Mission Écologie,
développement et mobilité
durables
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2021
2
COUR DES COMPTES
Écologie, développement et mobilité durables
Programme
203
–
Infrastructures et services de transports
Programme
205
–
Affaires maritimes
Programme
113 - Paysages, eau et biodiversité
Programme
159
–
Expertise, information géographique et
météorologie
Programme
174
–
Énergie, climat et après-mines
Programme
181
–
Prévention des risques
Programme
217
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’écologie, du développement et de la mobilité durables
Programme
345
–
Service public de
l’énergie
Programme
355
–
Charge de la dette de SNCF Réseau reprise
par l’
État (crédits évaluatifs)
Graphique n° 1 :
Mission EDMD - exécution 2021 (CP, en
M€
)
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
3
Synthèse
La mission
Écologie, développement et mobilité durables (EDMD)
concourt à la mise en œuvre de politiques pub
liques nombreuses (transport,
énergie, protection de l’environnement et de la biodiversité, lutte contre les
pollutions, prévention des risques naturels et technologiques). Elle
comprend neuf programmes budgétaires et 36 opérateurs lui sont rattachés
à titre principal.
Une exécution marquée par le soutien à l’économie
En 2021, les dépenses de la mission s’élèvent à 25,5
Md€
1
en AE et
25,0
Md€
en CP, soit une hausse respective de 49,3 % et de 49,4 % à
périmètre courant par rapport à 2020 (mais stable à périmètre constant).
Comme 2020, la gestion 2021 se caractérise par des crédits ouverts
très supérieurs aux crédits initiaux.
Cet écart s’explique par des facteurs
habituels comme l’importance des fonds de concours (principalement en
provenance de l’
Agence de financement des infrastructures de transport de
France - AFITF)
mais aussi par des facteurs propres à l’année 2021,
notamment des mesures de soutien aux ménages et à l’économie (
dont les
100
€ de chèque énergie exceptionnel
).
U
ne partie des crédits ouverts n’a pas pu être consommée sur l
a
gestion, se traduisant par un
taux global d’exécution des crédits ouverts
de 85 % (contre 78 % en 2020).
Ce taux doit cependant être relativisé car
il résulte essentiellement de la sous-exécution des dépenses sur fonds de
concours et assimilés :
si l’on neutralise
en particulier 2,4
Md€
dus à
l’opération de recapitalisation de la SNCF
et les fonds de concours non-
consommés, le taux d’exécution
passe à 90 % en AE et à 97 % en CP,
niveau comparable à celui de 2020.
Dans le cadre du plan de relance,
des mesures d’urgence en réponse
à la crise et au-delà, l
es mesures de soutien à l’économie se sont élevées à
près de 2
Md€
:
dispositif MaPrimeRénov’, aides à l’acquisition de
« véhicules propres », compensation des baisses de recettes des opérateurs
(dont l’AFITF, qui a par ailleurs porté des investissements en hausse).
I
ntervient aussi dans ce cadre l’opération exceptionnelle de recapitalisation
de la SNCF (1,6
Md€
en fonds de concours effectivement attribué à la
régénération ferroviaire) mentionnée plus haut.
1
25,8
Md€
après retraitement des REJB début février 2022.
4
COUR DES COMPTES
Certaines des mesures prises ont été complétées par l’appui du
programme 362
–
Écologie
de la nouvelle mission
Plan de relance
pour
accélérer la montée en puissance de certains dispositifs (notamment aide à
la conversion automobile et
MaPrimeRénov’). L’examen de la gestion
de
2021 confirme,
à l’échelle de la mission
, la nécessité de clarifier
l’articulation du Plan de relance avec
les autres programmes concernés,
notamment lorsqu’un opérateur assure le
s décaissements
, et d’améliorer
l’information sur son avancement et l’évaluation de son efficacité.
Des changements de périmètre significatifs
La gestion 2021 a été marquée
par l’élargissement du périmètre de
la mission, notamment par des mesures de rattachement au budget général,
recommandées par la Cour :
la suppression du compte d’affectation
spéciale (CAS)
Transition Energétique
, budgétisé sur les programmes 174
et 345, la suppression du CAS
Services nationaux de transport
conventionnés de voyageurs
(CAS SNTCV), budgétisé sur le programme
203, ainsi que la budgétisation sur le programme 181 du Fonds de
prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit fonds Barnier.
Il convient de souligner les interactions entre les programmes et
actions de la mission EDMD et le programme 362
–
Écologie
du plan de
relance, doté de 18,3
Md€
sur les 30
Md€
du volet « Écologie » du Plan de
relance de 100
Md€
lancé en septembre 2020.
L’articulation entre la
mission et ce progr
amme n’a pas eu d’autre logique que celle d’ouvrir des
crédits pour répondre en opportunité à des besoins jusqu’alors non couverts
(extension de dispositifs, abondements d’appels à projets…), et de surcroît
décorrélés du dispositif de performance de la mission, sur des périmètres
pourtant proches sinon identiques.
Des dépenses d’intervention
principalement en faveur
d’entreprises
Les dépenses d’intervention représentent près des trois quarts des
dépenses de la mission. Cette part a été augmentée par la réintégration au
budget général des dépenses portées auparavant par le CAS
Transition
énergétique
et par le fonds Barnier. Elles sont à 80 % destinées aux
entreprises (soutien aux énergies renouvelables, péages SNCF Réseau,
péréquation tarifaire pour l’électri
cité dans les zones non interconnectées).
Les dépenses de fonctionnement courant ne représentent que 3,2 % des AE
et 3,5 % des CP de la mission.
Les dépenses d’investissement
identifiées dans le seul titre 5 ont
baissé d’un tiers en AE (1
144
M€
, soit un niveau proche de celui de 2019)
et ont crû de 19 % en CP. Elles représentent respectivement 4,5 % et 5 %
des crédits de la mission. Elles financent principalement des infrastructures
routières, soit au titre de l’entretien lourd, soit au titre
du développement
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
5
de nouvelles infrastructures. À
l’échelle de la mission, d’autres
investissements en matière de transports sont financés par l’AFITF ou le
groupe public ferroviaire (qui bénéficie de crédits au travers du titre 6).
Masse salariale et emplois
Le taux de consommation des crédits ouverts, qui est de 99,1 %, reste
élevé même s’il est légèrement inférieur à celui de
2020 (99,2 %). Le montant
des crédits consommés s’établit à 2
647,9
M€
. Le titre 2 représente 10,6 % des
CP consommés de la mission. L’exécution de la masse salariale traduit une
relative solidité des prévisions. Sur le volet des emplois, le dépyramidage au
détriment des emplois de catégorie A s’est poursuivi en 202
1 et les travaux sur
la gestion des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) engagés
depuis plusieurs
années n’ont toujours pas abouti
.
Des dépenses fiscales importantes dont le pilotage ne
progresse pas significativement
Le coût des 61 dépenses fiscales de la mission (trois dispositifs de
plus par rapport à 2020) est chiffré à 4,69
Md€
pour 2021.
L’ensemble
des
dépenses fiscales de la mission représente près du quart du montant des
crédits de paiement consommés par la mission en 2021.
Les deux principales dépenses fiscales sont cotées défavorablement
dans le « budget vert ». Elles représentent plus de la moitié du coût total :
le tarif réduit pour le gazole utilisé comme carburant par les véhicules de
transport de marchandises d'au moins 7,5 tonnes (1,41
Md€
) et le tarif
réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles
(1,15
Md€
). La suppression de ce dernier, qui devait intervenir en cours de
gestion, a été repoussée au 1
er
janvier 2023. Le crédit d'impôt pour la
transition énergétique (CITE)
, remplacé comme dispositif d’incitation à la
rénovation énerg
étique par MaPrimeRénov’ sur
la gestion,
s’éteint
progressivement. Mais
les crédits MaPrimeRénov’ hors plan de relance
n’atteignent pas les montants qu’a pu historiquement représenter le CITE
.
Par ailleurs, il faut reconnaitre que la capacité d’évaluation
des
dépenses fiscales par le MTE a progressé avec les travaux de préparation
du jaune relatif au « Budget vert »
2
; pour autant,
l’objectif de
rationalisation de ces dispositifs fiscaux, notamment ceux non chiffrés ou
de faible montant,
n’
a pas été mis en
œuvre.
2
R
apport sur l’impact environnemental du budget de l’
État, annexe au projet de loi de
finances pour 2022
6
COUR DES COMPTES
Recommandations
1.
Compléter le projet annuel de performance (PAP) et le rapport
annuel de performance (RAP) de la mission EDMD par un
état des investissements en faveur des transports financés sur
crédits
budgétaires
et
sur
crédits
de
l’AFITF.
(Recommandation réitérée), (MTE) ;
2.
Subordonner toute modification des dispositifs de bonus-
malus automobile et d’aide à la conversion à une étude
d’impact
et
approfondir
l’évaluation
de
l’efficacité
environnementale de ces dispositifs. (Recommandation
réitérée), (DGEC) ;
3.
Revoir les modalités de budgétisation et de paiement des
charges du service public de l’énergie pour mettre fin à une
gestion des échéanciers de dépenses guidée par des
considérations d’opportunité budgétaire. (Recommandation
réitérée), (DGEC et DB) ;
4.
Compléter le projet annuel de performance (PAP) et le rapport
annuel de performance (RAP) du programme 345 par un état
des flux entrants de nouveaux contrats de soutien aux énergies
renouvelables, justifiés au premier euro. (Recommandation
nouvelle), (DGEC) ;
5.
Procéder à une évaluation des impacts environnementaux et
économiques des dépenses fiscales les plus coûteuses
rattachées à la mission, et proposer une rationalisation des
dépenses non chiffrées ou dont le nombre de bénéficiaires est
réduit. (Recommandation réitérée), (MTE et MACP) ;
6.
Engager ou poursuivre l’évaluation des coûts et des
économies résultant de la reprise au sein de l’administration
centrale de la gestion des fonds sans personnalité juridique
confiée à des tiers. (Recommandation modifiée), (DGEC).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
7
Sommaire
Synthèse
...............................................................................................
3
Recommandations
...............................................................................
6
Introduction
........................................................................................
9
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
................................
10
I -
La programmation initiale
.................................................................
10
II -
La gestion des crédits et sa régularité
................................................
14
III -
Analyse de l’évolution de la dépense et de ses composantes
.............
22
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
..............................
37
Chapitre II
Points d’attention par programme
.............................
43
I -
Programmes 203 et 355
: l’appui marqué au
ferroviaire ; le plan de
relance en soutien des investissements
..............................................
43
II -
Programme 174 : une cohérence limitée, une articulation à trouver
avec les crédits du plan de relance
.....................................................
48
III -
Programme 345
–
Service public de l’énergie
: un périmètre
complété et clarifié, des réformes à poursuivre
.............................
56
IV -
Programme 217
..................................................................................
63
V -
Autres programmes : 113 (biodiversité), 181, 205, 159
....................
65
Chapitre III
Des moyens croissants aux politiques de la mission .70
I -
Des dépenses fiscales en légère baisse à périmètre constant mais dont
le poids reste important et le pilotage à améliorer
.............................
70
II -
Une méthode de budgétisation environnementale à améliorer
..........
75
III -
Le rôle majeur des opérateurs au sein de la mission
..........................
78
IV -
Les fonds sans personnalité juridique : une réduction du nombre de
comptes concernés, une reprise en interne de la gestion à évaluer
...........
81
V -
L’évolution de la dépe
nse totale sur moyenne période
......................
82
Annexes
..............................................................................................
84
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
9
Introduction
La mission
Écologie, développement et mobilité durables (EDMD)
est une mission ministérielle constituée de neuf programmes, rattachés à la
ministre de la transition écologique (MTE).
Les programmes de la mission sont les suivants :
-
113
–
Paysages, eau et biodiversité
-
159
–
Expertise, information géographique et météorologie
-
174
–
Énergie, climat et après-mines
-
181
–
Prévention des risques
-
203
–
Infrastructures et services de transports
-
205
–
Affaires maritimes
-
217
–
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du
développement et de la mobilité durables
-
345
–
Service public de l’énergie
-
355
–
Charge de la dette de SNCF Réseau
La mission regroupe 36 opérateurs de l’État et assure le financement
de six autorités indépendantes.
En exécution, les dépenses de la mission s’élèvent, en 2021, à
25,5
Md€
en AE et 25,0
Md€
en CP. Les dépenses fiscales de la mission
sont chiffrées à 4,7
Md€
.
Les emplois autorisés du ministère représentent 36 438 ETPT. Ils
ont été exécutés à hauteur de 36 289 ETPT. Aux emplois ministériels
peuvent être ajoutés les emploi
s rémunérés par les opérateurs de l’État
rattachés à titre principal à la mission (plafond d’emplois fixé à
19 266 ETPT pour 2021).
La mission
EDMD
porte des politiques publiques variées dans les
domaines des transports, de l’écologie, de l’énergie et des
risques naturels
et technologiques, partagées avec d
es opérateurs de l’État.
En complément
des subventions et des transferts (1,5
Md€), plusieurs d’entre eux sont
affectataires de ressources fiscales à hauteur de 5,3
Md€
.
La première partie de la présente note
analyse l’exécution
budgétaire 2021 au niveau de la mission. La deuxième partie analyse les
principaux enjeux de l’exécution
par programme. La troisième partie vise
à mettre l’exécution budgétaire en perspective
notamment par une
présentation des autres moyens qui financent les politiques publiques
portées par la mission.
10
COUR DES COMPTES
Chapitre I
Analyse de l’exécution budgétaire
I -
La programmation initiale
Par rapport à la LFI 2020, les crédits de la mission ont augmenté en
2021 de façon importante à périmètre courant, de 61,1 % en AE et de
56,5 % en CP (+ 8 066,17
M€
en AE et + 7 483,39
M€
en CP). Cette
hausse est majoritairement le fait de mesures de périmètre avec la
suppression
du
compte
d’affectation
spéciale
(CAS)
Transition
Energétique
, budgétisé sur les programmes 174 et 345, la suppression du
CAS
Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs
(CAS
SNTCV), budgétisé sur le programme 203, ainsi que la budgétisation sur
le programme 181 du Fonds de prévention des risques naturels majeurs
(FPRNM), dit fonds Barnier, précédemment géré de façon extrabudgétaire.
Ces mesures de rattachement au budget général répondent aux
recommandations exprimées par la Cour dans les NEB des années passées,
et devraient permettre d’améliorer la lisibilité de l’action de l’État dans la
politique publique des transports, d
e l’énergie et de la prévention des
risques naturels.
S’agissant des années 2021 et 2022, il convient de souligner les
interactions entre les programmes et actions de la mission
EDMD
et le
programme 362
–
Écologie
du plan de relance, doté de 18,3
Md€
sur les
100
Md€
(dont 30
Md€
pour le volet « Ecologie ») du plan prévu pour
2021-2022
. Afin de disposer d’une vision complète, le lecteur se réfèrera
utilement à la NEB dédiée à la mission
Plan de relance
.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
11
Tableau n° 1 :
évolution des crédits initiaux à périmètre courant
et à périmètre constant entre 2020 et 2021 (en
M€
)
Autorisations d’engagements
Crédits de paiement
(en
M€
)
LFI 2020
LFI 2021
Evol
périmètre
courant
Evol
périmètre
constant
LFI 2020
LFI 2021
Evol
périmètre
courant
Evol
périmètre
constant
P 113
195,82
229,23
17,06%
17,06%
202,02
229,25
13,48%
13,48%
P 159
506,52
481,93
-4,85%
-1,35%
506,52
481,93
-4,85%
-1,35%
P 174
2 488,61
2552,04
2,55%
-13,67%
2 398,80
2 464,55
2,74%
-14,08%
P 181
820,98
1239,00
50,92%
0,12%
821,16
988,94
20,43%
-4,78%
dont HT2
772,86
1189,59
53,92%
-0,03%
773,04
939,53
21,54%
-5,24%
dont T2
48,12
49,41
2,69%
2,69%
48,12
49,41
2,69%
2,69%
P 203
3 143,04
3919,00
24,69%
14,32%
3 167,66
3 696,91
16,71%
6,42%
P 205
159,78
154,88
-3,07%
-3,07%
161,01
159,07
-1,21%
-1,21%
P 217
2 878,59
2847,11
-1,09%
-1,09%
2 906,79
2 867,37
-1,36%
-1,36%
dont HT2
193,17
201,10
4,11%
4,11%
221,37
221,36
0,00%
0,00%
dont T2
2 685,42
2646,00
-1,47%
-1,47%
2 685,42
2646,00
-1,47%
-1,47%
P 345
2 596,25
9149,38
252,41%
-1,96%
2 673,25
9149,38
242,26%
-4,78%
P 355
408,8
692,00
69,28%
69,28%
408,8
692,00
69,28%
69,28%
Total Mission
13 198,40
21 264,57
61,11%
2,53%
13 246,01
20 729,40
56,50%
-0,30%
dont HT2
10 464,85
18569,15
77,44%
3.55%
10 512,47
18 033,99
71,55%
-0,01%
dont T2
2 733,55
2695,42
-1,40%
-1,40%
2 733,55
2 695,42
-1,40%
-1,40%
Source : Cour des comptes
–
les retraitements effectués pour disposer d’une structure constante ont consisté à retraiter les montants de la LFI 2020
au format 2021, en tenant compte des mesures de périmètre et des transferts observés en LFI 2021.
Le programme 113
–
Paysages, eau et biodiversité
connaît une
hausse importante de 17,06 % en AE et 13,5 % en CP, après une hausse
modérée en LFI 2020 de 0,86 % en CP
. En l’absence de mesures de
périmètre, cette hausse est notamment liée à la revalorisation de la SCSP
de
l’Office français de la biodiversité
(+ 10
M€
) et de certains dispositifs
en matière de biodiversité, tels que la politique de la forêt et le
renforcement des aires protégées.
Le programme 159
–
Expertise, information géographique et
météorologie
connaît une baisse de crédit de 4,9 %, principalement liée au
transfert de l’action 14 relative à l’économie sociale et solidaire
vers le
12
COUR DES COMPTES
programme 305
–
Stratégies économiques
(- 19,5
M€
en AE et CP) et le
rattachement du centre national des ponts de secours au Cerema
(+ 1,38
M€
en AE et CP décidé par amendement parlementaire). À
périmètre constant, les crédits sont comparativement stables.
Le programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
connaît une
hausse limitée à périmètre courant et une baisse marquée à périmètre
constant. A périmètre courant, la hausse est liée à des mesures de périmètre
avec la suppression du CAS
Transition énergétique
dont une partie des
crédits échoit au P.174 (+ 67,5
M€
en AE et CP
3
), ainsi que la
transformation du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) en
prime budgétée sur le P.174 (+ 350
M€
en AE et CP). A périmètre constant,
la baisse porte
principalement sur l’aide aux
« véhicules propres »,
néanmoins compensée par les crédits du Plan de relance.
Le programme 181
–
Prévention des risques
connait une forte
hausse à périmètre courant, du fait de la budgétisation du fonds Barnier.
Dans ce cadre, les ressources du fonds Barnier, précédemment plafonnées
à 131,5
M€
(hors frais d
’assiette
) ont été largement augmentées, avec une
demande de 205M€ en AE et CP dans le PLF 2021, finalement portée à
415
M€
en AE et 205
M€
en CP suite à un amendement du gouvernement
lors de la première lecture du PLF à l’Assemblée Nationale. Cet
abondement
vise
notamment
à
couvrir
par
des
AE
dites
« complémentaires » l'engagement des actions éligibles au fonds décidées
en 2020 ou avant, mais qui n'auront pu être engagées au 31 décembre 2020
faute d'avoir accompli toutes les procédures, et à financer notamment
l’expérimentation «
mieux reconstruire après une inondation » lancée pour
une durée de trois ans
4
. À périmètre constant, le programme comporte
également une mesure ponctuelle en faveur de l’ASN
pour prendre en
charge le coût du renouvellement du bail de son siège.
Le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
, a
connu en 2021 plusieurs évolutions de périmètre : la budgétisation du CAS
SNTCV
, celle de l’
Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF),
ainsi que le transfert du réseau
routier alsacien et d’une partie du domaine
public fluvial aux collectivités. Cette budgétisation se substitue aux
financements par voie de taxes affectées mis en place avant 2021. A
3
Il s’agit du montant indiqué par les documents budgétaires (PAP du programme 174
pour 2021). Toutefois, seule une partie des 35,2
M€ consacrés à la ligne «
études »
provient effectivement du CAS
Transition énergétique
. La mesure de périmètre est
donc plus faible.
4
Cette expérimentation fait suite à la tempête Alex qui a causé d’importantes
inondations dans les Alpes-maritimes en 2020.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
13
périmètre constant, les crédits sont en hausse du fait
d’investissements
routiers et de mesures tendancielles.
Le programme 345
–
Service public de l’énergie,
connait en 2021
une évolution majeure (+ 252 % en AE et + 242 % en CP) du fait de la
suppression annoncée du CAS
Transition énergétique
. A périmètre
constant, les crédits sont légèrement en baisse.
Les crédits budgétaires du programme 205
–
Affaires maritimes
et
du programme 217
–
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie du
développement et de la mobilité durable
sont comparativement stables.
Le programme 355
–
Charge de la dette de SNCF Réseau reprise
par l’État
, exclusivement dédié au remboursement de la dette de la SNCF
Réseau reprise par l’Etat en 2020, n’appelle pas de commentaire
particulier.
Les programmes 113, 181, 205 ont reçu un avis favorable avec
réserves de la part du contrôleur budgétaire et comptable ministériel
(CBCM) du fait respectivement des dépenses prévues pour l’organisation
en France du congrès de l'Union internationale pour la conservation de la
nature (UICN
5
), de l’affichage d’une insuff
isance de CP dans la
programmation qui semble artificiellement majorée et enfin, de la non prise
en compte de dépenses de remise état d’un navire, de surcroit avec la
nécessaire priorisation de crédit pour répondre à l’engagement politique de
soutien aux armateurs ferries dans le cadre de la crise sanitaire.
Les programmes 203 (hors BOP CRET), 159, 174, 345 et 217 ont
reçu un avis favorable du CBCM, reflet d’une programmation jugée
soutenable.
5
Le report à septembre 2021 était d’ores et déjà acté, accompagné de l’estimation du
surcoût induit par deux reports successifs.
14
COUR DES COMPTES
II -
La gestion des crédits et sa régularité
Graphique n° 2 :
d
e la LFI à l’exécution
(CP, en M €)
Comme les années précédentes, les crédits ouverts (28,2
Md€
en
CP) sont largement supérieurs aux crédits initiaux de la loi de finances
(+ 36 %
). Cet écart s’explique par des facteurs habituels comme
l’importance des fonds de concours (prin
cipalement en provenance de
l’AFITF) mais aussi par des facteurs propres à l’année 2021, notamment
des mesures de soutien aux ménages et à l’économie (chèque énergie
exceptionnel de 100
€
, subvention à la compagnie Brittany Ferries,
compensation d’une partie des baisses de recettes de l’AFITF).
A -
Une mise en réserve modérée suivie
d’une annulation complète
Conformément à la circulaire n° 1BE-20-3927, les taux de mise en
réserve appliqués aux programmes de la mission ont été de 4 % pour les
crédits hors titre 2 (comme en 2020) et de 0,5 % des crédits de titre 2. En
application de la lettre-plafond, des exonérations ont concerné en
particulier des crédits au titre de la budgétisation du fonds Barnier (P.181),
de dépenses auparavant imputées sur le CAS Transition énergétique (P.174
et P.345) et sur le CAS SNTCV. Les crédits relevant des missions Plan
d’urgence face à la crise sanitaire
, Plan de relance et Investissements
d’avenir
ont été exonérés de mise en réserve. Des exonérations ou
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
15
atténuations de réserve ont été appliquées à quelques lignes contraintes, en
augmentant la réserve sur d’autres lignes ou programmes
6.
Au total, la réserve initiale s’est élevée à 379,6
M€
en CP hors titre 2
et à 13,5
M€
en AE et CP de crédits de titre 2.
Rapporté à l’ensemble des crédits ouverts en LFI 2021 (P
.355
inclus
), le montant total des mises en réserve s’est élevé à 3,2
% en AE et
2,2 % en CP
7
. Le taux effectif de mise en réserve des crédits de titre 2 est
au taux nominal, comme depuis 2018.
Tableau n° 2 :
Montant et taux de mise en réserve initiale
et de « surgel » par rapport aux crédits de LFI (2013-2021)
AE hors titre 2
CP hors titre 2
Titre 2 (AE-
CP)
2021 en
M€
593,74
392,75
13,48
2021 en %
3,20 %
2,18 %
0,50 %
2020
2,75 %
3,99 %
0,51 %
2019
2,85 %
2,79 %
0,50 %
2018
2,7 %
2,7 %
0,5 %
2017
11,08 %
11,10 %
0,71 %
2016
10,36 %
11,35 %
0,69 %
2015
7,77 %
7,74 %
0,72 %
2014
7,70 %
7,52 %
0,86 %
2013
9,52 %
9,17 %
0,96 %
Source : Cour des comptes. A compter de 2021, le P.
355 est intégré à l’assiette de calcul.
6
Notamment pour le P.203, exonération totale des crédits destinés à SNCF Réseau et
augmentation de la réserve sur une autre ligne du même programme (ligne de
compensation fret) ; pour le P.205, atténuation de la mise en réserve des crédits destinés
aux exonérations de charges aux armateurs de la flotte de commerce ; pour le P.217,
exonération totale des loyers et des charges.
7
Un taux effectif de mise en réserve des crédits hors titre 2 de la mission est évalué à
plus de 3,6 %, compte tenu des exonérations mentionnées plus haut.
16
COUR DES COMPTES
La totalité de la réserve (en CP) a été annulée ou libérée dans
l’année, de façon semblable à 2019 et 2020. Un dégel de la réserve a
notamment été mobilisé pour répondre au besoin du chèque énergie
exceptionnel (P.174),
au financement du congrès de l’UICN
(P.113) ou
dans le cadre des arbitrages de fin de gestion du P.203, en plus de
financements complémentaires en LFR ; pour le P.345, le dégel intégral a
permis de financer le dernier versement de la compensation CSPE aux
opérateurs. Les 157
M€
d’AE restantes correspondent à la réserve sur
financement du déficit des TET et ont été dégelées après la fin de gestion
(cf. le paragraphe 1.2.2).
Tableau n° 3 :
Mouvements intervenus sur la réserve en 2021
(En
M€
)
AE hors titre 2
CP hors titre 2
Titre 2 (AE-CP)
Total des crédits
gelés dans l’année
593,74
392,75
13,48
Total des
annulations dans
l’année
-33,11
-73,03
0
Total des crédits
libérés dans
l’année
-403, 41
-319,23
-13,48
Total restant gelé
157,23
0
0
Source : MTE
B -
Des reports principalement issus
des fonds de concours
Les reports de crédits de 2020 vers 2021 de la mission se sont élevés
à 5 666
M€
en AE et 4 543
M€
en CP. Ils se composent de crédits
budgétaires, de fonds de concours et d’autorisation
s
d’engagement
affectées et non engagées (AENE) :
-
pour les fonds de concours : 4 473
M€
en AE et 4 321
M€
en CP ;
-
pour les autres sources : 1 119
M€
en AE et 2 227
M€
en CP.
Le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
représente à lui seul 99 % des reports en CP et 90 % en AE. Les reports entrants
comprennent les crédits liés à la recapitalisation de la SNCF rattachés en fin
d’année 2
020 et non dépensés (soit 4,05
Md€
en fonds de concours).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
17
Graphique n° 3 :
évolution des reports de crédits (en
M€
)
Source : Cour des comptes. Les données de reports de 2016 sur 2017, de 2017 sur 2018, de 2018
sur 2019 ont été retraitées pour neutraliser des reports « exceptionnels » dont principalement en
AE, 446
M€
sur le programme 345 les trois années citées.
Pour les crédits de paiements, l’échelle
est tronquée pour faciliter la lecture et la comparaison entre le dernier exercice et les précédents.
Même en tenant comp
te de cette seule opération, les reports d’AE et
de CP de 2020 sur 2021 ne poursuivent pas la tendance observée depuis
plusieurs années, s’expliquant par une fin de gestion où la consommation
a été moindre qu’espérée (par effet du confinement notamment pou
r le
P.203 et de dépenses en attente sur le chèque énergie pour le P.174). Le
report hors fonds de concours dépasse le milliard d’euros en AE et près de
500
M€
en CP. En AE hors fonds de concours, l’augmentation est portée
par le programme 203 à la fois du fait d’une hausse des projets en cours
(notamment sur le volet routier, avec l’aide du plan de relance) et par un
changement de méthode consistant à intégr
er l’ensemble des AE des
projets jusqu’à leur mise en service.
Les reports de 2021 sur 2022 resteront élevés. En
fin d’exercice, il
demeure notamment 2 405
M€
(AE+ CP) de solde de FDC rattachés en fin
de gestion 2020 au titre des mesures en faveur de la SNCF et versés sur
plusieurs exercices. Les programmes 174, 203 et 205 présentent des
montants de crédits disponibles non consommés importants. Ils portent des
mesures de relance ou de
soutien à l’économie. Ils ont
été autorisés à
déroger à la règle des 3 %
de report, à l’exception du programme 203 dont
les crédits non consommés sont essentiellement des FDC reportables de
droit. De plus, le programme 181 est autorisé à déroger à la règle des 3 %
de report en raison de la budgétisation en 2021 du fonds Barnier (43
M€
non consommés à la clôture de la gestion 2021).
