragilisé
le respect l’exécution budgétaire en 202
1 ;
des crédits ont même été annulés en fin de gestion.
Pour le régime de retraite des mines (programme 195)
, l’incidence
sur les cotisations est marginale
13
. Le nombre de décès plus élevé que
prévu, dont la part imputable à la crise sanitaire
n’est pas déterminée
,
explique
l’essentiel de
la sous-exécution à hauteur de 18,1
M€
par rapport
à la LFI pour ce régime.
Pour l’ensemble du programme 195, la sous
-
exécution est de 18,9
M€ et a conduit à une annulation de crédits en fin de
gestion de 18,6
M€
Concernant le régime de retraite des marins (ENIM, programme
197), les effets de la crise sanitaire sur les cotisations et les prestations sont
difficiles à isoler.
Alors qu’en 2020, le
nombre de départs à la retraite plus
faible qu’en 2019 (
-9 %) pouvait être lié à des reports de départ liés à la
crainte
d’avoir perdu
des droits à la retraite
en raison de l’activité partielle
,
cette crainte a été levé avec la compensation des effets de l’activité partielle
sur les droits à retraite depuis janvier 2021
14
. En outre, le manque à gagner
en termes de cotisations de ces périodes d’activité
partielle, estimé à
5,9
M€ pour 2020, sera plus faible en 2021
car la loi n° 2021-1308 du
8 octobre 2021 a instauré
une cotisation sur les périodes d’activité partielle
des marins. Le produit de cette cotisation ne sera toutefois perçu par
12
Par exemple, dépenses nouvelles liées à
la mise en œuvre du télétravail et au
déploiement des mesures sanitaires, mais diminution des frais de mission.
13
Les cotisants sont majoritairement des salariés des établissements de santé Filieris,
non éligibles au chômage partiel mis en place dans le cadre de la crise sanitaire.
14
Décret n° 2021-
570 du 10 mai 2021 dont les dispositions sont d’application
rétroactive.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
21
l’ENIM qu’en début d’année 2022. Au total, le compte de résultat
provisoire de l’ENIM
pour 2021 fait apparaître de moindres cotisations
(-6,0
M€)
et, davantage encore, de moindres prestations (-19,7
M€)
par
rapport à ce qui était prévu lors de la LFI pour 2021, conduisant à améliorer
la trésorerie de l’ENIM
.
Pour le programme 198, des crédits ont été annulés en fin de gestion
(22,9
M€
), dont les deux-tiers concernent la CPRP SNCF (15,8
M€).
En
particulier, la masse des prestations servies par cette caisse de retraite en
2021 est révisée à la baisse par rapport à la prévision en LFI de 27,7
M€
;
ce montant ne représente toutefois qu’une révision de
-0,5 %. La révision
s’expliquerait par
les effets conjugués
d’
une surmortalité qui serait liée à
la crise sanitaire et de moindres départs à la retraite, vraisemblablement dus
à la montée en charge des réformes passées. Les cotisations ont également
été moins importantes que prévu, mais pour un montant moindre (-8,9
M€).
Concernant la CRP RATP, les masses de prestations et de cotisations ont
également été plus faibles que prévu, mais pour des montants proches
(respectivement -14,2
M€ et
- 18,3
M€) et le déficit technique de l’exercice
est couvert par la trésorerie de la caisse.
Les cotisations reçues par la CPRP SNCF et la CRP RATP ont été
affectées par les effets du chômage partiel. Dans le cadre de la crise
sanitaire, le Gouvernement, par une ordonnance 2020-346 du 27 mars
2020
15
, a rendu éligible au dispositif de chômage partiel les salariés de droit
privé des entreprises inscrites au répertoire national des entreprises
contrôlées majoritairement par l’
État
. Compte tenu de la baisse de l’activité
à la SNCF et à la RATP depuis le début de la crise, ces entreprises ont eu
recours au dispositif
, mais moins en 2021 qu’en 2020. L’ex
onération des
charges sociales dues sur les rémunérations versées au titre du chômage
partiel a engendré une perte de recettes pour les caisses qui a été compensée
en subvention en 2021 à hauteur de 20
M€ pour la caisse de la SNCF et
8,6
M€ pour celle de l
a RATP (contre, en 2020, un besoin de financement
de 93
M€ pour la caisse de la SNCF, dont
78 M€
compensés et 15
M€
constatés de dette,
et 16 M€
pour la caisse de la RATP).
15
Le décret n° 2020-1489 du 1
er
décembre 2020, relatif à la prise en compte des
périodes d'activité partielle pour les assurés de certains régimes spéciaux, prévoit les
modalités de prise en compte des périodes d’activité partielle au titre des droits à retraite
pour les assurés de la SNCF et de la RATP. Il
dispose d’une part, que ces périodes
seront validées dans la durée de service du régi
me et dans la durée d’assurance tous
régimes et, d’autre part, prévoit la neutralisation du montant de l’allocation d’activité
partielle dans le calcul du revenu de référence pris en compte pour le calcul des droits
à retraite.
22
COUR DES COMPTES
F.
Un crédit de paiement de 2020 reporté en 2021 pour le
programme 198,
à la suite d’u
ne erreur
Fin novembre 2020, e
ntre la LFR de fin de gestion et l’arrêt des
comptes, un versement complémentaire pour la CPRP SNCF à hauteur de
852 000
€
a fait l’objet d’un engagement qui
, par erreur,
n’a pas été adressé
au comptable pour être mis en paiement. Des crédits de paiement
correspondant à ce montant ont été reportés en 2021 et la régularisation de
cette charge à payer est intervenue début 2021.
III.
Analyse de l
’évolution d
e la dépense
et de ses composantes
Graphique n° 3 :
Exécution 2017-2021
(Md€)
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
23
Graphique n° 4 :
LFI et exécution 2017-2021 (AE,
Md€)
Graphique n° 5 :
LFI et exécution 2017-2021
(CP, Md€)
24
COUR DES COMPTES
Graphique n° 6 :
Dépenses 2017-2021 de la mission par titre
(CP, en Md
€)
Graphique n° 7 :
P
lafond d’emplois et exécution
2017-2021
(en ETPT)
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
25
Tableau n° 2 :
Synthèse des crédits programmés et consommés
2018-2021 (en
M€)
P195
P197
P198
Total Mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI 2018
1 388,1
1 388,1
824,3
824,3
4 119,8
4 119,8
6 332,2
6 332,2
Total crédits
consommés
2018
1 376,8
1 376,8
824,3
824,3
4 246,8
4 246,8
6 447,9
6 447,9
LFI 2019
1 305,1
1 305,1
815,7
815,7
4 163,5
4 163,5
6 284,3
6 284,3
Total crédits
consommés
2019
1 305,1
1 305,1
825,6
825,6
4 055,4
4 055,4
6 186,2
6 186,2
LFI 2020
1 203,4
1 203,4
823,2
823,2
4 201,0
4 201,0
6 227,5
6 227,5
Total crédits
consommés
2020
1199,5
1199,5
823,2
823,2
4 222,5
4 221,6
6 245,2
6 244,3
LFI 2021
1 148,7
1 148,7
809,6
809,6
4 195,0
4 195,0
6 153,3
6 153,3
Report de
crédits 2020
0,85
0,85
LFR
-18,65
-18,65
-22,04
-22,89
-40,69
-41,54
Total crédits
consommés
2021
1 129,8
1 129,8
809,6
809,6
4 168,1
4 169,0
6 107,5
6 108,3
LFI 2022
1 095,8
1 095,8
802,0
802,0
4 204,5
4 204,5
6 102,4
6 102,4
Note : en raison des arrondis, le résultat de certaines opérations peut présenter des
écarts.
Sources : responsables de programme.
26
COUR DES COMPTES
Tableau n° 3 :
Crédits autorisés et exécutés en 2021 par action
(CP, en M€)
LFI
2021
Exécution
2021
Exécution -
LFI
P198
4 195,02
4 169,0
-26,0
03 - régime de retraite de la SNCF
3 290,4
3 272,5
-17,9
04 - régime de retraite de la RATP
737,0
737,0
0,0
05 - autres
167,6
159,5
-8,2
dont CFA
143,8
137,6
-6,1
P197
809,6
809,6
0,0
01 - régime de retraite et de sécurité
sociale des marins
809,6
809,6
0,0
titre 3 - dépenses de fonctionnement
10,2
10,2
0,0
titre 6 - dépenses d'intervention
799,4
799,4
0,0
P195
1 148,7
1 129,8
-18,9
01
–
régime de retraite des mines
1 011,3
993,2
-18,1
02 - régime de retraite de la SEITA
136,3
135,7
-0,6
04 - caisse des retraites des régies
ferroviaires d'outre-mer
1,1
0,9
-0,2
07 - versements liés à la liquidation
de l'ORTF
0,1
0,1
0,0
Total
6 153,3
6 108,3
-45,0
titre 3 - dépenses de fonctionnement
10,2
10,2
0,0
titre 6 - dépenses d'intervention
6 143,1
6 098,1
-45,0
Note : en raison des arrondis, le résultat de certaines opérations peut présenter des
écarts.
Sources : responsables de programme.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
27
A.
Une consommation de crédits en baisse en 2021,
après la hausse de 2020
En 2021, les dépenses de la mission Régimes sociaux et de retraite
ont été en baisse de 2,2 % (soit -136,0
M€
en
CP) par rapport à l’exécution
2020.
Cette baisse fait toutefois suite à la hausse de 1,8 % (soit
+113,1
M€), à périmètre constant
16
, constatée en 2020. Depuis 2014 où
elles ont atteint 6,51
Md€
,
les dépenses de la mission tendent à diminuer
à un rythme relativement lent
.
La baisse en 2021 concerne les trois programmes de la mission :
-1,2 % pour le programme 198 (-52,7
M€),
-1,7 % pour le programme 197
qui couvre le régime de retraite des marins (-13,6
M€
) et -5,8 % pour le
programme 195 qui couvre principalement le régime de retraite fermé des
mines (-69,7
M€)
.
La baisse des crédits consommés par le programme 198 masque des
disparités d’évolution
.
