Mission Outre-mer
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-4 du
code des juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations
et ses recommandations, au terme d’une procédure contradictoire qui
permet aux représentants des organismes et des administrations contrôlés,
aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent une
tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de faire
connaître leur analyse.
La divulgation prématurée, par quelque personne que ce soit, des
présentes
observations
provisoires,
qui
conservent
un
caractère
confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire, porterait
atteinte à la bonne information des citoyens par la Cour. Elle exposerait en
outre à des suites judiciaires l’auteur de toute divulgation dont la teneur
mettrait en cause des personnes morales ou physiques ou porterait atteinte
à un secret protégé par la loi.
MISSION OUTRE-MER
3
Mission Outre-mer
Programme
123
–
Conditions de vie outre-mer
Programme
138
–
Emploi outre-mer
Graphique n° 1 :
Mission
Outre-mer
- exécution 2021 (CP, en Md
€)
Source
: Cour des comptes d’après
Chorus
MISSION OUTRE-MER
5
Synthèse
Les crédits exécutés de la mission
Outre-mer
augmentent en
2021, mais représentent toujours une part marginale dans le
financement des politiques publiques ultramarines
Les crédits budgétaires consacrés aux outre-mer représentent en
2021 un peu plus de 4 % des dépenses du budget général
de l’État
, soit
20,93
Md€ de
crédits de paiement (CP) en loi de finances initiale (LFI).
Cette participation de l’État en faveur des territoires ultramarins s’est
accrue de 8,2 % par rapport à 2020, où les CP atteignaient 19,35
Md€ en
LFI. Ces dépenses correspondent aux seuls crédits budgétaires inscrits sur
le budget général de l’État
, qui
a cependant mobilisé d’autres instruments
financiers, notamment des prélèvements sur recettes destinés aux
collectivités territoriales.
En 2021, 94 programmes relevant de 31 missions différentes,
concourent aux politiques publiques outre-mer. La mission
Outre-mer
,
deuxième mission contributrice, ne représente que 11,3 % de cet effort,
loin derrière la mission
Enseignement scolaire
, qui regroupe à elle seule
32 % des crédits consacrés aux outre-mer. Avec les missions
Relations
avec
les
collectivités
territoriales,
Écologie,
développement
et
aménagements durables, Solidarité, insertion et égalité des chances,
Sécurités, Défense, Cohésion des territoires et Travail et emploi
, ces neuf
missions représentent 93
% de l’effort de l’État en faveur des outre
-mer.
Malgré son intitulé et l’importance des politiques publiques qu’elle
porte, la mission
Outre-mer
ne constitue en 2021 qu’une part toute relative
de l’ensemble des dépenses de l’État (
0,4 % des CP du budget général).
Ses crédits exécutés en 2021, augmentent de 7,1 % en autorisations
d’engagement (AE) et
de 1,7 % en crédits de paiement (CP) par rapport à
2020, pour atteindre 2,55
Md€ en AE et 2,37
Md€ en CP. La mission ne
représente toutefois qu
’une part marginale
de l’effort budgétaire
que
l’État
consacre aux politiques publiques en faveur des outre-mer, auquel
s’ajoutent des prélèvements sur recettes de l’État
et surtout des dépenses
fiscales (6,38
Md€)
, qui sont près de trois fois supérieures aux dépenses
budgétaires de la mission.
6
COUR DES COMPTES
Une amélioration de l’exécution des crédits de la mission,
bien que l’exercice budgétaire ait été marqué par les aléas de la
crise sanitaire
Dans le prolongement des améliorations constatées en 2020, la
gestion 2021 de la mission
Outre-mer
a conduit à une consommation quasi
intégrale des crédits votés. Celle-
ci s’élève en effet à 93,5
% en AE et
97,5
% en CP des crédits disponibles en fin de gestion, l’écart en AE étant
principalement justifié par une accélération des retraits d’engagements
j
uridiques d’années antérieures.
Une partie du reliquat de crédits, constitué
de fonds de concours, a en outre fait l’objet de reports sur l’exercice 2022.
Alors qu’en 2020, la mission avait été peu affectée par les aléas de
la crise sanitaire, elle a dû faire face, en 2021, aux conséquences de la
pandémie et des mesures de confinement mises en place sur certains
territoires.
Une très large partie des dépenses supplémentaires (130,64
M€ en
CP) a été portée par le programme 123
Conditions de vie outre-mer
(128,75
M€), qui a
notamment pris en charge
l’aide d’urgence apportée à
la Nouvelle-Calédonie pour couvrir les dépenses induites par le dispositif
exceptionnel de quarantaine locale. Les autres dépenses supplémentaires
du programme ont concerné aussi bien le financement de mesures
sanitaires que de continuité territoriale. Le programme 138
Emploi outre-
mer
, quant à lui, a concentré essentiellement des dépenses de
réaménagement au profit du service militaire adapté (SMA) et de
l’Institut
de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (Ifcass).
La mission a aussi fait l’objet de moindres dépenses
assez
significatives, en très grande majorité sur le programme 138. Estimées au
total à 145,84
M€, elles ont principalement conce
rné les exonérations de
charges patronales (133,75
M€), en raison du recours massif au chômage
partiel et de la diminution de la population salariée. Par ailleurs, la
fermeture de certains espaces aériens ainsi que la mise en place du « pass
sanitaire » ont limité les déplacements, et de ce fait diminué les dépenses
de continuité territoriale.
Pour tenir compte de ces aléas, les lois de finances rectificatives du
19 juillet 2021 et du 1
er
décembre 2021 ont respectivement procédé à une
ouverture de crédits de 82
M€ en AE et CP sur le programme 123 pour
MISSION OUTRE-MER
7
soutenir la Nouvelle-Calédonie et à une annulation de 171,7
M€ en AE et
166,9
M€ en CP sur le programme 138
1
.
Une mise à disposition de crédits en provenance du plan
« France relance »
Comme annoncé par le Gouvernement, un montant de 1,5
Md€
de
crédits du plan de relance devrait être consacré aux outre-mer, en 2021 et
en 2022, selon deux modalités :
-
en premier lieu, par des mesures nationales qui trouvent à s'appliquer
en outre-mer ;
-
en second lieu, par des mesures spécifiques et territorialisées.
Dans cet ensemble, la mission
Outre-mer
a bénéficié en 2021 de
crédits du Plan de relance, portant sur trois volets : le logement,
l’aménagement contractualisé et l’appui à l’ingénierie. Dotée de
70
M€ en
AE et 30
M€
en CP, la mission a vu ces AE intégralement consommées
sans toutefois que
l’intégralité de ces
CP le soit (sous-exécution des CP de
50 %).
Des programmes budgétaires qui présentent des difficultés
récurrentes de pilotage
L’année 2021 a constitué, pour la
DGOM, la première année de mise
en œuvre d’une expérimentation relative à l’élaboration, au contenu, à la
validation et au contrôle des documents de programmation et de répartition
budgétaires. Les conditions dans lesquelles s’est déroulée l’exécution 2020
et les progrès réalisés en termes de dialogue de gestion et de qualité de la
programmation avaient été jugés suffisants pour permettre à cette direction
de rejoindre les autres ministères participants. Cette expérimentation a
conduit à l’élaboration d’un
document unique de programmation soumis,
en début de gestion, au visa du CBCM, ce qui a permis une gestion
simplifiée de la mission.
1
La LFR1 et la LFR2 ont aussi procédé, pour la première, à l’annulation de 26,23
M€
en AE et CP sur le programme 138 (imputés sur les crédits mis en réserve) et pour la
seconde à l
’annulation de 9,35
M€ en AE de réserve de précaution sur le programme
123 et à l’ouverture de 1,7
M€ en AE et CP de titre 2 sur le programme 138.
En outre, la LFR1 a instauré un soutien exceptionnel au profit des régions d’outre
-mer
confrontées à des pert
es de recettes d’octroi de mer et de taxe spéciale de consommation
du fait de la crise sanitaire (+ 20
M€) ainsi qu’un soutien exceptionnel au profit de
Saint-Pierre-et-Miquelon,
Saint-Martin,
Saint-Barthélemy
et
Wallis-et-Futuna
confrontées à certaines pertes de recettes fiscales spécifiques du fait de la crise sanitaire
(+ 1,4
M€).¨La LFR2 est venue augmenter ces montants, respectivement de +
14,9
M€
et de + 0,3
M€.
8
COUR DES COMPTES
Malgré les efforts louables de la DGOM pour améliorer le pilotage
de la mission, les deux programmes qui la composent restent cependant
soumis à des difficultés structurelles majeures et pour la plupart
récurrentes.
Ainsi, sur le programme 138
Emploi outre-mer
, les compensations
d’exonérations de charges patronales représentent 86,7
% des crédits
alloués au programme. Or, les
déterminants de l’évolution de cette dépense
demeurent toujours mal connus du responsable de programme. Comme
chaque année, celui-ci reste dépendant des données fournies par
l’Agence
centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui ne sont confirmées
qu’à l’issue des exercices budgétaires. La
conséquence en est que ni la
direction du budget, ni la direction de la sécurité sociale ou l’Acoss
ne sont
en mesure de les communiquer
deux mois après la fin de l’exécution
, ce
qui fait peser une incertitude sur le montant réel de la dépense.
Les fortes variations des prévisions en 2020 (1 468,1
M€ en LFI,
1 597,4
M€ en février, 1
372,9
M€ en septembre dans le cadre des travaux
de préparation de la LFI 2021, et 1
458,7M€ un mois plus tard), la
surbudgétisation en 2021 (+ 178,46
M€) et l’instabilité des règles en
vigueur (réformes de 2018 et 2019) témoignent de la difficulté à établir des
prévisions fiables. Or, cette insuffisante fiabilité contrarie cette année
encore le principe d’annualité et pèse sur la pro
grammation et sur la
capacité du responsable de programme à mener sans risque budgétaire et
social les autres actions relevant de la mission, ainsi que sur la maîtrise des
risques du ministère.
Sur le programme 123, les restes à payer poursuivent leur croissance
régulière
malgré la démarche engagée par la DGOM d’apurement des
autorisations des années antérieures. Ils atteignent en 2021 un niveau
encore jamais égalé (1,98
Md€, soit une hausse de 9,9
% par rapport à
2020). Ces restes à payer rigidifient la dépense sur le long terme et
constituent, compte tenu de leur disproportion par rapport aux CP annuels
du programme, un risque de plus en plus avéré pour la soutenabilité de la
mission
Outre-mer
.
MISSION OUTRE-MER
9
Recommandations
1.
Poursuivre l’analyse et la
fiabilisation des engagements juridiques
pour lesquels l’absence ou la faiblesse de mouvements depuis
cinq ans
n’est pas justifiée.
Établir un échéancier précis de paiement, détaillant
les dates limites de paiement au-delà desquelles les AE devront être
nettoyée
s.
(DGOM, CBCM, DB) ;
2.
Fiabiliser les prévisions de compensation des dispositifs d’exonération
de cotisations de charges patronales en détaillant les sous-jacents des
prévisions,
leurs
chiffrages
et
la
temporalité
des
échanges
interministériels afférents
.
(DGOM, DB, DSS, Acoss) ;
3.
Poursuivre la fiabilisation des principales dépenses fiscales et proposer
la
suppression
des
dépenses
fiscales
inefficientes.
Borner
systématiquement toutes les dépenses fiscales y compris les plus
anciennes, et établir un programme pluriannuel effectif
d’évaluation
des principales dépenses fiscales
.
(DGOM, DB, DLF, DG Trésor,
DGFiP) ;
4.
Partager préalablement avec le Parlement le cadre des évaluations de
dépenses fiscales programmées
(
recommandation nouvelle
).
(DGOM)
10
COUR DES COMPTES
Sommaire
Chapitre-I.
Analyse de l’ex
écution budgétaire
...............................
16
I.
La programmation initiale
....................................................................
16
A.
Un accroissement des crédits de la mission en projet de loi de finances
..............................................................................................................
16
B.
Une programmation initiale en hausse et un effort de sincérisation des
crédits de la mission
.............................................................................
17
C.
La soutenabilité de la programmation validée par le CBCM
...............
20
II.
La gestion des crédits et sa régularité
...................................................
20
A.
Un niveau de sous-
exécutions régulés par d’importants mouvements
intervenus par voies législative et réglementaire
..................................
23
B.
L’amélioration du pilotage de la dépense
.............................................
31
C.
Les incidences financières de la crise sanitaire sur les dépenses de la
mission
Outre-mer
................................................................................
35
III.
L’analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
.............
37
A.
Une mission composée principalement de dépenses d’intervention en
légère augmentation
..............................................................................
38
B.
Des dépenses de personnel en hausse avec une augmentation des
effectifs réalisés
....................................................................................
39
C.
Des dépenses toujours marginales sur les autres titres de la mission ... 43
IV.
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
..........................
46
A.
Les incidences de l’exécution 2021 sur l’exercice 2022
......................
46
B.
La soutenabilité à moyen terme marquée par un niveau de restes à payer
sans précédent
.......................................................................................
47
C.
Un budget 2022 qui stabilise la trajectoire des crédits de la mission ... 52
V.
L’incidence des dépenses budgétaires sur l’environnement
.................
54
Chapitre-II.
Points d’attention par programme
............................
58
I.
Une très nette amélioration de l’exécution du programme 123
Conditions de vie outre-mer
.................................................................
58
II.
Un programme 138 toujours marqué par les aléas de la crise sanitaire 70
Chapitre-III. Moyens consacré
s par l’
état aux politiques conduites
outre-mer
...................................................................................
78
I.
Les dépenses fiscales en forte augmentation malgré les tentatives de
rationalisation
.......................................................................................
78
A.
Le montant des dépenses fiscales pèse près du triple de celui des
dépenses budgétaires
............................................................................
79
MISSION OUTRE-MER
11
B.
Les dispositifs de l’exercice 2021 ne font l’objet d’aucune évolution
majeure
.................................................................................................
83
C.
Des dépenses fiscales dont la fiabilité a été améliorée, mais qui
nécessitent une poursuite des efforts de rationalisation
........................
85
II.
Ladom : un opérateur qui reste touché par la crise sanitaire
.................
89
A.
Stabilisation des effectifs de l’opérateur Ladom
..................................
90
B.
Subventions de l’État
............................................................................
91
C.
Poursuite des efforts de Ladom pour une meilleure gestion
.................
94
III.
Le fonds sans personnalité juridique 5.0 ou fonds outre-mer
...............
97
IV.
Augmentation et dispersion de la dépense totale : une fragmentation
budgétaire complexe à lire
....................................................................
99
A.
Des évolutions de dépenses inégales selon leur nature
.........................
99
B.
La difficile synthèse des moyens consacrés par l’État aux outre
-mer 100
MISSION OUTRE-MER
13
Introduction
La mission
Outre-mer
, placée sous la responsabilité du ministère des outre-
mer, vise d’une part à favoriser la création de richesses et d’emplois pour le
développement économique et social des territoires ultramarins et, d’autre part, à
améliorer la cohésion sociale et les conditions de vie des populations y résidant.
Cette mission est composée de deux programmes, dont la responsable est la
directrice générale des outre-mer : le programme 138
Emploi outre-mer
et le
programme 123
Conditions de vie outre-mer,
le premier disposant de trois fois plus
de crédits budgétaires que le second. À
ces dépenses budgétaires s’ajoutent des
dépenses fiscales, elles-mêmes près de trois fois supérieures aux dépenses
budgétaires de la mission. Unique opérateur rattaché à la mission,
l’Age
nce de
l’outre
-mer pour la mobilité (Ladom) est un établissement public administratif en
vertu des articles 4 et 6 de la loi du 14 octobre 2015. Compétent en matière de
formation et d’insertion professionnelle, Ladom assure également la gestion des
actions
relatives à la continuité territoriale qui lui sont confiées par l’État et les
collectivités territoriales.
Pour l’exercice 2021, l
a mission présente un montant exécuté de 2,55
Md€ en
AE et 2,37
Md€ en CP soit
des augmentations de 7 % en AE et de 2 % en CP par
rapport à
l’exécution 2020
.
14
COUR DES COMPTES
Graphique n° 2 :
Exécution 2017-2021 des crédits de la mission
Outre-mer
(en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus
Les crédits de la mission ne représentent
toutefois qu’une partie assez faible
de l’effort budgétaire global de l’État en faveur des outre
-mer puisque les politiques
publiques qui y sont consacrées sont portées par 94 programmes relevant de 31
missions du budget général. Les crédits de la mission
Outre-mer
, représentent 11,3 %
de l’effort total
de l’État e
n faveur des outre-mer.
MISSION OUTRE-MER
15
Schéma n° 1 :
Dépenses en faveur des outre-
mer (CP en M€)
Source : Cour des comptes. * Chiffrage 2021 (LFI) issu du document de politique transversale
2022 ; ** Chiffrage 2021 issu du Tome II Voies et Moyens annexés au PLF 2022
Malgré les aléas dus à la crise sanitaire, la Cour note une amélioration de la
gestion des dépenses budgétaires au cours de l’exercice considéré malgré une légère
sous-consommation de 2 % en CP après correction en lois de finances rectificatives.
En gestion 2021,
l’intégralité des crédits disponibles a été consommée. L’incidence
financière de la crise pour le budget outre-mer a essentiellement porté sur une aide
d’urgence à la Nouvelle
-Calédonie accordée par la première loi de finances
rectificative (LFR) pour un montant de 82
M€, auxquels s’est ajouté un dégel d’une
partie de la réserve de précaution
2
. Les montants transférés au titre du plan de relance,
d’un montant de
70 M
€ en AE, ont été
quasiment intégralement engagés au cours de
l’exercice
Enfin, si un effort pour rendre plus sincère la prévision budgétaire est à
souligner, la Cour constate un niveau de restes à payer sans précédent sur la mission
ainsi que le maintien du fonds sans personnalité juridique dénommé « Fonds outre-
mer », amendé de modalités de gestion moins opaques.
2
À hauteur de 25
M€ en AE et 24
M€ en CP, pour contribuer à une nouvelle aide de 40
M€ au
profit de la Nouvelle-
Calédonie (le reliquat ayant été financé par le mécanisme d’auto
-assurance).
16
COUR DES COMPTES
Chapitre-I.
Analyse de l’ex
écution budgétaire
I.
La programmation initiale
A.
Un accroissement des crédits de la mission en projet de loi de
finances
La programmation initiale 2021 portait sur un budget de 2,68
Md€ en AE et
2,43
Md€ en CP, représentant
respectivement une hausse des crédits par rapport à la
LFI 2020 de 6,4 % en AE et 2,6 % en CP à périmètre courant (et 6,42 % en AE et de
2,9 % en CP à périmètre constant
3
).
Marquée par des objectifs de relance à la suite de la crise sanitaire, cette
budgétisation intégrait plusieurs mesures nouvelles conduisant à un effort important
dans les domaines de la construction et de la rénovation des infrastructures,
notamment dans les secteurs de l’éducation et du logement social (deuxième année
de mise en œuvre
du plan logement outre-mer 2019-2022), ainsi que du soutien à
l’emploi et à la formation. Elle prévoyait également un renforcement de
l’accompagnement des collectivités grâce aux dispositifs déployés par l’Agence
française de développement (AFD) et la contribution opérationnelle des plateformes
d’ingénierie de Guyane et de Mayotte.
Tableau n° 1 : Évolution des crédits inscrits en loi de finances 2020 et en
programmation initiale 2021 (à périmètre courant)
AE (en M€)
CP (en M€)
LFI 2020
PLF 2021
Évolution
LFI 2020
PLF 2021
Évolution
P. 123
774,57
828,78
7,00%
624,56
593,27
-5,01%
P. 138
1 744,31
1 851,17
6,13%
1 747,60
1 841,72
5,39%
Mission
Outre-mer
2 518,88
2 679,95
6,39%
2 372,16
2 434,99
2,65%
Source
: Cour des comptes d’après les données
LFI 2020 et PLF 2021
Deux amendements sont venus corriger la prévision initiale de la mission
Outre-mer
. L’amendement AN n°II
-2222 du 31 octobre 2020 a majoré de 30
M€ en
3
C’est
-à-dire corrigé des mesures de transfert et de périmètre.
MISSION OUTRE-MER
17
AE et 10
M€ en CP les crédits du programme 123
Conditions de vie outre-mer
, afin
de prendre en compte le financement des contrats de redressement outre-mer
(Corom). L’amendement AN n°1253 du 14 décembre 2020 est venu quant à lui
minorer de 8,5
M€ en AE et CP les crédits du programme 138
Emploi outre-mer
, afin
de tenir compte des votes int
ervenus dans le cadre de l’examen du projet de loi de
finances pour 2021.
Au total, en LFI 2021, la mission
Outre-mer
a été dotée de 2,7
Md€ en AE et
2,4
Md€ en CP, soit une très légère augmentation de 0,8
% en AE et 0,06 % en CP
par rapport aux crédits inscrits au PLF 2021.
Tableau n° 2 : Évolution des crédits inscrits en programmation initiale 2021 et
en loi de finances 2021 (en M€)
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
PLF 2021
828,78
593,27
1 851,17
1 841,72
2 679,95
2 434,99
Amendements
30,00
10,00
-8,51
-8,51
21,49
1,49
LFI 2021
858,78
603,27
1 842,66
1 833,22
2 701,44
2 436,49
Source : Cour des comptes
B.
Une programmation initiale en hausse et un effort de
sincérisation des crédits de la mission
En LFI 2021, la mission
Outre-mer
voit ses crédits augmenter de 7,25 % en
AE et 2,71 % en CP par rapport aux crédits votés en LFI 2020. Cette évolution
s’explique notamment par de nouvelles dépenses pérennes sur le programme 123
-
Conditions de vie outre-mer,
par d’importantes évolutions tendancielles sur les deux
programmes de la mission (+106,7
M€ en AE et +56,7
M€ en CP), et par quelques
mesures de périmètre et de transfert (-0,5
M€ en AE et
-4,82
M€ en CP).
18
COUR DES COMPTES
Graphique n° 3 :
Construction de la LFI 2021
–
détail des mesures nouvelles
(CP en M€)
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM et LFI 2020 et 2021
1.
Des évolutions tendancielles importantes
Dans le prolongement des efforts consentis en 2020 visant à mieux maîtriser
les sous-exécutions récurrentes des crédits votés en LFI, une sincérité de la
programmation et une budgétisation réaliste étaient encore attendues en 2021.
•
Une modification de la méthode de prévision des consommations de CP sur le
programme 123
Pour cela, la DGOM, en lien avec la direction du budget (DB), a fait évoluer
la méthode de détermination des clefs d’écoulement des CP jusque
-là utilisée. Elle a
ainsi décidé de projeter ses besoins non pas à partir d’échéanciers théoriques, mais à
partir de restitutions de l’exécution par année d’engagement de la dépense depuis le
passage à Chorus en 2011. Cette nouvelle méthode de compréhension des
écoulements de CP a été appliquée à la plupart des actions du programme 123
Conditions de vie outre-mer
et a contribué à une baisse du tendanciel en CP sur
chacune des actions du programme (- 36,52
M€ au total).
MISSION OUTRE-MER
19
•
Des investissements réévalués au profit de la formation
L
’évolution tendancielle
, aussi en baisse de 7,4
M€ en CP
sur le programme
138
Emploi outre-mer
, correspond à un abaissement des investissements du SMA de
1
M€ et de 6,4
M€ de l’enveloppe dédiée à L
adom.
•
Une hausse des prévisions de besoin au titre des exonérations de charges
sociales établies par l’Acoss
En parallèle, une nette augmentation des ressources est constatée sur le
programme 138
Emploi outre-mer
, et résulte essentiellement d’une hausse de
97,1
M€ en AE et en CP des crédits alloués à l’action 1 Soutien aux entreprises. Les
compensations d’exonération de charges patronales portées par cette action
constituent des dépenses de guichet, particulièrement dépendantes des données
fournies par l’Acoss, seulement confirmées à l’issue des exercices budgétaires, et
dont les déterminants d’évolution restent mal connus du responsable de programme.
2.
De nouvelles dépenses pérennes principalement portées par le
programme 123
Conditions de vie outre-mer
Le programme 123 bénéficie en 2021 de plusieurs nouvelles mesures
4
qui
augmentent en LFI les crédits de la mission
Outre-mer :
-
sur
l’action 1 Logement, 18
M€ en AE et de 3,6
M€ en CP visent ainsi à
financer les établissements fonciers de Guyane et de Mayotte ;
-
sur l’action 2 Aménagement territorial, 48,8
M€ en AE et 12,14
M€ en CP
regroupent le financement des écoles primaires à Mayotte, la rénovation -
construction d’un lycée de Wallis
-et-Futuna et enfin le financement des
Corom ;
-
sur l’action 9 Appui à l’accès aux financements, 12
M€ en AE et 4
M€ en
CP correspondent aux financements ouverts au profit des Corom.
Sur le programme 138
Emploi outre-mer
,
le SMA bénéficie d’une mesure
nouvelle de 6,1
M€ en AE et de 0,8
M€
en CP
, pour l’engagement du programme
d’infrastructu
re et le développement du nouveau régiment de Bourail en Nouvelle-
Calédonie.
3.
Des mesures de périmètre et de transfert limitées
En 2021, les programmes de la mission
Outre-mer
ne connaissent pas
d’évolution de périmètre significative.
Pour le programme 123
Conditions de vie
outre-mer
, elles sont la continuité des mouvements opérés les années précédentes, à
savoir :
4
Bien qu’identifiées comme des dépenses pérennes, ces mesures nouvelles induisent des dépenses
pluriannuelles, qui auront vocation à disparaître à la fin des opérations identifiées.
20
COUR DES COMPTES
-
le transfert au programme 162
Interventions territoriales de l’État
de la
mission
Cohésion des territoires
de 4,54
M€ en CP uniquement
pour le
financement du plan d’intervention territorial de l’État (PITE) en Guyane
;
-
le transfert au programme 162
Intervent
ions territoriales de l’État
de
0,57
M€
en AE et en CP pour le financement des actions de sécurité civile à
Wallis-et-Futuna ;
-
le transfert en provenance du programme 203
Infrastructures et services de
transports
de la mission
Écologie, développement et mobilité durables
de
0,3
M€ en
CP uniquement pour le financement de la Ligne aérienne
d'aménagement du territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon.
C.
La soutenabilité de la programmation validée par le CBCM
Le CBCM a estimé qu’en début d’exercice budgétaire, la
DGOM a présenté
des
prévisions d’engagement
à hauteur des crédits disponibles, sur la base desquelles
il a émis un avis favorable sur la programmation des programmes 123 et 138 et a visé
le document prévisionnel de gestion des emplois et crédits de personnel (DPGECP).
Il a néanmoins précisé que, même si la programmation paraissait à ce stade
soutenable, la brique des exonérations de charges sociales
devait faire l’objet d’une
surveillance attentive compte tenu de son poids au programme 138
Emploi outre-
mer
.
II.
La gestion des crédits et sa régularité
Alors que les crédits votés en LFI 2021 sont nettement supérieurs à ceux de la
LFI 2020, la gestion de la mission
Outre-mer
se caractérise, comme les années
précédentes, par une sous-exécution des crédits disponibles, notamment en AE.
