25 rue Paul Bellamy BP. 14119
–
44041 Nantes Cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait
l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 21 mars 2022.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
et sa réponse
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES
SUD-VENDÉE-LITTORAL
(Vendée)
Exercices 2017 et suivants
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
7
INTRODUCTION
......................................................................................................................
8
La procédure
..........................................................................................................................
8
L’objet de l’intercommunalité
...............................................................................................
8
1
LA GOUVERNANCE INTERCOMMUNALE
.................................................................
12
1.1
Des modalités de gouvernance permettant une représentativité globalement
équilibrée des communes membres
..............................................................................
12
1.2
Un fonctionnement des instances effectif malgré une prise de décision rendue plus
complexe par la taille de l’EPCI
...................................................................................
13
1.3
Une représentativité du conseil de développement à améliorer pour mieux prendre
en considération les réalités vécues par les usagers
......................................................
13
2
L’ORGANISATION ET LA
GESTION DES RISQUES
...................................................
15
2.1
L’absence de délégation de signature de la présidente vers les vice
-présidents et
directeurs de services
....................................................................................................
15
2.2
Une fonction finances - comptabilité ayant élaboré de nouveaux outils
......................
15
2.3
Un service commande publique accompagnant les services opérationnels sur les
procédures mises en place
.............................................................................................
16
2.4
Un service systèmes d’information ayant id
entifié les enjeux à relever
.......................
17
3
L’INTÉGRATION COMMUN
AUTAIRE
.........................................................................
19
3.1
Une répartition des compétences cohérente dans les statuts, à approfondir par le
transfert d’équipements et services
...............................................................................
19
3.1.1
Des statuts élargissant les compétences stratégiques à l’ensemble du territoire
.............
19
3.1.2
Un exercice effectif des compétences nécessitant le transfert d’équipements et
services
...........................................................................................................................
20
3.2
Un projet de territoire dont la portée opérationnelle devrait être renforcée
..................
21
3.3
Des mutualisations faibles
............................................................................................
22
3.3.1 Un schéma de mutualisation qui a pris du retard
............................................................
22
3.3.2
Les mutualisations de personnels et d’équipements
.......................................................
23
4
LES ÉQUILIBRES FINANCIERS INTERCOMMUNAUX
.............................................
25
4.1
Les situations financières respectives de l’EPCI et des communes membres
..............
25
4.1.1 La répartition des ressources
..........................................................................................
25
4.1.2 La répartition des charges
...............................................................................................
25
4.1.3
L’impact de la crise sanitaire
..........................................................................................
26
4.2
Les flux associés à la coopération et la solidarité communautaires
..............................
26
4.3
Les flux associés à la répartition des compétences et charges
......................................
27
4.3.1
L’attribution de compensation et la compensation des transferts
...................................
27
4.3.2
Un coefficient d’intégration fiscale dans la moyenne
.....................................................
28
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
4.4
Un EPCI ayant repris les investissements des anciennes communautés de
communes
.....................................................................................................................
29
5
LES SERVICES PUBLICS RENDUS AUX USAGERS
...................................................
30
5.1
L’organisation de l’espace
............................................................................................
30
5.2
Les équipements culturels, sportifs et de loisirs
...........................................................
32
5.3
L’accueil des enfants, des jeunes et l’accompagnement de leurs parents
.....................
33
5.3.1 Des besoins croissants de garde collective de la petite enfance non satisfaits en
raison notamment de la localisation des équipements
....................................................
34
5.3.2
Des modalités d’accueil de l’enfance en ALSH à harmoniser
.......................................
35
5.3.3 Une offre pour la jeunesse qui reste à construire
............................................................
36
5.3.4
Le début d’un soutien à la parentalité
.............................................................................
36
5.4
La prise en charge des personnes âgées
........................................................................
36
6
LA COLLECTE DES DÉCHETS
.......................................................................................
38
6.1
L’efficacité encore insuffisante de la prévention des déchets
......................................
38
6.2
Une harmonisation tardive et non achevée du service de collecte
................................
39
6.3
Une redevance incitative qui devrait couvrir le coût du service sur le territoire où
elle s’applique
...............................................................................................................
41
6.4
Un haut niveau de déchets ménagers et assimilés ne respectant pas les objectifs
nationaux
.......................................................................................................................
41
6.5
L’enjeu représenté par les déchèteries
..........................................................................
43
6.6
Un coût du service appelé à augmenter
........................................................................
45
7
LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
.........................................................................
46
7.1
Le risque de vente à perte des terrains des zones d’activité économique
.....................
47
7.2
La mise en location structurellement déficitaire des bâtiments relais ne couvrant
pas le remboursement de l’emprunt
..............................................................................
48
8
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................................
49
8.1
La réorganisation de la fonction ressources humaines
..................................................
49
8.2
Une évolution des effectifs et de la masse salariale reflétant la montée en
compétences
..................................................................................................................
50
8.2.1
L’augmentation des effectifs
..........................................................................................
50
8.2.2
L’augmentation plus importante
de la masse salariale
...................................................
50
8.2.3 Les agents non titulaires
.................................................................................................
51
8.2.4
Le respect de l’obligation d’emploi de travailleurs handicapés depuis 2020
.................
52
8.3
Une rémunération à harmoniser
....................................................................................
52
8.4
Le temps de travail
........................................................................................................
54
8.4.1 Le non-respect de la durée annuelle de 1 607 heures
.....................................................
54
8.4.2 Les heures supplémentaires (indemnités horaires pour travaux supplémentaires) et
complémentaires
.............................................................................................................
55
8.4.3
L’absentéisme
.................................................................................................................
56
8.5
Un plan de formation 2020-2021 relativement adapté
.................................................
56
8.6
Des fiches de poste et comptes rendus d’entretien professionnel dématérialisés
.........
57
9
LA QUALITÉ DE L’INFO
RMATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
.....................
58
9.1
La qualité de l’information budgétaire
.........................................................................
59
9.1.1 La transparence des informations budgétaires et financières
.........................................
59
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
3
9.1.2 Des prévisions budgétaires à améliorer
..........................................................................
59
9.2
La fiabilité des comptes
................................................................................................
60
9.2.1
Certaines écritures comptables n’appellent pas d’observation
.......................................
60
9.2.2
L’absence d’inscription de
s restes à réaliser depuis 2019
..............................................
60
9.2.3
L’absence de comptabilisation de charges à répartir en 2018
........................................
60
9.2.4 Des provisions qui restent à constituer
...........................................................................
61
9.2.5 Un suivi patrimonial à renforcer
.....................................................................................
61
10
LA SITUATION FINANCIÈRE
.........................................................................................
62
10.1
Une section de fonctionnement assurant l’indépendance financière de
l’intercommunalité
........................................................................................................
63
10.1.1
L’augmentation des produits de gestion sous l’effet du dynamisme des bases
fiscales
............................................................................................................................
63
10.1.2
L’augmentation des charges de gestion sous l’effet des dépenses de personnel
............
64
10.1.3
L’amélioration de l’excédent brut de fonctionnement et de la capacité
d’autofinancement jusqu’en 2020
...................................................................................
64
10.2
Une section d’investissement plus contrainte
.............................................................
65
10.2.1
Une politique d’investissement du budget principal soutenable
.....................................
65
10.2.2 Une dette en baisse et sécurisée mais une solvabilité compromise par les budgets
annexes liés au développement économique
..................................................................
66
10.2.3 Un fonds de roulement et une trésorerie confortables
....................................................
67
10.3
La prospective financière
............................................................................................
67
ANNEXES
...............................................................................................................................
68
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral à compter de sa création en 2017. Ce
contrôle s’est inscrit dans le cadre d’une enquête nationale
des juridiction financières (Cour et
chambre régionales des comptes)
sur l’intercommunalité visant à dresser un point d’étape de
la
réforme qu’a constituée la loi NOTRé du 16 août 2015.
La communauté de communes la plus vaste à l’échelle régionale
Cette réforme est en effet à l’origine de la création de l’établissement public de
coopération intercommunal (EPCI) contrôlé, issu de la fusion de quatre communautés de
communes et six syndicats mixtes. En ce sens, celui-ci participe à la rationalisation de la carte
intercommunale et syndicale. Il s’agit de la première communauté de communes du
département de la Vendée et de la région Pays de la Loire par son étendue. Avec
56 375 habitants, une ville centre, Luçon, de 9 576 habitants et des pôles secondaires
(communes de Sainte-Hermine, La Tranche-sur-Mer, etc.), sa densité est relativement faible.
Par suite, de nombreux enjeux représentatifs des territoires ruraux se présentent, parmi lesquels
l’attractivité, l’action sociale ou encore la mobilité. La question de savoir si l’exercice de ses
compétences par le nouvel EPCI issu de la fusion répond à ces enjeux et améliore les services
publics rendus aux usagers est donc centrale.
La détermination d’une stratégie ralentie par la taille de l’EPCI
Au cours des cinq années suivant sa création, la communauté de communes
Sud-Vendée-Littoral a adopté ses statuts, un projet de territoire et un schéma de cohérence
territoriale (SCoT). Mais de nombreux documents stratégiques et de planification restent à
établir (plan pluriannuel d’investissement, pacte financier et fiscal, plan de prévention et de
gestion des déchets, etc.), y compris sur des enjeux fo
rts de structuration de l’espace (plan local
d’urbanisme, plan local de l’habitat, plan de mobilité rurale, etc.). Cela s’explique par le nombre
important de documents obligatoires à élaborer, lié à la fusion, mais aussi par la taille de l’EPCI
et la reche
rche d’un consensus au sein des communes membres pour favoriser leur adhésion au
projet communautaire.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
5
Des services qui restent à harmoniser pour garantir l’égalité des usagers
malgré la volonté marquée de se rapprocher de ces derniers
La fusion aura é
galement entraîné la nécessité d’harmoniser le fonctionnement des
services. Mais d’une part, ce chantier n’est pas achevé au sein même de certains services
communautaires (tarification des accueils de loisirs, modalités d’organisation et de financement
de
la collecte des déchets, etc.). D’autre part, la gestion communale de plusieurs équipements
et services relevant de compétences communautaires nuit à la mise en œuvre de politiques
publiques à la fois cohérentes à cette échelle et lisibles pour les usagers (établissements
d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, maisons de santé de Luçon et
La Tranche-sur-Mer, etc.). Cette situation génère également des mises à disposition complexes
synonymes de lourdeurs de gestion et explique la préférence accordée aux services communs
« à la carte
» destinés aux communes membres, au détriment de l’amélioration du faible degré
de mutualisation.
Le risque est celui d’une répartition de l’offre de services ne garantissant pas une égalité
aux populations voire d’une concurrence entre structures. L’enjeu représenté par la proximité
est toutefois pris en compte (dématérialisation, itinérance, etc.). L’EPCI pourrait donc peser
plus sur son territoire en termes de services pour répondre aux besoins qui évoluent, en
partic
ulier en matière d’enfance jeunesse
.
Un bilan financier et humain encore nuancé
La reprise des investissements et de la dette souvent élevée des anciennes communautés
de communes et syndicats dissous a contraint la capacité de la communauté de communes
Sud-Vendée-Littoral à décider de nouveaux investissements structurants pour son territoire. Si
le dynamisme de ses bases fiscales lui permet d’assurer son indépendance financière et qu’elle
a donc pu se désendetter pour envisager un nouveau cycle d’investisse
ment, les terrains des
zones d’activité économique et bâtiments relais, en particulier au sein du Vendéopôle,
pourraient compromettre sa solvabilité (capacité de désendettement consolidée de 10,5 ans en
2021
). L’absence de PPI fragilise également les prévisions en matière d’investissement
.
S’expliquant en partie par la fusion, plusieurs irrégularités ont été relevées en matière de
fiabilité des comptes (inscription des restes à réaliser, tenue de l’inventaire, etc.).
À sa création, l’intercommunalité a égal
ement repris le personnel des anciennes
communautés de communes et syndicats dissous. La fusion a pu entraîner une inadéquation
entre les besoins de l’EPCI et le profil des agents transférés. Le sentiment de mal
-être généré a
pu s’installer sous l’effet, notamment, de sites éloignés et d’une homogénéisation encore non
achevée en 2021, des régimes indemnitaires créant des inégalités entre agents occupant les
mêmes fonctions. Dans le même temps, la fusion a entraîné une montée en compétences
notamment des services supports. Si leur organisation apparaît ainsi adaptée, leurs moyens
actuels ne permettent pas d’envisager leur mutualisation avec les communes membres. La
fusion se sera enfin traduite par une stabilisation des dépenses de personnel à compter de 2019
à l’échelle communautaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
Au final et à l’issue de ce bilan non définitif, il apparaît que la fin de la mandature
2017-
2020 marque un point d’étape dans la création de la nouvelle intercommunalité.
Désormais forts d’une connaissance fine des enjeux à r
elever et de services structurés, il
appartiendra aux nouveaux élus de parachever leur stratégie pour mettre en place des actions
opérationnelles améliorant le niveau et la qualité des services rendus sur une échelle élargie.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Assurer la représentativité du conseil de développement (origines
socio-
économiques, parité, classes d’âge) (art.
L. 5211-10-1
du CGCT).
Recommandation n°
2
: Mettre en cohérence les compétences transférées avec les
équipements et services gérés par l’EPCI sur l’ensemble de son territoire.
Recommandation n°
3
:
Développer les mutualisations entre l’EPCI et les communes
membres.
Recommandation n°
4
:
Élaborer un plan pluriannuel d’investissement
.
Recommandation n°
5 :
Débuter la mise en cohérence du fonctionnement des accueils de
loisirs sans hébergement (ALSH) par l’harmonisation de leurs grilles tarifaires
.
Recommandation n°
6 :
Achever l’harmonisation de la tarification du service de collecte des
déchets sur l’ensemble du territoire
.
Recommandation n°
7 :
Homogénéiser, au sein des groupes de fonctions, le montant
d’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) octroyé aux agents occupant le
même poste.
Recommandation n°
8 :
Appliquer la durée annuelle du temps de travail de 1 607 heures au
plus tard le 1
er
janvier 2022 (art. 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 47 de la loi
n° 2019-826 du 6 août 2009, décret n° 2000-815 du 25 août 2000).
Recommandation n°
9 :
Établir un état des restes à réaliser à la clôture de chaque exercice et
procéder à leur inscription au compte administratif et au budget (art. R. 2311-11 du CGCT).
Recommandation n°
10 :
Fiabiliser l'inventaire dans les meilleurs délais (instruction
budgétaire et comptable M14, tome 2, titre 4, chapitre 3).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION
La procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la communauté de communes
Sud-Vendée-Littoral à compter du 1
er
janvier 2017, date de sa création, a été inscrit au
programme des travaux de la chambre régionale des comptes Pays de la Loire pour l’année
2021. Il s’agit ainsi du premier contrôle de cet organisme. Il s’inscrit dans le cadre d’une
enquête sur l’intercommunalité de la formation inter
-juridictions « finances publiques locales »
constituée entre le Cour et les chambres régionales des comptes.
L’ouverture du contrôle a été notifiée le 25 juin 2021, avec copie au comptable,
à
Mme Brigitte Hybert, présidente de la communauté de communes depuis sa création.
L’entretien d’ouverture et de clôture se sont respectivement tenus le 13
juillet et le
21 octobre 2021 avec elle, en présence du premier vice-président en charge des finances et des
directrices des finances et de la stratégie du territoire (art. L. 243-1 du CJF). Une visite des
l
ocaux de l’EPCI, de plusieurs services et d’une structure multi
-accueil ont eu lieu.
La chambre a délibéré ses observations provisoires lors de sa séance du
16 novembre 2021. Celles-ci ont été notifiées le 3 décembre 2021 à Mme Brigitte Hybert, en
tant que présidente de la communauté de communes, qui a répondu le 2 février 2022. Des
extraits ont été adressés de nouveau à Mme Brigitte Hybert, en tant que présidente du centre
intercommunal d’action sociale et aux maires des communes de Luçon et La Tranche
-sur-Mer.
Seul ce dernier a répondu le 16 décembre 2021. La chambre a délibéré ses observations
définitives lors de sa séance du 21 mars 2022.
L’objet de l’intercommunalité
La loi NOTRé du 16 août 2015 a marqué une étape importante dans le resserrement du
pa
ysage intercommunal.
Elle a fait de l’intercommunalité un des piliers de la rationalisation de
l’organisation territoriale, aux côtés des régions.
Dans le même temps, l’exposé des motifs de cette loi énonçait l’objectif de «
disposer
d’intercommunalités
dont la taille correspondra aux réalités vécues et qui posséderont les
moyens nécessaires pour offrir aux populations le niveau de services auquel celles-ci aspirent »,
faisant
des
intercommunalités
des
« structures
de
proximité
incontournables
dans
l’aménagement et la conduite de l’action publique locale ».
Toutefois des difficultés sont apparues, notamment en matière de gouvernance, comme
en témoigne la loi « engagement et proximité » du 27 décembre 2019 marquant une volonté de
rééquilibrage en faveur des maires et des communes.
Quelques années après la loi NOTRé, l’objectif de l’enquête sur l’intercommunalité est
donc de dresser un point d’étape de la réforme.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
9
Le présent rapport vise en particulier à déterminer si le périmètre de la communauté de
communes Sud-Vendée-Littoral participe à la rationalisation de la carte intercommunale. À
cette fin, il apprécie notamment l’efficacité et l’efficience de l’organisation de l’établissement
public de coopération intercommunale (EPCI).
Surtout, il entend dé
terminer si la prise de compétences par l’EPCI répond aux enjeux
du territoire et améliore la qualité du service rendu à la population. À cet égard, il s’attache à
évaluer l’impact de la taille de l’EPCI sur la proximité attendue.
Ces problématiques ont abouti à définir les axes de contrôle suivants : la gouvernance
intercommunale, l’organisation et la gestion des risques, les équilibres financiers
intercommunaux, l’intégration communautaire, les équilibres territoriaux locaux repris sous le
titre des services publics rendus aux usagers, avec un focus sur la collecte des déchets, la gestion
des ressources humaines, la qualité de l’information budgétaire et comptable et la situation
financière
1
.
Un EPCI de très grande taille confronté aux enjeux des territoires
ruraux
La première communauté de communes à l’échelle régionale par son étendue
D’emblée, la taille de la communauté de communes Sud
-Vendée-Littoral peut être
relevée. Elle est issue de la fusion en 2017 :
-
de
quatre
communautés
de
communes :
Isles-du-Marais-Poitevin,
Pays-Mareuillais,
Pays-Né-de-la-Mer et Pays-de-Sainte-Hermine ;
-
de six syndicats mixtes
: syndicat mixte de la baie de l’Aiguillon
-Luçon, syndicat mixte pour
l’élimination des ordures ménagères du secteur de Luçon (SMEOM), syndicat mixte
du Pays de
Luçon et syndicat mixte du parc d’activité Vendéopôle
Atlantique (SMPVA).
44 communes en sont membres. L’EPCI représente ainsi 14
% de la superficie de la
Vendée. Il s’agit donc de la communauté de communes la plus étendue du département de la
Vendée et de la région Pays de la Loire
2
.
En termes de population, avec plus de 50 000 habitants (56 375 habitants
3
), il s’agit
également de la 1
ère
communauté de communes du département, de la 4
ème
de la région et de la
24
ème
de France en 2018 (moyenne de 22 000 habitants).
Par suite, sa densité est relativement faible (59,29 hab./km² contre une moyenne
départementale de 100 hab./km²).
1
La conclusion relative à la carte intercommunale (atteinte des objectifs de la réforme, adaptation aux enjeux),
demandée dans le cadre de l’enquête, figure dans la synthèse.
2
loire/table/?disjunctive.type_epci&sort=-superficie
3
DGCL, BANATIC / INSEE, RP (population totale légale en vigueur en 2021
–
millésimée 2018)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Elle remplit le première critère (ensemble de plus de 50 000 habitants) mais pas le
second qui lui permettrait de créer
une communauté d’agglomération, dès lors que la ville centre
de Luçon compte moins de 15 000 habitants (9 576 habitants) (art. L. 5216-1 du CGCT). Ainsi,
ce pôle principal doit s’équilibrer avec des pôles secondaires et relais (en particulier, communes
de Sainte-Hermine, La Tranche-sur-Mer, Mareuil-sur-Lay-Dissais).
Le budget annuel de fonctionnement de l’EPCI est d’environ 23
M€ (budget pri
ncipal),
pour 6
M€ d’investissement en moyenne sur les quatre dernières années. Il emploie 260,79
équivalents temps plein (ETP) en 2020.
Le périmètre intercommunal issu de la loi NOTRé
Si la délimitation du périmètre de la nouvelle intercommunalité a pu susciter
l’inquiétude des communes périphériques
, notamment littorales, vis-à-
vis de l’éloignement du
centre de décision et d’une perte d’influence, elle n’a pas soulevé de difficulté majeure. D’autres
scénarii
avaient été envisagés, en particulier la fusion des communautés de communes
concernées « deux par deux », ce qui permettait également de respecter les seuils légaux. Mais
une grande intercommunalité, alors vue comme
l’objectif
des réformes successives que le
territoire pouvait atteindre sans attendre, a été privilégiée. Ce projet a été soutenu par le préfet
de la Vendée ayant la même vision des enjeux que l’EPCI.
