Mission Gestion des finances
publiques
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Gestion des finances publiques
Programme 156 -
Gestion fiscale et financière de l’État et du
secteur public local
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques
économiques et financières
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges
Graphique n° 1 :
les dépenses de la mission par programme -
exécution 2021
(CP, en M€)
Source : Cour des comptes
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
3
Graphique n° 2 :
les dépenses de la mission par titre
–
exécution 2021
(en pourcentage des CP)
Source : Cour des comptes
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
5
Synthèse
Les principales données de la mission
La mission Gestion des finances publiques (GFP) regroupe la plus
grande partie des effectifs d
u ministère de l’économie, des finances et de
la relance (MEFR), ainsi que certains emplois relevant du ministère de la
transformation et de la fonction publiques
1
.
Elle se compose de trois programmes, dont deux, le programme 156
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local
et le
programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges, sont sous la
responsabilité des deux grandes directions à réseau du MEFR (la direction
générale des finances publiques - DGFiP - pour le programme 156 et celle
des douanes et droits indirects - DGDDI - pour le programme 302). Ces
deux programmes po
rtent l’essentiel des crédits
de paiement (90,7 %) et
des emplois (95,5 %) de la mission inscrits dans la loi de finances initiale
(LFI) pour 2021, hors fonds de concours et attributions de produits
2
. La
gestion de la masse salariale représente le principal enjeu de cette mission,
compte tenu du poids prépondérant des dépenses de personnel (83,9 % des
crédits de paiement ouverts en LFI).
Le périmètre de la mission a connu une évolution notable entre
la LFI pour 2020 et celle pour 2021, le programme 148
Fonction
publique
(209,9
M€ de
CP ouverts en LFI pour 2020, soit 2 % des CP
ouverts sur la mission)
n’
étant désormais plus rattaché à la mission
GFP mais à la mission
Transformation et fonction publiques
.
1
i.e.
les personnels de la direction générale de l’administration et de la fonction
publique (DGAFP), de la direction interministérielle de la transformation publiques
(DITP) et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources
humaines (CISIRH).
2
Par la suite, toutes les données relatives à la LFI pour 2021 s’entendent hors fonds de
concours et attributions de produits, ces derniers étant par ailleurs marginaux.
6
COUR DES COMPTES
Les principales observations
Une programmation en légère baisse par rapport à 2020
Après une baisse des crédits de la mission entre 2014 et 2016
(- 1,5 % en 2014, - 1,3 % en 2015 et - 2,5 % en 2016), puis une stabilisation
entre 2017 et 2020 (+ 0,7 % en 2017, - 0,01 % en 2018, - 0,6 % en 2019
3
et + 0,02 % en 2020)
4
, ces derniers diminuent de nouveau en 2021 à
périmètre constant.
Le montant des crédits de paiement (CP) ouverts dans la LFI pour
2021
s’élève à 10,
1
milliards d’euros (Md€),
soit 7,48
Md€ hors
contribution au compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Ce
montant
est en baisse de 1,4 % par rapport à celui inscrit en LFI pour 2020, qui
s’établissait à
10,23
Md€
.
En 2021, les crédits ouverts sur les dépenses de personnel (
i.e.
titre 2) sont en baisse de 1,4 % par rapport à 2020, soit un montant de
121,8
M€. Cette diminution est
à nouveau supportée pour l'essentiel par le
programme 156 (- 113,5
M€) et dans une moindre mesu
re par le
programme 302 (- 8,4
M€)
tandis que les crédits du programme 218 restent
stables (+ 0,1
M€).
Le schéma d’emplois de la
mission est fixé en LFI pour 2021 à
- 2 033 équivalents temps plein (ETP) contre - 1 653 ETP en 2020.
Des dépenses très légèrement supérieures à la prévision du
fait des dépenses de fonctionnement
Pour la première fois depuis 2017, la dépense exécutée en 2021, soit
10,11 Md
€ au total, a été
très légèrement supérieure à la prévision.
L’écart
de 10,1
M€, soit
0,1 % des CP ouverts, s
’explique
pour
l’essentiel
par l
’exécution de
s dépenses de fonctionnement, supérieure à la
prévision et non compensée par l
’évolution
des autres dépenses :
-
les dépenses de personnel (8 366
M€
dont 2 577
M€ de dépenses
de CAS Pensions) sont inférieures de 101,9 M
€ à la
prévision
(- 1,2 %). Dans un contexte
de diminution du plafond d’emploi
s
année après année, cet écart
s’explique
principalement par
l’exécution des dépenses de personnel
en 2020, finalement
3
Hors réforme des loyers budgétaires intervenue en 2019 et ayant conduit à leur
suppression.
4
Par souci de lisibilité et de cohérence entre la présente note et les NEB antérieures, les
évolutions retracées de 2014 à 2020 inclus ne sont pas retraitées des données relatives
au programme 148 qui relevait encore de la mission. Néanmoins, en raison du faible
poids de ce programme, les évolutions constatées sont similaires à périmètre constant.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
7
inférieure à
l’hypothèse retenue lors de l’élaboratio
n de la LFI
pour 2021, ceci malgré les retraitements qui avaient été opérés
pour prendre en compte les évènements exceptionnels liés à la
crise sanitaire en 2020. Cet écart est également dû à des économies
supérieures à la prévision
s’agissant de
l’exécuti
on du schéma
d’emploi
s. La sous-exécution des dépenses de personnel concerne
l’ensemble des programmes
(- 1 % pour le programme 156,
- 1,8 % pour le programme 302, - 1,9 % pour le programme 218)
mais est principalement portée en valeur par le programme 156
(- 69,3
M€)
;
-
les dépenses de fonctionnement s’él
èvent à 1 503,7
M€, soit
154,4
M€
au-dessus de la prévision (11,4 %). Cette sur-exécution
concerne tous les programmes, en particulier le programme 302
(+ 102
M€)
du fait de la mise en paiement, en AE et CP, des mises
à disposition tardives des droits de douane
à l’Union européenne
(UE) pour 73,7
M€
(cf. point 1.3.3) et dans une moindre mesure
les programmes 218 et 156 (respectivement + 28,7
M€
et
+ 23,7
M€)
. Comme en 2020, cette sur-exécution est en partie liée
à
l’
exécution sur le titre 3 de crédits initialement ouverts sur le
titre 5 ;
-
les
dépenses d’investissement sont exécutées à hauteur de
135,5
M€, en retrait de 4
7
M€ par rapport à la prévision
en raison,
comme
l’année précédente
, de
l’exécution
en gestion sur le titre 3
de dépenses initialement prévues sur le titre 5
. C’est notamment le
cas dans le domaine informatique et
s’agissant du
maintien en
condition opérationnelle du
système d’information (
SI) Chorus.
Le seul programme 218 représente pour cette raison une
sous-exécution de 42
M€ en CP
;
-
l
es dépenses d’intervention
s’élèvent à
99,8
M€
et sont plus
élevées que prévues (+ 4,5
M€
). Les aides aux débitants de tabac
versées sur le programme 302 se sont révélées en effet supérieures
à la prévision en raison de la crise sanitaire.
Les données fournies par les services des responsables de
programme de la mission montrent que la gestion de la crise sanitaire a
engendré 41,3
M€ de dépenses supplémentaires, mais également
37,6
M€
de moindres dépenses. Le coût net de 3,7
M€
en 2021 est deux fois moindre
que celui observé en 2020, exercice caractérisé par des montants plus
importants (87,6
M€ de dépenses et 95,6
M€ d’économies
).
8
COUR DES COMPTES
Une baisse du nombre d
’
emplois légèrement moindre que
prévu
Le schéma d’emplois ré
alisé, (- 1 981 ETP), est inférieur de
52
emplois au schéma d’emplois programmé
(- 2 033 ETP). Cet écart
limité se décompose en 30 ETP pour le programme 218 du fait du
renforcement de services impliqués dans la gestion du plan de relance et
22 ETP pour le programme 156 malgré un nombre de départs à la retraite
supérieur à la prévision. Cette diminution représente 1,7 % des effectifs de
l
’ensemble de la
mission et représente une contribution importante à
l’évolution de l’emploi public au sein de l’État.
Le plafond d’emplois
exécuté demeure
cette année encore inférieur au plafond d’emplois autorisé
(117 108 ETPT exécutés contre 119 660 ETPT en LFI). Les programmes
évoquent à ce sujet des difficultés récurrentes de recrutement depuis
plusieurs années, en partie palliées par le recours croissant à des agents
contractuels.
Suivi des recommandations au titre de la gestion 2020
Au titre du contrôl
e sur l’exécution budgétaire 2020
, la Cour avait
formulé deux recommandations,
dont l’une est
reconduite tout en étant
reformulée
et l’autre n’est pas re
conduite.
Recommandation n° 1 : Compléter la présentation des schémas
d’emplois dans les projets annuels de performance (PAP) par une
information sur les effets des transformations des missions en cours
(recommandation reformulée).
En 2019, le MEFR exprimait
un refus de mettre en œuvre
cette
recommandation. En 2020, le secrétariat général du MEFR indiquait
partager l’objectif de
mieux documenter le
schéma d’emploi
s, avec des
informations supplémentaires au sein des PAP de nature à éclairer le vote
de la loi de finances, sous réserve de la compatibilité de cet objectif avec
le calendrier de déclinaison des schémas d’emplois par chacun des
programmes (certaines décisions intervenant après la rédaction des PAP).
En 2021, le secrétariat général du MEFR précise que le PLF pour
2022 intègre, pour chacun des trois programmes de la mission, la
déclinaison du schéma d’emplois fixé suivant la localisation des effectifs
au sein des grandes catégories de services (administration centrale, services
à l’étranger, services
départementaux, autres). Le programme 302 a en
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
9
outre présenté, toujours au sein du PLF pour 2022, les hypothèses de
construction de son plafond d’emplois.
Au regard des enjeux des transformations en cours dans les grandes
directions du MEFR, il apparaît né
cessaire d’améliorer l’information du
Parlement sur les évolutions des schémas d’emplois dans les documents
budgétaires et, en particulier, leur lien avec les
réformes en train d’être
menées. Tout en prenant acte des avancées présentées dans les PAP pour
l
’année 2022,
la Cour réitère sa recommandation en la reformulant comme
suit :
« Préciser le lien entre les transformations des missions en cours et
les
schémas d’emplois
présentés dans les documents budgétaires (PAP et
RAP) ».
Recommandation n° 2 : Dans la perspective du transfert à la
DGFiP du recouvrement de la plupart des taxes actuellement encaissées
par la DGDDI, achever la convergence des indicateurs de fiscalité des
entreprises des programmes 156 et 302 (recommandation reformulée).
Un travail conjoint de la DGFiP et de la DGDDI a abouti en 2019 à
l’inscription, dans le PAP 2020 de la mission, d’un nouvel indicateur au
sein du programme 302, «
taux de recouvrement dans l’année des créances
non contentieuses des professionnels
», en remplacement de l’in
dicateur
« indice de civisme fiscal ». Son mode de calcul a évolué pour se
rapprocher de celui de l’indicateur
équivalent au sein du programme 156,
sans toutefois converger totalement du fait des attributions respectives des
directions et des limites techniques imposées par les systèmes
d’information.
Les modes de calcul utilisés par la DGFiP et la DGDDI restent
légèrement divergents,
celui de la DGDDI n’
intégrant pas les
redressements. De plus, le système d’information de la DGDDI ne fait pas
la distinction entre particuliers et professionnels. Enfin, la DGDDI avait
fait le choix en avril 2019 de ne pas faire évoluer le
système d’information
(SI) au seul motif de parvenir à une convergence renforcée.
Enfin,
il est souligné par l’administration
que le transfert de
l’ensemble des missions fiscales de la DGDDI vers la DGFiP amenuise
fortement la pertinence de cette recommandation.
La Cour note
que l’indicateur «
taux de recouvrement des créances
non contentieuses » est supprimé en 2022, car
« il affichait depuis plusieurs
années des résultats proches de 100 % et démontrait ainsi la maturité du
dispositif »
5
. Devenue obsolète, la recommandation de la Cour appelant à
la convergence de cet indicateur avec celui du programme 156 n’est pas
reconduite.
5
PAP 2022 de la mission Gestion des finances publiques.
10
COUR DES COMPTES
Recommandation
1.
Préciser le lien entre les transformations des missions en cours et les
schémas d’emplois
présentés dans les documents budgétaires (PAP et
RAP) (
recommandation reformulée
).
(secrétariat général du ministère
de l'économie, des finances et de la relance)
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
11
Sommaire
Introduction
...................................................................................
13
Chapitre I.
Analyse de
l’exécution budgétaire
..........................
15
I.
La programmation initiale
....................................................
15
II.
La gestion des crédits et sa régularité
...................................
17
III.
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
22
IV.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
.................
39
Chapitre II.
Points d’attention par programme
.......................
42
I.
Programme n°
156 Gestion fiscale et financière de l’État et du
secteur public local
...............................................................
42
II.
Programme n° 302 Facilitation et sécurisation des échanges 45
III.
Programme n° 218
Conduite et pilotage des politiques
économiques et financières
..................................................
48
IV.
Le rapprochement des indicateurs de performance des
programmes 156 et 302
........................................................
50
Chapitre III.
Moyens consacrés par l’état à
la politique de
gestion des finances publiques
..................................................
52
I.
Les dépenses fiscales
............................................................
52
II.
Les opérateurs et les taxes affectées
.....................................
53
III.
Les fonds sans personnalité juridique
..................................
53
IV.
Le financement des programmes de la mission par les
différents fonds et plans
.......................................................