18
COUR DES COMPTES
C -
Des mouvements réglementaires réduits
Comme en 2020 et 2019, au stade de la réserve initiale, il n’a pas été
nécessaire de procéder à des redéploiements entre programmes de la
mission. Durant l’été 20
21, une levée partielle de la réserve de précaution
a été opérée sur les programmes 113 et 203, couverte notamment par des
annulations réalisées en juillet 2021 sur les autres programmes.
Les programmes de la mission ont été concernés par plusieurs
décrets
de transfert et de virement. Les virements sont d’ampleur limités.
Le programme 217 bénéficie au final de plusieurs transferts pour un solde
positif de 15,7
M€
en AE et 15,9
M€
en CP (14,6
M€
en AE et 18,7
M€
en
CP à l’échelle de la mission
). Ces montants sont du même ordre de
grandeur qu’en 2018 et 2019, et ont porté
également sur des montants
limités, ce qui atteste un bon fonctionnement de
l’auto
-assurance à
l’échelle des programmes
(facilitée par ailleurs par l’apport de crédits
notamment au travers du plan de relance).
D -
Des ouvertures de crédits, en particulier
pour le chèque énergie « exceptionnel »
Tableau n° 4 :
Annulations et ouvertures par programme en LFR
Annulation ou ouverture
(HT2) en
M€
Taux d'annulation ou
d'ouverture / LFI (HT2)
Taux d’annulation ou d’ouverture
/ crédits disponibles (HT2)
AE
CP
AE
CP
AE
CP
P 113
-2,92
-13,48
-1,27 %
-5,88 %
-1,19 %
-5,20 %
P 159
-6,05
-6,05
-1,26 %
-1,26 %
-1,26 %
-1,26 %
P 174
514,93
417,69
20,18 %
16,95 %
16,35 %
14,16 %
P 181
-33,28
-25,14
-2,69 %
-2,54 %
-2,73 %
-2,55 %
P 203
94,16
94,95
2,40 %
2,57 %
0,74 %
0,90 %
P 205
33,31
32,14
21,51 %
20,21 %
14,47 %
13,74 %
P 217
-6,83
-7,64
-0,24 %
-0,27 %
-0,24 %
-0,26 %
P 345
0,00
0,00
0,00 %
0,00 %
0,00 %
0,00 %
P 355
-2,90
-2,90
-0,42 %
-0,42 %
-0,42 %
-0,42 %
Total 2021
590,41
489,57
2,78 %
2,36 %
1,91 %
1,74 %
Dont ouverture en LFR
663,11
565,50
3,12 %
2,73 %
2,15 %
2,00 %
Source : Cour des comptes
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
19
Au total, le solde des ouvertures
et des annulations en LFR s’élève à
590,4
M€
en AE et 489,6
M€
en CP hors titre 2, soit moins de 2 % des
crédits disponibles. Ce niveau d’ouverture est en retrait par rapport à 2020
mais reste sans commune mesure par rapport aux années antérieures à 2018
marquées au contraire par des annulations, avec de plus des reports entrants
importants.
Les principales ouvertures ont porté sur :
-
le programme 174 avec la décision d’adresse
r en décembre 2021
un chèque énergie exceptionnel (ouverture de 533,3
M€
en AE et 436,1
M€
en CP) ;
- le programme 203 (94
M€
en AE et 95
M€
en CP en LFR
accompagné du dégel intégral de la réserve) notamment pour financer le
dégel des redevances TER et TET, compenser la perte de recettes de
l’AFITF par subvention budgétaire et
financer le protocole transactionnel
avec la société GETLINK ;
- le programme 205 notamment pour accompagner le versement
d’une subvention à l’entreprise Brittany Ferries.
Les principales annulations, outre les annulations de réserve de
précaution, ont porté sur les programmes 181 (solde de la réserve initiale,
économies réalisées par l’ASN sur le coût du renouvellement du bail de
son siège), 174 et 113.
A noter que la gestion 2022 portera 62,6
M€
d’annulation
s
d’AE de
fonds de concours du programme 203, intégrant une correction technique
de 25
M€, liée à des difficultés d’utilisation de Chorus
8
. Les données du
tableau ci-
dessus sont donc susceptibles d’être ajustées.
E -
Des fonds de concours toujours très importants
En 2020, la mission EDMD concentrait 57 % des crédits issus de
fonds de concours et d’attributions de produits abondant le budget de l’État
(6,81
Md€
sur 11,97
Md€
) et 6 des 27 rattachements supérieurs à 25
M€
9
.
En 2021, la mission reçoit une nouvelle fois une grande part des
fonds de concours et attributions de produits, pour un montant de 3,31
Md€
en AE et 2,43
Md€
en CP (hors reports, cf. 1.2.3), représentant 11,7 % des
crédits de paiements de la LFI. En tenant compte des reports, ces montants
8
L
a date tardive du dernier décret d’annulation des FDC
rend difficile la réalisation
dans Chorus du
bilan de l’année N
-1 (demandé le 13/01 pour les reports cette année).
9
Annexe au projet de loi de finances pour 2022
–
État récapitulatif des crédits de fonds
de concours et attributions de produits.
20
COUR DES COMPTES
sont augmentés de 4,05
Md€
de crédits relatifs à une opération unique,
visant à recapitaliser le groupe SNCF et ayant donné lieu à un rattachement
dans les derniers jours de l’année 2020.
Les montants de fonds de concours ont été supérieurs de 1,16
Md€
en AE et 0,24
Md€
en CP aux prévisions initiales (présentées dans le
PAP2021) notamment du fait de rattachements sur le programme 203 (en
particulier sur les lignes AFITF).
Les fonds de concours en provenance de l’AFITF et au bénéfice du
seul programme 203 atteignent 1,8
Md€
, soit les 74 % des fonds de
concours de la mission (hors opération de recapitalisation).
S’agissant de
l’AFITF, de l’usage des fonds de concours et des opérations de clôture, un
point particulier est développé dans la partie 2.
L’essentiel de la sous
-exécution des dépenses sur fonds de concours
se concentre mécaniquement sur le programme 203 (pour environ
2,69
Md€
en CP)
. D’une part sur les 4,05
Md€
de l’opération liée à la
SNCF, 2,41
Md€
sont désormais programmés pour une dépense ultérieure.
D’autre part, s’agissant des autres fonds de concours non dépensés, selon
la DGITM, elle porterait sur 120
M€
touchés tardivement de la SNCF
(20
M€
dépensés en 2021) et par ailleurs sur une sous exécution se
concentrant sur les routes du fait de difficultés techniques et en moyens
humains pour engager les dépenses.
Cependant, l’exécution sur les fonds
de concours apparaît forte (de plus de 90 %
) compte tenu de l’augmentation
des ressources liées au plan de relance.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
21
Graphique n° 4 :
exécution des crédits de paiement
de fonds de concours en 2021
Source :
Cour des comptes, d’après Chorus et données d’exécution hors titre 2 des crédits de
paiements de fonds de concours de la mission transmises par le ministère. Les 4,05
Md€
de fonds
de concours SNCF rattachés fin 2020 et dont la part non consommée est reportée
automatiquement sont présentés dans cette rubrique pour faciliter la compréhension du devenir
de ces montants, rattachés mais échappant de fait au réexamen des crédits budgétaires habituels.
La gestion infra-annuelle des crédits de la mission a été moins
perturbée qu’en 2020 malgré la
persistance des difficultés liées aux
conditions sanitaires. Néanmoins, l’activité a été marquée par les
abondements conséquents en
cours d’année, en réponse aux impératifs de
soutien aux ménages et
à l’activité économique.
Hors éléments liés au plan de relance, la gestion apparait maîtrisée à
la faveur d’un dialogue de gestion plus fluide notamment avec le MACP.
22
COUR DES COMPTES
Les programmes de la mission ont globalement fait bon usage de
l’auto
-assurance
, en ayant recours toutefois à des mouvements à l’échelle
du ministère et non uniquement de la mission. Les taux de consommation
corrigés
d’éléments atypique
s (en particulier la recapitalisation SNCF) sont
élevés. Néanmoins, dans le cadre du retour à la normale, les actions
marquées par une sous exécution devront faire l’objet d’un pilotage plus
serré et d’une évaluation de leur efficience (mesures relatives aux
« véhicules propres », investissement dans les infrastructures existantes,
dispositif
MaPrimeRénov’, etc.).
Le tableau en annexe n° 4 détaille par programme les dépenses
supplémentaires portées par la mission, induites par la crise sanitaire et ses
conséquences économiques, qui approchent au plus les 2
Md€
hors
opération de recapitalisation
de la SNCF. Le dispositif MaPrimRénov’
vient significativement augmenter le montant présenté par rapport à 2020.
Les effets de la crise sanitaire recensés concernent l’ensemble de la mission
et expliquent le niveau i
mportant des ouvertures de crédits. S’agissant des
moindres dépenses liées notamment à la période de confinement et
évaluées à moins de 100
M€
, elles sont majoritairement le fait du
programme 203. Les conséquences des arrêts de travail Covid et des
confinements sur les chaînes de décision sont des facteurs envisagés, sans
exclure cependant que la sous-
consommation soit aussi révélatrice d’un
effet de saturation des équipes (du fait des réductions
d’effectif)
dans le
domaine routier après plusieurs années de hausse des crédits.
III -
Analyse de l’évolution de la dépense
et de ses composantes
A -
Une exécution fortement impactée par les ouvertures
de crédits en cours de gestion
En 2021, l’exécution de la mission s’élève à 25,48
Md€
en AE et
25,00
Md€
en CP. Elle se caractérise par un fort taux de consommation des
crédits et par une augmentation significative des dépenses par rapport à
2020 (+ 49,4 %
en CP), ce qui s’explique principalement par des mesures
de périmètre, et en pre
mier lieu l’intégration au budget général des
dépenses auparavant portées par le CAS
Transition énergétique
.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
23
1.
Un taux de consommation sur crédits ouverts variable selon
les programmes
Comme en 2020, la gestion 2021 se caractérise par
un taux de
consommation des crédits nettement supérieur aux crédits inscrits en
LFI, proche de 120 %
(contre 130 % en 2020), du fait du volume
important de fonds de concours et d’ouvertures de crédits en cours de
gestion (cf.
supra
1.2.4 et 1.2.5).
Graphique n° 5 :
évolution des crédits 2021 (crédits initiaux, crédits
ouverts, crédits exécutés, en
M€
)
Source : données Chorus ; graphique Cour des comptes
Il n’en est pas de même pour les crédits ouverts
: une partie des
crédits ouverts n’a pas pu être consommée sur
la gestion, entraînant un
tau
x global d’exécution des crédits ouverts de 85
%
(82 % en AE et
88 % en CP), certes supérieur à celui de 2020 (78 %), mais bien inférieur
à celui de 2019 (99 %).
Ce taux doit cependant être relativisé car il résulte essentiellement
de la sous-exécution des dépenses sur fonds de concours :
si l’on neutralise
les 2,69
Md€
de fonds de concours non-consommés, dont 2,4
Md€
sont dus
à l’opération de recapitalisation de la SNCF, le taux d’exécution est de
90 % en AE et 97 % en CP (ce dernier taux étant proche du niveau de 2019,
et du niveau de 2020 hors recapitalisation de la SNCF). Seul le programme
24
COUR DES COMPTES
205
–
Affaires maritimes
a un taux de consommation significativement bas
(72 %
), ce qui s’explique principalement par la crise sanitaire (
report de
crédits ouverts pour financer une partie de la subvention exceptionnelle au
profit de Brittany Ferries, sous-consommation sur les exonérations de
charges patronales dédiées au soutien à la flotte de commerce) ; les
montants concernés étant toutefois réduits (moins de 10
M€
).
2.
Une hausse des dépenses liée à la budgétisation des dépenses
du CAS
Transition énergétique
et du fonds Barnier ainsi
qu’aux évolutions du programme 203
En 2021, l’exécution de la mission s’élève à 25,48
Md€
en AE et
25,00
Md€
en CP, soit une hausse respective de 49,3 % et 49,4 % par
rapport à 2020, à périmètre courant.
Cette nouvelle hausse s’inscrit dans un mouvement de hausse
continue des dépenses depuis 2016, mais à un rythme plus soutenu au
regard des montants financiers concernés par rapport aux années
précédentes :
l’augmentation est quatre fois plus forte en 2021 qu’en 2020.
Graphique n° 6 :
évolution des crédits exécutés de la mission en
Md€
(2016-2021)
Source : données Chorus ; tableau Cour des comptes
La principale évolution de la gestion 2021 par rapport à la gestion
précédente porte sur le programme 345
–
Service public de l’énergie
, qui
passe de 2,9
Md€
à 9,1
Md€
en CP. Cette augmentation résulte de la
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
25
suppression du CAS
Transition énergétique
, les dépenses concernées
(5,8
Md€
en 2020
10
, 6,3
Md€
en 2021) étant désormais portées
principalement
par le programme 345 qui regroupe l’ensemble des
dépenses liées aux charges du service publi
c de l’énergie.
Le programme 203 connaît également une forte augmentation,
passant de 6,6
Md€
à 8,1
Md€
en AE (+ 23 %) et de 5,9
Md€
à 7,7
Md€
en
CP (+ 31 %). Cela résulte
principalement de l’opération de recapitalisation
de la SNCF ainsi que des mesures du plan de relance (
cf
. partie 2.1.).
Enfin, l’augmentation du programme 181 –
Prévention des risques
,
de 36 % en AE et 15 %
en CP, s’explique
par la réintégration du budget
général du fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fonds
Barnier (415
M€
en AE et 205
M€
en CP).
En cours de gestion, hors report de crédits et fonds de concours, le
principal mouvement concerne le programme 174
–
Energie, climat et
après-mines
et l’ouverture en deuxième loi de finances rectificative d’une
campagne exceptionnelle du « chèque énergie », pour 533
M€
en AE et
436
M€
en CP. Une ouverture a également eu lieu sur le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
, à hauteur de 94
M€
, qui doit être
lue en parallèle du dégel de fin de gestion pour 130
M€
,
l’ensemble devant
notamment financer le dégel des redevances TER et TET et compenser une
perte de recettes de 100
M€
de l’AFITF.
10
Le CAS
Transition énergétique
représentait un montant de 6,7
Md€ en 2020, mais
0,9
Md€ concernait le désendettement vis
-à-vis des opérateurs supportant des charges
de service public de l’énergie, qui n’a plus lieu d’être en 2021.
26
COUR DES COMPTES
Tableau n° 5 :
évolution des crédits consommés à périmètre courant
et à périmètre constant
Crédits
consommés 2020
(en
M€
)
Crédits
consommés 2021
(en
M€
)
% évol 2020-2021
Valeur évol 2020-2021
(en
M€
)
Périmètre
courant
Périmètre
constant
Périmètre
courant
Périmètre
constant
P 113
190,6
240,8
26,34%
26,34%
50,2
50,2
P 159
519,5
477,7
-8,05%
-4,37%
-41,8
-22,7
P 174
2 828,3
2 731,9
-3,41%
-15,55%
-96,4
-439,9
P 181
804,7
923,6
14,78%
-5,62%
118,9
-45,2
P 203
5 909,1
7 749,8
31,15%
25,84%
1840,7
1527,0
P 205
159,9
165,7
3,63%
3,63%
5,8
5,8
P
217
2 948,8
2 872,2
-2,60%
-2,60%
-76,6
-76,6
P
345
2 974,1
9 149,4
207,64%
10,05%
6175,3
299,0
P 355
400,0
688,8
72,20%
72,20%
288,8
288,8
Total
Mission
16 734,8
24 999,9
49,4%
7,3%
8 264,9
1 586,4
Source : données Chorus : tableau Cour des comptes
–
les retraitements effectués pour disposer
d’une structure constante ont consisté à retraiter les montants de la LFI 2020 au format 2021, en
tenant compte des mesures de périmètre et des transferts observés en LFI ou en exécution 2021
3.
À périmètre constant, une augmentation des crédits
due à une opération majeure
À périmètre constant, l’augmentation est moindre (7,28
%) mais elle
est supérieure à celle constatée en 2019 (5,16 %). Les programmes 203,
345 et, dans une moindre mesure, 355 portent la majeure partie de
l’
augmentation.
S’agissant du programme 345, l’augmentation d
u soutien
aux zones non interconnectées explique la hausse. Le montant total de
l’augmentation comprend l’opération de recapitalisation de la SNCF
(premier versement de 1 645
M€
en 2021) qui, neutralisée, conduirait en
réalité à constater une très légère diminution des crédits de la mission.
B -
Des dépenses d’intervention représentant
plus des deux tiers des crédits de la mission
Les dépenses d’intervention représentent une part
prépondérante des
dépenses de la mission (cf. annexe 3), en augmentation de plus de 80 % par
rapport à la gestion précédente en crédits de paiement. Elles constituent
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
27
dorénavant 73 % des dépenses de la mission, contre un peu plus de la
moitié l’
année précédente.
Cette évolution est due à la réintégration au budget général des
dépenses portées auparavant par le CAS
Transition énergétique
et par le
fonds Barnier.
Graphique n° 7 :
les dépenses 2016-2021 de la mission par titre
(CP, en
M€
)
Source :
Cour des comptes, d’après Chorus.
1.
Des dépenses d’intervention (titre 6) en forte progression
Les dépenses d’intervention s’élèvent à 18,7
Md€
en AE et à
18,0
Md€
en CP, en hausse de plus de 80 % par rapport à 2020
(respectivement 10,3
Md€
et 9,8
Md€
). Cette augmentation significative
est due principalement à la réintégration du CAS
Transition énergétique
pour 6,3
Md€
: le programme 345
–
Service public de l’énergie
porte
dorénavant plus de la moitié (51 %) des dépenses
d’intervention
de la
m
ission. Les autres dispositifs d’intervention sont concentrés sur deux
programmes (174
–
Énergie, climat et après mines
et 203
–
Infrastructures
et services de transport
), représentant l’autre moitié (48
%
). C’est ce
28
COUR DES COMPTES
dernier programme qui porte l’autre part de l’augmentation, avec un
accroissement de 35 % en AE et 38 % en CP.
Graphique n° 8 :
répartition des dépenses de titre 6 par programme
en 2021 (CP, en
M€
)
Source :
Cour des comptes, d’après Chorus
Les dépenses en crédits de paiement destinées aux entreprises
11
représentent, en 2021, plus de 80 %
des dépenses d’intervention de la
mission, en hausse significative par rapport à 2020 (plus quatorze points).
Elles
sont
portées
en
quasi-totalité
par
les
programmes
203
–
Infrastructures et services de transport
(concours de l’État à
l’équilibre des péages de SNCF Réseau pour les circulations des trains
express régionaux et des trains d’équilibre du territoire,
pour 2,33
Md€
,
régénération ferroviaire pour 1,66
Md€
) et 345
–
Service public de
l’énergie
(soutien aux énergies renouvelables électriques pour 5,77
Md€
,
soutien à l’injection de biométhane pour 496,0
M€
, solidarité avec les
zones non interconnectées au réseau métropolitain pour 2,14
Md€
, soutien
à la cogénération pour 677,6
M€
).
11
Catégorie 62.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
29
Tableau n° 6 :
r
épartition des dépenses d’intervention 2021
de la mission par catégorie
AE
CP
En
M€
En %
En
M€
En %
Transferts aux ménages
2 620,79
14%
2 467,96
14%
Dont P. 174
2 614,31
14%
2 462,50
14%
Transferts aux entreprises
15 159,87
81% 14 878,24
83%
Dont P. 203
5 675,70
30%
5 486,17
31%
Dont P. 345
9 149,22
49%
9 149,22
51%
Transferts aux collectivités
territoriales
572,08
3%
350,56
2%
Transferts aux autres
collectivités
314,30
2%
291,61
1%
Total
18 667,04
100% 17 988,37
100%
Source :
Cour des comptes, d’après Chorus.
En raison du poids des transferts aux entreprises, la part des
transferts aux ménages ne représente plus que 14 % des dépenses
d’intervention de la mission, contre un qu
art en 2020. Ces derniers sont
portés quasi-exclusivement par le programme 174
–
Énergie, climat et
après mines
, et recoupent principalement cinq dispositifs : le bonus
automobile
(325,1
M€
),
la
prime
à
la
conversion
(70,0
M€
12
),
MaPrimeRénov’ (709,9
M€
), le chèque énergie (1,10
Md€
) et les
prestations aux anciens mineurs et à leurs ayants-droit versées par
l’ANGDM (249,3
M€
).
Le montant des « transferts aux collectivités territoriales » connaît
une augmentation, de 407
M€
en AE et 178,3
M€
en CP. La réintégration
du fonds Barnier, qui porte à 178,6
M€
en AE et 112,7
M€
en CP les
dépenses pour les collectivités du programme 181
–
Prévention des risques
d’une part, et la hausse des dépenses consacrées au sein du programme
203
–
Infrastructures et services de transport
aux transports collectifs
(209,0
M€
en exécution contre 21
M€
en 2020) d’autre part
, expliquent
cette évolution.
Le montant des « transferts aux autres collectivités », de 314,3
M€
en AE et 291,6
M€
en CP, est en baisse par rapport à l’exécution 2
020
(respectivement 492,2
M€
et 447,7
M€
), principalement du fait de la baisse
12
Bonus et PAC sont
en 2021 en partie portés par le 362, d’où une baisse faciale de
l’ordre de 700
M€.
30
COUR DES COMPTES
de la dotation exceptionnelle à destination
de l’AFITF, d’un montant de
100
M€
en 2021 contre 250
M€
en 2020 (
cf
. partie 2.1).
2.
Des emplois et des dépenses de personnel (titre 2)
Le titre 2 représente 10,8 % des CP consommés de la mission. Les
dépenses de personnel sont portées uniquement par deux des neuf
programmes de la mission : le programme support 217
–
Conduite et
pilotage des politiques de l’écologie du développement et d
e la mobilité
durables
essentiellement et, dans une moindre mesure, le programme 181
–
Prévention des risques,
mais uniquement pour les emplois de l’Autorité
de sûreté nucléaire (ASN).
Tableau n° 7 :
évolution 2019-2021 des crédits de personnel
et des emplois de la mission
Exécution
2019
Exécution
2020
LFI+ LFR
2021
transferts
inclus
Exécution
2021
%
évol.
2020-
2021
%
réalisation
LFI-LFR
Titre 2 (en
M€
)
2798,93
2 773,99
2688,9
-3,07 %
99,1 %
Emplois (en ETPT)
38 865
38 350
36 438
36 289
-5,37 %
99,59 %
Source : Cour
des comptes d’après Chorus et données Ministère
.
Le plafond d’emplois qui s’établit à 36
438 ETPT a été exécuté au
même niveau qu’en 2020 (99,6
%
au périmètre de gestion) et s’établit à
36 289
ETPT. L’écart entre le plafond d’emplois et son exécution
représente moins de 1 % des emplois exécutés. Les crédits de masse
salariale ont été totalement consommés.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
31
Un plafond d’emplois en diminution constante
Graphique n° 9 :
p
lafond d’emplois et exécution
(en ETPT pour la mission)
Source : Cour des comptes et données ministère pour 2021. Pour les années 2015 à 2017 incluses,
le plafond d’emplois au périmètre de gestion comprend les programmes 217, 181 et 337.
Le plafond d’emplois du pôle ministériel a connu une diminution de
49 % depuis 2008 (73 986
ETPT), en raison notamment d’
importantes
modifications de son périmètre d’intervention. En exécution, les effectifs
se sont toujours situés en-dessous du plafond. Cette baisse des effectifs
s’explique à la fois par la contrainte pesant sur les effectifs de la fonction
publique d’État
et par les transferts ou les abandons de missions,
principalement portés par les services déconcentrés
13
.
13
Cf. NEB précédentes pour le détail des années antérieures.
32
COUR DES COMPTES
Tableau n° 8 :
é
volution du plafond d’emplois entre 201
7 et 2021
en ETPT
2017
2018
2019
2020
2021
Evolution
2020/2021
Plafond
d'emplois
(LFI ou LFR)
41 391
40 328
39 373
37 355
36 203
-1 152
Transferts prévus en
gestion
667
242
30
1 146
235
-911
Exécution
du
plafond d'emplois
41 088
40 250
38 865
38 350
36 289
-2 061
Ecart entre plafond
et exécution
-970
-320
-538
-151
-149
Source : Ministère. NB : Le tableau est présenté au format de gestion (soit P181+ P217+ P337
en 2015, 2016 et 2017, et P181+ P217 en 2018 à 2021
). Les plafonds d’emplois résultent des LFI
2017, des LFR 2018, 2019 et 2020 et de la LFI 2021.
Les principales raisons de la diminution du plafond d’
emplois entre
2020 et 2021 (- 1 143 ETPT) sont les suivantes :
-
l
’impact des schémas d’emploi (
- 795 ETP) ;
-
les mesures de transfert et de périmètre, soit - 319 ETPT ;
-
des amendements à hauteur de - 29 ETP.
L’écart entre le plafond d’emplois et son exécut
ion est resserré
(149 ETPT) comme en 2020. Cet écart correspond au niveau frictionnel de
vacance des effectifs. Cette diminution résulte notamment des dispositions
de l’article 11 de la loi de programmation des finances publiques 2018
-
2022 qui prévoient de ramener la vacance sous plafond,
c’est
-à-
dire l’écart
entre les plafonds votés par le Parlement et la consommation effective des
emplois, à un niveau proche de 1 %.
2020 avait été marqué par des transferts importants vers le
programme 354 du ministère de
l’intérieur liés à la création de secrétariats
généraux communs des DDI (SGCD). 2021 voit le retour de niveaux plus
faibles, comprenant encore 197 ETPT transférés vers le programme 354
pour la même raison qu’en 2020. Ce mouvement est conforme en ampleur
à
ce qui avait été annoncé l’année dernière.
Le schéma d’emploi a pour sa part, évolué en cours de gestion
2021
et a été ajusté de -779 à -720 ETP (+ 70 A, - 372 B, - 418 C)
14
. À l’instar
de 2020
, le schéma d’emploi a été respecté puisque la diminution glob
ale
des effectifs atteint - 744 ETP, soit une sur-exécution de 24 ETP (contre 13
en 2020).
14
Avec +
10A d’allègement au titre de la renégociation des contrats photovoltaïques et
de -
8A pour renforcer l’A
NAH.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
33
Tableau n° 9 :
é
volution du schéma d’emploi entre 2017 et 2021
Schéma d'emploi en ETP
Exécution
2017
Exécution
2018
Exécution
2019
Exécution
2020
LFI 2021
Exécution
2021
Sorties totales
3 353
3 238
3 188
3 114
3 127
3484
dont sorties pour retraite
1 671
1 524
1 417
1 328
1 465
1387
Entrées
2 631
2 437
2 377
2 339
2 348
2740
Variation des ETP
(entrées moins sorties totales)
-722
-801
-811
-775
-779
-744
Source : Ministère. NB :
sur le programme 181 (porteur des effectifs de l’Autorité de sûreté nucléaire), l’exécution 2021 voit
des sorties équilibrées par les entrées à 1 ETP près.
Depuis 2013, le ministère a toujours systématiquement respecté
(voire sur-exécuté certaines années), les objectifs qui lui étaient assignés
en matière de réduction d’effectifs.
La poursuite en 2021 du « dépyramidage » comme en 2020
La déqualification de la structure des emplois (ou « dépyramidage »,
correspondant à un moindre recrutement d’agents de c
atégorie A que prévu
et à des recrutements d’agents de catégorie B et C excédentaires), qui avait
repris en 2020,
s’est poursuivie
en 2021
, malgré un schéma d’emploi initial
visant à limiter ce phénomène.
Tableau n° 10 :
r
éalisation du schéma d’emploi par catégorie
d’empl
ois en 2021 (en ETP)
Catégories
Schéma d’emploi
initial
Exécution du
schéma
Différence schéma
exécuté/ initial
A
41
-31
-72
B
-372
-416
-44
C
-448
-297
151
TOTAL en ETP
-779
-744
35
Tableau n° 11 :
é
cart entre schéma d’emploi initial et exécuté par
catégorie d’emp
lois en ETP (2014-2021)
Catégories
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Total
2014-21
A
-200
-20
-30
-127
-144
29
-117
-72
-681
B
-128
-108
-25
-37
71
-59
-14
-44
-344
C
312
125
155
163
118
25
118
151
1167
Source : Cour
des comptes, d’après ministère.
34
COUR DES COMPTES
Sur moyenne période, le ministère a eu tendance à « détruire » des
emplois de catégorie A au-
delà des cibles tandis qu’il «
créait » plus
d’emplois de catégorie C, en contradiction avec les besoins exprimés par
le ministère en personnels qualifiés
.
La Cour
recommande, depuis 2018,
l’établissement d’un plan ministériel de gestion prévisionnelle des
ressources humaines : cette démarche engagée en 2021 est toujours en
cours après des retards
15
.
Par ailleurs, l
’outil
RenoiRH-
SD n’est pas encore
développé pour ce qui concerne la masse salariale mais peut néanmoins
être utilisé pour consolider les analyses utiles au pilotage.
La réduction des effectifs est de plus de 10 % sur les cinq dernières
années. L’attrition observée n’a été fondée ni sur une démarche de gestion
prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences, ni sur une
recherche de meilleure adéquation entre les missions et les moyens, et ce à
plusieurs niveaux :
de l’a
dministration centrale, des services déconcentrés,
des opérateurs rattachés ou non à la mission,
d’
externalisations (par
exemple auprès de la Caisse des dépôts et consignations).
Une masse salariale et des crédits de titre 2 presque intégralement
consommés
Pour la mission, la consommation a atteint 2,6
Md€
, ce qui porte le
taux de consommation des crédits de titre 2 à 99 %. Compte tenu de la
particularité des emplois et de la masse salariale rattachés au programme
181 ainsi que du poids du programme 217 dans les crédits de titre 2
(98,6 %), les analyses détaillées concernant la masse salariale et les crédits
de titre 2 seront présentées dans la partie consacrée au programme 217 (cf.
infra
, point 2).