MISSION OUTRE-MER
21
Graphique n° 4 :
De la LFI à l’exécution des AE 2021 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après
Chorus
22
COUR DES COMPTES
Graphique n° 5 :
De la LFI à l’exécution des CP 2021 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après
Chorus
Les crédits consommés en 2021 pour les deux programmes composant la
mission s’élèvent à 2
551,48
M€ en AE et 2
371,90
M€ en CP, soit
- 149,96
M€ en
AE et - 64,59
M€ en CP par rapport aux crédits votés en LFI, et
- 178,3
M€ en AE et
- 61,3
M€ en CP par rapport aux crédits disponibles en fin de gestion.
MISSION OUTRE-MER
23
A.
Un niveau de sous-exécutions régulés
par d’importants
mouvements intervenus par voies législative et réglementaire
Tableau n°3 : Évolution des crédits en gestion 2021
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus
1.
La réserve de précaution principalement mobilisée pour le soutien à la
Nouvelle-Calédonie et le financement de la nouvelle politique de
rémunération des militaires
Le montant de la réserve de précaution initiale de 107,8
M€ en AE et 97,2
M€
en CP a été établi conformément aux taux fixés par la circulaire budgétaire du 10
novembre 2020 relative au lancement de la gestion budgétaire 2021 et à la mise en
place de la réserve de précaution. Celle-ci prévoit que le taux de mise en réserve est
AE
CP
AE
CP
LFI (a)
858,78
603,27
1 842,66
1 833,22
LFR (b)
72,65
82,00
-196,21
-191,42
dont ouvertures
82,00
82,00
1,70
1,70
dont annulations
-9,35
0,00
-197,91
-193,12
Reports de crédits de 2020 (c)
24,86
18,06
30,32
32,08
dont hors FDC et ADP
20,72
0,00
16,59
4,11
dont FDC et ADP
4,15
18,06
13,72
27,97
FDC & ADP (hors reports) (d)
1,64
1,64
25,28
25,28
Autres mouvements (e)
66,40
25,71
-0,97
-0,97
Décrets de virements
0,00
0,00
0,00
0,00
Décrets de transferts
66,40
25,71
-0,97
-0,97
Décret d'avance
0,00
0,00
0,00
0,00
Annulations
0,00
0,00
0,00
0,00
Répartitions (art. 11 de la LOLF)
0,00
0,00
0,00
0,00
art. 21 de la LOLF
0,00
0,00
0,00
0,00
Solde des crédits ouverts et annulés (*)
(a)+(b)+(c)+(d)+(e)
1 024,33
730,69
1 701,07
1 698,18
Exécution (crédits consommés)
890,95
698,94
1 660,53
1 672,96
dont rétablissements de crédits
-5,11
-5,11
-0,91
-0,91
(*) hors reports vers 2022
Taux de consommation
87,0%
95,7%
97,6%
98,5%
En M€
N° de programme
N° de programme
123
138
24
COUR DES COMPTES
fixé à 0,5 % pour les crédits ouverts sur le titre 2 et à 4 % pour les crédits ouverts sur
les autres titres.
Tableau n° 4 : Évolution de la réserve en gestion 2021
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM
Le programme 123
Conditions de vie outre-mer
a ainsi fait l’objet d’une mise
en réserve de 34,35
M€ en AE et 24,13
M€ en CP, soit 4
% des crédits ouverts en
LFI 2021. La DGOM précise néanmoins qu’une modulation de la réserve de
précaution a été mise en œuvre au sein du programme afin d’exonérer de réserve, les
dotations inscrites sur l’action 6
Collectivités territoriales et prévues par les lois et
règlements (dotation spéciale de construction et d’équipement des établissements
scolaires à Mayotte, dotation globale de construction et d’équipement des collèges en
Nouvelle-Calédonie ou encore fonds intercommunal de péréquation). Cette
modulation a donc mécaniquement reporté l’effort de mise en œuvre sur les autres
briques du programme.
Le programme 123 a bénéficié du dégel de sa réserve à hauteur de 25
M€ en
AE et 24,1
M€ en CP en octobre 2021
5
afin de verser une aide complémentaire au
territoire de Nouvelle-Calédonie de 40
M€ (le reliquat étant financé par un effort
«
d’auto
-assurance ») pour faire face à la crise sanitaire, au-delà du financement de
82
M€
prévu
par
ouverture
en
loi
de
finances
rect
ificative
5
Circulaire budgétaire du 10 novembre 2020 relative au lancement de la gestion budgétaire 2021 :
«
la vocation première de la réserve initiale de précaution est de faire face aux seuls aléas de
gestion qui ne pouvaient être anticipés par le responsable de programme et qui ne peuvent être
couverts par redéploiement. Le dégel des crédits mis en réserve sur un programme revêt donc un
caractère exceptionnel et n'a vocation à intervenir qu'en cas de besoin immédiat, donc
prioritairement sur le dernier trimestre de l'année
».
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Réserve en fin de gestion
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Mise en réserve
34,4
24,1
73,4
73,1
107,8
97,2
Réserve initiale
34,4
24,1
67,8
67,4
102,1
91,5
Surgel des reports
3,4
3,4
3,4
3,4
Surgels
2,3
2,3
2,3
2,3
0,0
0,0
Utilisation
34,4
24,1
73,4
73,1
107,8
97,2
Dégel initial
0,0
0,0
Dégels en gestion
25,0
24,1
0,8
0,8
25,8
25,0
Annulations
9,4
72,6
72,2
82,0
72,2
Programme 123
Programme 138
Total mission
En M€
MISSION OUTRE-MER
25
du 19 juillet 2021 (voir
infra
). Le reliquat de la réserve de précaution, soit 9,35
M€
d’AE, a été annulé par la loi de finances rectificative du 1
er
décembre 2021.
Pour le programme 138
Emploi outre-mer
, la mise en réserve a concerné
73,4
M€ en
AE et 73,1
M€ en CP, soit 3,98
% des crédits ouverts en LFI 2021. Ce
taux correspond à l’application d’un taux de 4
% aux crédits du programme hors titre
2. Le taux de 0,5 % a été appliqué aux crédits ouverts sur le titre 2 (558 462
€ sur les
crédits hors CAS Pensions et à 262 900
€ sur
le CAS Pensions) ainsi que sur la part
de la subvention pour charge de service public (SCSP) de Ladom, destinée à financer
des dépenses de masse salariale
6
. La DGOM souligne que les exonérations de charges
sociales n’ont pas bénéficié, en 2021, d’un taux dérogatoire, compte tenu des
prévisions d’exécution produites par l’Acoss lors du dernier groupe de suivi de
l’année d’octobre 2020. En effet, en programmation 2020, la réserve de précaution
de la brique des exonérations de charges sociales, dépenses non pilotables, avait fait
l’objet d’une minoration. Pour 2021, le CBCM a confirmé que le taux de 4
% devait
s’appliquer intégralement sur cette brique, en dépit du caractère inéluctable de la
dépense, afin de ne pas obérer les ressources du reste du programme.
Néanmoins, sur le titre 2, il est rapidement apparu que la mise en place de la
nouvelle politique de rémunération des militaires (NPRM), et plus particulièrement
le montant des indemnités attachées aux mutations des militaires en outre-mer, avait
été mal évaluée. À l’été 2021, le dépassement constaté par rapport à la
programmation initiale s’est élevé à 2,3
M€ hors CAS sur les paies de juillet et août.
Cette perspective de dépassement a conduit à un surgel de 2,25
M€ de cré
dits hors
titre 2, en AE et en CP, à titre de gage, et à un dégel de la réserve de précaution sur
le titre 2 à hauteur de 0,8
M€, en plus d’une ouverture complémentaire de crédits en
loi de finances rectificative.
Le reliquat de crédits gelés a fait l’objet d’annulations par les deux lois de
finances rectificatives, à hauteur de 72,61
M€ en AE et 72,23
M€ en CP.
2.
Des reports de crédits substantiels mais néanmoins nettement
inférieurs en CP à ceux observés
l’année précédente
Le montant des reports de 2020 sur 2021, essentiellement des fonds de
concours et tranches fonctionnelles, s’élevait pour la mission
Outre-mer
à 55,18
M€
en AE et 50,14
M€ en CP (contre 40
,4
M€ en AE et 107,4
M€ en CP de 2019 à
2020).
En application du III de l’article 15 de la loi organ
ique relative aux lois de
finances (LOLF), les AE et CP rattachés par voie de fonds de concours non
consommés sont reportables de droit. Les CP ouverts par rattachement de fonds de
concours ne sont pas soumis à la règle de plafonnement des reports à 3 % des crédits
6
Conformément aux dispositions de la circulaire du 28 juillet 2020 relative à la gestion budgétaire
et comptable publique des organismes et opérateurs de l’État pour 2021.
26
COUR DES COMPTES
initiaux. En outre, ils ne sont pas pris en compte dans le calcul de la limite de 3 %
des crédits inscrits sur le programme à partir duquel le report est calculé.
Concernant le programme 123, les reports s’élevaient à 24,86
M€ en AE et
18,06
M€ en CP en 2021, alors qu’ils étaient de 20,2
M€ en AE et 75,5
M€ en CP en
2020.
Les reports effectués au titre des fonds de concours portaient essentiellement
sur les aides exceptionnelles en faveur du développement économique et social de
l’outre
-mer. La DGOM a obtenu le report des crédits non consommés en AE
(4,15
M€) et CP (18,06
M€).
Le report effectué au titre des crédits généraux s’est élevé à 18,7
M€ en AE
uniquement, correspondant à la dernière part du produit de cession des sociétés
immobilières de
s départements d’outre
-mer (Sidom), financée par le dégel de la
réserve de précaution arbitré en fin de gestion 2020
7
.
Enfin, les reports de tranches fonctionnelles se sont élevés à 2,02
M€ en AE,
correspondant aux opérations de création du nouveau quai en eaux profondes dans le
port de Saint-Pierre-et-Miquelon et de la route reliant les communes de Maripasoula
à Papaïchton en Guyane.
Tableau n°5 : Reports de 2020 sur 2021 du programme 123
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM
7
En application de l’article 102 de la loi n° 2020
-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021,
le programme 123 a obtenu le déplafonnement de ses reports de crédits sur la gestion 2021. Les AE
reportées correspondent à une partie du produit de cession des Sidom, et ont été rendues disponibles
par la loi n° 2020-
1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative de fin d’année 2020, par
moindre annulation de la réserve gouvernementale.
AE
CP
Fonds de concours
4,15
18,06
Europ'Act
0,28
0,37
FSUE - reconstruction de Saint-Martin - Irma
1,16
1,16
PIA infrastructures de THD Polynésie et Wallis-et-Futuna
2,71
16,53
Autres reports
20,72
0,00
Crédits généraux
18,70
Reports techniques - AENE
2,02
Total
24,87
18,06
En M€
Programme 123
MISSION OUTRE-MER
27
Pour le programme 138, les reports s’élevaient à 30,32
M€ en AE et 32,08
M€
en CP.
Les reports effectués au titre des fonds de concours portaient essentiellement
sur le fonds social européen (FSE) au profit des actions du SMA. La DGOM a obtenu
le report des crédits non consommés en AE (13,72
M€) et CP (27,97
M€).
Le rattachement des fonds de concours
L’an passé, la DB avait relevé une insuffisance des imputations des fonds de
concours sur la gestion 2020. La DGOM et le SMA se sont attachés à corriger les écarts en
adressant des directives précises aux unités déconcentrées :
- une première lettre de la DGOM adressée aux préfets (en février 2021) donne des
instructions sur le suivi des crédits sur les recettes non fiscales, notamment en matière de
typage sou
s chorus et de remontée d’information
;
- une seconde lettre du commandant du SMA aux régiments du SMA et aux directions
des commissariats d’outre
-mer (en avril 2021) précise les instructions de typage et de suivi.
Néanmoins, la DB constate que la consommation hors fonds de concours demeure
supérieure à la ressource, de + 0,6
M€ en CP pour le programme 123 et de +
6
M€ en CP
pour le programme 138. Cette sur-
exécution hors fonds de concours peut s’expliquer soit
par une mobilisation des fonds de concours vers des dépenses non éligibles à cette
ressource, soit par des erreurs d’imputation de la dépense.
Si le SMA a contrôlé le typage des engagements juridiques créés en 2021, il précise
que ce sont les engagements juridiques antérieurs à 2021 qui engendrent ces nouvelles
erreurs d’imputation (à hauteur de 7
M€). Des travaux techniques sont en cours, associant
le CBCM, pour identifier les modalités les plus pertinentes pour identifier et corriger ces
engagements juridiques.
Source : DB
Des reports ont également été effectués au titre des crédits généraux et se sont
élevés à 3,39
M€ en AE et 4,11
M€ en CP.
La majeure partie de ces reports a été
immédiatement gelée. Seuls 0,7
M€ de CP sont restés disponibles et ont permis de
financer le projet informatique de Ladom.
Enfin, les reports de tranches fonctionnelles se sont élevés à 13,2
M€ au titre
des investissements du SMA.
28
COUR DES COMPTES
Tableau n° 6 : Reports de 2020 sur 2021 du programme 138
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM
3.
La mission
Outre-mer
a bénéficié de transferts de crédits
particulièrement élevés dans le cadre du « Plan de relance »
Pour ce qui est des transferts de crédits, 33 mouvements ont été portés par le
programme 123 et deux par le programme 138. Ils ont représenté un montant net total
de 65,42
M€ en AE et 24,73
M€ en CP. Les différents transferts montrent le fort
caractère interministériel des sujets touchant les outre-
mer et l’implication des
ministères dans le soutien et la relance économique des territoires ultramarins.
Tableau n° 7 : Transferts de crédits de la mission
Outre-mer
En M€
Montant
Mouvements
Objet du transfert
AE
CP
Depuis
Vers
Décret n°2021-84
du 28 janvier 2021
20,00
6,00
P.119
P.123
Financement des CCT
30,00
15,00
P.119
P.123
Soutien à l'ingénierie au bénéfice des collectivités
territoriales
15,00
7,50
P.362
P.123
Rénovation énergétique et réhabilitation lourde des
logements sociaux
Décret n° 2021-
831 du 28 juin
2021
5,00
1,50
P.364
P.123
Construction de centres d'hébergement d'urgence
0,10
0,10
P.204
P.123
Opérations de formation et d'appui technique aux
collectivités d'outre-mer engagées dans une démarche
d'amélioration de leurs services d'eau et d'assainissement
-0,80
P.123
P.113
Organisation du congrès mondial de la nature
-0,11
-0,11
P.123
P.162
Action Chlordécone du PITE
-0,90
-0,90
P.123
P.172
Étude REVOSIMA sur l'activité volcanique au large de
Mayotte
-0,09
-0,09
P.123
P.178
Surcoût de fonctionnement des hélicoptères stationnés en
Polynésie française
AE
CP
Fonds de concours
13,72
27,97
FSE SMA
13,44
27,69
Participation DOM COM à diverses opérations du SMA
0,28
0,28
Autres reports
16,59
4,11
Crédits généraux
3,39
4,11
Reports techniques - AENE
13,20
Total
30,32
32,08
En M€
Programme 138
MISSION OUTRE-MER
29
-0,39
-0,69
P.123
P.203
Délégation de service public mise en place pour assurer
les liaisons aériennes à Wallis-et-Futuna et de la ligne
aérienne desservant Saint-Pierre-et-Miquelon
-0,75
-0,75
P.123
P.214
Personnels techniciens, ouvriers et de service en
Nouvelle-Calédonie
-0,93
-0,93
P.123
P.232
Mission des observateurs de l'ONU à l'occasion de la
révision des listes électorales précédant le référendum en
Nouvelle-Calédonie
0,03
0,03
P.107
P.123
Remboursement des frais de quarantaine obligatoires en
Nouvelle-Calédonie
0,00
0,00
P.113
P.123
0,00
0,00
P.124
P.123
1,06
1,06
P.152
P.123
0,03
0,03
P.156
P.123
0,00
0,00
P.164
P.123
0,00
0,00
P.165
P.123
0,03
0,03
P.166
P.123
0,01
0,01
P.176
P.123
1,84
1,84
P.178
P.123
0,00
0,00
P.205
P.123
0,01
0,01
P.214
P.123
0,29
0,29
P.232
P.123
0,00
0,00
P.302
P.123
0,00
0,00
P.305
P.123
0,00
0,00
P.308
P.123
0,00
0,00
P.354
P.123
Décret n° 2021-
1509 du 19
novembre 2021
-1,50
-1,50
P.123
P.143
Rénovation du lycée agricole de Coconi à Mayotte
-1,32
-0,91
P.123
P.203
Prise en charge de la délégation de service public mise en
place pour assurer les liaisons à Wallis-et-Futuna
-0,64
-0,64
P.123
P.232
Mission des observateurs de l'ONU à l'occasion de la
révision des listes électorales précédant le référendum en
Nouvelle-Calédonie
-0,47
-0,47
P.138
P.178
Frais engagés par le ministère des armées pour la
mobilité des militaires du SMA en Nouvelle-Calédonie
-0,50
-0,50
P.138
P.216
Équipements de protection individuelle envoyés aux
personnels et volontaires du SMA pendant la crise
sanitaire
-0,40
-0,40
P.123
P.113
Sommet de l'Union internationale pour la conservation de
la nature
TOTAL
65,42
24,73
Source : Cour des comptes
30
COUR DES COMPTES
Concernant spécifiquement le « Plan de relance », la mission
Outre-mer
a
bénéficié de 70
M€ en AE et 30
M€ de CP de transferts en provenance des missions
Plan de relance
(depuis les programmes 362
Écologie
et 364
Cohésion
) et
Relations
avec les collectivités territoriales
(depuis le programme 119
Concours financiers aux
collectivités territoriales
) afin de financer des projets d’infrastructures ainsi que des
opérations d’ingénierie auprès des collectivités. L’
intégralité des AE a été engagée :
20,02
M€ au titre du logement,
19,97
M€ au profit des contrats de convergence et de
transformation et 30
M€ au profit du dispositif d’ingénierie porté par l’agence
française de développement (AFD). Les CP ont quant à eux été consommés à hauteur
de 15,17
M€, le reliquat faisant l’objet d’un report en 2022.
4.
Des ouvertures et des annulations importantes de crédits en lois de
finances rectificatives
Le périmètre de la mission
Outre-mer
a été, cette année encore, affecté par la
crise sanitaire et les mesures mises en place dans les territoires ultramarins.
La loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 a
ainsi procédé à :
-
l’ouverture de 82
M€ en AE et en CP sur le programme 123
Conditions de
vie outre-mer
pour couvrir les dépenses engagées par la Nouvelle-Calédonie
pour la gestion de la crise sanitaire induites par le dispositif exceptionnel de
quatorzaine (hors dépenses de santé) et de redonner ainsi des marges de
manœuvre financière à la collectivité ;
-
l’annulation de
26,23
M€ en AE et en CP sur le programme 138
Emploi
outre-mer
imputée sur les crédits mis en réserve.
La loi de finances rectificative
de fin d’année n°
2021-1549 du 1
er
décembre
2021 a procédé à :
-
l’annulation de 9,
35 M
€ en AE de réserve de précaution
sur le programme
123 ;
-
l’ouverture de 1
,7
M€ en AE et en CP
de titre 2 sur le programme 138 afin
de couvrir le dépassement résultant de la mise en place de la nouvelle
politique de rémunération des militaires ;
-
l’annulation de 171
,68 M
€ en AE et 166
,89 M
€
en CP hors titre 2 sur le
programme 138, correspondant notamment
à l’annulation des
crédits mis en
réserve, à une moindre dépense des compensations d’exonérations de
charges sociales patronales ainsi que des moindres dépenses des dispositifs
de formation en mobilité dues aux différents confinements dans les
territoires d’outre
-mer.
MISSION OUTRE-MER
31
B.
L’
amélioration du pilotage de la dépense
1.
La mise en place d’un document de programmation unique
: une
simplification du pilotage de la mission réussie
Pour la DGOM, l’année 2021 constitue la première année de mise en œuvre
de l’expérimentation relative à l’élaboration, au
contenu, à la validation et au contrôle
des documents de programmation et de répartition budgétaires
8
. Les conditions dans
lesquelles s’est déroulée l’exécution 2020 et les progrès réalisés en termes de
dialogue de gestion et de qualité de la programmation avaient été jugés suffisants
pour permettre à la DGOM de rejoindre les autres ministères participants (justice,
armées, économie, finances, relance et intérieur).
Cette expérimentation a conduit à l’élaboration d’un document unique de
programmation soumis, en début de gestion, au visa du CBCM. Compte tenu de la
qualité et de la soutenabilité de la programmation au regard des crédits disponibles,
celui-
ci a décidé une suspension partielle, pour 2021, des avis et visas sur l’ensemble
des actes hors titre 2
des programmes 123 et 138, à l’exception des versements à
Ladom et de la brique relative aux exonérations de charges sociales. En outre, le
premier compte-rendu de gestion a également été suspendu, laissant place à un suivi
mensuel de l’exécution budgétai
re.
Enfin, une mise à disposition rapide de l’ensemble des crédits de la mission a
pu avoir lieu, hors réserve de précaution.
2.
Une consommation des crédits davantage lissée sur l’année
La DB
considère que la mise en œuvre des mesures correctrices préconisé
es
dans les rapports du CBCM
9
et de l’IGA/CGefi
10
a permis une nette amélioration de
la gestion de la mission
Outre-mer
. La consommation plus régulière des engagements
juridiques, conséquence de la validation de projets plus matures, a permis d’éviter un
désengagement massif des crédits en fin de gestion et de fiabiliser le reste à payer
pluriannuel.
Les projections de consommations du ministère des outre-mer ont été plus
précises et fiables, permettant d’exécuter l’intégralité des crédits du programme 123
(hors reports des AE affectées non engagées, des fonds de concours et du reliquat
d’une partie des CP dédiés à la relance).
8
En application de l’article 36 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique du 7
novembre 2012 et de l’arrêté du 17 décembre 2019 modifié par l’arrêté du 17 décembre 2020.
9
CBCM,
Rapport définitif relatif sur le mode de pilotage de la direction générale des outre-mer
(DGOM) et l’établissement de ses prévisions budgétaires (P123 et 138)
, 3 décembre 2019.
10
IGA/CGefi,
Rapport de la mission relatif à la sous-exécution des crédits du programme 123
Conditions de vie outre-mer
, avril 2020.
32
COUR DES COMPTES
Alors que les années précédentes, la consommation des CP sur le programme
123 s’était concentrée sur le dernier trimestre de l’anné
e, elle est davantage lissée en
2021, même si un pic de consommation est constaté au cours du second semestre.
Graphique n° 6 :
Évolution de la consommation mensuelle des crédits du
programme 123 (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Le programme 138 reste quant à lui particulièrement dépendant des prévisions
faites par l’Acoss pour la compensation des exonérations de cotisations sociales
patronales et de leur rythme trimestriel de consommation. Ces prévisions ont en outre
largement évolué en cours de gestion en raison des aléas induits par la crise sanitaire.
MISSION OUTRE-MER
33
Graphique n° 7 :
Évolution de la consommation mensuelle des crédits du
programme 138 (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
3.
Une sous-exécution des AE en partie expliquée par
l’apurement des
engagements d’années antérieures
La sous-exécution apparente des AE résulte en partie de la campagne de
retraits d’engagements d’années antérieures (REJB) mise en œuvre par la DGOM,
conformément aux recommandations de la Cour et du CBCM. Ces REJB viennent
minorer techniquement dans Chorus les consommations d’AE et augmenter
corrélativement les crédits disponibles, sans pour autant que la DGOM puisse les
utiliser. Le CBCM précise que la minoration technique de la consommation des AE
a pour or
igine un engagement initial d’AE trop élevé. La
DB considère quant à elle
que ces AE non engagées faussent la vision du reste à payer et complexifient
l’évaluation du besoin réel de CP du ministère des outre
-mer.
En début de gestion 2021, à l’instar des a
nnées 2019 et 2020, la DGOM a
transmis aux responsables de budget opérationnel de programme (BOP) une
instruction demandant à chacun d’entre eux de justifier l’absence de finalisation des
engagements juridiques anciens, notamment ceux antérieurs à 2013. La DGOM
précise qu’une seconde instruction en date du 12 juillet 2021 a été adressée aux
préfectures, pour accompagner les tableaux d’apurement des engagements juridiques
transmis par la DB aux contrôleurs budgétaires régionaux.
34
COUR DES COMPTES
Ces travaux ont ainsi permis de supprimer 2
448 postes d’AE non
mouvementées, libérant ainsi 145,85
M€ d’AE (dont 123,3
M€ sur le programme 123
et 22,56
M€ sur le programme 138), dont 11,84
M€ ont fait l’objet d’un recyclage.
Tableau n°8 : Répartition des crédits disponibles en fin de gestion 2021
En M€
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Crédits disponibles
1 028,7
735,1
1 701,0
1 698,1
2 729,8
2 433,2
Crédits consommés Chorus
890,9
698,9
1 660,5
1 673,0
2 551,5
2 371,9
Crédits non consommés
137,8
36,1
40,5
25,2
178,3
61,3
Crédits consommés DGOM
1 008,2
698,9
1 681,9
1 673,0
2 690,1
2 371,9
REJB
111,6
22,4
134,0
0,0
Reports sur 2022
23,5
21,5
17,6
23,9
41,1
45,4
Dont produit de cessions des Sidom
0,0
0,0
0,0
0,0
Dont financement Europ'Act
0,2
0,4
0,2
0,4
Dont reliquat de versement FSUE IRMA
0,0
0,0
0,0
0,0
Dont financements du PIA
1,0
6,4
1,0
6,4
Dont versement du FSE
0,0
18,1
0,0
18,1
Dont participations à diverses opérations SMA
0,0
1,4
0,0
1,4
Dont plan de relance
14,8
0,0
14,8
Dont tranches fonctionnelles
18,4
16,8
35,2
0,0
Autres (reports généraux)
3,8
0,8
4,3
4,6
4,3
Reliquat
2,6
14,6
0,5
1,3
3,1
15,9
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus, DGOM et DB
Retraitée de la minoration « technique » des montants exécutés, la
consommation des AE ne s’écarte que marginalement de la prévision. Le montant de
la demande de reports 2021 sur 2022 s'élève pour la mission
Outre-mer
à 41,1
M€ en
AE et 45,4
M€ en CP.
MISSION OUTRE-MER
35
C.
Les incidences financières de la crise sanitaire sur les dépenses de
la mission
Outre-mer
1.
Des dépenses supplémentaires principalement affectées à la Nouvelle-
Calédonie
Concernant le programme 123
Conditions de vie outre-mer
, les dépenses
supplémentaires liées à la pandémie de Covid-19 ont, dans leur très grande majorité,
été prises en compte par les différents décrets de transfert et lois de finances. Elles se
sont élevées à 128,56
M€ en AE et CP.
Ainsi, 1,4
M€ en AE et CP ont été transférés au programme 203
Infrastructures et services de transport
en vue de la prise en charge des délégations
de service public mises en place pour assurer les liaisons aériennes à Wallis-et-Futuna
et Saint-Pierre-et-Miquelon. En effet, la crise sanitaire ayant engendré le
ralentissement du trafic aérien, voire la fermeture de certains espaces aériens, des
délégations de service public temporaires ont été mises en place pour assurer la
continuité territoriale et les échanges aériens avec ces territoires insulaires.