54
V.
L’évolution de la dépense totale sur moyenne période
........
54
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
13
Introduction
La mission
Gestion des finances publiques
(GFP)
,
dont les crédits
de paiement (CP)
s’établissaient à 10,
10
Md€ en loi de finances initiale
(LFI) pour 2021, regroupe
la plus grande partie des effectifs
du
ministère de l’économie, des finances et de la relance (MEFR), ainsi
que certains emplois relevant du ministère de la transformation et de
la fonction publiques
6
, avec un plafond d’autorisation d’emplois de
119 660 ETPT
7
. Elle porte à la fois des politiques publiques relevant du
MEFR (recouvrement
des recettes de l’État
, des collectivités territoriales
et de leurs établissements, paiement des dépenses publiques et tenue des
comptes de l’État, activités douanières et lutte contre la fraude et le
terrorisme, ainsi que des fonctions d’état
-
major, d’expertise, de prévention,
de conseil et de contrôle) et des politiques publiques à dimension
interministérielle (systè
mes d’information financière et comptable de
l’État).
Le périmètre de cette mission a connu une évolution notable
entre la LFI pour 2020 et celle pour 2021, le programme 148
Fonction
publique
(209,9
M€ de
CP ouverts en LFI pour 2020, soit 2 % des CP
ouverts sur la mission)
n’étant désormais plus rattaché à la mission
GFP mais à la mission
Transformation et fonction publiques
.
La mission se compose désormais de trois programmes
:
●
deux programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et
douanière, gérés par les deux grandes directions à réseau du MEFR, qui
regroupent l’essentiel des
crédits de paiement (CP) de la mission (90,7 %) :
-
le
programme 156
Gestion fiscale et financière de l’État et du
secteur public local
dont le responsable est le directeur général des
finances publiques ;
-
le
programme 302
Facilitation et sécurisation des échanges
dont
la responsable est la directrice générale des douanes et droits
indirects ;
●
un programme correspondant à des politiques de pilotage ou de
coordination à dimension interministérielle ou à des fonctions de soutien
6
i.e.
les personnels de la DGAFP, de la direction interministérielle de la transformation
publiques (DITP) et du centre interministériel de services informatiques relatifs aux
ressources humaines (CISIRH).
7
Hors transferts d’ETPT en gestion et mouvement d’ETPT en loi de finances
rectificative.
14
COUR DES COMPTES
sur le périmètre ministériel (9,3 % des CP de la mission) : le
programme
218
Conduite et pilotage des politiques économiques et financières
8
dont
la responsable est la secrétaire générale du MEFR, qui regroupe les
crédits de plusieurs directions et services d’état
-major du MEFR, dont
certains pilotent des chantiers interministériels (Chorus et Portail Chorus
Pro pour l’AI
FE et le système d'information de gestion des ressources
humaines RenoiRH pour le CISIRH).
Tableau n° 1 :
crédits ouverts en LFI pour 2021 par programme
En M€
AE
Évolution
LFI
2021/LFI
2020
CP
Évolution
LFI
2021/LFI
2020
Programme
156
7 651,9
- 1,6 %
7 591,4
- 1,4 %
Programme
218
942,7
+ 1,4 %
939
- 0,9 %
Programme
302
1 572,6
- 0,8 %
1 564,9
- 1,5 %
Mission
10 167,2
- 1,2 %
10 095,3
- 1,4 %
Source : Cour des comptes
8
Le programme 218 comprend les crédits des directions et services suivants : cabinets
ministériels, secrétariat général, directions en charge de missions transversales
(direction du budget, crédits de titre 2 de la DGAFP, agence pour l'informatique
financière de l'État (AIFE), centre interministériel de services informatiques relatifs aux
ressources humaines (CISIRH), direction des achats de l’État), inspection générale des
finances (IGF), délégation interministérielle à la transformation publiques (DITP),
contrôle général économique et financier (CGEFi) et plusieurs autres directions et
entités : direction des affaires juridiques (DAJ) à laquelle est désormais rattachée la
mission d’appui au patrimoine immatériel de l’État (APIE), service commun
des
laboratoires (SCL), autorité de régulation des jeux (ANJ), haut fonctionnaire de défense
et de sécurité (HFDS), agence du patrimoine immatériel de l’État (APIE), TRACFIN,
mission interministérielle de coordination anti-fraude (MICAF), médiateur des
ministères économiques et financiers et agence française anti-corruption (AFA).
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
15
Chapitre I.
Analyse de
l’exécution budgétaire
I.
La programmation initiale
Les crédits de la mission ouverts en LFI ont connu une baisse entre
2014 et 2016 (- 1,5 % en 2014, - 1,3 % en 2015 et - 2,5 % en 2016), puis
une stabilisation entre 2017 et 2020 (+ 0,7 % en 2017, - 0,01 % en 2018,
- 0,6 % en 2019
9
et + 0,02 % en 2020). Ils diminuent de nouveau en 2021,
à périmètre constant (hors programme 148) de 1,4 % par rapport à 2020, à
10,1
Md€
contre 10,23
Md€
.
En 2021, la mission connaît deux évolutions. Outre son changement
de périmètre avec le rattachement du programme 148 à la mission
Transformation et fonction publiques
, les crédits du titre 2 (17,9
M€) et les
emplois (198 ETP) de la direction de la législation fiscale (DLF) sont
transférés
10
sur le programme 156 au sein d’une nouvelle action n°
10
« Élaboration de la législation fiscale ».
La diminution des CP porte sur les dépenses de personnel (titre 2,
- 121,8
M€ soit
- 1,4 %) et dans une moindre mesure sur les autres
dépenses (hors titre 2, - 16,9
M€ soit
- 1 %).
Les trois programmes de la mission sont concernés par cette
diminution des CP (- 106,3
M€, soit
- 1,4 % pour le programme 156,
- 23,9
M€, soit
- 1,5 % pour le programme 302 et - 8,6
M€, soit
- 0,9 %
pour le programme 218).
Concernant le
programme 156
, la baisse sensible des crédits de
personnel (- 113,5
M€), liée à un schéma d’emploi
s établi à - 1 800 ETP,
s’accompagne d’une légère augmentation
des crédits
d’investissem
ent
(+ 5
M€) et de fonctionnement (
+ 2,3
M€).
Le plafond d’emplois de la
DGFiP poursuit sa baisse en 2021 (- 1 535 ETPT), comme les années
précédentes (- 1 923 ETPT en 2020, - 1 862 ETPT en 2019, - 3 012 ETPT
en 2018, - 1 604 ETPT en 2017 et - 2 772 ETPT en 2016). Le plafond
d’emplois de la DGFiP a
ainsi été réduit de près de 13 000 ETPT en six ans
du fait des efforts de transformation de cette direction.
9
Hors réforme des loyers budgétaires intervenue en 2019 et ayant conduit à leur
suppression.
10
Depuis le programme 305 désormais nommé
Stratégie économique
rattaché à la
mission « Économie ».
16
COUR DES COMPTES
L’évolution des crédits du
programme 302
est marquée par une
diminution des crédits de personnel (- 8,4
M€) après plusieurs années
de
hausse continue (+ 25,3
M€ en 2020, +
21,4
M€ en 2019, +
24,1
M€ en
2018 et + 43,7
M€
en 2017).
Cette baisse s’explique en 2021 par
un schéma
d’emploi
s établi à - 178 ETP et une diminution significative du plafond
d’emploi
s (- 387 ETPT) pour la première fois depuis de nombreuses
années
, pour partie liée à l’application de l’article 11 de la loi de
programmation des finances publiques pour 2018-2022 qui a conduit à
abaisser
le plafond d’emplois du programme
à hauteur de 206 ETPT
(cf. point 1.3.2.2). Comme en 2020, les crédits hors titre 2 diminuent en
2021 à hauteur de 15,5
M€ (dont
- 8,4
M€ pour les dépenses de
fonctionnement, - 6,3
M€ pour les dépenses d’intervention et
- 0,8
M€
pour les dépenses d’investissement).
La diminution des crédits du
programme 218
(- 8,6
M€) s’explique
presque intégralement par la baisse des crédits
d’investissement (
- 8,2
M€)
après plusieurs années caractérisées par leur augmentation (+ 14,1
M€ en
2020, + 6,2
M€ en 2019 et
+ 12,5
M€ en 2018)
mais aussi par leur forte
sous-exécution (entre 24 et 52
M€, soit
- 43 et - 69 %). Les crédits de
personnel et de fonctionnement restent quant à eux stables.
Cette mission ne comporte pas de risques identifiés de sous-
budgétisation. En 2020
, l’écart entre les crédits initiaux et les crédits
consommés était faible et ne nécessitait donc pas d
’ajustement de la ba
se
de référence en LFI pour 2021.
Les données fournies par les services des responsables de
programme de la mission montrent que la gestion de la crise sanitaire a
engendré 41,3
M€ de dépenses supplémentaires, mais également 37,
6
M€
de moindres dépenses
11
. Le coût net de 3,7
M€ en 2021 est
deux fois
moindre que celui observé en 2020, exercice caractérisé par des montants
plus importants (87,6
M€ de dépenses et 95,6
M€ d’économies
).
Quatre dépenses supplémentaires supportées en 2021 par le
programme 156 à hauteur de 36,8
M€
, devraient perdurer au-delà de
2021
12
. Les dépenses supplémentaires des programmes 302 et 218 sont
bien moindres en 2021 qu’en 2020
.
Les moindres dépenses suivent le même trajet de réduction mais
sont toutes reconduites en 2021 à
l’exception d
es moindres dépenses
immobilières du programme 156 de 2020.
11
Frais de déplacement, dépenses de formation
et d’action sociale notamment.
12
Dépenses de sécurité des conditions de travail des agents, prise en charge des frais de
repas liée au contexte sanitaire, matériel de télétravail, suppression du jour de carence.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
17
Hors impact budgétaire direct sur les dépenses de la mission, la crise
sanitaire a cette année encore perturbé la gestion des recrutements des
programmes de la mission, soit par leur report de 2020 sur 2021, soit par
la complexité persistante à
organiser des sessions d’examens.
II.
La gestion des crédits et sa régularité
Comme en 2020, les mouvements de crédits infra-annuels ont été en
2021 de faible ampleur. Hors lois de finances rectificatives, ils représentent
au total 150,7
M€, soit 1,
5 % des CP votés en LFI (contre 1,2 % en 2020).
Sur ce total, les reports de crédits de l’année 2020
13
, liés pour l’
essentiel
aux effets de la crise sanitaire
14
,
s’élèvent à
126,7
M€
répartis comme suit :
-
57,2
M€ au profit du programme 156
;
-
55,5
M€ au profit du progra
mme 218 ;
-
13,9
M€ au profit du programme 302
.
Graphique n° 3 :
d
e la LFI à l’exécution
(
CP, en M€)
Source : Cour des comptes
13
L’article 65 de la loi n°
2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022 a
autorisé 46 programmes du budget général, dont les programmes 156, 218 et 302, à
dépasser la limite de report de 2020 à 2021 de 3 % des crédits hors titre 2 ouverts en
LFI pour la remplacer par le montant des crédits ouverts en LFI et en LFR.
14
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire 2020 de la mission
Gestion des finances publiques et des ressources humaines, avril 2021.
18
COUR DES COMPTES
Outre ces reports de crédits, le programme 156 a bénéficié par décret
du 19 novembre 2021 du transfert de 10,3
M€ en provenance du
programme 351
F
onds d’accompagnement interministériel des ressources
humaines
(FAIRH)
15
au titre des dépenses de personnel liées aux
restructurations de la DGFiP, en particulier les primes de restructuration de
service géographique et fonctionnelle (PRS, 8,5
M€) et les in
demnités de
départ volontaire (IDV, 1
M€)
et de rupture conventionnelle (0,4
M€)
. Ces
financements en provenance du FAIRH permettent de couvrir 50 % des
besoins exprimés par la DGFiP.
À l’inverse,
des crédits ont été transférés depuis le programme 156
vers le programme 129
Coordination du travail gouvernemental
relevant
de la mission
Direction de l’action du gouvernement
pour permettre
l’achat
d’ordinateurs portables sur le stock stratégique de la d
irection
interministérielle du numérique (12,1
M€ en CP
) et vers le programme 112
Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire
relevant de la mission
Cohésion des territoires
au titre de la contribution
annuelle de la DGFiP au programme France Services (3,3
M€)
16
.
Le taux de mise en réserve des crédits hors titre 2, appliqué à
l’assiette ouverte
en LFI minorée des crédits exemptés
17
s’est élevé
en
2021, comme
l’année précédente
, à 4 % (contre 3 % en 2019 et 2018 et
8 % en 2017)
18
. Ce taux
est celui appliqué à l’ensemble des
programmes
dont les crédits sont mobilisables car ne portant pas sur des dépenses de
prestations sociales, afin de permettre aux programmes 109
Aide à l’accès
au logement
, 157
Handicap et dépendance
et 304
Inclusion sociale et
15
En 2020, la mission alors nommée
Action et transformation publique
(ATP, devenue
Transformation et fonction publiques - TFP), dont relève le FAIRH, était rattachée au
MEFR, ce qui impliquait que les virements réalisés depuis le FAIRH vers des directions
du MEFR fassent l’o
bjet de décrets plafonnés à 2 % des crédits ouverts en LFI pour
chacun des programmes concernés (article 12 de la LOLF). Le montant accordé en 2020
au programme 156 par le FAIRH en comité de sélection dépassait largement ce plafond.