3.
Des dépenses de fonctionnement courant en hausse pour les
AE et en baisse pour les CP
Les dépenses de fonctionnement courant représentent 3,2 % des AE
et 3,5 % des CP de la mission.
15
La Cour a en effet recommandé au ministère
d’élaborer
, au plus tard en 2020, un plan
ministériel de GPRH, incluant la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des
compétences (GPEEC) dans son rapport sur le
bilan de l’organisation de
l’a
dministration centrale des ministères de la transition écologique et solidaire et de la
cohésion des territoires
–
Recommandation n°3
(21 décembre 2018).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
35
Tableau n° 12 :
répartition des dépenses de fonctionnement
de la mission par catégories
AE
CP
En
M€
En %
En
M€
En %
Subventions pour charges de
service public
1 476,54
65%
1 476,17
63%
Fonctionnement courant
806,01
35%
883,77
37%
Total
2 282,55
2 359,94
Source :
Cour des comptes, d’après Chorus.
L’augmentation en AE est due principalement aux c
onséquences
tirées de l’imputation des dépenses relatives au programme immobilier du
ministère en titre 5 au sein du programme 217
–
Conduite et pilotage des
politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables
. Une
baisse de 340,6
M€
avait été enregistrée sur le programme 217 en 2020
pour cette raison. En neutralisant cette baisse, les crédits en AE sont
relativement similaires à la gestion précédente.
Inversement, l’exécution en baisse des CP est due à l’absence, cette
année, du paiement des indemnités dans le cadre de la fermeture de la
centrale de Fessenheim, qui avait augmenté l’exécution de 370,2
M€
la
gestion précédente.
À noter par ailleurs, la légère baisse de
l’enveloppe des
subventions
pour charges de service public (SCSP). La mission compte 36 opérateurs,
dont 13 perçoivent une subvention pour charges de service public,
représentant 5,7 % des AE et 5,9, % des CP de la mission (1476,54
M€
en
AE et 1 476,17
M€
en CP, en baisse respective de 3,3 % par rapport à
2020). Comme en 2020, les programmes 181
–
Prévention des risques
16
et
159
–
Expertise,
information
géographique
et
météorologique
17
constituent à eux seuls quasiment trois quarts (72 %) de ces dépenses (en
CP) et le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
représente 18 %
des SCSP de la mission (en l’espèce à Voies navigables
de France
–
VNF).
16
La subvention de 551,6
M€
à l’ADEME représente p
lus de 87 % des SCSP du
programme.
17
Le programme 159 est composé à 95 % des SCSP versées aux opérateurs suivants :
le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et
l’aménagement
(CEREMA,
191,1
M€),
l’Institut
national
de
l’information
géographique et forestière (IGN, 89,2
M€
) et Météo-France (185,1
M€
).
36
COUR DES COMPTES
4.
Dépenses d’investissement (tit
re 5)
Les crédits d’investissement exécutés s’établissent en 2021 à
1 144,4
M€
en AE (en baisse d’un tiers par rapport à 2020, mais proche
s
du niveau de 2019) et à 1 268,1
M€
en CP (en hausse de 19 % par rapport
à 2020)
18
. Ils représentent respectivement 4,5 % et 5 % des crédits de la
mission.
Les dépenses d’investissement sont co
mposées à plus de 99 %
d’immobilisations corporelles et se concentrent à plus de 94
% en CP sur
le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
. Elles
financent des infrastructures routières (entretien lourd et nouvelles
infrastructures). Une grande partie de ces investissements est financée par
des fonds de concours en provenance de l’AFITF. Les opérations
concernant les routes et leur développement (actions 01) concentrent la
majeure partie de la diminution des autorisations d’engagement en 2
021.
Les autres dépenses d’investissement sont principalement portées
par les programmes 205
–
Affaires maritimes
(pour 10,6
M€
en AE, relatifs
notamment aux dispositifs de signalisation maritime et dispositifs de
contrôle et de surveillance, ainsi que pou
r des systèmes d’information) et
181
–
Prévention des risques
(programmes informatiques, notamment
refonte du système d’information de l’inspection des installations classées
et de son intégration dans un portail unique, ainsi que crédits « Plan Séisme
Antilles » et réhabilitation de digues par le fonds Barnier).
5.
Des dépenses d’opérations financières exceptionnelles
(titre 7) portées principalement par les programmes 181 et
113
Les dépenses d’opérations financières de la mission s’élèvent à
7,43
M€
en AE et 5,74
M€
en CP. Il s’agit principalement de dotations en
fonds propres versées par le programme 181
–
Prévention des risques
à
Météo France à hauteur de 2,1
M€
en AE et 0,9
M€
en CP, crédits non-
programmés en LFI, afin de financer les renouvellements des réseaux
d’observation de l’établissement, et par le programme 113
–
Paysages et
eau et biodiversité
aux parcs nationaux.
18
Ces mouvements sont dus principalement à la politique routière portée par le 203 :
moindre engagement sur des projets de développement (d’où baisse des AE), mais
poursuite d’importants projets lancés les années précédentes
(d’où hausse des CP).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
37
6.
Des dépenses de titre 4 (charges de la dette) portées
exclusivement par le programme 355
Les crédits du programme 355 correspondent aux charges
financières résultant de la reprise de la dette de SNCF Réseau par l’État,
soit 688,8
M€
(AE = CP) en 2021, en hausse de 72 % par rapport à 2020.
IV -
Perspectives associées à la trajectoire budgétaire
A -
Les charges à payer et les restes à payer
1.
Des charges à payer automatiques stables hors éléments
exceptionnels
Pour 2021, le montant des charges à payer automatiques est estimé
à 94
M€
(102,5
M€
en 2020), restant toujours inférieur à 2017, où elles
s’établissaient à 174,73
M€
. Comme les années précédentes, le programme
203
–
Infrastructures et services de transports
concentre la majorité des
charges à payer automatiques de la mission (64 %), en baisse sensible
néanmoins par rapport à 2020.
Le niveau reste donc maîtrisé. S’agissant du programme 203,
le
montant indiqué renvoie à des dépenses « frictionnelles » (demandes faites
après la date de fin de gestion, pièces de dossier manquantes, échéances de
paiement début janvier etc.), donc liée principalement à l’activité en fin
d’année.
A ces montants s’ajoutent des charges à payer complémentaires
et supplémentaires, en forte suite à
la disparition d’é
léments propres au
programme 345 et à une baisse de celles relevant du programme 203.
38
COUR DES COMPTES
Tableau n° 13 :
Montant total des charges à payer automatiques,
complémentaires et supplémentaires 2019 -2021
En M
€
2019
2020
2021 (provisoire)
Évolution
2021/2020
CAP
auto.
CAP
compl.
+ suppl
.
Total
CAP
CAP
auto.
CAP
compl.
+ suppl
.
Total
CAP
CAP
auto.
CAP
compl.
+ suppl.
Total
CAP
P 113
3,83
0,05
3,88
3
0,7
3,7
3,08
0,26
3,34
-10%
P 159
0,32
0,1
0,42
0,3
0,01
0,4
0,27
0,13
0,4
0%
P 174
0,46
64,22
64,69
0,5
8,5
9
8,8
1,73
10,53
17%
P 181
3,24
0,73
3,97
5,4
1,1
6,5
12,98
0,59
13,57
109%
P 203
38,67
24,16
62,83
85
17,9.
102,9
60,45
17,4
77,85
-24%
P 205
1,7
0,31
2,01
1,6
0,4.
2
1,14
0,32
1,45
-28%
P 217
4,14
26,76
30,9
6,7
24,7
31,4
7,29
1,26
8,55
-73%
P 345
2,55
396,32 398,88
0
486,7
486,7
0
0
0
-100%
P 355
s.o.
s.o.
s.o.
s.o.
s.o.
s.o.
0
0
0
-
54,91 512,66 567,57 102,5
540,1
642,6
94
21,69
115,69
-82%
Source :
Cour des comptes, d’après MTE
.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
39
2.
Des restes à payer en augmentation notamment du fait de la
rebudgétisation du fonds Barnier
Fin 2021, les restes à payer (RAP) sont en hausse de 802
M€
(estimation) et atteignent 6,93
Md€
, contre 6,15
Md€
en 2020 (+ 13 %).
Tableau n° 14 :
Évolution du montant des restes à payer (en
M€
)
En
M€
2020
Evolution
2021
(est.)
2021
(est.)
Evol. 2020-
2021 en %
% de la
mission
% de la
LFI HT2
2021
P.113
99,19
-11,18
88,01
-11,3 %
1,2 %
38 %
P.159
10,77
-5,67
5,11
-52,6 %
0,1 %
1 %
P.174
546,96
90,59
637,54*
16,6 %
9,0 %
26 %
P.181
185,92
628,39
814,32
338,0 %
11,5 %
82 %
P.203
4 564,53
375,62 4 940,15
8,2 %
70,0 %
134 %
P.205
19,69
0,99
20,68
5,0 %
0,3 %
13 %
P.217
659,27
-107,99
551,27
-16,4 %
7,8 %
19 %
P.345
38,28
-38,28
0,00
-100,0 %
0,0 %
0 %
P.355
-
-
-
-
-
-
Total mission
hors 355
6 124,61
932,47 7 057,08
15,2 %
100,0 %
35 %
Source :
Cour des comptes d’après les données MTE et PAP 2022, l’évaluation la plus réc
ente
pour l’année 2021 par programme étant retenue
. * Une valeur de 429
M€
est présentée par le
responsable de programme en appliquant un taux de chute de 208
M€
sur les campagnes du
chèque énergie 2020 et 2021 ;
cette appréciation n’est pas retenue à ce s
tade.
Le programme 203 représente plus des deux tiers des restes à payer
de la mission ; comme les années précédentes, ils excèdent les crédits de
paiements ouverts en LFI ; la hausse observée reflète
l’augmentation des
engagements permis par le plan de relance (cf. 2.). Le programme 181
connaît une forte hausse qui reflète la rebudgétisation du FPRNM.
L’évolution du programme 174 est toujours marqué
e par la conduite de
programme dont le pilotage génère des restes à payer (dont le chèque
énergie et MaPrimeR
énov’).
Le programme 345 ne présente plus de restes
à payer car il a à la fois changé de périmètre et depuis le 1
er
janvier 2021
ne porte que des dépenses qui s’exécutent en autorisations d’engagement
et crédits de paiement égaux.
B -
Des provisions pour litiges proches de 2
Md€
Les provisions pour litiges, tous programmes et services (centraux et
déconcentrés) confondus, ont été évaluées par le ministère à fin 2021 à
1,90
Md€
(en augmentation de 27 % par rapport à 2020, près de 75 % de plus
40
COUR DES COMPTES
depuis 2019), à mettre en regard de 4,50
Md€
de requêtes présentées devant le
juge sur ces cas. La hausse des contentieux provisionnés est liée notamment à
de nouvelles affaires (contentieux de série en matière d’énergie renouvelable,
en lien avec l’abandon de projet
s, dégradations, lors de manifestations, des
parcs éoliens). Par ailleurs, les litiges non provisionnés cumulent 2,83
Md€
de
requêtes (contre 2,29
Md€
en 2020 soit, pour des requêtes d’un montant total
de 2,29
Md€
(en augmentation de 24 % par rapport à 2020). La part du risque
contentieux provisionnée en 2021 par rapport au risque financier total est de
22 %, en léger recul par rapport à 2021 (28,9 %).
L’évaluation comptable des provisions pour litiges fait l’objet de
règles interministérielles dans le cadre de la procédure de certification des
comptes de l’État
: les litiges pour lesquels la demande est inférieure à
1
M€
sont provisionnés de façon forfaitaire ; pour les autres, une estimation
du risque,
que l’État soit condamné ou transige
, est réalisée ; lorsque le
risque est estimé supérieur à 50 %, le contentieux est provisionné dans une
proportion variable. Par ail
leurs, le ministère ne provisionne qu’à partir du
dépôt de la requête devant le juge. Les recours administratifs préalables ne
sont donc pas recensés pour les provisions. Un élargissement du périmètre
de recensement des risques au stade pré-contentieux pour les dossiers à fort
enjeux financiers permettrait une évaluation des risques plus complète.
Les documents budgétaires (PAP et RAP) comportent peu
d’informations relatives aux contentieux provisionnés
, hétérogènes suivant
les programmes, et ne mentionnent pas le niveau de provisions atteint
globalement.
L’inscription des provisions relève d’une opération
comptable et non budgétaire. Pour autant, le budget doit permettre de faire
face aux risques avérés et le Parlement doit être clairement informé.
C -
Une articulation budgétaire entre le programme 174
et la mission
Plan de relance
à réviser
Selon les termes de la circulaire de la direction du budget en date du
10 novembre 2020, le plan de relance se substitue désormais au Grand plan
d’investissement. Les initia
tives du GPI
19
relevant de la mission ont trouvé
leur suite dans le plan, qui y a ajouté d’autres actions.
Le Plan de relance prévoit une enveloppe de 100
Md€
consacrée à
la relance de l’économie d’ici 2022. La mission
Plan de relance
est
structurée autour de trois programmes, dont le programme 362
–
Écologie
19
Réduction du nombre de « passoires énergétiques » (P.174), accompagnement du
remplacement de véhicules polluants (P.174), soutien à la rénovation du réseau routier
et ferré (P.203), développement de fonds gérés par l’ADEME (P181)
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
41
doté de 18,3
Md€
. Ses objectifs rejoignent ceux des programmes de la
mission
Écologie, développement et mobilité durables
.
L’articulation entre les crédits portés par la mission et ceux du Plan
de relance est un enjeu
d’efficacité et de lisibilité de l’action publique
20
.
Les actions concernées se recoupent parfois. Des mesures sont ainsi
prévues au sein du programme 203
–
Infrastructures et services de
transports
comme au titre du programme 362
–
Écologie
pour régénérer le
réseau ferroviaire ou routier et développer les mobilités douces
(notamment le « plan vélo »). Les recoupements sur les dispositifs du
programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
sont encore plus forts.
Sur le périmètre de la mission
EDMD
, le Plan de relance a par ailleurs
participé au financement de mesures en faveur de
l’eau, de
la biodiversité
et des aires protégées (par versement direct
aux agences de l’eau,
à l’OFB
et au conservatoire du littoral), en interaction avec les actions du
programme 113
–
Paysages, eau et biodiversité
et un soutien à
l’investissement porté par le programme 205
–
Affaires maritimes
(cf. 2.).
La Cour avait estimé dans la NEB pour 2020 que le suivi des reports
et la difficile articulation avec les mesures liées au Plan de relance
appelaient un dialogue permanent pour assurer la traçabilité et le suivi des
crédits.
Le MTE avait précisé qu’une «
attention particulière [avait] été
apportée depuis septembre [2020] à la programmation des crédits relance
et à son ajustement régulier en lien avec la direction du budget, les
directions métiers et leurs opérateurs
»
. L’examen de l
a gestion 2021
confirme
à l’échelle de la mission
la nécessité de clarifier l’articulation du
Plan de relance avec autres programmes, notamm
ent lorsqu’un opérateur
en assure le décaissement, et d’améliorer la publication d’information sur
son avancement et l’évaluation de son efficacité
.
Les programmes 174 et 362 ont tous deux participé au financement
des aides au renouvellement du parc automobile (bonus, primes à la
conversion). Ces dispositifs se caractérisent par la difficulté de prévision
en particulier dans un contexte de crise du marché automobile et de
volatilité de la demande (cf. 2.2). Ceci se reflète dans les évolutions
contraires (réduction et augmentation de crédits) rencontrées en cours
d’année. La nécessité d’une évaluation de l’impact de ces dispositifs est
réaffirmée par la Cour.
Une
attention
particulière
est
nécessaire,
s’agissant
de
MaPrimeRénov’. En effet,
en loi de finances initiale pour 2021, ce
dispositif a fait l’objet d’une ouverture de crédits de 740
M€
en AE = CP
20
Ce constat a également été porté par la Cour dans une communication à la
commission des finances du Sénat,
La préparation et la mise en œuvre du Plan de
relance
, Février 2022.
42
COUR DES COMPTES
au sein du programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
, mais
également de 2
Md€
d’AE et 915
M€
de CP au sein du programme 362
–
Écologie
de la mission
Plan de relance
. Ces ouvertures visaient à
accompagner une extension de son périmètre aux propriétaires bailleurs,
aux copropriétés et à tous les ménages. La clé de répartition entre le
programme 362 et le programme 174, fixée par une convention de gestion
entre l’
É
tat et l’ANAH
signée le 20 avril 2021, prévoyait que cette
extension reposerait sur le programme 362, le programme 174 continuant
à couvrir les dépenses de l’ancien périmètre
et le programme 362 couvrant
le reliquat éventuel. Fin 2021, il est apparu que cette clé de répartition
pouvait ne pas avoir été respectée. Les crédits inscrits sur le programme
174
n’
ont pas suffi à satisfaire le besoin des premiers bénéficiaires,
nécessitant un appel insuffisamment retracé aux crédits du programme 362.
Dans le même temps, les dépenses au profit des nouveaux publics sont
moins dynamiques que prévu.
L’engagement
annoncé de consacrer 2
Md€
supplémentaires à cette politique, uniquement sur les nouvelles catégories
de bénéficiaires, ne paraît pas pouvoir être atteint :
a minima
, un meilleur
suivi apparaît nécessaire comme la reformulation des objectifs en termes
financiers et de publics visés (cf. 2.).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
43
Chapitre II
Points d’attention par programme
I -
Programmes 203 et 355 :
l’appui marqué
au ferroviaire ; le plan de relance en soutien
des investissements
En 2021, 7 749,85
M€
de crédits de paiement ont été consommés
sur le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
, soit 31 %
des CP de la mission. Ces crédits augmentent de 31 % par rapport à 2020,
hausse largement soutenue par la seule opération de recapitalisation de la
SNCF et dans une moindre mesure par le Plan de relance.
A -
Un accroissement des interventions
dans le domaine ferroviaire
La structuration du programme 203 demeure marquée par le poids
des concours à SNCF réseau (plus des deux tiers des crédits en LFI). Suite
à la disparition du CAS
Services nationaux de transports conventionnés de
voyageurs
(CAS SNTCV
), le déficit de financement d’exploitation des
trains d’équilibre du territoire (
TET) est internalisé au sein du programme,
ce qui constitue une évolution notable et durable. Le programme porte par
ailleurs pour trois ans les crédits de recapitalisation de la SNCF
(4,05
Md€
). Le titre 6 atteint 5,8
Md€
(74,9 % des crédits) contre 4,2
Md€
(71,3 %) en 2020.
Au-delà des évolutions tendancielles ou contractualisées, les
principaux changements entre la LFI pour 2020 et le PLF pour 2021 ont
porté sur une hausse du plafond de dépense de 249
M€
(+ 7,9 %, à
périmètre constant), une augmentation des crédits pour le fret ferroviaire
(170
M€
, en réponse notamment aux crises sociale puis sanitaire
rencontrées), une augmentation des concours ferroviaires obligatoires
(+ 78
M€
), et une augmentation des financements pour le transport aérien
relevant du programme (+ 4
M€
).
44
COUR DES COMPTES
Les crédits en LFI ont été diminués de 25
M€
, dont 20
M€
pour
prendre en compte le transfert du réseau routier alsacien et d’une partie
domaine public fluvial.
La prise
en compte de l’impact potentiel de la crise a motivé
certaines souplesses par rapport aux années antérieures dont le réexamen
en gestion de l’équilibre des dépenses et recettes de l’AFITF, le dégel de
la réserve (comme en 2020) en plus de crédits supplémentaires en LFR.
Le niveau de consommation des crédits est plus élevé en 2021 qu’en
2020, avec un taux global
d’exécution
de 73 %. Cependant, ce taux doit
être corrigé de l’opération de recapitalisation de la SNCF (4,05
Md€
rattachés fin 2020 et non totalement affectés). Hors ce facteur, 94 % des
crédits ont été consommés, dont 97 % des crédits budgétaires et 91 % des
fonds de concours (valeurs semblables à 2020). Le taux de consommation
reste amoindri par les effets de la crise sanitaire qui a pu ralentir certaines
procédures, mais peut-être aussi par un effet de saturation des capacités des
équipes à mettre en œuvre les dépenses, sous l’effet conjugué de la hausse
des crédits
21
et de la baisse des effectifs ; une analyse complète reste à faire
par les ministères.
B -
Des transferts diversifiés du programme
au domaine ferroviaire
Les impacts économiques découlant de la crise sanitaire ont été
multiples sur le système ferroviaire. Des adaptations ont été mises en œuvre
(augmentation de subventions à la SNCF, recapitalisation en cours). La
priorité donnée à la régénération ferroviaire a été réaffirmée. De plus, suite
à la suppression du CAS SNTCV, le programme a réinternalisé le déficit
d’exploitation des trains d’équilibre du te
rritoire. Les transferts du
programme 203 à la SNCF ont crû de 9 % en 2021 (à 2,33
Md€
) ; le détail
est présenté en annexe 9.
S’agissant de l’opérations de recapitalisation, i
l a été indiqué à la
Cour que «
Le versement du montant de 4,05
Md€
à SNCF Réseau s’étale
sur la période 2021-2023. Un montant de 1,645
Md€
a déjà été versé en
2021. Un versement de 1,761
Md€
en 2022 et de 0,644
Md€
en 2023 sont
prévus, soit la totalité des 4,05
Md€
sur la période 2021-2023
. » Cette
dépense s’appuie sur des crédits budgétaires rattachés au programme 203,
ayant vocation à être reportés massivement deux années consécutives.
Dans le cadre du présent exercice, il n’a pas été établi comment cette
21
Les fonds de concours AFITF, complétés des crédits du plan de relance, étaient en
augmentation (1 783
M€
contre 1 576
M€
en 2020).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
45
trajectoire pluriannuelle, a été déterminée et décidée
, l’information du
Parlement sur ce point restant faible
22
.
Cette trajectoire a été déterminée afin de mettre en cohérence les
versements avec la programmation des travaux de SNCF Réseau. Seule la
signature du contrat de performance entre l’Etat et SNCF Réseau –
à venir -
actera cette chronique qui aura été insuffisamment présentée en amont de
l’abondement fin 2
020 du fonds de concours.
En 2021, outre l’opération de recapitalisation, la ligne 203
-41-06 a
été complétée de 140
M€
issus des produits de cession des filiales de la
SNCF. A la différence des années précédentes, aucun dividende de la
SNCF n’a été
versé en 2021 (cf. annexe 9).
C -
Une hausse des dépenses de l’AFITF insuffisamment
assurée à moyen terme, même avec le plan de relance
La programmation des investissements pour le programme 203
concerne essentiellement l’AFITF
. La trajectoire décennale de dépenses
inscrite dans la loi n° 2019-
1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des
mobilités (LOM) prévoit 13,7
Md€
de dépenses effectives pour les
« programmes
d’investissement prioritaires
» (cf. annexe 9 pour plus
d’éclairage sur les ressources et les dépenses)
. Le budget initial prévoyait
des engagements en forte hausse : 4,35
Md€
d’AE contre 2,60
Md€
exécutés
en 2020. Avec huit budgets rectificatifs, l’AFITF a vu ses
engagements prévus fluctuer à la hausse (jusqu’à 4,66
Md€
d’AE) pour
s’établir près du niveau initial (4,43
Md€
).
Une subvention du Plan de relance de 599
M€
a soutenu la hausse
attendue des dépenses. Dans le même temps, l
’AFITF a vu baisser
certaines
de ses recettes du fait de la crise sanitaire
(taxe sur les billets d’avion,
redevances domaniales, recette du CAS
Radars
),
mais aussi d’autres
facteurs (notamment l’absence de contribution volontaire
de sociétés
concessionnaires d’autoroute
23
). Ces baisses ont été compensées par une
22
La trajectoire apparaît avoir été présentée à l’occasion du PLF au travers d’une
réponse à une question parlementaire (AN-FIN-RELANCE 045), après le premier
versement de 1,645
Md€. La Cour avait relevé qu’aucune des administrations associées
à la contradiction en 2020 n’avait été en mesure de fournir la notification de cette
opération par le MACP à la Commission européenne. Ce constat reste valable.
23
Du fait d’un précontentieux sur la taxe d’aménagem
ent du territoire.
46
COUR DES COMPTES
subvention de 100
M€
du programme 203 et par la modification des
plafonds d’affectation des amendes radar
24
.
L’année
2021 a de nouveau prouvé la réactivité des différentes
parties pour ajuster les ressources de l’AFITF en cours d’année
.
Cependant, le rapport prévu à l’art
icle
60 de la LFR3 de 2020 n’a toujours
pas été rendu, ce qui est l’indice de l’absence de réponse durable aux
problèmes de ressources rencontrés. La pérennisation des ressources de
l’agence reste toujours un point d’attention au vu des restes à payer en
croissance (13,9
Md€
25
, + 1,4
Md€
) et des trajectoires de la LOM.
Depuis le passage de l’agence du statut d’organisme «
transparent »
à celui d’organisme «
non transparent », la Cour a déjà critiqué le principe
même de l’AFITF, constaté des difficultés liées à sa gouverna
nce (cf. NEB
EDMD
2018) et une incertitude persistante sur ses ressources à moyen
terme. A cela s’ajoute
nt des difficultés de fonctionnement.
-
M
algré le déploiement d’un nouveau système informatique financier,
l’AFITF et le responsable du programme 203 n’on
t pas été en mesure
de fiabiliser le suivi des conventions « historiques ».
-
Un audit a relevé que malgré les efforts consentis pour améliorer le
dispositif de contrôle interne et la qualité du travail des agents, la
maîtrise des risques comptables et financiers est insuffisante, surtout
dans le contexte d’une croissance des actes de gestion, à effectif
constant.
La Cour considère qu’il serait nécessaire
soit de
doter l’AFITF de
moyens à la hauteur des enjeux, soit
d’
envisager sa rebudgétisation.
D -
L’investiss
ement dans les transports hors titre 5
et sur titre 5 du programme 203
Les investissements en faveur des transports s’appuient à la fois sur
des crédits budgétaires (programme 203, titre 6), des fonds de concours,
des établissements publics (notamment AFITF, Société du Grand Paris),
certains bénéficiant de versements du programme 203 (titre 5), de
cofinancements dans le cadre des CPER
26
ou de taxes affectées.
24
Qui a ainsi compensé la baisse de collecte : 278
M€ prévus au budget initial, 271
M€
finalement reçus.
25
Dont 1,27
Md€ au titre du plan de relance.
26
Sur le plan des AE, depuis 2015, le responsable du programme 203 signale que «
les
dotations annuelles du CPER sont significativement inférieures aux dotations
moyennes attendues se déduisant des contrats signés et de la période de réalisation du
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
47
Le plan de relance a soutenu ces apports.
S’agissant de
l’investissement routier (cf. annexe
9), qu
i est l’une des cinq priorités
inscrites dans la LOM, le Plan de relance a bien pris le relais du Grand plan
d’investissement
, les dépenses ont crû, mais la fin de gestion depuis deux
ans dénote une difficulté des services à suivre le rythme attendu
La fragmentation budgétaire nuit à l
’
appréciation des efforts de
l’État.
En réponse à la recommandation énoncée dans la NEB pour 2020 à
ce sujet, le ministère a rappelé le contenu actuel des PAP et RAP et indiqué
la remise au SGG d’un rapport annuel en application de l’article 3.II de la
LOM (sur les investissements de l’
É
tat dans les transports) ainsi qu’un
enrichissement du RAP concernant 2021. Les deux derniers points n’ont
pas encore pu être vérifiés. La Cour réitère sa recommandation visant
l’enrichissement de l’information donnée.
Recommandation n° 1 : (MTE) Compléter le projet annuel de
performance (PAP) et le rapport annuel de performance
(RAP) de la mission EDMD par un état des investissements
en faveur des transports financés sur crédits budgétaires et
sur crédits de l’AFITF.
(Recommandation réitérée)
E -
Programme 355
L’État
s’est engagé
27
à reprendre 35
Md€
de dette SNCF Réseau, en
deux étapes : 25
Md€
en 2020 et 10
Md€
en 2022. La reprise des 25
Md€
au 1
er
janvier 2020 a eu lieu comme prévu par la loi de finances. La seconde
tranche est effectivement prévue en LFI 2022. D’un point de vue
budgétaire, si le remboursement du principal de la dette reprise est une
opération de trésorerie qui ne requiert pas
l’inscription
de crédits, les
crédits du programme 355 correspondent aux charges d'intérêt résultant de
la reprise de dette. Ce programme augmentera donc
à l’occasion de la
reprise complémentaire de dette en 2022.
Les variations par rapport au PLF sont mineures : les crédits du
programme ont été exécutés en dépenses comme prévu en LFR 2 pour 2021
à hauteur de 689
M€
(-3
M€
par rapport à la prévision du PLF 2021), contre
400
M€
au titre de l’année 2020.
CPER. Cette insuffisance de financement a conduit à décaler des projets matures sur
le plan technique ou administratif. Le plan de relance décidé par le gouvernement en
2020 permet toutefois d’accélérer et de rattraper une partie de ce retard de
financement.
»
27
Annonces du Premier ministre du 25 mai 2018.