Elle résulte de la diminution de la subvention
d’équilibre
versée à la
CPRP SNCF de 2,1 % (-69,5
M€) par
rapport à 2020, compte tenu de
prestations versées moindres (cf. 1.2.2). Par rapport à la prévision en LFI
(inférieure de 51,6
M€ à l’exécution 2020)
, la LFR de fin de gestion a
annulé 15,8
M€ de crédits de paiement (14,9
M€ en AE
17
). Le schéma de
fin de gestion prévoyait un besoin d
’équilibre
encore plus faible
, de l’ordre
de 15,4
M€ correspondant à la dette de l’État vis
-à-vis de la CPRP SNCF
à fin 2020, afin d’apurer intégralement cette dette. Toutefois
, du fait des
aléas de
fin d’année
postérieurs à la LFR de fin de gestion
18
, le besoin
d’équilibre serait finalement plus élevé que prévu et il subsisterait à fin
2021
une dette de l’État
estimé à 5,8
M€.
Les crédits consommés par les autres actions du programme 198
sont en hausse.
La subvention d’équilibr
e versée à la CRP RATP a
augmenté de 0,7 % (+5,0
M€),
conformément à ce qui était prévu en LFI.
Surtout, les crédits consommés par le CFA ont été plus élevés q
u’en 2020
de 11,9 % (+14,7
M€), mais
en retrait par rapport à ceux prévus en LFI, ce
qui a conduit à une annulation de crédit en LFR de fin de gestion de 5,5
M€.
La hausse du montant des allocations servies dans le cadre du CFA en 2021
ne peut être imputée à la crise sanitaire qui aurait plutôt un effet
déflationniste sur les allocations, compte tenu de la réduction de la base de
16
La subvention au régime complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles par
le programme 195, supprimée à compter de 2020, a représenté 55
M€ en 2019.
17
Cf.
1.3.2 pour l’explication de l’écart entre les CP et les AE.
18
La CPRP SNCF aurait encaissé un montant de cotisations inférieur à celui prévu en
fin de gestion.
28
COUR DES COMPTES
calcul consécutive à l’activité partielle.
Elle tiendrait davantage aux
évolutions démographiques (entrées et sorties du dispositif) et à une
précipitation de dépôts de dossiers de demande de CFA fin 2020
19
, qui
serait due à l’
application au 1
er
janvier 2021 de l’accord du 17
juillet 2020
introduisant notamment une décote pour les départs en CFA avant 58 ans
20
.
Mais force est de constater que la DGITM, qui est responsable du
programme 198, ne dispose pas, de la part du gestionnaire Klésia
21
, de
données stabilisées sur les entrées et sorties de ce dispositif qui
permettraient d’éclairer ces évolutions (
cf. 2.1.3).
B.
Des annulations de crédits en LFR affectées
d’une
erreur matérielle
L’exécution 20
21
s’établit
45,0
M€
en dessous des crédits de la LFI
soit une sous-exécution de 0,7 %.
La sous-exécution concerne la plupart des actions de la mission,
notamment la CPRP SNCF (-17,9
M€, soit
-0,5 %), le CFA (-6,1
M€, soit
-4,3 %) et le régime de retraite des mines (-18,1
M€, soit
-1,8 %) pour les
raisons précédemment évoquées : notamment moindres prestations que
prévu pour la CPRP SNCF (davantage de décès et moins départ à la retraite
que prévu), allocations versées dans le cadre du CFA difficiles à prévoir et
plus grand nombre de décès que prévu pour le régime de retraite des mines.
En revanche, les crédits consommés correspondent à ceux prévus en
LFI pour le régime de retraite des marins (809,6
M€) et celui de la RATP
(737,0
M€).
Pour ces deux régimes, le solde technique en 2021, positif
pour le régime de retraite des marins (environ 12
M€ dans les comptes
provisoires) et négatif pour celui de la RATP (environ -8
M€), se réperc
ute
sur le niveau de trésorerie des caisses.
La sous-
exécution pour l’ensemble de la mission a été anticipée avec
des annulations de crédits, principalement en LFR de fin de gestion,
d’un
montant total de 41,5
M€ en CP et 40,7
M€ en AE
22
.
19
Avec un rattrapage en 2021 du paiement des nouveaux dossiers reçus en 2020.
20
L’allocation, qui était auparavant égale à 75
% du salaire brut, est désormais égale à
70 % du salaire brut en cas de départ en CFA avant 58 ans, 75 % pour un départ entre
58 et 60 ans et 80 % pour un départ à partir de 60 ans.
21
Au sein du groupe paritaire de protection sociale Klésia, deux associations de loi de
1901, l’AGECFA Voyageurs et le FONGECFA Transport, gèrent le CFA.
22
Dont 22
,9 M€ en CP pour le programme 198 (22,0
M€ en AE) –
soit 15,8
M€
en CP
pour la CPRP SNCF (14,9
M€ en AE)
, 5,5
M€ pour le CFA
et 1,7
M€ pour
les régimes
de retraite en extinction des anciens agents des chemins de fer d’Afrique du Nord et
d’outre
-mer, ainsi que des anciens agents de certains chemins de fer secondaires
–
et
18,6
M€ pour le programme 195, dont 18,1
M€ pour le régime de retraite des mines et
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
29
Le montant à annuler aurait dû être de 40,7
M€ en AE comme en
CP, mais une erreur matérielle en LFR de fin de gestion a conduit à une
annulation supplémentaire de crédits en CP de 852 000
€,
correspondant
au montant des CP reportés en 2021 et régularisés en début d’année
concernant la CPRP SNCF (cf. 1.2.3).
In fine
,
tous les crédits ouverts en 2021 n’ont pas été consommés,
pour un total
sur l’ensemble de la mission
relativement faible, 4,3
M€
en
CP et 5,1
M€ en AE
23
. S’agissant du programme 198, les crédits en excès
(4
M€ e
n AE et 4,8
M€ en CP) ont été reportés en 2022, notamment afin
de faciliter l’apurement en 2022 de la dette résiduelle de l’État vis
-à-vis de
la caisse de la SNCF. En revanche, les crédits en excès du programme 195
(0,3
M€ en AE et en CP)
seront annulés en loi de règlement.
IV.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A.
Des régimes qui demeurent structurellement
déséquilibrés
Les subventions apportées
par l’
État financent la majeure partie des
dépenses des principaux régimes de retraite dans le champ de la mission,
c’est
-à-dire
pour l’essentiel les pensions de retraite servies
. En 2021, la
subvention de l’État a contribué
, au total, à financer 66,8 % des dépenses
de ces régimes. En particulier, pour le régime de retraite des mines, qui est
en voie d’exti
nction, elle finance 81,9 % des dépenses, alors que les
cotisations
n’en couvrent désormais
que 0,6 %
24
.
0,6
M€ pour celui de la SEITA
.
L’écart entre les AE et les CP de 0,85
M€ pour la
CPRP SNCF provient du crédit de paiement de 2020 reporté en 2021 (cf. 1.2.3).
23
Dont 2,9
M€ en CP et 3,8
M€ en AE pour la CPRP
SNCF, 0,7
M€ pour le CFA,
0,4
M€ pour les régimes en extinction de P198 et 0,3
M€ pour le programme 195
(principalement pour la caisse des retraites et d
es régies ferroviaires d’outre
-mer).
24
Le régime bénéficie en outre de la compensation démographique inter-régimes.
30
COUR DES COMPTES
Tableau n° 4 :
Rapport entre la subvention versée et la masse des
pensions servies par la CPRP SNCF et la CRP RATP, 2014-2021
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
CPRP
SNCF
62,3 %
62,0 %
62,0 %
61,6 %
62,1 %
61,2 %
63,4 %
62,6 %
CRP
RATP
59,3 %
58,4 %
58,5 %
60,5 %
61,8 %
58,2 %
61,8 %
60,9 %
Source : Cour des comptes à partir des RAP et
de l’
exécution 2021.
Tableau n° 5 :
S
ubvention de l’État
et cotisations en proportion des
dépenses des principaux régimes de la mission en 2021 (
en M€
)
Dépenses de
la branche
vieillesse
Montant de la
subvention de
l'État
Montant des
cotisations
(
prévision
)
Cotisations
rapportées
aux dépenses
Subvention
rapportée aux
dépenses
CPRP SNCF
5244,4
3272,5
1920,1
36,6 %
62,4 %
CRP RATP
1236,6
737,0
489,0
39,5 %
59,6 %
Retraite des
marins
1012,4
809,6
106,0
10,5 %
80,0 %
Retraite des
mines
1212,4
993,2
6,7
0,6 %
81,9 %
Total
8705,8
5812,2
2521,8
29,0 %
66,8 %
Source : Cour des comptes à partir des données fournies par la direction du budget.
À l’exception de celles versées
aux régimes de retraite des mines et
des marins
, pour lesquels l’État n’est pas juridiquement tenu d’équilibrer
le solde annuel, ces subventions constituent des subventions
d’équilibre
25
.
B.
Des réformes qui montent progressivement en charge
Depuis 2008, plusieurs réformes ont été mises en œuvre afin de faire
converger progressivement le système de retraite des régimes spéciaux vers
ceux de la fonction publique, qui, eux-mêmes, convergent vers le régime
25
Dans le cas de la CRP RATP, la subvention correspond au besoin d’équilibre du
régime estimés par la caisse. L’écart d’estimation est
in fine
supporté par la CRP RATP
via
sa trésorerie. Dans le cas de la CPRP SNCF, la subvention doit couvrir le besoin
effectif d’équilibre du régime, pouvant conduire à une dette ou une créance de l’État en
cas d’écart à la prévision.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
31
général
26
. Les régimes de retraite des mines et des marins, compte tenu de
leurs spécificités, ont
été exclus d’une partie des réformes.