L
e FAIRH n’avait finale
ment pas été sollicité et la direction du budget avait dégelé la
réserve de précaution du programme 156 à hauteur du montant accordé, annulant en
parallèle les crédits portés par le FAIRH. Cette pratique, critiquée par la Cour en 2020
(NEB ATP) n’a plus co
urs depuis la création du ministère de la transformation et de la
fonction publiques, auquel est rattaché la mission TFP.
16
Le programme 156 déclare financer le programme France Services à hauteur de 13 %
des contributions de l’ensemble des partenaires, so
it au-delà des 11 % de sollicitations
fiscales des usagers, entraînant un possible réexamen de la répartition du financement
du programme dans les années à venir.
17
Crédits des missions « Plan de relance », «
Plan d’urgence face à la crise sanitaire
»
et «
Investissements d’avenir
».
18
Le taux de mise en réserve des crédits du titre 2 a été maintenu à 0,5 %.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
19
protection des personnes
de bénéficier d’un
taux réduit de 0,5 %
19
. Ce
disposit
if a été reconduit à l’identique
en 2022
20
.
Ce taux de mise en réserve de 4
% s’applique aux programmes de la
mission à
l’exception du
programme 156 qui bénéficie, du fait du contrat
d’objectifs et de moyens
de la DGFiP signé le 16 mars 2020
21
, d’
un taux
de mise en réserve des crédits hors titre 2 de 3 %,
d’
un allègement du cycle
de conférences budgétaires et du transfert de 48,3
M€
de CP du titre 2 vers
le hors titre 2 en fin de gestion au titre de la fongibilité asymétrique.
Les annulations de crédits, intervenues en LFR 1 (15,1
M€ en AE et
CP) et en LFR 2 (52,9
M€ en AE et 51,1
M€ en CP)
ont porté sur la totalité
de la réserve de précaution du programme 218
22
, l’intégralité de la réserve
de précaution sur les crédits hors titre 2 du programme 156 (ce dernier
ayant bénéficié du dégel intégral des crédits du titre 2, soit 33,4
M€
, au titre
de la fongibilité asymétrique) et la totalité de la réserve de précaution sur
les crédits du titre 2 du programme 302 (6,3
M€)
. 7,3 M
€
de crédits hors
titre 2 du programme 302 ayant été dégelés pour couvrir certaines dépenses
des BOP locaux, la réserve de pr
écaution, qui s’élevait à 100,4
M€ e
n début
de gestion, a été annulée à hauteur de 59,6
M€ (dont 8,9
M€ sur le titre 2
et 50,7
M€ hors titre 2)
. Les annulations de crédit ont également porté sur
des crédits annulés sur le titre 2 en sus de la réserve de précaution sur les
programmes 302 (5,8
M€) e
t 218 (1,5
M€).
L’
annulation de ces crédits, anticipée dès le début
de l’exercice
par
les directions
ou correspondant à des crédits disponibles à l’issue du second
compte-rendu de gestion
, n’a pas créé de difficultés de gestion aux
responsables de programmes.
Des crédits supplémentaires ont été ouverts sur le programme 302
en LFR 2 (83,1
M€ en AE et 88
M€ en CP
) au titre du financement des
montants notifiés par la Commission européenne concernant des droits de
douane non collectés par la France sur certaines importations (cf. point
1.3.3), des aides aux buralistes (cf. point 1.3.5), des moyens de
fonctionnement des services dont la passation des marchés des garde-côtes
des douanes et la prise en charge de la numérisation des droits annuels de
francisation
, des dépenses d’immobilier et d’informatique
.
19
Circulaire 1BE-20-3927 (NOR CCPB2030099C du 10 novembre 2020 relative au
lancement de la gestion budgétaire 2021 et mise en place de la réserve de précaution).
20
Circulaire 1BE-21-4008 (NOR CCPB2130558C du 26 novembre 2021).
21
Signé le 1
er
décembre 2021, le contrat de la DGDDI n’a pas eu d’effet sur la gestion
2021.
22
Hors 0,7
M€ de réserve CAS du programme, qui seront annulés en loi de règlement.
20
COUR DES COMPTES
En fin de gestion, les crédits non consommés de la mission
s’élèvent à
197,4
M€ en
AE et 162,5
M€
en CP. Si ces montants sont
proches de ceux constatés fin 2020 (201,7
M€ en AE et
164,3 M
€
en CP)
et trois fois supérieurs à ceux constatés fin 2017
23
, le niveau des crédits non
consommés hors titre 2 est en augmentation, passant de 93,8
M€ en CP en
2020 à 110,8
M€ en 2021
. Alors que les crédits non consommés sur le
titre 2 (53,2
M€
en AE et CP) ont été annulés, les crédits non consommés
sur le hors titre 2 concernent
pour l’essentiel, comme en 2020,
les
programmes 156 et 218, confrontés à des difficultés de réalisation de
projets, de passation de marchés, de traitement de la dépense ou de
facturation.
Alors que jusqu’en 2020 le niveau des crédits de la mission
restait relativement stable en LFI malgré leur sous-exécution récurrente, le
niveau des crédits en LFI pour 2021 et 2022 est davantage corrélé au niveau
d
’exécution
.
Au total, les crédits ouverts en 2021, soit 10,27 Md
€ en CP (tenant
compte de la LFI, des LFR et des mouvements intervenus en gestion
retracés ci-dessus) ont été consommés à hauteur de 10,11
Md€, soit un taux
d’exécution constaté en fin d’
année 2021 de 98 % pour la mission.
23
55,9
M€ pour l’année 2017, 93,4
M€ pour l’année 2018, 142,2
M€ pour l’année 2019
et 164
M€ pour l’année 2020.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
21
Graphique n° 4 :
évolution des crédits de la mission GFP à périmètre
courant entre 2018 et 2022*
(CP, en M€
, hors coût des loyers
budgétaires)
Source : Cour des comptes
* Le rattachement en 2021 du programme 148 à la mission
Transformation et fonction
publiques
réduit de 224,4
M€
(CP ouverts sur le programme 148 en LFI pour 2021) les
crédits de la mission
Gestion des finances publiques
en 2021 et de 294
M€ en 2022
.
Les demandes de report de crédits pour 2022, soit 142,1
M€ en
AE
et 106,5
M€ en CP
, ont diminué par rapport à 2021 mais demeurent
supérieures à celles constatées les années antérieures
24
. Conformément aux
constats relatifs aux crédits non consommés, ce niveau de report est
majoritairement porté par les programmes 156 (106,1
M€ en AE et
53
M€
en CP) et 218 (28,6 M
€
en AE et 46,9
M€ en CP),
en raison principalement
et comme en 2020 de retards pris dans certains projets, notamment
immobiliers et de difficultés dans la chaîne de paiement ou de facturation
(financement des restes à payer). À la date de rédaction de la présente NEB,
l
’ensemble d
es arrêtés de report pour
2022 n’
a pas été publié.
24
154,8
M€ en AE et 126,7
M€ en CP reportés de 2020 pour 2021
; 102,2
M€ en AE
et 95,3
M€ en CP de 2019 pour 2020
; 62
M€ en AE et 51,8
M€ en CP de
2018 pour
2019).
9 700
9 800
9 900
10 000
10 100
10 200
10 300
10 400
10 500
10 600
2018
2019
2020
2021
2022
LFI
Exécution
22
COUR DES COMPTES
III.
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses
composantes
A.
Les principales données de l’évolution des dépenses de la
mission
Comme les années précédentes et à périmètre courant,
l’écart entre
AE consommés et dépenses effectives en crédits de paiement est limité
compte tenu du poids des dépenses de personnel. Elles représentent, en
2021, 82,8 % des CP consommés au sein de la mission, proportion stable
depuis plusieurs exercices.
Graphique n° 5 :
exécution en AE et CP 2017-2021 (périmètre
courant, en
Md€)
Source : Cour des comptes
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
23
De même, les écarts entre AE programmées et AE consommées sont
généralement limités. Après un exercice 2020 spécifique lors duquel, en
raison de l’impact de la crise sanitaire,
les AE consommées avaient été
significativement inférieures aux AE programmées (- 187,8
M€
, du même
ordre de grandeur que l’écart
entre CP programmés et CP consommés de
- 217,8
M€
),
l’écart entre AE programmé
es et AE consommées est limité
en 2021 à 20,6
M€
.
Graphique n° 6 :
LFI et exécution 2017-2021 (AE, périmètre courant,
en
Md€)
Source : Cour des comptes
24
COUR DES COMPTES
La dépense exécutée en 2021 (10,11
Md€
en CP) est supérieure à la
prévision de 10,10
M€
(+ 0,1 %). Cette légère sur-exécution
s’explique
par
l’effet conjugué de
la diminution du niveau des crédits ouverts en LFI
(cf. point 1.1)
et de l’augmentation des dépenses
effectives, rapprochant
ainsi plus que par le passé prévision et exécution, comme le montre le
graphique ci-après.
Graphique n° 7 :
LFI et exécution 2017-2021 (CP, périmètre courant,
en
Md€)
Source : Cour des comptes
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
25
Toujours à périmètre courant, les dépenses réalisées sur la mission
en 2021 baissent de 120,8
M€ par rapport à
2020, soit un montant inférieur
aux dépenses exécutées sur le programme 148 en 2020 (198,4
M€)
.
Graphique n° 8 :
dépenses de la mission par titre entre 2017 et 2021
(CP, périmètre courant,
en M€)
Source : Cour des comptes
Néanmoins, à périmètre constant (hors programme 148), les
dépenses exécutées de la mission augmentent entre 2020 et 2021. La baisse
des dépenses effectives sur le titre 2 (- 105
M€), principalem
ent observée
sur le programme 156, est compensée par l’augmentation des autres
catégories de dépenses hors titre 2 : + 156,5
M€ pour les dépen
ses
exécutées sur le titre 3, + 16,8
M€ sur le titre 5 et +
9,3
M€ sur le titre 6,
majoritairement portée par les programmes 302 et 218.
26
COUR DES COMPTES
La mission est également au cœur de la transformation numérique
de l’État et les dépenses informatiques répondent à des enjeux significatifs.
Les dépenses d’informatique de la mission
: un rôle clé dans la
stratégie
numérique de l’
État
La mission bénéficie en 2021
d’
un « budget » informatique de
488
M€ (exprimés en CP consommés), contre 432
M€ en 2020. Ce
montant est réparti comme suit : 282
M€ (dont 50
M€ au titre des
investissements) sur le programme 156, 55
M€ (dont 6,
6
M€ au tit
re des
investissements) sur le programme 302 et 151
M€ sur le programme
218.
Avec 282
M€ en 2021, les dépenses d’informatique de la DGFiP
poursuivent leur évolution à la hausse (240
M€ en 2020, 199
M€ en
2019, 195
M€ en 2018, 177
M€ en 2017, 151
M€ en 2016
et 181
M€ en
2015), conformément à la stratégie de transformation numérique de la
DGFiP dans le cadre des chantiers définis dans le contrat d
’objectifs et
de moyens de la DGFiP du 16 mars 2020 et dans le protocole de la
DGFiP du 19 avril 2021, dont notamment la résorption de la « dette
technique
» et l’équipement des agents en matériels nomades
25
.
Les dépenses informatiques de la DGDDI (55
M€)
sont
consacrées au maintien en condition des systèmes centraux et des
services déconcentrés et aux projets liés à l
’action économique et au
dédouanement (services en ligne Delta H7 et France Sésame).
Le budget informatique du programme 218 (151
M€) a
une forte
dimension interministérielle et finance, entre autres, le système
d’information
(SI)
RenoiRH utilisé
par
un
no
mbre
croissant
d’administrations, le futur SI des achats de l’État ou encore
le SI Chorus.
B.
Les dépenses de personnel
1.
Des dépenses de personnel à nouveau en repli
Les dépenses de personnel
exécutées s’élèvent à 8,
37
Md€
(dont
2,6
Md€ au titre du CAS Pension
s), soit 82,8 % des crédits consommés sur
la mission. En 2021, comme chaque année depuis 2016, l
’exécution des
crédits du titre 2 est modérément inférieure à la prévision (- 101,9
M€, soit
- 1,2 %).
25
La DGFiP déclare ainsi être passée de 20
% de taux d’équipement des agents en
matériels nomades fin 2019, à 50 % en février 2021 et 80 % fin 2021.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
27
L’exécution des dépenses de personnel
de la mission entre 2020 et
2021 se caractérise, comme le montre le graphique ci-après, par une baisse
de 105
M€ (soit
- 1,2 %).
Graphique n° 9 :
évolution des dépenses de personnel de la mission
entre 2014 et 2021 (CP, périmètre courant,
en M€)
Source : Cour des comptes
Les dépenses de personnel sont orientées à la baisse depuis 2015
(sauf en 2017, année
marquée par une hausse sous l’effet de l’augmentation
du point d’indice et de la mise en œuvre du protocole «
parcours
professionnels, carrières et rémunérations » - PPCR).
La diminution enregistrée en 2021, supérieure à celle constatée en
2020 (- 88,8
M€ soit
- 1 %), 2019 (- 67,4
M€ soit
- 0,8 %) et 2018
(- 42,4
M€, soit
- 0,5 %), reste néanmoins inférieure à celle de 2016
(- 126
M€ soit
- 1,4
%). Dans un contexte d’absence
de mesure générale de
revalorisation des traitements et de stabilité du taux de cotisation au CAS
Pensions
d’une part,
et en raison du poids des dépenses de personnel du
programme 156 (qui représentent 79 % des crédits de la mission sur le
titre 2)
d’autre part,
cette baisse
s’explique
, comme les années précédentes,
par la sous-exécution des dépenses de personnel du programme 156
(- 100,6
M€)
. Elle
s’accompagne
pour la première fois de la sous-exécution
constatée également sur le programme 302 (- 7,4
M€)
. Les dépenses de
personnel du programme 218 connaissent
à l’inverse
une légère hausse
(+ 3
M€
).