La comparaison du périmètre de l’EPCI avec d’autres périmètres socio
-économiques
permet de dresser les constats suivants :
-
l’EPCI recouvre
11 bassins de vie
4
, soit selon l’INSEE le plus petit territoire sur lequel les habitants
ont accès aux équipements et services les plus courants, ce qui pose la question du maintien de la
proximité de ces équipements et services ;
-
parmi ces 11 bassins de
vie, quatre relèvent principalement d’intercommunalités voisines
5
, parfois
hors du département, ce qui pose la question du rattachement des communes concernées à ces
intercommunalités. Toutefois, par simplicité, la fusion des EPCI a été conduite « de bloc à bloc »
et une réforme au-
delà des frontières régionales n’a pas été envisagée. Aujourd’hui, aucun des
acteurs ne prévoit des évolutions de périmètre
6
;
-
la communauté de communes Sud-Vendée-
Littoral recouvre trois zones d’emploi
7
, soit selon
l’INSEE un espace à l’intérieur duquel la plupart des actifs résident et travaillent, ce qui pose la
question des déplacements et de la mobilité de ces actifs.
Des enjeux représentatifs des territoires ruraux
4
Bassins de vie de Luçon, Moutiers-les-Mauxfaits, Talmont-Saint-Hilaire, Jard-sur-Mer, La Tranche-sur-Mer,
L’Aiguillon
-sur-Mer, Mareuil-sur-Lay-Dissais, Sainte-Hermine, Chantonnay, Fontenay-le-Comte, Marans
5
Bassin de vie et communauté de communes du pays de Chantonnay sur lesquels se situent les communes de
La Caillère-Saint-Hilaire, Saint-Martin-Lars-en-Sainte-Hermine, La Jaudonnière, Les Pineaux ; bassin de vie et
communauté de communes du Pays-de-Fontenay-le-Comte sur lesquels se situent la commune de la
Chapelle-Thémer ; bassin de vie de Marans sur lequel se situent les communes de Chaillé-les-Marais,
Sainte-Radégonde-des-Noyers, Vouillé-les-Marais, La Taillée, Le Gué-de-Velluire
6
La commune de la Tranche-sur-Mer a pu émettre le souhait de rejoindre la communauté de communes
Vendée-Grand-
Littoral, sans que la procédure de retrait puis d’adh
ésion ne soit officiellement engagée par les
conseils municipaux.
7
Zones d’emploi de La Roche
-sur-Yon, Les Sables-
d’Olonne et Fontenay
-le-Comte
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
11
Différents enjeux peuvent être identifiés sur le territoire, assez représentatifs des
territoires ruraux, auxquels l’EPCI doit répondre
: attractivité, prise en charge des personnes
âgées et plus généralement santé, action sociale, développement économique, mobilité et
aménagement du territoire.
En effet, l’inte
rcommunalité connaît une faible croissance démographique (+ 1,7 % en
cinq ans contre + 3,4 % au niveau régional), liée au solde migratoire et non au solde naturel.
De plus, sa population est vieillissante, avec 41,6 % des habitants âgés de 55 ans et plus, en
augmentation de 1,6 % par an, de façon plus marquée sur la façade littorale, et 25,4 % des
habitants de moins de 25 ans, en baisse de 0,6 % par an
8
. Par suite, l’indice de vieillissement
9
est de 123,6.
La fragilité sociale du territoire apparaît également comme un enjeu. Alors que la part
d’allocataires de minima sociaux est inférieure à la moyenne du département, les revenus y sont
plus faibles et la pauvreté plus importante, affectant à la fois les zones urbaines et les personnes
âgées en milieu rural. Le taux de chômage est également supérieur aux moyennes
départementale et régionale (7,2 % contre 6,2 % au niveau départemental et 6,7 % au niveau
régional en mars 2021), en particulier s’agissant des demandeurs d’emploi de longue durée
10
.
Enfin, la part des jeunes non insérés est notable (18,2 % contre 14,2 % au niveau départemental
et 13,9 % au niveau régional)
11
.
Le développement économique relève également des enjeux bien identifiés. L’axe
autoroutier Nantes-Niort est un atout et des entreprises importantes se sont implantées dans
certains secteurs (agroalimentaire, usinage mécanique). Pour autant, 83,7 % des établissements
comptent 1 à 9 salariés, 8,4 % 10 à 19 salariés, 5,2 % 20 à 49 salariés et 2,7 % 50 salariés et
plus.
Enfin, le territoire alterne des aires urbaines et des zones rurales avec à la fois des
communes multipolarisées et des communes isolées. Dans la zone EFOP du Sud de la Vendée,
dont l’EPCI relève, 26,5
% de la population active travaille en dehors du territoire,
principalement dans la zone frontalière de la Nouvelle-
Aquitaine et l’agglomération yonnaise.
La voiture individuelle est largement utilisée. La mobilité, et plus largement l’aménagement du
territoire, sont donc des enjeux forts.
Ainsi, la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral, dont le périmètre a été
déterminé en référence au SCoT, recouvre un territoire étendu mais relativement homogène au
regard des enjeux rencontrés.
8
INSEE
9
Population âgée de 65 ans ou plus par rapport à la population âgée de moins de 20 ans
10
Données localisées sur la demande d'emploi par l'Observatoire régional de l'emploi des Pays de la Loire
(observatoire-emploi-paysdelaloire.fr)
11
Repères - Mon territoire (reperes-paysdelaloire.fr)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
1
LA GOUVERNANCE INTERCOMMUNALE
1.1
Des modalités de gouvernance permettant une représentativité
globalement équilibrée des communes membres
Les 72 sièges du conseil communautaire, qui « règle par ses délibérations les affaires de
la communauté », ont été répartis proportionnellement en fonction de la population de chaque
commune, principe garantissant une représentation démographique, et de telle sorte que chaque
commune se voit attribuer au minimum un siège, principe assurant la représentation de
l’ensemble des communes, sans faire l’objet d’un accord local (nom
bre total de sièges pouvant
être augmenté jusqu’à 25
%) (art. L. 5211-6-1 du CGCT). Globalement, cela permet une
représentation équilibrée des communes membres.
Répartition des sièges au conseil communautaire (à gauche) et de la population de
l’EPCI (à droite)
Source : CRC
L’EPCI est présidé depuis sa création par Mme
Brigitte Hybert, également maire de la
commune de Moutiers-sur-le-Lay (757 habitants), auparavant présidente de la communauté de
communes du Pays-Mareuillais.
Le bureau communautaire est composé de la présidente et de 15 vice-présidents, les
deux premiers étant issus de la communauté de communes du Pays-Né-de-la-Mer, dont le maire
de Luçon, deuxième vice-président. Les sièges ont été attribués proportionnellement en
fonction de la population.
Tous les maires des communes membres sont présents au conseil communautaire et/ou
au bureau (13 vice-présidents sur 15 sont maires).
Des commissions thématiques ont été mises en place. Leur composition, incluant des
conseillers municipaux, ne fait pas apparaître de déséquilibre territorial.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
13
1.2
Un fonctionnement des instances effectif malgré une prise de décision
rendue plus complexe par la taille de l’EPCI
Le conseil communautaire se réunit 11 fois par an.
Les éventuelles frustrations liées à la fusion viennent du fait que certains maires ne
siègent plus au bureau, lequel se réunit plus régulièrement. Pour les associer davantage, il existe
différents dispositifs : séminaire des élus permettant de travailler sur des thèmes particuliers en
mode projet et surtout conférence des maires au sein de laquelle les informations apportées et
les échanges, non filmés à la différence du conseil, apportent une réelle plus-value d
’après
l’organisme contrôlé. Cela permettrait de ne pas déplacer les débats du conseil au bureau, le
conseil devant rester l’instance de décision effective. À cet égard, 95
% des décisions prises en
conseil le sont à l’unanimité. En revanche, aucune modalité de gouvernance spécifique n’a été
mise en place pour les projets d’investissement.
La conférence des maires est prévue dans une charte de gouvernance adoptée en 2017,
soit avant la loi « engagement et proximité
», laquelle n’a donc pas eu d’impact sur l
a
gouvernance de l’EPCI.
Les élections municipales de 2020 ont eu pour conséquence un fort renouvellement du
conseil communautaire qui pourrait insuffler une nouvelle dynamique. En effet, compte tenu
des modalités de la fusion et de la taille de l’EPCI (c
f.
supra), la présidente a jusqu’ici cherché
à dépasser les désaccords pour faire émerger un consensus sur les dossiers et éviter toute
situation de blocage. Si l’esprit est de plus en plus communautaire, cette démarche explique en
partie le temps long pris pour la réalisation de certains projets (cf. infra).
Ainsi, le fonctionnement des instances est effectif, ne se contentant pas de refléter une
simple entente
a minima
entre les communes membres. Mais la taille de l’EPCI et la recherche
d’un consensus ont
ralenti la réalisation de projets.
1.3
Une représentativité du conseil de développement à améliorer pour
mieux prendre en considération les réalités vécues par les usagers
En lien avec la partie 5 du présent rapport, relative aux services publics rendus aux
u
sagers, la chambre a approfondi l’examen du fonctionnement du conseil de développement,
instance de démocratie participative qui peut permettre d’associer la population à la conception,
la mise en œuvre ou l’évaluation des politiques publiques.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Alors
qu’il ne s’agissait pas encore d’une obligation légale
12
, l’EPCI a mis en place une
telle instance en 2018. La délibération du conseil communautaire fixant le nombre de collèges
et de membres du conseil de développement (3 collèges reprenant les 3 ambitions du projet de
territoire, de 20 à 30 membres chacun), ainsi que la durée de leur mandat (2020-2026), ne
détermine pas précisément la composition de ce conseil
13
. De fait et de manière irrégulière,
celui-
ci n’est pas paritaire (68
% d’hommes, aucune femme da
ns le bureau) et ne reflète pas
«
la population (…) dans ses différentes classes d'âge
» (art. L. 5211-10-1 du CGCT) malgré
l’appel à candidature réalisé.
Le conseil de développement a défini les modalités de son organisation et de ses
relations avec les élus (transmission des éléments d’information en amont, avis ou propositions
rapportés en commissions ou bureau communautaires), en adoptant en 2021 son règlement
intérieur. Celui-ci prévoit que le conseil de développement peut être saisi par la présidente, le
bureau ou le conseil communautaires de l’EPCI, ou que son propre bureau ou son assemblée
peuvent s’autosaisir. La charte de gouvernance, plus restrictive (pouvoir d’o
pportunité de la
présidente de transmettre les propositions aux instances communautaires), pourrait ainsi être
mise en cohérence avec le règlement intérieur.
Malgré l’organisation d’une «
consultation citoyenne
», le conseil de développement n’a
pas été consulté formellement sur le projet de territoire (cf.
infra). Il l’a été sur le SCOT et
travaille actuellement sur d’autres documents de planification (PCAET, plan déchets, PLH,
etc.). Selon certains de ses membres, il ne rencontre pas de difficulté partic
ulière dans l’exercice
de ses missions, en particulier les décisions ne sont pas prises avant qu’il ne rende son avis. Son
rapport d’activité devrait néanmoins être examiné et débattu par l’organe délibérant
(art. L. 5211-10-1 du CGCT).
Recommandation n°
1 : Assurer la représentativité du conseil de développement
(origines socio-
économiques, parité, classes d’âge) (art.
L. 5211-10-1
du CGCT).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les modalités de gouvernance retenues assurent une représentativité équilibrée des
communes membres (répartition des sièges, charte de gouvernance, conférence des maires).
La recherche d’un
consensus au sein de ces dernières a pu ralentir des projets compte tenu de
la taille de l’EPCI. La représentativité du conseil de développement pourrait être améliorée
conformément à l’article L.
5211-10-1 du CGCT pour mieux prendre en considération les
réalités vécues par les usagers.
12
Obligation dans les établissements publics à fiscalité propre de plus de 20 000 habitants entre le 29 janvier 2017
et le 29 décembre 2019 et de plus de 50 000 habitants ensuite
13
Délibération n° 154-2020-01 du 15 octobre 2020
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
15
2
L’ORGANISATION ET LA
GESTION DES RISQUES
La chambre a examiné si l’organisation interne retenue permettait une maîtrise
satisfaisante des risques. S’agissant de la fonction ressources humaines, il est renvoyé à la
partie 8 du présent rapport.
2.1
L’absence de délégation de signature de la présidente vers les
vice-présidents et directeurs de services
Le conseil communautaire a délégué sa compétence en matière notamment d’emprunts
et de lignes de trésorerie d’un montant inférieur
à 1
M€ pour la présidente et d’un montant
compris entre 1
M€ et 4
M€ pour le bureau
(art. L. 5211-10 du CGCT).
L
’examen
des délégations n’appelle pas d’observation part
iculière. Néanmoins, si la
présidente a la volonté de s’approprier l’ensemble des sujets, l’absence de délégation de sa
signature aux vice-présidents et directeurs de services est susceptible de représenter un risque
pour la bonne organisation des services, en particulier leur continuité.
2.2
Une fonction finances - comptabilité ayant élaboré de nouveaux outils
La
fonction
finances - comptabilité
fait
intervenir
trois
pôles :
pôle
budget/subventions/fiscalité, pôle exécution financière et pôle affaires juridiques, regroupant
au total une directrice, trois responsables de pôles, quatre agents comptables, une assistante
administrative et un agent en charge des archives au sein de la direction finances, administration
générale et évaluation. Celle-ci a pour objecti
f d’accompagner les différentes directions dans le
pilotage et la qualité de la gestion publique, ainsi que dans la recherche de marges de manœuvre
dans un contexte financier contraint.
À sa création, l’EPCI a en effet entendu responsabiliser les gestionna
ires de crédits de
la préparation budgétaire au rendu compte en fin d’exercice sur l’encaissement des recettes et
la consommation des dépenses, en passant par le suivi des crédits disponibles et l’exécution du
service fait. À cette fin, une note de cadrage existe depuis 2018 et des réunions de concertation
depuis 2020. Des procédures ont été formalisées sur l’élaboration du budget primitif et du
budget supplémentaire. Un règlement budgétaire et financier a été adopté en 2019 mais il reste
peu appliqué, par
exemple en matière d’autorisations de programme et crédits de paiement
(AP/CP).
Depuis 2020, les missions du pôle exécution financière (suivi des engagements et bons
de commande, mandatements, déclaration de TVA, suivi du patrimoine, etc.) ne sont plus
gérées de manière cloisonnée mais par « portefeuilles » de gestionnaires de crédits.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
L’intercommunalité a mis en place une comptabilité analytique à trois niveaux
(gestionnaire/service/antenne) destinée à identifier le coût des activités, maîtriser les charges à
caractère général et faciliter la préparation budgétaire.
À la création de l’EPCI, l’harmonisation des pratiques a également représenté un enjeu
important. Un logiciel de gestion comptable et financière a été choisi pour sa sécurité et son
service de
maintenance, même si l’absence d’interface entre les services exécution financière
et commande publique le rend peu convivial pour ces derniers (cf. infra). Des fiches
explicatives (fonctionnalités de base, saisie bon de commande et engagement, service fait, visa
facture) ont été établies pour accompagner les services opérationnels.
La reprise de 88 emprunts (cf. infra) a nécessité un outil de suivi. Il existe également un
tableau de suivi des 12
régies. Les contrats d’assurance ont été renégociés, ce qui
a généré une
économie évaluée à 79 944
€ en 2018.
Quelques rapports sur la fiscalité ont été élaborés sans mise en place de l’observatoire
fiscal projeté, lequel permettrait notamment un nettoyage des bases locatives dans un but
d’équité.
2.3
Un
service
commande
publique
accompagnant
les
services
opérationnels sur les procédures mises en place
Le service commande publique fait intervenir une responsable et une assistante
administrative. Sur les marchés publics complexes ou les délégations de service public, il est
fait appel à des cabinets assistant la maîtrise d’ouvrage. Malgré les besoins identifiés (cf.
infra),
notamment dans les petites communes, les moyens actuels ne permettent pas une mutualisation
du service avec les communes membres.
Pour assurer la bonne utilisation des deniers publics (art. L. 3 du code de la commande
publique (CCP)), l’EPCI a mis en place des procédures internes en
-deçà du seuil règlementaire
de 40 000
€
HT :
-
de 0 à 4 999
€ HT
: procédure sans publicité ni mise en concurrence dite « de gré à gré » ;
-
de 5 000
€ HT à 9
999
€ HT
: demande de trois devis ;
-
de 10 000
€ HT à 39
999
€ HT
: publication sur le profil acheteur et le site internet, rapport
d’analyse des offres simplifié.
Le seuil de la procédure dite « de gré à gré » a été relevé (de 1 000
€ à 4
999
€) pour
apporter une souplesse au quotidien aux services. En contrepartie, ces derniers doivent remplir
un tableau de suivi permettant de vérifier le respect des seuils de mise en concurrence et la
pertinence de passer des marchés à bons de commande. Néanmoins, la détermination préalable
des besoins pourrait être améliorée (art. L. 2111-1 du CCP).
Une note de service et des tableaux, présentés en formation, reprennent les procédures
applicables. Pour accompagner les services opérationnels dans leur démarche d’achat public,
des fiches explicatives ont également été établies (
sourcing
, recommandations, procédure trois
devis). Des réunions préparatoires ont lieu, notamment sur les marchés complexes. Un
règlement intérieur de la commande publique est prévu.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
17
La commande publique est le moyen pour l’EPCI de se doter
de dispositifs de
prévention des conflits d’intérêt
s et de lutte contre les atteintes à la probité : règlement intérieur
de la commission d’appel d’offres adopté en
2021
, en plus d’un règlement relatif à l’attribution
de subventions aux associations en 201
8. Une charte de déontologie de l’achat public est
prévue.
Pour autant, en raison de la taille limitée du service commande publique, la passation et
l’exécution des marchés sont divisées entre ce premier service et le service exécution financière.
Cette situation ne facilite pas le suivi des marchés, qui apparaît pourtant nécessaire au regard
notamment du dépassement des délais générant de nombreux avenants et des faibles taux
d’exécution budgétaires (cf.
infra).
2.4
Un service systèmes d’information ayant id
entifié les enjeux à relever
La fonction systèmes d’information (SI) est confiée à trois équivalents temps plein
(ETP) rattachés à la direction des services techniques, de l’énergie et de l’environnement
: un
ingénieur et depuis mars 2021 deux techniciens
contractuels pour des durées d’un et trois ans,
en remplacement d’un poste titulaire. Un vice
-président, par sa profession, est sensibilisé aux
problématiques informatiques. Un prestataire extérieur intervient sur les routeurs, les
dépannages complexes et
l’acquisition de certains logiciels. L’EPCI a enfin désigné un délégué
à la protection des données, au sein du syndicat mixte e-Collectivités Vendée, pour
l’accompagner dans sa mise en conformité avec le règlement général sur la protection des
données (art. 37 et 38 du RGPD).
Les missions apparaissent bien définies et réparties : responsable gestionnaire du service
et chef de projets, un technicien en charge de la sécurité, des réseaux et des systèmes (suivi des
sauvegardes, anti-virus, pares feux, etc.), un technicien en charge du support informatique
(installation, dépannage de niveaux 1 et 2 selon une procédure, gestion administrative du parc,
accompagnement des utilisateurs, etc.).
Le service dispose d’une feuille de route «
numérique et systèmes d’info
rmations »
2021-
2022 qui s’articule autour des axes de la sécurité, la dématérialisation et la mutualisation.
Un schéma directeur informatique doit être élaboré au plus tôt en 2023, après la réalisation d’un
audit des systèmes d’information.
La fusion a nécessité un investissement conséquent pour interconnecter les 29 sites (un
principal et 28 distants), harmoniser les applications et matériels. Une cartographie des réseaux
a été établie. On recense également plus de 200 ordinateurs, 15 copieurs, 110 téléphones
mobiles, etc.
À cet égard, l’étendue du territoire complexifie les missions du service (par exemple,
durée des dépannages). Malgré les besoins identifiés (cf. infra), les moyens actuels ne
permettent pas une mutualisation des systèmes d’information
avec les communes membres. Il
n’existe pas davan
tage de groupements de commande.
Différentes actions sont réalisées ou en cours, en particulier :
-
le développement de l’outil SIG qui permet d’échanger des informations avec les communes
membres ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
-
la révision des contrats de téléphonie pour supprimer les lignes fixes inutiles et privilégier les
téléphones mobiles, ce qui a généré une économie permettant une modernisation du reste du
matériel à « budget constant » ;
-
la mise en place d’un plan de classement définissant l’arborescence des répertoires et d’une charte
de nommage pour éviter les doublons, améliorer la sécurité, faciliter la traçabilité, l’archivage et
l’accessibilité
;
-
le déploiement, en solutions libres autorisant un développement interne
, d’outils de gestion
et de
supervision en temps réel des systèmes d’information, d’un outil de gestion du courrier
;
-
l’acquisition de 40 ordinateurs portables et 90 accès VPN (
virtual private network
) lors du premier
confinement de la population entre mars et mai 2020 lié à la pandémie de Covid-19.