48
COUR DES COMPTES
La reprise de la dette a été encadrée par un dispositif, présenté
notamment à l’occasion de la loi de finances 2020 en ces termes
: «
Le
mécanisme retenu repose sur la conclusion de prêts croisés entre la Caisse
de la dette publique (CDP) et SNCF Réseau. Les caractéristiques de ces
deux prêts sont identiques et représentatives de celles de la dette de SNCF
Réseau. Aux termes du PLF pour 2020, l'État pourra se substituer à SNCF
Réseau comme débiteur de la CDP. Ce mécanisme, bien que complexe,
permettra d'augmenter les fonds propres de SNCF Réseau et ainsi de
mettre fin à la dérive de la trajectoire financière de SNCF Réseau
. »
28
Parmi les particularités de la gestion de ce programme, il est rappelé
qu’une partie des emprunts est à taux variable ou indexé sur l’inflation
; la
charge budgétaire sur ces emprunts dépend de l’évolution des taux, qui ne
sont pas sous le contrôle de l’administration. Les dépenses du programme
355 constituent une recette pour la première section du compte de
commerce «
Gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat
» au côté des
crédits du programme 117
–
Charge de la dette et trésorerie de l'État
(crédits évaluatifs)
(se rapporter à la NEB relative à ces comptes).
La gestion au titre de 2021 n’appe
lle que donc peu de commentaire.
Elle apparaît dans son fonctionnement bien distincte des autres
programmes de la mission
EDMD
.
II -
Programme 174 : une cohérence limitée,
une articulation à trouver avec les crédits
du plan de relance
En 2021, 2 731,91
M€
de CP ont été consommés sur le programme
174, soit une diminution de 4,3 % par rapport à 2020 (- 96,41
M€
). Cette
baisse est principalement due aux actions concernant l’aide à l’acquisition
de « véhicules propres », dont la diminution (-752,05
M€
) est plus forte
que l’augmentation des dépenses du «
chèque énergie » (+ 435,42
M€
,
marquées notamment par une ouverture exceptionnelle de crédits en LFR)
et de MaPrimeRénov’ (
+ 254,92
M€
).
La gestion 2021 a vu le périmètre du programme complété par des
transferts en provenance du CAS
Transition Énergétique
, supprimé fin
2020 (études sur les énergies renouvelables, interconnexion France-
Irlande) et en provenance du programme 345
–
Service public de l’énergie
28
PLF 2020, transports, Avis n° 144 (2019-2020) de MM. Didier MANDELLI, Jean-
Pierre CORBISEZ, Michel VASPART et Mme Nicole BONNEFOY, fait au nom de la
commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, déposé le
21 novembre 2019 https://www.senat.fr/rap/a19-144-3/a19-144-33.html
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
49
(Médiateur national de l’énergie, coûts de portage de
s contentieux CSPE).
L’augmentation des dépenses liées à cette modification est limitée, de
65,7
M€
selon le PAP 2021. Cette estimation, qui comprend, outre le
budget du Médiateur
de l’énergie et du Fonds d’interconnexion, l’ensemble
des crédits liés aux études relatives à l’énergie (et non seulement les études
pour
les
énergies
renouvelables,
provenant
du
CAS
Transition
Énergétique
), devrait en réalité être inférieure.
Il en résulte un programme dont la cohérence et la lisibilité ne sont
pas avérées
. L’action 01 «
Politique de l’énergie
» porte des sous-actions
diverses et peu liées entre elles, com
me les crédits de l’ANDRA,
concernant la gestion des déchets radioactifs, et des mesures sociales
d’accompagnement de la fermeture des centrales à charbon. L’action 02
« Accompagnement
transition
énergétique »
comprend,
outre
MaPrimeRénov’, le chèque énerg
ie, dont la vocation est avant tout sociale
et non environnementale
29
.
Outre ces changements de périmètre, la gestion 2021 est marquée
par une articulation complexe entre les crédits communs et les crédits du
plan de relance.
Les dispositifs d’aide à l’acqu
isition de « véhicules
propres »
et MaPrimeRénov’ sont concernés (
cf
.
infra
).
A -
Des aides aux « véhicules propres » intégrées au plan
de relance pour plus
d’un milliard de dépenses
Le programme 174
–
Énergie climat et après-mines
porte notamment
les crédits du bonus automobile et de la prime à la conversion, ces deux
actions étant également abondées par le programme 362
–
Écologie
de la
mission
Plan de relance.
L’ASP traite les demandes, reçoit les crédits et
assure la mise en paiement. Le CAS dédié aux « véhicules propres » a été
clos fin 2019. En 2021, les aides aux « véhicules propres » ont représenté
17,5 % (505
M€
30
) des crédits de paiement du programme 174.
Le bonus automobile et la prime à la conversion (PAC) ont fait
l’objet d’une dotation totale de 507
M€
sur le programme 174 (et de
1 277
M€
en AE et 732
M€
en CP sur le programme 362 initialement),
29
En 2021, seuls 597 chèques, soit 0,02 % du total, ont été utilisés dans le cadre de
travaux de rénovation et d’efficacité énergétiques.
30
Frais de gestion par l’ASP inclus qui s’élèvent pour l’ensemble du dispositif à
6,52
M€
en CP payés en 2021 (dont une partie au titre de 2020, le dernier trimestre au
titre de 2021 n’étant payé qu’en 2022). Le rapport entre les coûts de gestion et le nombre
de bénéficiaires atteint 17
€, en légère baisse par rapport à 2020, plus élevé que ceux
observés avant 2018.
50
COUR DES COMPTES
comparabl
e aux estimations des besoins en PLF. En fin d’exercice, il
apparaît que 505
M€
ont été consommés sur le programme 174 (pour les
bonus automobile) et plus de 710
M€
sur le programme 362.
Le déroulement de l’année a été marquée par des dépenses plus
dynamiq
ues sur le bonus alors que dans le même temps la PAC l’était
moins. D’un commun accord
, la direction du budget et la DGEC ont ventilé
les dépenses entre les programmes 174 et 362 différemment de ce qui était
prévu dans la convention initiale
31
. Les crédits PAC sous-utilisés ont été
redéployés sur le bonus. Le dégel de la réserve a abondé cette ligne pour
15,12
M€
. En outre, une partie de
la trésorerie disponible à l’ASP en début
d’année a contribué de façon importante à répondre au besoin. L’appui sur
trois sources de financement (deux programmes et la trésorerie disponible
à l’ASP), les changements de barèmes
et le décalage des paiements du fait
du temps de traitement des aides rendent difficiles
l’analyse, entre
prévision et réalisé, et les comparaisons interannuelles.
Le gouvernement s’est appuyé sur ces dispositifs pour amplifier le
soutien à l’industrie aut
omobile face à la crise. En réponse aux effets du
deuxième confinement sur la filière automobile, les barèmes des aides qui
devaient être durcis au 1
er
janvier 2021 ont été prolongés jusqu’au 30 juin
2021
32
. Au-delà du seul traitement de la crise, des mesures ont été adaptées
en direction des publics de professionnels (renforcement des aides pour les
véhicules utilitaires légers, les véhicules lourds électriques et/ou à
hydrogène), l’outre
-mer (majoration de 1 000
€ du bonus pour un véhicule
neuf) et l’usage
du vélo
33
.
31
Convention tripartite du 4 février 2021.
32
Au 1
er
juillet, le bonus pour les voitures neuves a été réduit de 1 000
€, les véhicules
Crit’Air 2 exclus de la prime à la conversion et les plafonds d’émissions de CO
2
applicables ont été abaissés.
33
Extension d
e la prime à la conversion à l’achat de vélo à assistance électrique ou de
vélo cargo à assistance électrique, en échange de la mise au rebut d’un véhicule
polluant. Extension du bonus à l’acquisition d’un vélo
-cargo. Les conditions de soutien
au vélo sont donc bien différentes de celles rencontrés durant un temps dans ces
dispositifs. Cf. notamment les NEB 2017 et 2018 relatives au CAS
Aides à l’acquisition
de véhicules propres
.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
51
Tableau n° 15 :
Synthèse sur les bonus et primes à la conversion en 2021,
comparaison avec 2020, utilisation des crédits de paiement
Prime à la
conversion
Prévu 2021*
Réalisé 2021
(174, 362,
ASP)
Variation
prévue
2021/réalisé
2021
Réalisé 2020
Variation
réalisé
2021/2020
Montant (M€)
400
294
-27 %
643,6
-54 %
Dont 174
70
Dont trésorerie ASP
101
Nombre
bénéficiaires
148 000
112 723
-24 %
166 934
-32 %
Bonus
Prévu 2021*
Réalisé 2021
(174, 362,
ASP)
Variation
prévu
2021/réalisé
2021
Réalisé 2020
Variation
réalisé
2021/2020
Montant (M€)
738
1070
45 %
643,6
66 %
Dont 174
429
Dont trésorerie ASP
53
Nombre
bénéficiaires
197 000
270 214
37 %
117 196
131 %
Source : DGEC * en loi de finances initiales.
NB 1 : la trésorerie ASP correspond à des crédits déjà
délégués à l’ASP et mobilisés pour assurer les paiements.
NB 2 :
parmi l’ensemble de ces primes, 55
% des véhicules acquis sont des véhicules électriques ou hybrides rechargeables
(26 % en 2020).
La prévision de dépenses sur ce dispositif est confrontée à la
difficulté d’anticiper les évolutions du marché automobile et les réactions
des consommateurs. Les mesures en direction des poids lourds et autobus
électriques, innovantes et sur un marché encore à structurer, ont suscité peu
de demandes à ce stade (moins de cinquante) mais représentent tout de
même une dépense de près de 5
M€
. Hors mesures liées à la crise, les
montants collectés au titre du malus et les dépenses au titre des aides sont
du même ordre.
52
COUR DES COMPTES
Le bonus, la prime à la conversion et le malus en 2021
En 2021, 1,6 million de voitures particulières neuves ont été immatriculées
soit un niveau comparable à 2020 et une baisse de 25 % par rapport à 2019.
Dans ce contexte, 536 596 véhicules (dont près de 430 000 voitures neuves)
ont fait l’objet d’un mal
us (soit 26,2 % des immatriculations de voitures
neuves), pour une recette de 536,7
M€
.
L’essentiel des 270
214 bonus ont été attribués à des véhicules particuliers
neufs (plus de 15 % des immatriculations neuves de cette catégorie) et
112 723 primes à la conversion. Les aides cette année excèdent de loin le
montant collecté au titre du malus.
Le CGDD a produit en 2021 une évaluation socio-économique
ex post
de
la prime à la conversion en 2020
34
(après un travail équivalent sur les années
2018 et 2019). Sous réserve de plusieurs hypothèses, il est conclu
notamment
que
«
la
mesure
présente
un
bilan
économique
et
environnemental positif estimé à 90 millions d’euros
»
35
et «
dans le cadre
du plan de relance, en juin et juillet 2020, l’assouplissement des critères
d’éligibilité a favorisé la mise au rebut de véhicules essence
; de plus, la
prime
bonifiée, réservée jusqu’alors aux ménages très modestes, est
devenue accessible à trois quarts des ménages, ce qui a contribué au soutien
du secteur automobile en permettant de remplacer davantage de véhicules,
mais a amoindri le ciblage du dispositif et donc son efficience
. ». Un
approfondissement des travaux est actuellement lancé par le Comité
d’évaluation du plan de relance, en association avec le CGDD
; le bonus
sera intégré à cette évaluation.
Comme souligné les années précédentes dans la NEB de la présente
mission, la gestion de cette aide peut être améliorée en stabilisant les
conditions d’accès aux aides et
en tenant compte des premières évaluations
sur
l’efficacité du dispositif, s’agissant
tant des objectifs environnementaux
que sociaux.
L’assouplissement des critères d’éligibilité dans le cadre du
plan de relance conduit vraisemblablement à faire de cette mesure un
instrument de soutien à l’industrie
automobile avant tout. Le recours à deux
programmes différents (dont un hors de la mission) est une réponse
opérationnelle mais qui induit une difficulté dans la présentation du suivi
des dépenses.
34
Prime à la conversion des véhicules : bilan économique et environnemental pour
2020, novembre 2021, CGDD
35
En 2020, plus de 640
M€ ont été dépensés sur ce dispositif.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
53
2
(DGEC) :
Subordonner
toute
modification
des
dispositifs de bonus-
malus automobile et d’aide à la
conversion
à
une
étude
d’impact
et
approfondir
l’évaluation de l’efficacité environnementale
de ces
dispositifs. (Recommandation réitérée)
B -
Une augmentation significative du chèque énergie,
du
fait d’une meilleure exécution et d’une ouverture
exceptionnelle de crédits en fin de gestion
Le chèque énergie a été
créé par l’article 201 de la loi n° 2015
-992
du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et pour la croissance
verte
36
. Après deux années d’expérimentation, il a été généralisé en 2018
et élargi en 2019. Attribué en tenant compte du niveau du revenu fiscal de
référence (RFR) et de la composition des ménages, il varie entre 48 et 277
€
et concerne en 2021 environ 5,8 millions de bénéficiaires.
Les crédits prévus en LFI 2021 prévoyaient 853,6
M€
en AE et
755,8
M€
en CP, soit une baisse de 3,2 % en AE et 8,1 % en CP par rapport
à 2020. Ils s’appuyaient sur un taux d’usage global de 88
%, répartis en
78 % consommés en 2021 et 10 % en 2022. A ces ouvertures initiales se
sont ajoutés les montants prévus par la loi n° 2021-1549 du 1
er
décembre
2021 de finances rectificative, visant à apporter un complément
exceptionnel de 100€ pour les même
s bénéficiaires que le chèque énergie
classique. A ce titre, 575,5
M€
en AE et 525,9
M€
en CP ont été ouverts,
portant l’ensemble des crédits du chèque énergie pour 2021 à 1
429,1
M€
en AE et 1 281,7
M€
en CP.
L’exécution a été conforme aux attentes, avec
un taux de 89,6 % en
AE et 87,6 % en CP, en nette augmentation par rapport à la gestion
précédente
. Les difficultés rencontrées l’année passée, liées à la crise
sanitaire (difficultés rencontrées par La Poste dans l’acheminement des
chèques) n’ont pas eu l
ieu, et la pré-affectation des chèques est en
augmentation. La Cour relève toutefois que le taux d’usage du chèque a,
comme les précédentes années, été légèrement surestimé : il a été recalé à
86,5 % en fin de gestion.
36
Articles L.124-
1 et suivants du code de l’énergie.
54
COUR DES COMPTES
C -
MaPrimeRénov’
: une montée en puissance progressive,
une articulation avec le plan de relance à préciser
Le dispositif MaPrimeRénov’ est issu de la réforme du crédit
d’impôt pour la transition énergétique (CITE) afin d’améliorer l’impact
environnemental de cette aide et de la rendre contemporaine aux travaux.
Son montant est déterminé en fonction des économies d’énergie et de la
production de chaleur et de froid renouvelable, en non plus en fonction du
montant des travaux (arrêté du 14 janvier 2020).
Destinée en 2020 aux ménages aux revenus modestes, cette prime a
été ouverte en 2021 à l’ensemble des ménages, qui ont continué à
bénéficier du dispositif fiscal du CITE, ainsi qu’à de nouveaux
bénéficiaires comme les copropriétés, et a été complétée par des dispositifs
de « bonus
» lors de l’atteinte de certaines performances énergétiques. Elle
est distribuée
par l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat
(ANAH) qui a, du fait de cette montée en charge, vu ses effectifs croître
dans le même temps que ses dépenses de fonctionnement.
La LFI prévoyait des crédits à hauteur de 740
M€
en AE et en CP.
Il faut toutefois ajouter les crédits du plan de relance pour avoir une vue
complète de MaPrimeRénov
’
: en 2021, 2
Md€
en AE et 1115
M€
en CP
ont
été ouverts pour MaPrimeRénov’ au sein du programme 362 –
Ecologie
de la mission
Plan de relance
37
. Sur ce total de 1 855
M€
de CP ouverts,
1 298
M€
ont été consommés, soit un taux d’exécution de 70
%.
Les crédits consommés sont en nette augmentation par rapport à 2020
(+ 185,3 %
), à la fois du fait de l’extinction du CITE et de l’extension des
conditions d’éligibilité à la prime de transition énergétique
; sur le seul
programme 174, l’augmentation est significative mais plus mesuré
e (+ 55,8 %).
Tableau n° 16 :
c
rédits consacrés à MaPrimeRénov’ au sein
du
budget général de l’
État (2020-2021)
LFI 2021
Exécuté
2021
Variation
Exécuté
2020
Variation
2021/2020
Montant (M€)
1 855
1298
-30,0 %
455
+ 185,3 %
Dont 174
740
709
-4,2 %
455
+ 55,8 %
Dont 362
1 115
589
-47,2 %
0
Source : Cour des comptes
37
S’agissant du P362, le ministère conteste ces chiffres, arguant d’une meilleure
exécution (1,41
Md€ d’AE conso
mmées pour 1,44
Md€ d’AE ouvertes en 2021), en
contradiction avec les documents budgétaires, et sans apporter d’éléments étayant cette
rectification.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
55
Pour comparer les exercices 2020 et 2021, il faut toutefois ajouter la
dépense fiscale du CITE, dont l’objet est l
e même que la prime de transition
énergétique. On constate que
l’
accroissement est plus limité (+ 3,8 %),
signe que l’augmentation des crédits affichée grâce au Plan de relance
doit
être fortement nuancée.
Tableau n° 17 :
crédits budgétaires et dépense fiscale consacrés
à la rénovation énergétique (2020-2021)
En
M€
Prévisionnel 2021
MPR + CITE
Prévisionnel 2020
MPR + CITE
Variation
2021/2020
Montant
1 598
1 539
+ 3,8 %
Dont MPR
1 298
455
Dont CITE
300
1 084
Source : Cour des comptes
L’articulation concrète entre les crédits communs et ceux du Plan de
relanc
e n’est pas claire. D’après les documents budgétaires et une
convention entre l’Etat et l’ANAH du 20 avril 2021, la clé de répartition
devait permettre une distinction entre les dépenses de rénovation pour les
publics déjà bénéficiaires de MaPrimeRénov’ en
2020 (principalement les
ménages modestes et très modestes), au titre des crédits de droit commun
portés par le programme 174, et les dépenses pour les nouveaux publics,
intégrés
au sein du programme 362. Ce n’est que dans un second temps que
les crédits « relance » pouvaient être destinés aux anciens bénéficiaires.
L’exécution 2021 semble toutefois démontrer que 82,9
% des dépenses
MaPrimeRénov’ dans leur globalité ont servi aux anciens publics
: au moins
1 050
M€
auraient ainsi été destinés aux ménages modestes et très modestes,
soit l’ensemble des crédits du programme 174 ainsi que plus de la moitié des
crédits concernés du programme 362, et non pas simplement le reliquat.
La clé de répartition entre les deux programmes recèle une autre
contradiction. Le
s documents budgétaires indiquent que l’extinction du CITE
vient abonder à hauteur de 350
M€
les crédits du programme 174 de
MaPrimeRénov’, ce transfert étant défini comme une mesure de périmètre. Or,
les publics bénéficiant des crédits du programme 174 sont les mêmes que pour
la gestion 2020 :
ils n’étaient déjà plus concernés par le CITE. Il
n’y a donc pas
extension du périmètre proprement dit en 2021 pour le programme 174, mais
une montée en charge du dispositif. Il semble plus pertinent de considérer que
l’extinction du CITE est venue abonder une partie des crédits du plan de relance.
La LFI 2022 a prévu une ouverture, au sein du programme 174, de
1 700
M€
en AE et 1 390
M€
en CP. En ajoutant les crédits pour 2022 du
programme 362 (0€ en AE et 565,6
M€
en CP), le total des crédits en CP
56
COUR DES COMPTES
MaPrimeRénov’ est en augmentation de 5
%. La montée en puissance de
la prime de transition énergétique aura ainsi été relativement lente.
Pour 2022, la Cour recommande donc un suivi et une articulation
plus clairs entre les crédits portés et consommés au sein du programme 174
et ceux portés par le programme 362. La
note d’exécution budgétaire
consacrée
à l’analyse des
crédits de la mission Plan de relance, et en
particulier celle relative au programme 362
–
Ecologie
, énonce les
recommandations visant cet objectif.
III -
Programme 345
–
Service public de l’énergie
:
un périmètre complété et clarifié,
des réformes à poursuivre
Le périmètre du programme a évolué de manière significative en
2021 avec la réintégration au budget général des dépenses portées
auparavant au sein du CAS
Transition énergétique
par les programmes 764
et 765, dont la majeure partie se trouve désormais au sein du programme
345. Dans le même temps, les dépenses non liées au règlement des charges
de service public de l’énergie, qu’elles soient portées par le programme
345 ou le CAS
TE
, ont été transférées au programme 174
–
Énergie, climat
et après mines
:
il s’agit des dépenses relatives au Médiateur de l’énergie,
au contentieux « Messer »
(relatif à l’ancienne contribution au service
public de
l’électricité
), au développement des interconnexions et aux
études techniques, financières et juridiques préalables au lancement des
appels d’offre relatifs à l’installation d’éoliennes en mer (
cf. annexe n°5).
Les actions provenant du CAS
TE
ont été réparties comme suit entre
le programme 345 et le programme 174 :
Tableau n° 18 :
répartition des dépenses auparavant portées
par le CAS TE entre les programmes 174 et 345
P. 174
P. 345
Soutien aux énergies renouvelables électriques
X
Soutien à l’injection de biométhane
X
Soutien aux EnR dans les ZNI
X
Soutien aux effacements de consommation
X
Frais d’intermédiation compte TE
X
Développement des interconnexions
X
Etudes techniques, financières et juridiques
préalables aux appels d’offres d’éoliennes en mer
X
Source : Cour des comptes
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
57
En conséquence, les crédits portés par le programme ont
sensiblement augmenté (bien que certaines dépenses, comme le soutien à
la cogénération, soient en baisse, cf. annexe n°6) : 9 149,4
M€
de crédits
de paiement ont été consommés sur le programme 345, soit plus du tiers
(37 %) des CP de la mission, contre 18 % en 2020.
A -
Charges de service public : un système peu lisible
à réformer
Les charges de service public sont supportées par les différents
acteurs du secteur de l’énergie et permettent de financer des dispositifs de
soutien au développement des EnR ou d’assurer la péréquation tarifaire sur
l’ensem
ble du territoire.
Alors que les années précédentes, les crédits relatifs à la
compensation des charges supportées par les opérateurs étaient répartis
entre le CAS
TE
et le programme 345
–
Service public de l’énergie
, créés
en 2015, ils sont désormais rassemblés au sein du programme 345, le CAS
TE
ayant été supprimé par la loi de finances initiale pour 2020. Cette
réforme a entraîné une forte augmentation des crédits du programme (les
CP prévus en LFI sont passés de 2 673
M€
en 2020 à 9 149
M€
en 2021).
Cette évolution a contribué à améliorer la lisibilité et le suivi de ces
dispositifs. Elle n’a néanmoins pas conduit à une évolution des mécanismes
de budgétisation et de paiement des compensations des charges de service
public, contrairement aux recommandations déjà formulées par la Cour.
Les paragraphes suivants résument les principaux constats (cf. annexe n°7
pour une analyse plus détaillée).
Un mécanisme sur trois années glissantes
Les crédits inscrits en LFI 2021 intègrent les compensations au titre
de trois exercices :
les charges constatées de l’année N
-2, la mise à jour de
l’évaluation des charges de l’année N
-
1 et l’évaluation des charges de
l’année N. À titre de simplification, il pourrait être envisagé de limiter
l’ajustement sur deux années, en n’o
pérant pas une reprévision des charges
en N+ 1.
Un calendrier de paiement à cheval sur deux exercices budgétaires
Les dispositions de l’article
R. 121-33
du code de l’énergie
prévoient que 11/12
èmes
des charges dues pour une année N sont payées au
cours
de l’année N, de février à décembre. Le 1/12
ème
restant est payé en
janvier N+
1. Ce calendrier de paiement est un héritage de l’ancien
mécanisme de compensation lorsque les fournisseurs d’électricité devaient
reverser le produit de la CSPE à la CDC. Il n
’y a plus de justification et il
58
COUR DES COMPTES
paraîtrait possible désormais d’organiser le paiement des compensations
prévisionnelles entre janvier et décembre de l’année N.
Un traitement dérogatoire réservé à EDF sur la base de dispositions
réglementaires peu claires
L
e ministère estime que les dispositions de l’article R.
121-33
autorisent EDF à déroger à la règle des 11/12
èmes
et à ajuster le calendrier
de paiement des compensations. Cependant, à supposer que la règle des
11/12
ème
ne s’applique pas à EDF, les textes
ne précisent pas quelles sont
les règles applicables à cette entreprise. Il est de plus à souligner que
l’article R.121
-
33 n’a plus d’objet.
Le ministère, qui souscrit à l’amélioration de la lisibilité et du suivi
des charges qu’une telle réforme des char
ges de service public entraînerait,
considère toutefois que le système actuel réduit les fluctuations inter-
annuelles des charges de service public, qui dépend de facteurs exogènes,
en premier lieu le prix de l’énergie. Les travaux de réflexion qui devaien
t
être engagés avec la direction du budget sur ce sujet
n’ont pas abouti
. Le
contexte actuel d’augmentation du prix de l’énergie rendrait caduque, selon
le ministère, un tel débat.
La Cour constate pourtant que cette souplesse que s’octroie le
ministère entraîne chaque année des soldes de compensation supérieurs à
1/12
ème
du total des charges (sauf en janvier 2021 pour 2020). Ainsi, le
solde versé en janvier 2022 s’est élevé à 2
080
M€
au lieu de 920
M€
.
La Cour invite donc le ministère et la direction du budget à clarifier
les règles de budgétisation et de paiement des compensations afin
d’améliorer la lisibilité du dispositif et éviter les ajustements de calendrier
de paiement non justifiés. Une telle réforme de la budgétisation et de
paiement des charges
du service public de l’énergie devrait viser à
:
-
l
imiter l’ajustement sur deux années, en supprimant la reprévision
des charges en N+ 1 ;
-
mettre fin au système de paiement des charges prévisionnelles sur
deux exercices, en organisant le paiement des compensations
prévisionnelles entre janvier et décembre de l’année N
;
-
clarifier réglementairement les règles de budgétisation et de
paiement des compensations et retenir la même règle pour tous les
opérateurs, y compris EDF.
Du fait de la réintégration du CAS
TE
au budget général et de la
clôture
subséquente
du
compte
« Transition
énergétique »,
une
modification de l’article R. 121
-33 devrait dans tous les cas intervenir.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
59
3
(DGEC et DB) : Revoir les modalités de budgétisation
et de paiement des charges du serv
ice public de l’énergie
pour mettre fin à une gestion des échéanciers de dépenses
guidée par des considérations d’opportunité budgétaire.
(Recommandation réitérée)
B -
Une plus grande transparence sur les engagements
en soutien aux énergies renouvelables à poursuivre
L’intégration des dépenses du CAS
Transition énergétique
relatives
au soutien aux énergies renouvelables n’a pas conduit à une budgétisation
en AE différente des
CP. Ce mécanisme, comme l’a relevé la Cour dans
les NEB précédentes, pose pourtant un problème de transparence sur les
engagements liés au financement des énergies renouvelables : alors que ces
engagements ont une durée de vie potentiellement longue, la méthode de
budgétisation en AE = CP ne permet pas l’inscription en AE du véritable
monta
nt des engagements juridiques de l’année budgétaire, mais seulement
des charges annuelles de soutien, sans appréciation de la valeur globale de
l’engagement pris.
Les montants en jeu sont pourtant significatifs. Le troisième rapport
comité de gestion des c
harges de service public de l’électricité
(CGCSPE
38
), paru en juillet 2021, évalue le coût total des engagements pris
par l’État depuis le début des années 2000 au titre du soutien aux énergies
renouvelables électriques et à la cogénération au gaz naturel à un montant
compris entre 153
Md€
et 172
Md€
, dont 45
Md€
ont déjà été payés. Eu
égard aux dates d’engagement et à la durée des contrats, entre 108
Md€
et
126
Md€
resteraient à payer d’ici 2047. Alors même que les hypothèses
des scénarios sont les mêmes que l’année précédente,
les engagements de
l’année
conduisent à des montants totaux à payer supérieurs de 6 à 10
Md€
par rapport aux chiffres de 2020. Les nouveaux engagements de 2020,
estimés à 7,4
Md€
selon l’hypothèse la plus basse
39
, devraient décroître et
passer à 5,1
Md€
en 2021 et 5,7
Md€
en 2022.
L’information du Parlement sur l’impact financier des dépenses de
soutien à la transition énergétique a été améliorée depuis 2019, suivant en
cela les recommandations de la Cour
40
. Les engagements de l’État sont
38
Comité institué par la loi de transition énergétique du 17 août 2015 et codifié à
l’article L. 121
-28-1
du code de l’énergie.
39
Donc selon un prix moyen de l’électricité haut, à 56 € / MWh en 2028
; il s’agit de la
même hypothèse que dans le précédent rapport du CGCSPE.
40
Recommandation n° 3 de la NEB 2018 et recommandation n° 5 de la NEB 2017.
60
COUR DES COMPTES
dorénavant inscrits en anne
xe du compte général de l’État, au sein des
engagements hors bilan au titre du «
service public de l’énergie
» (cf. annexe
n° 7). Au 31 décembre 2020, le montant inscrit est de 118,5
Md€
, en hausse
de 10
Md€
par rapport à la gestion précédente : 102,0
Md€
(+ 6 %) pour les
engagements relatifs au soutien aux EnR électriques ; 4,6
Md€
(- 17 %) pour
la cogénération gaz ; 11,8
Md€
pour le biométhane, montant en
augmentation significative par rapport aux chiffres d’avril 2020 (
+ 114 %)
du fait de la hausse du vo
lume prévisionnel de biométhane ainsi que d’une
trajectoire différente de prix à partir de 2025. Par ailleurs, les PAP et les RAP
sont enrichis de ces informations. Elles ont ainsi figuré pour la première fois
dans le PAP du programme 345 pour le PLF 2021 et dans le RAP du CAS
Transition énergétique
en avril 2021. La diffusion des travaux du CGCSPE
auprès des parlementaires a par ailleurs été engagée.