28
COUR DES COMPTES
Sur le
programme 156
, les dépenses de personnel exécutées sont
en baisse de 100,6
M€, soit
- 1,5 %, par rapport à 2020 et de 69,3
M€
, soit
- 1 %, par rapport à la programmation initiale. Cette sous-exécution est
principalement due à des dépenses de personnel en 2020 finalement
inférieure
à l’hypothèse retenue lors de l’élaboration de la
LFI pour 2021
et à u
n schéma d’emploi
s à nouveau en baisse qui a permis de dégager
davantage d’économies que prévu
(cf.
infra
).
Sur le
programme 302
, les crédits consommés sur le titre 2
enregistrent en 2021, pour la première année, une diminution de 7,4
M€,
soit - 0,6 % par r
apport à l’e
xercice précédent (contre + 1,4 % en 2020 et
+ 1,2 % en 2019). Les dépenses de personnel exécutées sur le programme
302 sont également inférieures à la LFI à hauteur de 22,5
M€, soit
- 1,8 %.
Cette sous-exécution résulte du niveau moins élevé que prévu de
l’ensemble des déterminants des dépenses
réalisées sur le titre 2 : mesures
générales et catégorielles, dépenses atypiques et surtout effet des GVT
positif et négatif
26
, notamment du fait des reports de recrutement. Ces
moindres dépenses ont plus que compensé une économie inférieure à la
prévision liée à la baisse du schéma d’emploi
s (- 178 ETP).
Sur le
programme 218
, les dépenses de personnel exécutées sont
en hausse de 3
M€, (soit 0,6
%) par rapport à 2020, du fait de prestations
sociales plus élevées, de nouvelles mesures catégorielles et de la
revalorisation de la rémunération des médecins de prévention. Les
dépenses exécutées sont inférieures de 10
M€
à la LFI (soit - 1,9 %).
Compte tenu d’un
plafond d’emploi
s stable et
d’un
schéma
d’emploi
s à la
baisse mais non totalement réalisé (- 25 ETP exécutés contre - 55 ETP
prévus), cette sous-exécution est notamment due à
l’exécution
des
dépenses de personnel
sur l’exercice
2020 finalement inférieure à
l’hypothèse retenue lors de l’élaboration de la
LFI pour 2021
, à l’effet du
GVT négatif et à des dépenses atypiques plus faibles que prévues.
2.
Une diminution des ETP légèrement inférieure au
schéma d’emploi
s programmé
La LFI pour 2021 a fixé une baisse du
schéma d’emplois de
- 2 033 ETP
répartis
entre
les
programmes
156
(- 1 800 ETP),
302 (- 178 ETP) et 218 (- 55 ETP).
Le schéma d’emplois réalisé en 20
21
présente une diminution de 1 981 ETP, soit 52 ETP de moins que prévu en
26
Le glissement vieillesse technicité positif correspond à l’augmentation de la
rémunérati
on individuelle de l’ensemble de la population considérée. Le glissement
vieillesse technicité négatif exprime le tassement de la masse salariale dû au départ
d’une population au salaire plus élevé que celle qui la remplace.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
29
LFI (contre 397 ETP de plus en 2020, 135 ETP de plus en 2019 et 452 ETP
de plus en 2018).
L
es flux d’entrées et de sorties
observés sont plus importants que
ceux prévus en LFI. Le
flux d’entrée est supérieur de 7,5
% à la prévision
tandis que le flux de sortie ne
l’est que de 4,9
%. Les départs à la retraite
sont également bien plus importants que prévus (+ 6 %).
Tableau n° 2 :
s
chéma d’emplois 20
21 de la mission GFP
(périmètre courant, en ETP)
Source : secrétariat général du MEFR
L’
écart à la programmation se décompose comme suit : les
programme 156 et 218 ont supprimé respectivement 22 et 30 ETP de moins
que prévu, tandis que le programme 302 a réalisé
à l’ETP près
le schéma
d’emplois prévu.
En 2021, les recrutements externes par concours et sans concours
réalisés par la DGFiP sur le
programme 156
ont encore une fois été
inférieurs à la prévision
27
mais ont pu être compensés par un recours accru
aux agents contractuels (891 contrats signés en 2021, contre 94 en 2019)
qui concernent désormais aussi bien les fonctions « métier » que les
fonctions support ou transverses
28
. Finalement, les entrées ont plus
qu’
équilibré les sorties, ces dernières ayant été plus importantes que
prévues en raison de départs à retraite plus
nombreux qu’anticipé
. Cette
légère sous-
exécution du schéma d’em
plois fait suite à plusieurs années de
forte sur-exécution sur le programme 156 (360 emplois supprimés en 2020
en sus du schéma d’emplois fixé, 73 en 2019).
Les suppressions d’emplois
ont été réparties entre tous les métiers et structures de la DGFiP. Aucune
suppression d'emploi n'a été effectuée néanmoins dans les services de
27
En dépit de l’appel des liste
s complémentaires des concours.
28
Notamment les services des impôts des entreprises, de la direction des grandes
entreprises et des services centraux dans la gestion du fonds de solidarité.
En ETP
Exécution
2019
Exécution
2020
LFI 2021
Exécution
2021
Sorties totales
7 976
7 705
7 878
8 266
dont sorties pour retraite
4 923
4 836
4 895
5 189
Entrées
5 894
5 655
5 845
6 285
Variation des ETP (entrées
moins sorties totales)
-2 082
-2 050
-2 033
-1 981
30
COUR DES COMPTES
publicité foncière, ceci afin
d’améliorer les
délais de publication et faciliter
la mise en place des services d’appui de la publicité foncière.
Sur le
programme 302
la réduction prévue de 178 ETP a été
totalement réalisée. Les départs, légèrement plus élevés que prévus, ont pu
être exactement compensés par les entrées, parmi lesquelles les 100 ETP
correspondant à la troisième et dernière vague de renforcement des effectifs
liée au retrait du Royaume-
Uni de l’Union européenne
(
Brexit
), dont la
réalisation avait été reportée au 1
er
janvier 2021.
Sur le
programme 218
,
le schéma d’emplois exécuté a été plus
faible que prévu, avec 25 ETP supprimés au lieu de 55
. Ceci est dû, d’une
part, aux reports de recrutements de 2020 sur 2021 plus importants que les
années précédentes du fait de la crise sanitaire et, d’autre part, au
renforcement de certains services au titre du plan de relance et de son volet
européen
29
. Outre le renforcement de ces services, les personnels relevant
du programme 218 ont été très fortement mobilisés
au cours de l’année
2021 sur la mise en œuvre du plan de relance.
D’autres services
contribuent
à la réduction des effectifs (secrétariat général, CGEFI)
ou à l’inverse
conduisent des chantiers de portée interministérielle qui justifient la
poursuite d’une trajectoire
de progression de leurs effectifs (Tracfin, ANJ).
Au total
, le nombre d’emplois supprimés sur la mission a été
légèrement inférieur aux deux années précédentes (cf
.
graphique ci-après).
Cette diminution des effectifs de la mission depuis plusieurs années
représente une contribu
tion importante à l’évolution de l’emploi
public
au sein de l’État
.
29
Cela concerne la commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC,
autorité d’audit des fonds européens en France,
chargée de la préparation et de la
coordination des audits dont la réalisation conditionne le versement des fonds
européens de l’instrument européen de Facilité pour la reprise et la résil
ience
–
FRR,
16 ETP), , la direction des affaires juridiques du MEFR (5 ETP notamment pour la
création d’une cellule de traitement des contentieux liés à la fraude aux aides
), la
direction du budget au titre du pilotage du plan de relance (3 ETP) et le secrétariat
général au plan de relance, désigné comme autorité de coordination nationale du plan
national de relance et de résilience (PNRR, 1 ETP).
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
31
Graphique n° 10 :
é
volution du nombre d’emplois su
pprimés sur la
mission entre 2016 et 2021 à périmètre courant
Source : Cour des comptes
Depuis plusieurs années, la Cour souligne que les mesures prises
pour assurer l’évolution à la hausse ou à la baisse des ETP ne sont pas
présentées de manière satisfaisante dans les documents budgétaires
accompagnant le projet de loi de finances. Dans la période récente, les
augmentations d’ETP dont a bénéficié la
DGDDI au titre du plan de lutte
anti-terroriste
(PLAT)
et
du
Brexit
n’étaient
pas
suffisamment
documentées. Il en était de même pour la DGFiP concernant les réductions
d’emplois
significatives réalisées depuis plusieurs années dans le cadre de
la stratégie de transformation de la direction.
Le secrétariat général du MEFR précise que le PLF pour 2022
intègre, pour chacun des trois programmes de la mission, la déclinaison du
schéma d’emploi
s fixé suivant la localisation des effectifs au sein des
grandes catégories de services (administration centrale, services à
l’étranger, services départementaux, autres
30
). Le programme 302 a en
outre présenté, toujours au sein du PLF pour 2022, les hypothèses de
30
La rubrique « Autres » comprend les services à compétence nationale, les directions
spécialisées, les écoles de formation (permanents et stagiaires) ainsi que les agents mis
à disposition.
32
COUR DES COMPTES
construction de son plafond d’emplois
et notamment des créations
d’emplois
31
.
Si la Cour prend acte de ces deux avancées, elle avait observé pour
le programme 156 que la mesure des gains de productivité résultant de la
mise en place du prélèvement à la source, bien que difficile à mesurer,
demeurait nécessaire même si la réforme n’avait pas encore produit tous
ses effets
32
. La Cour constate aussi
que les suppressions d’emplois
au sein
des hypothèses de construction du
plafond d’emplois
du programme 302
sont expliquées en des termes vagues par des
« gains de productivité »
qui
mériteraient d’
être précisés. À cet égard, la Cour avait rappelé la nécessité
de
tirer les conséquences, en termes d’effectifs et d’implant
ations
territoriales, de la nécessaire révision du réseau fiscal de la Douane liée au
transfert de ses missions fiscales à la DGFiP
33
. Au regard des enjeux des
transformations en cours dans les grandes directions du MEFR, il apparaît
nécessaire d’améliorer l’information du Parlement sur les évolutions des
schémas d’emplois dans les documents budgétaires
et, en particulier, leur
lien avec les
réformes en cours d’application
. La Cour réitère sa
recommandation de 2020 en la reformulant.
Recommandation n° 1 (secrétariat général du ministère de
l’économie, des finances et de la relance)
: Préciser le lien
entre les transformations des missions en cours et les
schémas
d’emplois
présentés
dans
les
documents
budgétaires (PAP et RAP) (
recommandation reformulée
)
En 202
1, le plafond d’emplois exécuté s’é
tablit à 117 108 ETPT
(119 113 ETPT en 2020 et 121 499 ETPT en 2019) contre 119 660 ETPT
prévus en LFI.
L’application de l’article 11 de la loi de programmation des
finances publiques pour 2018-2022, qui limite
l’écart
à 1 % entre le plafond
d'emplois autorisé en LFI et l
a consommation d’emplois
constatée dans la
dernière loi de règlement, corrigée de l'incidence des schémas d'emplois,
des mesures de transfert et des mesures de périmètre intervenus ou prévus,
a conduit à u
n abaissement du plafond d’emplois de la mission en LFI
34
.
31
« Consolidation de la frontière tierce née du Brexit, mise en place du paquet
européen TVA e-commerce, intégration des contrôles sur les marchandises à la
frontière et renforcement de la fonction informatique de la DNRED »
.
32
Cour des comptes,
La mise en œuvre du prélèvement à la source
, janvier 2022.
33
Cour des comptes,
La DGDDI, un recentrage nécessaire
, septembre 2020.
34
383 ETPT ont été supprimés sur la mission entre le PLF et la LFI pour 2021 : 227 sur
le programme 156 (sur l’ensemble des actions), 206 sur le programme 302 (action 6),
en partie compensés par l’augmentation de 50
ETPT sur le programme 218 (action 2).
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
33
Graphique n° 11 :
p
lafond d’emplois et exécution
2017-2021 (pour la
mission, périmètre courant, en ETPT)
Source : Cour des comptes
Dans les NEB portant sur les exercices 2015 à 2018, la Cour
recommandait une mise e
n cohérence des plafonds d’emplois
exécutés des
programmes de la mission avec les crédits ouverts sur le titre 2. En effet,
depuis 2014, un écart structurel de 2 % en moyenne existait entre le plafond
d’emplois
autorisé
et l’exécution
.
Cet écart entraînait des effets négatifs, notamment celui de faire
apparaître des taux de vacance excessifs dans les directions à réseau.
Depuis l’exercice 201
8, la mission a connu un écart, entre le plafond
d’emplois et l’exécution
, limité à 1,8 % en moyenne mais redevenu
supérieur à 2 % en 2021
35
.
La Cour constate les efforts du MEFR ces dernières années sur ce
sujet
et l’encourage à
poursuivre son action de mise en cohérence des
plafonds d’emplois avec les crédits ouverts.
35
1,6 % en 2018, 1,5 % en 2019, 1,9 % en 2020 et 2,1 % en 2021.
34
COUR DES COMPTES
C.
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement exécutées
s’élèvent à 1,5
Md€
soit
14,9 % des crédits consommés sur la mission.
Elles s’établissaient en 2020
à 1,53
Md€ et sont donc en
hausse de 156,5
M€, soit
11,6 %.