La sécurité physique est globalement assurée dans la mesure où les salles serveurs
situées au siège sont normalement fermées à clé et climatisées. Néanmoins, une des salles
serveurs a fait l’objet d’un dégât des eaux causé par une arrivée d’eau et la salle abritant la baie
de brassage n’est pas climatisée. S’il existe un serveur tampon en cas de coupure, aucun plan
de continuité ni de reprise d’activité ne garantit pour l’heure la disponibilité et l’intégrité d
es
données et réseaux
en cas d’incident.
La sécurité logique pourrait encore être améliorée. Les messageries utilisent un outil
anti-spam. Les documents destinés aux élus leur sont envoyés sur des boîtes créées au sein de
l’EPCI depuis 2020. La connexion au Wifi public s’effectue par le biais d’un code d’accès qui
sera remplacé par un portail captif (non acceptation des conditions d’utilisation bloquante).
L’hébergement des données, externalisé au sein du
cloud
souverain, sera rapatrié en interne en
2022.
Un agent s’est assuré de la conformité au RGPD des contrats encadrant juridiquement les
relations de l’EPCI avec ses sous
-traitants pour garantir la confidentialité des données et la
continuité du service.
Mais si les règles de sécurité sont régulièrement rappelées, une charte informatique
permettrait de les rendre opposables et d’établir une politique sur les mots de passe (longueur,
complexité, fréquence de mise à jour). Le télétravail ou nomadisme qui s’est développé n’est
pas non plus encadré.
En plus des sauvegardes locales, une sauvegarde doit être effectuée quotidiennement du
serveur principal vers un serveur géographiquement distant. Des profils de droits sont définis
dans la « quasi-totalité » des 24 applications métiers,
a minima
celles traitant de données
sensibles afin d’en restreindre l’accès. Mais le délégué à la protection des données recommande
un outil de suivi des comptes (utilisateurs et messageries), au-
delà de l’utilisation des fiches des
nouveaux arrivants. Ainsi, les procédures formalisées et supervisées prévues en matière de
sauvegarde et droits d’accès devraient se révéler utiles.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La fusion a entraîné une montée en compétences des services supports avec la création
d’outils mettant progressivement en place un contrôle interne. Mais l’appropriation par les
services opérationnels des outils qui leur sont destinés pourrait encore être améliorée. Surtout
et malgré les besoins identifiés, les moyens actuels des services supports ne permettent pas
d’envisager leur mutualisation avec les communes membres.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
19
3
L’INT
ÉGRATION COMMUNAUTAIRE
3.1
Une répartition des compétences cohérente dans les statuts, à
approfondir par le transfert d’équipements et services
3.1.1
Des stat
uts élargissant les compétences stratégiques à l’ensemble du territoire
À la création de la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral, les termes de la
coopération intercommunale ont été maintenus à l’identique pendant une période transitoire
(art. L. 5211-41-3
du CGCT), jusqu’à l’adoption de ses statuts prenant effet au 1
er
janvier 2018
(cf. annexe n° 2)
14
.
L’EPCI s’est vu transférer les
compétences obligatoires prévues par la loi
(aménagement de l’espace, développement économique, etc.) (art
. L. 5214-16 I du CGCT).
Une majorité de communes membres s’est
toutefois opposée au transfert obligatoire de la
compétence assainissement collectif, reporté au 1
er
janvier 2026 et qui serait déléguée au
syndicat départemental Vendée eau (art. 1
er
de la loi du 3 août
2018 relative à la mise en œuvre
du transfert des compétences eau et assainissement aux communautés de communes)
15
.
Les compétences optionnelles
16
(logement, environnement, équipements culturels et
sportifs) et supplémentaires (assainissement non collectif), déjà exercées par les anciennes
communautés de communes
17
, ont également été reprises (art. L. 5214-16 II et L. 5211-17 du
CGCT)
18
.
Au-
delà, la fusion a permis l’élargissement de compétences optionnelles (action sociale)
et supplémentaires (réseau de lecture publique et de bibliothèques, maisons de santé)
essentielles, auparavant exercées par une partie seulement des anciennes communautés de
communes, à l’ensemble du nouveau périmètre intercommunal
19
.
D’autres compétences supplémentaires ont été restituées aux communes pl
utôt
qu’élargies au nouveau
périmètre (art. L. 5211-41-3 du CGCT), parfois après un exercice
différencié, c’est
-à-
dire attaché au périmètre d’une ancienne communauté de
communes,
jusqu’à la fin de l’année scolaire 2017
-2018 (portage de repas, restauration scolaire)
20
, parfois
après l’adoption des statuts (balayage mécanique des voies)
21
.
14
Délibération n° 250_2017_04 du 19 octobre 2017, arrêté préfectoral du 26 décembre 2017
15
Délibération n° 104_2019_01 du 17 juin 2019
16
Devenues supplémentaires avec
l’
article 13 de la loi du 27 décembre 2019 dite « engagement et proximité »
17
Qui avaient révisé leurs statuts en vue de la fusion
18
Arrêté préfectoral du 28 décembre 2016
19
Délibération n°247-217-01 du 19 octobre 2017
20
Délibération n° 189-2018-05 du 19 juillet 2018
21
Délibération n° 49-2018-02 du 29 mars 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
Les statuts ont été révisés une première fois pour prendre acte de ces modifications
22
.
La dernière actualisation a permis de transférer la compétence organisation de la mobilité (loi
du 24 décembre
2019 d’orientation des mobilités), re
-déléguée aux communes ayant des
transports de voyageurs (cf. infra), et de requalifier les compétences optionnelles en
supplémentaires (art. 13 de la loi du 27 décembre 2019 dite « engagement et proximité »)
23
.
Le droit de préemption a également été re-délégué aux communes hors zones
économiques
24
dans l’attente de l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi)
(cf. infra).
Pour des considérations opérationnelles (simplicité, proximité) et non consécutivement
à la loi dite « engagement et proximité
», l’EPCI env
isage de restituer aux communes membres
d’autres compétences et équipements, regardés comme non essentiels, et qu’il ne gère que sur
une partie de son territoire (pistes cyclables et sentiers pédestres, fourrière animale, zone du
Marillet).
3.1.2
Un exercice ef
fectif des compétences nécessitant le transfert d’équipements et
services
Si la répartition des compétences fixée dans les statuts apparaît cohérente, l’exercice
effectif de ces compétences, à travers le transfert ou non d’équipements et services attachés
auxdites compétences, ne l’est pas nécessairement.
En effet, à sa création, la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral a repris les
équipements et services gérés par les anciennes communautés de communes, sans saisir cette
occasion pour transférer d’au
tres équipements et services gérés par des communes membres,
relevant pourtant des mêmes compétences.
Par exemple, alors que l’EPCI est compétent en matière de construction et acquisitions
immobilières
pour
répondre
aux
besoins
médicaux
ou
paramédicaux
et
est
propriétaire
de
cinq
maisons
de
santé
pluridisciplinaires,
celles
de
L’Aiguillon/La
Faute-sur-Mer/Saint-Michel-en-
l’Herm ouverte en 2020 et de Luçon ne lui ont
pas été confiées. Cette situation a pourtant été critiquée par la chambre dans son rapport sur la
commune de Luçon publié le 9 juillet 2020
25
. Le risque est celui d’une répartition de l’offre ne
garantissant pas un égal accès aux soins, d’une «
concurrence » entre structures aux loyers et
charges différents, d’une absence de coordination sur les
actions collectives, en contradiction
avec le projet de territoire qui s’engage à harmoniser les pratiques professionnelles grâce à un
maillage cohérent.
D’autres exemples nombreux figurent dans la partie traitant des services publics aux
populations (t
héâtre de Luçon, centre évènementiel l’Aunis de La
Tranche-sur-Mer,
bibliothèques, ALSH, EHPAD, etc.).
En
réponse
aux
observations
provisoires,
le
maire
de
la
commune
de
La Tranche-sur-Mer a fait part de son refus de transférer les équipements et services de la
22
Délibération n° 318-2018-01 du 13 décembre 2018, arrêté préfectoral du 23 mai 2019
23
Délibération n° 25-2021-03 du 18 mars 2021, arrêté préfectoral du 25 juin 2021
24
Délibération n° 18-2021-05 du 26 février 2021
25
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
21
commune relevant de compétences de l’EPCI au regard de leur fréquentation par des habitants
de la commune et de l’intercommunalité voisine Vendée
-Grand-Littoral, ne caractérisant pas,
selon lui, leur intérêt communautaire, et de l’absence d’économie
que cela génèrerait pour la
commune supportant les charges d’exploitation et d’amortissement actuelles.
En réalité
, l’intérêt communautaire attaché à certains équipements et services, dont la
reconnaissance emporte leur gestion par l’intercommunalité, es
t défini de manière restrictive.
Ces équipements sont listés sans fixer de critères objectifs (fréquentation, rayonnement, etc.).
Par exemple en matière de voirie, seuls les accès aux zones d’activité et déchèteries sont
d’intérêt
communautaire.
L’EPCI
ne
gère
aucun
établissement
de
l’enseignement
préélémentaire et élémentaire en raison de critères non remplis sur le territoire, ce qui est source
de complexité (cf. infra).
L’EPCI a expliqué que le débat engagé sur les critères de détermination de l’intérêt
communautaire n’avait pas abouti en raison de l’absence d’expertise du cabinet d’études l’ayant
accompagné à sa création, ce qui n’a pas permis plus qu’une «
agrégation
» de l’existant.
Recommandation n°
2 : Mettre en cohérence les compétences transférées avec les
équipements et services gérés par l’EPCI sur l’ensemble de son territoire.
3.2
Un projet de territoire dont la portée opérationnelle devrait être
renforcée
Une communauté de communes a en principe « pour objet d'associer des communes au
sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et
d'aménagement de l'espace. (…)
» (art. L. 5214-1 du CGCT).
L’action de la communauté de communes s’inscrit dans le cadre d’un projet de territoire
« Sud Vendée Littoral 2030 » adopté en juin 201
9 et à l’élaboration duquel ont été associées
les communes membres (ateliers thématiques, séminaires, réunions de proximité, conférence
des maires), les citoyens (consultation citoyenne) et les partenaires. Pour donner un sens aux
politiques publiques, ce projet fixe trois orientations, déclinées en objectifs stratégiques,
complétés d’actions à engager. Cependant, ces dernières sont parfois peu opérationnelles,
précisant davantage les objectifs stratégiques que prévoyant des actions concrètes, par exemple
en matière économique.
Par ailleurs, le projet de territoire ne s’articule pas avec un pacte financier et fiscal
(cf.
infra), même s’il évoque cette possibilité pour déterminer «
la mise en commun des moyens
financiers et fiscaux nécessaire à la mise en œu
vre des actions ».
À cet égard, aucun coût (d’investissement ou de fonctionnement) ni aucun calendrier
n’est précisé. De plus, aucun comité de suivi n’a été institué.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Ainsi, la portée opérationnelle du projet de territoire apparaît relativement limitée. Elle
devrait néanmoins être renforcée par l’établissement de projets de services déclinant ce
document stratégique. Ce dernier est également utilement complété de la convention territoriale
globale (CTG) 2019-2023 signée avec la CAF et du contrat local de santé (CLS) 2019-2021
signé avec l’ARS (cf.
infra).
3.3
Des mutualisations faibles
Les mutualisations visent une meilleure organisation et qualité des services (répartition
des effectifs, expertise, etc.) et donc des économies d’échelle. Elles ne doivent tou
tefois pas
provoquer des coûts de structure excessifs ni se faire au détriment de la proximité.
3.3.1
Un schéma de mutualisation qui a pris du retard
Le schéma de mutualisation, dont la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral
devait se doter en novembre 2018,
n’a pas été adopté. Priorisant le travail sur ses statuts
(cf.
supra), l’EPCI n’a présenté en mars 2018 qu’un pré
-schéma de mutualisation reprenant les
mutualisations existantes
26
. Ainsi, la présidente n’a pas satisfait à son obligation légale jusqu’en
2019
27
.
La mise en place d’un schéma de mutualisation constituant une action du projet de
territoire destinée à renforcer la solidarité, ce chantier a été relancé après les élections de 2020,
avec la création d’un poste de vice
-
président et d’une commission dé
diés, ayant défini « les
orientations en matière de mutualisation » dans la charte de gouvernance (art. L. 5211-11-2 du
CGCT)
28
et institué un comité de pilotage ainsi qu’
un comité technique.
Les résultats d’un questionnaire envoyé aux communes membres dès 2018 mettaient
pourtant en évidence leur intérêt pour la mutualisation et identifiaient des besoins forts en
matière de remplacement de personnel, d’ingénierie informatique, d’affaires juridiques
(notamment marchés publics), etc.
La chambre rappelle que le prochain schéma de mutualisation ne devra pas se limiter à
fixer des pistes de mutualisation mais devra notamment prévoir l'impact prévisionnel de la
mutualisation sur
les effectifs de l’EPCI et des communes membres et sur leurs dépenses de
fonctionnement.
26
Délibération n° 105-2018-58 du 29 mars 2018
27
Art. L. 5211-39-1 du CGCT modifié par la loi du 27 décembre 2019 dite « engagement et proximité » :
établissement d’un rapport, transmission pour avis aux conseils municipaux, communication annuelle sur son
avancement à l’organe délibérant
28
La charte de gouvernance, dans sa version du 18 mai 2017, indique déjà que la mutualisation est une valeur et
un
principe de fonctionnement de la communauté de communes et qu’elle doit être accrue et recherchée.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
23
3.3.2
Les mutualisations de personnels et d’équipements
Depuis la création de la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral en 2017, lors
de laquelle elle a repris le personnel des anciennes communautés de communes et syndicats
dissous (cf. infra), les mutualisations existantes entre ces anciennes communautés et les
communes membres se sont pour l’essentiel poursuivies et aucune nouvelle mutualisation n’a
été décidée.
En particulier, aucun transfert de services (art. L. 5211-4-1 I
du CGCT) n’a eu lieu.
Il existe en revanche des mises à disposition ascendantes, des communes membres vers
l’EP
CI, et dans une moindre mesure descendantes
, de l’EPCI vers les communes membres,
lesquelles concernent peu la ville centre de Luçon (art. L. 5211-4-1 II et III du CGCT).
À cet égard, l’absence de reconnaissance de l’intérêt communautaire des établissements
de l’enseignement préélémentaire et élémentaire (cf.
supra) et de transfert à l’intercommunalité
des personnels associés, dans un souci de proximité selon l’EPCI, les
communes étant les
interlocutrices identifiées, génère de nombreuses mises à disposition d’agents et de locaux
affectés à la fois au temps d’accueil périscolaire (TAP) et aux accueils de loisirs sans
hébergement (ALSH). Cette situation est source de complexité. Elle nuit à la continuité
éducative pour les enfants. Elle entraîne la précarisation des agents (multiplication des contrats
de courte durée avec différents employeurs, différences de rémunération). Elle génère des
lourdeurs de gestion pour l’EPCI. E
n 2020, la mise à disposition de directeurs et animateurs
relevant de six communes membres a été facturée 106 095
€ à l’EPCI. Le recensement par
celui-
ci des agents susceptibles d’intervenir dans plusieurs structures du territoire pour
notamment répondre aux besoins en personnel et faire face aux difficultés de recrutement ne
résout qu’en partie le problème
soulevé.
L’EPCI préfère en effet les services communs (art.
L. 5211-4-2 du CGCT) aux transferts
et à l’élargissement de compétences :
-
un service commun d’instruction des autorisations du droit des sols (ADS) (art.
L. 423-15 du code
de l’urbanisme), qui existait déjà dans deux anciennes communautés de communes,
a été repris. Il
est composé de 6,2 ETP assistants et instructeurs, rattachés à la direction de la stratégie du
territoire. Il fait l’objet d’une tarification à l’acte
auprès des 41 communes qui y adhèrent par
convention cadre, fixant les missions respectives de chacun, déclinée en conventions
particulières
29
;
-
un service commun de cuisine centrale a été créé en 2018 pour prendre le relai de la compétence
exercée par l’
ancienne communauté de communes du Pays-de-Sainte-Hermine et restituée
(cf. supra, service démutualisé). Il est composé de 5,08 ETP, rattachés à la direction des services à
la population et de la cohésion sociale, réalisant la gestion administrative, la préparation et la
livraison des repas.
Les communes y adhérent par convention prévoyant une contribution calculée
en fonction du nombre de repas
30
. Exceptés la maison de l’enfance située à Luçon et les écoles de
Pouillé et Saint-Valérien relevant de la communauté de communes du Pays-de-Fontenay-Vendée,
seuls des écoles et ALSH situés sur le périmètre de l’ancienne communauté de communes du
Pays-de-Sainte-Hermine bénéficient de ce service ;
29
Délibération n° 303-2017-026 du 27 novembre 2017
30
Délibération n° 182-2018-21 du 26 juin 2018, prenant effet le 7 juillet 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
-
l’absence de reconnaissance de l’intérêt communautaire de la voirie d
ans son ensemble a conduit
l’EPCI à réfléchir à un service commun de balayage mécanique des voies hors voirie
communautaire, pour prendre le relai de la compétence exercée par l’ancienne communauté de
communes du Pays-Né-de-la-Mer (cf. supra), solution vite remplacée par un groupement de
commande
31
.
Par ailleurs, l’EPCI a adhéré à quatre autres groupements de commande
s (fourniture
d’électricité et de gaz avec le Sydev, assurances statutaires et prévoyance avec le
centre de
gestion de la Vendée). Même si ell
e n’a pas précisé les économies ainsi effectuées, elle justifie
que cela lui permet de bénéficier de tarifs avantageux et facilite la procédure de passation des
marchés publics. Elle n’a pas initié de groupements de commande
s en matière de fournitures
ou logiciels malgré le besoin identifié des communes membres.
Il résulte de l’ensemble de ces éléments que les charges de personnel mutualisées sont
faibles. Plus largement, les charges de gestion mutualisées représentent environ 1 % des charges
de gestion du bloc communal en 2021.
La chambre relève donc :
-
le faible degré de mutualisation, notamment avec la ville centre de Luçon ;
-
la volonté de proposer aux communes membres des services « à la carte » selon la présidente, qui
font obstacle à des transferts d
e compétences ou à la reconnaissance de l’intérêt communautaire
d’équipements et services, et donc à l’approfondissement de la mutualisation par transfert à l’EPCI
des personnels associés ;
-
néanmoins, l’existence de services communs qui permettent aux communes membres d’accéder à
un niveau et une qualité de services qu’elles n’auraient pu avoir seules.
Recommandation n°
3 :
Développer les mutualisations entre l’EPCI et les communes
membres.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
À sa création, la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral a travaillé sur ses
statuts
pour exercer des compétences stratégiques, comme l’action sociale, sur l’ensemble de
son territoire. Elle a toutefois choisi de restituer plutôt que d’élargir certaines compétences,
comme la restauration scolaire. Elle
n’est pas non plus allée au bout de la détermination de
l’intérêt communautaire, si bien que des équipements et services relevant de ses compétences
sont encore gérés par des communes membres.
Cette situation génère des mises à disposition complexes synonymes de lourdeurs de
gestion et explique la préférence accordée aux services communs « à la carte » destinés aux
communes membres, au détriment de l’amélioration du faible degré de mutualisation. Surtout,
ce manque d’intégration nuit à la cohérence de
s politiques publiques menées sur le territoire,
par exemple en matière d’enfance
et de
jeunesse. L’EPCI a enfin adopté un projet de territoire,
utilement complété par des conventions partenariales.
31
Délibération n° 39-2018-17 du 22 février 2018 rapportée par délibération n° 48-2018-01 du 29 mars 2018
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
25
4
LES ÉQUILIBRES FINANCIERS INTERCOMMUNAUX
4.1
Les situation
s financières respectives de l’EPCI et des communes
membres
Une analyse financière de l’EPCI figure en partie 10 du présent rapport. Le
rapprochement avec l’analyse financière des communes membres les plus peuplées (Luçon,
La Tranche-sur-
Mer) n’a pas permis de tirer des constats quant à l’existence d’une divergence
de trajectoires entre l’EPCI et les communes membres, ni d’en isoler un facteur explicatif. Les
performances financières des communes membres sont en effet impactées tant par leurs
situations dém
ographique et géographique très disparates que par leurs relations avec l’EPCI.
4.1.1
La répartition des ressources
La fiscalité intercommunale représente 20 % de la fiscalité locale totale. Le poids
budgétaire de l’EPCI sur le territoire est relativement faible
au regard de la part de la fiscalité
du groupement qu’il conserve (autour de 51
% sur la période) (cf. annexe n° 2).