Le ministère a de plus conduit des travaux de réflexion, avec la
direction du budget, sur
les modalités d’u
ne comptabilité budgétaire des
engagements pris annuellement au titre des contrats de soutien à la
production d’énergie renouvelable. Selon le ministère, une telle réforme
serait difficile à mettre en place, juridiquement et techniquement, au regard
de la
durée des contrats, du caractère indirect de l’engagement de l’Etat et
de l’imprévisibilité des paramètres qui président au respect desdits
contrats. Le ministère a toutefois reconnu l’importance de mieux rendre
compte des engagements de long terme pris au titre du soutien aux énergies
renouvelables. Un accord conclu en novembre 2021
41
entre la DGEC et la
direction du budget prévoit de : renforcer les travaux du CGCSPE « en
intégrant une évaluation prospective des engagements pour l’année
suivante et pour une période de cinq ans » ; « poursuivre les progrès
réalisés
»
s’agissant
de
l’information,
notamment
parlementaire
;
actualiser annuellement les trajectoires prévisionnelles de développement
des EnR ; suivre sur un pas de temps infra-annuel les dépenses de soutien
aux énergies renouvelables.
La Cour relève les améliorations apportées à l’information du
Parlement sur les engagements de soutien aux EnR, qui permettent une plus
grande visibilité. Le Parlement est par ailleurs directement associé
puisqu’il se prononce sur l’approbation de l’annexe au compte général de
l’État lors du vote de la loi de règlement
42
. La Cour prend également note
des pistes d’amélioration engagées par le ministère, et constate que la
deuxième, relative aux améliorations des documents budgétaires, est en
réalité déjà effective. La Cour relève également les difficultés juridiques et
techniques à mettre en place une budgétisation en AE / CP.
41
Aucune date
précise n’est indiquée.
42
Article 37, III. de la LOLF.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
61
Toutefois,
l’objectif d’association du législateur en amont des
décisions d’engagement de soutien
des nouvelles installations de
production d’énergies renouvelables n’est pas atteint, alors que le
Parlement ne se prononce actuellement que sur les crédits correspondant
aux échéances annuelles des contrats. Par ailleurs, alors même que
l’article
D. 121-
34 du code de l’énergie
prévoit la présence d’un sénateur et d’un
député au sein du CGCSPE, aucun parlementaire ne participe
effectivement aux travaux du Comité
, en l’absence de base légale
43
.
Pour faire approuver par le Parlement le volume global, la direction
du budget estime toujours possible de mettre en place une comptabilité
budgétaire des engagements pris annuellement au titre des contrats de
soutien à la p
roduction d’énergies renouvelables. A la connaissance des
rapporteurs, la réflexion proposée par la Cour dans la NEB précédente sur
un mécanisme de plafonnement des charges engagées dans les contrats et
donc de la compensation maximale versée, permettant d
’inscrire un
montant d’AE maximal au sein du budget de l’État, n’a pas été menée par
le ministère :
l’accord de novembre 2021 n’en fait pas mention. La Cour
invite le ministère et la direction du budget à poursuivre les travaux sur la
mise en place d’un mécanisme d’autorisation d’engagement adapté au
soutien aux énergies renouvelables.
Dans l’attente d’une décision définitive sur une refonte de la
méthode de budgétisation, les axes proposés dans l’accord de novembre
2021 devraient être précisés. Si la contribution de la politique publique à la
réalisation effective des objectifs de la programmation pluriannuelle de
l’énergie est déjà indiquée, les flux entrants de nouveaux contrats, justifiés
au premier euro selon le scénario de prix retenu, pourraient par exemple
figurer dans les documents budgétaires (PAP et RAP). Le suivi infra-
annuel proposé représente par ailleurs une amélioration significative dont
il convient d’assurer la réalisation.
4
(DGEC) : Compléter le projet annuel de performance
(PAP) et le rapport annuel de performance (RAP) du
programme 345 par un état des flux entrants de nouveaux
contrats de soutien aux énergies renouvelables, justifiés au
premier euro. (Recommandation nouvelle)
43
La participation d’un parlementaire à une telle instance est régie en particulier par
l’article LO.
145 du code électoral, modifié par la loi organique du 15 septembre 2017 :
seule une disposition l
égislative peut prévoir la participation d’un parlementaire dans
un organisme extraparlementaire.
62
COUR DES COMPTES
C -
Des indicateurs de performance à redéfinir
Les objectifs, indicateurs et cibles du volet performance du
programme 345, au nombre de deux, proviennent du CAS
Transition
énergétique
: « contribuer à porter à 40 % la part des énergies
renouvelables (EnR) dans la production d'électricité en 2030 » ;
« contribuer à l'injection annuelle de 6 TWh de biométhane à l'horizon
2023 »
44
.
Il s’agit d’
objectifs généraux de politique énergétique. Ces deux
objectifs gagneraient ainsi à être complétés par de réels indicateurs de
performance qui prendraient en compte l’efficience des ac
tions entreprises
pour réaliser ces objectifs. En lien avec la partie précédente, il serait
également souhaitable
qu’ils
soient assortis d’éléments de chiffrage des
besoins de soutien public associés à l’atteinte des objectifs de
développement des EnR.
Par
ailleurs, l’indicateur 1.1 de l’objectif 1, relatif au pourcentage
reflétant la part des EnR dans la production d'électricité, intègre un biais
méthodologique. En effet, comme le relèvent les PAP successifs, le calcul de
l’indicateur se fonde sur l’ensemb
le de la production électrique renouvelable,
y compris la production à partir d’énergie hydraulique qui ne fait pas l’objet
d’un soutien national et représente plus de la moitié de la production
électrique renouvelable. En outre, il n’est pas prévu d’effec
tuer de correction
climatique alors que la production électrique à partir d’énergies
renouvelables est très variable d’une année sur l’autre en fonction des
conditions météorologiques ou des aléas rencontrés sur la filière nucléaire,
dont la disponibilité influe sur la production totale. Le seul retraitement porte
sur les données concernant les bioénergies et l’hydraulique de façon à
prendre en compte le fait qu’une fraction de l’électricité produite n’est pas
renouvelable (fraction non renouvelable de la biomasse et part de
l’hydroélectricité issue du pompage).
Les améliorations constatées dans les
documents budgétaires pour 2022 avec l’indication de la puissance installée
des trois principales filières d’énergies renouvelables ne semblent pas
suffisantes pour optimiser la démarche de performance.
La Cour invite le ministère à n’intégrer dans le calcul que la
production électrique strictement renouvelable, de manière à fiabiliser
l’indicateur
et permettre un réel pilotage des crédits.
44
Fixé l’année dernière à 8 TWh, l’objectif a été finalement réduit à 6 TWh pour être
mis en cohérence avec l’objectif figurant dans la programmation pluriann
uelle de
l’énergie (PPE) pour 2019
-2028.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
63
IV -
Programme 217
En 2021, le programme 217
–
Conduite et pilotage des politiques de
l’écologie, du développement et de la mobilité durables
a consommé
2872,2
M€
de crédits de paiement. Les crédits de titre 2, soit 2 647,9
M€
représentent 92 % des CP du programme.
Hors-titre 2, une exécution qui a pu absorber
les surcoûts liés à la crise sanitaire
Les crédits de paiement consommés sur le programme hors titre 2
sont de 224,32
M€. L’année 2021 a de nouveau été marquée par des
dépenses liées à la crise sanitaire
d’un montant global de 1,24
M€
(contre
3,94
M€
en 2020)
, consacrées à la poursuite des dispositifs d’extension du
télétravail (0,94
M€) ainsi qu’à la prot
ection sanitaire des personnels
(0,31
M€
). Ces surcoûts, contenus par rapport à ceux enregistrés en 2020,
ont pu être compensés par des économies réalisées sur certains postes de
dépenses dont les frais de déplacements et les dispositifs de formations
régionales et nationales. La réserve de précaution a été annulée dans sa
totalité.
Il convient par ailleurs de noter le changement de maquette
budgétaire, conduisant à regrouper l’ensemble des actions du P217 HT2
sous une seule et unique action.
L
’exécution d
u programme 217 HT2 ne reflète pas la répartition des
crédits demandés dans le PAP 2021, notamment s’agissant des titres 3 et
5. Les crédits de titre 3 sont sous-exécutés en AE et en CP, quand les crédits
de titre 5 sont sur-
exécutés en CP. Cet écart s’exp
lique par des opérations
de ré-imputations effectuées sur le Crédit-Bail Immobilier (CBI) de la tour
Séquoia, occupée par le MTE, pour distinguer ce qui relève de
l’investissement (titre 5) de ce qui relève des frais financier
s, et des coûts
d’exploitation
et d’entretien (titre 3)
.
Titre 2
Les ouvertures de crédits s’élèvent à 2 672,1
M€
et la consommation
à 2 647,9
M€
, soit un reliquat de 24,2
M€
et un taux de consommation des
crédits ouverts de 99,1 %, niveau semblable à celui de 2020. Ce solde de
gestion tient compte du dégel de la réserve de précaution (8,96
M€
hors
CAS et 4,27
M€
de CAS).
64
COUR DES COMPTES
Le montant total des dépenses de personnel hors CAS 2021
augmente de 0,98% par rapport à l’exécution 2020 retraitée et s’élève à
1 807,75
M€
(contre 1 858
M€
en 2020, soit -50,25
M€
).
L’évolution de la masse salariale du programme en 2021 est due
notamment aux facteurs suivants :
- mesures de transfert et de périmètre 2020 de -55,78
M€
impactant
la gestion 2021 en raison principalement des débasages/rebasages des
dépenses liées aux transferts en gestion entrants/sortants ;
-
d’autres débasages de
dépenses au profil atypique à hauteur de
- 12,07
M€
, mêlant des jours indemnisés au titre des comptes épargne-
temps en 2020, le retraitement des dépenses de masse salariale impactées
par la crise sanitaire en 2020 (le versement de la prime exceptionnelle
covid-19, des rémunérations accessoires et des indemnités de service fait),
des mesures d’accompagnement de réformes
;
- les mesures catégorielles (10,23
M€
hors CAS) dont la poursuite
du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations », les
diverses mesures liées à la mise en œuvre du RIFSEEP, IFSE et CIA ou la
revalorisation des primes de la filière technique comprenant notamment la
convergence des B techniques vers les B administratifs ;
- le glissement-vieillesse-technicité (GVT) en diminution par
rapport à 2020 de 9,2
M€
, soit 0,3 % de la masse salariale consommée ;
- la ligne « Autres » de la rubrique « Autres variations » comprend
en particulier l’impact du refus de transfert d’agents au ministère de
l’intérieur dans le cadre de la constitution des secrétariats commu
ns
départementaux donnant lieu à une dépense supplémentaire correspondant
à des postes en surnombre (4,6
M€
).
La masse salariale des OPA mis à disposition des collectivités
territoriales représente 9,84
M€
en 2021, remboursée à l’Etat par les
collectivités bénéficiaires du transfert à hauteur de 8,67
M€
. Le ministère
a souligné que le processus de rattachement des fonds de concours OPA a
été piloté de manière à limiter le risque inhérent et qu’il a fait l’objet
d’adaptation
s
ayant permis d’obtenir un rattac
hement en gestion de la
majorité des montants appelés.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
65
V -
Autres programmes : 113 (biodiversité),
181, 205, 159
A -
Programme 205 :
l’exploitation de sous
-
consommations pour soutenir un indispensable
investissement
En 2021, 165,7
M€
de crédits de paiement ont été consommés sur le
programme 205
–
Affaires maritimes
, en augmentation de 3,6 % par
rapport à 2020.
Rapportée aux crédits ouverts, l’exécution n’est que de
71 % compte tenu de sous-consommations sur les aides aux ferries et de
crédits (restant à décaisser d
ans l’attente de participations de financeurs
extérieurs) qui
font l’objet d’une demande de
reports sur 2022 et ayant
motivé une demande de déplafonnement.
En 2021, les crédits ouverts ont suivi une trajectoire tendancielle
pluriannuelle (2018-2022, en accompagnement de la réorganisation des
affaires maritimes notamment) et ont été complétés de crédits
supplémentaires soutenant le plan de modernisation.
Le soutien aux compagnies de ferries (annoncé dès le 15 septembre
2020 par le Premier ministre) s’est n
otamment traduit par une aide
s’adossant à l’exonération déjà existante de la contribution patronale à
certaines entreprises. De plus, des crédits supplémentaires ont été attribués
au programme à l’occasion de la dernière LFR pour financer en particulier
une aide de 45
M€
d’aide pour le compte de la BAI (Brittany Ferries).
L’action 3 (portant l’exonération de charges patronales) a été marquée par
un surplus en 2020 et 2021 du fait à la fois de la dynamique complexe de
la demande et de changements de méthode
dans l’élaboration des
échéanciers.
Le programme a en partie exploité les sous-consommations
rencontrées sur les aides pour soutenir des investissements (achats de
moyens nautiques), identifiés mais non prévus dans la programmation
annuelle. Le responsable de programme souligne
l’apport
notable du plan
de relance sur les investissements dédiés aux CROSS (surveillance trafic
maritime, 20
M€
) et à la signalisation maritime (achat de deux navires
prévu à hauteur de 25
M€
).
66
COUR DES COMPTES
B -
Programme 159
–
Expertise, information géographique
et météorologique :
une exécution centrée sur les opérateurs
Le programme 159 affiche en 2021 un taux de consommation de
99,8 % en crédits de paiement à hauteur 477
M€
, tenant compte de
l’annulation de 3,5
M€
en AE et CP en LFR
45
. Il est composé à plus de
95 % de subventions pour charge de service public versées aux
opérateurs suivants :
le Centre d’études et d’expertise s
ur les risques,
l’environnement, la mobilité et l’aménagement (C
ere
ma), l’Institut
national de l’information géographique et forestière (IGN) et Météo
-
France. Les SCSP versées à ces opérateurs sont en baisse sur ces dernières
années (cf. annexe 11).
La gestion 2021 a été marquée
par la signature d’un nouveau
contrat
d’objectifs et de performance entre l'
État et le Cerema, pour la période
2021-2024, le précédent étant échu depuis 2019. Ce COP intègre
notamment des dispositions budgétaires et comptables quant au
fonctionnement de l’établissement
, et était particulièrement attendu dans
un contexte où la SCSP de l’établissement est en baisse constante depuis
sa création en 2014. Le Cerema a également connu le transfert au sein de
l’établissement du centre nation
al des ponts de secours (CNPS)
, qui s’est
traduit par un abondement de 1,38
M€
en AE et CP lors du débat
parlementaire, soit une SCSP de 191,1
M€
.
La SCSP de Météo-France est en légère baisse
. L’établissement
poursuit le renouvellement de ses systèmes, avec la mise en service à l’été
2021 de deux nouveaux supercalculateurs, qui doivent permettre
d’améliorer sensiblement les capacités de prévision. L’indicateur
3.1
« Performance des modèles de prévision numérique du temps et de la
procédure de vigilance météorologique » sera scruté avec attention dans les
prochaines années.
L’IGN v
oit sa SCSP augmenter à 89,2
M€. L’IGN mène
actuellement, avec le projet Lidar HD, un chantier d’ampleur pour un coût
total de 60
M€
sur 5 ans, visant à mettre en place et coordonner la
constitution et la diffusion d’un nouveau référentiel de données 3D, issu
d’acquisitions lidar aér
oporté. Ce projet, porté au COP 2020-2024 signé
avec l’
État, bénéficie de financements issus notamment du Fonds pour la
transformation de l’action publique (FTAP) et du plan de relance.
45
Loi de finances rectificative n°2021-1549 du 1
er
décembre 2021
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
67
C -
Programme 113
–
Paysages, eau et biodiversité
: une
multiplicité des actions au bénéfice de la biodiversité, des
aires protégées et du littoral
En 2021, 240,78
M€
de crédits de paiement ont été consommés sur
le programme 113, en hausse de 26 % par rapport à 2020, pour un taux
d’exécution de 93,4
% en AE et 92,9 % en CP.
Le programme a notamment porté
l’organisation du congrès de
l’UICN, qui s’est tenu en septem
bre 2021 à Marseille après deux reports
dus à la crise sanitaire, pour un coût réajusté à 24,2
M€
, contre 20
M€
prévus dans la convention d’accueil entre le MTE et l’UICN et seulement
17,5
M€
de financements initialement arrêtés. La prise en charge de cet
évènement s’est avérée complexe en gestion, ayant nécessité un dégel de
la réserve à hauteur de 7,6
M€
, puis en fin de gestion une annulation en CP.
L’Office français de la biodiversité (OFB) voit sa SCSP augmenter
de 10
M€
, pour un total de 51,2
M€
en 2021 conformément aux
engagements pris par l’Etat à la création de l’établissement. Pour autant, le
solde budgétaire de l’OFB est à nouveau déficitaire en 2021
46
.
L’OFB est
un organisme récent, créé en janvier 2020, et qui vient de signer un contrat
d’objecti
fs
et de performance avec l’Etat. En 2021, les ressources attendues
de l’OFB proviennent principalement des Agences de l’eau (372,89
M€
prévus en 2021), de la SCSP susmentionnée, et de crédits issus du plan de
relance. A compter de la gestion 2021, une fraction de taxe affectée aux
agences de l’eau qui alimente le programme Ecophyto géré par l’OFB est
plafonnée et intégrée au sein de la norme de dépenses pilotables (+ 41
M€
),
sans changer l’enveloppe totale de versement des Agences de l’eau à
l’OFB.
Le programme a renforcé ses actions en faveur des aires protégées,
et de la biodiversité, avec une augmentation de 30
M€
des dépenses sur ces
actions par rapports à 2020 (actions 113-07-42 à 113-07-45), incluant une
dotation en fonds propres de 3,7
M€
en CP au profit des Parcs nationaux
(contre 1,4
M€
en 2020),
l’augmentation de l’aide versée à l’Office
national des forêts et aux réserves naturelles nationales.
A contrario,
est
relevée
une sous-exécution de 3
M€
en CP sur la sous-action « Natura
2000 » malgré des crédits prévisionnels à la baisse (28,6
M€
en PLF 2021,
contre 33,73
M€
en PLF 2020). Cette ligne connait régulièrement des sous-
exé
cutions, et sert d’ajustement au profit d’autres sous
-actions du
programme, du fait de la multiplicité des acteurs et des projets.
46
Estimé à - 25,3
M€ dans un premier temps, il serait finalement de
- 6,0
M€ en compte
financier, selon la direction du budget.
68
COUR DES COMPTES
Ces mesures de renforcement doivent être évaluées à l’aune de
l’engagement pris en Conseil de défense écologique à atteindred’ici fin
2022, de 30 %
d’aires protégées, dont un tiers sous protection forte, bien
loin du résultat attendu pour 2021, soit seulement 1,8 % du territoire
national sous protection forte
, d’après le PLF 2022
.
La Cour relève la non perception par le programme des fonds de
concours de la part des Agences de l’Eau, attendus à hauteur de 6
M€
. Le
ministère indique que ces crédits n’ont pas été rattachés au programme
faute de besoin des projets préalablement identifiés, et notamment le projet
de restauration écologique du fleuve Sélune finalement pris en charge
directement par l’Agence de l’eau
Seine-Normandie.
Les opérateurs du P.113 sont également bénéficiaires de crédits du
plan de relance sur la période 2021-2023, soit 260
M€
annoncé pour les
agences de l’eau
(dont 255,3
M€
en AE et 56,4
M€
en CP exécutés en
2021), et 85,32
M€
pour l’OFB
(dont 61,5
M€
AE et 12,5
M€
CP exécutés
en 2021)
, incluant pour ce dernier les crédits dédiés à l’entretien et la
modernisation des réseaux d’eau et des stations d’assainisseme
nt outre-
mer, 19
M€
pour les parcs nationaux (dont 6,7
M€
en AE et 2,8
M€
en CP
exécutés en 2021) et 25
M€
pour le Conservatoire du littoral (9,6
M€
en
AE et 3,6
M€
en CP exécutés en 2021)
. Ces crédits ont fait l’objet de
conventions de gestion dédiées, pour le financement de projets entrant dans
le périmètre d’action de ces opérateurs et donc dans le périmètre du
programme, sans clé de répartition définie entre crédits communs et crédits
relance, outre un critère temps de capacité à engager et dépenser
rapidement les sommes octroyées au titre du plan de relance.
D -
Programme 181 : la réintégration des dépenses du
fonds Barnier au budget général
En 2021, 1 047,0
M€
en autorisations d’engagement et 882
,6
M€
de
crédits de paiement (hors titre 2)
47
ont été consommés sur le programme
181, soit un taux de consommation respectivement de 87,3 % et de 93,1 %
des ressources disponibles. Deux nouvelles actions ont été créées :
l’action
13 permet de rassembler la subvention pour charges de service
public de l’INERIS, située auparavant dans différentes sous
-actions, et
améliorant le pilotage du programme ;
l’action 14 porte les crédits du fonds
pour la prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), dit également
fonds Barnier.
47
41
M€ de crédits de titre 2 financent la masse salariale de l’Autorité de sûreté
nucléaire.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
69
Ces crédits sont en augmentation de 37 % en AE et de 15 % en CP
par rapport à la gestion précédente, principalement du fait de la
réintégration au budget général du fonds Barnier
. En plus d’une ouvertur
e
à 205
M€
en AE=CP pour la reprise de ce fonds
48
, 50
M€
d’AE
supplémentaires ont été ouvertes concernant les conséquences de la
tempête « Alex » dans les Alpes-Maritimes (octobre 2020), et une dotation
de 160
M€
d’AE dits «
complémentaires » a été créée en 2021 pour couvrir
des opérations n’ayant pas été concrétisées par un acte juridique, mais
représentant un engagement moral de l’Etat. En tout, l’action 14 porte donc
415
M€
d’AE et 205
M€
de CP.
Les crédits du fonds Barnier ont été exécutés à hauteur de 72,3 % en
AE et 79,1 %
en CP. Il s’agit d’une exécution plus faible qu’initialement
prévue pour les AE, du fait principalement d’une faible consommation des
AE complémentaires dont le solde non-
engagé, s’élevant à 77
M€
en fin
de gestion, ne sera pas reporté sur la gestion
2022. S’agissant des CP, si le
taux de consommation est plus faible que les années précédentes (79,1 %
contre plus de 90 %), le total des engagements (162,1
M€
) est supérieur à
la moyenne de la période 2015-2020 (environ 125
M€
). Un report
automatique est prévu pour les reports des crédits non-consommés, mais
une attention particulière devrait toutefois être portée pour que seuls les
crédits strictement nécessaires en fassent l’objet.
Les
autres
ressources
du
programme
sont
constituées
principalement des subventions pour charges de service public (dont
quasiment 90 %
relèvent d’un opérateur unique, l’ADEME), qui
représentent dorénavant 75 % des crédits exécutés, contre 86 % en 2020.
Certains décalages temporels pour des travaux (comme ceux
financés par le fonds de concours « Plan Loire Grandeur Nature ») mis à
part, la crise sanitaire n’a pas
eu d’effet sur les dépenses portées par le
programme, selon le ministère.
48
Auparavant de 131,5
M€, le plafond du fonds passe ainsi à 205
M€ en 2021 (et à
235
M€
en 2022).
70
COUR DES COMPTES
Chapitre III
Des moyens croissants aux politiques
de la mission
I -
Des dépenses fiscales en légère baisse à périmètre
constant mais dont le poids reste important
et le pilotage à améliorer
Le nombre de dépenses fiscales principales rattachées à la mission
s’élève à 61 en 202
1. Sur la période 2008-2021, leur nombre a augmenté
de huit, avec des variations parfois importantes selon les années (34 en
2015, mais 49 en 2018). Pour 2021, il convient de souligner le rattachement
au P.174, et donc à la mission
EDMD,
d’une dépense fiscale notable, le
tarif réduit du gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages
agricoles (DF 800201), précédemment portée par la mission
Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales
.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
71
Graphique n° 10 :
dépenses fiscales et budgétaires 2021 de la mission
(Md€)
Source :
Cour des Comptes d’après données Chorus (pour les dépenses budgétaires) et données
Voies et Moyens du PLF 2022 (pour les dépenses fiscales)
Si trois dépenses fiscales nouvelles ont été créées en 2021, cette
augmentation est pl
us faible qu’en 2020 (
six dépenses fiscales avaient été
créées sur le seul programme 174
–
Énergie, climat et après-mines
») et
que ce qui a été voté pour 2022, soit 69 dépenses fiscales.
Le chiffrage de leur coût en 2021 s’élève à 4
690
M€
d’après le
s
Voies et moyens
, annexé au PLF 2022, en hausse de 494
M€
par rapport au
chiffrage du PLF 2021. Ce total est en baisse de 617
M€
par rapport au
chiffrage de 2020 hors rattachement de la DF 820201
- Tarif réduit du
gazole non routier autre que celui utilisé pour les usages agricoles
.
Des dépenses équivalentes à près du quart des crédits budgétaires
concentrées sur deux programmes
L’ensemble des dépenses fiscales de la mission représente près du
quart du montant des crédits de paiement consommés par la mission en
2021.
A périmètre constant de la mission, c’est
-à-dire principalement hors
crédits auparavant portés par le CAS
Transition énergétique
, ce rapport est
d’un tiers, équivalent à celui de
la gestion 2020.
Les deux principales dépenses fiscales représentent plus de la moitié
du coût total (2,56
Md€). Il s’agit du t
arif réduit pour le gazole utilisé
comme carburant par les véhicules de transport de marchandises d'au
moins 7,5 tonnes (1,41
Md€
) et du tarif réduit du gazole non routier autre
que celui utilisé pour les usages agricoles (1,15
Md€
). Elles sont toutes
72
COUR DES COMPTES
deux cotées défavorablement dans le « budget vert », comme ¾ des
dépenses fiscales de la mission (cf. partie suivante).
Deux programmes, le programme 174
–
Énergie, climat et après-
mines
et le programme 203
–
Infrastructures et services de transports
,
portent la majorité des dépenses fiscales. Alors que la répartition des
montants était équilibrée en 2020, 56 % du montant des dépenses fiscales
relèvent désormais du premier, et 41 % du second.
S’agissant
du
programme 174, le coût des dépenses fiscales qui y sont rattachées
représente à peu près les crédits budgétaires du programme.
Cette répartition a varié avec le temps, bien que sur la période 2010-
2021, les dépenses fiscales de la mission ont toujours été composées quasi-
exclusivement, en montant, par celles rattachées à ces deux programmes.
La part des dépenses fiscales du programme 203 dans le total des dépenses
de la mission a ainsi augmenté de 10 % à 41 %, tandis que celle du
programme 174 a été significativement réduite, passant de 87 % à 56 %.
Graphique n° 11 :
dépenses budgétaires et fiscales 2021 par
programme (Md€)
Source :
Cour des Comptes, données Chorus s’agissant des dépenses budgétaires et Voies et
moyens du PLF 2022 pour les dépenses fiscales
La principale raison de ces évolutions tient à la part croissante prise
par trois dépenses fiscales relatives à la taxe intérieure de consommation
des produits énergétiques (TICPE) : le tarif réduit appliqué au gazole pour
le transport routier de marchandises supérieur à 7,5 tonnes, principale
dépense fiscale de la mission, dont le coût est passé de 292
M€
en 2010 à
1 408
M€
en 2021 (avec un pic à 1 510
M€
en 2020), soit + 482 % (mais
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
73
en baisse de 7 % entre 2020 et 2021) ; le tarif réduit appliqué au gazole
pour le transport public collectif de voyageurs, dont le coût est passé de
30
M€
en 2010 à 197
M€
en 2021, soit + 657 % (la dépense est stabilisée
à environ 200
M€
en 2020 et 2021) ; et la création, en 2013, du tarif réduit
de TICPE utilisés dans les installations grandes consommatrices d’énergie
et soumises au régime des quotas d’émission de gaz à eff
et de serre du
dispositif ETS
49
, dont le coût est passé de 13
M€
en 2014 à 626
M€
en 2021
(PLF 2022)
50
.
Par ailleurs, les évolutions sont dues aussi à la création, en 2015, du
taux réduit de taxe intérieure de consommation sur la fourniture
d'électricité (TICFE)
51
et de la variation du
coût du crédit d’impôt pour la
transition énergétique (CITE)
–
précédemment CIDD
–
, passé de 2 100
M€
en 2008 à 300
M€
en 2021.
Deux faits saillants marquent la gestion 2021.
D’une part, la
suppression de la dépense fiscale relative au gazole non routier (GNR)
autre que celui utilisé pour les usages agricoles, prévue pour le 1
er
juillet
2021 aux termes de l’article 16 de la LFI 2020
52
, a été repoussée au 1
er
janvier 2023, en loi n°2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative
pour 2021 ;
l’estimation prévue de 600
M€
a ainsi été revue, passant à
1 150
M€, ce qui explique principalement le différentiel d’estimation en
tre
le PLF 2021 et le PLF 2022.
D’autre part, le CITE, remplacé comme
dispositif d’incitation à la rénovation énergétique par MaPrimeRénov’ sur
la gestion, est progressivement éteint : le montant dédié aux travaux
effectués les années précédentes s’élève à 300
M€
en 2021 et est estimé à
150
M€
pour 2022
53
. Il s’agissait jusqu’en 2019 de la principale dépense
49
ETS :
emissions trading schemes
, permis d’émissions négociables.