Les dépenses de fonctionnement ont été supérieures de 154,4
M€ à
la programmation initiale (contre - 17,3
M€ en 2020
), soit un écart de
11,4 %. Cet écart entre prévision et exécution est dû
pour l’essentiel
aux
dépenses de fonctionnement du programme 302
dont l’exécution
est
supérieure de 62,7 % à la prévision. La sur-exécution constatée également
pour les autres programmes s’établit respectivement à 8,1
% pour le
programme 218 et 2,8 % pour le programme 156.
Sur le
programme 156
, les dépenses de fonctionnement
s’élevaient
à 833,6
M€ en LFI pour 2021
, en hausse de 2,3 M
€
par rapport à la LFI
pour 2020
afin d’accompagner les réformes engagées
36
. Les dépenses
exécutées ont été supérieures de 2,8 % à la prévision, à 857,3
M€
(+ 23,7
M€)
. Cette hausse est liée aux dépenses immobilières (nouveau
réseau de proximité et relocalisation des services) et informatiques
(stratégie de transformation numérique de la DGFiP, déploiement du
télétravail), supérieures à la prévision : + 16,9
M€ pour les premières et
+ 58,8
M€ pour les secondes
. Les dépenses « métier » (frais de
déplacement, d’affranchis
sement et de reprographie) ont
a contrario
été
bien moindres que prévues (- 50,8
M€)
en raison de la crise sanitaire et du
développement du télétravail en 2021. Les dépenses liées aux formations
enregistrent également un retrait en raison de la crise sanitaire (absence de
reprise des formations en présentiel).
Sur le
programme 302
, les dépenses de fonctionnement s’élevaient
à 162,6
M€ en LFI
pour 2021, en baisse de 8,4
M€ par rapport à la LFI
pour 2020 (soit - 4,9 %). Cette relative stabilité masque des disparités entre
les grands postes de dépenses ; la baisse des dépenses de fonctionnement
courant et surtout d’informatique permettent d’augmenter celles des
moyens de surveillance. En exécution, les dépenses de fonctionnement sont
supérieures à la prévision de 102
M€
, à 264,6
M€
soit + 62,7 %. Cet écart
est principalement lié au paiement de 73,7
M€ en AE et CP
réalisé au profit
du budget de
l’UE
, sur le programme 302 et non plus au sein du PSRUE
37
,
36
Nouveau réseau de proximité, plan de transformation numérique et de résorption de
la « dette technique », protection des agents dans le contexte de crise sanitaire.
37
Les mises à disposition tardives des droits de douane au profit de l’UE et les
intérêts
de retards afférents ont été versés jusqu’en 2020 inclus au moyen du prélèvement
sur
recettes au profit de l'U
E (PSRUE). Elles ont fait l’objet d’une mesure de périmètre en
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
35
dont 72,9
M€
de droits de douane considérés par la Commission comme
non collectés par la France sur certaines importations
38
. À cette somme
s’ajoutent
des dépenses informatiques plus de deux fois supérieures à la
prévision (crédits initialement budgétés sur le titre 5 et exécutés sur le
titre 3, cf.
infra
) et une sur-exécution modérée des crédits immobiliers.
A
contrario
, les crédits destinés aux moyens de surveillance et notamment à
la location d’hélicoptères ont été sous
-exécutés de moitié (28,8
M€ au lieu
de 58,7
M€). Depuis 2017, l’exécution des dépenses de fonctionnement du
programme 302 a été en moyenne supérieure de 22 % à la prévision.
Sur le
programme 218
, les dépenses programmées en LFI pour
2021 (353,1
M€)
sont stables comparées à celle prévues en LFI pour 2020
(- 0,4
M€, soit
- 0,1 %). Les dépenses exécutées se sont élevées à
381,9
M€, en
hausse de 17,3
M€ par rapport à 2020
(+ 4,7 %). Elles sont
supérieures de 28,7
M€ à la dotation en LFI, soit
+ 8,1 % (contre 11
M€
soit + 3,1 % en 2020). Toutes les catégories de dépenses sont concernées
par cette sur-exécution, qui
s’explique notamment par les coûts de
maintenance du SI Chorus et
l’exécution sur le titre 3 de crédits
initialement budgétés sur le titre 5.
D.
Les dépe
nses d’investissement
Les dépenses d’investissement exécutées s’élèvent à
135,5
M€
, soit
1,3 % des crédits consommés de la mission. Par rapport à
l’exécution
constatée en 2020, elles sont en baisse de 5,4
M€ pour les AE
et en hausse
de 16,8
M€ pour les CP.
Cette hausse des CP exécutés est principalement
portée par le programme 156 (+ 19,2
M€ en CP) et dans une moindre
mesure par le programme 218 (+ 2,1
M€ en CP). Une diminution
est en
revanche constatée sur le programme 302 (- 4,4
M€ en CP).
LFI pour 2022 conduisant à leur rebudgétisation sur le programme 302, à hauteur de
4,3
M€ en AE et CP. En 2021, avant que cette mesure de périmètre n’intervienne, le
montant de ces mises à disposition tardives a été majoré par une demande de
régularisation formulée par la Commission européenne, qui a constaté l’inefficience de
c
ertains contrôles effectués aux frontières de l’UE par les services douaniers de
plusieurs pays membres. Ce montant exceptionnellement élevé a été intégralement
supporté en gestion par le programme 302, qui a bénéficié d’une ouverture de crédits
en LFR 2 à due concurrence.
38
Ce paiement représente le principal des droits de douane demandés, sans pénalités
pour paiement tardif. Il a été réalisé avec réserves, la France ayant contesté
l'appréciation de la Commission par lettre du ministre délégué chargé des comptes
publics, notifiée le 20 décembre 2021 auprès des autorités de l'UE. Ce litige oppose la
Commission à plusieurs États membres et porte sur des minorations de la valeur
déclarée par les opérateurs au moment de l'importation.
36
COUR DES COMPTES
Comme les années précédentes,
les dépenses d’investissement
exécutées en 2021 sont largement inférieures à la prévision initiale, dans
une proportion moindre néanmoins que po
ur l’exercice 2020
. Pour les AE,
cet écart est de - 65
M€ en 20
21 contre - 86
M€ en 20
20 ; pour les CP, il
est de - 47
M€
en 2021 (soit 26 % des crédits ouverts en LFI) contre
- 67,9
M€
en 2020.
Cet écart
s’explique
principalement par la sous-exécution constatée
sur le programme 218 (- 42
M€) et dans une moindre mesure
sur le
programme 302 (- 11,8
M€)
, tandis que la dépense exécutée sur le
programme 156 excède de peu la programmation initiale (+ 6,8
M€). On
constate néanmoins que la prévision de crédits pour 2021 était inférieure
de 12,4 % en AE et de 2,2 % en CP par rapport à 2020, ce qui contribue à
résorber en partie les écarts croissants qui étaient constatés chaque année
entre prévision et exécution.
Les crédits ouverts sur le titre 5 du
programme 218
pour 2021 sont
en diminution par rapport à 2020 (- 16,6
M€ en AE, soit
- 18,3 % et
- 8,2
M€
en CP, soit - 10,8 %)
du fait d’une réduction des crédits consacrés
à l’immobilier
. Malgré la diminution des crédits ouverts, l
’exécution
reste
pour la quatrième année consécutive très inférieure à la programmation
(- 52,4
M€ en AE et
- 42
M€
en CP) pour des raisons identiques à celles
indiquées l’année précédente par
les responsables du programme : la
difficulté à décliner correctement certaines dépenses, notamment de
maintenance du SI Chorus, entre titre 3 et titre 5, la sous-exécution des
crédits du fonds de transformation ministériel budgétés sur le titre 5 mais
consommés sur le titre 3 et un nouveau
report de l’opération de rénovation
de l’immeuble
situé boulevard Vincent Auriol à Paris. La récurrence de ces
trois constats devrait permettre au programme 218 d
’en tenir compte dans
sa prévision plutôt que de maintenir une programmation dont moins de la
moitié sera finalement exécutée.
À
l’inverse, l
es crédits du titre 5 du
programme 156
augmentent en
LFI pour 2021 (+ 5
M€
en CP par rapport à 2020, soit une hausse de 7,8 %)
du fait des nombreux chantiers de transformation menés par la direction.
L’importance stratégique de ces investissements expliquent la sur
-
exécution des crédits (+ 6,8
M€
, soit + 9,9 %).
Le
montant des crédits d’investissement du
programme 302
inscrits
en LFI est stable par rapport à 2020 (45,7
M€ en 2021
contre 46,5
M€ en
2020). Néanmoins, tandis que la sous-exécution
s’établissait à
8,1
M€ en
2020 (- 17,5 %), elle
s’accroît en 2021 pour atteindre
11,8
M€
(- 25,7 %).
Cet écart
s’explique, d’une
part, par le report d
’un
investissement de 6
M€
concernant les vedettes garde-côtes
et, d’autre part,
par la dépense exécutée
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
37
sur le titre 3 de crédits informatiques initialement budgétés sur le titre 5,
comme
la Cour l’avait déjà constaté
en 2020.
La sous-exécution des
dépenses d’investissement
de la mission en
CP par rapport aux crédits ouverts en LFI, déjà observée les années
précédentes en 2020 (- 70,1
M€ pour la mission
, dont - 52,4
M€ pour le
218, - 8,1
M€ pour le 302,
- 7,3
M€ sur le 156
), en 2019 (- 47,3
M€ pour
la mission soit - 40,1
M€ pour le 218,
- 17,6
M€ pour le 302
) et en 2018
(- 62
M€ pour la mission soit
- 24,1
M€ pour le 218,
- 8
M€
pour le 156,
- 24,5
M€ pour le 302
) est à nouveau observée en 2021 (- 47
M€ pour la
mission). Elle est moins fréquente pour le programme 156, plus souvent
concerné par une sur-exécution des dépenses de titre 5 (+ 13,7
M€
en
2019).
Les services des responsables de programme de la mission
expliquent construire la programmation budgétaire en préservant les
crédits
d’investissement
mais font jouer en gestion, si nécessaire, la
fongibilité en faveur des crédits du titre 3. Les services du responsable de
la fonction financière ministérielle ont indiqué en 2020 à la Cour travailler
avec les responsables de programme à l
’amélioration de
la programmation
des crédits
d’investissement
, sans effet néanmoins sur la gestion 2021.
E.
Les dépenses d’intervention
L
es dépenses d’intervention exécutées
en 2021
s’élèvent
à 99,8
M€,
soit près de 1 % des crédits consommés de la mission. Elles sont
constituées presque exclusivement de dépenses contraintes (dites « de
guichet », dont le versement présente un caractère automatique dès lors que
les conditions pour en bénéficier sont remplies) et non discrétionnaires.
Elles sont supérieures à leur niveau de 2020 à périmètre constant (99,2
M€
en exécution mais 90,6
M€
après retraitement des données du programme
148), comme le montre le graphique ci-dessous.
38
COUR DES COMPTES
Graphique n° 12 :
l
es dépenses d’intervention de
la mission GFP
(CP, périmètre constant,
en M€)
Source : Cour des comptes
Pour la première fois depuis 2016,
les dépenses d’intervention ont
été, pour l’ensemble de la mission,
supérieures de 4,5
M€ (4,7
%) à la
programmation. Si tous les programmes de la mission présentent une sur-
exécution de leurs crédits sur le titre 6, celle-
ci n’est significative que pour
le programme 302 qui regroupe plus de 99
% des crédits d’intervention de
la mission en LFI (94,6
M€) et plus de 98
% de ceux-ci en exécution
(98,3
M€).
En raison
d’une sous
-exécution récurrente et significative des
crédits d’intervention du programme 302 les années antérieures, l
es crédits
du programme ouverts en LFI sur le titre 6 ont été ajustés à la baisse par
rapport à 2020 (- 6,3
M€, soit
- 6,2 %). Les dépenses exécutées sur le
programme 302 ont quant à elles continué leur progression à la hausse et
ont finalement été supérieures de 3,7
M€ à la prévision
.
La crise sanitaire en 2020 a bouleversé le fonctionnement du
dispositif, en particulier la remise transitoire créée par décret en 2018 pour
soutenir l’activité des
débitants de tabac les plus fragiles enregistrant
habituellement des pertes de chiffre d’affaires d
u fait, par exemple, de leur
proximité avec une frontière
39
. En raison des mesures de confinement, cette
39
Décret n° 2018-561 du 29 juin 2018 portant création d'une remise transitoire en
faveur des débitants de tabac.
205
107
93
95
99
100
198
100
84
82
91
100
0
50
100
150
200
250
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Mission
Hors programme 148
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
39
perte de chiffre d’affaires n’a pas
été constatée en 2020, nombre de
débitants de tabac enregistrant durant plusieurs mois une hausse importante
des ventes. La réouverture des frontières a conduit au cours du premier
semestre 2021 à une baisse
de chiffre d’affaires
par rapport à 2020.
Ces variations importantes ont mécaniquement gonflé le montant de
remise transitoire dû aux buralistes en 2021. Cette aide, initialement
budgétée à hauteur de 12
M€
en AE et CP, a été exécutée à hauteur de
27
M€
en raison de la prise en compte, conformément au décret, du chiffre
d’affaires de l’année précédente, soit de
2020. Cette configuration très
favorable pour les buralistes a perduré sur les trois premiers trimestres de
l’année 2021, avant qu’un décret
modificatif
n’
indexe le montant des aides
du dernier trimestre 2021 (versé en janvier 2022) au chiffre
d’affaires
2019
40
. Cette sur-exécution a été financée par une moindre dépense sur
d’autres aides aux buralistes et une
ouverture de crédits à hauteur de 4,8
M€
en AE et 4,7
M€ en
CP en LFR 2.