4.1.2
La répartition des charges
Les charges de gestion par habitant de l’EPCI sont inférieures à la moyenne de c
es
charges pour ses 44 communes membres, et à celles des communes les plus peuplées qui
assument donc encore des charges de centralité (334
€ contre 696
€ en moyenne, 824
€ pour
Luçon
32
) (cf. annexe n° 2). Cela confirme la nécessité de transférer des équipements et services
dont la gestion au niveau intercommunal serait plus pertinente.
L’absence de contrôle simultané de la
ville-
centre de Luçon n’a pas permis d’effectuer
une analyse consolidée du bloc communal en matière d’évo
lution des effectifs. Néanmoins, la
chambre a examiné les charges de personnel à l’échelle communautaire avant et après la fusion.
Ce travail permettait une comparaison fiable (personnels repris et dépenses dans le budget
principal). Il en ressort que la f
usion a mis fin à l’augmentation continue des dépenses de
personnel depuis 2013 en entraînant une stabilisation de ces dépenses à compter de 2019. Dans
le même temps, les dépenses de personnel de la ville centre se sont également stabilisées.
32
Comparaison effectuée sur les budgets principaux
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Évolution des dépenses de personnel des EPCI et syndicats fusionnés (2013-2021)
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
4.1.3
L’impact de la crise sanitaire
Pour l’EPCI, la crise sanitaire a entraîné une perte de ressources d’exploitation liée à la
fermeture
d’équipements culturels, sportifs et de loisirs, et dans une moindre mesure, des
structures multi-accueil, des accueils de loisirs et de la cuisine centrale (- 565 271
€ en 2020
par rapport à 2019 soit - 17,2 %, - 9 % au cours de la période
33
) (cf. annexe n° 6).
Cette perte n’a pas été totalement compensée par la baisse des charges à caractère
général également liée à la fermeture de ces équipements (fourniture de petits équipements,
alimentation, contrats de prestations de services, etc.) (- 394 722
€ en 2020 par rapport à 2019
soit - 8,2 %), laquelle explique la baisse globale de ces charges entre 2017 et 2020 (- 5 %). Dans
le même temps, l’EPCI a également continué de supporter des charges de personnel. La perte
de r
ecettes doit se prolonger en 2021 avec la prolongation d’abonnements et les remises
accordées sur les nouvelles inscriptions (cf. infra).
4.2
Les flux associés à la coopération et la solidarité communautaires
La communauté de communes Sud-Vendée-Littoral envi
sage d’élaborer à l’horizon
2023 un pacte financier et fiscal dans un but de péréquation (dont les critères n’ont pas encore
33
- 300 000
€ pour la billetterie des piscines,
- 100 000
€ pour les recettes enfance
-jeunesse et - 130 000
€ pour la
facturation des repas de la cuisine centrale
0
2000000
4000000
6000000
8000000
10000000
12000000
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
CC SVL 2017-2020
CC ISLES 2013-2016
CC PAYS MAREUILLAIS 2013-2016
CC PNM 2013-2016
CC STE HERMINE 2013-2016
SMIX LUCON 2015-2016
SMIX SMEOM 2013-2016
SMIX VENDEOPOLE 2013-2016
Commune de Luçon
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
27
été définis), de meilleur portage des investissements structurants et de transparence. En raison
d’un premier projet non abouti en 2017, le nouveau projet ne comportera pas d’objectifs
ambitieux de convergence fiscale ou de ratios financiers.
Aujourd’hui, l’objectif de réduction des disparités de ressources et de charges n’est pas
assorti de moyens. En particulier, aucune dotation de solidarité communautaire (DSC),
mécanisme de péréquation horizontale, n’a été
instaurée (art. L. 5211-28-4 du CGCT institué
par l’art.
256 de la loi de finances pour 2020 et ayant remplacé le
IV de l’art.
1609 nonies C du
CGI). Elle pourrait être débattue dans le cadre du projet de pacte financier et fiscal.
Le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales
(FPIC), mécanisme de péréquation horizontale
permettant de redistribuer 2 % du produit fiscal
intercommunal et communal à terme, est réparti selon les modalités de droit commun. L’EPCI
se voit attribuer un montant de 686 726
€ et prélever un montant de 55
669
€ au titre des fonds
nationaux de garantie individuelle des ressources (FNGIR) (cf. annexe n° 6).
La chambre encourage donc l’intercommunalité à
élaborer un pacte financier et fiscal
définissant ses relations en la matière avec les communes membres, pacte qui peut être regardé
comme un aboutissement du projet de territoire. L’instauration d’une dotation de solidarité
communautaire pourrait être débattue dans ce cadre.
4.3
Les flux associés à la répartition des compétences et charges
4.3.1
L’attribution de compensation et la compensation des transferts
Soumis au régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU) depuis sa création en
2017, en application du
principe de neutralité budgétaire, l’EPCI se substitue aux communes
membres pour la perception de la fiscalité et leur reverse en contrepartie une attribution de
compensation (AC), d’un montant annuel de 8,3
M€, dont 2
M€ pour la commune de Luçon et
2,2
M€
pour la commune de La Tranche-sur-
Mer, calculée en fonction de l’évaluation faite des
charges liées aux transferts de compétences (cf. infra, art. 1609 nonies C du CGI)
34
.
Au cours de la période, la commission locale d’évaluation des charges transférées
(CLECT), instituée aux termes d’une procédure régulière, a adopté plusieurs rapports
en vue
de la fixation du montant des attributions de compensation
35
.
Les montants des
attributions de compensation ont généralement fait l’objet d’une
fixation libre. Celle-
ci n’a pas été refusée par les communes membres pour se voir appliquer
34
En fiscalité additionnelle, l’EPCI finance les transferts de compétences en relevant ses taux d’imposition. En
fiscalité professionnelle de zone, il ne se substitue aux communes membres que pour la seule perception de la CFE
et de la CVAE afférentes aux entreprises implantées dans les ZA dont la gestion lui est transférée le cas échéant.
35
Rapport du 18 mai
2017 suite à la fixation des taux d’impôts locaux (cf.
infra), rapport du 12 septembre 2017
suite au transfert des compétences zones d’activité
économique et urbanisme, rapport du 3 avril 2018
suite au
transfert de la compétence GEMAPI, rapport du 18 avril 2018 suite aux élargissements et restitutions de
compétences intervenus en 2018 (cf. supra), rapport du 19 septembre 2019 suite à la restitution des compétences
lutte contre les chenilles à trois communes littorales et soutien aux actions culturelles et sportives en milieu scolaire
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
l’attribution normée. À chaque fois, les exécutifs communautaires et communaux ont retenu
l’évalua
tion de la CLECT, elle-
même retenant l’évaluation du cabinet d’étude. On ne peut
identifier une sous-
évaluation du coût des charges transférées au détriment de l’EPCI ou des
communes.
La présidente
de l’EPCI n’a pas encore présenté de rapport quinquennal sur l’évolution
du montant des attributions de compensation au regard des dépenses liées à l’exercice des
compétences par l’EPCI (2° du V de l’art.
1609 nonies C du CGI).
4.3.2
Un coefficient d’intégration fiscale dans la moyenne
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF)
36
de l’EPCI augmente en 2018 puis diminue,
à l’inverse de celui de sa catégorie, dont il reste toutefois proche. Cette évolution s’explique par
le passage au régime de la fiscalité professionnelle unique et non par des transferts de
compétences. L’intercommunalité n’a pas mené de stratégie d’optimisation du CIF pour
augmenter « artificiellement » ses dotations.
Évolution du coefficient d’intégration fiscale
2017-2020
2017
2018
2019
2020
2021
Coefficient d’intégration fiscale CdC
Sud-Vendée-Littoral
0,355642
0,383818
0,370434
0,368510
n.c.
Coefficient d’intégration fiscal moyen de la catégorie
0,356669
0,366753
0,372909
0,381029
n.c.
Source : communauté de communes
36
Ce coefficient est égal au rapport entre : certaines recettes fiscales de l’EPCI minorées des dépenses de transfer
t /
les mêmes recettes perçues par les communes regroupées et l’ensemble des EPCI (syndicats intercommunaux
inclus). Les dépenses de transfert retenues pour minorer le numérateur sont l’attribution de compensation (ou
majorer si les AC sont négatives) et la moitié de la dotation de solidarité communautaire. Plus les communes ont
transféré de fiscalité et de compétences à l’EPCI, plus le CIF est proche de 1. C’est pourquoi, ce coefficient est
utilisé comme un levier pour promouvoir l’intégration communautair
e à travers la répartition de la dotation
d’intercommunalité
des EPCI composant, avec la dotation de compensation, la dotation globale de fonctionnement
(art. L. 5211-30 du CGCT).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
29
4.4
Un EPCI ayant repris les investissements des anciennes communautés
de communes
La nouvelle intercommunalité a repris à sa création les investissements en cours et/ou
décidés par les anciennes communautés de communes
37
. Sa capacité à porter de nouveaux
investissements structurants s’en est donc trouvée obérée. En comparaison, ses investissements
propres sont limités
38
.
Par ailleurs, l’EPCI a repris les fonds de concours pluriannuels déjà attribués par les
anciennes communautés de communes, certaines ayant accordé des « droits de tirage » au sein
d’enveloppes à leurs communes membres (1,2
M€ jusqu’en 2018). Il n’en a pas versé de
nouveaux et il n’existe donc pas de procédure ni de critère d’attribution. Par suite, si le risque
est aujourd’hui faible de détournement de l’objet de ce dispositif (art
. L. 5214-16 V du
CGCT)
39
, l’intercommunalité devrait y être attentive, notamment dans le cadre de l’élaboration
de son pacte financier et fiscal (cf. supra).
Un plan pluriannuel d’investissement (PPI) intercommunal devrait être élaboré à
l’horizon 2022 (cf.
supra). Il devra intégrer les charges de fonctionnement et le coût annuel de
gros entretien et renouvellement
. Pour l’heure, une partie des investissements est gérée en
autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP).
Il n’existe pas de démarche globale de l’EPCI et des communes membres relative aux
investissements du territoire et à leurs modalités de financement. Ces dernières ne participent
pas au financement des investissements communautaires.
Recommandation n°
4 :
Élaborer un plan pluriannuel d’investissement.
37
4,7 M€ jusqu’en 2017 sur près de 10
M€ pour le centre aquatique à Luçon, 2,8
M€ pour la médiathèque à
Mareuil-sur-Lay-Dissais, 1,46
M€ pour la réfection d’une digue à l’Aiguillon
-sur-Mer, 1,2
M€ pour la voirie,
1
M€
pour
la
déchèterie
à
La Tranche-sur-Mer,
0,79
M€
pour
la
construction
de
l’ASLH
à
Sainte-Gemme-la-Plaine, 0,84
M€ pour
la maison de santé à Nalliers, 0,38
M€
pour la maison médicale à
l’Ile
-
d’Elle
, 0,76
M€ pour le pôle nature
à la Réhorte.
38
3,4
M€ pour le schéma numérique, 1,73
M€ pour la requalification de la ZA Sébastopol, 1,69
M€ pour le service
déchets, 0,71
M€ pour l’aménagement de sécurité de la RD14 à l’Ile
-
d’Elle
39
Les fonds de concours sont parfois utilisés comme un dispositif de re
distribution des ressources de l’EPCI au
profit des communes membres, alors que l’instauration d’une DSC, en réduisant davantage le coefficient
d’intégration fiscale, entraînerait une baisse des dotations de l’État. Dans ce cas, ils ne participent pas au
f
inancement partiel d’équipements individualisés
comme prévu par la loi.
Voir par exemple CAA Nantes, 16 décembre 2008, commune de Cleder, n° 07NT01623, C+ : qui reconnaît
l’existence d’un détournement de procédure pour le cas de l’institution d’un fonds d
e concours ayant pour seul but
de compenser la suppression de la DSC.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Par
rapport
à
ses
communes
membres,
la
communauté
de
communes
Sud-Vendée-Littoral pèse encore relativement peu sur son territoire en termes de ressources et
de services, des charges de centralité restant assumées par la ville centre de Luçon et les pôles
secondaires.
La reprise des investissements des anciennes communautés de communes a limité sa
capacité à porter de nouveaux investissements structurants. Le plan pluriannuel
d’investissement intercommunal, comme le pacte financier et fiscal, reste à élaborer. Le PPI
devra permettre à l’EPCI d’organiser son territoire en y répar
tissant des équipements adaptés
aux enjeux identifiés dans ses documents de planification.
Enfin, la fusion a entraîné une stabilisation des dépenses de personnel à compter de
2019 à l’échelle communautaire.
5
LES SERVICES PUBLICS RENDUS AUX USAGERS
La chambre a examiné certains des services publics rendus par la communauté de
communes Sud-Vendée-Littoral. Elle a ciblé les services ayant un impact fort sur la vie
quotidienne des populations résidant en milieu rural. Pour chacun de ces services, elle s’es
t
attachée à répondre aux questions suivantes :
-
l’organisation territoriale retenue est
-elle adaptée aux enjeux du territoire (cf. supra) ?
-
comment la proximité avec les usagers est-elle assurée ?
-
la fusion issue de la loi NOTRé s’est
-elle traduite par une amélioration de la qualité de service aux
usagers ?
5.1
L’organisation de l’espace
La mobilité, et plus largement l’aménagement du territoire, sont des enjeux forts
auxquels doit répondre la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral (cf. supra). À cet
égard, son projet de territoire prévoit de développer une approche globale des déplacements.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
31
Après un travail de plus de sept ans, notamment marqué par un avis défavorable du
préfet en 2020 remettant en cause des projections démographiques optimistes, le schéma de
cohérence territoriale
(SCoT) devrait être arrêté au début de l’année 2022. Il aura
déterminé le
périmètre du nouvel EPCI, qui le porte désormais (cf. supra). Sa phase de diagnostic renferme
des indicateurs économiques et sociaux qui gagneraient à être utilisés dans le processus de
définition des autres politiques publiques (cf. infra). Ce diagnostic relève que le territoire est
confronté à des problématiques d’urbanisation dispersée, notamment d’extension pavillonnaire
diffuse entraînant un mitage, plus que de périurbanisation
40
. Des solutions concrètes sont
proposées pour y remédier. Un agent à temps plein est responsable de ce dossier.
Par ailleurs, après le transfert de la compétence correspondante, une délibération du
conseil communautaire prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal
(PLUi) et précisant les modalités de concertation, en particulier avec les communes membres,
devait intervenir en décembre 2021 (art. L. 153-11
du code de l’urbanisme). L’EPCI,
accompagné d’un bureau d’étude, envisage un projet d’aménagement et de développement
durable (PADD) mais des règlements et orientations d’aménagement et de programmation
(OAP) par secteurs pour prendre en compte les spécificités de ces derniers. L’établissement du
futur PLUi devra
it être facilité par l’existence du service commun ADS (cf.
supra) appliquant
déjà en 2020 les cartes communales de neuf communes, les plans d’occupation des sols de deux
communes, les plans locaux d’urbanisme de 27
communes, le plan local d’urbanisme de
l
’ancienne communauté de communes du Pays
-de-Sainte-Hermine, ainsi que le règlement
national d’urbanisme pour trois communes.
En outre, si l’EPCI s’est doté d’un schéma directeur des déplacements actifs, il lui reste
à élaborer le
programme local de l’habi
tat (PLH) (art. L. 302-1 du code de la construction et de
l’habitation), le
plan climat-air-énergie territorial (PCAET) et le plan de mobilité rurale.
La direction stratégie du territoire a suivi une formation pour appréhender la
transversalité de ces différents instruments de planification et un chargé de mission mobilité a
été recruté en 2021.
En ce qui concerne plus précisément la mobilité
, l’EPCI organise des transpo
rts pour
acheminer les enfants en sortie scolaire ou extrascolaire et vers certains accueils de loisirs sans
hébergement (ALSH) (cf. infra). Mais les communes restent organisatrices des circuits
primaires (vers les écoles maternelles et élémentaires) et la Région Pays de la Loire des
transports secondaires (vers les collèges et lycées).
Surtout, la compétence organisation de la mobilité prise par l’EPCI au 1
er
juillet 2021 a
été re-déléguée par convention aux communes de Luçon (véhicule de 25 personnes effectuant
quatre boucles d’1h30 quatre demi
-journées par semaine notamment emprunté par des
personnes âgées) et La Tranche-sur-Mer (navette estivale) ayant des transports de voyageurs
« pour se donner le temps » de mettre en place une stratégie en la matière.
Les autres initiatives sont privées : association transport solidaire des publics éloignés
et en difficulté (pas de subvention de l’EPCI), permanence d’une demi
-journée par semaine sur
rendez-vous des ateliers méca Sud Vendée.
40
Étalement urbain lié à l’habitat et aux zones commerciales périphériques, paupérisation et désertification des
centres-villes, congestion des transports
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
À l’heure actuelle, les é
quipements communautaires sont principalement accessibles en
véhicule individuel (cf.
infra) et il n’existe pas de ligne de transport en commun entre les deux
principaux pôles que sont Luçon et Sainte-Hermine.
Enfin, concernant l’
organisation territoriale
de l’EPCI
en tant que tel, celui-ci ne dispose
pas de pôles territorialisés. Dans un but de proximité, il a néanmoins repris la maison des
services labellisée France
services, qui regroupe au sein d’un guichet unique plusieurs
administrations et accompagne les usagers dans leurs démarches, notamment en ligne. Elle se
situe à Chaillé-les-Marais et des permanences itinérantes sont organisées une demi-journée tous
les 15 jours à La Caillère-Saint-Hilaire, Saint-Michel-en-
l’Herm, La
Tranche-sur-Mer et
Mareuil-sur-Lay-Dissais.
L’EPCI est engagé dans des coopérations sur des territoires plus élargis à travers
l’adhésion à un inter
-SCoT et sa participation au pôle métropolitain centre Atlantique.
Ainsi, la chambre relève la nécessité pour l’intercommunalité de s’emparer pleinement
de sa compétence organisation de la mobilité afin de développer une approche globale des
déplacements comme elle s’y est engagée. Cela apparaît comme une condition nécessaire à la
structuration d’un réseau sur une échelle pertinente, permettant notamment l’accès aux
équipements et services.
5.2
Les équipements culturels, sportifs et de loisirs
La communauté de communes Sud-Vendée-Littoral gère plusieurs équipements
culturels, sportifs et de loisirs d’intérêt communautaire (cf.
supra). On peut noter que celui-ci
n’est pas reconnu au théâtre de Luçon, la commune souhaitant maîtriser sa
programmation.
Tout d’abord, l’
école de musique fonctionne désormais au niveau intercommunal avec
quatre sites bien répartis, un secrétariat centralisé, une même grille tarifaire et un extranet
notamment pour les pré-
inscriptions. En raison de la crise sanitaire liée à l’épidémie de
covid-19, les cours se sont tenus en distanciel du 16 mars à juin 2020 puis du 2 novembre 2020
au 19 mai 2021 (sauf pour les élèves prioritaires en juin 2020 puis les enfants de janvier à
mars 2021).
Par ailleurs, dans le cadre d’un contrat territoire lecture 2017
-2020 autorisant un
finan
cement de l’État, un réseau des
médiathèques et bibliothèques, incluant notamment des
bibliothèques éphémères ouvertes une fois par mois dans des petites communes et l’été sur le
littoral,
ainsi
qu’une
nouvelle
médiathèque
relais
à
Mareuil
-sur-Lay-Dissais,
sera
progressivement mis en place
41
. Si le réseau couvrira l’ensemble du territoire intercommunal,
il restera
constitué à la fois d’équipements communautaires et communaux (cf.
supra). Lors de
la crise sanitaire, seule la médiathèque de Luçon a organisé un système de
drive
.
41
Unique carte de prêt, les documents peuvent être empruntés et rendus dans toutes les bibliothèques, service de
navette réservable en ligne permettant de faire venir des documents
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
33
Enfin, les tarifs des deux centres aquatiques intercommunaux situées à Luçon et la
Tranche-sur-
Mer ont été harmonisés à l’occasion de l’ouverture du premier en 2017 (école de
natation, aqua fitness). Toutefois, celui-
ci propose plus d’offres (carte 10
heures, abonnement
mensuel notamment famille). Un site internet permet de payer en ligne entrées, abonnements et
séances mais ne traite pas des inscriptions à l’école de natation. Là encore, des piscines restent
gérées par les communes (cf. supra).
La crise sanitaire a entraîné la fermeture des piscines du 17 mars au 28 juin 2020 puis,
sauf exceptions notamment pour les scolaires
42
, du 2 novembre 2020 au 9 juin 2021. Les
usagers ont été informés par courrier du 12 novembre 2020 de la prolongation automatique à la
réouverture de leur forfait valide 14
mois, ainsi que d’une remise accordée en septembre
2021
sur les réinscriptions aux forfaits école de natation, au prorata de la période de fermeture. Le
protocole sanitaire interdit les douches à la sortie des bassins pour fluidifier la circulation, ferme
les espaces détente, etc.
Ainsi, il existe une volonté de rendre accessible et d’harmoniser l’offre de services
culturels, sportifs et de loisirs sur l’ensemble du territoire, dont l’école de musique
intercommunale est un exemple réussi.