Les régimes spéciaux de retraite ont vu leurs dépenses et leurs
recettes affectées à plusieurs titres
, dont le plus important d’entre eux en
termes de masses financières, le régime de la SNCF, pour lequel sont
précisés ci-après les ordres de grandeur en 2021 :
-
la réforme de 2010, qui prévoit notamment le décalage
progressif de
l’âge d’ouverture des
droits de deux ans. Ce
décalage est entré en vigueur au 1
er
janvier 2017 pour les
régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP ; il a entraîné, pour
le régime de la SNCF, une diminution du total des pensions
versées estimée à 9,1
M€
en 2021 ;
-
le décret du 2 juillet 2012 dit « carrières longues », qui assouplit
les conditions de départ anticipé de ce dispositif, est également
entré en vigueur le 1
er
janvier 2017 pour les régimes spéciaux
de retraite subventionnés par la mission, à
l’exception d
es
régimes des marins et de la SNCF, non concernés par ces
départs anticipés. Toutefois, le décret, qui a augmenté les
cotisations salariales et patronales, a également concerné le
régime de la SNCF sur ce plan, mais uniquement pour les
cotisations
patronales.
Les
recettes
nouvelles
pour
la
CPRP SNCF sont évaluées à 29,0
M€ en 20
21, par rapport aux
taux de cotisation patronale de 2011 ;
-
la réforme du 20 janvier 2014 est quant à elle entrée en vigueur
en 2014
. Elle augmente progressivement la durée d’assurance
nécessaire pour bénéficier d’une pension à taux plein,
mais sans
effets en 2021 pour la CPRP SNCF
27
. Elle a également
augmenté les taux de cotisation et décalé la date de
revalorisation des pensions, ce qui aurait comme impact en
2021, pour le régime de la SNCF, 39,2
M€ de recettes
supplémentaires et 1,9
M€
de moindres prestations.
L’impact de ces réformes est à ce jour relativement modeste. La
Cour a rappelé à plusieurs reprises
28
qu’une partie substantielle des
résultats des dernières réformes des retraites était encore à venir. Le suivi
26
Voir le rapport de la Cour remis en juin 2019 à la commission des affaires sociales
de l’Assemblée Nationale,
Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et
des industries électriques et gazières
.
27
Les premières générations concernées seront celles nées en 1981 pour les agents de
conduite et en 1978 pour les autres agents de la SNCF.
28
Dans le cadre de son « audit » des finances publiques (
La situation et les perspectives
des finances publiques,
juin 2017) ou dans son rapport précité de juin 2019.
32
COUR DES COMPTES
de ceux-ci revêt donc une importance particulière. Or ce suivi est inexistant
à la CRP RATP.
Pour chaque régime, il serait souhaitable d’évaluer annuellement
l’incidence de ces différentes réformes, pour l’information du Parlement,
mais également afin de renforcer le pilotage de ces dépenses (cf. 3.2.5).
Dans la perspective d’une nouvelle réforme des retrai
tes, pouvoir mesurer
l’impact précis des différents leviers est indispensable
; les documents
budgétaires manquent d’exhaustivité et ne présentent pas les effets de la
convergence
–
lente certes
–
des règles des régimes spéciaux vers les
régimes de la fonction publique et,
in fine
, vers le régime général, alors
qu’il s’agit d’un des déterminants de la dépense de l’État
29
.
C.
À long terme une tendance à la baisse des crédits,
excepté pour la CRP RATP, qui devrait se poursuivre
Les projections des caisses en euros constants mettent en évidence
une décroissance au cours des prochaines années de la masse des pensions
des régimes de retraite dans le champ de la mission du fait notamment de
la bais
se du nombre de retraités, à l’exception de la CRP
RATP pour
laquelle le nombre de retraités continuerait à progresser.
29
Les subventions venant équilibrer peu ou prou les régimes, une moindre dépense de
pensions ou une hausse de cotisations affecte directement le niveau des crédits.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
33
Tableau n° 6 :
Masse des pensions 2021-2030 (en
M€ constants)
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
CPRP
SNCF
5 228
5 167
5 087
5 000
4 912
4 853
4 801
4 737
4 636
4 550
CRP
RATP
1 203
1 198
1 211
1 223
1 237
1 250
1 257
1 265
1 274
1 282
Retraite
des
marins
991
982
971
960
944
929
913
898
884
870
Retraite
des
mines
1 177
1 120
1 062
1 005
976
925
876
829
784
741
Sources : responsables de programme, sauf pour le régime des mines (estimation de la Cour des
comptes à partir des projections du Conseil d’
orientation des retraites de 2017).
La masse des cotisations diminuera dans le même temps dans les
régimes fermés (elle va s’éteindre prochainement dans le régime des mines
et les effets de la fermeture du régime seront progressifs à la CPRP SNCF).
Elle diminuerait également dans le régime des marins mais devrait
continuer à augmenter à la CRP RATP.
Au total, les crédits de la mission devraient continuer à diminuer en
euros constants jusqu’en 2030, même si l’effort de l’État continuera à
représenter une part significative des recettes attribuées aux régimes.
À plus long terme, sur la base des projections du Conseil
d’orientation des retraites
de novembre 2017 et des dernières projections
de la CRP
SNCF prenant en compte l’impact du pacte ferroviaire
(cf. 1.4.4), ils pourraient stagner en euros constants mais représenteraient
une masse financière de plus en plus faible relativement au PIB.
D.
Une projection à long terme affectée par l’adoption
du pacte ferroviaire en 2018
Selon les dernières projections de la CPRP SNCF prenant en compte
le pacte ferroviaire, et donc la fermeture du régime au 1
er
janvier 2020, le
montant de la subvention d’équilibre diminuerait en euros constants jusque
vers 2030 car la baisse des pensions liée à la diminution du nombre de
retraités serait plus importante que celle des cotisations. Au-delà, ce serait
l’inverse et le montant de la subvention d’équilibre augmenterait. La part
34
COUR DES COMPTES
des pensions financées par
les moyens d’équilibre du régime
30
,
principalement
la subvention d’équilibre
, serait ainsi quasiment stable
jusque vers 2030,
de l’ordre
de 65 %, puis augmenterait rapidement.
Tableau n° 7 :
Financement de la CPRP SNCF 2021-2050
(en
M€ constants)
2021
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Pensions
5 228
4 912
4 550
4 368
4 216
3 985
3 712
Cotisations
1 932
1 738
1 638
1 379
1 055
729
394
Moyens d’équilibre
3 320
3 197
2 933
3 008
3 179
3 274
3 335
Part des pensions
financées par les
cotisations
37,0 %
35,4 %
36,0 %
31,6 %
25,0 %
18,3 %
10,6 %
Part des pensions
financées par les
moyens d’équilibre
63,5 %
65,1 %
64,5 %
68,9 %
75,4 %
82,2 %
89,8 %
Note
: les moyens d’équilibre représentent principalement la subvention de l’État (s’y ajoute
nt la
compensation démographique et celle versée par la Cnav et l’Agirc
-Arrco).
Source : Cour des comptes à partir des données communiquées par la DGITM.
La question des ressources de la CPRP SNCF est essentielle pour
limiter la charge pour l’État.
L
’arti
cle 25 de la LFSS pour 2020 instaure
dès 2020 une obligation de compensation du régime de la SNCF par les
régimes de droit commun, dont le nombre des cotisants est augmenté par
l’arrêt des recrutements sous le statut de la SNCF
. En outre, il convient
d’int
égrer le complément financier que le régime devrait recevoir au titre
de la compensation démographique inter-régimes. En effet, en fermant le
statut de la SNCF, la loi pour un nouveau pacte ferroviaire influe sur la
structure démographique du régime en accentuant le déséquilibre entre la
population cotisante et la population retraitée du régime spécial. Or, ce
déséquilibre est pour partie compensé par la compensation démographique
inter-régimes.
Les régimes ont signé une convention début 2021. Pour les exercices
2020 à 2024,
dès lors qu’aucune charge liée à la liquidation de droits directs
ne sera constatée et que les charges d’allocations de droit dérivé
seront
30
Subvention d’équilibre, compensation démographique inter
-régimes et compensation
versée par la Cnav et l’Agi
rc-Arrco (cf.
infra
).
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
35
faibles, les parties conviennent que le montant de la compensation sera
déterminé selon la formule suivante :
(Cotisations de base estimées statistiquement par la CNAV +
cotisations réellement perçues par l’A
GIRC-ARRCO) x coefficient
invariants
31
- part de la compensation démographique inter-régimes liée à
l’arrêt des recrutements au statut
Les valeurs 2020 et 2021 correspondent aux acomptes fixés par les
trois régimes et les valeurs 2022 à 2024 ont été établies à partir du modèle
de projection construit en 2021 à cet effet par la CPRP SNCF.
Tableau n° 8 :
Compensation versée par la CNAV
et l’A
GIRC-
ARRCO à la CPRP SNCF suite à la fermeture du statut SNCF
(en M€ constants)
En M€ constants
2020
2021
2022
2023
2024
CNAV (*)
5,0
11,0
17,9
23,2
27,0
AGIRC-ARRCO
5,2
12,4
16,5
21,2
25,0
Total
10,2
23,4
34,4
44,4
52,0
(*) Après déduction de la variation de la compensation démographique inter-régimes.
Source : estimations de la CPRP SNCF, de la CNAV
et de l’A
GIRC-ARRCO.
V.
L’incidence des dépenses budgétaires
sur
l’environnement
Selon l’annexe
au PLF 2022 intitulée «
Rapport sur l’impact
environnemental du budget de l’État
», l
’impact environnemental des
dépenses rattachées à la mission « Régimes sociaux et de retraite » est
totalement neutre.
31
Coefficient visant à tenir compte de la part estimée des cotisations liées aux
recrutements au cadre permanent dans les cotisations relatives à la totalité des
recrutements des salariés pris en compte pour l’estimation
.
36
COUR DES COMPTES
Chapitre II.
Points d’attention par programme
I.
Programme n° 198
Les crédits consommés du programme 198 « Régimes sociaux et de
retraite des transports terrestres » ont diminué par rapport à 2020, de 1,2 %
(soit -52,7
M€), en raison d
e la baisse de la subvention au régime de retraite
de la SNCF (-69,5
M€,
-2 ,1 %), alors que la subvention à la CRP RATP a
augmenté (+5,0
M€, +
0,7 %) et que le CFA (+14,7
M€, +
11,9 %) reste
particulièrement dynamique
32
.