IV.
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
Les charges à payer et les restes à payer avaient progressé
significativement en 2020 (respectivement + 16,9
M€ et
+ 84,9
M€)
, ceci
notamment en raison de la crise sanitaire. En 2021, les charges à payer
diminuent (- 2,9
M€) tandis que les restes à payer progressent
mais dans
des proportions moindres que l’année précédente
(+ 42,5
M€).
A.
Charges à payer
Les charges à payer, qui résultent des engagements ayant donné lieu
à la constatation du service fait avant le 31 décembre 2021
et n’ayant pas
donné lieu à
mandatement, s’élèvent à
73,7
M€ fin 2021
, en baisse de
2,9
M€ par rapp
ort à celles constatées fin 2020. Leur diminution sur le
programme 302 (concernant les moyens informatiques, de surveillance et
de fonctionnement) a plus que compensé la hausse observée sur le
programme 156 (liée à des dépenses informatiques et en raison des
difficultés relatives à la réception des factures des partenaires de la DGFiP
dans le contexte de crise sanitaire).
40
Décret n° 2021-1272 du 29 septembre 2021 modifiant le décret n° 2018-561 du 29
juin 2018 portant création d'une remise transitoire en faveur des débitants de tabac.
40
COUR DES COMPTES
Tableau n° 3 :
c
harges à payer par programme (en M€)
Programme
2018
2019
2020
2021
156
26,1
24,5
36,5
39,6
218
24,7
22
22,6
22,1
302
14,6
13,5
17,5
12
148
2,3
1,9
2,2
/
Total
67,6
61,9
78,8
73,7
Total hors P 148
65,3
60
76,6
73,7
Source : Secrétariat général du MEFR
B.
Restes à payer
L’état des
engagements non couverts par des paiements en fin
d’exercice a augmenté de
42,5
M€ entre 2020
et 2021 à périmètre constant,
pour atteindre 1 128,3
M€.
Comme en 2020, cette
hausse s’explique par la
progression des restes à payer sur le programme 156, qui correspond
principalement à
l’engagement de nouveaux
projets informatiques permis
par la trajectoire financière fixée dans le contrat
d’objectifs et de moyens
de la DGFiP.
Elle s’explique aussi,
mais dans une moindre mesure que
l’
année précédente, par
l’engagement de marchés pluriannuels contractés
en raison de la crise sanitaire (nettoyage et gardiennage, notamment). À
l’inverse, la diminution des restes à payer se poursuit en 2021 sur le
programme 218 en raison notamment des améliorations apportées sur la
chaîne de la dépense.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
41
Tableau n° 4 :
r
estes à payer en fin d’exercice (en
M€)
Programme
2018
2019
2020
2021
156
461,5
534,3
613
672
218
301,5
301,7
295,9
283,1
302
139,1
166,8
174,9
169,9
148
27
31,6
33,5
Total
928,1
1 034,4
1 119,3
1 125
Total hors P 148
901,1
1 002,8
1 085,8
1 128,3
Source : Secrétariat général du MEFR
C.
La soutenabilité à court et moyen termes
À ce stade,
l’impact de la crise sanitaire sur la mission
en 2021
apparaît limité, les dépenses exceptionnelles ayant été presque compensées
par les moindres dépenses observées
41
. À moyen terme, de nombreuses
dépenses ont encore été repoussées
sur l’exercice 2022
mais pourront être
financées par le report des crédits correspondants (cf.
supra
). Compte tenu
des éléments généraux de cadrage disponibles et à politiques publiques
inchangées, aucun risque de non soutenabilité n’est identifié pour les
programmes de la mission.
41
41,3
M€ de dépenses supplémentaires contre 37,
6
M€ de moindres dépenses
, soit un
coût net de 3,7
M€
.
42
COUR DES COMPTES
Chapitre II.
Points d’attention par programme
42
I.
Programme n° 156 Gestion fiscale et financière
de l’État et du secteur public l
ocal
Au-delà des éléments exposés ci-dessus, notamment les moyens
significatifs obtenus en 2021 dans le cadre du contrat d
’objectifs et de
moyens pour accompagner les agents concernés par des réorganisations et
réaliser des investissements informatiques structurants, les éléments
marquants de l’
année sont, pour la DGFiP, la poursuite de
l’adaptation de
son réseau territorial et de la modernisation
de l’impôt sur le revenu (IR)
.
A.
L’adaptation du réseau territorial
: la mise en place du
nouveau réseau de proximité (NRP) des finances
publiques et la relocation de services
Avec près de 3 400 implantations locales
43
, la DGFiP dispose de
l’un des réseaux les plus denses de la sphère publique. Elle avait engagé
entre 2016 et 2019 une démarche de resserrement dénommée « adaptation
des structures du réseau » (ASR). Malgré certaines limites relevées par la
Cour (
en particulier l’absence de pluriannualité et de schéma directeur
établi sur des critères objectifs)
44
, elle avait permis de relancer une
dynamique de rationalisation aboutissant à la fermeture de 699 postes
comptables
jusqu’en 2020
, comme le détaille le graphique ci-après.
42
Hors aspects liés à la crise sanitaire évoqués dans la 1
ère
partie de la NEB.
43
Auxquelles
s’ajoute
une présence ponctuelle dans 400 lieux tiers (maisons de services
au public, permanence en mairie), soit 3 800 points de contact au total. Il est à noter que
la DGFiP a renforcé en parallèle son engagement au sein du réseau « France services ».
44
Cour des comptes,
La DGFiP dix ans après la fusion
, juin 2018.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
43
Graphique n° 13 :
nombre de postes comptables fermés à la DGFiP
entre 2012 et 2020
Source : Cour des comptes
Le ministre de l’action et des compt
es publics a lancé en juin 2019
une nouvelle démarche pluriannuelle et concertée, dénommée
nouveau
réseau de proximité
, se substituant à la démarche ASR et dont la première
vague opérationnelle de réorganisation des services a débuté en 2021. Il
s’agit pour la DGFiP de
mieux s'adapter aux évolutions de ses missions,
aux évolutions démographiques, aux nouveaux modes de relations avec les
services publics introduits par les nouvelles technologies et aux attentes
des usagers
45
. Outre la rationalisation des implantations de la DGFiP et
l’
augmentation du nombre des accueils de proximité, cette réorganisation
vise également à améliorer les prestations offertes en matière de gestion
financière et comptable des collectivités territoriales et de conseil aux élus.
Ce premier exercice a vu la fermeture de 651 postes comptables,
avec pour contrepartie
l’objectif pour la DGFiP d’être présente
dans
2 570 communes en 2023 contre 1 977 en 2019, soit une augmentation de
30 % d
es points d’accueil de proximité
46
en quatre ans. À la fin
de l’an
née
2021, le taux d’avancement vers le déploiement du NRP est de plus de
43 %. Il est prévu à hauteur de 80 % fin 2022, la cible devant être atteinte
en 2023.
45
Particuliers, entreprises, collectivités et hôpitaux.
46
A
u sein d’une structure de la DGFiP ou
au sein
d’une structure mutualisée, par
exemple au sein du réseau France Services.
35
23
36
96
198
179
188
134
35
0
50
100
150
200
250
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
44
COUR DES COMPTES
Dans une logique d’aménagement du territoire, l
a réorganisation du
réseau territorial de la DGFiP
s’est également traduite par la création
en
2021 de 21 services relocalisés dotés de près de 500 emplois redéployés
par transfert d’emplois
situés en Île-de-France et dans les grandes
métropoles régionales vers des territoires ruraux et péri-urbains. Ce
p
rocessus se poursuivra jusqu’en 2026
pour relocaliser plus de
2 500 emplois dans 66 villes de province.
Pour conduire ces évolutions, et en particulier accompagner les
agents et les cadres concernés par cette réorganisation, ceci tant en termes
financiers que de f
ormation, d’appui et de conseil, la DGFiP a bénéficié du
Fonds d’accompagnement interministériel des ressources humaines
(FAIRH, cf.
supra
point 1.2).
B.
La poursuite de la modernisation et de la simplification
de l’impôt sur le revenu (IR)
Adoptée en loi de finances pour 2017
et mise en œuvre depuis le 1
er
janvier 2019, la réforme du prélèvement à la source (PAS) a permis de
rendre le recouvrement de l’impôt sur le revenu contemporain de la
perception des revenus correspondants, en mettant fin au décalage qui
prévalait antérieurement. Grâce à cette simplification, l
’impôt s’
est adapté
à la situation réelle des usagers, qui n’ont plus à constituer une épargne de
précaution pour payer l’impôt dû au titre de l’année précédente
.
Deux ans après sa mise en œ
uvre, le bilan du PAS est jugé
satisfaisant tant par la DGFiP que par la Cour
47
. En particulier, le taux de
recouvrement de l’IR
avant la phase de recouvrement forcé a été amélioré
grâce à cette réforme
48
. Au total, le PAS a représenté un coût
d’investisseme
nt cumulé global estimé, e
n fin d’année 2019, à 178,8
M€
sur trois ans, supérieur de 28
% à l’estimation initiale faite avant report de
la réforme au printemps 2017 (140
M€) et de 8
% par rapport à l’estimation
effectuée
à l’automne 2017 (165
M€)
après report. Dans le cadre de ses
échanges avec la Cour, la DGFiP a indiqué que le solde net des effectifs
résultant de la différence entre les tâches supprimées et les tâches nouvelles
n’était pas encore établi mais
resterait limité.
En complément de cette évolution, la déclaration automatique des
revenus a permis, en 2021, de simplifier les formalités déclaratives des plus
de 11 millions d’usagers
pour lesquels l’administration
détient
l’ensemble
47
Cour des comptes,
La mise en œuvre du prélèvement à la source
, janvier 2022.
48
Le taux de civisme fiscal des employeurs (déclarations effectivement déposées
rapportées aux déclarations
attendues) s’élève à 97,4
%, soit un taux de défaillance de
2,6 %.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
45
des informations nécessaires à la déclaration de revenus, qui constituait
donc une formalité inutile. La DGFiP poursuit sa réflexion pour étendre le
périmètre des informations pré-remplies dans la déclaration et ainsi
permettre à davantage d’usagers de profiter de la déclaration automatique.
Dans le prolongement et la logique du PAS, il est également prévu
de rendre contemporain le versement du c
rédit d’impôt services à la
personne (CI SAP) des dépenses réalisées par les ménages. Ce chantier
constitue le volet fiscal du projet visant à faire bénéficier immédiatement
les ménages des aides sociales et fiscales auxquelles ils ont droit dans le
secteur des aides à la personne. La dépense engagée sera directement
diminuée des aides sociales et fiscales,
le particulier n’ayant
plus qu’à
régler le montant net restant à sa charge. Expérimentée depuis 2020, cette
évolution devrait être progressivement généralisée à partir de 2022.
II.
Programme n° 302 Facilitation et sécurisation des
échanges
La DGDDI a vu ses moyens en emplois renforcés de 2016 à 2019
avec la mise en œuvre du
plan de lutte antiterroriste (PLAT)
jusqu’en
2018
49
puis la préparation du
Brexit
intervenu au 1
er
janvier 2021. La
DGDDI a depuis engagé la rationalisation de son organisation avec le
resserrement de son réseau comptable et le transfert à la DGFiP de la
majeure partie de ses missions fiscales.
Ainsi, pour la première fois depuis 2016, le
plafond d’emplois
autorisé sur le programme 302 diminue en 2021 (
il s’établit à
16 965 ETPT
contre 17 351 ETPT en 2020, soit - 387 ETPT). Cela
s’explique
principalement par la baisse (- 206 ETPT) effectuée en application de
l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques
2018-2022
(cf.
supra
point 1.3.2.2)
. Le schéma d’emplois
, qui diminue également, est
exécuté conformément au schéma prévu en LFI pour 2021 (soit - 178 ETP,
contre - 93 ETP en 2020).
49
PLAT consacré à la lutte contre le financement et à la collecte de renseignement
(PLAT 1) et à la sécurisation des frontières (PLAT 2).
46
COUR DES COMPTES
Graphique n° 14 :
évolution de l’exécution du plafond d’emplois du
programme 302 (en ETPT)
Source : Cour des comptes
A.
L’a
ccompagnement des acteurs concernés par le
Brexit
Pour faire face aux conséquences du
Brexit
, la DGDDI a obtenu
700 ETP supplémentaires à compter de 2018. 250 emplois ont été
effectivement pourvus la première année puis 350 en 2019 (250 par hausse
du schéma d’emplois et 100 par réaffectation, cf.
point 1.2). Les 100 ETP
prévus en 2020 ont été décalés en 2021 du fait du report du
Brexit
au 1
er
janvier 2021. Ces emplois supplémentaires, comme le rappelait la note
d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission pour 201
9, ne sont que
partiellement pourvus par des recrutements nets. Le reliquat provient de
moindres suppressions d’ETP ou de
redéploiements.
En 2021, les services de la DGDDI ont été plus particulièrement
mobilisés sur
l’accompagnement des différents acteurs concernés par le
Brexit
(services douaniers, opérateurs et particuliers) pour résoudre les
difficultés rencontrées, ceci dans la continuité des travaux préparatoires
menés durant la période de transition. Outre les actions de sensibilisation
réalisées en lien avec de nombreux partenaires nationaux ainsi que ses
homologues européens, la DGDDI a fait évoluer le volet informatique du
système de « frontière intelligente » mis en place, conduit des travaux pour
déterminer les modalités de contrôle pertinentes et communiqué à
destination du grand public sur les formalités à effectuer par les voyageurs.