Comme en 2020, des dépenses supplémentaires ont été nécessaires pour
assurer le ravitaillement en eau de la Guadeloupe, principalement au profit des
habitants du territoire, à hauteur de 1,56
M€ en AE et CP.
En outre, en 2020, 3,4
M€ en AE et CP avaient été délégués au
haut-
commissariat de la République de Nouvelle-Calédonie pour rembourser la
collectivité de la prise en charge des quatorzaines réalisées par les fonctionnaires
d’État lors de mutations estivales. Ces dépenses ont fait l’objet d’un remboursement
en 2021 par les ministères concernés (armées, intérieur, éducation nationale, etc.)
via
des décrets de transfert.
Enfin, les mesures de quarantaine instaurées en Nouvelle-Calédonie pour
endiguer la propagation du virus ont nécessité
l’ouverture, en première loi de f
inances
rectificative, de 82
M€ en AE et CP. Ces aides ont été complétées de 40
M€, financés
par le dégel d’une partie de la réserve de précaution en AE (25
M€) et de sa totalité
en CP (24,1
M€), le reliquat ayant été supporté par la mise en œuvre du princ
ipe
d’auto
-assurance.
36
COUR DES COMPTES
Aides financières d’urgence à la Nouvelle
-Calédonie
Dans un contexte de crise sanitaire, la trésorerie de la collectivité (estimée à l’été
2021 à 26
M€) s’avérait insuffisante pour couvrir l’ensemble des dépenses en instance
(évaluées à hauteur de 77
M€), même après la prise en compte de la dernière tranche du
prêt garanti par l’État (31
M€ sur 240
M€).
Le soutien de l’État a donc permis de couvrir les dépenses engagées par la Nouvelle
-
Calédonie pour la gestion de la crise sanitaire et induites par le dispositif exceptionnel de
quatorzaine (hors dépenses de santé) mis en place sur le territoire. Cette aide exceptionnelle
a par ailleurs
contribué à redonner des marges de manœuvre financière à la collectivité.
Source : PLFR1 du 2 juin 2021
Le programme 138 a quant à lui porté des dépenses supplémentaires à
destination du SMA, liées à la mise en place de mesures de protection au sein des
régiments qui le composent. Les dépenses d’investissement pendant la fermeture de
l’Ifcass ont quan
t à elles été majorées. Au total, ces dépenses se sont élevées à
1,89
M€ en AE et CP.
2.
De moindres dépenses essentiellement sur le programme 138
Contrairement à l’année 2020
en raison de la crise sanitaire, les moindres
dépenses du programme 123 recensées par la DGOM en 2021 ont été relativement
limitées. Elles sont en effet estimées à près de 12
M€, essentiellement dues à la
difficile mise œuvre du principe de continuité territoriale durant cette période.
C’est le programme 138 qui a supporté les principal
es minorations de dépenses
liées à la crise sanitaire. Cette année encore, le recours massif au chômage partiel et
la baisse de l’activité salariée ont eu un impact direct sur le montant de la
compensation des exonérations de charges sociales. Aussi, dès le premier groupe de
suivi de février 2021, l’Acoss a présenté une projection du besoin au titre des
exonérations de cotisations dites Lodéom
11
à hauteur de 1 413,6
M€, soit 143
M€ en
dessous des crédits votés initialement pour cette action. Cette prévision a été
légèrement revue à la hausse lors du dernier groupe de suivi d’octobre 2021, relevant
le niveau des moindres dépenses à hauteur de 133,75
M€.
Enfin, depuis mars 2020, la crise sanitaire a fortement réduit
l’activité de
Ladom,
centrée sur l’accompagne
ment des mobilités des ultramarins. En effet, les
principales mesures prises par le Gouvernement pour freiner la progression de la
pandémie ont porté sur des restrictions de circulation, notamment entre la métropole
et les outre-mer
. Si l’impact a été particulièrement important en 2020, l’année 2021
a marqué une légère reprise de l’activité
, qui reste toujours en-deçà du niveau atteint
11
Loi pour l'ouverture et le développement économique de l'outre-mer.
MISSION OUTRE-MER
37
en 2019.
Il est à noter que l’obligation du
« pass sanitaire » pour voyager ou être
formé a sensiblement réduit le nombre des
bénéficiaires de l’agence.
III.
L’a
nalyse de l
’évolution de la dépense et de ses
composantes
Les dépenses d’intervention (88,3
%) et es dépenses de personnel (6,9 %), soit
plus de 95 % des dépenses de la mission, constituent les principales composantes de
la mission
Outre-mer
. Moins importantes en volume, les dépenses d’investissement
et de fonctionnement justifient néanmoins une
vigilance au regard de l’exécution de
ces crédits. Les dépenses d’opérations financières sont quant à elles très marginales.
Graphique n° 8 :
Dépenses de la mission
Outre-mer
par titre (en % des CP
consommés)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Au total, la consommation des crédits de paiement de la mission s’élève à
2 371,9
M€, soit une augmentation de 1,72
% par rapport à 2020.
38
COUR DES COMPTES
Graphique n° 9 :
Évolution 2016
–
2021 des dépenses de la mission par titre
(CP, en Md€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
A.
Une mission composée principalement de dépenses
d’intervention en légère augmentation
Dans les mêmes proportions que les années précédentes, les dépenses
d’intervention représentent la très grande majorité des dépenses de la mission
Outre-
mer
.
L’examen de la consommation des crédits traduit la rigidité des dépenses de
la mission face à l’évolution de paramètres exogènes à l’action de l’État, au moins à
très court terme (croissance, emploi, démographie et mobilité de la population).
Les dépenses les plus rigides, dites « de guichet », correspondent à des
dispositifs dont les leviers de maîtrise sont la modification de paramètres législatifs
ou réglementaires qui régissent le niveau et les conditions d’ouverture des droits aux
prestations. Elles représentent 61,2
% des dépenses d’intervention en AE et 66,
7 %
en CP, et près de 55 % en AE et 59 % en CP des dépenses totales de la mission
Outre-
mer
.
MISSION OUTRE-MER
39
Le programme 123
Conditions de vie outre-mer
est essentiellement constitué
de dépenses dites « de guichet » (fonds de continuité territoriale), « discrétionnaires »
(ligne budgétaire unique, politique contractuelle, actions sanitaires, sociales,
éducatives, culturelles et sportives, secours d’urgence et actions de sécurité civile,
fonds exceptionnel d’investissement, prêts de l’agence française de développement)
et de « dotations réglementées
» (dotations aux collectivités, subventions d’équilibre,
dessertes), tandis que le programme 138
Emploi outre-mer
finance des dépenses « de
guichet » (exonérations de charges sociales) et des « dépenses discrétionnaires »
(aide au fret, aides aux entreprises, à l’emploi et à la formation).
Les dépenses d’intervention se sont élevées, en 2021, à 2
279,47
M€ en AE et
2 094,52
M€ en CP. Si la consommation des CP s’établit
à un niveau similaire à celui
de l’an passé, la consommation des AE atteint un niveau sans précédent, en partie
expliqué par les efforts réalisés en faveur du développement des infrastructures
scolaires en Guyane et à Mayotte ainsi que par l’aide exception
nelle apportée à la
Nouvelle-Calédonie.
B.
Des dépenses de personnel en hausse avec une augmentation des
effectifs réalisés
Les effectifs du ministère des outre-mer et des préfectures sont intégrés dans
le titre 2 du secréta
riat général du ministère de l’i
ntérieur au sein des programmes
216
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur
12
et 354
Administration
territoriale de l’État
13
. Le DGOM ne dispose par conséquent que de peu de marges
de manœuvre pour résoudre efficacement les contraintes de ressources
humaines
auxquelles le ministère des outre-mer peut être confronté, en administration centrale
comme dans les territoires. Hors opérateur, le plafond d’emploi fixé pour la mission
Outre-mer
ne concerne que le programme 138 et est consacré au SMA. Les dépenses
de personnel, toutes catégories
d’emploi confondues, sont imputées sur l’action 2
Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle.
Après le doublement de la capacité de formation décidé en 2009 et atteint en
2017,
avec la mise en œuvre du pl
an SMA 6 000 qui visait à recruter
6 000 volontaires, le ministère des outre-mer a poursuivi les efforts en faveur de
12
Depuis 2012, une convention de gestion entre les ministères de l’intérieur et des outre
-mer
encadre la gestion des personnels du ministère des outre-mer, gérés par le programme 216 pour les
crédits de titre 2.
13
A compter de 2021, le périmètre du programme 354
Administration territoriale de l'État
comprend les emplois et la masse salariale de la filière préfectorale portés jusqu’en 2019 par
le
programme 307
Administration territoriale
. Les emplois du programme 354 sont dédiés aux
services déconcentrés de l’État en région et en département. Les services départementaux
regroupent les membres du corps préfectoral, les directeurs départementaux interministériels et
leurs adjoints, les effectifs des préfectures, des sous-préfectures, des secrétariats généraux communs
ainsi que les représentations de l’État dans les collectivités d’outre
-mer.
40
COUR DES COMPTES
l’insertion socioprofessionnelle des jeunes ultramarins, en se concentrant
,
via
la mise
en œuvre du plan SMA 2025 défini en 2019, sur un renforcement du taux moyen
d’encadrement, sur un meilleur accompagnement individuel des volontaires et sur
une meilleure adéquation au besoin des territoires.
Nouveau projet SMA 2025+ à compter de 2022
À la demande du ministre des outre-
mer, l’année 2022 sera marquée par le
lancement du projet SMA 2025+ dont l’ambition est de renforcer l’actuel plan SMA 2025
en prolongeant son action qualitative tout en s’ouvrant à d’autres publics également en
grande difficulté.
Approuvé par le ministre des outre-mer le 12 avril 2021, le projet SMA 2025+
débutera par une expérimentation dès 2022 à Mayotte. Il a ensuite vocation à être étendu
aux autres territoires dès 2023 en s’appuyant sur cette expérimentation.
En 2022, deux autres projets seront lancés en complément afin de favoriser
l’insertion des jeunes volontaires dans le marché du travail local avec l’accès au permis de
conduire d’une part et afin de briser le cycle héréditaire de la précarité avec l’accuei
l des
mères célibataires d’autre part.
En 2021, le SMA a comptabilisé 5 290 équivalents temps plein travaillé
(ETPT), constitués de cadres civils et militaires et de volontaires du SMA. Ce plafond
d’emplois exécuté
est inférieur de 328 ETPT à la cible autorisée en loi de finances
initiale. Cet écart à la cible est sensiblement identique à celui constaté en 2020, mais
encore nettement supérieur à celui constaté en 2018 et 2019
14
.
Dans le cadre de la montée en puissance du SMA, afin de pallier le sous-
encadrem
ent au sein des régiments, les effectifs d’encadrement ont
bénéficié de 35
ETPT supplémentaires accordés au titre du plafond d
’
emplois autorisés (PEA) par la
LFI 2021
15
. Le quinquennal 2018-2022 a ainsi accordé 140 ETPT de cadres
supplémentaires sur la période, afin de répondre à divers besoins tels le recrutement
de psychologues (conformément à l’un des projets développés dans le cadre du plan
SMA 2025 de renforcer l’ac
compagnement médico-psycho-social individualisé des
jeunes), ou le renfort de l’unité isolée autonome de Bourail en Nouvelle
-Calédonie.
14
Où le taux de réalisation des cibles d’effectifs s’éta
blissait à 98 % en 2019 et 99 % en 2018 du
plafond d’emploi
15
En 2020, 35 ETPT avaient déjà été attribués au SMA conformément à la LFI 2020.
MISSION OUTRE-MER
41
Tableau n° 9 :
Évolution du plafond d’emploi et des effectifs depuis 2016
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Évolution
2021/2020
Effectif total du SMA en ETPT
(plafond LFI)
5309
5505
5525
5548
5583
5618
35
dont volontaires
4204
4400
4400
4400
4400
4400
0
dont personnel civil et militaire
1105
1105
1125
1148
1183
1218
35
Effectif total du SMA en ETPT
5301
5477
5474
5437
5191
5290
99
dont volontaires
4206
4387
4353
4301
4021
4092
71
dont personnel civil et militaire
1095
1090
1121
1136
1170
1198
28
Source
: Cour des comptes d’après les données DGOM et RAP 2020
En 2021, les résultats sont encore largement inférieurs aux objectifs
(- 1 378 bénéficiaires
16
et
–
308 ETPT de volontaires), pour la cinquième année
consécutive. Si les difficultés structurelles du SMA pour attirer les jeunes dans
certains territoires (vieillissement de la population antillaise, conc
urrence d’autres
dispositifs d’insertion, fort taux d’attrition de 10,
3 % en moyenne pour les volontaires
stagiaires, etc.) persistent, les conditions induites par la crise sanitaire ont fortement
pesé, cette année encore, sur la réalisation des objectifs de formation. Ainsi, les
confinements successifs ou l’obligation de détention d’un «
pass sanitaire » pour
rejoindre les régiments du SMA auront eu un impact négatif sur les recrutements des
volontaires. Par ailleurs, le taux de vacance frictionnelle chez les cadres et formateurs
atteint 20 ETPT en 2021 soit 1,6 % des emplois de cadres.
Il est cependant constaté une légère reprise des flux entrants en 2021 par
rapport à 2020, le nombre de volontaires entrants étant supérieurs aux sortants. Ceci
s’explique
néanmoins par un volume de stagiaires réduits en 2020 en raison de la
crise sanitaire et n’est pas encore le signe d’une reprise pérenne des recrutements.
16
Chiffre provisoire en cours de fiabilisation par le SMA.
42
COUR DES COMPTES
Graphique n° 10 :
Exécution des ETPT par rapport au schéma d’emplois
Source
: Cour des comptes d’après DGOM et RAP
2020
S’agissant de la population de cadres, sur un plafond d’emplois autorisé de
1 218 ETPT, le SMA a totalisé 1 198 cadres en 2021 (-20). Pourvus pour une durée
allant de deux à trois ans, les postes d’encadrement militaires et civils connaissent
des vacances conjoncturelles notamment sur des spécialités déficitaires ou en tension
en termes de ressources humaines.
Les dépenses de personnel du SMA (hors CAS Pensions) sur le programme
138 ont augmenté en 2021 de 4 % par rapport aux dépenses exécutées sur ce poste
l’année précédente.
Cette hausse s’explique à la fois par l’évolution du schéma
d’emploi (+
31 ETP sur les 35 ETPT prévus par le PEA en LFI 2021), par des mesures
catégorielles mais aussi par la mise en œuvre de la NPRM
. Celle-ci a induit une
surconsommation du titre 2 hors CAS que la DGOM justifie par la mauvaise
évaluation fournie par le ministère des armées, laissant envisager une absorption du
surcoût sous enveloppe ou au moyen de la réserve de précaution. La mise en œuvre
de l’indemnité de mobil
ité géographique des militaires (IMGM) au 1
er
janvier 2021,
en application de textes parus tardivement (décret n°2020-1654 du 22 décembre
2020),
et l’absence d’accès aux données RH nécessaires à une simulation n’ont pas
permis au SMA d’effectuer en interne
une évaluation affinée du montant de la
dépense liée à l’IMGM. Cette indemnité saisonnière qui compense les contraintes
5309
5505
5525
5548
5583
5618
5301
5477
5474
5437
5191
5290
4900
5000
5100
5200
5300
5400
5500
5600
5700
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Plafond d'emploi LFI
Exécution du plafond d'emploi
MISSION OUTRE-MER
43
liées aux mutations n’a produit ses effets majeurs qu’au cours des mois de juillet et
août 2021. La (sur)consommation n’a donc pu être constatée qu’en septembre 2021
17
.
Graphique n° 11 :
Facteurs
d’évolution de la masse salariale de 2020 à 2021
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
d’après les données de la DGOM
C.
Des dépenses toujours marginales sur les autres titres de la
mission
Les dépenses de la mission
Outre-mer
sur les titres 3 (fonctionnement),
5 (investissement) et 7 (opérations financières) représentent 4,8 % des crédits
consommés en 2021, du même ordre de grandeur que les exercices précédents. Au
17
Comme évoqué
supra
, cette perspective de dépassement a conduit à un surgel de 2,25
M€ de
crédits hors titre 2, en AE et en CP, à titre de gage, et à un dégel de la réserve de précaution sur le
titre 2 à hauteur de 0,8
M€, en plus d’une ouverture complémentaire de crédits en loi de finances
rectificative (+ 1,7
M€).
44
COUR DES COMPTES
regard de la faiblesse relative des montants engagés, les écarts entre la LFI 2021 et
l’exécution des crédits en 2021 doivent être considérés avec prudence, au cas par cas.
1.
Des prévisions de dépenses de fonctionnement sous évaluées avec
constance et donc insincères
Le montant des
dépenses de fonctionnement s’élève à 86,1
M€ en AE et
85,7
M€ en CP, soit 3,4
% des AE et 3,6 % des CP consommés par la mission en
2021. Cette part était de 1,7 % des AE et 1,9 % des CP inscrits en LFI. Malgré des
montants relativement limités, l’écart entre prévision et exécution est, comme l’année
précédente, suffisamment notable pour être souligné (+ 89 % en AE et + 88 % en
CP).
Tableau n° 10 : Principales dépenses de fonctionnement en sur-exécution
(en M€)
Source
: Cour des comptes d’après les donné
es DGOM et Chorus
La sur-
exécution concerne principalement l’action 2 –
Aide à l’insertion et à
la qualification professionnelle du programme 138, et l’action 2 –
Aménagement du
territoire du programme 123. La quasi absence de dotation en LFI 2019, 2020 et 2021
de cette dernière action alors que son exécution ressort en 2020 à plus de 10
M€ et
en 2021 à près de 6
M€, constitue une insincérité de
la prévision.
La sur-exécution du programme 123 serait notamment imputable, selon la
DGOM, à de mauvais paramétrages du progiciel Chorus Formulaires, rattachant
d’autorité certains groupes de marchandises au titre 3, sans qu’il soit possible de
Prog.
Intitulé de l'action
LFI
2018
Exécution
2019
LFI
2020
Exécution
2020
LFI
2021
Exécution
2021
AE
40,85
65,52
40,75
66,76
42,35
69,11
CP
40,85
62,91
40,75
64,47
42,35
70,21
AE
0,00
0,67
0,00
0,48
0,00
4,35
CP
0,00
0,52
0,00
0,56
0,00
2,76
AE
0,09
9,16
0,09
12,41
0,09
5,89
CP
0,09
7,95
0,09
11,49
0,09
6,09
AE
0,00
0,88
0,00
0,22
0,00
3,47
CP
0,00
1,09
0,00
0,25
0,00
3,58
123
Action 1 - Logement
Action 2 -
Aménagement du
territoire
Action 3 - Continuité
territoriale
138
Action 2 - Aide à
l'insertion et à la
qualification
professionnelle
MISSION OUTRE-MER
45
modifier ce rattachement dans le logiciel. Pour autant, cette justification n’avait pas
été avancée les années précédentes, la DGOM imputant les sur-exécutions en 2020
aux rattachements par voie de fonds de concours au profit du SMA pour le
programme 138, et aux aléas de la crise sanitaire pour le programme 123. En réponse
à la remarque de la Cour visant à identifier la cause des sous-évaluations ou des sur-
exécutions, la DGOM a précisé :
-
s’agissant
de l’action 1, que le BOP de Mayotte, à titre exceptionnel, a
imputé 3,6
M€ en AE et 2,5
M€ en CP pour des dépenses de fonctionnement,
destinés au financement d’opérations de résorption de l’habitat insalubre
,
alors que la totalité de la LBU est prévue en
dépenses d’interventions
;
-
pour ce qui est de l’action 2, qu’une partie des dépenses concernent des
prestations de conseil en ingénierie et de financement direct d’entreprises de
bâtiment pour la mise en œuvre des CCT. Elle ajoute que les autres dépenses,
hors contrats, recouvrent des rattachements par voie de fonds de concours au
profit du dispositif Europ’Act, des dépenses d’études et, comme en 2020,
des dépenses liées à la crise sanitaire ;
-
enfin, concernant l’action 3, qu’
elle reconnaî
t une erreur d’im
putation des
dépenses liées à la conclusion de la nouvelle délégation de service public
pour la desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon.
2.
Des dépenses d’investissement affectées par une très nette diminution
des autorisations d’engagement exécutées
Le
s dépenses d’investissement relèvent essentiellement du SMA au sein du
programme 138
Emploi outre-mer
. Elles représentent 19,37
M€ en AE et 14,59
M€
en CP au titre de la LFI 2021, soit une hausse de plus de 30 % en AE et une diminution
de près de 34 % en CP.
En 2021, ces dépenses se sont élevées à 21,33
M€ en AE et 26,32
M€ en CP.
Si la consommation des CP s’établit à niveau légèrement supérieur à celui de l’an
passé, la consommation AE retrouve en 2021 un niveau similaire à celui des années
antérieures à 2020 (années au cours de laquelle 40,13
M€ d’AE avaient été
exécutées).
Ces dépenses ont permis de poursuivre l
’adaptation capacitaire des fonctions
nécessaires à l’accueil des stagiaires du SMA (notamment au sein de la nouvelle
compagnie du Bourail en Nouvelle-Calédonie), de débuter les projets en vue de se
mettre en conformité avec les lignes directrices et objectifs du plan SMA2025, et de
procéder à la maintenance lourde de bâtiments vétustes.
En termes d’engagement
s juridiques, trois opérations ont été reportées sur
2022 voire au-delà, dont deux financées par les crédits du plan de relance.
46
COUR DES COMPTES
3.
Les dépenses d’opérations financières
: une finalisation des
investissements ouverts en LFI 2019
En 2021, des dépenses sur le titre 7 ont été exécutées au bénéfice de Ladom
pour un montant de 0,71
M€ en CP
uniquement, afin de finaliser les investissements
ouverts en LFI 2019 en matière d’équipement et d’application informatiques.
Pour mémoire, la LFI 2019 prévoyait 2,3
M€ en AE et 1,9
M€ en CP pour
soutenir l’investissement de l’agence afin de faire évoluer son logiciel métier,
conformément aux recommandations du référé de la Cour relatif à la situation et aux
perspectives de Ladom
18
.
Le versement effectué de 0,71 M
€ correspond au solde de la dotation en fonds
propres accordée
à l’opérateur
sur le programme 138
Emploi outre-mer
.
IV.
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A.
Les incidences de l’exécution 2021 sur l’exercice 2022
1.
Des reports de crédits limités
À la fin de l’exercice 2021, la demande de report de crédits
sur 2022
s’élève à
41,1
M€ en AE et 45,4
M€ en CP.
Par arrêté du 25 janvier 2022, la DGOM a bénéficié
du report sur l’année 2022 de 35,24
M€
au titre des autorisations d’engagemen
t
affectées non engagées (AENE). Par arrêté du 31 janvier 2022, elle a obtenu le report
de 1,26
M€ en AE et 26,27
M€ en CP au titre des fonds de concours, soit un tota
l de
36,5
M€ en AE
et 26,27
M€
en CP. Enfin, l’arrêté du 16 février
2022 a permis le
report de 14,78
M€ en CP au titre du plan de relance.
Des AENE de plus de deux ans ont fait l’objet d’un retrait d’affectation au
cours de la gestion 2021 et ont porté principalement sur le programme 123.
La préfecture de Mayotte a décidé de procéder à un nettoyage important des
tranches fonctionnelles du budget opérationnel de programme (BOP) dont elle est
responsable. La quasi intégralité des retraits d’affectation mis en œuvre sur ce
programme au cours des deux dernières années concerne ce seul BOP et recouvre des
tranches fonctionnelles très anciennes. Les projets ayant fait l’objet des principaux
retraits portent sur la construction de logements sociaux à Mayotte, projet initié en
2005, et le fonds mahorais pour le développement économique et social. Cette
18
Cour des comptes,
Référé, La situation et les perspectives de l’Agence de l’outre
-mer pour la
mobilité (Ladom)
–
La nécessité d’un rapprochement avec Pôle Emploi
, 9 janvier 2019,
mer-pour-la-mobilite-ladom
MISSION OUTRE-MER
47
dernière tranche fonctionnelle avait été créée en 2011 pour regrouper des dépenses
d’intervention.
Sur le programme 138, les retraits d’affectation concernent les projets
immobiliers du SMA et portent sur des engagements plus récents de 2013, 2014 et
2017. Le retrait le plus important concerne la rénovation du bâtiment du centre
d’instruction élémentaire à la conduite à La Réunion.
2.
Des dettes fournisseurs et charges à payer en augmentation
Le schéma de fin de gestion est néanmoins marqué par une hausse des dettes
fournisseurs. En effet, selon les données de la DB, 40,2
M€ de factures étaient en
attente de paiement au 31 décembre 2021, soit une hausse de 16 % par rapport à 2020.
Les charges à payer s’élèvent quant à elles à 22,33
M€,
en augmentation de
43 % par rapport à 2020. Selon la DGOM, ces impayés correspondent au rythme
classique de consommation en
fin d’exercic
e (remise tardive de factures, services
faits effectués au-delà des dates de fin de gestion, etc.
), ainsi qu’à un manque de CP
disponibles. La consommation intégrale de ceux-ci, hors rattachement de fonds de
concours et plan de relance, aurait conduit aux impayés constatés. Pour le programme
138
Emploi outre-mer
, la D
GOM n’a pas demandé de dérogation aux dates de fin de
gestion, sauf pour les dépenses relatives aux compensations d’exonérations de
charges sociales, pour lesquelles les échéanciers ont été transmis trop tardivement (et
ont conduit au
paiement de l’Unedic
pour 18,6
M€ et de l’Agirc
-Arrco pour
85,8
M€).
Il est toutefois à noter que si ces charges à payer sont en augmentation en fin
de gestion 2021, elles connaissaient néanmoins une baisse tendancielle depuis
plusieurs années, passant de 67,5
M€ en fin de ge
stion 2015 à 15,7
M€ en fin de
gestion 2020, principalement portée par le programme 123.
B.
La soutenabilité à moyen terme marquée par un niveau de restes
à payer sans précédent
La mission
Outre-mer
se caractérise par un niveau structurellement important
de restes à payer, à hauteur de 1 986,9
M€,
portés essentiellement par le programme
123
Conditions de vie outre-mer
. Le programme concentre la part la plus importante
des restes à payer, du fait du financement de nombreux dispositifs portant des
opérations pluriannuelles d’investissement où les restes à payer sont par nature
élevés. Ils pèsent particulièrement sur le logement, les politiques contractuelles, mais
aussi que le fonds exceptionnel d’investissement, les versements aux collectivités
locales et enfin l’aide publique au développement.
Ainsi, entre 2020 et 2021, ces restes à payer ont augmenté de 9,9 %. Ils sont
composés principalement de dettes du programme 123, à hauteur de 1 936,9
M€
48
COUR DES COMPTES
(+ 192
M€ par rapport à 2020), quand celles du programme 138
Emploi outre-mer
se
chiffrent à 50
M€
(- 12,44
M€ par rapport à 2020).
Ce niveau de restes à payer sur le programme 123
est la conséquence, d’une
part, d’un engagement initial mal calibré par rapport à la réalité des projets et, d’autre
part, d’une insuffisante suppression périodique des engagements juridiques qui
n’aboutiront pas à un paiement.