A.
La CPRP SNCF
La CPRP SNCF fournit une analyse détaillée des écarts par rapport
aux prévisions retenues en LFI.
Les cotisations de la caisse s
’établiraient
à 1 910,8
M€, soit
un
montant inférieur à celui estimé initialement (-8,9
M€,
-0,5 %). Cette sous-
estimation s’explique
rait principalement par les raisons suivantes :
-
la mise en œuvre par la SNCF du dispositif d’activité partielle
pour la période de janvier à août 2021
dont l’impact
représenterait -
20 M€ a
insi que le reliquat du dispositif
d’activité partielle mis en œuvre en 2020 par la SNCF et
enregistré en 2021 dont l’impact s’élève
rait à -3 M
€
(cf. 1.2.2) ;
-
la récupération par la SNCF de cotisations relatives aux congés
de paternité au titre des années 2015 à 2018 représenterait
-5
M€
;
-
un écart estimé à -4
M€ lié à l’actualisation du taux T1
33
;
-
la différence d’évolution de l’assiette des cotisations entre la
prévision d’exécution 2021
(-1,7 %) et la prévision initiale (-
2,8 %) génèrerait un écart de +21
M€
;
-
enfin, +2
M€
dus à une régularisation de cotisations au titre de
2020.
32
La hausse en 2020 a été de 25,3
M€ (+25,9
%).
33
Le taux T1 est déterminé chaque année afin de couvrir, déduction faite du produit des
cotisations salariales, les montants qui seraient dus si les agents de la SNCF relevaient
des régimes de droit commun des salariés du secteur privé (régime général et régime
complémentaire Agirc-Arrco).
L
e taux T1 2021 utilisé dans la prévision d’exécution
2021 est fixé à 23,41 % contre 23,50 % dans la prévision initiale.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
37
Les pensions servies représenteraient 5 218,4
M€, un montant
inférieur à celui prévu en LFI (-27,7
M€,
-0,5 %). Les principaux facteurs
identifiés seraient les suivants :
-
la baisse plus importante que prévu des effectifs de retraités
(-1,85 % au lieu de -1,60 % pour les retraités de droit direct)
représenteraient 10,6
M€
d’économies de prestations
;
-
la différence entre la revalorisation moyenne au 1
er
janvier 2021
prévue initialement (0,6 %) et celle réellement appliquée
(0,4 %) expliquerait une baisse du montant des pensions de
10,5
M€
;
-
la correction du niveau des pensions ayant servi de sous-jacent
à la LFI contribuerait à une baisse du montant des pensions de
9,0
M€
;
-
enfin, ces effets à la baisse seraient légèrement atténués par une
révision de l’évolution en glissement des pensions, qui
occasionnerait une hausse du montant des pensions de 2,9
M€
.
Enfin, la compensation démographique inter-régimes et la
compensation
versée
pa
r
la
Cnav
et
l’Agirc
-Arrco
(cf.
1.4.4)
représenteraient au total une ressource pour la CPRP SNCF à hauteur de
68,9
M€ (+
7,6
M€ par rapport à la prévision
en LFI).
B.
La CRP RATP
Contrairement aux deux années précédentes pour lesquelles les
crédits consommés avaient été inférieurs aux crédits programmés (de
-56,3
M€ en 2019 et de
-14,3
M€ en 2020 en dépit de la crise), les crédits
consommés par la CRP RATP en 2021 (soit la subvention publique
effectivement versée) correspondent à ceux programmés en LFI
(737,0
M€). Ce montant de subvention est toutefois un peu supérieur à
celui qui a été versé en 2020 (732,1
M€).
Dans la mesure où
la subvention correspond au besoin d’équilibre
du régime estimés par la caisse et où l
’écart d’estimation est
in fine
supporté par la trésorerie de la CRP RATP, les prévisions de la caisse sont
généralement prudentes, au sens où elles ont tendance à majorer le besoin
d’équilibre.
Comme les années passées, les révisions en 2021 par rapport aux
prévisions initiales en LFI souffrent d’un manque d’analyse.
Selon les estimations disponibles, les cotisations représenteraient
490,0
M€
en 2021, en retrait de 18,3
M€ par rapport à l’estimation initiale
(-3,6 %). Une partie
de l’écart proviendrait
des indus de cotisations liés au
chômage partiel qui représenteraient 8,6
M€
(cf. 1.2.2).
38
COUR DES COMPTES
La masse des pensions
s’élèverait à 1
200,6
M€
, soit un niveau
inférieur de 14,2
M€ par rapport à la LFI (
-1,2 %). La révision à la baisse
serait principalement due à un effet de structure : les départs à la retraite
o
nt majoritairement concerné des agents d’exécution plutôt que des cadres,
faisant baisser la pension moyenne par rapport aux prévisions.
Enfin, le versement de la CRP RATP au titre de la compensation
démographique inter-régimes serait revu à la hausse de 4,4
M€, pour
représenter 35
M€
.
Au total, ces différentes révisions conduiraient à un solde technique
provisoire négatif de 7,9
M€
en 2021,
qui réduirait d’autant
le niveau de
trésorerie de la CRP RATP.
C.
Le
congé de fin d’activité (
CFA)
L
’exécution du CFA s’établit
à 137,6
M€, en retrait
par rapport à la
LFI (-6,1
M€
, -4,2 %), mais en hausse p
ar rapport à l’exécution 20
20
(+14,7
M€, +
11,9 %).
Le nombre de nouveaux bénéficiaires du CFA a été très volatil
jusqu’en 2018
, sans que cette volatilité ne puisse être justifiée par une
quelconque évolution réglementaire ou un élément de conjoncture
particulier. Depuis, il est plus stable mais aurait augmenté en 2021 selon
les dernières estimations fournies par le gestionnaire Klésia à la DGITM.
Tableau n° 9 :
Nombre d’entrées en
CFA 2012-2021
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Flux
annuel
1128
2025
1812
1142
1839
2599
2316
2341
2325
2474
Source : PAP 2022 et DGITM pour les années 2020 et 2021.
Il est difficile de réconcilier ces données avec les évolutions des
crédits consommés au titre du CFA. Pour cela, il serait utile de pouvoir
disposer du nombre de bénéficiaires en moyenne annuelle, or cette donnée
pour 2021 n’a pas été renseignée. L’âge moyen de départ en CFA
serait un
peu inférieur à 58 ans, ce qui conduirait à une durée moyenne en CFA
d’un
peu plus de quatre ans pour atteindre l’âge légal d’ouv
erture des droits à
retraite de 62 ans. Les sorties de CFA en 2021 pourraient être notamment
la contrepartie d’entrées en CFA en 2016, dont le nombre a été relativement
faible par rapport à celui des entrées en 2021, mais cette explication
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
39
mériterait d’êtr
e confirmée. En outre, dans le PAP annexé au PLF pour
2022, Klésia prévoyait une forte diminution du nombre de départs en CFA
en 2021 (seulement 1880), compte tenu de
l’accord du 17
juillet 2020
introduisant notamment une décote pour les départs en CFA avant 58 ans
(cf. 1.3.1). Or, la dernière estimation du nombre de départs en CFA en 2021
est beaucoup plus élevée (2474, soit +32 % par rapport à la prévision),
supérieure même au nombre de départs en 2020.
L’explication avancée par
la DGITM
d’un rattrapage e
n 2021 du paiement des nouveaux dossiers
reçus en 2020, avec la précipitation de dépôts de dossiers de demande de
CFA fin 2020 et une gestion perturbée par la crise sanitaire, mériterait
également d’être étayée.
L’absence de données stabilisée
s
34
et d’analy
ses précises est
d’autant plus
préjudiciable que les crédits alloués au CFA ont fortement
augmenté sur la période récente, passant de 88,7
M€ en 201
7 à 137,6
M€
en 2021.
À l’occasion de la refonte du CFA, sur la base du rapport de la
mission conjointe de
l’IGAS et
du CGEDD (cf. 1.1.2), la gestion et le
pilotage du dispositif devraient être revus en conséquence.
Recommandation n° 3.
(DB, DGITM)
: Renforcer le
pilotage du CFA en exigeant du gestionnaire de fournir
des données stabilisées sur le nombre de bénéficiaires, le
nombre d’entrées en CFA et le nombre de sorties du
CFA, ainsi que des analyses détaillées justifiant les
évolutions des crédits alloués au dispositif.
D.
Les autres régimes du programme 198
Le programme 198 comprend enfin des subventions visant à garantir
le paiement des pensions de régimes de retraite en extinction du secteur des
transports
35
ainsi qu’un complément de retrai
te des conducteurs routiers
36
.
23,9
M€ ont été prévus en LFI à ce titre, dont l’essentiel (21,4
M€)
concerne le paiement des pensions des anciens agents des chemins de fer
d’Afrique du Nord et du Niger
-Méditerranée (environ 3 200 retraités).
34
Par exemple, la série rétrospective des entrées en CFA a été révisée pour certaines
années anciennes entre le PAP 2021 et le PAP 2022.
35
Chemins de fer d’Afrique du Nord et du Niger
-Méditerranée, transports urbains
tunisiens et marocains, chemin de fer franco-éthiopien et chemins de fer secondaires
d’intérêt local.
36
Décret n° 55-1297 du 3 octobre 1955.
40
COUR DES COMPTES
21,8
M€ ont été
finalement consommés, ce qui a conduit à annuler 1,7
M€
de crédits en LFR de fin de gestion.
II.
Programme n° 197
S’agissant du programme 197 «
Régimes sociaux et de sécurité
sociale des marins
», la subvention de l’État à l’ENIM a respecté la
programmation initiale (809,6
M€),
comme en 2020, mais la LFI pour
2021 a programmé moins
de crédits qu’en 20
20 (-2,4
M€).