16 662
16 520
16 216
16 258
16 641
16 776
16 964
16 905
16 642
15 800
16 000
16 200
16 400
16 600
16 800
17 000
17 200
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
47
B.
La signature du contrat
pluriannuel d’objec
tifs et de
moyens de la Douane
Conformément à la recommandation de la Cour dans son rapport
public thématique du 24 septembre 2020 relatif à la DGDDI, une réflexion
sur les missions de la douane a été menée en 2021. Elle a abouti à la
signature le 1
er
décembre 2021, par la DGDDI, le secrétariat général du
MEFR et la direction du budget
, d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de
moyens pour la période 2022-2025. Ce document stratégique, sans impact
sur l’exercice 2021,
a pour objet de renforcer la douane pour répondre aux
nouveaux enjeux rencontrés
, qu’il s’agisse de protection ou d’attractivité
du territoire. Il prévoit une stabilité des effectifs et un abondement de
crédits, à hauteur de 148
M€, pour
le financement de plusieurs mesures
nouvelles dont la résorption de la dette informatique, le déploiement de
moyens aéromaritimes dans les Antilles françaises et
l’a
cquisition de
nouveaux scanners portuaires.
C.
L’évolution des mis
sions et du réseau de la Douane
La réflexion
sur l’évolution de l’organisation de la DGDDI
continue
d’être menée
dans la perspective
de l’achèvement
du transfert de la majeure
partie de ses
missions fiscales vers la DGFiP d’ici à 2024
50
. En 2022,
144 ETPT budgétaires (10
M€) seront ainsi transférés depuis le
programme 302 vers le programme 156
51
.
Dans le même temps, la douane poursuit son projet de valorisation
des données (ex-projet 3D
52
) qui contribue à sa transformation en plaçant
la donnée
douanière au cœu
r de sa démarche opérationnelle. Un
administrateur de la donnée a été nommé en 2021 au moment où le projet
est entré dans sa phase d’acculturation de l’ensemble des agents à l’usage
de la donnée.
50
P
révu par l’article 184 de la loi n°
2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour
2020 (
modifié par l’article 161 de la loi n°
2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances
pour 2021 qui a ajouté la TICPE aux impôts transférés à la DGFiP), ce transfert
concerne, au total, 11 impositions transférées à la DGFiP entre 2019 et 2024. Parmi
celles-ci figurent la TGAP (en 2019 et 2020), la TVA sur les produits pétroliers (en
2021), les accises sur les tabacs et alcools (en 2024) ainsi que la TICPE (en 2024).
Ce transfert représente 82 des 85,1
Md€ perçus par la DGDDI
(données 2019).
51
Auxquels s’ajoutent 54
ETPT transférés vers la direction des affaires maritimes, soit
198 ETPT budgétaires transférés en 2022 au titre du transfert des missions fiscales de
la DGDDI.
52
Projet Développement de la Donnée en Douane.
48
COUR DES COMPTES
Le réseau comptable de la DGDDI, constitué de onze recettes
interrégionales, de cinq recettes régionales en outre-mer et de deux postes
comptables particuliers (la trésorerie générale de la douane (TGD) et la
recette de la direction)
est le résultat d’une évolution
significative au cours
des années récentes en application notamment du plan stratégique
« Douane 2018 »
53
. La DGDDI précise que les évolutions pour 2022 et au-
delà ne sont pas encore précisément définies
bien qu’une
réflexion soit
engagée pour repenser dans son ensemble l’organisation de la perception
des
recettes non transférées, afin de disposer à terme d’un réseau comptable
efficient et répondant aux contraintes opérationnelles propres à la douane.
III.
Programme n° 218
Conduite et pilotage des
politiques économiques et financières
Le programme 218 porte, en 2021, 9,3 % des AE et des CP ouverts
en LFI pour 2021 sur la mission. Les crédits alloués au programme 218
sont en diminution par rapport à la LFI pour 2020 (- 8,6
M€
, soit - 0,9 %)
du fait
d’une
baisse
des crédits d’investissement
(- 8,2
M€, soit
- 10,8 %).
Au sein de ce programme, 42 % des crédits consommés en AE (soit
396,2
M€) et
43,6 % des crédits consommés en CP (409
M€
) sont exécutés
hors titre 2, dont plus de la moitié correspond aux dépenses informatiques
(151
M€
en CP) et immobilières (90,9
M€ en
CP).
À cet égard, le centre interministériel de services informatiques
relatifs aux ressources humaines (CISIRH), la direction des achats de l’État
(DAE) et l’Agence pour l’informatique financière de l’État (AIFE),
services rattachés au programme 218, mett
ent en œuvre des politiques
publiques à forts enjeux en faveur de la transformation numérique de l’État.
Le système d’information
de gestion des ressources humains (SIRH)
RenoiRH, développé et maintenu par le CISIRH, concernait initialement
trois ministères (services du Premier ministre, ministères de la culture et
des affaires sociales). Plus de vingt ministères et établissements ont rejoint
à ce jour
ce SIRH interministériel et le nombre de dossiers d’agents
suivis
doublera à l’horizon
2025 (passant de 200 000 à 400 000 agents environ),
en raison de son déploiement aux personnels non enseignants du ministère
de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports (MENJS).
Pour répondre aux enjeux fixés dans la feuille de route du
programme Action publique 2022 en matière de ressources humaines et
53
Les recettes interrégionales sont la résultante d’un resserrement du dispositif qui
comprenait une quarantaine de recettes régionales.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
49
réaliser les évolutions sollicitées par les utilisateurs, le CISIRH a bénéficié
de financements réajustés sur la période 2017-2021. En 2021, il a supporté
pour le projet RenoiRH un coût de 5,6
M€ en AE et 6,4
M€ en CP
, auquel
s’
ajoute celui pris en charge par le MENJS pour développer et déployer
l’outil
aux personnels non enseignants (5,8
M€ en AE et 4,7
M€)
54
.
À partir de 2022, les crédits du CISIRH et de la DITP ainsi que les
crédits de titre 2 de la DGAFP seront rattachés aux programmes 148
Fonction publique
(pour les crédits hors titre 2) et 368
Conduite et pilotage
de la transformation et de la fonction publique
(pour les crédits du titre 2),
tous deux rattachés à la mission
Transformation et fonction publiques
.
L’exercice 2022 devrait être marqué par la finalisation du contrat
d’objectif
s et de moyens du CISIRH
55
et le développement du SI
décisionnel s’appuyant sur RenoiRH.
S’agissant de la maîtrise d’ouvrage
du SI Chorus, la mission Chorus
2025 et
le comité d’orientation stratégique du système d’information
financière de l’
État (COS SIFE), en cohérence avec les recommandations
de la mission Chorus, se sont prononcés favorablement en 2021 sur le
lancement du projet de migration de Chorus vers la nouvelle solution
S/4HNA déployée par le prestataire SAP
56
. Les travaux de préconception
ont ainsi démarré et la concertation sur la migration technique et
applic
ative a été engagée par l’AIFE
avec les ministères. En parallèle,
l
’AIFE a
achevé en 2021 les travaux de montée de version permettant de
réaliser la mise à jour des éléments et composants dont la maintenance
arrivait à expiration.
Compte tenu de son poids au sein de la mission et de la composition
de ses dépenses, le programme 218 ne présente pas de risque budgétaire
particulier à l’échelle de la mission.
54
En outre, 4 ETPT sont mis à la disposition du CISIRH par le MENJS.
55
RenoiRH et les autres projets développés par le CISIRH représentent pour ce dernier
un coût d’environ 15
M€. Le COM devrait permettre de préciser le modèle de
financement de RenoiRH, qui repose encore essentiellement sur les crédits du
programme 218, en vue de faire participer les utilisateurs au financement des projets
menés par le CISIRH pour leur compte.
56
Selon les informations communiquées, indépendamment du passage à la nouvelle
solution S/4HNA, la mise à jour du socle technique du SI Chorus coûte 5
M€ par an,
un montant qui pourrait
s’élever
à 8
M€ en cas de nécessité de maintenance renforcée
face à l’obsolescence de l’outil.
50
COUR DES COMPTES
IV.
Le rapprochement des indicateurs de
performance des programmes 156 et 302
A.
Le développement d’indicateurs de niveau «
mission »
Les documents budgétaires de la mission Gestion des finances
publiques et des ressources humaines puis Gestion des finances publiques
présentent depuis de nombreuses années dans le préambule consacré à sa
présentation les objectifs et indicateurs estimés les plus représentatifs de la
mission. Outre les taux de déclaration et de recouvrement spontanés du
programme 156, des indicateurs communs aux programmes 156 et 302 sont
ajoutés.
Depuis l’exercice 2018, la mission présente un indicateur qui
retrace
le coût de la collecte des recettes fiscales et douanières, commun aux deux
programmes 156 et 302, dont le montant prévisionnel actualisé a
sensiblement baissé en 2021, passant de 0,73
€ pour 100
€ collectés en
2020 à 0,68
€ en 2021 d’après les données du PAP 2022 de la mission.
Pour l’exercice 2021, un indicateur unique prése
nte le taux de réponse aux
demandes de rescrit dans les délais réglementaires des programmes 156 et
302.
Ces indicateurs de niveau mission utilisent les données issues des
indicateurs spécifiques de chaque programme et les retraitent pour les
rendre comparables, assurant ainsi la pertinence de la donnée obtenue.
B.
L’harmonisation
des indicateurs de fiscalité des
entreprises des programmes 156 et 302
L’harmonisation des trois types d’indicateurs concernant la fiscalité
des entreprises des programmes 156 et 302
57
figure parmi la liste des
50 recommandations sur lesquelles le référé du Premier président de la
Cour des comptes concernant les notes d’exécution budgétaire de juillet
2017
58
, avait attiré l’attention du ministre de l’action des comptes publics.
Les trav
aux d’harmonisation menés ont conduit à unifier, dès le PAP
2018, la méthode de calcul et à modifier le périmètre de l’indicateur de
mission « coût de collecte des recettes douanières et fiscales » (ou « coût
57
Coûts de collecte des recettes, efficacité du recouvrement fiscal et civisme fiscal des
entreprises.
58
Cour des comptes,
Recommandations des notes d’exécution budgétaire susceptibles
d’être mises en œuvre dans la prochaine loi de
finances
, référé, 19 juillet 2017.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
51
d’intervention
»), qui mesure désormais les gains de productivité (frais
engagés pour recouvrer 100
€ de recettes) des deux programmes. Par
ailleurs, les indicateurs d’efficacité du recouvrement n’étaient plus
concernés par l’harmonisation dès lors que la DGDDI avait supprimé
l’indicateur qu’elle avait
dans ce domaine dans le PAP 2018.
La DGFiP et DGDDI ont travaillé ensemble sur l’indicateur
mesurant le civisme fiscal des entreprises. Ce travail conjoint a abouti en
2019 à l’inscription, dans le PAP 2020 de la mission, d’un nouvel
indicateur au sein du programme 302, «
taux de recouvrement dans l’année
des créances non contentieuses des professionnels », en remplacement de
l’indicateur «
indice de civisme fiscal ». Son mode de calcul a évolué pour
se rapprocher de celui de l’indicateur
équivalent au sein du programme
156, « taux brut de recouvrement des impôts des professionnels (hors
contrôle fiscal) », remonté au niveau de la mission.
Les modes de calcul utilisés par la DGFiP et la DGDDI restent
légèrement divergents,
celui de la DGDDI n’int
égrant pas les
redressements. De plus, le système d’information de la DGDDI ne fait pas
la distinction entre particuliers et professionnels. Enfin, la DGDDI avait
fait le choix en avril 2019 de ne pas faire évoluer le SI au seul motif de
parvenir à une convergence renforcée. Enfin, il est souligné par
l’administration que le transfert de l’ensemble des missions fiscales de la
DGDDI vers la DGFiP amenuise fortement la pertinence de cette
recommandation.
Dans le PAP 2022 de la mission,
l’indicateur «
taux de
recouvrement des créances non contentieuses » est supprimé car « il
affichait depuis plusieurs années des résultats proches de 100 % et
démontrait ainsi la maturité du dispositif ». Devenue obsolète, la
recommandation de la Cour appelant à la convergence de cet indicateur
avec celui du programme 156
n’est pas reconduite.
52
COUR DES COMPTES
Chapitre III.
Moyens consacrés par l’
état à la politique de
gestion des finances publiques
I.
Les dépenses fiscales
Deux dépenses fiscales sont rattachées à la mission.
La première (DF n° 110211), rattachée au programme 156 depuis la
mise en place de la LOLF, vise à promouvoir
l’
adhésion à un centre de
gestion
ou
une
association
agréée
pour
certains
contribuables
particuliers
59
.Son coût en 2021 est de 110
M€, contre
45
M€ en
2017.
L
’augmentation
du coût
de ce crédit d’impôt s’explique par la
progression significative du nombre d
’
entreprises pouvant en bénéficier,
consécutive au doublement des seuils des régimes d’imposition des m
icro-
entreprises intervenu en LFI pour 2018
60
. Cette hausse se poursuit en 2021
mais dans une moindre mesure (+ 8
M€ par rapport à 2020)
en raison de la
réforme du barème de l’
impôt sur le revenu
61
.
La seconde (DF n° 710109), rattachée au programme 302 en 2019
62
,
a pour objet d’exclure de la base d’impo
sition de la TVA les marges
commerciales postérieures à la fabrication ou à l’importation des tabacs
manufacturés dans les départements d’outre
-mer
63
. Son coût en 2021 est
de 85
M€, contre 75
M€ en 2019.