50
La dépense a été scindée en 2020 en trois dépenses fiscales : Tarif réduit pour le gaz
naturel et le méthane utilisés dans les installations grandes consommatrices d'énergie et
soumises au régime des quotas d'émission de gaz à effet de serre du dispositif ETS (DF
830201), tarif réduit pour le gaz naturel et le méthane utilisés dans les installations
grandes consommatrices d'énergie exerçant une activité considérée comme exposée à
un risque important de fuite carbone (DF830202), et tarif réduit pour les charbons
utilisés dans les installations grandes consommatrices d'énergie (DF840201). Le
chiffrage cumule les trois dépenses fiscales.
51
Pour l'électricité consommée par les transports collectifs ferroviaires et routiers, dont
le coût est chiffré à 200
M€
en 2021
52
Une telle suppression avait déjà été inscrite dans le projet de loi de finances pour
2019, avant d'être retirée à la suite du mouvement des « gilets jaunes ».
53
Sont concernés les travaux qui ne pouvaient pas être couverts par MaPrimeRénov’
au premier semestre 2021
, le dispositif n’ayant pas encore été élargi à l’ensemble des
bénéficiaires actuels.
74
COUR DES COMPTES
fiscale de la mission
54
. Il convient toutefois de noter que les crédits
MaPrimeRénov’ hors
Plan de relance, exécutés à hauteur de 709
M€
en
2021 et prévus à 1 700
M€
en 2022, n’atteignent pas les montants qu’a pu
historiquement représenter le CITE (1 950
M€
en 2018 pour les travaux
effectués en 2017).
Hors cotation de leur impact environnemental (cf. partie suivante),
la Cour constate qu’en 2021, à nouveau, aucune dépense fiscale n’a fait
l’objet d’une évaluation spécifique. L’impact économique n’est en
particulier pas évalué. Cinq dépenses fiscales rattachées à la mission ne
sont
pas
chiffrées.
22 dépenses
fiscales
concernent
moins
de
300 bénéficiaires, parmi lesquelles 15 affichent un nombre nul de
bénéficiaires d’après les indications du PLF 2021. La moitié des dépenses
fiscales n’ont pas de nombre de
bénéficiaires déterminé, alors même que,
pour certaines d’entre elles, le coût concerné peut être significatif
:
c’est le
cas du tarif réduit pour le gaz naturel et le méthane utilisés dans les
installations grandes consommatrices d'énergie et soumises au régime des
quotas d'émission de gaz à effet de serre du dispositif ETS (DF 830201),
qui représente pourtant 467
M€
. Certaines indications sont erronées :
d’après le PLF 2022, l’impact budgétaire de la DF 970104 (réduction du
malus quand le foyer comprend au moins trois enfants accueillis au titre de
l’aide sociale) est estimé à 10
M€
en 2021, pour aucun ménage
bénéficiaire.
Au regard du nombre, du coût
et de l’absence d’évaluation des
dépenses fiscales, la Cour réitère la reco
mmandation de l’année passée.
5
(MTE et MACP) : Procéder à une évaluation des
impacts environnementaux et économiques des dépenses
fiscales les plus coûteuses rattachées à la mission, et
proposer une rationalisation des dépenses non chiffrées ou
dont
le
nombre
de
bénéficiaires
est
réduit.
(Recommandation réitérée)
54
Au total, sur les années 2014-2019, le CITE a représenté une dépense de 8 311
M€
pour un coût moyen par bénéficiaire de 1 353
€ (source MTE/DGEC).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
75
II -
Une méthode de budgétisation environnementale
à améliorer
D’après
le « budget vert
», l’ensemble des dépenses (budgétaires et
fiscales) de la mission
favorables à l’environnement représenterait
18,1
Md€
, soit près de la moitié (48 %
) de l’ensemble des dépenses
favorables du budget de l’Etat
55
. Les dépenses défavorables s’élèveraient à
4,9
Md€, soit la moitié de l’ensemble des dépenses défavorables du budget
de l’
É
tat, et les dépenses à l’effet incertain, dites «
mixtes », en
représenteraient 85 % (4,0
Md€
sur 4,7
Md€
). Le poids de cette mission
dans le « budget vert
» de l’
État est donc majeur.
S’agissant de la lisibilité du document, si certaines précisions
méthodologiques ont été apportées dans le PLF 2022, le document ne
propose pas de comparaison des agrégats des données exécutées 2020 et
des prévisions 2021 consolidées
56
, ce qui ne pe
rmet pas d’en faire un réel
outil de suivi.
Les crédits budgétaires et taxes affectées ayant un impact sur
l’environnement
représentaient
22,9
Md€
,
dont
16,9
Md€
seraient
favorables (soit 45 %
des dépenses favorables du budget de l’Etat), et
2,2
Md€
défavorables (22 % des dépenses défavorables).
Certaines cotations peuvent susciter des interrogations sans
commentaire d’aide à la lecture
: des dépenses fiscales soutenant
l’utilisation du gazole pour le transport collectif de passagers ou utilisées
pour le transport ferroviaire financent le recours à des énergies fossiles et
sont jugées favorables en raison du soutien au report modal ; les crédits du
chèque énergie, mesure à vocation
d’abord
sociale pour lutter contre la
précarité
énergétique,
sont
considérés
comme
favorables
à
l’environnement, alors qu’ils ne participent pas à
adapter le bâti au
changement climatique. En cas de révision de la cotation de cette seule
mesure
57
, le montant total des crédits budgétaires considérés comme
55
Sur la totalité du
budget de l’
État proposé en PLF 2021 (488,4
Md€
), seuls 41,8
Md€
,
soit moins de 10 %
, sont considérés comme ayant un impact environnemental, qu’il soit
favorable, défavorable ou mixte. S’agissant des dépenses fiscales, qui représentent un
total de 90,3
Md€
pour 475 dépenses fiscales, 107 d’entre elles, soit 11,0
Md€
, sont
considérées comme ayant un impact environnemental.
56
Contrairement, par exemple, aux PAP ou au tome 2 de Voies et moyens.
57
La Cour a dans plusieurs rapports conclu au caractère défavorable de dépenses
budgétaires ou fiscales. Voir notamment
L’efficience des dépenses fiscales relatives au
développement durable
, communication à la commission des finances du Sénat, 2016
ou plus récemment
Les politiques de lutte contre la pollution de l’air
, 2020, et
Le
76
COUR DES COMPTES
favorables à l’environnement
pourrait
ainsi être inférieur d’au moins
800
M€
58
. Par ailleurs, la convention qui associe les crédits affectés à
certains établissements (CRE, ACNUSA) ou opérateurs (INERIS), en
réalité des dépenses de fonctionnement, à des dépenses favorables à
l’environnement, peut sembler discutable. Enfin, les dépenses en soutien
aux énergies renouvelables, qui représentent un quart des dépenses de la
mis
sion, sont cotées favorablement sur l’axe «
adaptation au changement
climatique » ;
pour autant, l’axe «
biodiversité
» n’est pas renseigné, alors
que l’installation d’éoliennes peut par exemple causer des dommages aux
milieux et aux espèces.
Les dépenses
fiscales de la mission favorables à l’environnement
représentaient 1 235
M€
;
en réalité, d’après le coût établi en PLF 2022, ce
montant est plus faible, de 1 043
M€
. Les dépenses défavorables à
l’environnement sont plus de deux fois plus élevées
: 2 648
M€
en
prévision (« budget vert » pour 2021), 3 278
M€
d’après les chiffres du
PLF 2022
59
. Cette différence significative entre le coût prévu et le coût
provisoire s’explique principalement par des dépenses fiscales favorables
à l’environnement plus réduites
en gestion (CITE et tarif réduit d’électricité
pour les transports collectifs notamment), et par le report de la suppression
de la dépense relative au GNR autre que celui utilisé pour les usages
agricoles, conduisant à maintenir une dépense fiscale défavorable à
l’environnement.
Sur la période 2019-2021, le graphe suivant illustre la
prépondérance de dépenses fiscales défavorables, dépenses qui restent
relativement stables sur la période. Les dépenses fiscales considérées
comme favorables à l’environnement
représentent moins du quart du total
(22,2 %), tandis que celles qui sont néfastes en représentent plus des deux-
tiers (69,8 %). Les dépenses fiscales emportent plus de la moitié des crédits
jugés défavorables de la mission.
chèque énergie Communication à la commission des finances, de l’économie générale
et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale
, février 2022.
58
Il s’agit du coût du chèque énergie «
classique », le chèque énergie « exceptionnel »
ne pouva
it pas être pris en compte dans les estimations d’octobre 2020.
59
Ces calculs proviennent du retraitement des cotations « budget vert » du PLF 2021
avec les chiffres actualisés du montant 2021 des dépenses fiscales d’après le PLF 2022.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
77
Graphique n° 12 :
cotation des dépenses fiscales sur 2019-
2021 (M€)
Source : PLF 2021 et 2022
–
Jaune sur le budget vert, et données opendata associées
La méthodologie du « budget vert
» n’a pas permis de rationaliser
les dépenses fiscales de la mission. Le ministère indique s’inspirer de cette
cotati
on pour établir un tableau de synthèse permettant d’analyser les
mesures proposées en loi de finances et
d’
en déduire des propositions
concernant les dépenses fiscales. Pour le PLF 2022, un aménagement de la
déduction exceptionnelle en faveur des navires, bateaux ou équipement
répondant à des enjeux écologiques (DF 230103), favorable à
l’environnement, a ainsi été proposé, mais il s’agit d’une dépense fiscale
dont le coût est considéré comme négligeable. D’après le «
budget vert »
de
2022,
le
coût
prévu
des
dépenses
fiscales
défavorables
à
l’environnement est en augmentation de 100
M€
, tandis que celui des
dépenses favorables baisse d’autant.
La Cour encourage le ministère à approfondir la démarche de
budgétisation « verte » des crédits budgétaires et dépenses fiscales. La
présenta
tion de l’exécution du «
budget vert » constituerait un progrès. Il
pourrait être envisagé l’actualisation des cotations environnementales au
vu de l’amélioration de l’évaluation des impacts sur l’environnement des
actions visées.
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
DF 2019 - réalisé
PLF 2021
DF 2020 - réalisé
PLF 2022
DF 2021 - estimé
PLF 2022
Neutre
Mixte
Favorable
Défavorable
78
COUR DES COMPTES
III -
Le rôle majeur des opérateurs
au sein de la mission
La mission se caractérise par le poids et le rôle des opérateurs dans
la mise en œuvre des politiques publiques portées par le ministère
(cf. annexe 11 pour des compléments)
.
Le périmètre des opérateurs principaux de la mission comprend
34 établissements publics, un GIP et une association (cf. annexe n° 10),
identique à 2020 qui avait connu plusieurs évolutions.
A -
Évolution des ressources
Les subventions pour charges de service public représentent 5,9 %
des crédits de la mission, soit 1 476,17
M€
versés aux opérateurs de la
mission en 2021 (en baisse de 3,5 %)
. Elles sont portées pour l’essentiel
par le programme 181
–
Prévention des risques
avec l’ADEME notamment
(571,3
M€
) et le programme 159
–
Expertise, information géographique et
météorologique
(464
M€
, en intégrant les transferts survenus en cours de
gestion au titre du fonds d’accomp
agnement interministériel des ressources
humaines). En plus des SCSP, une partie des crédits de la mission financent
des mesures portées par les opérateurs. Rapporté aux crédits de la LFI, les
programmes 159, 174, 181, 113 et 205 voient plus de 25 % (18 % pour
l’ensemble de la mission) de leurs crédits de LFI finançant les opérateurs.
Le principal mode de financement des opérateurs de la mission reste
les taxes affectées pour un montant évalué à 5,3
Md€
en LFI 2022
60
, stable
au global, la baisse de la fraction de TICPE à
l’AFITF (
-300
M€
) étant
contrebalancée par des hausses sur la taxe due par les concessionnaires
d’autoroutes et les redevances aux agences de l’eau. L’EPSF n’est pas
attributaire de taxes affectées en 2021. Près de 80 % du volume des taxes
affectées des opérateurs de la mission sont destinées à l’AFITF (1,9
Md€
)
et aux agences de l’eau (2,2
Md€
). Les autres établissements concernés
sont notamment la Société du Grand Paris (SGP) et Voies navigables de
France.
Les taxes affectées aux opérateurs de la mission représentent
environ 32 %
du total des taxes affectées à l’ensemble des opérateurs de
l’État, pourcentage stable par rapport à 2020.
60
5,34
Md€ en exécut
ion 2020, 5,31
Md€ en prévision 2021, 5,25
Md€ en prévision
2022, Voies et moyens Tome 1 2022.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
79
B -
Évolution des dépenses
Entre 2019 et 2020, les dépenses des opérateurs rattachés à un
programme de la mission avaient crû de 1
Md€
atteignant 11,8
Md€
. En
2021, les dépenses des opérateurs présenteraient une hausse plus limitée,
de l’ordre de
600
M€
, en particulier du fait de la hausse des dépenses de
l’AFITF (
+ 226
M€
) et de diverses dépenses dans le cadre du plan de
relance, pa
r exemple en lien avec l’eau
.
Aucun opérateur rattaché à la mission n’a fait l’objet d’un
prélèvement de fonds de roulement en 2021.
La Cour demande l’actualisation des données relatives aux
dépenses des opérateurs, ou à défaut la confirmation qu’
elles ne seront
disponibles que dans le rapport annuel de performance (RAP) 2021.
C -
Évolution des effectifs
Graphique n° 13 :
p
lafond d’emplois et exécution des emplois des
opérateurs (en ETPT)
Source : MTE.
En LFI 2021, le nombre maximal d’emplois rémun
érés par les
opérateurs de la mission a été fixé à 19 266 ETPT
. L’exécution 2021
(provisoire) montre une sous exécution (-1,2%) du même ordre
qu’en
2020.
80
COUR DES COMPTES
La plupart des opérateurs ont connu à périmètre constant des baisses
d’effectifs plus ou moins marquées, avec des mouvements
internes
complexes et diversifiés. Par exemple, le Cerema a perdu de 2017 à 2021
de 72 à 158 ETP par an (tout en augmentant en parallèle les effectifs hors
plafond). Les agences de l’eau connaissent une baisse limitée mais
continue de leurs effectifs, couplée à des problèmes de mobilité et de
vieillissement au vu de la pyramide des âges.
L’ADEME
, après plusieurs
années de baisse, a connu en 2021 une légère hausse de son plafond
d’emplois.
Exception dans ce panorama, la Société du Grand Paris
bénéficie d’une hausse dynamique de son plafond d’emplois depuis cinq
ans, avec une sous
–
exécution, en 2021, de 789 ETPT pour un plafond de
875, soit la moitié de la sous exécution à l’échelle de la mission.
Compte tenu de la date limite d’adoption des comptes financiers
fixée au 15 mar
s, le MTE n’a pas été en mesure
de collecter et de
transmettre en temps utile
toutes les données permettant d’actualiser
l’analyse sur l’exécution des effectifs.
D -
Exercice de la tutelle
Sur les 36 opérateurs que compte la mission, 30 disposent désormais
d’un contrat d’objectifs et de performance (COP) signé
.
Les signatures des
COP de l’OFB, de l’ANDRA, de l’ENTPE
(et
peut-
être l’ENPC) sont
attendues pour 2022. Le COP du Cerema a été
adopté
par le conseil d’administration
en septembre 2021.
La
progression du nombre de COP sera bientôt arrêtée, puisqu’il
n’
en est pas envisagé pour trois des opérateurs (voir annexe n° 10). Cette
position est compréhensible pour GEODERIS (un GIE) et le CITEPA (une
association), mais pas pour la SGP. Pour cette dernière, le MTE indique
que la définition dans la loi n°2010-597 des objectifs rend «
moins
nécessaire l’appui sur un contrat d’objectifs
» ; de plus, toujours selon le
MTE, l’audition du futur président du directoire
par le Parlement et
l’existence
de comité de pilotage permettent un suivi au plus haut niveau
de l’Etat. La Cour prend acte de cette réponse mais relève qu’aucun des
items mentionnés ne permet par exemple de suivre les moyens de
fonctionnement de l’établissement ou son efficience avec les mêmes
r
epères qu’un COP.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
81
IV -
Les fonds sans personnalité juridique :
une réduction du nombre de comptes concernés,
une reprise en interne de la gestion à évaluer
Pour des précisions sur les fonds qui se rattachent, par leur objet, au
périmètre de la mission, le lecteur se reportera à
l’annexe n°
12 ainsi
qu’aux
analyses des précédentes NEB.
La gestion 2021 a permis des améliorations dans la gestion des fonds
sans personnalité juridique. La loi de finances initiale pour 2021 a prévu la
réinternalisation par la DGEC du traitement de versement des fonds CSPE,
TSSG (tarif spécial de solidarité sur le gaz) et « Biométhane »
61
, liés à
l’ancien mécanisme de recouvrement de la contribution au service public
de l’électricité (CSPE dite «
historique ») actuellement gérés par la Caisse
des dépôts et consignations. S’il reste des paiements au titre de ces comptes
du fait des reprévisions par la CRE pour les charges des exercices
précédents, ils ont été clôturés en 2021. De même, le fonds Barnier a été
réintégré au sein du budget de
l’Etat le 1
er
janvier 2021 (
cf
.
infra
). Enfin,
le fonds « Enveloppe spéciale transition énergétique » devrait prendre fin
le 30 juin 2022, et la clôture du compte « Transition énergétique » est
prévue, bien que la DGEC n’ait pas fourni d’indications précis
es à ce sujet.
Pour le fonds d’indemnisation des commissaires enquêteurs
(FICE),
le ministère a réaffirmé dans le cadre de l’instruction de la présente
note
son opposition à l’intégration de ce fonds au budget général, au nom de
l’indépendance des commissa
ires enquêteurs. Comme la Cour le rappelle
régulièrement, cet argument n’est pas recevable dans la mesure où ce sont
les tribunaux administratifs qui fixent le montant de l’indemnité sur la base
du barème défini par l’État. Le ministère a toutefois indiqué
qu’une
réflexion était en cours pour clôturer progressivement le compte « en
prévoyant, en contrepartie, d’apporter des garanties de versement aux
commissaires enquêteurs ».
La direction du budget a confirmé qu’une telle
clôture devrait intervenir en 2022.
S’agissant des
deux autres fonds relevant du périmètre de la mission,
il n’est pas constaté d’évolution pour clarifier leur situation, soit en les
réintégrant au sein du budget de l’État, soit au contraire en en confiant la
gestion pleine et entière à un organisme tiers.
S’agissant du compte « Service public de l’énergie », la Cour a
recommandé en 2017 et 2018 de « dénoncer la convention de gestion avec
la Caisse des dépôts et consignations relative au Service public de
61
Article 90 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.
82
COUR DES COMPTES
l’énergie
» et a invité en 2019 a
insi qu’en 2020 le ministère à estimer le
coût d’une reprise en interne. Le ministère considère qu’au regard de la
baisse des frais de gestion liés au compte et des faibles moyens humains
disponibles en interne, une telle reprise n’est pas souhaitable.
Con
trairement à ce qu’il avait indiqué en 2020,
et au regard de l’absence
de volonté du ministère de mettre fin à la convention de gestion, aucun
travail de réflexion pour une gestion en régie n’a été conduit ni une analyse
de l’impact financier d’une telle r
eprise fournie.
Compte tenu du caractère significatif des frais de gestion des fonds
sans personnalité juridique malgré la clôture prévue ou effective de sept
des neuf comptes concernés, la Cour a invité dans la
NEB 2020
le ministère
à poursuivre son analy
se comparative d’une gestion interne par rapport à
une gestion extra-
budgétaire, intégrant l’impact financier. Aucun
document attestant d’une telle
démarche
n’a été fourni. La Cour
précise sa
recommandation pour inviter le ministère à effectuer cette analyse.
6.
(DGEC) :
Engager ou poursuivre l’évaluation des
coûts et des économies résultant de la reprise au sein de
l’administration centrale
de la gestion des fonds sans
personnalité
juridique,
confiée
à
des
tiers.
(Recommandation modifiée)
V -
L’évolution de l
a dépense totale
sur moyenne période
À périmètre courant, les dépenses budgétaires de la mission ont
augmenté de 103 % entre 2009 et 2020. Elles ont diminué régulièrement
entre 2009 et 2015, avant d’augmenter à nouveau à partir de 2016, à la
faveur de la création du programme 345
–
Service public de l’énergie
et
particulièrement de
l’
intégration en son sein en 2021 des missions du CAS
Transition énergétique.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
83
Graphique n° 14 :
crédits budgétaires exécutés 2009-2021 (CP,
M€
)
Source : Cour des comptes d'après les RAP de la mission et les données Chorus pour 2021
La construction d’une vision consolidée et pluriannuelle de
l’évolution de la dépense totale des politiques publiques portées par la
mission est cependant indispensable du fait du volume important des
crédits budgétaires de la mission, de la multiplicité des actions, du
dynamisme de leurs évolutions, du risque macroéconomique généré par
certains de ses opérateurs. Ainsi, la Société du Grand Paris porte un
programm
e à l’origine de plusieurs milliards d’euros de dépenses par an,
en ayant recours à l’emprunt et qui générera une dette qui pourrait dépasser
35
Md€
.
La seule consommation des crédits budgétaires apparaît donc
insuffisante pour approcher la dépense totale des politiques publiques
portées par la mission du fait de la fragmentation budgétaire. Comme
depuis quelques années, il est proposé une vision consolidée
62
(cf.
annexe 13), qui fait apparaître depuis 2014 un quasi doublement des
dépenses pouvant être associées au sens large à la mission EDMD, à un
niveau voisin de 40
Md€
de dépenses annuelles.
62
En y adjoignant, des dépenses estimées des fonds sans personnalité juridique (FSPJ),
et des dépenses du budget annexe relatif au contrôle et à l’exploitation aériens
(BACEA), ces deux derniers étant connexes, au moins pour partie, aux politiques de
développement durable portées par la mission.
84
COUR DES COMPTES
Annexes
Annexe n° 1 Liste des publications récentes de la Cour des comptes en
lien avec les politiques publiques concernées par la NEB
Annexe n° 2 Suivi des recommandations formulées au titre de
l’exé
cution budgétaire 2021
Annexe n° 3 Présentation graphique globale de la mission
Annexe n° 4 Impact de la crise sanitaire en
M€
Annexe n° 5 Répartition des transferts des crédits provenant du CAS
Transition énergétique entre les programmes 345 et 174
Annexe n° 6 Des dépenses en diminution pour les charges de soutien à
la cogénération
Annexe n° 7 Charges de service public de l’énergie
: un système peu
lisible à réformer
Annexe n° 8 Comptabilisation en engagements hors bilan des
compensations de charges de service public
Annexe n° 9 Éléments complémentaires sur le programme 203
Annexe n° 10 Etat des lieux des contrats d’objectifs et de performance
des opérateurs
Annexe n° 11 Compléments sur les opérateurs
Annexe n° 12 Les fonds sans personnalité juridique de la mission
Écologie, développement et mobilité durables
Annexe n° 13 Evolution de la dépense totale sur moyenne période
–
périmètre élargi
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
85
Annexe n° 1
Liste des publications récentes de la
Cour des comptes en lien avec les politiques
publiques concernées par la NEB
Mars 2022,
L’entretien des routes nationales et départementales
Mars 2022, La préparation
et la mise en œuvre du plan de relance
Février 2022, Le chèque énergie. Communication à la commission des
finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de
l’Assemblée nationale
Décembre 2021, La politique de développement des biocarburants
Décembre 2021, L
’analyse des co
ûts du système de production électrique
en France
Novembre 2021, Le réseau ferroviaire français : des évolutions
significatives mais des choix nécessaires à venir (Note - Les enjeux
structurels pour la France)
Novembre 2021, Les choix de production électrique : anticiper et
maîtriser les risques technologiques, techniques et financiers (Note - Les
enjeux structurels pour la France)
Oc
tobre 2021, Réseau de transport d’électricité (RTE)
Octobre 2021, L’institut de radioprotection
et de sûreté nucléaire (IRSN)
Septembre 2021, Le déploiement
par l’
ANAH du dispositif
« MaPrimeR
énov’ »
: premiers enseignements (audit flash)
Juillet 2021, Évaluation de la politique publique de lutte contre la
prolifération des algues vertes en Bretagne (2010-2019) (rapport public
thématique)
Mars 2021, ENEDIS : Contrôle des comptes et de la gestion
Mars 2021, Rapport public annuel, tome I
86
COUR DES COMPTES
-
La SNCF face à la crise sanitaire : une mobilisation réussie, un
modèle économique fragilisé
Janvier 2021, Contrôle des comptes et de la gestion de la Commission de
régulation de l’énergie (CRE) pour les exercices 2013 à 2019.
Janvier 2021, Les relations entre l’État et ses opérateurs (
Rapport
demandé par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques
publiques de
l’Assemblée nationale)
Juillet 2020, Les politiques de lutte contre la pollution de l'air (58-2
commission des finances du Sénat)
Juillet 2020, La filière EPR
Juillet 2020, les leviers de la politique foncière agricole (référé)
Avril 2020, La structuration de la filière forêt bois, ses performances
économiques et environnementales (58-2 Assemblée nationale) ;
Février 2020, Le contrôle de la sécurité des navires et de leurs
équipages :
une mutation à approfondir et à mettre en œuvre (rapport
public annuel 2020)
Février 2020, L’arrêt et le démantèlement des installations nucléaires
(58-2 communication à la commission des finances du Sénat)
Novembre 2019, Le grand port maritime de la Guyane
Novembre 2019, La gestion des ressources humaines de la SNCF
Novembre 2019, La société Autoroutes et tunnel du Mont-Blanc (ATMB)
et la société française du tunnel routier du Fréjus (SFTRF) (référé)
Octobre 2019, Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture
à la concurrence (rapport public thématique)
Juillet
2019, L’aval du cycle du combustible nucléaire (rapport public
thématique)
Avril 2019, Le plan de relance autoroutier, référé
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
87
Février 2019, Rapport public annuel, tome 2 :
-
Les trains Intercités : une réforme à achever
-
La politique salariale à EDF SA : des réformes de fond qui restent à
engager
Mars 2019, La valorisation des données de l’Institut national de
l’information géographique et forestière (IGN), Météo France et du
Centre d’études et d’expertise sur les risques, de l’environnement, la
mobili
té et l’aménagement (CEREMA)
:
l’enjeu de l’ouverture des
données publiques (référé)
Décembre 2018 : SNCF Réseau (rapport public thématique)
26 juillet 2018 : Le terminal multimodal du Havre (référé)
14 juin 2018 :
L’exercice de
la tutelle de l’État sur les opérateurs de la
biodiversité (référé)
16 mars 2018 : La route Centre Europe Atlantique (référé)
Mars 2018 : Le soutien aux énergies renouvelables (Communication à la
commission des finances du Sénat)
Février 2018, Rapport public annuel, tome 1 : Le regroupement
immobilier des services centraux des ministères chargés de l'équipement,
de l'environnement et du logement : une fonctionnalité améliorée au prix
de surcoûts évitables ;
l’ENSM
: un avenir à clarifier
88
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2
Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution budgétaire 20
21
N°
Recommandation formulée au
sein de la note d’exécution
budgétaire 2020
Réponse de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par
la Cour du degré
de mise en
œuvre*
1
(MTE) : Compléter le projet
annuel de performance (PAP) et le
rapport annuel de performance
(RAP) de la mission EDMD par un
état des investissements en faveur
des transports financés sur crédits
budgétaires et sur crédits de
l’AFITF.
Comme le mentionne la LOM, la DGITM considère que les
investissements dans les transports relèvent essentiellement de
l’AFITF. En effet les crédits budgétaires issus de la loi de finances
(LF) servent principalement à financer des dépenses d’intervention
ou de fonctionnement. C’est le cas des concours versés à SNCF
Réseau, des subventions pour charges de service public (SCSP) pour
Voies navigables de France (VN), l’Autorité de régulation des
transports (ART) et l’Etablissement public de sécurité ferroviaire
(EPSF) ou encore pour le financement du dragage des accès des
grands ports maritimes. Pour le mode routier, les crédits budgétaires
financent également la partie entretien courant du réseau routier
national (RRN) qui peut être assimilé à du fonctionnement.
Si l’AFITF verse des crédits fonds de concours au P203 qui sont
exécutés, pour l’essentiel, au niveau local par
les services
déconcentrés du ministère, il ne s’agit pour autant que de crédits
provenant initialement de l’agence. Ainsi, le périmètre de cette
recommandation recouvre concrètement celui de l’AFITF.
La recommandation vise à compléter
l’information donnée et non à se substituer à
l’existant. Il n’est pas ignoré que des éléments
sont déjà disponibles. Leur lecture pour
comprendre l’apport de
la mission aux
investissement visés manque de fluidité.
L’annonce d’une mise en œuvre plus avancée
pour le RAP concernant l’année 2021 marque
une bonne prise en compte de la
recommandation. Il n’est cependant pas
encore possible
d’en évaluer l’effectivité
. Les
difficultés rencontrées cette année par
l’AFITF et la dynamique des montants
consacrés aux investissement rendent d’autant
plus nécessaire une information accessible.
M
ise en œuvre en
cours
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
89
S’agissant de l’AFITF, je tiens à vous préciser que les
PAP et RAP
actuels du P203 contiennent, au moins partiellement, les éléments
demandés. En effet la partie « opérateur » des PAP et RAP donne un
compte rendu des financements prévus (PAP) et mis en place (RAP)
par l’agence.
Le bilan détaillé de l’exercice pour l’AFITF est un document public
disponible : https://www.afit-france.fr/rapports-dactivite-40.
Par ailleurs, s’agissant des crédits fonds de concours du P203 versés
par l’agence, les PAP et les RAP actuels donnent également des
éléments de prévision et de réalisation.