Sur ce dernier point, la DG
OM s’est engagée, depuis 2019, dans un processus
de nettoyage de ces engagements juridiques devenus inactifs.
L’effort d’apurement
de ce
s autorisations d’engagement (composées d’
opérations abandonnées ou sous-
réalisées à solder) a été poursuivi en 2021. Afin de renforcer la sincérité budgétaire,
la DGOM, en partenariat avec le CBCM et la DB a affiné son analyse des anciens
engagements juridiques (EJ) afin d’apurer le reste à payer, en hausse continue sur le
programme 123.
La DB considère que la hausse continue de ces restes à payer ne menace
toutefois pas la soutenabilité de la mission dans la mesure où les CP budgétés
prennent en compte la variation des restes à payer et le besoin induit à ce titre pour
l’année budgétée.
Elle précise veiller annuellement à
l’attribution des CP nécessaires
aux paiements des dépenses précédemment engagées. Néanmoins, compte tenu de
leur disproportion par rapport aux CP annuels du programme et de la fiabilisation de
ces restes à payer, la Cour estime qu
’ils
constituent un risque de plus en plus avéré
pour la soutenabilité à moyen terme de la mission
Outre-mer
, contrairement à l
’avis
de la DB.
MISSION OUTRE-MER
49
Graphique n° 12 :
Évolution des restes à payer et de l’exécution des CP
sur le programme 123 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus et DGOM
Des instructions ministérielles, ciblant les restes à payer du programme 123,
ont été transmises aux responsables de budget opérationnel de programme (en date
du 9 juin 2020 et du 3 mars 2021), afin que ceux-ci
justifient l’absence de finalisation
des EJ les plus anciens (notamment ceux antérieurs à 2013). Un pilotage régulier a
été mis en place, avec nota
mment l’établissement d’états mensuels par BOP
,
communiqués à la DB
et aux responsables de BOP. En outre, à l’été 2021, en lien
avec la DB et des services du CBCM, les contrôleurs budgétaires en région ont été
associés à cet
effort d’apurement
19
, qui a permis une nette progression des opérations
de nettoyage au cours des derniers exercices.
19
Instruction du 12 juillet 2021 relative aux engagements juridiques sans mouvements depuis 2018.
50
COUR DES COMPTES
Tableau n° 11 :
Évolution des retraits d’engagements d’années antéri
eures (en
M€)
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM
L’exécution 2021 a été marquée par une forte amélioration des opérations de
nettoyage des restes à payer, notamment sur le programme 123, puisque ces retraits
d’engagement ont augmenté
de 28 % entre 2020 et 2021, pour atteindre 111,6
M€
20
.
Il convient aussi de souligner que ces restes à payer, malgré une augmentation en
valeur absolue, ont nettement rajeuni au cours des dernières années, grâce aux
opérations de nettoyage des EJ les plus anciens.
Graphique n° 13 :
Répartition des restes à payer du programme 123
par
année d’origine de l’engagement juridique
(en M€)
Source : DGOM
L’évolution des restes à payer par BOP démontre encore une hétérogénéité
des
territoires dans la gestion de ces EJ et des évolutions contrastées. La Guyane et La
Réunion ont engagé un travail important de nettoyage de leurs EJ ayant conduit
20
À ce montant net, peuvent s’ajouter 11,7
M€ d’AE ayant pu faire l’objet d’un recyclage,
permettant alors d’appréhender l’effort complet de nettoyage des en
gagements juridiques (soit
123,3
M€ au total).
P. 123
P. 138
Mission
Outre-mer
2021
-111,6
-22,4
-134
2020
-85,3
-3,9
-89,2
2019
-84,8
-11,6
-96,4
2018
-59,8
-6,9
-66,7
2017
-49,5
-3,1
-52,6
2016
-55
-6,8
-61,8
MISSION OUTRE-MER
51
respectivement à l’annulation de 32,27
M€ et 25,63
M€ d’EJ. Malgré ces efforts
substantiels, les restes à payer augmentent de manière importante entre 2020 et 2021
dans d’autres territoires
: c
’est le cas par exemple de la Guadeloupe et de Mayotte.
Pour Mayotte, c
ette situation s’explique en partie par la
délégation de nouvelles
subventions destinées aux constructions scolaires et à la construction de centres
d’hébergement d’urgence
. En revanche, elle
s’explique mal
pour la Guadeloupe. La
DB, malgré ses nombreuses relances, auxquelles s’adjoignent celles de la DRFiP
locale, précise, dans sa ré
ponse à la Cour, que les services de la préfecture n’ont pas
répondu aux travaux de recensement et de nettoyage des engagements juridiques.
La DB
indique qu’au 1
er
janvier 2022, 941 postes non mouvementés depuis
plus de cinq ans, pour un montant de près de 102
M€ d’AE
, seraient encore identifiés
«
sans utilité apparente
». Pour accélérer les travaux de nettoyage, elle suggère une
méthode plus rapide d’apurement qui consisterait à automatiquement
supprimer les
postes d’engagements juridiques non mouvementé
s depuis cinq ans. Dans
l’hypothèse où un poste d’engagement juridique dev
rait
in fine
être utilisé pour
permettre un paiement, la DGOM pourrait mettre à disposition du BOP concerné les
AE nécessaires pour «
réactiver ce poste d’engagement juridique
». Elle précise, par
ailleurs, qu’au cours de l’année de gestion concernée, un dégel de la réserve de
précaution en fin de gestion à due concurrence permettrait, si nécessaire, de ne pas
obérer la capacité du ministère des outre-mer à engager ses opérations annuelles.
La DGOM précise qu’en complément de cet effort d’apurement, elle souhaite
davantage fiabiliser les engagements budgétaires, afin de réduire le risque de non-
réalisation. Elle a ainsi, sur le périmètre de la LBU, invité les services des préfectures
à s’assurer de la faisabilité réglementaire des projets (permis de construire,
autorisations environnementales, etc.) avant de procéder aux engagements juridiques.
Elle se dit par ailleurs favorable à la fixation, dans les conventions de
financement, d’un
e échéance de caducité, comme cela existe actuellement pour les
financements accordés au titre du fonds exceptionnel d’investissement.
52
COUR DES COMPTES
Tableau n°12 : Évolution des restes à payer par territoire
En M€
2018
2019
2020
2021
Guadeloupe/Saint-Martin
161,34
151,16
168,44
226,39
Martinique
154,29
135,20
141,15
178,95
Guyane
268,54
306,90
326,57
367,45
La Réunion
299,33
276,88
275,71
284,85
Saint-Pierre-et-Miquelon
4,13
1,80
16,08
13,45
Mayotte
165,61
185,43
214,00
307,13
TAAF
0,00
0,00
0,14
0,53
Wallis-et-Futuna
1,21
4,46
5,99
8,23
Polynésie française
159,19
169,95
177,92
188,76
Nouvelle-Calédonie
84,23
95,56
105,09
121,49
BOP Central P123
324,01
373,20
326,69
239,59
Total
1 621,88
1 700,54
1 757,78
1 936,90
Source
: Cour des comptes d’après
les données de la DGOM et Chorus
Recommandation n°
1 (
DGOM, CBCM, DB
) Poursuivre l’analyse et
la
fiabilisation des engagements juridiques pour lesquels l’absence ou
la faiblesse de mouvements depuis cinq
ans n’est pas justifiée.
Établir
un échéancier précis de paiement, détaillant les dates limites de
paiement au-delà desquelles les AE devront être nettoyées.
C.
Un budget 2022 qui stabilise la trajectoire des crédits de la
mission
La LFI 2022 stabilise les crédits de la mission
Outre-mer
: 2 635
M€ en AE,
soit un recul de 2,5 % par rapport à la LFI 2021, et 2 472
M€ en CP, soit une légère
augmentation de 1,5 % par rapport à la LFI 2021 (mais un nette augmentation de
4,2 % par rapport aux crédits consommés en 2021).
Cette hausse des crédits de paiement s’explique notamment pa
r :
-
l’expérimentation du nouveau programme SMA 2025+ qui débutera en 2022
à Mayotte, avant d’être étendu
e aux autres territoires en 2023 (9,7
M€ en AE
et en CP attendus en 2022, dont 2,5
M€ dédiés au titre 2)
;
-
l’augmentation de l’enveloppe de la ligne bud
gétaire unique (LBU) afin de
verser des subventions aux propriétaires modestes pour les travaux
d’amélioration de leur logement, et lutter contre l’habitat indigne
;
MISSION OUTRE-MER
53
-
la prise en compte du ramassage des algues sargasses par le programme 123
à hauteur de 2,5
M€ en AE et CP
;
-
la mise en œuvre à titre expérimental d’une prise en charge socio
-éducative
des mineurs isolés à Mayotte (1,4
M€
en AE et CP) ;
-
mais surtout un soutien exceptionnel à la collectivité de Guyane à hauteur de
20
M€
en AE et CP, conditionné au respect de la trajectoire financière arrêtée
par la collectivité territoriale et à l’élaboration d’un plan de performance.
Pour la DB, la hausse du volume global de CP résulte principalement de la
mise à disposition en LFI 2022 de 64,5
M€ de CP en
tendanciel (hors mesures
nouvelles et de transfert), pour couvrir les engagements antérieurs donnant lieu à un
paiement en 2022.
Tableau n°13 : Comparaison des crédits inscrits en LFI 2022 avec la LFI et
l’exécution 2021 (en M€)
Source : Cour des comptes
, d’après les données LFI et Chorus
LFI 2022/LFI 2021
en
CP
LFI 2022/Exéc. 2021
en CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
%
%
123
858,78
603,27
890,95
698,94
846,55
694,63
15,14%
-0,62%
138
1 842,66
1 833,22
1 660,53
1 672,96
1788,67
1777,73
-3,03%
6,26%
Total
2 701,44
2 436,49
2 551,48
2 371,90
2 635,22
2 472,36
1,47%
4,24%
LFI 2021
Exécution 2021
LFI 2022
54
COUR DES COMPTES
V.
L’incidence des dépenses budgétaires sur
l’environnement
La prise en compte de l’impact environnemental des dépenses du budget de
l’État
Pour la deuxième année consécutive, la Cour a souhaité enrichir l’analyse de
l’exécution budgétaire en prenant en considération l’incidence des crédits dépensés sur
l’environnement. Dans cette optique, le ministère de l’économie, des finances et de la
relance a souhaité s’inspirer de l’initiative de l’Organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE) en faveur d’un budgétisation environnementale en
publiant son deuxième rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État.
Le rapport est institué par l’article 179 de la loi n°
2019-1479 du 28 décembre 2019
de finances pour 2020, qui prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, en annexe au
PLF, un rapport sur « l'impact environnemental du budget ». Ce jaune budgétaire a été
élaboré par le commissariat général au développement durable (CGDD) du ministère de la
transition écologique, par la DB, la direction de la législation fiscale (DLF) et la direction
générale du trésor (DGT).
Depuis le PLF 2021, ce document se substitue au rapport intitulé « Financement de la
transition écologique : les instruments économiques, fiscaux et budgétaires au service de
l’environnement et du climat
», issu de la fusion de trois documents budgétaires en application
de l’article 206 de la loi n° 2018
-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019. Il offre
ainsi une vision exhaustive et c
onsolidée de l’information disponible en matière de moyens
consacrés aux politiques environnementales.
La première partie du rapport, consacrée à la budgétisation environnementale de l’État,
communément appelée « budget vert
», présente l’impact environnem
ental des crédits budgétaires
et des dépenses fiscales, inscrits en PLF. Cette partie présente les principaux résultats, à la fois au
niveau agrégé et par mission, de la démarche de cotation menée sur la base de la méthodologie
proposée par une mission
conjointe de l’i
nspection générale des finances et du conseil général de
l’environnement et du développement durable
21
.
La deuxième partie offre une vision consolidée de l’ensemble des financements, à
la fois publics et privés, mobilisés en faveur de la transition écologique, en se fondant sur
une méthodologie distincte de celle relative à la budgétisation environnementale utilisée
dans la partie I.
La troisième partie dresse un panorama des ressources publiques et de la fiscalité à
caractère environnemental
, en s’appuyant sur la définition retenue à l’échelle internationale
par Eurostat et l’OCDE, et en l’élargissant. Y sont également exposés les impacts de la
fiscalité énergétique sur les ménages et les entreprises, à partir de modèles développés par
le CGDD.
21
IGF-CGEDD,
Green
budgeting :
proposition
de
méthode
pour
une
budgétisation
environnementale,
25 septembre 2019.
MISSION OUTRE-MER
55
La présentation du budget vert a pour objectif d'évaluer les efforts budgétaires
de l’État pour atteindre les objectifs nationaux et internationaux de la France, en
particulier l'Accord de Paris sur le climat, dans le cadre duquel la France s'est engagée
à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 40 % en 2030 (par rapport à 1990)
pour viser la neutralité carbone en 2050.
Ce budget vert
permet de rendre compte de l'impact des dépenses de l’État sur
six axes environnementaux : atténuation climat, adaptation climat, eau, déchets,
pollutions, biodiversité. Les dépenses budgétaires, les taxes affectées plafonnées et
les dépenses fiscales sont appréciées en fonction de leur incidence sur chacun de ces
axes, et classées en trois catégories : favorable, défavorable, neutre.
Par ailleurs, certaines dépenses sont « non cotées », lorsque l'état actuel des
connaissances scientifiques ou le manque de données disponibles ne permet pas
d'évaluer de manière fiable et/ou consensuelle l'impact environnemental.
Au total, pour les deux programmes de la mission
Outre-mer
, les dépenses
budgétaires sont évaluées comme neutre à hauteur de 97 % et défavorable à hauteur
de 3 %. Les dépenses fiscales quant à elles sont estimées sans impact à 65 % et
défavorables pour 35 %.
Tableau n° 14 : Impact environnemental des crédits budgétaires de la mission
Outre-mer
(en Md €)
Année
Favorables
Défavorables
Sans impact
Non cotés
Total
PLF 2021
0
0,08
2,31
0
2,39
PLF 2022
0
0,09
2,11
0,22
2,42
Source
: Cour des comptes d’après Jaune
«
Rapport sur l’impact environnemental du budget de
l’
État », annexé aux PLF 2021 & 2022
Tableau n° 15 : Impact environnemental des dépenses fiscales de la mission
Outre-mer
(en Md €)
Année
Favorables
Défavorables
Sans impact
Non cotés
Total
PLF 2021
0,01
1,95
3,64
0
5,6
PLF 2022
0,01
1,90
4,74
0
6,65
Source
: Cour des comptes d’après
Jaune «
Rapport sur l’impact environnemental du budget de
l’
État », annexé aux PLF 2021 & 2022
En ce qui concerne les dépenses budgétaires, considérées globalement neutres,
l’
impact
défavorable provient d’une part des dépenses liées à la continuité territoriale
et d’une fraction des dépenses de l’action 1
- Logement du programme 123
Conditions de vie outre-mer
. Le commissariat général au développement durable
56
COUR DES COMPTES
(CGDD), la DB et la direction de la législation fiscale (DLF) considèrent que seuls
41,3
M€
de dépenses de continuité territoriale ont un effet défavorable sur
l’environnement, alors que les crédits d
e
cette action s’élèvent à
46,5
M€
en LFI (soit
un écart de 5,2
M€
non documenté). Concernant le logement, 35
M€ ont été
considérés comme défavorables au titre de l’artificialisation des sols contre 142
M€
cotés neutres par convention
22
.
Par ailleurs, sur le
programme 138, l’action 2
Aide à l’insertion et à la
qualification professionnelle
est intégralement neutralisée alors même qu’une part
importante de son budget (33
M€) est destiné
e à favoriser la mobilité de jeunes
ultramarins afin de suivre, en métropole, une formation professionnelle.
Concernant les dépenses fiscales, la plus grande partie des mesures
défavorables (1,7
Md€
, soit 89
% du total défavorable) provient de l’exclusion des
cinq départements et régions d’outre
-mer (DROM) de la taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques (TICPE).
Des limites méthodologiques sont également à souligner. De nombreuses
lignes budgétaires (LBU, contrats de convergence et de transformation ou le fonds
exceptionnel d’investissement) n’ont pas un impa
ct univoque et la cotation, au sein
de ces lignes, de certaines dépenses peut être mixte, défavorable sur un axe et
favorable sur un autre. Par ailleurs, la temporalité d
es dépenses d’investissement
peut
faire évoluer leur impact environnemental.
Enfin, la méthode appliquée uniformément sur le territoire national
s’adapte
mal à la spécificité des outre-
mer. D’une part, les besoins de rattrapage en matière de
logement, d’accès aux matières premières, d’éloignement ou de conditions et niveau
de vie nécessitent des dépenses spécifiques quand bien même elles devraient avoir
un impact négatif. Par ailleurs, la vulnérabilité particulière face à certains
phénomènes climatiques et la fragilité de certains écosystèmes naturels exigent une
intervention
de l’
État dans les politiques publiques conduites afin de permettre
l’avènement
de territoires plus résilients.
Cette double injonction, d’appui à un rattrapage
par rapport à la métropole et
de résilience face aux changements climatiques, s’accommode imparfaitement d’une
budgétisation à grand trait qui, pour pertinente qu’elle puisse être, appelle à un
approfondissement méthodologique qui serait conduit utilement avec la DGOM,
jusqu’à
présent non associée à la cotation.
La Cour relève le caractère expérimental de cette démarche dont la DB et le
CGDD sont les initiateurs et, pour l’heure, les principaux acteurs.
Son plein
22
En 2021, les dépenses budgétaires et fiscales soutenant la construction de logements neufs se
voient appliquer une quotepart comme l’avait proposé la mission d’inspection. Pour chaque
dépense est identifiée une part « artificialisante », traduisant l’impact défavorable des dépenses
finançant le logement neuf sur l’artificialisation
des sols. Il s
’agit d’une première méthode
d’évaluation qui pourrait être revue lors des prochains «
budgets verts ».
MISSION OUTRE-MER
57
développement et sa complète appropriation supposent à l’avenir que cet
te démarche
fasse partie intégrante du processus d’élaboration des projets de lois de finances y
compris dans la définition des objectifs et des indicateurs associés aux programmes
budgétaires.
Le caractère peu explicite et l’exogénéité des informations qu
i permettent de
définir et de modifier le classement des dépenses budgétaires de la mission
Outre-
mer
au regard de leur impact environnemental ne placent pas la Cour en capacité de
juger de la pertinence de cette cotation.
Par ailleurs considéré comme jaune budgétaire à part entière annexé au PLF,
ce document nécessite de s’insérer dans le processu
s classique de co-construction
(ministères et DB) des documents budgétaires.
58
COUR DES COMPTES
Chapitre-II.
Points d’attention par programme
En 2020, la DGOM a restructuré l’architecture budgé
taire du programme 123
en supprimant les dix unités opérationnelles (UO) locales du BOP central, afin de
garantir une meilleure lisibilité de l’exécution des crédits du programme, tant au
niveau local que central. Cette évolution en gestion applicable à compter de 2021 a
été suivie d’une évolution de la nomenclature BOP
-UO visant à supprimer ces UO et
ainsi regrouper la totalité des enveloppes pilotées par les responsables de BOP. Au
sein du BOP central du programme 123, une nouvelle UO a été créée pour supporter
les dépenses de la sous-direction des politiques publiques de la DGOM et ainsi
renforcer le pilotage métier de ces dépenses. La structure budgétaire du programme
a également évolué à la demande de la DB. La structure des briques a été simplifiée
avec un regroupement des briques de faible montant.
Le programme 138 n’a, pour sa part, pas fait l’objet de modification de son
architecture budgétaire. Il se compose de six BOP, dont trois centraux et trois locaux.
La quasi-totalité des dépenses du programme 138 concerne le dispositif
d’exonération de cotisation de charges patronales, et est exécutée sur le BOP central
-
emploi.
Plusieurs modifications devraient intervenir en 2022,
dont l’une permettrait de
prendre en compte une observation formulée par la Cour dans son rapport relatif à la
DGOM
23
.
À l’instar de la simplification mise en œuvre sur le BOP central du
programme 123 en 2021, des évolutions de même nature seront mises en œuvre sur
le programme 138 en 2022. Les UO locales relevant du BOP central seront
supprimées, de même que les trois BOP dédiés aux collectivités d’outre
-mer. Les
engagements qui relevaient de ces UO et de ces BOP seront transférés vers un
nouveau BOP regroupant toutes les actions des préfectures et des hauts
commissariats.
I.
Une très ne
tte amélioration de l’exécution du
programme 123
Conditions de vie outre-mer
Le programme 123 finance des investissements majeurs pour l’aménagement
et le développement des territoires ultramarins. Les engagements étant réalisés et
payés sur plusieurs années, le niveau des restes à payer demeure par conséquent
23
Cour des comptes,
Observations définitives, La direction générale des outre-mer
, 13 juillet 2021.
MISSION OUTRE-MER
59
structurellement élevé sur le programme (cf.
infra
). Au 31 décembre 2021, le niveau
des restes à payer du programme représentait près du triple de ses crédits de paiement,
soit 1,9
Md€
. Le pilotage des engagements constitue donc un enjeu majeur de
soutenabilité et de fiabilité du programme 123.
Toutefois, la gestion de la mission
Outre-mer
, et notamment du programme
123, s’est considérablement améliorée, avec un
engagement des EJ plus régulier,
devant, à terme, permettre de réduire voire
d’éviter le
ur désengagement massif et de
fiabiliser les restes à payer pluriannuel. Les projections de consommation du
ministère des outre-mer se sont avérées plus précises et fiables, conduisant à une
consommation quasi intégrale des crédits du programme 123 (hors reports des
AENE, fonds de concours
et reliquat d’une partie des CP dédiés à la relance)
. Le
CBCM note toutefois que ce taux de consommation est néanmoins variable selon les
briques
24
.
Graphique n° 14 :
Répartition des CP consommés par action sur le
programme 123
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
24
La brique « LBU » a été consommée à hauteur de 71 % des AE et 86 % des CP prévus au second
compte rendu de gestion (CRG2). La brique « Plan de relance » a quant à elle été consommée à
hauteur de 100 % des AE et 51
% des CP prévus en CRG2. À l’inverse, la
consommation prévue
en CRG2 sur la brique «
Soutien de l’État aux collectivités territoriales
» a été dépassée (108 % en
AE et 111 % en CP), de même pour la brique « Aménagement contractualisé » (71 % en AE mais
106 % en CP).
60
COUR DES COMPTES
Au 31 décembre 2021, les consommations des crédits sur le programme se
sont élevées à 890,95
M€ en AE (1
008,16
M€ après retraitement des REJB) et
698,94
M€ en
CP, soit une sous-consommation de 20,57
M€ en AE et 36,15
M€ en
CP par rapport aux crédits disponibles (et seulement 2,6
M€ en AE et 14,6
M€ en CP
après prise en compte des demandes de report sur 2022).
Action 1 « Logement »
L’action 1, essentiellement constituée de dépenses d’intervention, finance la
construction de logements sociaux, l’amélioration de l’habitat, l’accompagnement
des politiques d’aménagement et d’acquisitions foncières, la résorption de l’habitat
insalubre et
l’adaptation du parc antillais au risque sismique.
Les moyens budgétaires
du ministère sont complétés par des mesures
d’incitation fiscale à l’investissement et
par le crédit d’impôt, prolongé jusqu’au
31 décembre 2025, afin de soutenir les
bailleurs soci
aux dans l’équilibre financier
de leurs opérations de logements locatifs
sociaux.
L’année 2021 a été marquée par un nouvel effort en faveur du logement outre
-
mer, puisque les crédits qui y ont été consacrés en LFI ont augmenté de 8 % en AE
par rapport à ceux de la LFI 2020 (malgré une légère diminution de 2,74 % des CP).
Pourtant, alors que la LBU constituait en 2020 le premier poste de dépense du
programme 123, celle-ci se trouve reléguée en troisième position en 2021.
Tableau n° 16 :
Exécution de l’action
1 du programme 123 (en M€)
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,00
4,33
4,33
0,00
2,76
2,76
Dépenses de transferts
224,62
178,37
-46,25
176,92
143,94
-32,98
- aux ménages
35,00
23,24
-11,76
27,57
22,61
-4,96
- aux entreprises
139,62
144,90
5,28
109,97
102,44
-7,53
- aux collectivités territoriales
50,00
2,59
-47,41
39,38
16,00
-23,38
- aux autres collectivités
0,00
7,63
7,63
0,00
2,89
2,89
TOTAL
224,62
182,70
-41,92
176,92
146,70
-30,22
Source : Cour des
comptes d’après Chorus
Les sous-consommations constatées en AE (- 41,92
M€) s’expliquent par la
« minoration technique
» des consommations résultant du retrait d’engagements
juridiques d’années antérieures (à hauteur de 65,26
M€). Le niveau des engagements
a donc fortement progressé puisqu’il atteint près de 247
M€ en AE, une fois les
retraitements effectués, dépassant ainsi les prévisions de la LFI.
MISSION OUTRE-MER
61
La mise en œuvre de mesures du deuxième Plan logement outre
-mer (PLOM
II) a permis de maintenir l’effort de
construction, malgré une situation conjoncturelle
compliquée par la crise sanitaire.
Les principales mesures du PLOM II mises en œuvre en 2021
•
Ouverture du financement LBU aux maîtrises
d’ouvrage d’insertion et aux collectivités
locales pouvoir bénéficier de subventions de l’État,
via
la LBU, pour la construction de
logements sociaux destinés aux personnes les plus défavorisées qui ont besoin d’un
accompagnement renforcé ;
•
Création du logement locatif très social adapté (LLTSA). Ce dispositif réglementaire
et financier a été mis en place à titre expérimental à Mayotte et en Guyane afin de répondre
aux besoins de logement des personnes sortant de bidonvilles et des ménages les plus
démunis (décret n°2021-
1204). Ce dispositif est mis en place dans le cadre d’une
expérimentation de cinq ans. Les logements seront très fortement financés par l’État
-
jusqu’à 100
% de subvention - afin de permettre des mises en location à des loyers très
aborda
bles de l’ordre de 150 à 180
€ par mois pour une famille
;
•
Lancement de TOTEM, un «
toit pour tous en outre-mer
». Grâce à un appel à
propositions lancé par le Puca (plan urbanisme construction et architecture) en
collaboration avec les ministères du logement et des outre-mer, des projets de constructions
industrialisées de type modulaire pourront émerger et concurrencer l’habitat informel en
termes de coûts et de délais de production ;
•
Création d’un office foncier solidaire (OFS) en Guadeloupe, et étud
es de préfiguration
pour la création d’OFS en Guyane et à Mayotte ;
•
Déploiement du fonds d’innovation d’Action Logement. 26 projets ont été retenus en
juillet 2021 pour dynamiser l’innovation dans le cadre du
p
lan d’
investissement volontaire
d’
outre-mer.
Ces derniers ont été sélectionnés selon des critères d’innovation technique,
serviciel, social ou environnemental pour 14,3
M€
;
•
Mise en place de trois mesures phares afin de renforcer la politique d’amélioration des
logements privés : signature d’une c
onvention entre les ministères des outre-mer, du
logement et l’agence nationale de l’habitat (ANAH)
; adaptation du dispositif
MaPrimeRénov’ aux réalités ultramarines
; proposition portée au PLF 2022 d’une
augmentation budgétaire de 6
M€ pour l’élargissement des aides aux travaux des
propriétaires modestes en plus des très modestes ;
•
Rendu d’une mission d’inspection générale pour identifier les freins au développement
de logements foyers en outre-mer ;
•
Lancement d’une mission CGEDD à la de
mande du ministère du logement afin
d’analyser les causes et conséquences de la vacance outre
-mer, identifier les différents
leviers à mobiliser et évaluer l’application de l’article 55 de la loi SRU outre
-mer.