5.3
L’accueil des enfants, des jeunes et l’accompagnement de leurs parents
Le projet de territoire prévoit de mettre en cohérence la politique enfance jeunesse dans
le but affiché de conforter l’attractivité résidentielle. L’EPCI doit établir un schéma des s
ervices
aux populations et un projet éducatif recherchant des complémentarités entre les acteurs.
Au-
delà de ce travail partenarial, la chambre s’est interrogée sur la couverture des besoins, en
se basant notamment sur le diagnostic de la convention territoriale globale (CTG) 2019-2023
de services aux familles signée avec la CAF pour définir des actions et s’engager dans la
mobilisation des moyens humains et financiers correspondants.
Sur le territoire intercommunal, la CAF a recensé 12 727 familles composées de 1 à
4 enfants ou plus, dont 2 055 familles monoparentales et 7 450 familles dont les deux parents
travaillent. En lien avec la fragilité sociale identifiée comme un enjeu du territoire, la CAF
relève le faible capital économique, culturel et social
de familles. L’EPCI a ajouté qu’un nombre
croissant de parents, originaires notamment de La Rochelle, ne pouvaient s’appuyer sur le
soutien de leur parentèle dont ils s’étaient éloignés pour s’installer sur un territoire où le marché
de l’immobilier leur était encore accessible. D’où l’importance des compétences action sociale
et enfance jeunesse exercées par l’intercommunalité
43
.
42
Jauge de 50 baigneurs et système de réservation entre juillet et octobre 2020, accès aux scolaires maintenu en
novembre 2020, accès aux établissements médico-sociaux depuis décembre 2020, aux personnes MDPH et ALD
2
heures par semaine à Luçon et autres publics prioritaires depuis janvier 2021, reprise des cours de l’école de
natation pour les enfants le 9 juin 2021
43
L’article
L. 116-1
du code de l’action sociale et des familles, créé par la loi du 2
janvier 2002, définit l’action
sociale au sens large comme tend
ant « à promouvoir (…) l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion
sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets. Elle repose sur une
évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux, en particulier des
personnes handicapées et des personnes âgées, des personnes et des familles vulnérables, en situation de précarité
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Au préalable, on peut relever qu’en matière d’enfance jeunesse, la volonté de l’EPCI de
rendre accessible l’offre de services sur
l’ensemble de son territoire se manifeste au travers du
parcours « être et apprendre
» devant permettre l’accès de tous les élèves au cinéma, au théâtre,
à la médiathèque, à la piscine, etc. Le volume horaire de ces interventions en milieu scolaire
reste cependant limité.
5.3.1
Des besoins croissants de garde collective de la petite enfance non satisfaits en
raison notamment de la localisation des équipements
On peut évaluer le nombre d’enfants de moins de 3
ans sur le territoire à environ 1 300.
Le schéma départemental des services aux familles 2016-2021 identifie les anciennes
communautés de communes des Isles-du-Marais-Poitevin et du Pays-Mareuillais comme
prioritaires sur le rééquilibrage de l’offre d’accueil collectif. À cet égard, le diagnostic de la
CAF relève le vieillissement des assistant(e)s maternel(le)s avec 46 % âgé(e)s de 50 ans et plus.
Or, l’intercommunalité gère deux structures mult
i-accueil, de 50 places chacune, pour
des enfants de 2 mois à 4 ans, ou 6
ans s’ils sont porteurs de handicap.
Si les demandes d’inscription sont satisfaites, ces crèches, héritées du syndicat mixte du
parc Vendée Atlantique (SMPVA) dissous, ne répondent pas pour autant aux besoins croissants
de garde collective en raison de leur localisation en zones d’activité économique. Lors de la
visite de la structure de Luçon, la directrice a indiqué que les familles sans véhicule individuel
mettaient rapidement fin
à leur contrat et que les besoins des parents demandeurs d’emploi
n’étaient pas satisfaits. Les structures intercommunales ne sont pas ouvertes en horaires
atypiques et n’utilisent pas le portail famille (cf.
infra).
Des micro-crèches privées aux modalités de tarification différentes se sont ainsi
développées.
À l’issue du premier confinement de la population entre mars et mai
2020, la réouverture
rapide et progressive des structures multi-
accueil s’est équilibrée avec les besoins des familles,
la plupart ayant réduit leur temps de travail.
Un relais assistant(e)s maternel(le)s (RAM) situé à Mareuil-sur-Lay-Dissais
accompagne les parents et les assistant(e)s maternel(le)s, notamment dans leur relation
employeur/salarié(e), et propose à des assistant(e)s maternel(le)s souvent isolé(e)s des matinées
itinérantes d’éveil des enfants, lesquelles ont cessé lors de la crise sanitaire. Par souci de
cohérence, le transfert à l’intercommunalité du RAM communal de Luçon, prévu en 2022,
devrait être encouragé.
ou de pauvreté, et sur la mise à leur disposition de prestations en espèces ou ne nature. (…)
». Faute de définition
partagée des objectifs et du périmètre de l’action sociale, les collectivités peuvent l’entendre de façon différente et
plus ou moins extensive.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
35
5.3.2
Des mo
dalités d’accueil de l’enfance en ALSH à harmoniser
On peut évaluer le nombre d’enfants de 3 à 12
ans et de 12 à 16 ans sur le territoire à
environ, respectivement, 5 200 et 2 800.
L’EPCI gère huit accueils de loisirs sans hébergement (ALSH) pouvant accue
illir
330
enfants les mercredis, 374 pendant les petites vacances scolaires et 681 l’été. Deux ont été
construits en 2017 et un est en projet pour répondre aux besoins identifiés dans le sud-est du
territoire. Ils ne sont pas ouverts en horaires atypiques. Des transports sont organisés pour
acheminer les enfants résidant dans des petites communes et/ou scolarisés dans des écoles sur
un rythme scolaire de 4,5 jours par semaine (15 % des écoles) (cf. annexe n° 3).
Deux structures supplémentaires sont gérées par des associations, Familles rurales
hébergée dans des locaux communautaires à Mareuil-sur-Lay-
Dissais, et l’office socio
-éducatif
à Naillers subventionné par l’intercommunalité. Surtout, la gestion des ALSH de Luçon et la
Tranche-sur-Mer reste communale.
À la rentrée de l’année scolaire 2018
-2019, la réforme des rythmes scolaires a entraîné
une hausse des demandes, les parents travaillant à temps plein n’ayant pas suffisamment de
congés pour s’occuper de leur enfant toute la journée
du mercredi. De nouveau en 2021, une
augmentation importante de la fréquentation a été enregistrée (+ 21 % au total, + 48 % pour
l’ALSH de Chaillé
-les-
Marais). Pour la première fois à l’été, des enfants ont été refusés. Par
ailleurs, la durée des séjours
tend à s’allonger.
Un portail familles en ligne permet aux familles de créer et mettre à jour leur dossier
d’inscription aux services intercommunaux enfance et jeunesse, de r
éserver des places et
activités, d’accéder à un simulateur de tarifs et à leurs factures, d’éditer une attestation fiscale.
Un paiement des factures au Trésor public, à des buralistes partenaires ou par prélèvement
automatique est proposé. Des informations et documents utiles sont disponibles sur le site
internet de l’EPCI, notamment le protocole sanitaire applicable depuis le 11 mai 2020, après
l’accueil d’enfants de familles dites «
prioritaires » à partir du 8 avril 2020.
Cela représente des avancées m
ais l’harmonisation du fonctionnement des ALSH n’a
pas encore abouti. Si une coordination existe entre ALSH, elle suit le découpage des anciennes
communautés de communes (inscriptions, périodes de fermeture, transport, programme
d’activités, tarification).
En particulier, malgré l’action prévue tant dans le projet de territoire
que la convention territoriale globale, il existe plusieurs grilles tarifaires à l’échelle
intercommunale. Par exemple, pour un quotient familial de 900, le prix d’une journée avec
repas varie de 6 à 11,20
€, ce qui peut mettre en «
concurrence » des structures proches. Comme
pour la cuisine centrale, cette différence de tarification s’explique notamment par la
participation variable de centres communaux d’action sociale (CCAS), cohab
itant avec le
centre intercommunal d’action sociale (CIAS) orienté vers les EHPAD (cf.
infra). Les périodes
et dates limites d’inscription peuvent également varier d’un centre à l’autre, source de
complication pour l’organisation des familles.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
5.3.3
Une offre pour la jeunesse qui reste à construire
Les ALSH de Sainte-Hermine et Chaillé-les-Marais, ainsi que plusieurs communes dont
l’Ile
-
d’Elle, proposent des lieux d’accueil et des activités notamment pendant les vacances
scolaires pour les jeunes jusqu’à 17
ans. Pourtant, bien que complétée par quelques initiatives
privées à Luçon (association Campus pour les 12-25 ans) et Nalliers (office socio-éducatif), le
diagnostic de la CAF note que cette offre est « limitée à la fois [dans] son dimensionnement et
son implantation ».
Ainsi, le besoin de lieux d’accueil pour les jeunes, encadrés par un animateur et
accessibles par transport, est identifié mais non encore satisfait. À cet égard, la convention
territoriale globale, en lien avec le contrat local de santé, prévoit un état des lieux de la jeunesse
et le développement d’une politique de prévention.
5.3.4
Le début d’un soutien à la parentalité
Prévu dans le contrat local de santé et la convention territoriale globale pour le premier
semestre 2020, la mise en place au sec
ond semestre 2021 d’un réseau d’écoute, d’appui et
d’accompagnement des parents (REAAP) est une première étape dans l’accompagnement par
l’EPCI de la fonction parentale.
Recommandation n°
5 : Débuter la mise en cohérence du fonctionnement des accueils
de loisirs sans héberg
ement (ALSH) par l’harmonisation de leurs grilles tarifaires.
5.4
La prise en charge des personnes âgées
Le vieillissement de la population est un enjeu identifié du territoire (cf. supra). La
communauté de communes Sud-Vendée-Littoral a créé un centre interco
mmunal d’action
sociale (CIAS) pour reprendre la gestion de cinq établissements d’hébergement pour personnes
âgées dépendantes (EHPAD). Au total, cela représente 355 résidents, 228,32 ETP et un budget
consolidé en fonctionnement de 12
M€. Des actions colle
ctives de prévention sont également
destinées aux séniors pour mieux vieillir.
Toutefois, plusieurs éléments complexifient l’émergence d’une politique publique
cohérente à l’échelle du territoire et lisible pour les usagers. Tout d’abord, la gestion de tr
ois
EHPAD et au moins deux résidences autonomie reste communale
44
.
44
EHPAD et résidence autonomie gérés par le CCAS de l’Aiguillon
-sur-Mer, EHPAD et résidence autonomie
gérés par le CCAS de la Tranche-sur-Mer, EHPAD géré par le CCAS de Mareuil-sur-Lay-Dissais, résidence
autonomie gérée par le CCAS de Saint-Michel-en-
l’Herm
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
37
Ensuite, si les EHPAD intercommunaux ont un même conseil d’administration et
utilisent le site internet national ViaTrajectoire, leurs modalités de fonctionnement ne sont pas
encore harmonisées (politique d’admission, tarifaire, contrat de séjour, démarche qualité,
système d’information). Cela devrait passer par la signature de contrats pluriannuels d’objectifs
et de moyens (CPOM). À noter que ce secteur se caractérise par d’importantes difficultés de
recrutement, notamment d’aides
-soignant(e)s.
Enfin, cette offre n’est pas complétée de s
ervices favorisant le maintien à domicile. Le
service de portage de repas assuré par une ancienne communauté de communes a été restitué à
une commune membre à la fin de l’année scolaire 2017
-2018 (cf.
supra). Il n’existe pas de
service de soins infirmiers
à domicile (SSIAD). Surtout, la réalisation de l’action prévue dans
le contrat local de santé de développer l’offre intermédiaire et de logements adaptés aux
personnes âgées et/ou en situation de handicap (logements autonomes, maisons relais, foyers
soleil
, etc.) apparaît lointaine en l’absence de PLH (cf.
supra).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Consciente de l’enjeu représenté par la proximité au sein d’un territoire très étendu, la
communauté de communes Sud-Vendée-
Littoral fait preuve d’une volonté marquée de se
rapprocher des usagers, par exemple en développant la dématérialisation ou l’itinérance de
certains de ses services ou en rendant accessibles ses équipements culturels, sportifs et de
loisirs à tous les enfants scolarisés. Pourtant, le dimensionnement des services enfance jeunesse
en particulier n’a pas pris la mesure des besoins croissants, à relier aux évolutions de la
société. La gestion encore communale de plusieurs équipements fait obstacle à la mise en
œuvre
d’une politique publique à la fois cohérente à l’échelle communautaire et lisible pour les
usagers (ALSH, EHPAD, etc.).
Cinq ans après la création de l’intercommunalité, de nombreux documents de
planification restent encore à adopter, y compris sur des enjeux forts de structuration de
l’espace (PLUi, PLH, plan de mobilité rurale, etc.). La fusion issue de la loi NOTRé aura
également entraîné la nécessité d’harmoniser le fonctionnement de services.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
6
LA COLLECTE DES DÉCHETS
La gestion des déchets con
stitue le principal service public assuré par l’EPCI en termes
de financement (8
M€), d’effectifs (43
agents permanents) et de coût environnemental
45
. La
chambre a donc approfondi son examen.
6.1
L’efficacité encore insuffisante de la prévention des déchets
Dans la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie par le droit
communautaire et transposée en droit national, la prévention arrive en premier. Elle représente
en effet le moyen le plus efficace pour limiter les impacts financiers et environnementaux des
déchets.
Le syndicat mixte départemental Trivalis, auquel adhère la communauté de communes
Sud-Vendée-
Littoral pour le traitement des déchets qu’elle collecte, porte pour le compte de
ses adhérents un programme de prévention des déchets. Ce programme devant en principe être
élaboré par les collectivités responsables de la collecte ou leur groupement, il aurait dû faire
l’objet, de même que ses bilans annuels, d’une information en conseil communautaire de l’EPCI
(art. L. 541-15-1, R. 541-41-20 et R. 541-41-25 C. envir.). Par ailleurs, ce programme et ses
bilans
annuels devraient être rendus publics, notamment sur le site internet de l’EPCI
(art. R. 541-41-24, R. 541-41-26 et R. 541-41-27 C. envir.).
La communauté de communes Sud-Vendée-Littoral a b
énéficié d’une déclinaison locale
du programme de prévention de Trivalis dans un plan d’actions, visant plus spécifiquement les
déchets organiques, élaboré par un animateur de prévention, alors recruté par Trivalis pour une
durée trois ans. Ce poste a ensu
ite été reconduit d’août 2019 à fin 2020 par l’EPCI et la
communauté de communes Vendée-Grand-
Littoral, avec le soutien financier de l’ADEME, et
réorienté vers l’économie circulaire. Un chargé de mission prévention et gestion des déchets a
pris sa suite en août 2021.
Le partenariat avec Trivalis aura permis de mettre en place quelques actions de
prévention des déchets
46
.
45
La gestion des déchets représente 4 % des émissions de gaz à effet de serre en France, soit 17,4 millions de
tonnes d’équivalent C02 –
« Chiffres-clés du climat
–
France, Europe et Monde », édition 2021, ministère de la
Transition écologique (données 2018)
46
-
Guides à destination des organisateurs d’évènements, des campings, pour lut
ter contre le gaspillage
alimentaire, pour « jardiner au naturel » ;
- Distribution gratuite de 362 composteurs et 3 poulaillers en 2019, composteurs dans 3 écoles élémentaires,
pavillons de compostage dans 2 collèges, poulaillers dans 2 EHPAD. Mais aucun suivi garantissant une utilisation
durable des équipements et une mesure précise des gisements détournés, alors que l’obligation de généralisation
du tri à la source des bio-déchets sera applicable au 1
er
janvier 2023 (art. L. 541-21-1 C. envir.) ;
- Distribution de kits « zéro déchets » ;
- Accompagnement des services espaces verts communaux et communautaires ;
-
Animations d’une ambassadrice du tri de Trivalis (4 établissements scolaires à
Luçon, Mc
Donald’s, foire du
15 août, déchèteries).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
39
Pour autant, le budget consacré par l’EPCI à la prévention des déchets apparaît très
limité. Il ne représente qu’entre 0,2 et 0,3
% du budget total du service public de prévention et
gestion des déchets, diminue de 31 % sur la période pour atteindre 16 614
€ en 2020 en raison
de dépenses désormais exclusivement prévues dans le programme de prévention de Trivalis.
Le projet de territoire de l
’EPCI
prévoit l’élaboration et la mise en œuvre d’un plan de
prévention et de gestion des déchets 2019-2023, lequel a été repoussé à plusieurs reprises.
Fin
2021, les élus et techniciens communautaires étudiaient les propositions d’actions de
l’animateur d
e prévention pour les répartir entre ce plan et le plan climat-air-énergie territorial
(PCAET). Cela devrait être l’occasion d’approfondir des actions de prévention opérationnelles,
tournées tant vers la communication que l’accompagnement personnalisé des
différents publics,
dont l’impact, notamment sur les changements de comportement, devrait être évalué.
6.2
Une harmonisation tardive et non achevée du service de collecte
À sa création, l’intercommunalité a hérité des différentes modalités de collecte et de
tarification existantes dans les anciennes communautés de communes, le territoire couvert par
le SMEOM dissous et la commune de la Tranche-sur-Mer. Cela a abouti à un système très
complexe où les modalités de collecte et de tarification étaient très disparates et ne se
recoupaient pas géographiquement (cf. annexe n° 4).
Au préalable, il peut être relevé que le niveau d’équipement en points d’apport
volontaire (PAV) est satisfaisant avec en moyenne un point pour 148 habitants et au minimum
deux points par commune.
L’EPCI a développé sa propre communication avec les usager
s via son site internet
comprenant des informations sur les modalités de collecte et de tarification pouvant faire office
de guide de collecte (art. R. 2224-27 et R. 2224-28 du CGCT). Les autres outils sont
essentiellement ciblés sur les consignes de tri et représentent un budget de 21 800
€ en 2020.
Le règlement de service mis en ligne gagnerait à préciser « la quantité maximale de déchets
pouvant être prise en charge chaque semaine par le service public de gestion des déchets auprès
d'un producteur qui n'est pas un ménage » (art. L. 2224-15, L. 2224-16, L. 5211-9-2 et
R. 2224-26
du CGCT) et à mettre à jour de l’extension des consignes de tri les exemples
d’emballages collectés séparément cités. La délimitation matérielle du service et son
contrôle
permettrait de s’assurer que les déchets des activité
s économiques et du secteur du bâtiment et
des travaux publics notamment ne sont effectivement pas collectés.
En ce qui concerne, d’une part, les
modalités de collecte
, sans attendre l’élaboration du
plan de prévention et de gestion des déchets (cf. supra), une première harmonisation devait
avoir lieu le 1
er
janvier 2022 avec la réduction de la fréquence de collecte à une fois toutes les
deux semaines (C0,5) sur le territoire couvert par le SMEOM dissous, qui bénéficiait encore
d’une collecte hebdomadaire
(C1), excepté pour la commune de Luçon et, dans un premier
temps, entre le 15 juin et le 15 septembre. La crise sanitaire aura accéléré ce changement dès
lors que la réduction de la fréquence de collecte a été utilisée pour limiter la probabilité de cas
contacts au covid-19 au sein des chauffeurs-ripeurs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
La reprise en régie de la collecte en PAV du verre et du papier sur le territoire couvert
par le SMEOM dissous était également prévue au 1
er
janvier 2022. Elle pourrait inclure la
commune de La Tranche-sur-Mer dont le verre et le papier seraient alors collectés en PAV et
non plus en porte-à-porte (PàP). Sur la collecte des ordures ménagères résiduelles (OMR) au
sein de cette commune, l’absence de candidat à l’échéance du marché de prestation de services
interroge également sur une reprise en régie.
L’EPCI réfléchit également
à des PAV d’OMR sur les communes littorales et
rétro-littorales pour anticiper la redevance incitative. 15 % des bacs à OMR sont déjà équipés
de puces et distribués en fonction de la composition du foyer.
Sur les modalités de tarification
, d’autre part, le conseil communautaire, soumis à
l’obligation d’harmoniser au plus tard le 1
er
janvier 2024 les deux régimes coexistant de taxe et
redevance d’enlèvement des ordures ménagères, a
décidé le 16 septembre 2021 de la
généralisation de la taxe au 1
er
janvier 2023 (art. 1639 A bis III du CGI, art. L. 2233-76 du
CGCT modifiés par la loi du 29 décembre 2020 de finances pour 2021).
Malgré une étude de faisabilité et un rapport sur les aspects techniques de la redevance
incitative proposant un phasage précis, l’EPCI a donc repoussé sa mise en œuvre à 2026 par
crainte de charges supplémentaires (création d’un fichier des redevables
, investissements) puis
perte de recettes liées aux résidences secondaires du littoral, impliquant une étude financière.
Alors que la redevance incitative est en principe fonction de la quantité de déchets
produite, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) se base sur la valeur locative
du logement (à laquelle un taux est appliqué).