Par rapport aux prévisions en LFI, les moindres cotisations
(-6,0
M€)
auraient été plus que compensées par de moindres prestations
(-19,7
M€)
–
l
a contribution de la crise sanitaire à ces révisions n’ayant pu
être isolée (cf. 1.2.2). Cette situation permettrait au total de dégager un
excédent technique en 2021 qui maintiendrait la trésorerie de la branche
vieillesse de l’ENIM
à un niveau élevé (44
M€ fin 202
1, selon les dernières
données provisoires).
III.
Programme n° 195
La baisse sensible des crédits du programme 195 « Régimes de
retraite des mines, de la SEITA et divers » se confirme en 2021 par rapport
à 2020. Les crédits en LFI 2021 (1 148,7
M€) s
ont inférieurs à ceux
programmés en 2020 (1 203,4
M€
, soit -54,7
M€
). Alors que presque
l’intégralité des crédits prévus en 20
20 avait été consommée (sous-
exécution de 3,8
M€), l’année 202
1 est marquée par une sous-exécution de
18,9
M€
par rapport à la LFI, ce qui a conduit à des annulations de crédits,
principalement en fin de gestion, à hauteur de 18,6
M€
.
La baisse des crédits consommés est de 5,8 % en 2021 par rapport à
2020 (-69,7
M€)
. Cette baisse est principalement due à la poursuite de la
baisse de
la subvention de l’État au régime de retraite des mines,
qui
s’établit
63,0
M€ en dessous de l’exécution 20
20. Le plus grand nombre de
décès que prévu, sans doute lié en partie à la crise sanitaire, contribuerait
notamment à expliquer la sous-exécution à hauteur de 18,1
M€ par rapport
à la LFI.
L
a subvention de l’État au régime de la SEITA (1
35,7
M€)
continue
à diminuer. Elle est légèrement inférieure en 2021 à ce qui était prévu en
LFI (136,3
M€)
et en baisse de 6,3
M€ par rapport à
la subvention versée
en 2020.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
41
Chapitre III.
Moyens consacrés par l’
État à certains
régimes spéciaux
I.
Les dépenses fiscales
Il n’y a pas de dépenses fiscales
rattachées à cette mission.
Graphique n° 8 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission
(Md€)
Graphique n° 9 :
Dépenses budgétaires et fiscales par programme
(M
d€)
42
COUR DES COMPTES
II.
Les opérateurs et les taxes affectées
A.
Des régimes spéciaux de retraite financés par des taxes
affectées
Le seul opérateur
de la mission (l’ENIM) e
t les caisses de sécurité
sociale rattachées à la mission ne sont pas bénéficiaires de taxes affectées.
En dehors du périmètre de la mission, de nombreuses taxes sont
affectées au financement de régimes spéciaux de retraite. Elles sont
notamment retracées, de manière éparse, dans différentes annexes aux PLF
(« Évaluations des voies et moyens » tome 1, « Rapport sur les pensions de
retraite de la fonction publique » et « Bilan des relations financières entre
l’État et la protection sociale
») ou encore dans les rapports de la
commission des comptes de la sécurité sociale.
Il s’agit
par exemple de la contribut
ion tarifaire d’acheminement
(CTA)
37
, qui est due par les gestionnaires des réseaux de transport et de
distribution et par les fournisseurs d’électricité et de gaz naturel qui la
perçoivent auprès des consommateurs finaux, et qui est reversée à la caisse
nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) pour un montant
de près de 1,7
Md€
en 2021, de diverses taxes (sur les alcools en
particulier) dont bénéficie la Mutualité sociale agricole (MSA) pour le
financement du régime de base (2,9
Md€ en 20
21) et du régime
complémentaire obligatoire (304
M€ en 202
1) des non-salariés agricoles,
de droits de plaidoirie et de contributions équivalentes affectés à la Caisse
nationale des barreaux français (CNBF) (123
M€
en 2021), de la
contribution sur les émoluments et honoraires des notaires
38
qui est affectée
à la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires
(CPRCEN) pour 322
M€
en 2021
39
, ou encore, plus marginalement, d’un
pourcentage des recettes de billetterie perçu par la caisse de retraite de
l’Opéra national de Paris d’un montant marginal
(environ 1
M€)
.
Dérogatoir
es aux principes d’unité et d’universalité, ces taxes se
substituent, pour ces régimes, aux subventions versées par le budget de l’État
à l’ensemble des régimes de la mission «
Régimes sociaux et de retraite ».
37
P
révue par l’article 18 de la loi n°2004
-803 du 9 août 2004 relative au service public
de l’électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières
.
38
Article 3 de la loi du 12 juillet 1937 instituant une caisse de retraite et d'assistance
des clercs de notaires.
Une décision du Conseil d’État du 3 octobre 2018 (n°
421962,
4°) confirme son statut d’imposition de toute nature.
39
Montant prévisionnel.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
43
B.
Le financement de
l’ENIM
, seul opérateur de la mission
La subvention pour charges de service public (SCSP) en 2021 est
versée pour sa totalité prévue en LFI. Elle représente 10,2
M€
comme en
2020 et est stabilisée en LFI pour 2022. Elle a eu tendance à diminuer
depuis 2012, année où elle avait atteint 13,3
M€
.
La SCSP de
l’Établissement national des invalides de la marine
(ENIM) permet une mise en réserve limitée à 0,5 % sur la part finançant
des dépenses de personnel, contre 4 % pour le reste de la subvention.
L’intégralité de la réserve a été levée en fin de gestion.
Graphique n° 10 :
Subventions
à l’ENIM
2011-2022
(AE=CP,
en M€ courants)
Source : Cour des comptes à partir des données
d’exécu
tion et de la LFI pour 2022.
Les recettes de la branche vieillesse de l
’ENIM proviennent
principalement
de trois sources :
-
l
a subvention de l’État
(79 % en 2021) ;
-
les cotisations des marins et des armateurs (11 %) ;
-
la compensation démographique (7 %).
I
l convient de noter que les périodes de chômage ne font pas l’objet
d’une compensation par le
Fonds de solidarité vieillesse (FSV) : la charge
de cette non compensation est donc assurée indirectement par la subvention
de l’État pour un montant estimé entre
7,5
M€ et 10 M€ par an.
L’ENIM
gère l
’ensemble de l
a protection sociale des marins
(retraite, maladie, accident, invalidité, maternité, décès, action sociale et
9
10
11
12
13
14
770
790
810
830
850
870
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Subvention totale (échelle de gauche)
SCSP (échelle de droite)
44
COUR DES COMPTES
recouvrement). Il
bénéficie d’une triple tutelle (DAM
–
désormais
DGAMPA -, DB et DSS). La deu
xième convention d’objectif
s et de
gestion (COG) de l’ENIM couvr
ait la période 2016-2020. Compte tenu du
contexte de crise sanitaire et a
fin de sécuriser juridiquement l’ENIM en
2021, un avenant à la COG 2016-2020 a maintenu les moyens et objectifs
fixés. La troisième COG, couvrant la période 2022-
2026, vient d’être
signée (le 8 février 2022).
En 2021, les objectifs de la COG pour les différentes dépenses de
fonctionnement de l’ENIM ont été respectés.
Tableau n° 10 :
Dépenses de fonctionnement de l’ENIM
2016-2021
(
en M€ courants
)
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Dépenses de personnel
objectif de la COG
21,17
20,44
19,93
19,40
19,30
exécution
21,05
20,34
19,90
19,44
18,87
18,11
Dépenses informatiques
objectif de la COG
3,35
3,33
3,52
3,72
5,03
exécution
2,89
3,02
3,80
4,38
3,96
4,17
Autres dépenses de fonctionnement
objectif de la COG
3,88
3,63
3,55
3,36
3,36
exécution
4,24
3,49
3,41
3,63
3,42
3,26
Total dépenses de fonctionnement
Objectif de la COG
28,40
27,40
27,00
26,48
27,69
Exécution
28,18
26,85
27,11
27,46
26,25
25,54
Notes : toutes branches ; la COG ayant été signée tardivement
, il n’y a pas eu de
cadrage COG pour 2016 ; les données 2021 sont provisoires.
Sources : DAM, ENIM.
Les
pistes d’économies mises en œuvre dans le cadre de la
trajectoire fixée par la COG
ne peuvent avoir qu’un impact marginal
pour
le budget de l’État au regard du montant de la SCSP, qui vise à couvrir
l’intégralité des dépenses de l’ENIM pour la gestion de la branche
vieillesse.
Le plafond d’emplois de
293 ETPT fixé dans la LFI 2021 a été sous-
exécuté
–
comme cela a été le cas chaque année depuis 2017
–
, à hauteur
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
45
de 278 ETPT. La sous-exécution en 2021 est relativement importante. Elle
serait due à des difficultés de recrutement, des défections de certains agents
et une surcharge de travail du service RH dans le contexte de la crise.
Depuis la première COG couvrant 2013-2015, l
e nombre d’ETPT
n’a cessé de décroître.
La forte réduction
de l’emploi
visée par la COG
actuelle s’inscrit dans
un contexte de transformation numérique importante
et de transfert du recouvrement des cotisations sociales à l’ACOSS
40
.
Le transfert du recouvrement à l’ACOSS avec le passage à la
déclaration sociale nominative (DSN) a été initié en 2020 : une convention
a été signée le 20 juillet 2020 re
lative à l’organisation des relations
financières entre l’ACOSS et l’ENIM et
plus de 80 % des employeurs
utilisaient la DSN fin 2021
41
.
Tableau n° 11 :
Plafond d
’e
mplois
de l’ENIM prévu et exécuté
2014-2021 (en ETPT)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Plafond
d'emplois (LFI)
364
352
344
337
319
307
294
293
Exécution du
plafond d'emplois
363
352
344
326
314
301
288
278
Écart
-1
0
0
-11
-5
-6
-6
-15
Sources : DAM, ENIM.
Un programme de cessions immobilières a été initié en 2016. En
2021, un seul immeuble a été vendu pour un prix avoisinant 1
M€.
En tout
état de cause, les produits de cessions ne conduisent pas à une réduction du
besoin de financement de l’ENIM
: ils sont prioritairement affectés aux
investissements, qui seraient alors autofinancés, ou servent à assurer le coût
d’entretien du patrimoine immobilier.