Source : DGOM
Par ailleurs, les crédits délégués à la DGOM dans le cadre du plan de relance
(cf. annexe 3) ont également contribué à renforcer la dynamique du PLOM II,
62
COUR DES COMPTES
notamment son axe 2 «
Adapter l’offre aux besoins des territoires
». La DGOM
s’est
ainsi vu attribuer 15
M€ au titre de la rénovation
lourde et thermique des logements
locatifs sociaux et 5
M€ au titre de la construction de centres d’hébergement pour
favoriser la résorption des bidonvilles. 8
M€ du fonds friches pour financer des
projets ultramarins ont également été mobilisés.
En revanche, les CP apparaissent toujours sous-exécutés, à hauteur de
- 30,22
M€ en 2021 par rapport aux crédits votés en LFI. L’action 1 est quasi
-
exclusivement composée de dépenses de transfert. En 2021, celles vers les
collectivités locales ont encore été largement sous-exécutées. Plusieurs déterminants
expliquent ces retards de consommation
: le manque d’ingénierie de certaines
collectivités, malgré la mise en place de deux plateformes d’ingénierie, l’une en
Guyane, l’autre à Mayotte
; le ralentissement des chantiers dû aux conséquences de
la crise sanitaire (difficultés d’approvisionnement, confinements, etc.)
; mais
également le manque de maturité des projets.
L’action 1 –
Logement
porte à elle seule, en fin d’exercice, 40
% des restes à
payer du programme. L
’accumulation des restes à payer sur ce dispositif et le niveau
des retraits d’engagements (53
% des REJB réalisés en 2021) montrent qu’une
quantité importante de projets est encore lancée de façon trop précipitée.
Action 2 « Aménagement du territoire »
L
es dispositifs issus de la contractualisation entre l’État et les collectivités
territoriales constituent l’essentiel des crédits de l’action 2 du programme 123. Parmi
les autres dispositifs financés figurent le fonds mahorais de développement
économique, social et culturel, le plan séisme Antilles, des actions en faveur de la
relance du tourisme, du développement économique et de l’environnement.
En 2021, l’action 2 a été dotée de 202,73
M€ en AE et 145,98
M€ en CP
en
LFI (soit, respectivement + 3 % et
–
10 % par rapport à la LFI 2020), composés
essentiellement de transferts aux collectivités territoriales. L’effort en faveur des
opérations contractualisées a donc été maintenu en 2021. Néanmoins, à
l’inverse de
l’action 1,
les consommations d’AE ont diminu
é de 7
M€
par rapport à 2020 (où elles
s’élevaient à
181,76
M€), malgré l’engagement de
près de 20
M€ du plan de relance
(cf. annexe 3). Les consommations ont, à l’inverse, progressé de 15
M€ en CP pour
atteindre 152,36
M€ (contre 137,1
M€ en 2020).
MISSION OUTRE-MER
63
Tableau n° 17 :
Exécution de l’action 2 du programme 123 (en M€)
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,09
5,54
5,45
0,09
6,09
6,00
Dépenses d'investissement
2,42
2,21
-0,21
0,48
11,53
11,04
Dépenses de transferts
200,22
166,49
-33,72
145,41
134,74
-10,67
- aux ménages
0,00
0,00
0,00
0,00
0,09
0,09
- aux entreprises
3,40
15,34
11,94
6,80
21,78
14,98
- aux collectivités territoriales
192,14
132,19
-59,94
132,71
98,21
-34,51
- aux autres collectivités
4,68
18,96
14,28
5,90
14,66
8,76
Opérations financières
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
TOTAL
202,73
174,25
-28,48
145,98
152,36
6,37
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Comme pour la brique logement, les sous-exécutions constatées en AE sur
l’action 2 s’expliquent par les «
minorations techniques » dues aux retraits
d’engagements juridiques d’années antérieures, à hauteur de 31,35
M€ en 2021.
Corrigée de ces retraitements
, la consommation d’AE
est très nettement supérieure à
celle de 2020. La DB indique d’ailleurs sur ce point qu’«
en période de crise
sanitaire, cette dynamique est notable : 2021 est une année record pour les
engagements de l’État en matière de contractual
isation ultramarine
».
Malgré tout, les transferts aux collectivités présentent l’écart le plus
significatif entre prévision et exécution (- 59,94
M€ en AE et
- 34,51
M€ en CP). La
pandémie a constitué un aléa de gestion important, en raison du ralentissement des
chantiers et de
la programmation des opérations. Ce ralentissement s’est accentué aux
Antilles et à Wallis-et-Futuna en raison des mouvements sociaux en 2021. La DGOM
ajoute que 2021 a été une année particulièrement pluvieuse pour le territoire de
Guyane, conduisant à la
reconnaissance par le ministre de l’
intérieur de deux états de
catastrophe naturelle au cours de l’anné
e, expliquant en partie les retards dans
l’exécution des contrats de convergence et de transformation (CCT).
64
COUR DES COMPTES
Tableau n° 18 : Exécution des contrats de convergence et de transformation au
31 décembre 2021 (en M€)
LFI 2021
Exécution
AE
CP
AE
CP
Brique Aménagement
contractualisé
188,28
128,23
145,21
106,76
Dont CCT 2019-2022
188,28
128,23
90,07
31,36
Source : DGOM
Action 3 « Continuité territoriale »
L’action 3 vise à mettre en œuvre une politique de continuité territoriale au
profit des résidents ultramarins par des aides au transport, mais également de soutenir
financièrement les collectivités fortement soumises aux contraintes géographiques
d’éloignement, en leur accordant les subventions nécessaires au fonctionnement de
leur desserte maritime. Elle se compose de trois principaux postes de dépenses:
−
le fonds de continuité territoriale, représentant 72,5 % des CP programmés
et 47,5 % des CP exécutés ;
−
les dessertes aériennes et maritimes de Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-
et-
Futuna. Contrairement aux trois années précédentes, les crédits n’ont pas
été sous-budgétisés. Pour Saint-Pierre-et-Miquelon, ils ont été sous-
consommés de 2,70 M
€ en AE et
de 0,83
M€ en CP et légèrement
surconsommés pour la desserte aérienne à Wallis-et-Futuna (+ 0,4
M€ en AE
et CP) ;
−
le fonds d’échanges éducatifs, culturels et sportifs (FEBECS), qui finance
l’achat de billets d’avion pour le déplacement des jeune
s résidents des
DROM et des COM, auxquels 2,04
M€ de CP ont été consacrés, en légère
diminution par rapport aux années précédentes.
La dépense sur l’action
3 a diminué de 6
M€
en AE et de 2
M€
en CP par
rapport à l’exercice 2020.
MISSION OUTRE-MER
65
Tableau n° 19 : Exécution
de l’action 3 du programme 123 (en M€)
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,00
3,51
3,51
0,00
3,58
3,58
Dépenses de transferts
46,49
23,76
-22,72
41,34
25,67
-15,67
- aux ménages
35,40
13,97
-21,44
29,96
13,89
-16,06
- aux entreprises
6,16
3,46
-2,70
6,46
5,63
-0,83
- aux collectivités territoriales
2,88
3,29
0,41
2,88
3,28
0,40
- aux autres collectivités
2,04
3,04
1,00
2,04
2,86
0,82
TOTAL
46,49
27,27
-19,22
41,34
29,25
-12,09
Source : Cour des
comptes d’après Chorus
La DGOM indique que
l’inscription
en ligne de
l’aide à la continuité
territoriale de Ladom a connu des défaillances techniques au cours du premier
semestre, réduisant le recours des ultramarins à cette aide.
Les dépenses d’intervention de l’action 3 ont
aussi pâti des conséquences de
la crise sanitaire, qui ont
eu un impact direct sur la mise en œuvre du droit à la
continuité territoriale. Les restrictions de voyage se sont poursuivies en 2021, avec la
mise en place de l’attest
ation de motif impérieux pour se déplacer entre la métropole
et les outre-mer. La DB précise toutefois que si la crise explique principalement ce
résultat, cette dépense est historiquement surestimée.
Action 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport »
Cette action vise à améliorer la cohésion sociale et favoriser l’égalité des
chances outre-
mer. Aux grands enjeux de santé publique qu’elle recouvre (lutte
contre l’obésité et les maladies associées, maladies vectorielles spécifiques liées au
climat tropic
al ou à l’environnement), s’ajoutent des probl
èmes sociaux
qu’elle
entend prendre en compte : lutte contre les exclusions, les discriminations et les
addictions.
66
COUR DES COMPTES
Tableau n° 20 :
Exécution de l’action 4 du programme 123 (en M€)
P123 - Action 4
AE
CP
En M
€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,00
0,15
0,15
0,00
0,17
0,17
Dépenses de transferts
5,65
12,60
6,95
5,65
12,86
7,21
- aux ménages
1,70
0,53
-1,17
1,70
0,53
-1,17
- aux entreprises
0,00
0,30
0,30
0,00
0,26
0,26
- aux collectivités territoriales
0,00
5,71
5,71
0,00
6,26
6,26
- aux autres collectivités
3,95
6,07
2,12
3,95
5,80
1,85
TOTAL
5,65
12,60
6,95
5,65
12,86
7,21
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Comme en 2020, la dépense réalisée en 2021 est très supérieure à la LFI avec
le
financement d’investissements et de dépenses de fonctionnement de santé en
Polynésie française
25
.
Ainsi, en 2021, alors que les crédits ouverts en LFI s’élevaient
à 5,65
M€ en AE et CP, une sur
-exécution de 6,95
M€ en AE et 7,21
M€ en CP a été
constatée.
Action 6 « Collectivités territoriales »
Malgré leur très grande hétérogénéité, il est possible de regrouper les crédits
dédiés à l’action 6 selon trois catégories
:
-
les dotations et financements aux collectivités locales (98 % des CP exécutés) :
aide à la reconversion de l’économie polynésienne, dotation spéciale
d’équipement scolaire en Guyane, à Mayotte,
à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-
Calédonie, dotations spécifiques de Wallis-et-Futuna et des Terres australes et
antarctiques françaises, contribution au fonds intercommunal de péréquation en
Polynésie française, dotation de premier numérotage à Mayotte,
etc.
;
-
les secours d’urgence et de solidarité nationale suite aux aléas naturels
;
-
les actions de défense et de sécurité civile (investissement en matière de
prévision des risques majeurs et de gestion de crise, contribution de ministère
des outre-
mer à la présence d’hélicoptères de la Marine nationale stationnés en
Polynésie française, lutte contre
l’orpaillage illégal en Guyane
).
L’action 6 représente en 2021 le poste de dépense le plus
important du
programme 123. Dotée de 219,97
M€ en AE et 146,59
M€ en CP en LFI 2021,
25
À la suite du rapport d’audit de l’IGAS/IGA/IGF d’avril 2019 sur la situation du régime de
solidarité de la Polynésie française, il a été décidé de modifier les modalités de soutien de l’État à
la Polynésie française, en matière de santé, en privilégiant un soutien aux investissements à réaliser.
MISSION OUTRE-MER
67
l’action 6 a été abondée en gestion pour soutenir les collectivités de Guyane et
de
Nouvelle-Calédonie.
Ainsi, dès le début de la gestion 2021, une enveloppe de 10
M€
a été réservée
pour soutenir la collectivité territoriale de Guyane (CTG).
In fine,
cette
aide s’est
élevée à 30
M€
, grâce à la mobilisation de crédits en provenance de
l’action 8 –
Fonds
exceptionnel d’investissement. Par ailleurs, la
LFR de juillet 2021 a ouvert au profit
du programme 123 une enveloppe de 82
M€
destinée à financer les surcoûts pris en
charge par le territoire de Nouvelle-Calédonie pour
faire face à l’é
pidémie de
coronavirus. L
’enveloppe ouverte par la LFR, insuffisante, a été complétée d’un
abondement de 40
M€,
financé en partie par le dégel de la réserve de précaution.
Au total, l’action 6 est très largement sur
-exécutée, puisque la consommation
en AE
et en CP s’élève respectivement à 343,3
M€ (+
56 %) et 283,03
M€ (+
93 %).
Tableau n°21 : Exécution
de l’action 6 du programme 123 (en M€)
P123 - Action 6
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,92
0,05
-0,87
0,92
-0,25
-1,17
Dépenses d'investissement
0,00
0,03
0,03
0,00
0,00
0,00
Dépenses de transferts
219,06
343,22
124,17
145,67
283,28
137,61
- aux ménages
10,00
2,95
-7,05
10,00
2,95
-7,05
- aux entreprises
0,00
3,05
3,05
0,00
3,05
3,05
- aux collectivités territoriales
209,06
337,07
128,02
135,67
277,14
141,46
- aux autres collectivités
0,00
0,15
0,15
0,00
0,15
0,15
TOTAL
219,97
343,30
123,32
146,59
283,03
136,44
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Action 7 « Insertion économique et coopération régionales »
Cette action favorise l’intégration et l’insertion économique des départements
et collectivités d’outre
-mer dans leur environnement régional, à travers notamment
cinq fonds de coopération régionale (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et
La Réunion). Elle incite les collectivités à réduire leur isolement et à développer les
échanges (commerciaux, culturels, éducatifs, etc.) avec leurs voisins.
68
COUR DES COMPTES
Tableau n°22 : Exécution
de l’action 7 du programme 123 (en M€)
P123 - Action 7
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,08
0,08
0,00
0,08
0,09
0,01
Dépenses de transferts
0,89
0,30
-0,59
0,89
0,28
-0,61
TOTAL
0,97
0,38
-0,59
0,97
0,38
-0,59
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Bien que son poids budgétaire
soit mineur au regard de l’ensemble des
dépenses du programme 123, l’écart entre programmation initiale et réalisation
interpelle
: l’action enregistre ainsi une sous
-exécution de
–
60 % en AE et
–
61 %
en CP par rapport aux crédits votés en LFI. La crise sanitaire peut en partie expliquer
la faible mise en œuvre d’actions de coopération régionale, néanmoins ses sous
-
exécutions sont constatées depuis l’exercice 2019.
De plus, la répartition par poste de dépense et l’utilisation des crédits
interrogent toujours autant sur les acteurs véritables de la politique de coopération
régionale, au regard des déséquilibres entre dépenses destinées aux actions de la
DGOM et celles transférées aux collectivités.
Action 8 «
Fonds exceptionnel d’investissement »
L’objet du FEI, créé en 2009, est d’apporter une aide financière de l’État aux
personnes publiques qui réalisent, dans les départements et collectivités d’outre
-mer,
des investissements portant sur des équipements publics collectifs, lorsque ces
investissements participent de manière déterminante au développement économique,
social, environnemental et énergétique local.
La dotation en LFI 2021 était de 110
M€
en AE et 67
M€ en
CP. L’enveloppe
s’avère cette année encore
sous-consommée,
–
28,99
M€
en AE et
–
18,37
M€
en CP.
Cette sous-
consommation s’explique en partie par le retrait d’engagements juridiques
d’années antérieures,
pour un montant de 9,1
M€
26
. L
e niveau d’engagement a
fortement progressé par rapport à 2020 (+ 30,26
M€), contrairement à l’exécution des
CP (- 6,55
M€).
Une partie des AE non consommées a permis de financer les
différents mouvements budgétaires intervenus en cours d’exercice (aide apportée à
la CTG et financement des décrets de transfert).
S’agissant des CP, ils ont été
partiellement redéployés en gestion.
26
Portant ainsi la consommation effective des AE à 90,1
M€.
MISSION OUTRE-MER
69
Tableau n° 23 : Exécution
de l’action 8 du programme 123 (en M€)
P123 - Action 8
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de transferts
110,00
81,01
-28,99
67,00
48,63
-18,37
- aux entreprises
0,00
0,00
0,00
0,00
0,15
0,15
- aux collectivités territoriales
110,00
81,01
-28,99
67,00
48,48
-18,52
TOTAL
110,00
81,01
-28,99
67,00
48,63
-18,37
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Action 9
–
«
Appui à l’accès aux financements bancaires
»
L’objet du dispositif porté par cette action est de favoriser les investissements
des acteurs publics en réduisant les coûts des ressources empruntées, et d’assurer une
meilleure couverture des risques.
L’action 9 permet d’offrir à des acteurs publics des
prêts à taux bonifiés par l’intermédiaire de l’agence française du développement.
La consommation de cette enveloppe a nettement dépassé les prévisions de la
LFI (+ 20,95
M€ en AE et +
6,74
M€ en CP).
Tableau n° 24 : Exécution
de l’action 9 du programme 123 (en M€)
P123 - Action 9
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de transferts
48,35
69,30
20,95
18,82
25,56
6,74
- aux entreprises
15,00
0,00
-15,00
0,93
0,01
-0,91
- aux collectivités territoriales
33,35
69,30
35,95
17,90
25,55
7,65
TOTAL
48,35
69,30
20,95
18,82
25,56
6,74
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Hors plan de relance et accompagnement
via
les contrats de redressement
outre-mer (Corom), la dépense est proche de celle enregistrée en 2020.
S’agissant du plan de
relance, la totalité des AE, soit 30
M€, a été engagée
,
mais seuls 4,6
M€ de CP ont été versés à l’A
gence française de développement
(AFD),
compte tenu de l’exécution réelle de l’accompagnement des collectivités
territoriales (cf. annexe 3).
S’agissant des Corom, la DGOM précise que 16,54
M€ en AE et 6,48
M€ en
CP mis à disposition des sept communes signataires ont été intégralement
consommés en 2021. En plus de ces subventions, les Corom prévoient une assistance
technique assurée par l’AFD. U
ne enveloppe de 4,5
M€ en AE et 1,1
M€ en CP a été
70
COUR DES COMPTES
prévue à cet effet pour 2021 sur l’action 9 du programme 123. Le coût du dispositif
des Corom s’élève ainsi, pour l’année 2021, à 21,04
M€ en AE et 7,58
M€ en CP.
Les contrats de redressement outre-mer
Introduit par amendement à la LFI pour 2021, suite au rapport des sénateurs
Georges Patient et Jean-René Cazeneuve
27
, les Corom visent à apporter un soutien
spécifique de l’État aux communes ultramarines souhaitant assainir leur situation financière
et réduire les délais de paiement de leurs fournisseurs locaux. Les communes qui signent
un Corom s’engagent, en contrepartie d’un soutien financier de l’État libéré par tranche, à
redresser leur situation financière.
Doté d’une enveloppe de 30
M€ sur trois ans
(ouverture de 10
M€ de CP par an), le
dispositif Corom permet d’apporter aux communes qui en font la demande un appui
technique par l’envoi d’experts et un appui financier individualisé. L’État conditionne le
versement des subventions au respect par les collectivités de leur engagement à redresser
leur situation financière, par la fiabilisation des comptes et la maîtrise de leurs dépenses de
fonctionnement.
Depuis la mise en place du dispositif, sept communes ont signé un Corom : Saint-
Benoît à La Réunion, Cayenne et Iracoubo en Guyane, Fort-de-France et Saint-Pierre en
Martinique et Basse-Terre et Pointe-à-Pitre en Guadeloupe.
II.
Un programme 138 toujours marqué par les aléas de la
crise sanitaire
Le programme 138
Emploi outre-mer
a été doté en LFI 2021 de 1 842,6
M€
en AE et de 1 833,2
M€ en CP.
Malgré les efforts de la DGOM en gestion, ce budget
reste très tributaire des variations de prévisions de l’Acoss
28
faites pour la
compensation des exonérations de cotisations sociales patronales et de leurs
évolutions
au cours de l’exercice. À
ces aléas récurrents sur lesquels le responsable
de programme n’a pas de pouvoir
, se sont ajoutés ceux liés à la crise sanitaire,
affectant notamment les actions de formation et les activités de Ladom. Ceci a conduit
à l’annulati
on, en LFR1 et LFR2 de 197,9
M€ en AE et 193,1
M€ en CP.
Le programme 138 se compose de quatre
actions d’un
poids très inégal.
L’action 1
Soutien aux entreprises totalise en effet plus de 82 % des crédits
27
G. Patient et J-R. Cazeneuve,
Soutenir les communes des départements et régions d’outre
-mer :
pour un accompagnement en responsabilité
, décembre 2019.
28
La programmation budgétaire
de l’action 1 du programme 138, qui représente plus de 80% des
dépenses du programme, est construite par la DGOM au regard de prévisions transmises par
l’Acoss, n’étant pas en mesure elle
-
même d’en apprécier les déterminants.
MISSION OUTRE-MER
71
consommés en 2021 au titre du programme et près de 58 % de la mission
Outre-mer
–
en diminution relative par rapport à 2020 de trois points.
Graphique n° 15 :
Exécution du programme 138
–
répartition des CP
consommés par action
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Action 1
–
« Soutien aux entreprises »
La Cour constate une importante sous-exécution
de l’action 1 du programme
138
Emploi outre-mer
, exclusivement composée de transferts aux entreprises, à
hauteur de 178,5
M€
(en AE et CP). Les difficultés de programmation demeurent
liées aux variations importantes des exonérations de cotisations sociales en cours
d’année, difficultés accrues par les effets sur l’emploi de la crise sanitaire. Le recours
massif au chômage partiel ainsi que la baisse de la population salariée ont eu un
impact direct sur le montant final des e
xonérations. Ainsi, comme lors de l’année
précédente, le financement de l’activité partielle a été supporté entièrement par le
programme 356
Prise en charge du dispositif exceptionnel de chômage partiel à la
suite de la crise sanitaire
de la mission
Plan d
’urgence face à la crise
, créée par la
LFR du 23 mars 2020.
72
COUR DES COMPTES
Tableau n°25 : Exécution
de l’action 1 du programme 138 (en M€)
P138 - Action 1
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de transferts
1 556,62
1 378,16
-178,46
1 556,62
1 378,16
-178,46
TOTAL
1 556,62
1 378,16
-178,46
1 556,62
1 378,16
-178,46
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Les prévisions de
l’Acoss ont permis
à la DGOM
d’affiner
ses estimations de
dépenses
au fur et à mesure de l’exercice
mais, comme pour les exercices précédents,
leur fiabilité demeure perfectible. Ainsi, la dernière prévision fournie en octobre
s’établit à 1
465,5
M€
, inférieure de 91
M€ au montant inscrit en LFI 2021. Une fois
intégrées les créances
à l’égard de l’Unedic et l’Agirc
-Arrco (respectivement 17
M€
et 77
M€), l’exécution s’est élevée à 1
378,2
M€. La prévision établie en octobre
sous-
tend le montant des annulations de crédit mises en œuvre par la L
FR de fin de
gestion (- 171,7
M€
en AE et
–
166,9
M€ en CP
).
Graphique n° 16 :
Év
olution des prévisions de l’Acoss en cours de gestion 2021
(en M€)
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DB et Chorus
L’Acoss, lors
de la tenue des groupes trimestriels de suivi, a rappelé la
difficulté à établir des prévisions de dépenses et souligné leur fragilité, sans pour
autant pouvoir fixer une marge d’erreur
. Dans un contexte économique rendu encore
plus instable par la crise sanitaire, la DB souligne que la direction de la sécurité
1556,6
1413,6
1403
1465,5
1300
1350
1400
1450
1500
1550
1600
LFI
Février
Juin
Octobre
MISSION OUTRE-MER
73
sociale et l’Acoss ont cherché à mieux expliquer
, dans les fiches de synthèse, les
évolutions constatées et celles anticipées. Si ces fiches de synthèse exposent, selon la
DB, clairement les sous-jacents, leurs évolutions
–
dans des proportions parfois
importantes
–
ne sont pas toujours expliquées ou maîtrisées, rendant le pilotage de ce
dispositif difficile. De surcroît, les prévisions ne tiennent pas compte des spécificités
des territoires ultramarins mais se basent sur un socle macro-économique identique à
celui utilisé en métropole. Ainsi, les prév
isions n’ont pas tenu compte des décalages
dans le temps ou en intensité de la crise entre outre-mer et métropole, fragilisant les
chiffres produits.
Autre difficulté pour la DGOM, l’élaboration des échéanciers de versement
manque de lisibilité et d’antici
pation, en particulier lorsque les montants indiqués
diffèrent de ceux initialement visés par le CBCM dans la programmation budgétaire.
Selon la DGOM, afin de clarifier la répartition des crédits entre les différentes caisses,
une clé de répartition fondée
sur l’exécution N
-2 est désormais appliquée au montant
des crédits disponibles. La mise en œuvre de cette nouvelle méthode explique
également les difficultés rencontrée
s lors de l’élaboration des échéanciers en 2021,
notamment au premier trimestre, ainsi que les écarts de montants constatés.
L
’indicateur de performance associé
29
a subi une modification en 2021 avec
la suppression du sous-indicateur « écart entre le taux de croissance de l'emploi
salarié dans les entreprises d'outre-mer exonérées de cotisations sociales au titre d'une
année et le taux de croissance de l'emploi salarié outre-mer au titre de la même
année », jugé trop peu fiable. Le second sous-indicateur, désormais unique pour
l’action 1, est resté inchangé malgré la refonte des dispositifs en
2019 et les
ajustements survenus en 2020, dont les effets ne sont pas encore pleinement effectifs
sur le niveau de la dépense.
À la suite de la recommandation de la Cour et sur demande concomitante du
Parlement
30
, un audit de cette action, se concentrant
sur l’analyse de l’effectivité de
la réforme de 2019, a été conduit. Toutefois, selon la DGOM, compte-tenu de la
récence de la réforme, des délais de sa mise en œuvre et des
conséquences de la crise
sanitaire, «
aucune approche quantitative satisfaisante n'a pu être réalisée
».
Comme la Cour l’a déjà
relevé
31
, l’Acoss doit améliorer ses prévisions par
, au
minimum,
la transmission d’un intervalle d’erreur concernant les sous
-jacents
susceptibles de fortes variations. Par ailleurs, et sans attendre la tenue des groupes de
29
Objectif 1
Encourager la cr
éation et la sauvegarde d’emplois durables dans le secteur
marchand
; Indicateur 1.1
Impact des exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale
sur l’évolution des effectifs salarié
s.
30
Article 246 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
31
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission Outre
-mer pour 2020
,
avril 2021.
74
COUR DES COMPTES
travail trimestriels
, les évolutions significatives doivent faire l’objet d’échanges
rapides avec la DGOM, responsable du programme, ainsi qu
’avec
la DB et la DSS.
Dans sa réponse à la Cour, l’Acoss précise que «
l’information des
responsables de programme est assurée très régulièrement au travers des réunions
du groupe de suivi des exonérations pilotées par la Direction de la Sécurité sociale
qui se tiennent en février, juin et octobre. En amont de ces réunions, une maquette
présentant les prévisions pluriannuelles accompagnées de fiches détaillant les sous-
jacents des prévisions pour les principaux dispositifs (dispositifs LODEOM en faveur
de employeurs et exonération DOM en faveur des travailleurs indépendants) sont
envoyés aux responsables de programme
». Elle reconnaî
t néanmoins que l’Urssaf
ne dispose pas des moyens de produire un diagnostic conjoncturel spécifique aux
territoires ultramarins,
malgré les demandes d’appui formulées auprès de la DGOM
.