Par suite, le choix de l’EPCI retarde d’autant la mise en œuvre d’une politique de
prévention et de tri des déchets, la redevance incitative ayant fait preuve de son efficacité pour
réduire les tonnages d’OMR et augmenter ceux d’emballages, notamment en Vendée où elle
s’applique déjà à d
eux-tiers de la population et où certaines collectivités réfléchissent à une
redevance incitative dite de deuxième génération portant également sur les emballages.
D’après l’étude de faisabilité, la tarification incitative permettrait, sans respecter les
objectifs nationaux, de limiter l’augmentation des déchets ménagers et assimilés (DMA) (de
+ 23 % à + 17
% entre 2010 et 2030, supérieur à l’objectif de
- 15
%) et d’enfouir moins (de
- 42 % à - 45
% entre 2010 et 2025, inférieur à l’objectif de
- 50 %).
De plus, la généralisation de la TEOM va nécessiter un important travail
d’harmonisation de ses sept taux et des deux grilles tarifaires de redevance spéciale.
En
particulier, les taux de TEOM, variant de 6,23 % à 18,7 %, le taux moyen étant de 12,9 %, ne
permettent plus de « proportionner le montant de la taxe à l'importance du service rendu
apprécié en fonction des conditions de réalisation du service et de son coût »
(art. 1636 B undecies du CGI). Par exemple, le taux maximum est appliqué à la zone où les
OMR sont collectées une fois toutes les deux semaines. Le fichier et les conventions des
professionnels assujettis à la redevance spéciale, étendue aux anciennes communautés de
communes du Pays-Mareuillais et des Iles-du-Marais-Poitevin, devra également être mis à jour.
La communication menée auprès des usagers en 2024 devra être renouvelée en 2026.
Recommandation n°
6 :
Achever l’harmonisation de la tarification du service de
collecte
des déchets sur l’ensemble du territoire.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
41
6.3
Une redevance incitative qui devrait couvrir le coût du service sur le
territoire où elle s’applique
Il peut être relevé que la crainte de la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral
selon laquelle la généralisation de la redevance incitative se traduirait par une perte de recettes
(cf.
supra) n’apparaît pas fondée, dès lors que cette redevance doit financer l’intégralité du coût
réel du service.
Pour autant, tel n’est pas le cas actuellement de la redevance inc
itative finançant le
service de collecte des déchets sur une partie du territoire de l’EPCI. En effet, elle ne peut être
calculée à partir des charges réelles du service dès lors que celles-ci ne sont pas individualisées,
comme elles devraient l’être, dans
le budget annexe déchets ménagers.
Ce budget annexe ne comptabilise aucune charge de personnel et presqu’aucune charge
d’amortissement. Figure à son actif une seule immobilisation, et encore «
par erreur » selon
l’EPCI. Les autres installations et matéri
els nécessaires au service se trouvent dans le budget
principal (cf. infra).
Par suite, le budget général, et donc le contribuable de ce budget, prend en charge des
dépenses du service de collecte des déchets sur le territoire de l’EPCI couvert par la rede
vance
incitative.
Cette situation contrevient au principe d’équilibre budgétaire qui s’applique aux
services publics industriels et commerciaux (SPIC) (art. L. 2224-1 du CGCT). Le service public
de gestion des déchets ménagers et assimilés en cause n’entre en effet pas dans les cas
dérogatoires prévus
47
, d’interprétation stricte, dès lors que la redevance a été
instaurée avant
2017, soit depuis plus de quatre exercices (art. L. 2224-2 du CGCT, instruction budgétaire et
comptable M4, titre 3, chapitre 1, 1.2.4).
6.4
Un haut niveau de déchets ménagers et assimilés ne respectant pas les
objectifs nationaux
La mise en œuvre d’un
e politique de prévention et de gestion des déchets apparaît
d’autant plus importante que les résultats de l’intercommunalité en la matière sont décevants.
47
Contraintes particulières de fonctionnement imposées par la collectivité en raison des exigences du service
public, investissements importants nécessaires ou fin de la prise en charge entraînant une hausse excessive des
tarifs jusqu’ici règlementés. Une délibération motivée de l’assemblée délibérante doit fixer les modalités de calcul
et de versement de la prise en charge, laquelle ne saurait se traduire par «
la compensation pure et simple d’un
déficit de fonctionnement ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Les données de 2010 n’étant pas disponibles, il n’est pas possible de mesurer l’atteinte
de l’objectif de réduction des déchets ménagers et assimilés produits par habitant INSEE de
10 % entre 2010 et 2020, imposé par la loi pour la transition énergétique et la croissance verte
(LTECV) du 17 août
2015, en vigueur jusqu’à la loi relative à la lutte contre le gaspillage
alimentaire et à l’économie circulaire du 10
février 2020, fixant un objectif de réduction de
15 % entre 2010 et 2030. Néanmoins, il peut être relevé que les déchets ménagers et assimilés
ont augmenté de 0,7 % entre 2015 (667 kg/hab. DGF) et 2020 (672 kg/hab. DGF) (+ 4,3 %
entre 2015 et 2019). L’échéance de 2020 n’est donc vraisemblablement pas atteinte et celle de
2030 le sera difficilement.
P
ar ailleurs, la production de déchets ménagers et assimilés des habitants de l’EPCI en
2020 est supérieure à la moyenne départementale (575 kg/hab. DGF, en baisse) et nationale
(580 kg/hab. INSEE, 493 en zone rurale en 2017
48
), comme d’autres collectivités
ayant une
zone littorale (impliquant des variations saisonnières des flux de déchets).
L’EPCI est devenu
le troisième plus gros producteur de déchets de la Vendée (8
ème
en 2015).
Évolution des déchets ménagers et assimilés avec courbes de tendance (en kg/hab.
INSEE) (2015-2020)
Source
: CRC, d’après les données de l’observatoire des déchets de la Vendée
Au sein des déchets ménagers et assimilés, bien qu’en baisse, la production d’ordures
ménagères résiduelles des habitants de l’EPCI en 2020 (156
kg/hab. DGF) est également
supérieure à la moyenne départementale (139 kg/hab. DGF).
48
Source ADEME « Déchets chiffres clés édition 2020
–
données de l’année 2017
». Les données nationales
publiées par l’ADEME
en kg/hab. INSEE
n’étaient pas plus récentes au moment du contrôle.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
OMR
recyclables
déchetteries
TOTAL DMA
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
43
Grâce à l’extension des
consignes de tri à l’ensemble des emballages plastiques dès 2017
et au traitement d’une partie des ordures ménagères résiduelles en usine de traitement
mécano-biologique (TMB)
49
par Trivalis, l’EPCI remplit, pour ce qui le concerne, l’objectif
d’orienter v
ers des filières de valorisation 55 % en 2020 et 65 % en 2025 des déchets non
dangereux non inertes.
Pour autant, bien qu’en augmentation, la production d’emballages des habitants de
l’EPCI en 2020 (34
kg/hab. DGF) est la plus faible du département (moyenne de 39 kg/hab.
DGF).
Le taux d’erreur de tri dans les déchets collectés
séparément, qui reflète le respect des
consignes de tri par les usagers, est inférieur à la moyenne départementale (22 % contre 28,8 %
en 2020). Ce taux est calculé à partir de la moyenne des 10 caractérisations effectuées sur le
flux des emballages entrants dans le centre de tri Vendée tri, mais aucune caractérisation sur le
flux des ordures ménagères résiduelles, permettant d’évaluer les gisements qui pourraient
encore être détourné
s, n’est effectuée.
6.5
L’enjeu représenté par les déchèteries
Alors que Trivalis assure le « bas de quai » des déchèteries (transport et traitement), la
communauté de communes Sud-Vendée-Littoral est compétente pour gérer le « haut de quai »
en régie. Un focu
s sur les déchèteries a été réalisé dès lors qu’elles collectent plus de 60
% des
déchets ménagers et assimilés et que l’augmentation des apports en déchèteries explique
l’augmentation globale de ces déchets.
Évolution des apports en déchèteries (en tonnes) (2015-2020)
Source
: CRC, d’après les données
de l’observatoire des déchets de la Vendée
49
Le but de ces usines est d’extraire la fraction fermentescible des OMR pour fabriquer du com
post par des
opérations mécaniques de tri et biologiques de compostage.
-
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Bois
Carton
Déchets ultimes
Déchets végétaux
Ferraille
Gravats
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
La production
de déchets collectés en déchèteries des habitants de l’EPCI en 2020
(413 kg/hab. DGF) est très supérieure à la moyenne départementale (326 kg/hab. DGF),
elle-même supérieure à la moyenne nationale (218 kg/hab. INSEE, 214 en zone rurale en 2017).
Cela s’explique par les déchets verts (154
kg/hab. DGF vs 108 kg/hab. DGF), les gravats
(104 kg/hab. DGF vs 82 kg/hab. DGF) et le tout-venant (60 kg/hab. DGF vs 47 kg/hab. DGF).
La production de tout-venant en particulier est inquiétante, puisque déjà supérieure à la
moyenne départementale, elle
augmente et explique l’augmentation globale des apports en
déchèteries entre 2015 et 2020.
Un service peu efficient n
e permet pas d’améliorer ces performances. S’il est très
confortable pour l’usager, il représente également un coût financier et de gestion. En effet,
l’EPCI a repris l’ensemble des 11 déchèteries gérées par les anciennes communautés de
communes et le SMEO
M dissous. Il s’agit d’un réseau très dense
50
. De plus, deux déchèteries
situées hors du territoire ont été accessibles jusqu’au 31 décembre 2021 par convention à la
population de trois communes membres
51
. Pourtant, des organismes de collecte voisins comme
le SCOM est-vendéen ou le SYCODEM couvrent des territoires comparables avec seulement
5 ou 6 déchèteries
52
.
À cet égard, les tonnages enregistrés au sein des différentes déchèteries de l’EPCI sont
très disparates et les horaires pas nécessairement coordonné
s. L’étude
sur la redevance
incitative mentionne également qu’une rationalisation du réseau permettrait de développer de
nouvelles filières de tri. De plus, il n’existe pas de déchèterie privée destinée aux professionnels
dans le sud de la Vendée.
Les cond
itions d’accès
n’incitent pas davantage les usagers à réduire leurs apports en
déchèteries. Pour les particuliers, elles ne sont pas limitées par une carte, des barrières ou un
nombre maximum de passages dits « gratuits
». L’EPCI estime donc que certains d
épôts
proviennent de l’extérieur, en particulier des territoires voisins qui mettent en œuvre ces
restrictions. Pour les professionnels, les agents des déchèteries rencontrent des difficultés à faire
appliquer la grille tarifaire, ce qui représente des pertes de recettes non évaluées.
Apparaît cependant comme une bonne pratique la facturation depuis le 1
er
janvier 2019
des déchets végétaux des services techniques communaux (10
€/m
3
) pour inciter ces derniers à
les valoriser en compostage, paillage ou broyage (mise à disposition de broyeurs par l’EPCI).
Un système de réservation en ligne, limité à la période de réouverture progressive des
déchèteries à la fin du premier confinement
de la population, lié à l’épidémie de covid
-19, a
également permis de réguler les apports mais entraîné un effet de rattrapage lorsqu’il a pris fin.
Enfin, malgré des indicateurs «
nombre d’usagers par agent par heure d’ouverture
» et
« tonnage par agent
par heure d’ouverture
» inférieurs à la moyenne départementale, les usagers
ne semblent pas mieux orientés pour trier, comme en témoigne l’augmentation du tout
-venant
(cf. supra).
50
Une déchèterie pour 6 000 hab. DGF contre, respectivement, 11 000 hab. DGF et 14 000 hab. INSEE aux
niveaux départemental et national en 2019. Ouverture 12,4 minutes par hab. DGF par an contre 6,9 au niveau
départemental en 2019, ce qui représente 4
000 heures d’ouverture supplémentaires par an
51
Déchèteries de Vix pour Gué-de-
Velluire, L’Île
-
d’Elle
; de Mouzeuil-Saint-Martin pour Nalliers
52
Site internet du syndicat départemental de traitement Trivalis
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
45
Ainsi, la chambre relève :
-
des
apports en déchèteries se situant déjà à un niveau haut, alors que la redevance incitative n’est
pas encore instaurée et qu’elle se traduit généralement par une augmentation de ces apports
53
;
-
la faible efficacité du réseau et des conditions d’accès des d
échèteries pour réduire et trier les
déchets, en particulier le tout-venant ;
-
la nécessité pour l’EPCI de s’emparer comme elle l’a prévu de cet enjeu dans le plan déchets.
6.6
Un coût du service appelé à augmenter
Si l’intercommunalité utilise les matrices Compta Coût® de l’ADEME, ces dernières
présentent des anomalies, notamment sur la population renseignée, qui ont dû être rectifiées.
Le coût aidé du service public de prévention et gestion des déchets peut ainsi être évalué
à 115
€/hab. INSEE en 2020, supé
rieur aux moyennes départementale (97
€/hab. INSEE en
2017) et nationale (93
€/hab. INSEE, 75
€ en milieu rural en 2017), mais le plus faible des
organismes ayant une zone littorale en Vendée.
En effet, des mesures d’optimisation du service sont prises dep
uis 2017 : suppression
des collectes de nuit et des collectes en porte-à-porte des cartons des professionnels, circuits
revus permettant de réduire la durée des tournées de 15 %, points de regroupement de plusieurs
bacs, travail sur les plannings des agents.
Cependant, relativement stable depuis 2018, le coût du service est appelé à augmenter
si l’EPCI ne limite pas le niveau des ordures ménagères résiduelles et du tout
-venant. En effet,
le coût de traitement de ces déchets, répercuté sur les organismes de collecte par Trivalis, va
augmenter avec la hausse de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) portant sur ces
déchets principalement enfouis (de 42
€ la tonne en 2020 à 58
€ en 2022 et 65
€ en 2025). À
cet égard, la contribution au syndicat de
traitement a déjà augmenté sous l’effet de performances
de tri perfectibles (cf.
infra). D’après l’étude sur la redevance incitative, la mise en place de
celle-ci permettrait de freiner cette augmentation du coût du service.
53
Rapport de la CRC Pays de la Loire sur le SCOM est-vendéen ; rapport de la CRC Pays de la Loire sur Trivalis :
le gisement d’ordures ménagères
résiduelles évité se retrouve dans les déchets collectés en déchèterie et les
emballages ménagers collectés séparément
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En ce qui conerne la collecte des déchets, principal service géré par l’intercommunalité
,
l’égalité des usagers sur le territoire n’est pas assurée en l’absence d’harmonisation achevée
des modalités de collecte et de tarification. Le coût du service en redevance incitative est en
partie supporté par la taxe payée par les autres contribuables.
Le haut niveau des déchets ménagers et assimilés (672 kg/hab. DGF en 2020 contre
moyenne nationale de 580 kg/hab. INSEE, 493 en zone rurale en 2017) éloigne de plus en plus
l’EPCI de l’objectif de réduction de ces déchets fixé par la loi
(- 15 % en 2030 par rapport à
2010). Le coût du service est appelé à augmenter, notamment si le tout-venant collecté en
déchèteries poursuit sa hausse en l’absence de rationalisation d
u réseau.
Pourtant, l’intercommunalité a fait le choix de généraliser en 202
3
la taxe d’enlèvement
des ordures ménagères et de repousser à 2026 la mise en place de la redevance incitative, qui
permettrait de limiter les évolutions négatives à l’œuvre. Cela multiplie également le travail,
en particulier de communication, passé sur c
e dossier. Ces constats s’expliquent notamment
par le retard pris dans l’élaboration d’une stratégie prenant la mesure des enjeux, laquelle
devrait être définie dans le prochain plan de prévention et de gestion des déchets prévu dans le
projet de territoire.
7
LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
À sa création, la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral a repris les zones
d’activité économique (ZAE) et bâtiments relais des anciennes communautés de communes et
syndicats dissous, en particulier le syndicat mixte du parc Vendée Atlantique (SMPVA) qui
gérait le Vendéopôle Sud Vendée Atlantique.
Cela lui permet d’exercer sa compétence développement économique en proposant aux
entreprises qui souhaitent s’implanter sur son territoire une offre foncière et immobilière. D’une
part, elle vend les parcelles aménagées des ZAE, tout en conservant la propriété et la gestion de
la voirie. D’autre part, elle met en location les
bâtiments relais.
Ces opérations sont retracées dans trois budgets annexes au 1
er
janvier 2019 :
-
« ZAE »
rassemblant l’ensemble des opérations d’aménagement des ZAE hors Vendéopôle
;
-
« Lotissement Vendéopôle » rassemblant les trois lotissements du Vendéopôle ;
-
« Ateliers relais ».
Dans une étude commandée par l’EPCI, la politique économique apparaît comme la
plus déficitaire. La chambre a exam
iné les risques attachés à l’exercic
e de cette compétence
(vente à perte, vacance de bâtiments, etc.).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
47
7.1
Le risque de vente à perte des terrains des zones d’activité économique
S’agissant du budget annexe ZAE, si en 2020, 26
% (environ 65 000 m
2
) des surfaces
restantes en 2017 ont été vendues,
des zones n’ont connu aucune vente. Par ailleurs, les prix de
vente sont très variables entre les zones (1 à 18
€/m²) voire au sein d’une même zone (8 à
18
€/m²). Un terrain de 22
575 m² a été vendu moyennant le prix de 3 000
€, soit 0,13
€
HT/m²,
en raison de contraintes spécifiques.
S’agissant du budget annexe lotissement Vendéopôle, si des plus
-values ont été réalisées
en 2019, 1M de m
2
(soit 100 hectares)
sont encore disponibles et aucune cession importante n’a
eu lieu depuis 10 ans. Alors que le coût
de revient des terrains est de l’ordre de 15
€/m², le prix
de vente de la prochaine cession pourrait être de 5
€/m² et il semble peu probable à l’avenir de
conclure une vente importante à un prix supérieur à 10
€/m².
À la suite d’une étude devant réaliser des estimations financières, l’EPCI souhaite mettre
en cohérence en 2022 la politique tarifaire de l’ensemble des ZAE en fonction de leur
localisation et niveau de services afin de relancer la commercialisation des terrains. Cela
participe à l’objectif d’u
ne gestion dynamique du patrimoine immobilier. Ce travail doit
s’appuyer sur le schéma des ZAE décliné dans le SCoT.
Par suite, l’encours de dette des budgets annexes ZAE et lotissement Vendéopôle est
important : respectivement 1,25
M€ et
7,43
M€ au 31
décembre 2021. Les trésoreries négatives
de respectivement 395 483
€ et 1,32
M€ mettent à contribution celle du budget principal.
Par ailleurs, ces dettes sont adossées à des stocks d’actifs immobiliers de valeurs
inférieures : respectivement 847 828
€ et 9,1
M€
54
.
Le budget annexe lotissement Vendéopôle mobilise des emprunts souscrits sous forme
in fine
par l’ancien SMPVA, refinancés en 2018 et 2019 alors qu’ils arrivaient à échéance avant
la vente des terrains. Ils occasionnent des frais financiers. De plus,
en l’absence de perspective
de cession importante, les banques risquent d’être défavorables à un nouveau refinancement de
deux emprunts à court terme arrivant à échéance en 2021 et 2024 par des prêts à long terme.
L’ensemble de ces éléments fait peser un
risque de vente à perte. Pour étaler ce risque,
une moins-value et une subvention exceptionnelle du budget principal vers le budget annexe
correspondant devraient être comptabilisées au fur et à mesure de la clôture des opérations
déficitaires, ce qui n’es
t pas le cas actuellement. Cela nécessite un suivi du coût de revient des
opérations. En effet, si l’EPCI utilise un outil de suivi par opération renseignant les références
et surfaces restantes, il ne connaît que le coût de revient des parcelles acquises directement
auprès des communes membres et non celui des parcelles transférées par les anciennes
communautés de communes.
Ce « suivi extra-comptable [de chaque opération] sous forme de registres annexes des
données » est une condition au regroupement de p
lusieurs opérations au sein d’un même budget
annexe (instruction budgétaire et comptable M14, tome 2, titre 1, chapitre 1, 2.2.1.1).
54
La direction des finances a indiqué que la valeur du stock du budget annexe lotissements Vendéopôle avait été
revue de 10,73
M€ à 9,1
M€ en raison du transfert en 2021 au budget principal de terrains jugés incessibles du fait
de leur situation pour un montant de 1,6
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
7.2
La mise en location structurellement déficitaire des bâtiments relais ne
couvrant pas le remboursement de l’emprunt
Le résu
ltat d’exploitation de la mise en location des bâtiments relais est déficitaire dès
lors que les loyers ne couvrent pas les charges de fonctionnement et les dotations aux
amortissements.
Dans une présentation de l’équilibre économique plus classique en co
llectivité, il peut
être relevé que les loyers ne couvrent pas le remboursement de l’emprunt souscrit. Cela est
notamment vrai pour des locaux du Vendéopôle
55
.