Depuis 2012, l’État a ajusté sa subvention à l’ENIM en faisant appel
à la trésorerie de l’opérate
ur pour verser ses prestations. Dans ce contexte,
la subvention publique à l’ENIM a eu tendance à baisser
, excepté le ressaut
en 2017 et 2018.
40
La troisième COG (2022-2026) met un terme pour les cinq prochaines années aux
fortes baisses d’effectifs demandées
à l’ENIM
jusqu’ici
.
41
83 % à fin novembre 2021. L
’ENIM a mis en place une aide financière destinée à
accompagner les entreprises employant de 1 à 4 marins salariés pour le passage à la
DSN. En 2021, cette aide a bénéficié à 243 employeurs pour un montant total de
121
K€.
46
COUR DES COMPTES
Cette pratique a atteint ses limites en 2019 : pour reconstituer la
trésorerie de la branche vieillesse, qui avait atteint un niveau très faible, un
versement de 9,9
M€ depuis le programme 198
a dû être réalisé en 2019.
Malgré la crise sanitaire, comme en 2020, la trésorerie de la branche
vieillesse de l’ENIM
a pu être maintenue à un niveau élevé fin 2021 sans
versement complémentaire par rapport à la LFI, le résultat de la branche
vieillesse étant positif (cf. 1.2.2).
Tableau n° 12 :
Résultat et trésorerie de l’ENIM
branche vieillesse
2015-2021 (en
M€ courants)
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Résultat
-7
-24
-2,5
-3
17
12
11,3
Trésorerie
41,7
14,9
4,8
9,6
25,4
34,4
44
Note : les données 2021 sont provisoires.
Sources : DAM, ENIM.
La révision en 2017 du profil de versement des subventions (la
mensualité de janvier est désormais majorée afin de renforcer le niveau de
trésorerie dès le début de l’année) montre
néanmoins la mise sous tension
de l’établissement. En cas de besoin,
comme
l’ENIM n’
est pas autorisé à
emprunter
42
, la trésorerie de la branche maladie contribue à assurer le
paiement des pensions (comme par exemple début décembre 2020). Cela
n’a pas été nécessaire e
n 2021.
C.
Des caisses de sécurité sociale qui
font également l’objet
d’un
suivi dans le périmètre de la mission
Bien que relevant du titre 6, les subventions accordées par cette
mission couvrent également, de manière indirecte, les coûts de gestion des
diffé
rentes caisses subventionnées, à l’exception de la CRP
RATP, dont les
coûts de gestion sont gérés sur un compte séparé et qui sont couverts en
intégralité par l’entreprise
43
.
42
C’est le cas également de la CRP
RATP.
43
La CRP
RATP conclut périodiquement une COG avec l’État qui détermine
notamment ses ressources de gestion. Celles-ci, intégralement prises en charge par la
RATP, ne relèvent cependant pas à proprement parler du budget de l’État.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
47
Tableau n° 13 :
Coûts et ratio de gestion 2015-2022
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Régime
de
retraite
des mines
Coûts de
gestion (M€
courants)
18,0
17,1
15,0
13,2
12,7
12,3
11,6
11,1
Ratio de
gestion (
€
)
NC
1,01
1,05
0,97
0,98
0,99
0,99
0,98
CPRP
SNCF
Coûts de
gestion (M€
courants)
22,9
22,6
24,7
24,3
24,7
24,0
26,1
25,7
Ratio de
gestion (
€
)
0,43
0,43
0,47
0,46
0,49
0,46
0,50
0,49
CRP
RATP
(financé
par la
RATP)
Coûts de
gestion (M€
courants)
5,8
6,1
5,5
4,9
4,9
4,8
5,3
5,5
Ratio de
gestion (
€
)
0,55
0,55
0,49
0,42
0,42
0,41
0,44
0,45
Régime
de
retraite
des
marins
Coûts de
gesti
on (M€
courants)
8,8
8,6
8,5
9,3
9,6
9,5
9,6
9,6
Ratio de
gestion (
€
)
NC
0,81
0,82
0,90
0,94
0,95
0,96
0,97
Note : la définition des indicateurs est celle des PAP, le ratio correspondant aux frais de
gestion pour 100
€ de pension
; prévisions pour 2021 et 2022.
Sources : PAP successifs.
Pour les quatre principaux régimes de retraite financés par la
mission (RATP, SNCF, mines et marins), l’État est lié par une
COG, qui
prévoit un suivi des coûts de gestion. Bien que ces coûts soient très
inférieurs aux charges de pension, ils constituent un des déterminants de la
dépense auquel l’État doit veiller, ce déterminant éta
nt le seul qui soit
véritablement pilotable.
Les coûts et ratios de gestion, tels que figurant dans les projets
annuels de performances (PAP), évoluent diversement selon les régimes
depuis 2015, à la baisse pour le régime des mines, plutôt à la hausse pour
les régimes de la SNCF et des marins, enfin à la baisse puis à la hausse
pour le régime de la RATP, sans que ces évolutions soient toujours bien
documentées. Par exemple, la hausse attendue des coûts de gestion de la
CRP RATP en 2021, qui a toutefois été révisée à la baisse entre les
PAP 2020 et 2021 de 0,45
M€ et qui se prolongerait en 2022, n’est pas
commentée dans le PAP 2022
44
.
Les comparaisons des coûts de gestion des caisses sont à manier
avec précaution et ne peuvent, en tout état de cause, viser à la convergence.
44
Les commentaires, brefs, portent sur la baisse du ratio de gestion sur longue période.
Les dépenses de gestion pour 100
€ de prestations servies étaient estimées à 0,
78
€ en
2019.
48
COUR DES COMPTES
Les différences structurelles entre les caisses sont importantes (régime
ouvert ou fermé, opérations de gestion très diverses, etc.). Ainsi, la CPRP
SNCF n’est pas chargée de reconstituer la carrière de ses assurés,
l’entreprise assumant elle
-même cette reconstitution, ce qui allège le coût
des liquidations. En revanche, le travail de reconstitution des carrières au
sein
de l’ENIM
nécessite de reconstituer la carrière du marin au jour près,
tâche particulièrement longue et complexe.
D.
Une maquette de performance inchangée
et toujours perfectible
Le dispositif de performance de la mission demeure inchangé. La
Cour ne peut ainsi que réitérer ses constats et propositions.
Les indicateurs de performance utilisés dans les différents
documents budgétaires préparatoires à destination des parlementaires sont
pour l’essentiel des indicateurs de gestion. Ces indicateurs gagneraient à
être harmonisés pour renseign
er de manière plus pertinente sur l’efficience
de la gestion des organismes chargés de ces régimes. Ils devraient en outre
être complétés afin de mesurer la qualité du service rendu aux bénéficiaires.
Des indicateurs de performance
concentrés sur l’efficie
nce de la
gestion des régimes
Les indicateurs de gestion suivis dans le cadre des projets et des
rapports annuels de performance (PAP et RAP) sur la mission peuvent être
regroupés en trois catégories principales :
- pour la CPRP SNCF, la CRP
RATP, l’ENIM,
le régime de retraite des
mines et celui de la SEITA, des indicateurs de coûts globaux, qui rapportent
les coûts de fonctionnement imputés à la gestion des liquidations (ou, pour
les mines et la SEITA, la rémunération de
l’État pour charge de service
public) à la masse des prestations versées ;
- pour la CPRP SNCF, la CRP
RATP, l’ENIM, la CANSSM et la SEITA,
des indicateurs de coûts de primo-
liquidation d’une pension de retraite,
selon des modes de calculs différents ;
- pour la CPRP SNCF, la CRP
RATP et l’
ENIM, un indicateur de
performance de la gestion appréhendée par le taux de récupération des
indus (CPRP SNCF, CRP RATP) ou le taux de recouvrement global
(ENIM).
Le PAP présente en effet
l’efficience
de la gestion et la qualité du
service rendu aux bénéficiaires comme les deux objectifs principaux de la
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
49
mission
45
, mais aucun des indicateurs-type ne mesure vraiment la qualité
du service rendu.
Deux des trois indicateurs-
types de la mission visent l’efficience de
la gestion, qu’il s’agisse de la maîtrise des
coûts globaux des caisses (à
partir de l’indicateur
rapportant les coûts de gestion et les prestations
servies) ou de celle de leurs coûts de gestion technique (à partir du coût
unitaire d’une primo
-liquidation de pension de retraite).
On notera que le premier indicateur a légèrement évolué pour être
harmonisé avec l’indicateur du programme 741 («
pensions civiles et
militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité
») : le rapport
entre les coûts de gestion et les prestations servies n’est p
lus exprimé en %,
mais en termes de dépenses de gestion pour 100
€ de prestations servies
46
.
Concernant le deuxième indicateur, on notera sa forte sensibilité aux
paramètres le déterminant. Par exemple, pour la CRP RATP qui a revu
depuis 2019 sa méthode d’
estimation pour mesurer les coûts afférents à la
seule activité d’une
primo-liquidation de pension de retraite, le coût de
cette activité en 2021 est estimé désormais à 93,5
€, contre une prévision
initiale dans le PAP 2021 de 60
€ puis actualisée dans le
PAP 2022 à
72,7
€.
La hausse, également par rapport à 2020 (59
€)
, tient aux deux
paramètres du calcul : un nombre de dossiers liquidés en baisse par rapport
à 2020 et légèrement moins élevé que l'estimation initiale 2021 par la
caisse ; un montant de charges de personnel nettement supérieur à 2020 car
la caisse a affiné en 2021 (dès le mois de juin) la comptabilité analytique
pour mieux prendre en compte aussi dans les effectifs associés à cet
indicateur les effectifs du service contrôle (et donc pas uniquement la
liquidation)
47
.