Enfin, en application de l’article 3.II de la Loi d’Orientation des
Mobilités, un rapport annuel présentant ces éléments doit être élaboré
et remis au Parlement. Pour 2021, ce rapport a été constitué par la
DGITM et remis au Secrétariat Général du Gouvernement.
Cependant afin de clarifier le rôle de l’AFITF dans le cadre de
PAP/RAP, cette recommandation sera mise en œuvre pour le
prochain RAP concernant l’année 2021. Dans la partie opérateur de
l’AFITF un tableau de synthèse reprendra de f
açon exhaustive les
investissements mis en place par l’agence.
2
(2021, DGEC et DB) : Revoir les
modalités de budgétisation et de
paiement des charges du service
public de l’énergie pour mettre fin
L’expertise de la recommandation de la Cour de la NEB précédente
sur la modification des conditions de traitement des charges de
service public de l’énergie est en cours. Des échanges au sein de
l’administration ont lieu dans le cadre de la rédaction en cours du
La DB et la DGEC ont dans le cadre de la
NEB fait part des efforts entrepris. Selon elles,
les mesures telles que modélisées et testées
n’aboutissaient pas à une évoluti
on mieux
Mise en œuvre
incomplète
90
COUR DES COMPTES
à une gestion des échéanciers de
dépenses guidée par des
considérations d’opportunité
budgétaire.
décret en Conseil d’Etat pour réviser la partie règlementaire du code
de l
’énergie suite à la suppression du CAS TE.
Le MTE a pris note de la recommandation de la Cour et va
expertiser, en lien avec la Direction du Budget, une potentielle
évolution des mécanismes actuels de budgétisation et de paiement
des compensations des charges de service public notamment eu égard
aux pistes de réflexions de la Cour telles que :
-
Limiter l’ajustement sur deux années en n’opérant pas une
reprévision des charges en N+ 1 ;
-
Mettre fin au système de paiement des charges
prévisionnelles sur deux exercices en organisant le paiement des
compensations prévisionnelles entre janvier et décembre de l’année
N ;
-
Clarifier réglementairement les règles de budgétisation et de
paiement des compensations et retenir la même règle pour tous les
opérateurs y compris EDF.
La DGEC rejoint la Cour des comptes sur le fait que ces propositions
de modifications iraient dans le sens d’une amélioration de la
lisibilité et du suivi de ces charges. Toutefois, il convient de rappeler
que l’adoption de telles mesures ne résoudrait pas, voire risquerait
d’amplifier, la problématique des fluctuations inter
-annuelles des
charges de service public de l’énergie en fonction de paramèt
res
exogènes comme les prix de l’énergie (par exemple, on constate un
contrôlée des charges. Par ailleurs, bien
qu’ayant annoncé r
éfléchir aux différentes
pistes, les deux directions n’ont pas été en
mesure de fournir des éléments de réflexion
ou comptes rendus de travail.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
91
écart de 3Md€ entre les charges pour 2021 et pour 2022). Les
dispositions actuelles ont en effet l’avantage de lisser les variations
en gestion glissante avec, au besoin et conformément à
l’interprétation de l’article R.121
-31, des ajustements en LFR basés
sur les reprévisions de la CRE.
En effet, la DGEC tient à rappeler que l’ouverture de crédits en LFR
2020 de 470,4
M€
pour anticiper la hausse des charges payables en
2021 en raison de
l’évolution à la baisse des prix de l’énergie fin
2019 et en 2020, a eu pour but légitime de limiter une dérive trop
importante du report de charges et d’éviter de faire peser une trop
lourde augmentation des charges sur la trésorerie d’EDF. A défaut de
prise en compte en LFR, les sous-compensations au titre des années
antérieures pouvaient impacter très sensiblement la soutenabilité des
budgétisations LFI des années suivantes uniquement fondées sur une
évaluation au titre des charges prévisionnelles de l’
année considérée.
A contrario, l’augmentation des prix de l’énergie en 2021 a engendré
une baisse des charges. Toutefois, il a été jugé opportun d’annuler
aucun crédit sur le P345 en LFR 2021 pour réduire le report de
charges du dernier versement de 2021 en janvier 2022.
3
(DGEC) : Subordonner toute
modification des dispositifs de
non communiquée
mise en œuvre
incomplète
92
COUR DES COMPTES
bonus-malus automobile et
d’aide
à la conversion à une étude
d’impact et approfondir
l’évaluation de l’efficacité
environnementale des dispositifs.
(Recommandation réitérée)
La Cour constate que le CGDD a conduit de
façon répétée des travaux d’évaluation sur la
prime à la conversion (2018, 2019 et 2020).
Le comité d’évaluation du plan de relance
vient de lancer un appel à projets pour
approfondir cette évaluation et l’élargir au
bonus. Cependant, l’appropriation des
résultats de ces travaux dans le pilotage des
d
ispositifs n’apparaît pas clairement. En outre,
l’évaluation ex
-ante des modifications
répétées du dispositif reste indiscernable.
4
(MTE et MACP) : Procéder à une
évaluation des impacts
environnementaux et économiques
des dépenses fiscales les plus
coûteuses rattachées à la mission,
et proposer une rationalisation des
dépenses non chiffrées ou dont le
nombre de bénéficiaires est réduit.
(Recommandation réitérée)
non communiquée
5
(2021, MTE) : Engager ou
poursuivre l’évaluatio
n des coûts
Concernant la recommandation de reprise en interne du fonds «
Service public de l’énergie », elle a été mise en œuvre partiellement
Le ministère ne souhaite pas la reprise en
interne de la gestion des fonds restants, et en
M
ise en œuvre
incomplète
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
93
et économies de la reprise en
interne de la gestion du fonds
d’indemnisation des commissaires
enquêteurs, du fonds de l’Agence
nationale pour la gestion des
déchets radioactifs et du fonds «
Service public de l’énergie » afin
d’en assurer, le c
as échéant, sa
mise en œuvre
sur le volet de la gestion des remboursements des charges négatives.
Avec la nouvelle convention de mandat, une des missions de la CDC
sur la gestion des remboursements des charges négatives a été
transférée en interne au MTE.
Sur les versements mensuels aux opérateurs, la reprise en interne
n’est pas jugée souhaitable à plusieurs égards
:
Le nombre de versements mensuels à plus de 150 tiers qui porte sur
plusieurs milliards d’euros annuellement justifie de faire appel aux
compétences particulières de la Caisse des dépôts et consignations
qui dispose de par ses missions des outils techniques, des moyens
humains et des compétences permettant d’assurer ce type de
missions. Les frais de gestion par la CDC, qui s'élevaient à 113 k€ en
2018, 124 k€ en 2019, 154 k€ en 2021, représentent environ moins de
0,002% de ces dépenses d'intervention.
En outre, ces dépenses sont amenées à fortement diminuer en raison
de la clôture des trois comptes historiques et l'arrêt de la gestion en
double programme (absorption P764 par le P345). Les frais de
gestion de la Caisse des dépôts et consignations en 2022 s’élè
vent
désormais à 67 k€, on constate une diminution considérable de 87 k€
entre 2021 et 2022.
particulier du fonds « Service public de
l’énergie
» ; il reprend les mêmes arguments
que pour
la gestion
précédente, sans pouvoir
démontrer avoir évaluer précisément le coût
d’une telle gestion en interne
.
S’
agissant du
fonds «
Service public de l’énergie
», le
remboursement des charges négatives a
toutefois bien été repris en interne.
94
COUR DES COMPTES
Ainsi, mettre un terme à la convention de gestion par la CDC
engendrerait une désoptimisation disproportionnée en termes de
moyen humains et de développement de compétences internes au
MTE de gestion de versements et de mise en paiement alors que ces
compétences sont disponibles à la CDC moyennant des frais
raisonnables au regard du montant dudit programme et des enjeux.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre en cours, non mise en œuvre, ref
us, devenue sans objet
Pour mémoire, la NEB relative au compte d’affectation spéciale «
service nationaux de transport conventionnés de voyageurs
» n’avait pas
donné lieu à de recommandation au titre de 2020. En 2019, il était recommandé la suppression du CAS.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
95
Annexe n° 3
Présentation graphique globale de la mission
96
COUR DES COMPTES
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
97
Annexe n° 4
Impact de la crise sanitaire en
M€
Tableau n° 19 :
dépenses supplémentaires en
M€
Prog.
Intitulé de la dépense
CP 2020
CP 2021
Commentaire 2021
174
Soutien
à
la
demande
en
véhicules
propres
du
plan
automobile (bonus écologique,
prime à la conversion)
468,84
(0 à) 506
L'ensemble de la dotation du 174 a été
consommée en AE et CP. Elle est complétée par
une dotation sur le programme relance qui
permet
notamment
de
répondre
au
fort
dynamisme des dépenses de bonus automobile.
174
Dispositif MaPrimeRénov
(0 à)709
L'ensemble de la dotation du 174 a été
consommée en AE et CP. Elle est complétée par
une dotation sur le programme relance qui
permet
notamment
de
répondre
au
fort
dynamisme
des
dépenses
de
rénovation
énergétique. Il apparaît toutefois étrange de
considérer que les crédits concernés sont en lien
avec la crise sanitaire :
le dispositif qu’ils
abondent existait dès le 1
er
janvier 2020, et
connaît simplement une montée en charge
progressive.
203
Plan de relance DGITM
0,00
(600)
Versé à l’AFITF pour la relance et assimilable
au moins pour partie à une mesure en réponse à
la crise (dans un contexte où par ailleurs des
recettes sont en baisse)
203
LFR
2020
subvention
budgétaire AFITF
250,00
(100)
203
Redéploiement CAS amendes
radar pour l'AFITF
180,00
(150)
203
LFR 2020 complément péages
fret
20,40
-
217
Extension du télétravail
3,03
0,94
217
Mesures
de
protection
sanitaires
0,91
0,3
217
Primes Covid titre 2
1,59
-
217
Non application du jour de
carence
à/c
du
24/03/2020
jusqu'à la fin de l'état d'urgence
sanitaire
0,70
-
98
COUR DES COMPTES
181
Compensation perte de recettes
INERIS
1,50
0,00
Il n'a pas été nécessaire de procéder à un
versement complémentaire en compensation de
pertes COVID à l'INERIS en 2021
159
Pertes
de
ressources
opérateurs : prélèvements sur
FDR
11,90
0,00
205
Dépenses de personnel et de
fonctionnement
0,77
0,00
205
Compensation
moindres
recettes
établissements
d'enseignement
0,66
0,00
205
Subvention exceptionnelle aux
entreprises
de
transport
maritime
25,00
36,90
aide soutien entreprise ferries BAI 45M euros
113
Subventions exceptionnelles
0,375
Aide financière versée aux centres de soins de la
faune sauvage fragilisés par la crise de covid-19.
113
Subventions exceptionnelles
0,95
0,95
Soutien aux seuls cirques animaliers et les autres
établissements itinérants
Total
966,25
jusqu’à
2 105
M€
Suivant le périmètre retenu, certaines des
mesures recensées pouvant répondre à plusieurs
objectifs
Source : MTE, estimation Cour des comptes
Tableau n° 20 :
moindres dépenses en
M€
Programme
Intitulé de la dépense
CP 2020
CP 2021
Commentaire 2021
181
Ralentissement des dépenses
au titre du Plan Loire Grandeur
Nature
0,50
0,50
Ralentissement des dépenses au titre du Plan
Loire Grandeur Nature
181
Réduction des dépenses de
formation de l'inspection des
installations
classées,
réduction
des
frais
de
déplacement
1,00
0,50
Réduction
des
dépenses
de
formation
de
l'inspection des installations classées, réduction
des frais de déplacement
159
Dépenses de fonctionnement
et frais de déplacement
4,80
-
203
Sous exécution
310,00
(0-100
M€
)
(causes multifactorielles)
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
99
217
frais de déplacement
1,38
-
217
les dispositifs de formations
interrégionales et nationales
0,86
-
217
restauration collective
1,06
NR
Economies non valorisées
217
indemnités de service fait
3,40
NR
Economies non valorisées
113
sous-exécution des services
déconcentrés (reliquat en CP)
7,00
-
113
Report congrès UICN et des
marchés afférents (sept 2021
au lieu de juin 2020)
7,30
-
205
Exonérations de charges
7,13
4,67
prévisions
échéanciers
moindres
que
budgétisations du fait COVID
205
Aide ferries
15,86
sous-consommation aides ferries
205
Dernière tranche Patrouilleur
Méditerranée
1,4
entreprise retardée du fait du COVID dans la
livraison du PAM
Total
344,43
(25
à
100
M€
)
Source : MTE, estimation Cour des comptes
100
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5
Répartition des transferts des crédits
provenant du CAS Transition énergétique entre les
programmes 345 et 174
Actions du programme (exercice 2021)
Transfert en
provenance du :
CAS TE
P. 345
Programme 345
Soutien aux énergies renouvelables
électriques
X
Soutien à l’injection de biométhane
X
Mécanismes de solidarité avec les ZNI
63
Soutien aux EnR dans les ZNI
X
Soutien à la cogénération
Soutien aux effacements de consommation
X
Dispositions sociales pour
les consommateurs en situation
de précarité énergétique
64
Frais financiers et de gestion de contrat
Frais d’intermédiation compte SPE
Frais d’intermédiation compte TE
X
Programme 174
Médiateur de l’énergie
X
Contentieux « Messer »
X
Développement des interconnexions
X
Etudes techniques, financières et juridiques
préalables aux appels d’offres d’éoliennes
en mer
X
Accompagnement transition énergétique
Lutte contre le changement climatique
Gestion économique et sociale
de l’après
-mines
63
Les zones insulaires non interconnectées au réseau électrique métropolitain français
(ZNI) désignent les îles françaises dont l’éloignement géographique empêche ou limite
une connexion au réseau électrique continental : la Corse, la Guadeloupe, la Martinique,
la Guyane, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-
Barthélemy, Wallis-et-Futuna et les îles du Ponant et Chausey.
64
La plupart de ces dispositifs ont disparu avec la création du chèque énergie
(directement versé par l’État aux bénéficiaires). La majeure partie d’entre eux recoupe
la compensation des versements au fonds de solidarité logement, pour 21
M€ (montant
comparable aux 22
M€ de
la gestion précédente).
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
101
Annexe n° 6
des dépenses en diminution pour les
charges de soutien à la cogénération
Depuis 2016, le dispositif de soutien à la cogénération au gaz
65
a été
revu pour laisser place à un dispositif de complément de rémunération
limité
aux installations de moins de 1 MW, le tarif d’achat étant réservé
aux installations de moins de 300 kW. Les contrats les plus coûteux
arrivent ainsi progressivement à terme, et il a été mis fin au 31 décembre
2016 à la prime transitoire rémunérant la disponibilité des installations de
plus de 12 MW. Par ailleurs, la nouvelle programmation pluriannuelle de
l’énergie
66
(PPE) ne prévoit pas de nouveau soutien à la cogénération au
gaz naturel, sans remettre en cause les engagements existants.
En 2020, contraire
ment à ce qu’indiquait le ministère, une
augmentation du soutien à la cogénération était perceptible. Toutefois,
l
’exercice 2021
amorce effectivement la diminution des charges de soutien
à la cogénération au gaz. Les dépenses concernées passent de 748
M€
en
2020
67
à 678
M€
en 2021. Les charges prévisionnelles de service public de
l’énergie liées au soutien à la cogénération au titre de 2022 s’élèvent à
646,1
M€
selon la CRE
68
, montant par conséquent voté en LFI pour 2022.
65
Les installations de cogénération permettent la production combinée de chaleur et
d’électricité à partir de gaz naturel ou d’autres ressources.
66
Décret du 21 avril 2020 relatif à la programmation pluriannuelle de l’énergie. NOR
:
TRER2006667D.
67
Ce qui était plus élevé qu’en
2018 (699
M€
) et 2019 (726
M€
).
68
Délibération 2021-230 du 15 juillet 2021.
102
COUR DES COMPTES
Annexe n° 7
Charges de service public
de
l’énergi
e : un système peu lisible à réformer
Les charges de service public représentent dorénavant la totalité des
crédits du programme 345
–
Service public de l’énergie
. Elles sont évaluées
par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) en application de
l’a
rticle L. 121-
9 du code de l’énergie.
Les modalités de prise en compte de ces évaluations dans le budget
de l’État et dans l’établissement des échéanciers de paiement aux
opérateurs sont particulièrement complexes.
Un mécanisme complexe sur trois années glissantes
Les crédits initiaux de l’année N prennent en compte l’évaluation
par la CRE des charges prévisionnelles au titre de l’année N
(2021), mais
également la mise à jour des charges prévisionnelles de l’année N
-1 (2020)
ainsi que celle des charges ré
ellement constatées de l’année N
-2
(2019).
Selon ce mécanisme, les crédits prévisionnels inscrits en LFI 2021
au titre de l’année 2021 feront l’objet d’une mise à jour en LFI 2022. Leur
montant définitif sera constaté en LFI 2023.
Les PAP mentionnent bien ce mécanisme sur trois ans mais ne
donnent aucune précision permettant de distinguer, dans les crédits inscrits
au PLF, les trois catégories de charges (charges prévisionnelles de l’année
N, charges prévisionnelles actualisées de l’année N
-1 et charges constatées
de l’année N
-1) et les montants correspondants.
Au-
delà
de
l’amélioration
de
l’information
donnée
aux
parlementaires, une piste de simplification serait de limiter l’ajustement
des prévisions de charges à deux années et non plus trois. Les crédits
budgétaires de l’année N intégreraient ainsi les charges prévisionnelles au
titre de l’année N et la régularisation des charges au titre de l’année N
-2.
Le secrétariat général du ministère avait indiqué réfléchir à cette solution,
mais il ressort de l’instruction qu’aucun groupe de travail n’a été mis en
place avec la direction du budget pour engager réellement la réflexion.
Le décalage entre le calendrier de paiement et l’année
budgétaire, facteur supplémentaire de complexité
Le montant des charges de s
ervice public dues pour l’année N ne
sont pas payables dans leur intégralité au cours de l’année N.
En application des dispositions de l’article
R. 121-33
du code de
l’éne
rgie, 11/12
èmes
des charges dues pour une année N sont payées au
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
103
cours de l’année N, de
février à décembre. Le 1/12
ème
restant est payé en
janvier N+ 1.
Ce calendrier qui entraîne le paiement sur la gestion suivante
d’un
volume significatif de dépenses n’
a plus de justification :
dans l’ancien
dispositif de compensation entre les opérateurs électriques, ce report était
motivé par le souhait de ne pas peser sur la trésorerie du fonds de gestion
de la Caisse des dépôts et consignations dès lors que celle-ci
n’encaissait
la CSPE qu’avec un retard dû, en premier lieu, au délai de paiement des
factures d’électricité par les consommateurs et en second lieu, au délai avec
lequel les fournisseurs d’électricité en reversaient le produit à la Caisse.
Désormais, le CAS TE et donc le fonds de gestion de la Caisse des
Dépôts et consignations ne sont plus alimentés par la CSPE et pour l’État,
l’enjeu de trésorerie du délai d’encaissement du produit de la CSPE n’a
plus la même portée.
L’alignement du calendrier de paiement
sur l’année budgétaire
simplifierait significativement le dispositif et accroîtrait sa lisibilité.
Certes, il y aurait toujours des ajustements de paiements en N+ 1 liés à la
prise en compte des dépenses effectives mais le calendrier des dépenses
prévisio
nnelles serait quant à lui concentré sur l’année N.
L’absence de justification d’un traitement spécifique d’EDF
Le ministère estime que la règle des 11/12
èmes
ne s’applique pas à
EDF, et qu’il dispose de ce fait d’une certaine souplesse pour ajuster le
ca
lendrier de versement des compensations à l’entreprise. Dans les faits,
cela a conduit à un solde de dépenses à payer en N+ 1 variable mais
systématiquement supérieur à 1/12
ème
. En 2021,
Cette pratique repose sur une interprétation contestable des
disposi
tions de l’article
R.121-33
du code de l’énergie, il est vrai peu
claires, qui précisent que les paiements à EDF doivent « prioritairement »
honorer les déficits de recouvrement des charges des années antérieures
69
.
La Cour estime que ces dispositions se contentent d’indiquer que le
remboursement de la dette CSPE à l’égard d’EDF (cf.
infra
) doit précéder
69
«
Lorsque la compensation annuelle due à un opérateur est inférieure à 10 % du
montant total des charges déterminé conformément à l'article R. 121-31, le montant
des sommes à lui reverser mensuellement est égal au douzième de la compensation due
au titre de la période considérée. Dans le cas contraire, le montant reversé
mensuellement compense prioritairement la différence mentionnée au b du I de l'article
R. 121-31 faisant l'objet d'un échéancier prévisionnel de compensation, et les intérêts
correspondant prévus à l'article L. 121-19-1 ».
104
COUR DES COMPTES
le remboursement des charges de service public mais ne remet pas en cause
la règle des 11/12
èmes
.
En tout état de cause, le paiement de la dernière échéance du
remboursement de la dette à l’égard d’EDF paraît rendre caduques ces
dispositions. Il serait souhaitable que le ministère en tire les conséquences
et se saisisse de l’occasion pour clarifier l’échéancier de paiement des
compensations aux opérateurs.
Une sous-estimation des crédits initiaux et des soldes de
dépenses à payer importants
Les crédits en LFI doivent permettre en principe de couvrir à la fois
le reliquat de charges de l’année N
-1 et les charges payables en année N
(soit 11/12
èmes
du montant évalué par la CRE).
En réalité, les crédits initiaux n’ont pas permis de couvrir ces
dernières années l’ensemble
de ces charges. Les PAP ne donnent pas
d’indication sur la nature et le volume des charges non couvertes ni ne
précisent les raisons de la sous-estimation des crédits initiaux.
La justification avancée par le ministère et la direction du budget
pour ces baisses de crédits était la prise en compte par anticipation des
délibérations de la CRE intervenant en cours d’exercice budgétaire et
ajustant les évaluations du montant des charges de service public.
En réalité, les délibérations de la CRE prises au cours
de l’année
d’exécution budgétaire (N) n’ont aucun impact sur le montant des charges
à payer au titre de l’année N qui est déterminé par la délibération prise en
année N-1
70
. Les ajustements décidés par la CRE en N ne sont pris en
compte que par la LFI N+ 1.
En conséquence, les baisses de crédits intervenues en LFR n’ont
pas pour effet d’anticiper la mise en œuvre des décisions mais de modifier
le calendrier de paiement des charges pour des questions d’opportunité
budgétaire. La DB et le ministère estiment que la rédaction actuelle des
dispositions de l’article R.121
-
33 sur l’application de la règle des 11/12
èmes
à EDF leur autorise cette souplesse.
70
Cette absence d’ajustement «
en temps réel » permet de ne pas faire peser sur les
petits opérateurs des changements en cours d’année qui pourraient avoir un impact sur
leur trésorerie.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
105
Annexe n° 8
Comptabilisation en engagements hors
bilan des compensations de charges de service public
Les compensations
de charges de service public font l’objet depuis
2018 d’une comptabilisation chaque année en engagements hors bilan
(EHB) dans le compte général de l’État. L’exercice prospectif de
l’évaluation des compensations de charges est quant à lui effectué sur la
base de différents scénarios, dont le scénario de prix de marché
correspondant aux hypothèses (macroéconomiques et d’évolution du mix
électrique français et européen) retenues pour l’élaboration de la
programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), avec no
tamment
l’hypothèse d’un prix de marché de l’électricité qui s’établirait à environ
56
€
/ MWh en 2028
71
. Les éléments comptabilisés à ce stade dans les
engagements hors bilan de l’État ne concernent que la métropole
continentale.
Ces engagements hors bilan
correspondent à l’évaluation sur le long
terme des engagements existants à fin d’année pour les différents
dispositifs de soutien à la production d’énergies renouvelables électrique,
à la cogénération en métropole continentale et à l’injection de biométha
ne.
Il s’agit de comptabiliser la somme, pour tous les contrats de soutien aux
EnR, des charges de service public qu’ils induisent sur toute leur durée,
pouvant aller jusqu’à vingt ans. Sont pris en compte dans cette évaluation
tous les contrats en cours au moment de la clôture comptable, ainsi que
tous ceux qui n’ont pas encore pris effet mais sur lequel l’État s’est
engagé
72
.
Le Comité de gestion des charges de service public de l’électricité
(CGCSPE) a été institué par la loi pour la transition énergétique et la
croissance verte du 17 août 2015, avec pour vocation d’éclairer les citoyens
et parlementaires sur les engagements pluriannuels pris au titre de ces
charges. Le rapport qu’il rend chaque année permet d’affiner l’évaluation
des engagements hors bilan (hors biométhane)
73
.
Au 31 décembre 2020, les engagements hors bilan sont évalués à
118,5
Md€
en euros courants (hors actualisation) pour le soutien en
métropole continentale, soit 10,3
Md€
de plus qu’à la fin de l’année 2019,
71
Cette hypothèse n’a pas varié depuis
la gestion précédente.
72
Notamment
tous les contrats d’installations désignées lauréates d’appels d’offres qui
ne sont pas encore mises en service au moment de la clôture de l’exercice annuel mais
qui induiront des charges de service public sur les années à venir
73
Depuis sa mise en place, le Comité a rendu trois rapports, en juin 2019, en juillet
2020 et en septembre 2021.
106
COUR DES COMPTES
en se fondant sur l’hypothèse prix de marché 56€/MWh en 2028,
décomposés comme suit :
-
102,0
Md€
de soutien de production d’énergies renouvelables
électriques ;
-
11,9
Md€
de soutien de production de biométhane injecté ;
-
4,6
Md€
de soutien de cogénération au gaz naturel.
S'agissant des politiques dans les zones non interconnectées au
réseau électrique métropolitain continental, le rapport et le ministère
indiquent qu’un modèle de calcul des charges est en cours d’élaboration,
mais aucune évaluation précise n'était disponible.
Le
troisième
rapport
du
CGCSPE
affine
ces
montants
d’engagement. Il évalue le coût total des engagements pris par l’État entre
le début des années 2000 et la fin de l’année 2020 en matière de dispositifs
de soutien aux énergies renouvelables électriques, à la cogénération au gaz
naturel en métropole continentale, et financés au titre des charges de
service public de l’énergie, entre 153 et 172
Md€
(hors biométhane
injecté). Sur ces montants, entre 108 et 126
Md€
restent à payer dans les
années à venir et, eu égard a
ux dates d’engagements et à la durée des
contrats, jusqu’en 2047 selon le scénario de prix de marché retenu. Le
montant déjà payé, environ 45
Md€
, représente environ un quart du coût
global de ces engagements. Sur ces 153 à 172
Md€
, les filières représentant
le principal coût demeurent le photovoltaïque prémoratoire (environ
39
Md€), l’éolien terrestre (entre 31 et 38
Md€), l’éolien en mer (entre 23
et 27
Md€
) et le photovoltaïque post-moratoire (entre 20 et 23
Md€
). Ces
quatre filières représentent plus des trois quarts du coût total des dispositifs
de soutien. Le coût des engagements induits par les contrats de soutien à
l’injection de biométhane représente environ 11
Md€
, soit environ 11 % du
soutien aux EnR électriques et à la cogénération au gaz naturel.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
107
Tableau n° 21 :
é
valuation de l’impact financier des engagements
existants à fin 202074
M€ (euros courants)
Scénario 56
Scénario 42
Total soutien
Reste à payer
Total soutien
Reste à payer
Solaire pré-moratoire
39 111
20 782
39 470
21 141
Éolien terrestre
31 740
20 327
38 608
27 195
Éolien en mer
23 030
23 030
27 246
27 246
Solaire post-moratoire
20 388
16 313
23 945
19 869
Biomasse et biogaz
12 867
9 084
13 846
10 062
Cogénération au gaz naturel
8 890
3 815
9 197
4 122
Hydraulique
4 496
2 728
5 119
3 351
Autres électriques
1 437
1 037
1 586
1 185
Solaire pré-moratoire
39 111
20 782
39 470
21 141
Éolien terrestre
31 740
20 327
38 608
27 195
TOTAL
EnR
électriques
et
cogénération
141 959
97 116
159 016
114 173
Biométhane injecté
11 411
10 983
12 625
12 197
TOTAL
153 370
108 099
171 641
126 370
Source : Rapport du Comité
de gestion des charges de service public de l’énergie sur
la gestion
2020. Base de données CRE et MTE.
Les engagements pris par l’État au cours de l’année 2020 se situent
entre 7,4 et 10,3
Md€
pour les énergies renouvelables électriques, tous
dispositifs confondus, soit 1,4 à 1,8
Md€
de plus que ceux pris au cours de
l’année précédente, et un peu moins de 4
Md€
pour le biométhane.
Le reste à payer des engagements pris avant fin 2020 se traduit par
des charges annuelles, qui croîtront entre 2021 et 2025 sous l’effet de la
74
S
elon deux hypothèses d’évolution des prix de gros de l’électricité (56€/MWh et
42€/MWh en 2028)
.
108
COUR DES COMPTES
mise en service de projets déjà engagés, et en particulier des projets éoliens
en mer, avant de connaître une baisse notable, d’environ 40
%
75
entre 2029
et 2033, sous l’effet de l’arrivée à échéance relativement concentrée des
contrats photovoltaïques pré-moratoire et des contrats éoliens terrestres.
Ces charges devraient décroître moins fortement entre 2033 et 2037, puis
diminuer sous l’effet de l’arrivée à échéance des con
trats éoliens en mer.
Ces évolutions, différenciées en fonction des deux scénarios, sont retracées
dans le graphique suivant.