Le niveau de la CAF brute du budget annexe ateliers relais est insuffisant pour couvrir
l’annuité
de remboursement en capital de la dette de près d’1
M€. Par suite, le déficit de
trésorerie s’accroît d’environ 300
000
€ par an. À ce rythme, l’encours de dette de
8,12
M€ en
2021
sera remboursé en 2029 et le déficit de trésorerie s’élèvera alors à plus
de 3
M€. Cette
trésorerie négative de manière structurelle est prise en charge par le budget principal.
La dette est adossée à un stock d’actifs immobiliers dont la valeur brute représente
19,1
M€ et la valeur nette comptable 15,7
M€ au 31
décembre 2020.
L’EPCI pratique leur
amortissement sur une durée de 50 ans. Mais de nombreux bâtiments relais sont mis en location
par le biais de contrats de location-vente ou crédits-bails pour une durée inférieure de 15 à
20
ans à l’issue de laquelle ils peuvent être v
endus. Lors de cette cession, le prix de vente risque
donc d’être éloigné de la valeur nette comptable, ce qui devrait entraîner la comptabilisation
d’une moins
-
value à la sortie du bien de l’actif. Cela nécessite un suivi du coût de revient des
opérations
. En effet, l’EPCI ne connaît pas le coût de revient des bâtiments relais transférés par
les anciennes communautés de communes. Cela appelle également le versement d’une
subvention d’équilibre du budget principal vers le budget annexe, les avances de tréso
rerie
pouvant masquer la situation financière des budgets.
Par ailleurs, il pourrait être rappelé à l’intercommunalité qu’elle ne peut recourir au
crédit-bail réservé aux établissements financiers (six provenant du SPMVA et de la
communauté de communes du Pays-Mareuillais, dont trois ayant donné lieu à une vente et un
signé en février 2018)
56
.
55
- Atelier relais n°1 de 700 m² : loyer annuel de 30 642
€ vs annuité de la dette de 52
490 €
;
- Bâtiment industriel n°4 de 1 500 m² : loyer annuel de 42 984
€ vs annuité de la dette de 58
168 €
;
- Bâtiment industriel 3000 de 6 000 m² : loyer annuel de 120
000 € vs annuité de la dette de 402
392 €
;
- Bâtiment industriel 1330 de 1 300 m² : loyer annuel de 56
327 € vs annuité de la dette de 81
695 €
;
- Pôle recherche : loyer annuel de 22
793 € vs annuité de la dette de 32
001
€.
Néanmoins, ces données issues du tableau de suivi des bâtiments relais doivent être prises avec précaution dès lors
que si lors de la fusion, certains emprunts ont pu être fléchés sur tel atelier relais ou telle pépinière
d’entreprises,
d’autres ont été rattachés
au regard de leur libellé, des informations collectées auprès des agents de
l’ex
-SMPVA, ou ventilés au prorata de la surface des locaux.
56
En effet, le crédit-
bail a la nature d’une
opération de crédit (art. L. 313-1 du code monétaire et financier), interdite
à titre habituel à toute personne autre qu’un établissement de crédit (art.
L. 511-5 du même code), le caractère
habituel se trouvant rempli dès la réalisation de deux opérations selon la jurisprudence. La loi du 2 juillet 1966
régissant le crédit-
bail n’envisage comme organismes crédit
-bailleurs que les entreprises.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
49
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les terrains des zones d’activité économique et les bâtiments relais, en particulier au
sein du Vendéopôle, représentent des risques financiers : peu de ventes ou ventes à perte, loyers
ne couvrant pas le remboursement de l’emprunt pour les bâtiments relais. Par suite, les budgets
annexes correspondants se caractérisent par un encours de dette élevé et un déficit de trésorerie
structurel pris en charge par le budget principal.
Le principe de transparence implique un suivi des coûts de revient et la comptabilisation
de subventions d’équilibre du budget principal vers ces budgets annexes.
8
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
À sa création, la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral a repris le personnel
des anciennes communautés de communes et syndicats dissous. Elle a structuré ses services
puis affecté en leur sein ses agents qui avaient au préalable fait part de leurs souhaits.
8.1
La réorganisation de la fonction ressources humaines
La fonction ressources humaines est confiée à 7,8 ETP : une responsable et son adjointe
de catégorie A, quatre gestionnaires, une assistante administrative et une assistante de
prévention de catégorie C. Elle est directement rattachée à la direction générale des services,
vacante de mai à octobre 2021.
Le service assure la gestion du recrutement, de la carrière, de la paie, de la formation,
de l’action sociale, de la maladie et
du dialogue social. Depuis 2021, ces missions ne sont plus
gérées de manière cloisonnée mais par « portefeuilles
» d’agents. Des réunions hebdomadaires
permettent d’harmoniser les pratiques. Cette réorganisation apparaît satisfaisante.
Des procédures ont été mises en place, notamment pour assurer la paie même en cas de
crise ou sur les accidents du travail.
Pour suivre les effectifs et préparer le budget correspondant, le service effectue des
extractions du logiciel dédié vers des tableaux de bord sous Excel.
Le service est enfin chargé de l’élaboration du bilan social ou rapport sur l’état de la
collectivité dont le dernier porte sur l’année 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
8.2
Une évolution des effectifs et de la masse salariale reflétant la montée en
compétences
8.2.1
L’augmentation des
effectifs
Entre 2017 et 2020, les effectifs ont augmenté de 4,4 % pour atteindre 260,79 ETPT
(cf. annexe n° 5). La fusion
a pu entraîner une inadéquation entre les besoins de l’EPCI et le
profil des agents repris
: des agents n’ont p
u être redéployés dans des services où il existait
pourtant des besoins. Par suite, ces services connaissent parfois une situation de sous-effectif
pouvant générer le départ d’agents (SPANC, urbanisme, etc.), ce qui accentue la difficulté. Le
poste vacant est alors conservé voire le service après coup renforcé.
Ces tensions ont pu installer un mal-être durable au travail, malgré les compétences et
la motivation des agents.
Le taux d’administration de l’EPCI (nombre d’agents pour 1
000
habitants) s’établit à
4,6 en 2020. Il est proche de la moyenne nationale de la strate (4 en 2019)
57
. Le taux
d’encadrement global (catégories A et B) s’établit à 28
%. Il est proche de la moyenne nationale
des organismes intercommunaux (cf. annexe n° 5) et cohérent avec les compétences exercées
(cf. supra).
8.2.2
L’augmentation plus importante de la masse salariale
Le service s’est seulement vu assigner un objectif non chiffré de maîtrise de la masse
salariale. À cette fin, dans le cadre de la préparation budgétaire, il recense les besoins en
ressources humaines des différents services.
Entre 2017 et 2021, alors que les effectifs ont progressé de 4,4 %, la masse salariale a
augmenté de 22,3 % pour atteindre 7,26
M€
(cf. annexe n° 5). Cela
s’explique par le
recrutement d’agents de catégorie
A pour monter en compétences, ainsi que par l’harmonisation
en cours et à la hausse du régime indemnitaire (cf. infra).
Dans le cadre de l’élaboration des lignes directrices de gestion (
loi du 6 août 2019 de
transformation de la fonction publique) et d’une stratégie pluriannuelle de pilotage des
ressources humaines, une procédure relative à l’avancement comprenant
une grille de critères
permettant de départager les agents a été expérimentée en 2020 sur un budget de 30 000
€. En
l’absence de politique en la matière, les avancements étaient globalement bloqués
depuis deux
ans. Ils sont prononcés au 1
er
juillet pour ré
pondre à l’objectif de maîtrise de la masse salariale.
Entre 2017 et 2021, le taux moyen annuel candidats promus/promouvables est de 33 % en
catégorie A, 12 % en catégorie B et 23 % en catégorie C, ce qui laisse penser que la valeur
professionnelle de l’ag
ent est bien déterminante
58
.
57
Les collectivités locales en chiffres 2021
–
8-
8b p.112 (ministère de l’Intérieur, DGCL)
58
L’avancement au grade supérieur à la durée minimale doit rester une exception motivée (
article 79 loi du
26 janvier 1984 et CE, 15 janvier 1992, syndicat CFT-
FO de l’INSEE). Le taux de promotion est fixé par
l’assemblée délibérante après avis du comité technique, remplacé en 2019 par la comité social territorial (
art. 49
loi du 26 janvier 1984).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
51
8.2.3
Les agents non titulaires
La loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction
publique territoriale fixe les modalités de recrutement des agents non titulaires.
8.2.3.1
Les agents contractuels occupant de manière permanente des emplois
permanents
Des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents
contractuels lorsqu’il n’existe pas de cadre d’emploi de fonctionnaires ou lorsque les besoins
des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu’aucun fonctionnaire n’ait
pu être recruté (art. 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, étendu aux catégories B et C par la loi du
6 août 2019 de transformation de la fonction publique).
Au 31 décembre 2020, parmi les emplois permanents, 12,8 % sont occupés par des
contractuels (en ETPT), en augmentation de 2,2 points mais inférieur à la moyenne nationale
de la strate (23 % en 2019) (cf. annexe n° 5)
59
. Cela s’explique par des difficultés de
recrutement de titulaires dans certains services (SPANC, urbanisme où les instructeurs ne sont
alors recrutés qu’en catégorie C, communication).
La mise en place d’une procédure doit permettre de respecter un délai minimal entre la
publicité de la vacance et l’engagement du
contractuel
60
. Aucune irrégularité n’a été relevée en
2020.
8.2.3.2
Les agents contractuels occupant de manière non permanente des emplois non
permanents
Des emplois non permanents peuvent être occupés de manière non permanente par des
agents contractuels, pour faire face à (art. 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) :
-
un accroissement temporaire d'activité (durée de 12 mois renouvelable pendant une période de
18 mois) ;
-
un accroissement saisonnier d'activité (durée de 6 mois renouvelable pendant une période de
12 mois).
59
Les collectivités locales en chiffres 2021
–
8-4b
p.103 (ministère de l’Intérieur, DGCL)
60
Le principe est en effet le recrutement de fonctionnaires pour occuper des emplois permanents (CE, avis,
25 septembre 2013, n° 365139). Les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent prouver
qu’elles ont mis en œuvre les moyens permettant de respecter ce principe. Cela passe notamment
par le respect
d’un délai raisonnable, que la jurisprudence fixe à au moins un mois, entre la publicité de la création ou la vacance
d’emploi réalisée par le centre de gestion et le recrutement ou le renouvellement d’un agent contractuel, permettant
aux a
gents titulaires de présenter leur candidature et à l’organisme de les examiner (art.
41 de la même loi). Le
non-
respect de cette obligation entraîne l’irrégularité de l’acte d’engagement ou de renouvellement, ce qui
représente un risque juridique et financier.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
Au 31 décembre 2020, les contractuels non permanents représentent 7,5
% de l’effectif
total et 35,5
% de l’effectif des contractuels (en ETPT), en augmen
tation de, respectivement,
4,6 et 20,5 points par rapport à 2019. Cela concerne les services déchets, espaces verts, ALSH,
etc. Seules cinq titularisations ont été prononcées au cours de la période.
8.2.4
Le respect de l’obligation d’emploi de travailleurs handi
capés depuis 2020
Tous les employeurs, y-compris publics, qui occupent au moins 20 salariés, sont soumis
à une obligation d’emploi de travailleurs handicapés
, quelles que soient la durée et la nature de
leur contrat, dans la proportion minimale de 6 % de l
’effectif total (art.
L. 5212-1 et suivants du
code du travail). À défaut, ils doivent verser une contribution annuelle au fonds pour l’insertion
des personnes handicapée
s dans la fonction publique (FIPHFP). L’intercommunalité respecte
son obligation d’emploi de travailleurs handicapés depuis 2020.
8.3
Une rémunération à harmoniser
Au traitement indiciaire des agents territoriaux, s’ajoute le régime indemnitaire défini
par l’o
rgane délibérant. Le tableau suivant renseigne sur les niveaux de rémunération nette
mensuelle par catégorie, en sachant que l’âge moyen est d’environ 45
ans
61
.
Rémunération nette mensuelle moyenne par catégorie
Catégorie
2017
2021
Variation
2017-
2021
A
Titulaires
3 038,99
2 845,96
-6,4%
Non-titulaires
2 884,96
2 675,32
-7,3%
B
Titulaires
2 067,38
2 238,92
+8,3%
Non-titulaires
1 681,64
1 862,94
+10,8%
C
Titulaires
1 535,56
1 579,99
+2,9%
Non-titulaires
1 411,01
1 561,45
+10,7%
Source : communauté de communes
À sa création, la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral a repris les régimes
indemnitaires qui existaient au sein des anciennes communautés de communes, syndicats
dissous et parfois communes membres. Elle a ensuite mis en place le régime indemnitaire tenant
compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel
(RIFSEEP).
Concernant l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise
(IFSE), des groupes de
fonctions par catégorie, une répartition des postes dans ces groupes, ainsi que les montants
61
L’EPCI a expliqué la baisse de rémunération des agents de catégorie A par l’intégration dans cette catég
orie en
2019 des éducateurs de jeunes enfants et infirmiers, sans indexation de leurs grilles indiciaires sur celles de
catégorie A.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
53
minimaux et maximaux afférents ont été déterminés puis révisés pour revaloriser les montants
attribués aux agents de catégorie B et C
62
.
Néanmoins, au sein des groupes de fonctions, il existe de grandes disparités entre agents
occupant le même poste. Le projet prévoyant que les agents dont l’IFSE est inférieure à la
moyenne de l’IFSE des agents exerçant le même métier voient leur IFSE revalorisée pour
atteindre cette moyenne n’a pas encore été adopté. Cela représent
ait un coût de 75 412,19
€.
Les IFSE supérieures à la moyenne ne seraient pas abaissées. Les critères d’évolution de l’IFSE
restent également à délibérer.
Une part supplémentaire à l’IFSE allouée aux agents responsables d’une régie a été
instaurée
63
. En 2020, 12 agents ont perçu cette part pour un montant total de 1 159
€.
Concernant le complément indemnitaire annuel (CIA), son montant maximal a été fixé
à 200
€ bruts. Des critères évalués lors de l’entretien professionnel, permettant de définir un
nombre de points et par suite le montant attribué à chaque agent, ont été déterminés puis révisés
pour mieux tenir compte de l’engagement professionnel et de la manière de servir
64
. Le
versement de cette part a été décalé de décembre de l’année N à mars de l’année
N+1 à partir
de 2021. En 2020, un montant de 120
€ a néanmoins été attribué en fonction du seul
présentéisme.
Le régime applicable aux anciens agents du SEOM a été maintenu jusqu’au
1
er
juillet
2021. Pour autant, aucune délibération n’a été produite.
La prime exceptionnelle
que l’intercommunalité a décidé de verser aux agents «
ayant
travaillé en présentiel sur le terrain au plus proche du virus covid-19 durant la période de
confinement entre le 16 mars et [le] 10 mai 2020 » a concerné 99 agents en juillet 2020. Cela
représente un montant de 37 550
€
65
.
Entre 2017 et 2020, le montant versé au titre du régime indemnitaire des agents titulaires
a augmenté de 34 % (29,4 % en incluant les autres indemnités). Les primes et indemnités
représentent 19,9 % de la rémunération des agents titulaires (+ 1,9 point).
Recommandation n°
7 : Homogénéiser, au sein des groupes de fonctions, le montant
d’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) octroyé aux agents
occupant le même poste.
62
Délibération du 9 février 2017 remplacée par délibération du 30 juillet 2020
63
Délibération du 18 octobre 2018
64
Délibération du 18 octobre 2018, modifiée par délibération du 29 septembre 2019.
65
Cf. décret
du 14 mai 2020 relatif au versement d’une prime exceptionnelle à certains agents civ
ils et militaires
de la fonction publique de l’État et de la fonction publique territoriale soumis à des sujétions exceptionnelles pour
assurer la continuité des services publics dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire déclaré pour faire face à
l’épidé
mie de covid-19, délibération du 18 juin 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
8.4
Le temps de travail
8.4.1
Le non-respect de la durée annuelle de 1 607 heures
Les règles relatives à la durée et à l’aménagement du temps de travail des agents
territoriaux doivent être fixées sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de
1 607 heures (35 heures par semaine, 104 jours de repos hebdomadaire, 25 jours de congés
annuels et moyenne annuelle de 8 jours fériés correspondant à des jours ouvrés), sans préjudice
des
heures supplémentaires susceptibles d’être effectuées.
L’organe délibérant de l’établissement peut réduire cette durée
pour tenir compte des
sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent
(travail de nuit, dominical, en horaires décalés, etc.) (art. 7-1 de la loi du 26 janvier 1984, art. 47
de la loi du 6 août 2009, décret du 25 août 2000, art. 2 du décret du 12 juillet 2001).
La communauté de communes Sud-Vendée-Littoral a harmonisé, à compter du
1
er
janvier 2018, les régimes du temps de travail qu’elle avait repris à sa création et qui existaient
au sein des anciennes communautés de communes et syndicats dissous.
La durée hebdomadaire de travail est fixée à 35 heures. Cependant, la durée annuelle
est de 1 600 heures, inférieure à 1 607
heures, compte tenu du bénéfice d’un jour de congé
supplémentaire, au-delà des 25 jours de congés annuels. Celui-ci est prévu dans le règlement
intérieur approuvé par le conseil communautaire. La durée du travail est également de
1 593 heures pour les agents travaillant 37 heures par semaine (directions fonctionnelles et
autres directions ou services situés au siège qui le souhaitent) compte tenu du bénéfice de 13 et
non 12 jours de RTT.
La durée annuelle de travail des agents de collecte des déchets est réduite à 1 575 heures,
le régime issu du SMEOM dissous ayant été maintenu.
Le travail du services voirie/espaces verts est organisé en cycles hebdomadaires de
40 heures des semaines 15 à 40 et de 30 heures les autres semaines. Les horaires peuvent être
aménagés sur 4 jours ou 4 jours et demi.
En 2020, le total des heures non travaillées atteint 3 196. Cela représente 2 équivalents
temps plein (EQTP), soit un coût annuel de 47 940
€ (cf.
annexe n° 5).
La durée annuelle de travail devrait être ramenée à 1 607 heures à compter du 1
er
janvier
2022.
Recommandation n°
8 : Appliquer la durée annuelle du temps de travail de
1 607 heures au plus tard le 1
er
janvier 2022 (art. 7-1 de la loi n° 84-53 du
26 janvier 1984, art. 47 de la loi n° 2019-826 du 6 août 2009, décret n° 2000-815 du
25 août 2000).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
55
8.4.2
Les heures
supplémentaires
(indemnités
horaires
pour
travaux
supplémentaires) et complémentaires
Les heures supplémentaires sont les heures effectuées à la demande du chef de service
dès qu’il y a dépassement des bornes horaires définies par le cycle de travail. Elles sont prises
en compte pour les agents relevant d’un régime de décompte horaire des
heures
supplémentaires (art. 7-1 de la loi du 26 janvier 1984, art. 4 du décret du 14 janvier 2002, art. 4
du décret du 25 août
2000). Le nombre d’heures supplémentaires ne peut dépasser un
contingent mensuel de 25 heures sauf lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient et
pour une période limitée, sur décision du chef de service, qui en informe immédiatement les
représentants du personnel au comité technique compétent (art. 6 du décret du 14 janvier 2002).
Le principe au sein de l’intercommunalité est la récupération des
heures supplémentaires
effectuées. Par délibération du 14 décembre 2017, elle a toutefois fixé la liste des emplois dont
les missions impliquent la réali
sation effective d’heures supplémentaires
ouvrant droit aux
indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) (premier alinéa de l’art.
88 de la loi
du 26 janvier 1984, art. 2 du décret du 6 septembre 1991). Cette délibération permet
l’attribution d’IHTS à tous les agents de catégorie
B et C, sans distinction par filière ni emploi.
Les heures complémentaires sont les heures accomplies par les agents ne travaillant pas
à temps plein au-delà de la durée de travail initialement prévue, soit au-delà de la durée définie
lors de la création de l’emploi pour les agents nommés dans des emplois à temp
s non complet,
et jusqu’à 35
heures par semaine (au-
delà, il s’agit d’heures supplémentaires). Elles doivent
demeurer exceptionnelles.
En méconnaissance de
l’article
2 du décret du 15 mai 2020 relatif à la rémunération
des heures complémentaires des agents nommés dans des emplois permanents à temps non
complet, le principe au sein de l’intercommunalité est la récupération des
heures
complémentaires. Cette situation représen
te un risque juridique et financier lié à d’éventuels
contentieux qui pourraient être engagés.
Par ailleurs, en méconnaissance de l’article
3
du même décret et du 2° de l’
article 2 du
décret du 14 janvier
2002, il n’existe pas de dispositif de contrôle automatisé du temps de
travail, permettant de comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires et
complémentaires, et auquel est subordonnée leur indemnisation. Il ne peut être remplacé par un
décompte déclaratif que pour les personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de
rattachement ou pour les sites dont l’effectif des agents susceptibles d’effectuer des
heures
supplémentaires ou complémentaires est inférieur à 10.