Le troisième indicateur-type, le taux de recouvrement ou de
récupération des indus, dépasse 90 % pour la plupart des régimes depuis
45
Dans la présentation stratégique de la mission (p. 8 des PAP), il est écrit «
l’État doit
cependant s’assurer de la
bonne gestion des différents dispositifs et régimes et veiller
à ce qu’un
service de qualité soit rendu à leurs bénéficiaires, au meilleur coût pour la
collectivité nationale qui les finance majoritairement
[…]. À ce titre, les indicateurs
présents sur la mission sont destinés à mesurer l’efficience des organismes en charge
de la gestion de ces régimes.
».
46
L’indicateur, ainsi
formulé, s’interpr
ète plus facilement mais la nouvelle présentation
conduit simplement à en changer l’intitulé et l’unité. Par exemple, en 2021 pour la
CPRP
SNCF, l’indicateur vaut 0,50
€ (pour 100
€ de prestations servies), au lieu de
0,50
% avec l’ancienne présentation.
47
La forte sensibilité du ratio à ces deux paramètres tient à la faiblesse des effectifs pris
en compte (moins de 10 ETP/an représentant 150 000 à 200 000
€ seulement de charges
de salaires annuels) et la relative modestie du nombre des primo-liquidations (un peu
plus de 2000).
50
COUR DES COMPTES
2014
48
; s’il s’agit évidemment d’une mission essentielle des caisses, le
maintien d’un indicateur de
performance proche de 100 % conduit à
s’interroger sur la pertinence de cet indicateur. D’ailleurs, le PAP indique
qu’atteindre 100
% n’
est pas possible. Un sous-indicateur relatif à la
détection de fraudes pourrait compléter la mesure de la performance des
caisses.
À nombre d’indicateurs constant, l’introduction d’un ou plusieurs
indicateurs-types portant sur la qualité de service des caisses, par exemple
en termes de délai de liquidation et d’exactitude des montants de
prestations servies, permettrait une meilleure information sur leur
performance. Ces indicateurs «
du point de vue de l’usager
» gagneraient à
être sélectionnés de manière à être aussi comparables que possible entre les
différents organismes financés par la mission. Afin de limiter le risque de
rupture de série, le suivi des indicateurs précédents pourrait être maintenu
durant quelques années, par exemple dans la justification des crédits au
premier euro.
Enfin, ces indicateurs permettent difficilement des comparaisons,
les caisses de la mission présentant des différences structurelles de taille
d’une part, et de fonctionnement d’autre part
; c’est en particulier le cas de
l’ENIM dont les missions sont plus larges (notamment le calcul des
cotisations dues par les employeurs) que celles des autres caisses.
À défaut d’harmoniser les cibles, l’harmonisation de leurs modalités
de calcul permettrait de renforcer l’information sur ces programmes. Le
coût unitaire d’une
primo-liquidation de pension de retraite est ainsi
mesuré, selon l’
organisme, en charges de personnel (régimes des mines, de
la RATP et de la SNCF) ou en charges de personnel y compris charges de
personnel indirectes (régime des marins), tandis que le coût de gestion pris
en compte pour être rapporté à la masse de prestations servies est calculé
sur le fondement du budget de gestion (CPRP SNCF, CRP RATP), sur
celui de la rémunération versée pour cette gestion (à la Caisse des dépôts
pour le régime de retraite des mines,
à l’
Association pour la prévoyance
collective
–
APC
–
pour celui de la SEITA) et sur une estimation
49
(régime
des marins)
–
différences de méthode qui recoupent pour partie la
différence de situation entre gestion en direct et gestion déléguée à un tiers.
Ces indicateurs ne sont en outre pas toujours stabilisés,
à l’exemple du
calcul du
coût unitaire d’une primo
-liquidation à la CRP RATP (cf.
supra
)
48
La seule exception à ces taux très élevés est la CRP RATP, où le taux de récupération
des indus, de 88 % en 2020, aurait été de 75 % en 2021, correspondant à la cible peu
ambitieuse fixée pour 2023.
49
Le périmètre pris en compte est celui des frais directs et indirects de personnel et de
fonctionnement, hors charges non décaissables.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
51
dont l’instabilité résulte toutefois de la montée en charge de la comptabilité
analytique de l’organisme
qui vise
in fine
à améliorer l’information
.
Enfin, les évolutions des indicateurs de performance, sur le passé
récent et en prévision, mériteraient d’être plus précisément commentées
,
comme cela a déjà été fait observer concernant les coûts et le ratio de
gestion.
Les responsables de programme sont conscients des défauts actuels
de la maquette de performance, mais ne formulent pas de propositions
alternatives. La direction du budget entend toutefois conduire la réflexion
sur
une mesure détaillée des coûts de gestion, faisant observer qu’avec la
mise en place progressive du répertoire de gestion des carrières unique
(RGCU), commun à tous les régimes, et la perspective d’une gestion
davantage mutualisée, impliquant la coresponsabilité des régimes sur la
collecte et la vérification des éléments constitutifs de droits à la retraite,
cette recherche d'efficience
mériterait d’
être éclairée par une vision fine
des coûts de gestion des différents régimes. Un rapprochement avec les
travaux conduits par la direction de la sécurité sociale dans le cadre du
groupe de travail « benchmarking »
50
et à l’occasion de la révision des
COG serait à cet égard nécessaire. Or, les indicateurs actuels des PAP et
ceux du groupe de travail « benchmarking » ne se recoupent pas. En
particulier, le seul indicateur de coût de gestion en matière de retraite du
groupe de travail « benchmarking » est un «
coût par unité d’œuvre
pondérée
» qui n’a été renseigné que par la CNAV et l’ENIM et pour lequel
la CPRP RATP a indiqué ne pas être en mesure d
’en
fournir une estimation.
50
Qui donne lieu chaque année au « rapport annuel sur la performance du service public
de la sécurité sociale ».
52
COUR DES COMPTES
Recommandation n° 4.
(DGAMPA, DB, DGITM)
: Faire
aboutir dès la prochaine loi de finances les travaux
permettant de définir des indicateurs harmonisés visant
à mieux apprécier la qualité de la gestion et la qualité du
service rendu, notamment en termes de délai de
liquidation et
d’exactitude des montants de prestations
servies (recommandation complétée).
E.
Une justification au premier euro à enrichir et un suivi
des réformes toujours inexistant
Ainsi que la Cour l’a déjà souligné, l’information présentée au sein
de la justification au premier euro pourrait être complétée et les
déterminants de la dépense pourraient être mieux explicités au sein des
PAP et des RAP, même si le PAP 2020 a marqué une avancée avec un
enrichissement des informations publiées.
La justification au premier euro gagnerait à être enrichie afin de faire
apparaître de manière synthétique les écarts
entre la LFI et l’exécution
(RAP) ou entre la LFI passée et le PLF pour l’année suivante (PAP)
et la
justification de ces écarts.
A minima
pour les principaux régimes de la
mission, il serait nécessaire de pouvoir comparer les comptes de résultat
simplifiés (écarts de masse des pensions, de masse des cotisations, de
transfert de compensation, etc.) entre les différents exercices (LFI,
exécutions, etc.) et
d’en
expliciter les sous-jacents : écarts sur le nombre
des départs à la retraite, sur la pension moyenne, sur les taux de cotisation,
etc.
Ce travail n’est qu’en partie réalisé pour la CPRP
SNCF et la
CRP RATP,
et ne l’est pas pour les régimes de retraite des mines et
des
marins.
La
direction
du
budget
reconnaît
qu’une
documentation
supplémentaire, en PAP et RAP, pour le régime de retraite des marins
(P197) et celui des mines (P195) pourrait être envisagée, sur le modèle de
la documentation produite sur le programme 198 pour la CPRP SNCF et la
CRP RATP. Il conviendrait que cette recommandation de la Cour, réitérée,
soit enfin mise en œuvre.
Plus précisément, pour chacun des quatre principaux régimes de
retraite de la mission, le RAP de l’année N devrait faire apparaître
les
comptes de résultat simplifiés en LFI et en exécution pour
l’année N (c’est
le cas actuellement seulement pour les régimes de retraite de la SNCF et
de la RATP), et le PAP de l’année N devrait faire apparaître les comptes
de résultat simplifiés en LFI
pour l’année N
-1, selon les dernières
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
53
prévisions en année N-1 et en PLF pour
l’année N
(seuls ces deux derniers
comptes de résultats figurent actuellement dans le PAP et uniquement pour
les régimes de retraite de la SNCF et de la RATP
51
).
La soutenabilité
des régimes représente, comme l’a souligné la Cour
à plusieurs reprises, un deuxième domaine dans lequel les indicateurs de
performance
ne fournissent que peu d’information. Si à la fois la
soutenabilité à long terme de ces régimes et l’évolution de la sub
vention
accordée par l’État dépassent le champ de compétence des responsables de
programme, elles devraient cependant être présentées de manière claire au
sein des PAP. Or, la documentation actuellement fournie dans le cadre de
l’élaboration du projet de l
oi de finances demeure incomplète sur certains
points. Par exemple, le PAP
ne permet pas d’évaluer l’impact des réformes
des retraites précédentes, réformes qui sont citées et justifient les montants
de crédits inscrits en loi de finances
52
. I
l s’agirait
a minima
de rappeler les
évaluations produites régulièrement par le C
onseil d’orientation des
retraites.
Ces éléments semblent indispensables pour documenter les efforts
réalisés par ces régimes (augmentation des cotisations, allongement de la
durée
d’assura
nce, relèvement des âges de départ à la retraite, etc.), au
même titre que le régime général et le régime des fonctionnaires, par
exemple.
Recommandation n° 5.
(DGAMPA, DB, DGITM)
:
Présenter
les
comptes
de
résultat
simplifiés
des
principaux régimes de la mission (en LFI, selon les
dernières prévisions et en exécution) et leurs sous-
jacents,
ainsi
que
les
évaluations
disponibles
de
l’
incidence
financière des réformes mises en œuvre sur
les régimes spéciaux de retraite (recommandation
complétée).
51
En outre, le compte de résultat simplifié selon les dernières prévisions en année N-1
est intitulé de manière trompeuse « LFI N-1 » dans le PAP. Son libellé devrait être
modifié (par exemple « Dernières prévisions N »).
52
Le PAP 2021 cite par exemple les réformes qui vont affecter les régimes de retraite de la SNCF
et de la RATP mais ne les évalue pas
.