Elle indique ne pouvoir s’app
uyer que
sur les prévisions d’indicateurs au niveau
national qu’elle produit.
Enfin, la Cour maintient son constat que les dépenses de l’action 1 du
programme 138, bien que rattachées à la mission
Outre-mer
, ne sont en l’état pas
pilotables par le responsable du programme.
Recommandation n°
2 (DSS, Acoss, DGOM, DB) : Fiabiliser les
prévisions de compensation des dispositifs d’exonérations de
cotisations de charges patronales en détaillant les sous-jacents des
prévisions,
leurs
chiffrages
et
la
temporalité
des
échanges
interministériels afférents.
Action 2 «
Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle
»
L’action 2 vise à favoriser l’insertion et la qualification des jeunes ultra
marins,
à travers notamment le
s dispositifs mis en œuvre par le
SMA et Ladom, unique
opérateur de la mission. Elle relève de diverses natures de dépenses (personnel,
fonctionnement, investissement et interventions) ainsi que de fonds de concours.
L’action 2 abrite l’intégralité du titre 2 de la mission
Outre-mer.
Cette
catégorie de dépense totalise 60,3 % de la consommation
de l’action considérée
en
2021. Par ailleurs, la légère sur-exécution constatée,
d’
un montant de 0,35
M€
en AE
et 0,38
M€ en CP,
est justifiée par la
mise en œuvre de la nouvelle politique de
rémunération des militaires, applicable aux personnels du SMA.
MISSION OUTRE-MER
75
Tableau n°26 :
Exécution de l’action 2 du programme 138 (en M€)
P138 - Action 2
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de personnel
164,27
164,62
0,35
164,24
164,62
0,38
Dépenses de fonctionnement
42,35
69,11
26,76
42,35
70,20
27,85
Dépenses d'investissement
16,95
19,06
2,11
14,10
14,78
0,68
Dépenses de transferts
36,06
7,06
-29,00
30,73
22,60
-10,13
- aux ménages
33,44
-2,38
-35,82
28,11
13,15
-14,96
- aux entreprises
0,00
0,06
0,06
0,00
0,06
0,06
- aux collectivités territoriales
0,00
1,92
1,92
0,00
1,90
0,00
- aux autres collectivités
2,62
7,46
4,84
2,62
7,49
4,87
TOTAL
259,63
259,85
0,22
251,42
272, 20
18,88
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Concernant le SMA, alors que les crédits ouverts en LFI s’élevaient à
53,9
M€
en AE et 51,1
M€ en CP, l’atterrissage a été de 80,
4
M€ en AE et
77,3
M€ en CP
;
respectivement + 23,4
M€ et +
26,2
M€. Au budget alloué en LFI pour cette action,
les ressources supplémentaires ont été réparties comme suit :
o
+ 52,8
M€ en AE, dont 13,2
M€ de report
s de tranches fonctionnelles
(AENE), 13,7
M€ de report
s de fonds de concours 2020 ainsi que
25,2
M€ de fonds de concours 2021 et 0,7
M€ d’attribution
s de produit ;
o
+ 53,8
M€ en CP, dont 27,9
M€ de report
s de fonds de concours 2020,
ainsi que 25,2
M€ de fonds de concours 2021 et 0,7
M€ d’attribution
s
de produit.
Au total, la ressource aura été
supérieure à l’exécution
de 26,2
M€ en AE et
de 27,6
M€
en CP. Le niveau des fonds de concours a de nouveau été sous-estimé en
LFI de près de 25 %, la ressource disponible
en fin d’exer
cice amène donc un report
de 19
M€ en CP sur 2022.
Action 3 « Pilotage des politiques publiques »
Destinés depuis 2013 au financement des dépenses de fonctionnement de la
DGOM, du cabinet du ministre de l’outre
-mer et de la délégation interministérielle à
l’égalité des chances des Français d’outre
-mer, les crédits
de l’action 3
ont été votés
en LFI pour un montant de 2,1
M€ en AE
et CP.
76
COUR DES COMPTES
Tableau n°27 : Exécution
de l’action 3 du programme 138 (en M€)
P138 - Action 3
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
2,10
3,21
1,11
2,10
2,98
0,88
Dépenses d'investissement
0,00
0,03
0,03
0,00
0,01
0,01
TOTAL
2,10
3,24
1,14
2,10
2,99
0,89
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Bien que marginales, ces dépenses se caractérisent par une sur-exécution des
crédits de 51 % en AE
32
. La DB
, dans le cadre de l’amélioration de l’estimation
initiale des coûts à inscrire en PLF, devrait conduire en 2022 une analyse des
évolutions souhaitables avec la DGOM et le CBCM notamment sur cette action.
Action 4 «
Financement de l’économie
»
Cette action
porte des mesures transférées de l’action 1 (aide au fret, soutien
aux microentreprises) ainsi que des dispositifs plus récents issus des ressources
dégagées par les réformes fiscales de 2019 (extinction de la TVA non perçue
récupérable,
et réduction d’
impôt sur le revenu dans les départements et collectivités
uniques régis par l’article 73 de la Constitution
). Dotée de 24,3
M€ en LFI en AE et
CP, soit le même montant que celui voté pour le budget 2020,
l’action 4 conna
ît une
sous-consommation de ses crédits à hauteur de 23,1 % en AE et 17,7 % en CP. Ces
écarts s’expliquent largement par la crise sanitaire.
Tableau n° 28 :
Exécution de l’action 4 du programme 138 (en M€)
P138 - Action 4
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,00
0,10
0,10
0,00
0,10
0,10
Dépenses de transferts
24,30
18,48
-5,82
23,01
18,72
-4,29
TOTAL
24,30
18,58
-5,72
23,01
18,82
-4,19
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
En 2020, les entreprises ultramarines ont eu besoin d'aides complémentaires
pour faire face aux aléas de la pandémie, conduisant au renforcement de deux
dispositifs :
- un versement de 20
M€ sur le dispositif du prêt outre
-mer (BPI), pour 10
M€
prévus en LFI ;
32
Cour des comptes,
Les dépenses du cabinet du ministre des outre-mer,
mai 2021, disponible sur
www.ccomptes.fr
MISSION OUTRE-MER
77
- un versement de 6,15
M€ pour le soutien au micro
-crédit et pour les prêts
d'honneur distribués par l'
association pour le droit à l’initiative économique (
ADIE),
pour 2
M€ prévus en LFI.
En 2021, en l'absence de confinement aussi sévère
qu’en 2020
, les versements
au titre du financement des entreprises se sont limités aux crédits disponibles. Par
ailleurs, la sous-action
« aide au fret »
a sous-consommé pour la seconde année
consécutive. Cependant, compte-tenu des délais de traitement des dossiers par les
conseils régionaux, elle a été moindrement affectée par les effets de bords liés au
transport en temps de crise.
78
COUR DES COMPTES
Chapitre-III.
Moyens consacré
s par l’
état aux politiques
conduites outre-mer
I.
Les dépenses fiscales en forte augmentation malgré les
tentatives de rationalisation
Chiffrage des dépenses fiscales : écarts entre le PAP et
l’évaluation
des Voies
et Moyens (tome II)
Deux documents recensent chaque année les dépenses fiscales rattachées à une
mission budgétaire
: d’une part le tome II
Voies et Moyens
annexé au PLF rédigé par la
direction de la législation fiscale (DLF) et, d’autre part, le projet annuel de performances
(PAP) rédigé par la DGOM. Toutefois, la somme des montants figurant dans les PAP ne
coïncide pas avec le total des dépenses fiscales du
Voies et moyens
, bien que le PAP
prétende utiliser la méthode du
Voies et moyens
dans l’avertissement qui précède les
chiffrages : ainsi, une dépense non chiffrable (mention « nc »), est comptabilisée dans le
PAP par 0 et dans le
Voies et moyens
par l’év
aluation correspondant au dernier montant
chiffré disponible sur l’exercice antérieur 2019 ou 2020.
Dans le tome II
Voies et Moyens
annexé au PLF 2022 sur les données duquel
l’analyse de l’exécution 2021 de la mission
Outre-mer
se fonde, l’annexe recensant
les
dépenses fiscales par mission ne présente pas de total mais le montant de chaque dépense
fiscale
33
.
33
La DLF précise que cette anomalie sera corrigée dans les PLF à compter de l’année 2023.
MISSION OUTRE-MER
79
A.
Le montant des dépenses fiscales pèse près du triple de celui des
dépenses budgétaires
Graphique n° 17 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission (Md€)
Source : Cour des comptes, d’après Tome II Voies et Moyens 2022 pour les dépenses fiscales et
exécution Chorus pour les dépenses budgétaires
80
COUR DES COMPTES
Graphique n° 18 :
Dépenses budgétaires et fiscales par programme (Md€)
Source
: Cour des comptes, d’après Tome II Voies et Moyens
2022 et exécution Chorus pour les
dépenses budgétaires
Comme en 2020 où les dépenses fiscales (DF) avaient enregistré une hausse
de 9,5 % par rapport à 2019
34
et malgré les tentatives antérieures de rationalisation,
les dépenses fiscales connaissent en 2021, une hausse de 3,3 % par rapport à 2020,
marginalement due à une fiabilisation de la méthode d’estimation
. Elles passent de
6,18
Md€ à 6,38
Md€ en raison du dynamisme de deux principales dépenses
35
. En
2021, elles sont 2,7 fois plus élevées que les dépenses budgétaires.
Sur les 29 dépenses fiscales recensées en 2021 pour la mission
Outre-mer
dans
l’annexe II
Voies et moyens
du PLF 2022, 24 dispositifs concernent le programme
123, cinq le programme 138. Onze de ces dispositifs ont été créés avant 2001 ; 11
n
’ont fait l’objet d’aucune modification depuis 2015. Deux dépenses fiscales ont une
fin d’incidence pouvant courir au
-delà de 2030
36
. Comme en 2020, quinze d’entre
34
Cette hausse substantielle du montant des dépenses fiscales relève d’une comparaison entre les
montants réalisés pour 2019 et 2020 renseignés dans le tome II des Voies et moyens annexé au PLF
pour 2022.
35
Notamment le taux de TVA réduit et l’application à Mayotte, en Guadeloupe, en Guyane, en
Martinique et à la Réunion d’une taxe spéciale de consommation aux tarifs plus bas et au champ
plus étr
oit que la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques qu’elle remplace.
36
Il s’agit d’une part de la
DF 110 210
Réduction d’impôt au titre des investissements locatifs et de
la souscription au capital de certaines sociétés réalisés jusqu
’au 31/12/2017 et au titre des travaux
de réhabilitation de logements réalisés jusqu’au 31/12/2023, dans les départements d’outre
-mer, à
MISSION OUTRE-MER
81
elles n’ont aucun bornage dans le temps et seront reconduites automatiquement
jusqu
’à
ce que le législateur les examine. Il serait en conséquence nécessaire de leur
fixer une échéance et de soumettre leur renouvellement à une évaluation tel que
préconisé dans la
note d’exécution budgétaire
de 2020.
Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et
Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises
dont la fin d’incidence indiquée en 2027
dans l’annexe II des
Voies et Moyens de 2020
et
de 2021
est reportée à 2030 dans l’annexe II
Voies
et Moyens de 202
2 et d’autre part, de la
DF 300 303
Exonération, sur agrément, des bénéfices
réinvestis dans l’entreprise pour les sociétés de recherche et d’exploitation minière dans les
départements d’outre
-mer
dont la date de fin d’incidence peut courir jusqu’en 2032.
82
COUR DES COMPTES
Tableau n° 29 : Sept dépenses représentent 93 % du montant total des
dépenses fiscales de la mission en 2021 (en M€)
Cat
N°
Prog
Libellé législatif
Réalisé
2020
Estimation 2021
(V&M 2022)
IR
110224
123
Réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements
productifs réalisés dans les départements et collectivités
d'outre-mer
457
443
IR
110302
123
Réduction, dans la limite d’un certain montant, pour les
contribuables des départements d’outre
-mer de la cotisation
résultant du barème (30 % en Guadeloupe, Martinique et La
Réunion ; 40 % en Guyane et à Mayotte) et de la retenue à la
source sur les traitements, salaires, pensions et rentes
viagères, servis à des personnes domiciliées fiscalement hors
de France lorsque ces revenus proviennent de ces
départements (8 % et 14,4 % au lieu de 12 % et 20 %)
382
353
IR/IS
210325
123
Crédit d'impôt à raison des investissements productifs
réalisés dans les départements d'outre-mer avant le 31
décembre 2025
179
150
TVA
710102
138
Exonération de certains produits et matières premières ainsi
que des produits pétroliers dans les départements de la
Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion
150
170
TVA
710103
123
Régime des départements de la Guadeloupe, de la
Martinique et de La Réunion. Fixation des taux à : - 8,5 %
pour le taux normal ; - 2,1 % pour le taux réduit
2 840
3000
TVA
710105
138
Non applicabilité provisoire de la TVA en Guyane et
Mayotte
190
200
TICPE
800401
123
Exclusion des départements d'outre-mer du champ
d'application de la taxe intérieure de consommation
applicable aux carburants
1 375
1600
Source :
Cour des comptes, d’après Tome II Voies et Moyens 2022
En 2021, les sept plus importantes dépenses fiscales ultramarines représentent
93 % de la totalité des dépenses fiscales ultramarines
37
(3 % de
plus qu’en 2020)
. Il
convient cependant de préciser qu
’à la
suite
d’
une réorganisation interne de la DGFiP
visant à regrouper les travaux de chiffrage des dépenses fiscales, la fiabilité des
méthodes de chiffrages employées pour un premier ensemble de dépenses fiscales a
été interrogée et corrigée par la DLF.
Certaines améliorations ont ainsi été apportées au chiffrage de dépenses
fiscales relatives à des taux réduits de TVA améliorant l’exhaustivité du
périmètre à retenir
38
, ce qui a généré une hausse importante du coût de la dépense
fiscale n° 710103 -
Niveau des taux en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion
(8,5 % pour le taux normal et 2,1 % pour le taux réduit)
entre les réalisations 2019
37
En 2021, les sept plus importantes dépenses fiscales de la mission
Outre-mer
s’élèvent à 5
916
M
€ sur la totalité des 6
381
M
€ estimées dans l’annexe II
Voies et Moyens
de 2022. Elles
représentaient 5 573 M€ des 6 179 M€ de dépenses fiscales réalisées en 2020.
38
Cf
.
Tome II
Voies et Moyens
annexé au PLF 2022, page 13.
MISSION OUTRE-MER
83
(2 125
M€)
et 2020
(2 840
€) et les prévisionnels
2021 (3 000
M€) et 2022
(3 150
M€).
Par ailleurs, la forte diminution observée en 2020 (1 375
M€) par rapport à
2019 (1 755
M€)
du coût de la dépense fiscale n° 800401
intitulée depuis le PLF pour
2022 «
Application au département de Mayotte et en Guadeloupe, Guyane,
Martinique et à La Réunion, à la place de la taxe intérieure de consommation sur les
produits énergétiques, de la taxe spéciale de consommation, aux tarifs plus bas et au
champ plus étroit
»
s’explique par le contexte sanitaire et par la forte diminution de
consommation des
produits énergétiques. Si les données définitives pour l’année
2021 ne sont pas encore connues, il est néanmoins attendu un rebond du coût de la
dépense fiscale en 2021 (prévisionnels 2021 (1 600
M€) et 2022 (1
700
M€))
.
Enfin la forte augmentation du coût de la dépense fiscale n° 320113
Déduction
des investissements productifs réalisés dans les départements et collectivités d’outre
-
mer et des souscriptions au capital de sociétés qui réalisent de tels investissements
en 2020 (123
M€) par rapport à 2019 (51
M€) et au
prévisionnel 2021 et 2022
(40
M€) est essentiellement due à des investissements
importants déclarés en 2019
par des caisses régionales de la Caisse d’
épargne et de prévoyance.
B.
Les dispositifs de l’exercice 2021
ne font l’objet d’aucune
évolution majeure
1.
Les dépenses fiscales
connaissent peu d’évolutions en 2021
La LFI 2020, dans son article 78, avait acté
la création d’une nouvelle dépense
fiscale pour 2021 sur le programme 123, destinée à aider certains espaces
géographiques d’o
utre-mer. La DF n°710108 -
Exonération des livraisons de biens
dans certaines communes de Guadeloupe ou de Martinique réalisées auprès des
touristes effectuant une croisière
- met
en place jusqu’en 2024 un dispositif de ventes
hors taxe au bénéfice des croisiéristes débarquant en Guadeloupe et en Martinique.
Son montant est estimé inférieur à 0,5
M€
pour 2021.
Quelques évolutions de périmètre, présentées par voie d’amendement et
n’ayant à ce titre pas fait l’objet d’une évaluation p
réalable, étaient aussi
envisagées :
-
abaissement de la réduction d’impôt pour investissement dans les fonds
d’investissement de proximité situés dans les DOM (FIPDOM) de 38
% à 30 %
à compter du 1
er
janvier 2020 ;
-
adaptation du crédit d’impôt en faveur de
s organismes de HLM qui réalisent des
investissements dans les logements neufs en outre-mer (Cilom) pour les
logements financés par le prêt locatif social ;
84
COUR DES COMPTES
-
extension du Cilom aux travaux de démolition-reconstruction de logements
sociaux dans la limite de 25
000 € par logement
;
-
extension du champ d’application du C
ilom aux travaux de rénovation et
réhabilitation de logements situés dans les quartiers prioritaires de la ville à
compter du 1
er
janvier 2020 ;
-
réduction de la période minimale d’exploitation de
s navires de croisières de 15
à 10 ans en matière de défiscalisation.
Enfin, la DF n° 60105
- Exonération en faveur des zones humides
relevant du
programme 138 en 2020 a été rattachée au programme 113.
2.
Des aménagements attendus en 2022
La LFI 2021, dans
son article 108, prévoit la création d’une nouvelle dépense
fiscale pour 2022. La DF n° 320 146 -
Réduction d’impôt sur les sociétés
à raison
des investissements productifs neufs et des investissements dans le secteur du
logement intermédiaire et social ré
alisés dans les collectivités d’outre
-mer et en
Nouvelle-Calédonie
(codifié dans l’art. 244
quater
Y du CGI)
39
, non chiffrable de
2023 à 2026, remplace le dispositif 320 113
(prévu à l’article 217
duodecies
du
CGI)
40
.
Par ailleurs, la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021
supprime la DF n° 300303 (prévue
à l’article 1655 bis du CGI),
Exonération, sur
agrément, des bénéfices réinvestis dans l’entreprises pour les sociétés de recherche
et d’exploitation minière dans les départements d’outre
-mer
. La suppression de cette
dépense fiscale, qui avait un coût nul et apparaissait comme sans objet depuis
l’extinction de son fait générateur en 2001
41
, sera sans incidence sur le budget de
39
Afin de pallier l’impact de la baisse de l’IS dans l’hexagone sur le niveau des aides fiscales dont
bénéficient les exploitants des COM, ce nouveau dispositif fiscal va être mis en place à compter du
1er janvier 2022, dans le cadre de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021,
sous la forme d’une réduction d’IS au taux de 35 %. Il sera applicable aux investissements réal
isés
jusqu’au 31 décembre 2025.
40
Ce dispositif est une réduction d’impôt sur les sociétés de 35
% à raison des investissements
productifs neufs que les entreprises soumises à cet impôt réalisent à Saint-Pierre-et-Miquelon, en
Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, dans les îles
Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises. Corrélativement, le taux de
rétrocession dont bénéficient les exploitants ultramarins de ces investissements est augmenté.
41
Conformément à la loi de programmation des finances publiques, l
’
article 10 du PLF pour 2022
propose dans son exposé des motifs de supprimer « des dépenses fiscales et des dispositifs fiscaux
qui apparaissent aujourd’hui comme inefficients, obsolètes ou sous
-utilisés ».Tel est le cas de la
possibilité, pour les sociétés de capitaux ayant pour objet la recherche et l'exploitation minière dans
les DROM, préalablement agréées par le ministre de l
’é
conomie, de bénéficier d'un régime
d
’
exonération du paiement de nombreux impôts, dans les conditions de l
’
article 1655 bis du code
général des impôts. Ce dispositif qui serait supprimé octroyait cet avantage pour une durée de 25
MISSION OUTRE-MER
85
l’É
tat. Sa suppression apporte néanmoins un élément de réponse à la recommandation
répétée de la Cour de «
supprimer les dépenses fiscales inefficientes
».
La LFI 2021 prévoit également des évolutions de périmètre pour 2022
présentées par voie d’amendement et n’ayant à ce titre pas fait l’objet d’une
évaluation préalable (cf. annexe 4).
C.
Des dépenses fiscales dont la fiabilité a été améliorée, mais qui
nécessitent une poursuite des efforts de rationalisation
La DLF souligne que la Commission européenne reproche à la France le
manque de fiabilité des dépenses fiscales s’appliquant en outre
-mer. Le chiffrage des
dépenses fiscales reste en effet incomplet
malgré les récents efforts de
rationalisation
42
et de fiabilisation des principales dépenses fiscales de la mission
Outre-mer
.
Ainsi l
es quatre plus importantes d’entre
-elles, représentant en 2021 plus de
80 % du coût total des dépenses fiscales de la mission (dépenses fiscales
n° 110224, n° 110302, n° 710103 et n° 800401) sont chiffrées avec un très bon degré
de
fiabilité pour trois d’entre elles (dépenses fiscales n°
110224, n° 110302 et
n° 800401), et un bon degré de fiabilité pour la dépense fiscale n° 710103.
Par ailleurs
, lors du chiffrage de leur coût pour l’année 2020
, trois dépenses
fiscales rattachées à la mission (les dépenses fiscales n° 210325, n° 320136 et
n° 300303) ont vu leur fiabilité confirmée de « bonne » à « très bonne » de sorte que
sur les 29 dépenses fiscales de 2021, 16 dépenses fiscales sont considérées avec une
fiabilité très bonne dans le PLF 2022 et deux avec une fiabilité bonne
43
.
Toutefois dans le rapport annexé au PLF 2022, le coût de trois dépenses
fiscales n’est
toujours pas chiffré et pour s
ept d’entre elles
, seul un ordre de grandeur
ans, majorée le cas échéant d'une durée de cinq ans. Il ne s'appliquait qu
’
aux demandes d'agrément
adressées avant le 31 décembre 2001. Par conséquent, plus aucune demande d'agrément n'est
admise sur ce fondement depuis le 1er janvier 2002. La lecture du Tome 2 de l
’
annexe budgétaire
Évaluation des
Voies et Moyens
, relative aux dépenses fiscales, enseigne que cette mesure n
’
a plus
aucun bénéficiaire. Le dispositif est donc devenu obsolète ce qui justifie sa suppression.
42
Sur cinq dépenses fiscales rattachées, actuellement à la mission
Outre-mer
jugées inefficaces en
2011 par les travaux du comité d’évaluation des dépenses fiscale (dépenses fiscales n° 050107,
n°060108, n°110210, n°110302, n°500102) et quatre peu efficientes (dépenses fiscales n°110224,
n°320113, n°710103, n°800401), six dépenses fiscales ont été réformées.
43
Cette fiabilisation du chiffrage des principales dépenses fiscales résulte d’un travail annuel de
grande ampleur visant à actualiser le chiffrage et le périmètre des dépenses fiscales. Il est piloté par
la DLF et mené en association avec la DGFiP, la DGT, la direction générale des douanes et droits
indirects (DGDDI) et les ministères responsables des programmes auxquels sont rattachées les
dépenses fiscales.
86
COUR DES COMPTES
est disponible entraînant de fait, une fiabili
té relative en raison de l’indisponibilité
des informations nécessaires pour en estimer le coût.
Des écarts significatifs perdurent entre le chiffrage constaté en année N
(prévision), en année N+1 (prévision de réalisation) et en année N+2 (réalisation). La
moins-
value de recette générée par une dépense fiscale n’est réalisée que deux ans
après sa prévision initiale.
MISSION OUTRE-MER
87
Écarts entre prévisions et réalisations de dépenses fiscales (en M€)
Exercice
PLF n
PLF n+1
PLF n+2
Écart
prév/réal
Document
source
Prévision
Prévision
de
réalisation
Réalisation
V&M 2015
DF 2013
3 858
V&M 2016
DF 2014
3 822
3 943
V&M 2017
DF 2015
3 867
3 905
3 909
1%
V&M 2018
DF 2016
3 927
3 971
4 047
3%
V&M 2019
DF 2017
4 041
4 142
4 496
11%
V&M 2020
DF 2018
4 327
4 624
5 568
29%
V&M 2021
DF 2019
4 666
5 319
5 642
21%
V&M 2022
DF 2020
5 382
5 294
6 179
15%
DF 2021
5 601
6 381
DF 2022
6 655
Evol. 8 ans
72%
67%
60%
Source : Tomes II Voies et moyens (V&M) annexés aux PLF 2015 à 2022.
Les documents budgétaires 2015 à 2022 montrent que les réalisations de
dépenses fiscales ont augmenté, sur les huit dernières années connues (2013 à 2020),
de 60
%. L’écart entre prévisions et réalisations tend
, lui, à se réduire depuis 2018,
pour atteindre 15 % en 2020 (dernière année connue pour laquelle les écarts constatés
entre prévisions au PLF 2021 et réalisations recensées au PLF2022
s’échelonnent
entre
–
910
M€
44
et + 220
M€
45
). Cela confirme le constat récurrent de la Cour quant
à la sous-estimation chronique de dépenses fiscales.
Par ailleurs, malgré le souhait du Gouvernement de renforcer l'évaluation des
dépenses fiscales
46
, celle-ci laisse encore à désirer, seules les dépenses fiscales
soumises à une dérogation au droit communautaire faisant
l’objet d’une
programmation d’évaluation sommaire
, et de plus, sous traitée à des cabinets
externes. Cette absence récurrente d’évaluation
ne permet pas d’
apprécier pleinement
la contribution effective de ces dépenses aux objectifs de politiques publiques
qu’elle
s sont censées accompagner.
Or l’évaluation de ces dépenses nécessite de
définir
l’objectif
assigné à chaque dépense fiscale. La DLF rappelle
que l’évaluation
44
DF n° 800401.
45
DF n° 710103.
46
Cf.
article 66 de la LFI 2021 et article 35 de la LFI 2022.
88
COUR DES COMPTES
de l’efficacité socio
-économique des dépenses fiscales relève, au premier chef, des
départements ministériels compétents au fond
et qu’elle
ne peut que se limiter à la
seule restitution des données fiscales sans y intégrer
d’autres sources
. Dans sa
réponse, la DGT partage le constat dressé par la Cour sur les dépenses fiscales et
l’importance,
pour le développement économique des territoires ultramarins, d
’en
faire évaluer
47
les principales par des organismes indépendants et reconnus sous la
supervision des administrations concernées. Cette évaluation devrait selon elle porter
sur
l’
aide fiscale
à l’investissement productif et au logement social,
les taux réduits
de TVA, les z
ones franches d’activité nouvelle génération, etc
.