Graphique n° 15 :
Charges correspondant aux restes à payer à
horizon 2047
Source : Rapport du Comité de gestion des charges de service public de
l’énergie sur l
a gestion
2020. Base de données CRE et MTE.
Une variation de 1 €
/ MWh à la hausse ou à la baisse des prix de
marché sur la période 2020 à 2047 se traduit par une variation des restes à
payer au titre des engagements pris jusqu’à fin 2020 pour le soutien aux
énergies renouvelables électriques et à la cogénération en métropole
d’environ 1,5
Md€
dans les deux scénarios, soit environ 1 % des
engagements restant à payer. Cette même variation sur les prix du gaz a un
impact similaire en proportion sur les charges induites par le soutien au
biométhane injecté. Une hausse des prix de marché induit une
augmentation du coût évité et se traduit
in fine
par une baisse des
engagements restant à payer.
75
D’après les estimations de l’année précédente, la baisse devait être plus marquée, de
50 %.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
109
Les montants induits par les nouveaux contrats engagés à compter
du 1
er
janvier 2021 et nécessaires à l’atteinte
des objectifs de la
programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) viendront s’ajouter à ces
charges. D’après le Comité, la hausse des prix du gaz et de l’électricité pour
2021-2023 devrait conduire à diminuer les charges que dans les scénarios
établis.
110
COUR DES COMPTES
Annexe n° 9
Éléments complémentaires
sur le programme 203
A
–
Des transferts entre programme 203 et domaine ferroviaire
Les redevances d’accès au réseau versées au titre des trains express
régionaux (TER) et au titre des Intercités ou « trains d’équilibre du
territoire » (TET) et la compensation Fret constituent à elles seules 32 %
des dépenses du programme 203 (recapitalisation de la SCNF comprise).
Ces dépenses, obligatoires pour l’État, ont été intégralement payées en
2021. Le transfert entre concours TET et TER correspond à la prise en
compte des transferts de lignes TET vers les TER.
Tableau n° 22 :
Principaux concours du programme 203 à la SNCF
(hors subvention à la régénération au réseau ferré national)
–
montants en
M€
Domaine fonctionnel
LFI
2021
Annu-
lation
Transfert
Dépense
2021
Taux/LFI
2021
Dépense
2020
Évolution
2021/2020
41-02 subvention SNCF
réseau (TER)
2 093,9
-
-260,3
1 833,6
87,57 %
2034,9
-9,89 %
41-03 Subvention SNCF
réseau (TET)
260,5
-
260,3
520,8
199,92%
253,1
105,77%
41-05 Compensation fret
110,4
-
79,4
189,8
171,92%
149,0
27,38%
Total
2 464,8
0
79,4
2 544,2
103,22%
2332,2
9,09%
Source : MTE et Chorus
Aux dépenses d’intervention suivies en 2020 s’ajoutent en 2021
d’autres dépenses qui renforcent le caractère «
ferroviaire » du programme
203 :
-
le finance
ment des trains d’équilibre du territoire (TET) suite à la
suppression du CAS SNTCV pour 289,4
M€
(action 203-44-06)
76
;
-
la recapitalisation de la SNCF (4,05
Md€
, au bénéfice de SNCF
Réseau) est complétée de 650
M€
pour constituer un plan
d’investissement en faveur de la régénération ferroviaire. L’action
203-41-06 a ainsi été exécutée à hauteur de 1,665
Md€
cette année.
Depuis 2017, le programme 203 sert de véhicule au reversement à
SNCF Réseau des dividendes de SNCF Mobilités auxquels renonce l’Etat.
76
En 2020, les dépenses de ce CAS représentaient 276,2
M€ en CP. Le solde du CAS
a été reversé au budget général.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
111
Elle
prend la forme d’un fonds de concours, versé au programme 203, qui
le reverse en intégralité à SNCF Réseau (Cf. NEB EDMD 2020 pour la
critique de la Cour sur ce circuit).
Tableau n° 23 :
Subvention des investissements de régénération du
réseau ferré national (provenant du dividende) en
M€
2017
2018
2019
2020
2021
2022 (prévisions)
295,70
274
537
762
0
111
Source : Ministère des transports et JPE (justification au premier euro) 2022
B
–
Les investissements routiers dans le programme 203
L’investissement routier se stabilise à un niveau
supérieur aux
années antérieures à 2016.
L’entretien et la modernisation
des réseaux est l’une des cinq
priorités inscrites dans la LOM. La gestion 2021 est dans la continuité de
l’accroissement des dépenses de rénovation du réseau routier
observé
depuis 2017. Mise
en avant dans le Grand Plan d’Investissement
, sur la
période 2018-2022, une dépense supplémentaire de 700
M€
était attendue.
Si la reprise des dépenses en faveur du mode routier initiée en 2015 se
confirme, ce montant pourrait être approché sans être atteint. Le plan de
relance a pris le relais du GPI, les dépenses ont crû, mais la fin de gestion
depuis deux ans semble montrer une difficulté des services à suivre le
rythme attendu tant en engagements qu’en paiements
; les causes en
seraient multiples.
En 2021, les engagements et dépenses (tous titres confondus) pour
ce mode se montent à 1 661,8
M€
en AE et 1 663,1
M€
en CP (contre
1 734,7
M€
en AE et 1 427,2
M€
en CP en 2020). Ces montants se
répartissent entre les investissements de développement et l’entretien ou la
régénération du réseau.
112
COUR DES COMPTES
Graphique n° 16 :
évolution de la structuredes investissements
d’entretien routier et d
e régénération
(en CP, titre 5 du programme 203)
Source :
Cour des Comptes, d’après restitution Chorus. La modification de nomenclature
appliquée au programme 203 en 2018 a conduit à une réduction du nombre de domaines
fonctionnels.
Les dépenses en entretien routier et en régénération routière, en titre
5, sont en légère hausse avec 533,0
M€
en AE et en CP à 491,1
M€
en CP.
L’entretien routier (action 203
-04-02) avec 325,0
M€
en CP (tous titres),
connaît une hausse de 6% par rapport à 2020 mais reste en deçà de son
niveau de 2019.
Tableau n° 24 :
dépenses en faveur de la route, hors développement
routier, tous titres confondus (en
M€
)
2018
2019
2020
2021
203-04-01 (entretien routier) et 203-04-02 (régénération routière)
titre
AE
CP
AE
CP
AE
CP
AE
CP
3
316,4
298,8
358,7
316,9
355,9
327,4
372,6
370,7
5
488,9
508,9
504,9
515,6
505,4
469,2
533,0
491,1
6
6,7
6,7
5,7
6,1
5,5
5,5
10,6
9,8
total
812
814,4
869,3
838,7
866,8
802,1
916,2
871,5
Source :
Cour des Comptes, d’après restitution Chorus au 1
9/01/2022
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
113
Annexe n° 10
É
tat des lieux des contrats d’objectifs et de performance des opérateurs
ProgrammesOpérateurs
Statut de
l'établissement
Existence
d'un COP
Signature en
2020
Signature en
2021
Commentaires
Financement
P 217
Ecole nationale des Ponts et Chaussées
(ENPC)
EPSCP
oui
En cours de renouvellement.
Ecole nationale des travaux publics de l’Etat (ENTPE)
EPSCP
oui
En cours de renouvellement.
P 203
Agence de financement des infrastructures de transport de France
(AFITF )
EPA
oui
X
COP 2019-2023
Taxe affectée
Voies navigables de France
(VNF)
EPIC
oui
X
COP 2020-2029
SCSP
Etablissement public de sécurité ferroviaire
(EPSF )
EPA
oui
COP 2020-2022
Société du Grand Paris (SGP)
EPIC
non
Pas de COP envisagé.
taxe affectée
P 159
Institut national de l'information géographique et forestière
(IGN)
EPA
Oui
X
COP 2020-2024
Météo-France
EPA
Oui
COP 2019-2022
Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et
l'aménagement (CEREMA)
EPA
non
COP 2021-2024 adopté par le CA de septembre 2021. En
attente du vote du PJL 3DS pour la signature.
P 113
Agences de l'Eau (6 établissements)
EPA
oui
X
COP 2019-2024
taxe affectée
Parcs nationaux de France (11 établissements)-
En 2020, création du parc
national des forêts
EPA
10 COP
signés sur 11
Les COP 2019-2023 de dix Parcs nationaux ont été signés. Le
COP du Parc national de Forêts, créé en 2019, sera élaboré
lors du renouvellement des contrats des autres parcs.
Office français de la biodiversité (OFB)-
créé en 2020, issu de la fusion de
l'AFB et de l'ONCFS
EPA
non
En cours de signature
contributions des
agences de l'eau
+ SCSP
Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres
(CELRL)
EPA
oui
X
COP 2021-2025
taxe affectée
Établissement public du Marais Poitevin
(EPMP)
EPA
oui
X
COP 2020-2022, signé fin 2020.
P 181
Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie
(ADEME)
EPIC
oui
X
COP 2020-2024.
Institut national de l’environnement industriel et des risques
(INERIS)
EPIC
Oui
X
COP 2021-2025
GEODERIS - Groupement d’Intérêt Public INERIS/BRGM
GIP
non
Pas de COP envisagé.
P 174
Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs
(ANGDM)
EPA
Oui
X
COP 2020-2022
Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs
(ANDRA)
EPIC
Oui
COP 2022-2026 en cours de signature
Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique
(CITEPA)
Association
non
Pas de COP envisagé.
P 205
Ecole nationale supérieure maritime
(ENSM)
EPSCP
oui
COP 2018-2022
114
COUR DES COMPTES
Annexe n° 11
Compléments sur les opérateurs
A -
Opérateurs du programme 159
Le P.159 est composé à plus de 95 % de subventions pour charge de
service public versées aux opérateurs suivants :
le Centre d’études et
d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement
(Cere
ma), l’Institut national de l’information géographique et forestière
(IGN) et Météo-France. Les SCSP versées à ces opérateurs sont en baisse
sur ces dernières années, la SCSP du Cerema ayant baissé de 10 % entre
2017 et 2021, celles de Météo-
France et de l’IGN de 5
% sur la même
période. L’année 2021 fait exception avec une légère hausse de la SCSP de
l’IGN.
Graphique n° 17 :
montant prévisionnel des SCSP portées
par le P159 depuis 2017 (en
M€
)
Source : CP des actions 159-011, 159-012 et 159-013, prévus dans les PAP depuis 2017
0
100
200
300
400
500
600
2017
2018
2019
2020
2021
MeteoFrance
IGN
CEREMA
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
115
B -
Opérateur du programme 203 -
L’AFITF
Une
trajectoire financière qui reste à confirmer
Les dépenses
2021, comme seconde année d’exécution de la LOM marque une
accélération nette des engagements et dans une moindre mesure des
paiements.
Malgré des incertitudes sur les ressources, les engagements passés
ont atteint 4,43
Md€
(contre 4,35
Md€
au budget initial). Les engagements
sur les transports collectifs (1 083
M€
) ont excédé le budget initial,
compensant la moindre avancée des dossiers ferroviaires (1 212
M€
).
Graphique n° 18 :
é
volution des engagements de l’AFITF
(2005-2021)
Source : MTES. 2,4
Md€
en 2011 correspondent au financement par l’AFITF du contrat de
partenariat rela
tif à l’écotaxe poids lourds
Les engagements totaux ont été en forte hausse par rapport à 2020.
Les engagements nouveaux ont été de 4 426
M€
, soit 1 831
M€
de plus
qu’en 2020 (
+ 70 %
). Cette hausse provient de l’augmentation de la ligne
dédiée aux transports ferroviaires, après une année particulièrement basse
en 2020. La hausse des soutiens aux transports collectifs d’agglomération
et mobilités actives lui permet d’atteindre un niveau inédit (à 1
083M€). La
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Milliards
Divers
Transports collectifs d’agglomération et mobilités actives
Ports maritimes
Voies navigables
Transport ferroviaire
Infrastructures routières
116
COUR DES COMPTES
ligne dédiée aux infrastructures routières se maintient à un niveau élevé
(1212
M€
), comparable aux niveaux antérieurs à 2013.
Du Conseil
d’orientation
des
infrastructures
à
la
Loi
d’orientation des mobilités
L’augmentation des besoins de paiement de l’AFITF a été au cœur des
réflexions du conseil d’o
rientation des infrastructures (COI) en 2017 et 2018.
Sur la base du rapport de ce conseil remis le 1
er
février 2018, le Gouvernement
a présenté un scénario préférentiel en matière d’investissement dans les
transports envisageant entre 2,5 et 3
Md€
de dépenses par an. La Cour avait
souligné dans la NEB 2017 de la mission
EDMD
les faiblesses des projections
financières élaborées au regard des hypothèses de restes à payer à consolider
et d’une prise en compte insuffisante de deux projets majeurs (liaison
ferroviaire Lyon-Turin et canal Seine-Nord Europe). La programmation
annexée à la loi d’orientation des mobilités (LOM), prévoit que l'AFITF sera
dotée de 13,4 milliards d'euros sur la période 2018-2022 pour investir dans les
infrastructures de transport, soit un peu moins de 2,7
Md€
par an, puis de
14,3
Md€
sur la période 2023-2027, soit un peu moins de 2,9
Md€
par an. Les
montants prévus par la LOM correspondent de fait à un effort financier très
significatif de la part de l'État, puisqu'ils représenteront une hausse de 40 %
des crédits qu'il consacrera aux infrastructures de transport.
Graphique n° 19 :
é
volution des paiements de l’AFITF (2005
-2020)
Source des données : MTES
0
1
1
2
2
3
3
4
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Milliards
Divers
Transports collectifs d’agglomération et mobilités actives
Ports maritimes
Voies navigables
Transport ferroviaire
Infrastructures routières
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
117
Les paiements sont en hausse de 8 % à 3 051
M€
(+ 227
M€
par
rapport à 2020). Cette hausse se concentre sur les voies navigables
(+ 130
M€
) et les transports collectifs (+ 115
M€
). Sur la période 2018-
2021, l’AFITF a payé 10,9
Md€
, ce qui apparaît en ligne avec les
engagements de la LOM à ce stade, malgré les interrogations persistantes
sur les ressources (cf. ci-après).
Les opérations ferroviaires et routières ont connu des baisses
(opérations orientées fret, opérations routières particulières) partiellement
compensées par des hausses (relance ferroviaire, intervention sur le réseau
routier existant) ; le plan de relance a permis une hausse globale pour les
rubriques des transports en commun et mobilités actives (+ 203
M€
en
AE). Les dépenses sont inférieures au niveau initialement estimé
(3,05
Md€
exécutées contre 3,39
Md€
au budget initial) mais sont tout de
même en hausse par rapport à 2020 (2,8
Md€
exécutés). Malgré les
différents aléas, la trésorerie en fin d’année
est comparable à celle du début
d’année.
Le flux de fonds de concours provenant de l’AFITF va
principalement vers le programme 203 (1,79
Md€
), 36
M€
étant dirigés
vers d’autres programmes.
Graphique n° 20 :
é
volution de l’écart entre engagements
et paiements (2011-2021)
Source des données : MTES. NB : la courbe « Cumul
» ne donne pas l’évaluation du stock complet
des restes à payer (environ 12,5
Md€
fin 2020).
L’AFITF a connu des à
-coups très importants avant 2015 dans ses
engagements. De 2016 à 2020, engagements et dépenses se sont
-4 000
-2 000
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Millions
Engagements
Paiements
Différence
Cumul
118
COUR DES COMPTES
équilibrées, assurant une stabilité relative du stock d’engagement sur le
moyen terme. L’année 2021 correspond à une accélération des
engagements.
Les ressources
Les ressources de l’agence marquent une progression de 9
%
(+ 426
M€
). Cette hausse est principalement financée par les subventions
du plan de relance (P315, 599
M€
) ou du programme 203 (100
M€
). Elle
compense une baisse du produit de la TICPE (1 285
M€
en 2021 contre
1 587
M€
en 2020). Cette année démontre la pertinence des interrogations
sur la soutenabilité des dépenses au regard des évolutions inscrites dans la
LOM. Le produit des amendes perçues au titre du CAS radars a finalement
augmenté (+ 104
M€
), suite à une révision partielle des modalités
d’attribution pour renforcer la part de l’AFITF.
Du fait de la crise et de l’effondrement du secteur aérien, l’AFITF
n’a pu bénéficier d’une partie de la taxe sur les billets d’avion avec
l
’ «
éco
contribution » sur le transport aérien prévue initialement (230
M€
attendus)
77
.
Un opérateur toujours transparent
Comme la Cour l’a rappelé dans son référé du 10 juin 2016 relatif à
l’agence, cet opérateur a un rôle limité de caisse de financement sans réelle
autonomie décisionnelle.
Une entorse au principe d’universalité budgétaire
Le princip
e d’universalité budgétaire s’oppose à l’affectation d’une
recette à une dépense en dehors des situations évoquées à l’article 16 de la
LOLF. Or l’AFITF reverse par voie de fonds de concours au programme
203 une grande partie de ses recettes constituées po
ur l’essentiel de
ressources fiscales et non fiscales de l’État.
Un contournement des articles 15 et 17 de la LOLF
L’article 17 de la LOLF prévoit que les fonds de concours sont
constitués par «
des fonds à caractère non fiscal versés par des personnes
morales ou physiques
». Formellement, les versements faits par l’AFITF
au programme 203 par voie de fonds de concours sont bien des fonds à
caractère non fiscal. Mais en réalité, une partie des sommes versées
provient de ressources fiscales affectées à l’AFIT
F et sont donc des fonds
d’origine fiscale. L’article 17 est donc contourné.
77
Plafonnement prévu à l’article 81 de la loi n°
2019-1749 du 28 décembre 2019 de
finances pour 2020.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
119
Le même article précise que «
l’emploi des fonds doit être conforme
à l'intention de la partie versante
». L’absence de réelle autonomie de
gestion de l’AFITF permet de douter d’une véritable intention de l’AFITF
distincte de celle de son ministère de tutelle qui bénéficie d’une grande
partie des crédits de l’établissement.
Ces contournements de l’article 17 s’accompagnent de celui de
l’article 15 relatif à la gestion des reports
de crédits sans emploi en fin de
gestion et à l’absence de limitation aux reports de crédits issus de fonds de
concours. Cette pratique fait de l’AFITF un instrument de contournement
du principe d’annualité budgétaire.
Sur un plan moins formel, il peut être relevé que la séparation
entretenue entre le programme 203 et l’AFITF contribue à rendre moins
visible les efforts en faveur des infrastructures. Ainsi, la part de TICPE et
des amendes radars affectée à l’AFITF dépasse les investissements de
celles-ci en faveur du domaine routier. Or, en incluant les dépenses du
programme 203 pour ce mode, une plus grande proximité des montants
pourrait apparaître.
La faiblesse des moyens de fonctionnement mobilisés (3-4 ETP)
pour
l’AFITF malgré la hausse des crédits et
la croissance du nombre de
conventions à gérer est aussi à signaler.
L’appui sur l’expertise et
sur les
agents de la DGITM pour le suivi des opérations est indispensable, mais
souligne d’une autre façon la transparence de l’activité de l’agence.
120
COUR DES COMPTES
Annexe n° 12
Les fonds sans personnalité juridique
de la mission Écologie, développement et mobilité durables
Les fonds sans personnalité juridiques sont des véhicules financiers
contrôlés par l’État ou par d’autres personnes publiques et dont la gestion
est confiée à des tiers. Souvent créés par la loi, ils reçoivent des moyens
financiers qui sont fréquemment des recettes affectées, et leurs dépenses
correspondent à un objet précis. Ils ont donné lieu à des critiques
récurrentes de la Cour, notamment dans le cadre des travaux de
certification, ou encore dans le Rapport sur le budget de l’État en 2018.
Au nombre dorénavant de quatre - Fonds « Enveloppe spéciale
transition énergétique
» (ESTE), fonds d’indemnisation des commissaires
enquêteurs (FICE), fonds de l’Agence national
e pour la gestion des déchets
radioactifs, fonds «
Service public de l’énergie
» (SPE)
–
contre neuf en
2020
78
, ces fonds connaissent des cadres de gestion et des modes de
financement différents.
Des fonds aux objectifs variés
Le Fonds « Enveloppe spéciale transition énergétique » a été créé
par le II de l’article 20 de la loi n°
2015-992 relative à la transition
énergétique pour la croissance verte (LTECV). Il soutient les initiatives des
territoires en matière de transition énergétique et peut aussi intervenir en
bonifiant les aides publiques accordées à certains projets finançables par le
fonds chaleur et le fonds déchets. Le dispositif est aujourd’hui clos et
n’accueille plus de nouveaux projets.
Le Fonds d'indemnisation des commissaires enquêteurs (FICE),
institué par la loi du 12 juillet 1983
79
, est chargé de verser aux
commissaires enquêteurs les indemnités mentionnées à l’article L. 123
-18
du code de l’environnement et à l’article R. 11
-6-1 du code de
l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Le Fo
nds de l’Agence nationale pour la gestion des déchets
radioactifs (ANDRA) a été institué par l’article 58 de la loi n° 2013
-1279
du 29 décembre 2013 de finances rectificatives pour 2013 et codifié à
78
Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, dit « Fonds Barnier »)
a été intégré au programme 181. Les fonds « Transition énergétique », « Contribution
au service public de l’électricité » (C
SPE dite « historique »), « Tarif spécial de
solidarité du gaz » (TSSG) et « Biométhane » sont censés avoir été fermés au cours de
la gestion 2021. Le fonds « ESTE » et le FICE devraient être clôturés en 2022.
79
Ce cadre a été modernisé par l’ordonnance n° 2016
-1060 du 3 août 2016 portant
réforme des procédures destinées à assurer l'information et la participation du public à
l'élaboration
de
certaines
décisions
susceptibles
d'avoir
une
incidence
sur
l'environnement.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
121
l’article L. 542
-12-
3 du code de l’environnement. Il a po
ur objet de financer
les études nécessaires à la conception des installations de stockage,
notamment la conception de Ci géo
. Il est géré par l’ANDRA.
Des cinq Fonds liés au financement de la transition énergétique
«
Service public de l’énergie
» (SPE), « Transition énergétique », ainsi que
les fonds historiques « Contribution au service public de l’énergie
historique », « Tarif social de solidarité sur le gaz » (TSSG) et
« Biométhane
», liés à l’ancien mécanisme de recouvrement de la
contribution
au
servic
e
public
de
l’électricité
afférentes
aux
consommations effectuées jusqu’au 31 décembre 2015, il ne reste plus que
le fonds « SPE ». Le ministère doit toutefois fournir des précisions à ce
sujet.
Le Fonds « SPE » et « Transition énergétique » sont issus de la
réforme des charges de service public de l’énergie en 2016, qui a permis la
budgétisation de ces charges au sein du programme 345 et du CAS
Transition énergétique
créés à cet effet. Ils sont utilisés pour rembourser
aux opérateurs les charges de service
public qu’ils supportent. Le fonds
« TE » est censé avoir été clôturé, ou être en cours de clôture, du fait de la
fin du CAS TE.
Des cadres de gestion et des modes de financement différents et
complexe
Les cadres de gestion des différents fonds diffèrent.
L’ESTE relève
depuis 2016 des mandats de gestion prévus par l’article 40 de la loi n°
2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des
entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de
clarification du droit et des procédures administratives. Ses opérations sont
donc intégrées dans la comptabilité générale de l’État.
Le fonds de l’ANDRA et le FICE ont tous deux été créés
antérieurement à la loi de 2014.
Pour les comptes liés au financement de la transition énergétique et
nés de la réforme de la CSPE de 2015, les conventions ont été négociées
postérieurement à la publication de la loi de 2014 et auraient donc dû s’y
conformer.
Les fonds sont également marqués par une pluralité de modes de
financement. Certains sont directement abondés par le budget général
(ESTE, Service public de l’énergie) alors que d’autre bénéficient de
recettes externes :
contributions des maîtres d’ouvrage pour le FICE
;
contributions des producteurs de déchets nucléaires pour le Fonds de
l’AND
RA.
122
COUR DES COMPTES
La plupart d’entre eux relèvent d’une stricte logique de
débudgétisation, ce que la Cour a rappelé déjà à plusieurs reprises. Ils se
caractérisent par leur transparence à l’égard de l’État. Les gestionnaires de
ces comptes n’ont en effet qu’un pouvoir
de décision limité.
Pour l’ESTE, le SPE et le FICE, la CDC ne fait qu’assurer une
gestion administrative et financière minimale de paiement :
-
Dans le cas de l’ESTE, les décisions d’orientation dans le cadre
de comités de pilotage, qui se traduisent par l’a
ffectation
d’enveloppes financières aux différentes actions, sont prises par
les ministres chargés de l’écologie, de l’économie et du budget.
Les décisions d’engagement sont prises par le ministre chargé de
l’écologie.
-
Dans le cas du FICE, le barème des indemnisations des
commissaires-
enquêteurs est fixé par l’État et le volume des
vacations relève de la compétence des tribunaux administratifs.
-
Pour le Fonds SPE, les frais de gestion sont arrêtés annuellement
par les ministres chargés de l'économie et de l'énergie.
Le fonds relatif aux études Cigéo géré par l’ANDRA fait l’objet
d’une comptabilisation distincte. Il ne vise qu’à isoler des dépenses et des
recettes qui relèvent du champ de spécialité de l’établissement, sans qu’il
soit assuré que cet objectif n
’aurait pu être atteint par une solution
internalisée.
Pour la plupart des fonds sans personnalité morale, les frais de
gestion prélevés sont significatifs. Ainsi, concernant l’ESTE, les frais de la
CDC étaient de 1,93
M€
selon les travaux de la Cour de la NEB précédente.
Le ministère n’a pas souhaité répondre aux questions concernant les frais
de gestion. Pour les fonds liés à la transition énergétique, les frais de
gestion de 2020 s’élevaient à 124
800€ et le prévisionnel pour 2021 est de
154
712 €, dont
un tiers environ concerne le fonds « SPE » ; les frais de
gestion
devraient
toutefois
significativement
diminuer
en
2022
(prévisionnel de 67
732 €). S’agissant des autres fonds, la Cour n’a pas eu
communication des frais de gestion 2020. Elle demande que ces
informations lui soient transmises.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
123
Annexe n° 13
Évolution de la dépense totale
sur moyenne période
–
périmètre élargi
La seule consommation des crédits budgétaires apparaît insuffisante
pour approcher la dépense totale des politiques publiques portées par la
mission du fait de la fragmentation budgétaire. Comme depuis quelques
années, il est proposé une vision consolidée
80
, qui fait apparaître un quasi
doublement des dépenses pouvant être associées au sens large à la mission
EDMD. En 2021, sont ajoutées une partie des dépenses exécutées par le
programme 362 porteur du plan de relance sur des mesures initiées et en
partie directement payées par les programmes de la mission EDMD
(soutien aux « véhicules propres »
, MaPrimeRénov’, eau, biodiversité).
Une consolidation des données pour les années 2014 à 2021 sur un
périmètre élargi est présentée dans le graphique suivant.
80
En y adjoignant, des dépenses estimées des fonds sans personnalité juridique (FSPJ),
et des dépenses du budget annexe relatif au contrôle et à l’exploitation aéri
ens
(BACEA), ces deux derniers étant connexes, au moins pour partie, aux politiques de
développement et mobilité durables portées par la mission.
124
COUR DES COMPTES
Graphique n° 21 :
évolution de la dépense totale des politiques
publique portées par la mission depuis 2014 en
M€
Source : Cour des comptes (compilation de diverses sources). 2021 inclus les mouvements liés à
la recapitalisation de la SNCF. Les crédits budgétaires versés à des opérateurs autres que ceux
rattachés aux programmes de la mission (ASP, ANAH notamment) sont présents dans la catégorie
dépenses budgétaires.
Sur un premier périmètre
81
, les dépenses liées aux politiques portées
par la mission sont estimées à 38,5
Md€
en 2021, contre 29,4
Md€
en 2020,
25,6
Md€
en 2019 (et 15,6
Md€
en 2014). La création d’actions
en
particulier rattachées au programme 345 ou plus récemment au programme
174 sous-tend la croissance des crédits budgétaires. La hausse des dépenses
des opérateurs est en particulier portée par la Société du grand Paris. La
hausse des dépenses fiscales s’explique notamment par la montée en
puissance du crédit d’impôt transition énergétique (avant 2021
) et des
différents régimes de réduction ou d’exonération
de TICPE.
81
Consolidation des crédits budgétaires, des dépenses des opérateurs et des dépenses
fiscales.
MISSION ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
125
En 2021, l’in
tégration des CAS TE et CAS SNTCV ainsi que la
prise en compte des dépenses liées à la recapitalisation de la SNCF
expliquent le saut des crédits budgétaires.
Sur un périmètre élargi, incluant les dépenses liées aux CAS, au
BACEA, aux FSPJ et au plan de relance, ce sont 40
Md€
82
en 2020
(43
Md€
estimé pour 2021) qui ont été consacrés au champ de la mission
(contre 19
Md€
en 2014).
La hausse de l’ensemble entre 2020 et 2021
s’explique par les fortes dépenses liées à l’ancien CAS TE,
aux mesures
portées par les programmes 174 et 362, et à la hausse des investissements
(portée directement par le programme 203 ou au travers de l’AFITF).
La croissance du poids des CAS a été nette
83
avant leur intégration
progressive ces trois dernières années. Cette intégration permet de réduire
la fragmentation, les crédits budgétaires présentant désormais plus de la
moitié des montants considérés sur un périmètre élargi.
82
Montant réévalué par rapport à la NEB 2020 par prise en compte des comptes
définitifs des opérateurs, par réintégration de flux auparavant omis vers des opérateurs
non rattachés à la mission (et fortement croissant ces dernières années), par correction
des reports entrants.
83
Le saut entre 2015 et 2016 puis entre 2016 et 2017 correspond pour l’essentiel à
l’introduction et la croissance du CAS
Transition énergétique
(0 en 2015, 3,94
Md€
en
2016, 6,35
Md€
en 2017).