54
COUR DES COMPTES
III.
Les fonds sans personnalité juridique
Sans objet pour cette mission.
IV.
Les programmes d’investissements d’avenir
Sans objet pour cette mission.
V.
L’évolution de la dépense totale
sur moyenne période
A.
Synthèse de la dépense de l’État consacrée aux retraites
Schéma n° 1 :
Présentation
globale des moyens consacrés par l’État
aux retraites en 2021
(en M€)
-voir annexe 3-
Note : montants exécutés pour la mission RSR et montants prévus pour les autres
régimes.
Source : Cour des comptes à partir
des données d’exécution 202
1 pour la mission RSR,
des PAP 2021 et du rapport de la CCSS de septembre 2021.
La mission « Régime sociaux et de retraites » ne recouvre pas de
politique publique claire ou exhaustive : elle ne regroupe pas toutes les
subventions budgétaires directes de l’État aux régimes de retraites
(cf.
supra
), elle ne recouvre pas l’ensemble de
la dépense de l’État
(budgétaire ou fiscale) aux régimes spéciaux définis à l’article R.711
-1 du
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
55
code de la sécurité sociale (même hors fonctionnaires de l’État), elle ne
retrace pas non plus l’ensemble des dépenses fiscales ou taxes et
impositions diverses affectées à la politique publique des retraites (mais
cela semble, dans ce dernier cas, dépasser son objet).
Le schéma présente une vision extensive du financement de l’État,
direct ou indirect, des retraites.
L’effort global de l’État, à divers titres,
peut ainsi être estimé en
2021 à 90,9
Md€.
Sur le périmètre plus restreint des régimes spéciaux de retraite, hors
fonctionnaires, définis à l’article R.711
-1 CSS
53
, l’effort en
2021 est évalué
à 8,0 Md
€.
B.
Suivi sur moyenne période de la dépense budgétaire
de la mission
Graphique n° 11 :
Dépense budgétaire de la mission « Régimes
sociaux et de retraite », 2006-2021 (en
Md€ courants)
Champ : évolution à périmètre courant (hors subvention versée au CAS « pension »
jusqu’en 2012 inclus
).
Source : Cour des comptes à partir de RAP 2006-2020, exécution 2021 et LFI 2022.
Depuis 2014
, à l’exception de l’année 2018 qui ressort comme
exceptionnellement à la hausse en raison de dépenses non récurrentes
53
4° à 10° de l’article.
4
4,5
5
5,5
6
6,5
7
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
(LFI)
56
COUR DES COMPTES
(remboursement de dettes à la CPRP SNCF et aux gestionnaires du CFA
pour, au total, plus de 105
M€),
le montant total des
subventions de l’État
aux régimes spéciaux de la mission a tendance à diminuer à un rythme
relativement lent (elle passe de 6,51
Md€ en 2014 à 6,1
0
Md€ prévus en
LFI pour 2022, soit une baisse de 0,8
% en moyenne par an), alors qu’elle
augmentait rapidement auparavant (+4,7 % en moyenne par an entre 2006
et 2014).
Selon l’analyse sur moyenne période conduite par la NEB
2018, le
début de la période examinée est marqué notamment par une très forte
progression des prestations servies par la CPRP SNCF et la CRP RATP,
alors que l
a progression des cotisations n’a pas suivi cette tendance,
ce qui
s’est traduit par une forte augmentation du
taux de couverture des
prestations par la subvention de l’État
54
. Depuis 2014, les actions financées
par la mission apparaissent plus stables et les subventions aux régimes
fermés, après avoir augmenté, sont désormais en baisse en raison de la
diminution du nombre de retraités : entre 2014 et 2022, les crédits
diminuent de 30 % pour le régime de retraite des mines et de 22 % pour
celui de la SEITA.
54
+10 points pour le régime de retraite de la SNCF et +5 points pour celui de la RATP
entre 2006 et 2012.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
57
Annexes
Annexe n° 1 : Liste des publications récentes de la Cour des comptes
en lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
.................................
58
Annexe n° 2
: Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2020
......................................................................................................
59
Annexe n° 3 : Schéma n° 1 agrandi
........................................................................
61
58
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
Liste des publications récentes de la Cour
des comptes en lien avec les politiques publiques
concernées par la NEB
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale,
chapitre VI, « Les réformes des régimes de retraite de la SNCF et de la
RATP », septembre 2012
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale,
chapitre IX, « Les réformes des retraites des salariés du secteur privé : un
redressement financier significatif, une méthode à redéfinir dans la
perspective de nouveaux ajustements », septembre 2016
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale,
chapitre XIII, « La Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les
mines : une survie artificielle, une suppression à organiser », septembre
2016
Rapport publique thématique, « Les pensions de retraite des fonctionnaires,
des évolutions à poursuivre », octobre 2016
Rapport à la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale
,
« Les régimes spéciaux de retraite de la RATP, de la SNCF et des industries
électriques et gazières », juillet 2019
Rapport sur l’application des lois de finance
ment de la sécurité sociale,
chapitre V, « Partir plus tôt à la retraite : des dispositifs nombreux et
inégalement justifiés, une redéfinition nécessaire », octobre 2019
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale,
chapitre III, «
L’évolution des dépenses de prestations familiales et
d’assurance retraite
: des réformes et des effets importants pour les
assurés », octobre 2020
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
59
Annexe n° 2 :
Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 20
20
N°
Recommandation formulée au sein de
la
note d’exécution budgéta
ire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation
par la Cour du
degré de mise en
œuvre
*
1
(DB, DGITM) Pour améliorer
l’information du Parlement, regrouper dès
la prochaine loi de finances l’ensemble
des régimes spéciaux de retraite
sub
ventionnés par l’État au sein de la
mission « Régimes sociaux et de retraite »
et transférer les crédits relatifs au CFA au
programme 203 « Infrastructures et
services de transports » de la mission
« Écologie, développement et mobilités
durables » (recommandation reformulée).
La DB rappelle que le jaune Pensons comporte tous les ans un tableau
retraçant les financements de l’État vers les régimes spéciaux et vers d’autres
régimes. Dès lors que l’objectif de lisibilité est assuré, elle reste réservée sur
l’o
pportunité de faire évoluer à court terme le périmètre de la mission. Un
regroupement de l’ensemble des subventions budgétaires aux régimes
spéciaux de retraite sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » pourrait
présenter des difficultés quant à la responsabilisation des ministères sectoriels
sur leurs dépenses.
La DGITM n’est pas hostile à un transfert du CFA vers un autre programme
dont elle est responsable.
Le fait que le jaune Pensions annexé au
projet de loi de finances comporte tous les
ans un tableau retraçant les financements de
l’État vers les régimes spéciaux et
vers
d’autres régimes n’est pas la hauteur des
enjeux. Au sein de la mission qui
regrouperait tous les régimes spéciaux
faisant l’objet de
subventions budgétaires,
chaque programme pourrait être de la
responsabilité des ministères sectoriels.
Non mise en
œuvre.
2
(DAM, DB, DGITM) : Faire déboucher
dès la prochaine loi de finances les
travaux à engager pour définir des
indicateurs harmonisés visant à mieux
apprécier la qualité de la gestion et la
qualité de service des caisses et de
l’ENIM (recommandation reformulée)
.
La DB
n’est pas opposée à une réflexion, avec les autres responsables des
programmes composant la mission, sur l’évolution des indicateurs. Elle
rappelle que les régimes bénéficiaires sont différents les uns des autres, ce qui
rend ardue la recherche de données comparables, notamment en ce qui
concerne la définition d’un ratio global d’efficience commun.
La DGITM est prêt à participer aux débats qui pourraient être engagés par les
autorités de tutelle (la direction de la sécurité sociale et la direction du
Chaque acteur semble favorable pour
engager des travaux sur les indicateurs mais
cela ne se fait pas ou peu. On notera juste
une timide avancée :
l’indic
ateur rapportant
les coûts de gestion et les prestations servies
a légèrement évolué pour être harmonisé
avec l’indicateur du programme 741
Mise
en œuvre
partielle.
60
COUR DES COMPTES
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œ
uvre, refus, devenue sans objet.
budget) en vue de la création d’indicateurs permettant d’évaluer la qualité de
service des caisses ou la suppression de certains jugés peu efficaces.
La DAM considère que la question des indicateurs pourra être utilement
abordée dans le cadre de la révision de la COG.
(« pensions civiles et militaires de retraite et
allocations temporaires d’invalidité
») : le
rapport entre les coûts de gestion et les
prestations servies n’est plus exprimé en %,
mais en termes de dépenses de gestion pour
100
€ de prestations servies
.
3
(DAM, DB, DGITM) : Présenter les
comptes de résultat simplifiés des
principaux régimes de la mission (en LFI
et en exécution) et leurs sous-jacents, et
l’évaluation financière des réformes mises
en œuvre sur les régimes spéciaux de
retraite (recommandation complétée).
Selon la DB, une documentation supplémentaire, en PAP et RAP, pour
l’ENIM (
programme 197) et la CANSSM (programme 195) pourrait être
envisagée, sur le modèle de la documentation produite sur le programme 198
pour la CPRP SNCF et la CRP RATP. En revanche, il ne parait pas possible
de faire figurer dans les documents budgétaires des évaluations séparées et à
jour des réformes des retraites pour chaque régime.
La DGITM fait observer que les données relatives aux comptes simplifiés ne
sont pas stabilisées en tout début d’année civile. Elle est tout à fait disposée à
participer à l’éla
boration
de l’évaluation financière des réformes en lien avec
les tutelles (DB et DSS) et les caisses de retraite.
Il n’y a pas d’obstacles techniques pour
présenter les comptes de résultat simplifiés
des principaux régimes de la mission
(en LFI et en exécution).
Malgré les incertitudes, les chiffrages
des réformes pour les régimes les plus
importants de la mission pourraient être
rappelés, en les rebasant sur les dernières
données connues.
Non mise en
œuvre.
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »
61
Annexe n° 3 :
Schéma n° 1 agrandi