La DB est par ailleurs favorable à l’établissement d’un programme pluriannuel
exhaustif des dépenses fiscales afin de supprimer celles qui sont inefficientes. En
outre, elle considère qu’une «
rebudgétisation de ces dépenses fiscales permettrait de
dynamiser l’économie ultramarine avec des dispositifs plus pertinents, plus efficaces
et maîtrisés
».
Or le programme de travail élaboré par la DGOM, pour les années 2022 et
2023, ne tient toujours pas compte des recommandations réitérées de la Cour. Celui-
ci ne peut être considéré comme le
programme d’évaluation pluriannuel
des
principales dépenses fiscales attendu. En effet, il
regroupe l’ensemble des études
envisagées par la DGOM parmi lesquelles, seules deux dépenses fiscales soumises à
une évaluation obligatoire exigée par la Communauté européenne pour leur
éventuelle prorogation. Pour justifier ce manque, la DGOM insiste sur la lourdeur et
le coût d’une démarche chronophage
(délai minimum de six à neuf mois)
qu’elle
confie la plupart du temps à des prestataires extérieurs.
En avril 2021, le cabinet KPMG
s’est en effet vu confi
er
l’évaluation d
es
dispositifs de la
réforme des zones franches d’act
ivité nouvelle génération ZFANG.
Au-delà de
recommandations d'ordre général, n’appelant pas d'observations
particulières ni de transpositions législatives, la DGOM reconnaît les limites de cet
travail. En effet, en l'absence de données suffisantes, il
n’a pas permis de conclure
sur l’analyse du coût du dispositif ZFANG au regard de sa mobilisation par les acteurs
économiques et de ses effets sur la compétitivité des entreprises. Les faibles efforts
progressifs de rationalisation des dépenses fiscales ne suffisent toutefois pas à
contenir leur progression constante.
Eu égard à l’absence de règles précises
formalisées relatives à la définition et à la modification de leur périmètre, mais
également eu égard à la complexité d’un e
xercice de chiffrage, de pilotage et
d’évaluation qui demeure incomplet et peu fiable, la conduite d’un travail de
réflexion plus approfondi sur les dispositifs existants s’impose.
47
Cela pourrait concerner les dispositifs fiscaux prévus d’être évalués en 2022, notamment, la taxe
sur la valeur ajoutée (franchise en base majorée en Guadeloupe, Martinique et à La Réunion, qui
fait l’objet d’une prorogation dans le cadre du projet de loi de finances pour l’année 2022 et
application de taux réduits de la taxe dans ces trois départements) ou encore la taxation spéciale de
consommation sur les carburants afin de répondre à une obligation évaluative nationale.
MISSION OUTRE-MER
89
Enfin, comme le relève la DLF, l’article 25 de la loi organique n°
2021-1836
du 28 décembre 2021, relative à la modernisation de la gestion des finances
publiques, prévoit que le Tome II des Voies et moyens comporte chaque année la
liste des dépenses fiscales qui feront l’objet d’une évaluation au cours de l’exercice
budgétaire considéré.
Recommandation n°
3 (DGOM, DB, DLF, DG Trésor, DGFiP) :
poursuivre la fiabilisation des principales dépenses fiscales non
chiffrées et continuer à proposer la suppression des dépenses fiscales
inefficientes. Borner systématiquement toutes les dépenses fiscales, y
compris les plus anciennes, et établir un programme pluriannuel plus
exhaustif
d’évaluation
des dépenses fiscales.
Recommandation n°
4 (DGOM) : Partager préalablement avec le
Parlement le cadre des évaluations de dépenses fiscales programmées.
II.
Ladom : un opérateur qui reste touché par la crise
sanitaire
Ladom est un établissement public administratif depuis le 1
er
janvier 2016 qui
a son siège dans les locaux du ministère des outre-mer.
L’agence
est placée sous la
tutelle conjointe du ministère des outre-
mer et du ministère chargé du budget. C’est
le seul opérateur de la mission
Outre-mer
.
Acteur majeur des mobilités des résidents des outre-mer, elle intervient sur
deux champs des politiques publiques menées par le ministère dans ses programmes
123 et 138 :
-
l
’insertion des jeunes ultramarins à travers le passeport pour la mobilité de
la formation professionnelle (PMFP) en les accompagnant lorsque les
formations qualifiantes n’existent pas sur le territoire d’outre
-mer ;
-
la gestion des dispositifs du fonds de continuité territoriale (FCT) dans ses
diverses déclinaisons (passeport pour la mobilité des études, pour la mobilité
en stage professionnel, etc.).
Dans son référé publié en janvier 2019
48
, la Cour avait souligné les
améliorations relatives depuis 2015 pointant toutefois une série de risques pesant sur
l’opérateur et formulé deux recommandations, visant à rapprocher
Ladom de Pôle
48
Cour des comptes,
Référé relati
ve à la situation et aux perspectives de l’Agence de l’outre
-mer
pour la mobilité,
9 janvier 2019, disponible sur www.ccomptes.fr.
90
COUR DES COMPTES
emploi. À cet effet, les deux opérateurs ont signé un accord-cadre le
14 septembre 2021 qui prévoit notamment, en 2022, le transfert à Pôle emploi :
-
des achats de formations de Ladom jusqu’à présent opérés en propre dans le
cadre d’un marché national d’achat
;
-
du
versement
des
rémunérations
aux
stagiaires
de
la
formation
professionnelle dont les formations seront achetées par Pôle emploi.
Cette convention devrait entraîner des modifications budgétaires. Jusqu’en
2021, Ladom payait les formations (en partie financée par programme 138) et
percevait un versement de fonds européens jusqu’à 80
% de la dépense. La
compétence d’achat étant désormais transférée à Pôle emploi, une mise à disposition
de 2,2
M€ égale à la contrepartie nationale a été in
scrite dans la convention de gestion
qui devrait être présentée aux conseils d’administration des deux opérateurs prévus
en février prochain. Cette convention, qui stipule la prescription partagée entre
Ladom et Pôle emploi pour les années 2022 et 2023, devrait prendre effet au premier
trimestre 2022.
A.
Stabilisation des e
ffectifs de l’opérateur Ladom
La par
ticipation des opérateurs de l’État à l’effort de maîtrise des finances
publiques s’est traduite en lois de programmation des finances publiques (LPFP) po
ur
la période 2018-
2022 par une stabilisation des emplois de l’
État et de ses opérateurs.
Dans la lettre d’objectif annuelle de la tutelle au directeur de Ladom, et dans un
contexte de rapprochement avec Pôle emploi, il est demandé de mieux optimiser les
r
essources humaines et financières de l’établissement. Il est également demandé à
Ladom d’engager une réflexion stratégique pluriannuelle sur ses ressources humaines
et de présenter une première projection de la masse salariale à l’horizon 2030.
Les effectifs sous plafonds sont consolidés depuis 2016 à hauteur de
127 ETPT. Engagée dans une démarche volontariste pour contenir son plafond
d’emplois, Ladom a maîtrisé, comme l’an pas
sé, le plafond voté en LFI (127 ETPT
sous plafond) de 124,5 ETPT. Pour ce qui est du hors plafond, fixé en LFI à 15 ETPT,
la réalisation atteint 11,7 ETPT, à comparer à 9,9 en 2020 et 11,9 en 2019. La DGOM
signale la forte diminution de recrutements des volontaires en service civique
(- 6,5 ETPT) qui affecte uniquement la masse salariale. Enfin, comme en 2020,
Ladom a bénéficié de la mise à disposition à titre gratuit de six
ETPT par d’autres
collectivités ou organismes.
Au cours de la période considérée, la masse salariale
s’est accrue de 0,15
M€
(9,12
M€ ex
écutés en 2020 contre 9,28
M€
en 2021) pour une baisse de - 2,1 ETPT
que la DGOM explique par plusieurs facteurs :
-
le rattrapage du versement des primes 2019, 2020 et 2021 pour les agents
titulaires ;
-
le remplacement des contrats de droit privé par des contrats de droit public ;
MISSION OUTRE-MER
91
-
des départs en retraite (deux) ou par ruptures conventionnelles (sept) entraînant
le versement des indemnités afférentes ;
-
la hausse mécanique des rémunérations par l’effet de glissement vieillesse
technique.
Le taux de rotation
de l’opérateur reste sur un plateau élevé de 21
% en 2021
mais en baisse tendancielle : 25 % en 2019 et 23,35 % en 2020. La faiblesse des
rémunérations est un facteur explicatif ainsi que le recours (notamment à Mayotte)
d’emplois recrutés sur des contrats
très courts (environ trois mois). Comme
l’indiquait la Cour dans ses deux dernières notes d’exécution budgétaire, un tel
niveau constitue un frein à la performance managériale
de l’opérateur.
À
la suite de la mission générale d’audit, de conseil, d’élabor
ation et de suivi
de la politique salariale et d’action sociale de l’agence commandée en 2019 auprès
du cabinet Calia & Seban, une feuille de route visant à aboutir au vote d’une
délibération portant sur les conditions générales d’emploi et de rémunération
à
Ladom a été présentée en juin 2020 au conseil d’administration. Cette feuille de route
a notamment trouvé sa traduction dans le contrat d’objec
tifs et de performance entre
l’É
tat et Ladom portant sur les années 2021-2023 dans son axe stratégique 4 (Pilotage
budgétaire) avec l’objectif de performance 4.2 visant à
Renforcer la gestion des
ressources humaines.
B.
Subventions de l’
État
Le ministère des outre-mer consacre au financement de Ladom plusieurs
enveloppes budgétaires réparties entre les deux programmes de la mission, au titre de
l’action 2
Aide à l’insertio
n et à la qualification professionnelle du programme 138
et de l’action 3
Continuité territoriale
du programme 123.
92
COUR DES COMPTES
Tableau n°30 : Évolution
des financements de Ladom (CP, en M€)
Titre
Exéc.2017
Exéc.2018
Exéc. 2019
Exéc. 2020
LFI 2021
Exéc. 2021
Évolution
d’exéc.
2021/2020
Subvention pour charge de
service public (titre 3)
7,63
7,38
7,07
7,08
7,45
7,33
3,53%
Dotation en fonds propres
(titre 7)
0,15
0,94
0,71
-24,47%
Crédits de transferts
exécutés (titre6)
47,96
45,4
41,77
22,84
43,03
24,69
8,1%
Total dotations du budget
de l'État
55,59
52,78
48,99
30,86
50,48
32,73
6,06%
Source
: Cour des comptes d’après Jaune Opérateurs 2022 et données DGOM
En 2021, les montants votés en LFI au profit de Ladom sont en diminution de
13,3 % par rapport à ceux votés en 2020.
1.
Les subventions pour charges de service public
La LFI 2021 a porté la subvention permettant de couvrir indistinctement les
dépenses de personnel et de fonct
ionnement de l’opérateur à 7,45
M€, soit une légère
hausse de 3 %. Conformément aux dispositions de la circulaire relative à la gestion
budgétaire et comptable publique (GBCP) des org
anismes et des opérateurs de l’É
tat
pour 2021, du 3 août 2021, un taux de mise en réserve réduit a été appliqué à hauteur
de 1,8 %, le reste (98,2 %) ayant été intégralement consommé comme lors des quatre
exercices précédents.
2.
Les crédits d’intervention
Composés pour l’essentiel de dépenses de guichet, les crédits d’intervention
financent à la fois les dispositifs de continuité territoriale inscrits à l’action 3 du
programme 123 et ceux de la formation professionnelle inscrits à l’action 2 du
programme 138. Établis en LFI à 53,7
M€ en AE et 43,03
M€ en CP, i
ls ont fait
l’objet d’ajustements en budgets rectificatifs pour s’établir, respectivement, à
28,45
M€ et 24,69
M€. Ces ajustements significatifs sont dus à la persistance de la
crise sanitaire qui a conduit à de fortes restrictions de mobilités géographiques et a
touché l’ensemble des activités de Ladom.
Si 2021 marque un léger rebond par
rapport à 2020, l’activité
reste toujours très en deçà de l’exercice 2019. Outre les
restrictions à la
mobilité, l’obligation du
« pass sanitaire » pour la formation
MISSION OUTRE-MER
93
(participations au stage soumis à l’obligation vaccinale) a réduit sensiblement le
nombre de bénéficiaires inscrits.
Tableau n°31 : Variations des réalisations de Ladom sur les programmes 123
et 138
Dispositifs P 138 et P 123
2017
2018
2019
2020
2021*
Évolution en %
Transport PMFP
6 264
5 309
5 249
2 703
3078
+ 14%
Passeport pour la mobilité de
la formation professionnelle
4315
4028
3765
2713
NC
ACT
20 846
19 993
20 363
6 463
4 230
- 35 %
ACT volet funéraire
27
26
NC
Passeport mobilité étude
16 763
16 123
16 167
14 209
12 549
- 12 %
Passeport Mobilité en stage
pratique
155
159 *
NC
Total en nombre de mesures
41924
45 453
45 726
26 114
19 857
- 24 %
Source
: Cour des comptes d’après DGOM.
*Estimations à fin octobre 2021.
Tableau n°32 : Variation de consommation en 2021 sur le programme 138
Source : Cour des comptes
d’après DGOM
Programme 138
Budget initial
Budget
Rectificatif
Consommation
Finale
Évolution en
% par rapport
au budget
initial
Frais pédagogique
8,05
7,41
9,23
15%
Rémunération stages
10,52
7,46
5 ,35
-49%
Hébergement &
restauration
0,25
0,25
0,07
-72%
Total
18,82
15,12
14,65
-22%
94
COUR DES COMPTES
Tableau n°33 : Variation de consommation en 2021 sur le programme 123
Programme 123
Budget initial
Budget
Rectificatif
Consommation
Finale
Évolution en
% par rapport
au budget
initial
Transport
Passeport
mobilité formation
4,98
2,05
2,04
-59%
Transport
Passeport
mobilité des études
13,03
9,53
9,69
-26%
Aide à la continuité
territoriale
5,3
1,62
1,93
-64%
Total
23,31
13,21
13,66
-41%
Source
: Cour des comptes d’après DGOM
En plus des difficultés liées à
la pandémie, l’aide à la continuité territoriale a
connu une très forte baisse en partie due
à l’interruption
, durant quatre mois, de
l’applicatif permettant de gérer les demandes et d’instruire les dossiers
, en raison de
l’incendie ayant affecté les serveurs OVH hébergeant l’applicatif de l’opérateur.
3.
La dotation en fonds propres
Les dépenses de titre 7 exécutées au bénéfice de Ladom pour un montant de
0,71
M€ en CP finalisent les investissements ouverts en LFI 2019 en matière
d’équipement et d’application informatiques. L’obsolescence de l’applicatif de
gestion de Ladom en 2018 et son nécessaire remplacement ont conduit les ministères
de tutelle à accompagner la modernisation informatique de Ladom en procédant à
l’ouvert
ure de crédit de titre 7 de 2,3
M€
en AE et 1,9
M€ en CP pour la période
2019-2021. La légère surconsommation de 0,4
M€ sur l’ensemble du programme
s’explique par l’accroissement de la sécurisation des systèmes d’information dans un
contexte de télétravail accru.
C.
Poursuite des efforts de Ladom pour une meilleure gestion
La note d’exécution budgétaire 2020
soulignait la démarche engagée par
l’opérateur pour améliorer sa performance avec la mise en place d’un plan
d’apurement des dettes et un renforcement de sa démarche de maîtrise des risques
.
Cette démarche faisait suite aux remarques de la Cour faites dans la NEB 2019 qui
rappelait qu’
« au regard des sérieuses réserves émises lors de la certification des
comptes 2018 par les commissaires aux comptes, l’amélioration de la chaîne
comptable et
budgétaire constituait en 2019 l’enjeu principal de l’opérateur
»
.
MISSION OUTRE-MER
95
1.
L’apurement des dettes mais un excédent important de trésorerie
Au 31 décembre 2020, l’excédent de trésorerie s’établissait à 17,7
M€ à
comparer au solde initial prévisionnel de 30,5
M€. Au
31 décembre 2021, le solde
s’est établi à 30,5
M€, soit u
ne variation de trésorerie de + 12,8
M€. Cette situation
excédentaire s’explique par les trois facteurs suivants
:
•
Ladom a obtenu un encaissement élevé des recettes au titre des autres
financements publics pour un montant de 21,5
M€ dont 16,4
M€ au titre du
FSE. Cette amélioration des encaissements fait suite aux recommandations de
la Cour dans ses rapports de 2011 et 2019
49
;
•
L’opérateur, selon la DGOM, a trouvé un rythme plus fluide de paiement
par
ces fournisseurs et de régularisation en comptabilité budgétaire des avances
versées à l’Agence de service et de paiement (ASP)
;
•
Enfin, la persistance de la crise sanitaire et la contraction forte des mobilités
géographiques qui affectent
l’ensemble des activités de Ladom.
Les
versements du programme 138 ont été réduits ainsi que les dépenses effectuées
dans le cadre des conventions avec les collectivités.
Tableau n° 34 : Variation des dépenses pour les collectivités en 2021
Dépenses pour les collectivités
Budget
Rectificatif
Consommation
Finale
Évolution en %
Frais pédagogiques
1,85
1,34
- 27%
Rémunération des stagiaires
2,14
1,10
- 49%
Total
3,99
2,44
- 39%
Source :
Cour des comptes, d’après les données de la
DGOM
Pour ce qui est de
l’apurement des dettes, il est aujourd’hui largement
accompli. Ainsi, il reste à régulariser auprès de l’ASP 0,15
M€ et, pour ce qui
concerne les factures d’American Express, la dette est résorbée et les factures sont
réglées mensuellement
–
pour mémoire, la dette au 31 décembre 2018 auprès
d’American express s’élevait à 11
M€ et à 4
M€ envers l’ASP.
49
Cour des comptes,
L’Agence de l’Outre
-mer pour la mobilité,
communication à la commission
des finances du Sénat, juillet 2011 & Cour des comptes,
La situation et les perspectives de l’Agence
de l’outre
-mer pour la mobilité,
mars 2019. Rapports disponibles sur www.ccomptes.fr.
96
COUR DES COMPTES
2.
Une maîtrise des risques en voie d’amélioration
mais une relance post-
crise sanitaire à confirmer
La nécessaire amélioration de la maîtrise des risques en termes de ressources
humaines, de fiabilité des données de gestion budgétaire et comptable et
d’organisation et de fonctionnement a trouvé une première concrétisation par l’envoi
d’une lettre d’objectifs de la DGOM fin 2020 pour l’exercice 2021 et début ja
nvier
2022 pour l’exercice à venir. Un contrat d’objectifs et de performance 2021 –
2023,
signé le 17 mai 2021, complète cette démarche de performance.
Les principaux axes stratégiques retenus sont :
•
la fiabilisation de la recherche et de l’utilisation de
s fonds européens et, à cet effet,
la production d’
une première projection à horizon 2025 pour sécuriser la
rechercher de fonds européens et mieux appréhender les conséquences financières
du rapprochement avec Pôle emploi ;
•
la poursuite du rapprochement avec Pôle emploi
–
notamment
par l’évolution des
systèmes d’information –
et la signature de la convention financière
(voir supra)
;
•
l’élaboration d’une politique prévisionnelle des ressources humaines fondée sur la
politique générale de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des
compétences (GPEEC).
Les divers aléas liés à la crise sanitaire ont fortement affecté
l’activité de
Ladom depuis deux ans. Les restrictions aux dépla
cements, l’obligation de détention
d’un
« pass sanitaire » pour les formations et les confinements outre-mer ont conduit
à une baisse d’activité importante de Ladom. Compte
-tenu de ce contexte spécifique
et afin de retrouver un niveau d’opérations au moins équivalent à la dernière année
de plein exercice
, l’opérateur a mis
sur pied un comité de pilotage afin d’élaborer un
plan triennal de relance de l’activité. Trois axes stratégiques ont été définis
:
•
augmenter l’attractivité et l’efficacité de l’offre de services
;
•
sécuriser l’accès au logement pour les bénéficiaires
;
•
renforcer les partenariats outre-
mer et dans l’hexagone.
À ces points, le succès du rapprochement et la recherche de synergies avec
Pôle emploi seront également des facteurs déterminants de la reprise d’activité de
Ladom.
MISSION OUTRE-MER
97
III.
Le fonds sans personnalité juridique 5.0 ou fonds
outre-mer
Les fonds sans personnalité juridique (FSPJ) sont des véhicules contrôlés par
l’
É
tat ou d’autres personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers
50
.
En décembre 2019, le ministère des outre-mer, par le transfert de 17,5
M€
effectué au profit de l’AFD
51
, a de fait créé un FSPJ au sein de la mission
Outre-mer
baptisé « Fonds 5.0 ».
Ce fonds n’échappe pas aux critiques d’ordre général visant les FSPJ. Dans
son rapport sur le budget de l’État en 2017, la Cour a analysé l
es problématiques
soulevées par l’existence de FSPJ, dont un grand nombre a été créé pour exécuter les
dépenses des programmes d’investissements d’avenir. Critiquant les entorses que de
tels fonds induisent par rapport aux principes d’universalité, de spéc
ialité et
d’annualité budgétaire, la Cour relevait que les fonds sont affranchis de la plupart des
contraintes inhérentes à la gestion budgétaire, par exemple les mesures de régulation
infra-
annuelles (réserve de précaution) ou bien l’encadrement des repor
ts
52
.
En 2020, la Cour a fait état de ses réserves quant aux modalités de
fonctionnement de ce fonds, appelant la DGOM à «
exercer une plus grande rigueur
dans l’emploi de ces fonds et à s’assurer de sa capacité à en justifier l’emploi
conformément à la règlementation, même a posteriori de la dépense budgétaire
initiale
».
Outre un changement de dénomination en « Fonds outre-mer »
53
, le fonds a
fait l’objet d’une évolution puisque les versements se font désormais en deux fois
:
un premier versement correspon
dant à une avance sur présentation d’un appel de
fonds établi par l’AFD, dans la limite de 60
% des dépenses prévisionnelles, et un
second versement en septembre sur présentation d’un appel de fonds actualisé. Cette
évolution du mode de versement des crédits ne change toutefois pas la nature de ce
50 Les FSPJ recouvrent des situations variées, mais ont en commun que tout ou partie de leurs
recettes ou de leurs dépenses, qui pourraient ou devraient s’exécuter au sein du budget de l’État, ne
sont plus retracées entièrement ou fidèlement dans la comptabilité des opérations budgétaires.
51
Dont 1 M
€ de rémunération pour l’AFD en 2020 qui précise, dans le relevé de conclusions du
Copil du 21/10/2021
« les 7 % de rémunération sont insuffisants pour couvrir les charges de mise
en place et de suivi du fonds outre-mer. Cela rejoint
la nécessité d’adopter une approche analytique
pour exposer les charges par types et montants de projet ».
52
Cour des comptes,
Rapport sur le budget de l’Etat en 2019,
avril 2020, disponible sur
www.ccomptes.fr et Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Outre-mer pour 2020
, avril 2021.
53
La Cour note cependant une confusion récurrente dans les documents transmis qui évoquent
indistinctement le fonds outre-mer 5.0, le fonds outre-mer ou le fonds 5.0 pour désigner le même
FSPJ.
98
COUR DES COMPTES
fonds sans personnalité juridique, doté de 30
M€ en AE pour 2021 et 2022
(avec un
objectif d’engagement
annuel de 15
M€
).
Ces crédits, inscrits
à l’action 9
A
ppui à l’accès aux financements bancaires
du programme 123
,
sont issus d’un transfert du programme 119
Concours financiers
aux collectivités territoriales et à leurs groupements
vers le programme 123 dans le
cadre du plan de relance. Les actions financées par le « Fonds outre-mer » visent en
priorité l’assistance à la maîtrise d’ouvrage pour la mise en œuvre des projets des
collectivités dans le cadre de leur programmation pluriannuelle d’investissements. La
priorité reviendra aux projets en lien avec le plan de relance.
La gouvernance de ce fonds est confiée à un comité de pilotage composé de
responsables de la DGOM et de l’AFD
, chargé notamment de :
-
valider les critères d’éligibilité des demandes de financement
;
-
définir les priorités en matière de financement ;
-
superviser l’affectation des ressources
;
-
arbitrer les demandes de fongibilité entre les différents outils financiers.
Initialement, en-deçà
d’un seuil de 0,2
M€, la décision était prise par les
agences locales de l’AFD en liaison avec les représentants de l’
État (préfet, haut-
commissaire). Cette règle a été modifiée lors du premier comité de pilotage en date
de mars 2020 qui précise que les demande
s d’ingénierie inférieure
s à 0,2
M€ doivent
être validées par l’
É
tat lors d’un
comité de pilotage. Cette validation intervient au vu
d’une note programm
atique par territoire présentant un volume global de projets.
Au 31 décembre 2020, la totalité des crédits issus de la dotation initiale avait
fait l’objet d’une autorisation
d’engagement
. Les décaissements, toutefois, étaient
encore faibles et
devaient s’échelonner jusqu’en 2024. Pour l’année 2021,
l’enveloppe autorisée n’a pas été totalement consommée et aucun décaissement n’a
été effectué. Dans sa réponse à la Cour, la DGOM précise que plusieurs raisons
expliquent le décalage temporel entre la création du fonds et la réalisation des
dépenses :
-
les opérations préalables conduites par l’AFD pour assurer une mise en place
effective des opérations (fonds 5.0 effectivement en place en juillet 2020 et fonds
outre-mer en avril 2021) ;
-
un délai moyen entre l’autorisation d’engagement et l’engagement net des
crédits évalués à 151 jours en moyenne soit 4,5 mois ;
-
entre 75 et 87
% des projets soutenus ressortent de mission d’ingénierie qui
nécessitent un lancement d’appel d’offres et la sélection d’un prestataire et
donc
des délais incompressibles entre le comité de pilotage et le début de réalisation
de la mission ;
-
le contexte sanitaire et les mesures de restriction ayant imposé le report des
missions de terrain.
MISSION OUTRE-MER
99
Tableau n°35 : Montants autorisés et décaissés du Fonds Outre-
Mer (en M€)
Fonds outre-mer
Autorisé
Octroyé
Prévisionnel
Total
Total décaissé
2020
16,5
15,9
0,5
16,4
3,4
2021
13,3
8,2
4,1
12,4
0
Source
: Cour des comptes d’après DGOM et AFD
Par ailleurs, le financement par ce fonds à hauteur de 2,5
M€
d’un programme
de recherche sur la connaissance de la ressource halieutique et les écosystèmes marins
et côtiers n
’entre
pas dans le cadre d
e l’appui à l’ingénierie des collectivités
et
surprend quant à son rattachement budgétaire.
Enfin
, ce dispositif d’
aide
à la maîtrise d’ouvrage et à l’
ingénierie vient
s’ajouter à des dispositifs spécifiques aux
outre-mer
s’appuyant
à la fois sur les
services de l’É
tat dans les territoires
et sur l’expertise d’opérateurs (agence nationale
de la cohésion des territoires, centre d’études et d’expertise sur les risques,
l’environnement, la mobilité et l’aménagement)
.
La Cour considère donc que les observations formulées au sein de la NEB
2020
demeurent d’actualité.
IV.
Augmentation et dispersion de la dépense totale : une
fragmentation budgétaire complexe à lire
A.