En conséquence, le coût global de ces dépenses fiscales a connu une
augmentation significative ces trois dernières années, passant de 166
M€
en 2019 à 195
M€
en 2021.
59
Article 199
quater
B du code général des impôts.
60
La DGFiP note une augmentation de plus de 10 % du nombre de foyers fiscaux
bénéficiaires : 205 955 en 2020 contre 186 142 en 2019.
61
A
pplicable à compter de l’impositio
n des revenus 2020, cette réforme permet
d’alléger la cotisation d’
IR des foyers fiscaux imposés dans les deux premières tranches
du barème (hors tranche à taux zéro), avant imputation des réductions d’impôt.
62
La DF n° 730225
Exclusion de la TVA des marges commerciales postérieures à la
fabrication ou à l'importation des tabacs manufacturés
, a été renumérotée DF
n° 710109 et renommée
Exclusion de la base d'imposition des marges commerciales
sur la distribution de tabac en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion
en 2020.
63
Article 298
sexdecies
du code général des impôts.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
53
Tableau n° 5 :
coût budgétaire des dépenses fiscales rattachées
à la mission 2017-2021
(M€)
Dépense fiscale
Objectif
2017
2018
2019
2020
2021*
DF 160302
Déduction
forfaitaire de 3 %
déclarée par les
médecins
conventionnés
Inciter les médecins au
conventionnement
avec la sécurité sociale
qui déclare les recettes
des contribuables
14
14
//
//
//
DF 110211
Réduction
d’impôt pour frais de
comptabilité et
d’adhésion à un centre
de gestion ou une
association agréés
Orienter certains
contribuables vers les
centres de gestion ou
une association agréés
(art. 199
quater
B du
CGI)
45
80
91
102
110
DF 710109
Exclusion
de la base d'imposition
des marges
commerciales sur la
distribution de tabac
en Guadeloupe, en
Martinique et à la
Réunion
Exclure de la base
d’imposition de la
TVA les marges
commerciales
postérieures à la
fabrication ou à
l’importation des
tabacs manufacturés
dans les départements
d’outre
-mer (art. 298
sexdecies
du CGI)
//
//
75
80
85
TOTAL
59
94
166
182
195
Source : Annexe au PLF pour 2022, Évaluation des voies et moyens (tome 2)
* 2021 : Données provisoires
II.
Les opérateurs et les taxes affectées
Aucun opérateur ni taxe affectée ne sont rattachés à la mission.
III.
Les fonds sans personnalité juridique
Il n’existe pas de fonds sans personnalité juridique sur la mission.
54
COUR DES COMPTES
IV.
Le financement des programmes de la mission
par les différents fonds et plans
Certains projets informatiques et immobiliers structurants portés par
la mission ont bénéficié en 2021
d’un financement
de 131,7
M€
en CP
(103,2
M€ en 2020)
en complément des crédits ouverts.
Les crédits exécutés sur le programme 349
Fonds pour la
transformation de l’action publique
(FTAP), qui relève de la mission
Transformation et fonction publique
(TFP),
s’élèvent à
57,9
M€
(contre
27
M€ en 2020), dont
20,5
M€ pour les projets rel
evant du programme 218,
28,5
M€ pour
ceux de la DGFiP et 8,9
M€ pour
ceux de la DGDDI.
Les crédits exécutés sur le plan de relance ont représenté 42,9
M€
(63,2
M€ en 2020
, dont les crédits obtenus au titre du grand plan
d’investissement
), dont 30,5
M€ sur le programme 363
Compétitivité
et
12,5
M€ sur le programme 362
Écologie
au profit notamment du
verdissement du parc automobile de la douane.
Les projets retenus au titre d’un programme d’investissement
d’
avenir (PIA) ont été financés
via
un dispositif de fonds de concours à
hauteur de 1
M€ (3,7
M€ en 2020)
.
Les projets portés par la DGFiP et la DGDDI bénéficient également
de financements issus du fonds de transformation ministériel (FTM) dont
les crédits sont budgétés et exécutés sur le programme 218, soit 23,6
M€
exécutés en CP en 2021 (21,8
M€ en 2020)
. À ce titre, les projets portés
par la DGFiP ont bénéficié
d’un financement
de 9,8
M€
, ceux de la DGDDI
de 3,6
M€ et ceux portés sur le programme 218 de 8,
8
M€, le solde
(1,4
M€) concernant d’autres programmes du ministère
.
V.
L’évolution de la dépense totale sur moyenne
période
La dépense totale est composée à hauteur de 98 % de crédits
budgétaires. En l’absence de taxes affectées
et de fonds sans personnalité
juridique, seules deux dépenses fiscales complètent les crédits budgétaires
pour un montant de 195
M€.
La dépense totale représente donc 10,3
Md€
en 2021, soit un montant légèrement inférieur à celui de 2020 à périmètre
courant (10,4
Md€
) mais supérieur à périmètre constant (10,2 Md
€
) après
retraitement des dépenses du programme 148
. À l’exception de
2021 et
2017, les dépenses ont baissé chaque année.
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
55
Graphique n° 15 :
dépense budgétaire et fiscale - 2014-2021
(périmètre courant, en
Md€)
Source : Cour des comptes
56
COUR DES COMPTES
Annexe n° 1 :
Suivi des recommandations formulées au titre de l
’exécution budgétaire 2020
N°
Recommandation formulée au sein
de la
note d’exécution budgétaire
2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en œuvre
*
1
Compléter
la
présentation
des
schémas d’emplois dans les projets
annuels de performance (PAP) par
une information sur les effets des
transformations
des
missions
en
cours (recommandation reformulée).
Traditionnellement la justification au premier euro (JPE) des projets
annuels de performance (PAP) contient une répartition du plafond
d’emplois alloué aux programmes tant par catégories d’emplois que par
service. Ces tableaux ont pour objet de ventiler le plafond d’emplois (en
ETPT) du programme entre l’administration ce
ntrale du ministère, les
services déconcentrés, les opérateurs, les services à l’étranger et le cas
échéant d’autres services (services à compétence nationale,
etc.).
Dans le cadre de la JPE du PAP 2022, une attention particulière est
portée sur la réparti
tion géographique des effectifs entre l’administration
centrale et les autres services. En effet, le schéma d’emplois (SE) attribué
par programme est désormais réparti suivant la localisation des effectifs.
Cette nouvelle présentation permet ainsi de souli
gner l’effort de
« démétropolisation » engagée par les programmes et notamment la
DGFiP pour transférer des emplois de région parisienne et de grandes
métropoles vers des villes petites et moyennes.
En 2019, le MEFR exprimait un refus de
mettre en œuvre cette recommandation. En 2020,
le secrétariat général du MEFR indiquait partager
l’objectif
de
mieux
documenter
le
schéma
d’emplois, avec des informations supplémentaires
au sein des PAP de nature à éclairer le vote de la
loi de finances, sous réserve de la compatibilité de
cet objectif avec le calendrier de déclinaison des
schémas d’emplois par chacun des programmes
(certaines décisions intervenant après la rédaction
des PAP).
En 2021, le secrétariat général du MEFR
précise que le PLF pour 2022 intègre, pour chacun
des trois programmes de la mission, la déclinaison
du schéma d’emplois fixé suivant la localisation
des effectifs au sein des grandes catégories de
services
(administration
centrale,
services
à
l’étranger, services départementaux, autres). Le
programme 302 a en outre présenté, toujours au
En cours de mise
en œuvre
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
57
Il est précisé que cette répartition est prévisionnelle et pourra
évoluer en fonction des décisions qui seront prises sur les emplois en fin
d’année, à l’issue du comité technique de réseau de la DGFiP.
Dans le cadre de la JPE du PAP2022, le programme 302 a présenté les
hypothèses de construction de son plafond d'emplois.
sein du PLF pour 2022, les hypothèses de
construction de son plafond d’emplois.
Au regard des enjeux des transformations
en cours dans les grandes directions du MEFR, il
apparaît nécessaire d’améliorer l’information du
Parlement
sur
les
évolutions
des
schémas
d’emplois dans les documents budgétaires et en
particulier leur lien avec les transformations des
missions en cours.
Tout
en
prenant
acte
des
avancées
présentées dans les PAP pour l’année 2022,
la Cour
réitère sa recommandation en la reformulant.
58
COUR DES COMPTES
2
Dans la perspective du transfert à la
DGFiP du recouvrement de la plupart
des taxes actuellement encaissées par
la DGDDI, achever la convergence
des indicateurs de fiscalité des
entreprises des programmes 156 et
302 (recommandation reformulée).
Programme 302 : DGDDI
La DGFiP considère que les redressements ne sont pas dans le
périmètre de l'indicateur sauf si ces redressements ne sont pas contestés et
sont tout de suite payés. A la DGDDI, aucun redressement n'est considéré.
En conséquence, la direction est plus "stricte" et exigeante sur la façon de
faire mais cela n'a pas vocation à altérer la convergence. Cela peut
néanmoins expliquer une performance quelque peu meilleure de la DGFiP.
Il convient de souligner également la problématique de la distinction
entre professionnel et particulier. Dans les systèmes d'information de la
DGDDI, il n'y a pas de distinction ab initio de ces deux typologies, ce qui
a amené à sérier par typologie de fiscalités. Là encore, un rapprochement
à l'identique peut apparaître défavorable, donc non susceptible de leur être
reproché.
À noter enfin que, sur ces indicateurs, la divergence n'a jamais porté
ni sur l'intégration des restes à recouvrer dans le périmètre ou non, ni sur
l'intégration des admissions en non-valeur au niveau du numérateur et/ou
du numérateur. Les deux directions sont en phase là-dessus.
Aussi, il avait été arbitré en avril 2019
que pour l’avenir, il était peu
réaliste de s'engager à faire évoluer le SI au seul motif de parvenir à une
convergence encore plus renforcée.
L'alternative consistait à envisager que, au fur et à mesure des
travaux portant sur le SI, des modifications soient faites pour faciliter
toujours plus cette convergence (hypothèse, par exemple, d'une distinction
Un travail conjoint de la DGFiP et de la
DGDDI a abouti en 2019 à l’inscription, dans le
PAP 2020 de la mission
, d’un nouvel indicat
eur au
sein du programme 302, « taux de recouvrement
dans l’année des créances non contentieuses des
professionnels
», en remplacement de l’indicateur
« indice de civisme fiscal ». Son mode de calcul a
évolué pour se rapprocher de celu
i de l’indicateur
équivalent au sein du programme 156, sans
toutefois
converger
totalement
du
fait
des
attributions respectives des directions et des limites
techniques
imposées
par
les
systèmes
d’information.
Les modes de calcul utilisés par la DGFiP
et la DGDDI restent légèrement divergents, celui
de la DGDDI n’intégrant pas les redressements. De
plus, le système d’information de la DGDDI ne fait
pas
la
distinction
entre
particuliers
et
professionnels. Enfin, la DGDDI avait fait le choix
en avril 2019 de ne pas faire évoluer le système
d’information (SI) au seul motif de parvenir à une
convergence encore plus renforcée.
Enfin, il est souligné par l’administration
que le transfert de l’ensemble des missions fiscales
Devenue sans objet
MISSION GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
59
systématique professionnels/ particuliers), et sous réserve que ces
évolutions se fassent en amont, dans les télé-
services d’assiette.
Au surplus, cette recommandation n'a sans doute plus la même
portée avec le transfert des missions fiscales de la Douane vers la DGFiP.
Programme 156 : DGFIP
Dès le début de l'année 2019, la DGFiP et la DGDDI ont travaillé
de concert au rapprochement de leurs indicateurs de civisme respectifs :
-
DGFiP : taux brut de recouvrement des impôts des
professionnels (Hors CF) (GF-21) ;
-
DGDDI : indice de civisme fiscal.
Dans ce cadre, la DGDDI a fait évoluer le périmètre de son
indicateur de civisme fiscal des entreprises pour s’alig
ner le plus possible
sur l’indicateur de la DGFiP, en tenant compte des spécificités des
attributions respectives et dans la limite des possibilités offertes par le
système d’information.
Cette évolution s’est ainsi faite de sorte à
:
-
raisonner en montant et toutes fiscalités confondues (en
excluant toutefois le droit annuel de francisation et de
navigation - DAFN - très majoritairement acquitté par des
particuliers) ;
-
considérer uniquement les créances prises en charge dans
l'année N ;
de la DGDDI vers la DGFiP amenuise fortement la
pertinence de cette recommandation.
La Cour note que l’indicateur « taux de
recouvrement des créances non contentieuses » est
supprimé en 2022, car « il affichait depuis
plusieurs années des résultats proches de 100 % et
démontrait ainsi la maturité du dispositif ».
Devenue obsolète, la recommandation de la
Cour appelant à la convergence de cet indicateur
avec celui du programme 156 n’est pas reconduite.
60
COUR DES COMPTES
-
exclure les amendes et pénalités, à ne retenir que les
créances dues par des professionnels ;
-
intégrer les recouvrements obtenus par recouvrement
forcé mais uniquement pour le recouvrement forcé en N de
créances nées en N ;
-
exclure les montants notifiés à l'occasion d'un contrôle par
le service.
Ces travaux ont permis d’aboutir à ce que chacune des deux
directions dispose désormais d’un indicateur dénommé «
taux brut de
recouvrement
dans
l'année
des
créances
non
contentieuses
des
professionnels (hors opérations de contrôle) ».
Pour autant, à ce stade, il n’est pas prévu de modifier le dispositif
d’indicateurs communs à la DGFiP et à la DGDDI au niveau de la mission.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre en cours, mise en œuvre incomplète,
non mise en
œuvre, refus, devenue sans objet