Des évolutions de dépenses inégales selon leur nature
Sur la période 2012
–
2021, le Cour observe un accroissement des dépenses
budgétaires atteignant un plateau en 2019 autour de 2,4
Md€
, alors que les dépenses
fiscales représentent en 2021 près du triple des dépenses budgétaires. La mission
Outre-mer
contribue à l
’effort de l’
État en faveur des territoires ultramarins
essentiellement par le biais des dépenses fiscales.
100
COUR DES COMPTES
Graphique n° 19 :
Dépenses budgétaire et fiscale 2012-
2021 (Md€)
Source : Cour des comptes
d’après RAP, PAP et Tome II Voies et Moyens des années considérées.
Le
montant des dépenses fiscales retenu pour l’année 2021
correspond à la prévision réalisée en PLF
2022. Les autres années présentent les montants exécutés.
B.
La difficile synthèse des moyens consacrés par l’
État aux outre-
mer
Malgré son intitulé, la mission
Outre-mer
ne représente en 2021 qu’une part
très minorit
aire de la politique de l’É
tat outre-mer (11,33 % des CP en 2021 alors
qu’
elle représentait 12 % en 2020) telle que recensée dans le document de politique
transversale (DPT).
2
2,1
2
2
1,9
2
2,1
2,4
2,38
2,37
3,9
3,9
3,9
3,9
4
4,5
5,6
5,6
5,3
6,4
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Dépenses budgétaires
Dépenses fiscales
MISSION OUTRE-MER
101
Schéma n° 2 :
Analyse de la fragmentation budgétaire
Source
: Cour des Comptes d’après DPT 2
022, PLF et LFI 2022, DGOM et Chorus
Cette synthèse chiffrée consacrée aux dépenses outre-mer est cependant
rendue difficile à plus d’un titre.
1.
Les limites du document de politique transversale
Le DPT présente
de manière détaillée l’effort financier consacré par l’
État aux
outre-
mer. En 2021, la politique de l’
État est assurée par 94 programmes et 31
missions, auxquels s’ajoutent les prélèvements sur recettes (d’un montant de 245 M€
en 2021).
Document de 420 pages, son format a doublé depuis 2010, le rendant de fait
peu lisible, et il présente des incohérences qui obèrent son utilité, notamment dans le
cadre du débat budgétaire, c
omme la Cour l’a souligné dans un rapport récent
54
. Les
axes prioritaires d’actions fixés par le gouvernement n’ont pas connu
d’évolution
depuis 2013 hormis l
’
ajout conjoncturel, en 2021, des mesures liées au plan
d’urgence face à la crise sanitaire.
À cet égard, le refus par la DB de centraliser les
éléments des programmes de la mission
Relance
, a contraint la DGOM à s’adresser
directement
aux
responsables
de
BOP,
ajoutant
ainsi
34 contributeurs complémentaires dont elle a dû rédiger les synthèses. Dans sa
réponse à la Cour, la DB considère que ce choix, bien qu’un peu éloigné des modalités
habituelles de réalisation du DPT outre-mer par la DGOM, était pleinement justifié
par le caractère interministériel de chaque programme de la mission
Relance.
Les dépenses fiscales recensées ne concernent que celles rattachées à la
mission
Outre-mer
, présentant ainsi l’effort particulier de
l’
État pour les
départements et collectivités ultramarines. Les dépenses fiscales affectant l’ensemble
du territoire national, touchant à ce titre les outre-mer, ne sont pas reprises dans le
54
Cour des Comptes
, La présentation et l’exécution des dépenses de l’Etat pour l’outre
-mer
, mars
2022
–
communication à la commission des finances du Sénat.
102
COUR DES COMPTES
DPT. Par ailleurs, l’octroi de mer, taxe spécifique aux DROM au
profit des
communes et collectivités territoriales, collectée
par les douanes, n’est pas
mentionné. En revanche, les pertes exceptionnelles de l’octroi de mer subies par les
DROM en raison de la crise sanitaire ont été compensées en 2020 et 2021 pour 60
M€
par des prélèvements sur recettes de l’
État
, entrant de fait dans l’effort spécifique au
profit des outre-mer.
2.
Des améliorations visant à simplifier le document qui tardent à se
concrétiser
La DGOM a identifié un certain nombre de possibilités d’actions,
notamment
le recours à des processus automatisés afin de simplifier le traitement des données et
ainsi réduire les risques d’erreurs dans l’imputation des données.
Par courrier du 11
mai 2021, le ministre des outre-mer, reprenant les mêmes axes ceux évoqués dans
son courrier du 12 mai 2020, a insisté auprès des responsables de programme sur les
améliorations à apporter au DPT, dans les domaines suivants :
-
poursuite des efforts en matière de territorialisation des crédits ;
-
amélioration de la concision et la fiabilisation des crédits en se concentrant
sur les opérations les plus significatives ;
-
justification des variations de crédits entre exercices.
L’amélioration d’ensemble du DPT, au
-delà des efforts conduits, reste à ce
stade limitée et
le document n’
est pas assez performant en regard de la lourdeur et la
complexité de sa production.
MISSION OUTRE-MER
103
ANNEXES
104
COUR DES COMPTES
: Liste des publications récentes de la Cour des
comptes en lien avec les politiques publiques concernées par
la NEB
- Cour des comptes, référé,
La situation et les perspectives de l’Agence de
l’outre
-mer pour la mobilité (Ladom)
–
La nécessité d’un rapprochement avec
Pôle Emploi, 9 janvier 2019, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-
situation-et-les-perspectives-de-lagence-de-loutre-mer-pour-la-mobilite-ladom
- Cour des comptes, rapport public annuel,
Le service militaire adapté, de bons
résultats
d’insertion,
des
coûts
à
maîtriser
,
février
2019,
SMA-Tome-2.pdf
- Cour des comptes, rapport public annuel,
La gestion des fonds européens
structurels et d’investissement (FESI) en Outre
-mer : des résultats inégaux, une
démarche
de
performance
à
consolider
,
février
2019,
structurels-investissement-FESI-outre-mer-Tome-1.pdf
- Cour des comptes,
rapport sur le budget
de l’
État en 2019
, avril 2020,
disponible sur www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, rapport public thématique,
Le logement dans les
départements
et
régions
d’outre
-mer
,
septembre
2020,
les-regions-doutre-mer
- Cour des comptes,
note d’analyse de l’ex
écution budgétaire de la mission
Outre-mer pour 2020
, avril 2021, disponible sur www.ccomptes.fr
- Cour des comptes, rapport public thématique,
La reconstruction de Saint-
Martin et de Saint-Barthélémy après le passage de l'ouragan Irma
, juillet 2021,
de-saint-barthelemy-apres-le-passage-de-louragan
- Cour des comptes
,
référé,
Les dépenses du cabinet du ministre des outre-mer,
14 septembre 2021
cabinet-du-ministre-des-outre-mer
- Cour des comptes
,
rapport d’observations définitives,
La gestion et la
protection de la zone économique exclusive de Polynésie française
,
février
2022,
la-zone-economique-exclusive-de-polynésie-francaise
- Cour des comptes, rapport public thématique,
La préparation et la mise en
œuvre du plan de relance
, communication à la commission des finances du
Sénat, mars 2022, https://www.ccomptes.fr/fr/publications/la-preparation-et-la-
mise-en-oeuvre-du-plan-de-relance
MISSION OUTRE-MER
105
: Suivi des
recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 2020
N°
Recommandation formulée au
sein de la note
d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
[DGOM, CBCM] : Poursuivre le
renforcement du dispositif de
contrôle interne financier au sein
des BOP et UO et intégrer le suivi
des fonds de concours dans la
cartographie des risques de la
mission
Outre-mer
.
(Recommandation nouvelle).
Au cours de l'année
2021, la mise en œuvre du contrôle interne a poursuivie. Désormais,
la DEPAFI a intégré la DGOM à son forum du CIF ainsi qu’au plan d’action du MI, et
a également transmis des outils de contrôle, d’évaluation et de cartographie des risques.
Les principales actions menées en 2021 :
- Pour les actions de maitrise des risques :
o formalisation des procédures de gestion des dépenses par cartes achats (DGOM,
CABMOM et SMA) et démarrage d'un contrôle de 2nd niveau, à partir des outils de la
DEPAFI ;
o établissement d'un tableau de bord des indicateurs de suivi (reste à payer, rythme
d’exécution mensuelle de la consommation des crédits, plan de relance, fonds de
concours,
etc
.);
o diffusion d'une instruction relative au suivi des fonds de concours et de leur
consommation le 24 février 2021 et mise en place d'outils de suivi de sa mise en
œuvre.
La DGOM, avec l’appui du
CBCM, doit poursuivre ses
efforts notamment par un
suivi précis et exhaustif de
l’utilisation des fonds de
concours afin de pouvoir
fiabiliser
les
données
de
consommation.
Mise en œuvre en
cours
2
[DSS,
Acoss,
DGOM,
DB]
:
Conduir
e une étude d’impact des
Une évaluation relative à la réforme du dispositif d'exonérations de cotisations sociales
patronales outre-mer a été demandée par l'article 246 de la loi n°2018-1317 du 28
Réalisée avec retard, l’étude
d’impact commandée à la
Mise en œuvre
incomplète
106
COUR DES COMPTES
réformes de 2018 et 2019 sur la
mission
Outre-mer
, et fiabiliser les
prévisions de compensation des
dispositifs
d’exonérations
de
cotisations de charges patronales.
(Recommandation
réitérée,
nouvelle rédaction).
décembre 2018 de finances pour 2019. Cette étude a été confiée par la DGOM au cabinet
Itinere-Conseil (conformément au marché interministériel d'audit). La mise à disposition
tardive des données par l’A
coss et la situation sanitaire (difficultés notamment pour
contacter les acteurs territoriaux), ont entrainé un retard dans la réalisation de cette
évaluation.
Le rapport a pu néanmoins être transmis au Parlement en 2021. Ce rapport a permis de
disposer d'une analyse qualitative du dispositif et de sa mise en œuvre, mais son apport
au plan quantitatif reste limité, en raison du contexte. En effet, l'année 2019 ne constitue
pas une année complète de mise en œuvre du nouveau dispositif issu de la réforme, en
raison des délais de sa mise en œuvre effective, qui s'est effectuée de façon progressive
selon les secteurs et les entreprises. Par ailleurs, les données chiffrées de l'année 2020
ont été fortement impactées par les conséquences du la crise sanitaire et notamment le
recours massif au dispositif de soutien à l'activité partielle. En l'absence de références
adéquates, aucune approche quantitative satisfaisante n'a pu être réalisée.
Par ailleurs, des échanges techniques sont prévus et doivent permettre de détailler les
sous-
jacents des prévisions et leurs chiffrages, d’expliquer les éventuelles variations
infra-annuelles des prévisions et de revoir le cas échéant la temporalité de mise à
disposition de certaines données.
fois
par
la
Cour
et
le
Parlement s’est avérée non
conclusive. Par ailleurs, et à
ce jour, les prévisions de
l’A
coss ne sont toujours pas
fiabilisées et ne permettent
pas à la DGOM de piloter le
budget.
La
Cour
propose
de
reconduire sur le fond cette
recommandation au titre de
la
gestion
2021
en
la
reformulant.
3
[DGOM, CBCM, DB] : Poursuivre
l’analyse et la finalisation des
engagements juridiques anciens, et
Un séminaire CBR ultra-
marins/CBCM/DB s’est tenu fin juin 2021 sur ce sujet afin de
travailler collectivement au nettoyage des EJ. La DB a fourni environ 2500 postes non
mouvements depuis plus de 3 ans pour un montant d’environ 300 M€. Cette opération a
Si la structure des restes à
payer à évoluer avec un effort
d’apurement
des
plus
Mise en œuvre
incomplète
MISSION OUTRE-MER
107
déterminer,
en
lien
avec
les
responsables de BOP, un principe
d’apurement
des
engagements
juridiques
non
mouvementés
depuis
cinq
ans.
(Nouvelle
recommandation).
libéré au 31/12/2021 2448 postes soit 145,86 M€ soit une diminution nette du reste à
payer de 134 M€ après traitement des demandes de recyclage (11,8 M€ accordés).
Toutefois, cette opération n’a pas totalement atteint son objectif car les projets menés
par le ministère des outre-
mer s’exécutent sur des durées de 5 années minimum, avec
des périodes de latence plus ou moins longue.
L'analyse des engagements juridiques anciens se poursuit en lien avec les préfectures
ultra-marines. Les engagements des années 2012 à 2014 sont en voie d'apurement. Il
reste à traiter les restes à payer résultant de la bascule NDL/Chorus de 2011 qui
correspondent à des opérations très anciennes qui ont connu des difficultés techniques.
Si le niveau total des restes à payer (RAP) demeure en augmentation, du fait du
différentiel des enveloppes AE et CP de la gestion 2021, il apparaît que le structure de
ces RAP a évolué, puisque des RAP anciens ont été supprimés, et que la part des RAP
récents. Un appui méthodologique a par ailleurs été apporté aux préfectures, dans le
traitement de certaines opérations.
anciens, le volume continue
de s’accroître.
La
Cour
propose
de
reconduire sur le fond cette
recommandation au titre de
la
gestion
2021
en
la
reformulant.
4
[DLF, DGOM, DB, DG Trésor,
DGFiP] : Poursuivre la fiabilisation
du
chiffrage
des
principales
dépenses fiscales et supprimer les
dépenses
fiscales
inefficientes.
Borner toutes les dépenses fiscales,
et établir un programme pluriannuel
d’évaluation.
(Recommandation
réitérée, nouvelle rédaction).
La DLF rappelle que la fiabilisation des quatre principales dépenses fiscales de la
mission, n° 710103, 800401, 110224 et 110302 (plus de 80 % du montant total des
dépenses fiscales de la mission) en 2020, a permis de fournir des chiffrages avec un très
bon degré de fiabilité pour trois d’entre elles et un bon degré pour la dépense fiscale n°
710103. Elle reprécise que certains chiffrages sont tributaires des données disponibles et
qu’en l’absence de données fiables, elle sollicite les autres administrations afin de
pouvoir procéder à un chiffrage à partir de données autres que fiscales lorsque cela est
possible. La DLF constate la
faiblesse des éléments d’évaluation disponibles pour
apprécier la contribution des dépenses fiscales aux objectifs de politique publique et
Malgré
l’effort
de
fiabilisation du chiffrage des
dépenses fiscales, sur les 29
dépenses
fiscales
de
la
mission, sept font encore
l’objet
d’un
ordre
de
grandeur et quatre d’une
absence de chiffrage. Par
Mise en œuvre
incomplète
108
COUR DES COMPTES
rappelle le rôle des conférences fiscales pour supprimer notamment des dépenses fiscales
inefficientes.
S’agissant de l'évaluation des dépenses fiscales, la DGOM n’a pas produit de programme
pluriannuel d’évaluation, mais a établi une programmation des évaluations de dépenses
fiscales, sur la base d'un recensement exhaustif en les regroupant par finalité et en
précisant
celles terminées et celles déjà évaluées. Cette programmation, s’articule avec
les obligations au titre de la réglementation européenne et nationale. Ainsi, en 2021, le
cabinet d’audit KPMG a évalué les dispositifs de la réforme des zones franches d’activ
ité
nouvelle génération ZFANG. En 2022, il est prévu avant la sortie de vigueur du
dispositif, la production d’un rapport d’évaluation au Parlement du régime de TVA
ultramarine dans les DROM y compris la franchise en base de TVA majorée. Il est
également p
révu de procéder à l’évaluation de la taxation spéciale de consommation sur
les carburants, pour répondre à une obligation évaluative nationale.
ailleurs, 15 dépenses fiscales
ne sont toujours pas bornées.
De plus, la Cour constate
qu’aucun
programme
pluriannuel d’évaluation n’a
été établi pour apprécier de
façon plus approfondie les
dispositifs existants.
La
Cour
propose
de
reconduire sur le fond cette
recommandation au titre de
la
gestion
2021
en
la
reformulant.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, refus, devenue sans objet
MISSION OUTRE-MER
109
: Exécution des crédits du Plan de relance sur
la mission
Outre-mer
Sur le volet « Logement »
Exécution
des crédits du Plan de relance sur le volet logement (en M€)
Territoires
Enveloppe ouverte
Exécution 2021
DGOM
AE
CP
AE
CP
Guadeloupe
5,00
2,50
5,00
2,34
Martinique
4,00
2,00
4,03
1,21
Guyane
4,00
2,00
4,47
-
La Réunion
4,50
1,50
4,49
-
Mayotte
2,50
1,00
2,03
-
TOTAL
20,00
9,00
20,02
3,55
Source :
Cour des comptes d’après données
DGOM et Chorus
Sur le volet « Aménagement contractualisé »
Exécution des crédits du Plan de relance sur le volet engagements
contractualisés (en M€)
Territoires
Enveloppe
ouverte
Exécution 2021
DGOM
AE
CP
AE
CP
Guadeloupe
2,90
0,26
2,90
0,26
Martinique
2,60
0,39
2,62
0,34
Guyane
2,60
2,60*
2,60
2,60
La Réunion
6,00
1,98
6,00
2,05
Mayotte
1,80
0,77
1,80
0,80
Saint-Pierre-et-Miquelon
0,04
0,02
0,00
0,00
Wallis-et-Futuna
0,10
0,03
0,10
0,03
Polynésie française
1,90
0,57
1,90
0,57
Nouvelle-Calédonie
2,06
0,39
2,05
0,39
TOTAL
20,00
7,00
19,97
7,04
*Le RBOP Guyane a versé à la CTG une subvention en AE=CP
conduisant à la mobilisation supplémentaire d’1
M€
de CP hors
Plan de relance pour financer ce versement.
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM et Chorus
110
COUR DES COMPTES
Sur le volet « Ingénierie »
Territoires
Enveloppe ouverte
Exécution 2021
DGOM
AE
CP
AE
CP
BOP central
30,00
15,00
30,00
4,58
TOTAL
30,00
15,00
30,00
4,58
Source
: Cour des comptes d’après données DGOM et Chorus
MISSION OUTRE-MER
111
: Évolution des dépenses fiscales prévues
en LFI 2021 pour l’exercice 2022
Au titre de l’année 2022, l
a LFI 2021 prévoit plusieurs évolutions.
La DGOM en lien avec la DLF a procédé à une revue de ces évolutions de
périmètre :
-
ouverture aux entreprises en difficulté du bénéfice du crédit
d’impôt prévu à l’article 244 quater W dont le fait générateur intervient
entre le 1
er
janvier 2021 et le 31 décembre 2022, s’il concourt, e
n
complément d’autres aides publiques, à la reprise ou à la restructuration de
l’entreprise exploitante dans le cadre d’un plan de reprise ou de
restructuration (Art 15).
Cette mesure qui concerne la DF n°210325
«
Crédit d'impôt à raison des investissements productifs réalisés dans les
départements d'outre-mer avant le 31 décembre 2025 »
, présente un coût
non chiffrable de 2021 à 2026;
-
réfaction de la taxe générale sur les activités polluantes prévus à
l’article 266
nonies
du code des douanes qui sont portés de 60 % à 75 %
pour permettre aux départements de Guyane et Mayotte de faire face aux
retards en matière de gestion des déchets (le taux de 75 % sera ramené à 70
% à compter du 1
er
janvier 2024) (Art 63) ;
-
prolongation jusqu’au 31 décembre 2023 de la réduction d’impôt
prévue à l’article 199
undecies
A pour la réhabilitation et le confortement
parasismique et para-cyclonique des logements privés anciens en outre-
mer (Art 105).
Cette mesure qui entraîne un coût non chiffrable de 2022 à
2030, concerne la DF n°110210 «
Réduction d’impôt au titre des
investissements locatifs et de la souscription au capital de certaines
sociétés réalisés jusqu’au 31/12/2017 et au titre des travaux de
réhabilitation de logements réalisés jusqu’au 31/12/2023, dans les
départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-
Calédonie, en Polynésie française, dans les iles Wallis et Futuna et les
Terres australes et antarctiques françaises
» ;
-
augmentation du contingent global de logements éligibles au
crédit d’impôt au titre de l’article
244 quater X du CGI (logements prêt
locatif social) de 25 % à 35 % pour le seul territoire de la Réunion (Art
106).
Cette mesure qui présente un coût non chiffrable de 2021 à 2026,
concerne la
DF n°320136 «
Crédit d'impôt à raison des investissements
effectués dans le secteur du logement social dans les départements d'outre-
mer avant le 31 décembre 2025
;
-
assouplissement de la condition de navigation exclusive des
bateaux de croisière au sein de la ZEE des territoires afin d’améliorer la
112
COUR DES COMPTES
compétitivité des compagnies de croisière ultramarines, les navires
éligibles pouvant assurer 90 % de têtes de ligne au départ d'un port français
et 75 % d'escales dans des territoires français (Art 109). Cette mesure qui
présente un coût non chiffrable de 2021 à 2026, concerne les DF n°110224
«
Réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements productifs
réalisés dans les départements et collectivités d'outre-mer
» ; DF n°210325
« Crédit d'impôt à raison des investissements productifs réalisés dans les
départements d'outre-mer avant le 31 décembre 2025 » et DF n°320113
«
Déduction des investissements productifs réalisés dans les départements
et collectivités d'outre-mer et des souscriptions au capital de sociétés qui
réalisent de tels investissements
» ;
-
élargissement des secteurs éligibles aux fonds d’investissement de
proximité et augmentation du seuil maximal de concentration des
participations au sein d’une même collectivité. Pour les versements
effectués à compter du 1
er
janvier 2021 sur les
fonds d’investissement de
proximité qui ont choisi une zone géographique constituée d'un ou de
plusieurs départements d'outre-mer, du département de Mayotte, de Saint-
Barthélemy ou de Saint-Martin, la limite est portée de 25 % à 50 % et
s'applique à chacune des collectivités de la zone géographique (Art 113).
Cette mesure qui présente un coût non chiffrable à compter de 2021,
concerne la
DF n°110260 «
Réduction d’impôt au titre de la souscription
de parts de fonds d’investissement de proximité investis dans
des sociétés
qui exercent leurs activités dans les départements et collectivités d’outre
-
mer (FIPOM)
» ;
-
insertion à l’article 403 du CGI d’une disposition permettant au
rhum produit dans la collectivité de Saint-
Martin de bénéficier d’un droit
de consom
mation dont le tarif par hectolitre d'alcool pur est fixé à 1340,19€
(Art 202).
MISSION OUTRE-MER
113
Table des sigles
Acoss
Agence centrale des organismes de sécurité sociale
ACT
Aide à la continuité territoriale
ADIE
Association pour le droit à l'initiative économique
ADP
Attributions de produits
AE
Autorisation d’engagement
AENE
Autorisation d’engagement affectée non engagée
AFD
Agence française de développement
Agirc-Arrco
Association générale des institutions de retraite des
cadres - Association pour le régime de retraite
complémentaire des salariés
AN
Assemblée nationale
ANAH
Agence nationale de l’habitat
ASP
Agence de services et de paiement
BOP
Budget opérationnel de programme
BPI
Banque publique d’investissement
CABMOM
Cabinet du ministre des outre-mer
CAS
Compte d’affectation spéciale
CBCM
Contrôleur budgétaire et comptable ministériel
CBR
Contrôleur budgétaire régional
CCT
Contrat de convergence et de transformation
CGDD
Commissariat général au développement durable
CGEDD
Conseil
général
de
l’environnement
et
du
développement durable
CGefi
Contrôle général économique et financier
CGI
Code général des impôts
CIF
Contrôle interne financier
Cilom
Crédit d’impôt en faveur des organismes de HLM qui
réalisent des investissements dans les logements neufs
en outre-mer
114
COUR DES COMPTES
COM
Collectivité d’outre
-mer
Copil
Comité de pilotage
Corom
Contrat de redressement en outre-mer
CP
Crédit de paiement
CRG
Compte rendu de gestion
CTG
Collectivité territoriale de Guyane
DB
Direction du budget
DEAL
Direction de l'Environnement, de l'Aménagement et du
Logement
DEPAFI
Direction de l'évaluation de la performance et des
affaires financières et immobilières
DF
Dépense fiscale
DGDDI
Direction générale des douanes et droits indirects
DGFiP
Direction générale des Finances publiques
DGOM
Direction générale des outre-mer
DGT
Direction générale du trésor
DLF
Direction de la législation fiscale
DOM
Département d’outre
-mer
DPGECP
Document prévisionnel de gestion des emplois et crédits
de personnel
DPT
Document de politique transversale
DPU
Document de programmation unique
DROM
Départements et régions d'outre-mer
DSS
Direction de la sécurité sociale
EJ
Engagement juridique
ETPT
Équivalent temps plein travaillé
FDC
Fonds de concours
FCT
Fonds de continuité territoriale
FEI
Fonds
exceptionnel d’investissement
FESI
Fonds européens structurels et d
’
investissement
Fipom
Fonds d'Internet pour l'outre-mer
MISSION OUTRE-MER
115
FIPDOM
Fonds d’investissement de proximité situés dans les
DOM
FSE
Fonds social européen
FSPJ
Fonds sans personnalité juridique
FSUE
Fonds de solidarité de l'Union européenne
GBCP
Gestion budgétaire et comptable publique
GPEEC
Gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des
compétences
GVT
Glissement-vieillesse-technicité
HCAS
Hors compte d’affectation spéciale
HLM
Habitation à loyer modéré
Ifcass
Institut de formation aux carrières administratives,
sanitaires et sociales
IGA
Inspection générale de l'administration
IGAS
Inspection générale des affaires sociales
IGF
Inspection générale des finances
IMGM
Indemnité de mobilité géographique des militaires
IR
Impôt sur le revenu
IS
Impôt sur les sociétés
Ladom
L’agence de l’outre
-mer pour la mobilité
LBU
Ligne budgétaire unique
LFI
Loi de finances initiale
LFR
Loi de finances rectificative
LLTS
Logement locatif très social adapté
Lodéom
Loi pour le développement économique de l'outre-mer
LOLF
Loi organique relative aux lois de finances
LPFP
Loi de programmation des finances publiques
NEB
Note d’analyse de l’exécution budgétaire
NPRM
Nouvelle politique de rémunération des militaires
OCDE
Organisation de coopération et de développement
économiques
OFS
Office foncier solidaire
116
COUR DES COMPTES
ONU
Organisation des Nations unies
PAP
Projet annuel de performances
PIA
Programme d’investissement d’avenir
PITE
Plan d’intervention territorial de l’
État
PLF
Projet de loi de finances
PLOM
Plan logement outre-mer
PLS
Prêt locatif social
PMFP
Passeport mobilité formation professionnelle
Puca
Plan Urbanisme Construction Architecture
RAP
Rapport annuel de performances
REJB
Retrait d’engagements d’années
antérieures
REVOSIMA
Réseau de surveillance volcanologique et sismologique
de Mayotte
RH
Ressources humaines
SCSP
Subvention pour charges de service public
Sgar
Secrétaire général pour les affaires régionales
Sidom
Société immobilière des départements
d’outre
-mer
SMA
Service militaire adapté
SRU
Loi Solidarité et renouvellement urbain
TFPB
Taxe foncière sur les propriétés bâties
THD
Très haut débit
TICPE
Taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques
TOTEM
Un toit pour tous en outre-mer
TVA
Taxe sur la valeur ajoutée
Unedic
Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le
commerce
UO
Unité opérationnelle
V&M
Voies et Moyens
ZEE
Zone économique exclusive
ZFANG
Zone franche
d’activité nouvelle génération