Le temps de travail est en effet suivi au niveau de chaque responsable de service dans
des tableaux de bord sous Excel enregistrés sur le réseau : heures supplémentaires et
complémentaires, droit à récupération, réduction des
jours de RTT en cas d’absence, attribution
des jours de fractionnement (art. 1
er
du décret du 26 novembre 1985), etc.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
Ainsi, le service des ressources humaines ne connaît que le nombre d’heures
supplémentaires ayant donné lieu à IHTS et non le nombre total d’heures supplémentaires, ce
qui ne permet pas de vérifier le respect du contingent de 25 heures et fragilise le suivi de
l’alimentation du compte épargne
-
temps (CET). Il a indiqué que le déploiement d’un logiciel
de gestion des congés à compter du 1
er
janvier 2022 devrait remédier à cette difficulté. En 2020,
862 heures supplémentaires ayant donné lieu à IHTS ont été effectuées par 16 agents,
représentant un montant total de 14 822
€, soit 0,5
EQTP (cf. annexe n° 5).
Par ailleurs en 2020, 33 agents annualisés ont perçu une indemnité horaire pour travail
du dimanche et jours fériés, représentant un montant total de 890
€.
Enfin, toujours en 2020, 6 848 heures complémentaires ont été effectuées par 96 agents,
représentant 4 EQTP (cf. annexe n° 5).
Ainsi, la chambre relève :
-
la fragilité du dispositif de suivi du temps de travail ;
-
le risque juridique et financier représenté par le principe de non rémunération des heures
complémentaires ;
-
la réalisation récurrente et par suite irrégulière d’heures complémentaires par des agents non
titulaires nommés sur des emplois permanents à temps non complet (collecte des déchets
notamment).
8.4.3
L’absentéisme
En 2020, le taux d’absentéisme s’établit à 6,8
%, en baisse de 3,8 points et inférieur à la
moyenne nationale de la fonction publique territoriale (9,2 %). Son coût peut être évalué à
305 100
€
66
(cf. annexe n° 5). Les maladies professionnelles de quelques agents ayant occupé
des postes pénibles nécessitent des mesures de reclassement.
Entre 2017 et 2020, le nombre annuel d’acci
dents du travail diminue mais leur gravité
semble augmenter, dès lors que le nombre de
jours d’absence liés à ces accidents (71,6 en
moyenne) se stabilise (cf. annexe n° 5). Leur coût annuel peut être évalué à 59 100
€.
La dernière a
ctualisation du document unique d’évaluation des risques professionnels
(DUERP) date de 2019 (art. R. 4121-1 du code du travail). Celui-ci intègre un plan de
prévention des risques psycho-sociaux.
8.5
Un plan de formation 2020-2021 relativement adapté
Un premier plan de formation 2020-2021 a été adopté par le conseil communautaire. Le
programme annexé décline des actions de formation par axes, formations collectives et
individuelles, services et métiers concernés (art. 7 de la loi du 12 juillet 1984).
66
(4 068
jours d’absence X 5/7) X 7 heures X 15
€ bruts
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
57
Il prévoit parfois un socle commun de compétences, par exemple pour les managers
(mangement stratégique donnant du sens à l’action publique et management opérationnel).
Tous les agents devront être formés à la bureautique.
Des cycles de formation au sein de services doivent permettre la professionnalisation
des agents pour développer les ressources nécessaires à la mise en œuvre des projets de l’EPCI.
Une attention est accordée à la qualité du service public rendu à l’usager, à travers l’adaptation
aux nouveaux publics, nouvelles attentes et la prise en compte globale des situations.
Des formations à la commande publique et aux prévisions budgétaires, dispensées
au-
delà du service concerné, sont destinées à favoriser l’harmonisation des pratiques et la
transversalité entre services fonctionnels et opérationnels (cf. supra).
Le plan de formation s’accompagne d’un règlement de formation arrêtant le nombre
de jours de formation par agent à 8
67
, disposant que les formations à l’initiative de l’EPCI ou
du responsable de service sont obligatoires et fixant une procédure pour les formations à la
demande de l’agent. Un dispositif doit mesurer les effets de la formation dans les pratiques
professionnelles.
Cependant, le projet d’un plan de formation «
mutualisé », prévoyant des actions avec
les communes membres, prévu pour 2018, n’a pas abouti.
De plus, aucune formation des élus
n’est prévue. Par ailleurs, au vu du contexte de fusion, la formation à la prévention des risques
psycho-sociaux pourrait être élargie au-delà des membres du CHSCT.
Enfin, la crise sanitaire a ralenti l’application du plan de formation en 2020, avec
seulement 37 agents formés, et un budget réalisé de 61 296
€ au lieu du budget prévu de
87 227
€ (cf.
annexe n° 5).
8.6
Des fi
ches de poste et comptes rendus d’entretien professionnel
dématérialisés
Un outil du centre de gestion de la fonction publique territoriale a permis à l’EPCI de
procéder en 2020 à une dématérialisation de ses fiches de poste, qui ont alors toutes été
actua
lisées au vu notamment des fiches métiers du CNFPT. Elles déclenchent l’entretien
professionnel annuel, dont le compte-rendu est également dématérialisé, ainsi que le
recensement des besoins en formation.
Initialement prévue du 1
er
octobre au 30 novembre,
la campagne d’évaluation a été
avancée de quinze
jours du 15 septembre au 15 novembre pour l’année 2019, puis décalée du
1
er
décembre au 15 janvier pour l’année 2021 pour faciliter le versement du CIA (cf.
supra).
67
Hors formations obligatoires et internes
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
À sa création, la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral a repris le personnel
des anciennes communautés de communes et syndicats dissous. La fusion a pu entraîner une
inadéquation entre les besoins de l’EPCI et le profil des agents transférés, des besoins étant
cré
és alors que d’autres n’étaient pas satisfaits (sous
-effectif de certains services). Le sentiment
de mal-
être généré a pu s’installer sous l’effet, notamment, de sites éloignés, de l’absence
d’avancement pendant deux ans et d’une homogénéisation, encore no
n achevée en 2021, des
régimes indemnitaires créant des inégalités entre agents occupant les mêmes fonctions. Pour
accompagner le changement et se professionnaliser, l
’EPCI
a adopté un plan de formation
2020-2021.
Synonyme de montée en compétences, la fusion, au côté du RIFSEEP, a entraîné une
augmentation de la masse salariale de 22,3 % (7,26
M€ en 2020), alors que les effectifs
progressaient de 4,4 % (260,19 ETPT en 2020) dans le même temps.
Sur le temps de travail, la chambre a relevé un non-respect de la durée annuelle légale
de travail, une fragilité du dispositif de suivi, la réalisation irrégulière d’heures
complémentaires par des agents non titulaires nommés sur des emplois permanents à temps
non complet, la récupération irrégulière de ces heures e
n lieu et place d’une indemnisation.
9
LA
QUALITÉ
DE
L’INFORMATION
BU
DGÉTAIRE
ET
COMPTABLE
Les opérations de la communauté de communes Sud-Vendée-Littoral sont retracées
dans un budget principal et six budgets annexes.
En application de
l’art
icle L. 1612-20
du CGCT, les règles d’adoption et d’exécution
des budgets des EPCI sont les mêmes que celles applicables aux communes (art. L. 1612-3 à
L. 1612-20 du CGCT). Plus généralement, ces établissements appliquent, « sous réserve des
dispositions qui leur sont propres », les mêmes règles budgétaires et comptables que les
communes (art. L. 2311-1 à L. 2343-2 et R. 2311-1 à D. 2343-10 du CGCT) par renvoi des
articles L. 5211-36 et R. 5211-13 du même code.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
59
9.1
La qualité de l’information budgétaire
9.1.1
La transparence des informations budgétaires et financières
Les informations nécessaires à l’adoption du budget sont transmises aux élus
communautai
res dès lors que les rapports présentés à l’appui du débat d’orientations
budgétaires renferment les éléments demandés, même si les décisions prises en matière de
fiscalité gagneraient à être expliquées (art. L. 2312-1, D. 2312-3, L. 5211-36 et D. 5211-18-1
du CGCT). Le rapport de l’exercice 2021 est mis à disposition du public sur le site internet de
l’EPCI (art.
L. 2313-1 du CGCT).
Les données essentielles des marchés attribués y sont également accessibles (art. 107 du
décret du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics en vigueur du 1
er
avril 2016 au
1
er
avril 2019, art. L. 2196-2 du CCP applicable au 1
er
avril 2019).
En revanche, tel n’est pas le cas :
-
de la présentation brève et synthétique retraçant les informations financières essentielles
(art. L. 2313-1 et L. 5211-36 du CGCT) ;
-
des données essentielles relatives aux subventions supérieures à 23 000
€ (art.
10 de la loi du
12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations modifié
par art. 18 de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique et précisé par art. 1
er
du
décret du 6 juin 2001).
Si le conseil communautaire s’est vu présenter un rapport sur la sit
uation en matière de
développement durable le 23 janvier 2020 (art. L. 2311-1-1 et D. 2311-15 du CGCT), aucun
rapport sur la
situation en matière d’égalité entre les femmes et les hommes n’a été présenté
(art. L. 2311-1-2 et D. 2311-16 du CGCT).
Il peut être relevé que les règles relatives au calendrier budgétaire ont été respectées.
S’agissant des états annexés au budget et/ou au compte admin
istratif, la plupart
n’appelle pas d’observation (art.
L. 2313-1, L. 5211-36 et R. 2313-3 du CGCT précisés par
instruction budgétaire et comptable M14). Devraient cependant être renseignés :
-
la liste des concours attribués à des tiers en nature ou en subventions (annexe B1.7) (montants de
1,03
M€ au compte 6574 en 2019 et 1,01
M€ en 2020)
;
-
la rémunération (en indice ou en euros) dans l’état du personnel non titulaire (annexe C1.1) des
comptes administratifs 2019 et 2020.
Ainsi, l’information budgétaire et financière des élus et de citoyens pourrait être
améliorée, notamment en matière de subventions attribuées.
9.1.2
Des prévisions budgétaires à améliorer
Les taux de réalisation budgétaire de la sec
tion de fonctionnement n’appellent pas de
commentaire. Tel n’est pas le cas de la section d’investissement en dépenses, dont les taux ne
dépassent pas 50 % depuis 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
L’EPCI inscrit chaque année un montant de 15
M€ de dépenses d’équipement qu’elle
sait n
e pouvoir réaliser que partiellement. L’écart entre les dépenses d’équipement budgétées
et effectivement réalisées s’accroît depuis 2017. La direction des finances l’a expliqué par
l’absence de PPI, des besoins parfois mal définis et une inadéquation entre
les projets et les
moyens humains pour les suivre.
9.2
La fiabilité des comptes
9.2.1
Certaines écritures comptables
n’appel
lent
pas d’observation
Les contrôles ont été réalisés de manière exhaustive sur le budget principal et par
sondage sur les budgets annexes.
Ne révèlent pas d’anomalie les recettes et dépenses à classer
en fin d’exercice, la reprise en fonctionnement de la quote
-part des subventions
d’investissement dites transférables, les charges et produits constatés d’avance, le rattachement
des produits et
des charges à l’exercice, le refinancement de la dette, les cessions
d’immobilisations
.
9.2.2
L’absence d’inscription des restes à réaliser depuis 2019
L’expliquant par le vote du budget primitif en décembre de l’année N
-1 qui reprendrait
« automatiquement » le
s crédits, l’EPCI n’enregistre plus de restes à réaliser depuis 2019.
Or, les restes à réaliser de la section d’investissement arrêtés à la clôture de l’exercice,
qui correspondent aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n’ayant pas
d
onné lieu à l’émission d’un
titre (art. R. 2311-11 du CGCT), sont pris en compte, comme
l’excédent ou le déficit de chacune des sections d’investissement et de fonctionne
ment, dans
les résultats de l’année N
-
1. Le besoin de financement de la section d’investissement est corrigé
des restes à réaliser en dépenses et en recettes. Ces derniers doivent être justifiés par un état
établi au 31 décembre de l’exercice concerné sur
la base des engagements juridiques retracés
dans la comptabilité d’engagement du comptable.
Recommandation n°
9 : Établir un état des restes à réaliser à la clôture de chaque
exercice et procéder à leur inscription au compte administratif et au budget
(art. R. 2311-11 du CGCT).
9.2.3
L’absence de comptabilisation de charges à répartir en 2018
L’EPCI n’a pas comptabilisé en 2018 l’indemnité de remboursement anticipé d’un
emprunt à risque (cf. infr
a) en charges à répartir sur le budget principal. Il s’est engagé à
régulariser la situation.
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
61
En l’absence de décaissement, cette absence de comptabilisation a une incidence sur le
résultat de la section de fonctionnement mais pas la capacité d’autofinance
ment.
9.2.4
Des provisions qui restent à constituer
Les dotations aux provisions pour risques, notamment liés à la souscription de produits
financiers ou afférents aux litiges et contentieux, figurent parmi les dépenses obligatoires des
communautés de communes (art. L. 2321-2 29° et R. 2321-2 du CGCT ; instruction budgétaire
et comptable M14, tome 1, titre 1, chapitre 2, compte 15).
Si des échanges de l’EPCI avec le comptable en 2018 ont fait ressortir la nécessité de
constituer des provisions sur le budget principal et certains budgets annexes, celles-
ci n’ont été
inscrites que plusieurs années après :
-
40 000
€ au budget principal en 2021 pour faire face à des contentieux en cours et dans
le cadre de garanties d’emprunt, prêts et créances, avances de trésorerie ou
participations en capital ;
-
90 000
€
au budget annexe ateliers relais en 2020.
En outre, l’EPCI met en œuvre un dispositif de compte épargne temps (CET). Alors que
le nombre de jours épargnés au 31 décembre
2020 s’élève à 1
721, aucun montant n’a été
provisionné. Des cas ouvrant droit à moné
tisation se sont réalisés en 2020. De plus, l’utilisation
des
jours sous forme de congés ne dispense pas de la constitution d’une provision, dès lors que
ces jours représentent un coût à supporter.
9.2.5
Un suivi patrimonial à renforcer
S’agissant du
budget principal
, l’état de l’actif et le compte de gestion établis par le
comptable sont concordants en valeur brute mais pas nette (écart de 25 451,13
€, soit 0,02
%).
L’état de l’actif établi par le comptable au 31
décembre 2020 et l’
inventaire établi par
l’ordonn
ateur à la même date ne sont pas concordants (écart en valeur nette de 2 631 368,98
€,
soit 2,48 %). Cet écart affecte la moitié des comptes 20 à 27
68
.
Par ailleurs, en partie du fait de la fusion, au sein même de
l’inventaire
:
-
des installations et matériels de même nature sont imputés dans des comptes différents ;
-
les comptes 242 « immobilisations mises à disposition dans le cadre du transfert des
compétences » enregistrent des biens mis à disposition de syndicats dissous ;
-
les comptes 217 « immobilisa
tions reçues au titre d’une mise à disposition
»
enregistrent des biens qui sont la propriété de l’EPCI
;
68
En particulier :
-
des comptes existent dans l’état de l’actif mais pas l’inventaire
;
- des actifs
identiques peuvent être imputés dans des comptes différents de l’état de l’actif et de l’inventaire ;
-
des actifs peuvent être imputés pour des montants différents dans l’état de l’actif et l’inventaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
-
le compte 2423 « immobilisations mises à disposition dans le cadre du transfert de
compétences à un EPCI » (1,85
M€) enregistre des biens acquis depu
is plus de 20 ans,
qui figurent au bilan pour leur valeur d’achat dès lors qu’ils n’ont jamais été amortis.
Au-delà du transfert des immobilisations achevées vers les comptes 21 appropriés
(cf. infra), un apurement préalable pourrait être réalisé.
S’agissant des
budgets annexes SPANC, ateliers relais, déchets ménagers et station
d’épuration du Vendéopôle, les états de l’actif et les inventaires établis au 31
décembre 2020
sont concordants. Les budgets annexes lotissement Vendéopôle et ZAE ne présentent aucun
actif.
Par ailleurs, les immobilisations achevées devraient être transférées des comptes 23
« immobilisations en cours » vers les comptes 21 appropriés lors de leur mise en service, ce qui
n’est actuellement pas le cas par exemple pour le centre
aquatique à Luçon, les maisons de santé
à Chaillé-les-Marais et Nalliers
. L’EPCI a indiqué qu’il procéderait à une régularisation.
Enfin, les maisons de santé, qui sont des biens productifs de revenus, devraient être
amorties, conformément aux dispositions
du 27° de l’article
L. 2321-2
du CGCT, ce qui n’était
pas le cas en 2020 par exemple pour la maison de santé à Sainte-Hermine. Il serait également
de bonne gestion d’amortir le centre aquatique à Luçon et de reprendre l’amortissement
interrompu d’autres biens comme le centre aquatique à La
Tranche-sur-Mer.
À cet égard, des procédures de transfert d’immobilisations des comptes
23
« immobilisations
en
cours »
aux
comptes 21
« immobilisations
corporelles »
et
d’amortissement de ces immobilisations pourraient utilement venir compléter le règlement
budgétaire et financier de l’EPCI (cf.
supra).
Recommandation n°
10 : Fiabiliser l'inventaire dans les meilleurs délais (instruction
budgétaire et comptable M14, tome 2, titre 4, chapitre 3).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
S’expliquant en partie par la fusion, plusieurs irrégularités ont été relevées en matière
de fiabilité des comptes. Si ces derniers n’ont pas dû être retraités en vue de l’analyse
financière, de nombreux points doivent être revus pour garantir la sincérité budgétaire et
comptable : prévisions budgétaires des dépenses d’investissement du budget principal,
inscription des restes à réaliser, tenue de l’inventaire, amortissements, etc.
10
LA SITUATION FINANCIÈRE
L’analyse de la situation financière en fonctionnement a porté sur le périmètre du budget
principal, lequel en 2020 représente 90 % des dépenses et recettes de fonctionnement. Mais le
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
63
budget principal représentant 85
% des dépenses d’
investissement ainsi que 51 % de la dette,
une analyse consolidée avec les budgets annexes est présentée en matière d’investissement et
d’endettement.
La chambre s’est attachée à examiner
l’impact de la fusion sur les coûts de
fonctionnement, la capacité d
’autofinancement, la planification des investissements et la dette.
Les tableaux détaillés d’analyse financière sont
repris en annexe n° 6.
Les données de l’exercice
2021 sont provisoires.
10.1
Une section de fonctionnement assurant l’indépendance financière de
l’intercommunalité
10.1.1
L’augmentation des produits de gestion sous l’effet du dynamisme des bases
fiscales
Entre 2017 et 2021, les produits de gestion du budget principal augmentent de 13,6 %
pour s’établir à 23,
46
M€ (+
2,8
M€, + 3
,2
% par an). Cela s’explique par le dynamisme des
bases fiscales, dès lors que les taux d’im
position sont restés inchangés, que les ressources
d’exploitation diminuent (2,
86
M€ en 202
1, - 4,1 % au cours de la période, cf. supra) et que les
ressources institutionnelles sont stables
jusqu’en 2020 (5
,29
M€ en 202
1) (cf. annexe n° 6).
Cela s’explique également par l’instauration de la taxe
gestion des milieux aquatiques
et prévention des inondations (GEMAPI) en 2018 mais son produit est reversé aux syndicats
qui se sont vu déléguer cette compétence (1,3
M€ en 2020).
À sa création, afin de « neutraliser les incidences fiscales de la fusion pour les
contribuables
», l’EPCI a voté des taux de taxe d’habitation (TH) (10,07
%), de taxe foncière
sur les propriétés non bâties (TFPNB) (1,93 %) et de taxe foncière ses les propriétés bâties
(TFPB) (0 %), alignés sur les taux les plus bas des anciennes communautés de communes, à
savoir l’ancienne communauté de communes du Pays
-Né-de-la-Mer.
Elle a préféré cette méthode dérogatoire à l’application des règles de lien entre les taux
ou à l’intégration
fiscale progressive (rapprochement du taux moyen sur une durée maximale
de 12 ans) (art. 1638-0 bis et 1609 nonies C du CGI). La perte de 1,6
M€ pour l’EPCI a été
neutralisée par :
-
la hausse des taux communaux à due concurrence de la baisse des taux communautaires pour les
communes des autres anciennes communautés de communes ;
-
une
réduction à due proportion de l’attribution de compensation versée par le nouvel EPCI à ces
communes.
L’EPCI dispose de faibles marges de manœuvre s’agissant des taux de TH et CFE
supérieurs à la moyenne départementale en 2019. Ses marges sont plus élevées, notamment en
vue du financement du futur PPI (cf. supra), s
’
agissant de la TFPB dont le taux est nul.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
Entre 2017 et 2020, l’alourdissement de la fiscalité intercommunale (+
1,2
M€ soit
+ 7,9
%) ne s’est pas accompagné d’un allégement de la fiscalité co
mmunale (+ 1,6
M€
soit
+ 6,8 %).
10.1.2
L’augmentation des charges de gestion sous l’effet des dépenses de personnel
Entre 2017 et 2021, les charges de gestion du budget principal augmentent de 17,2 %
pour s’établir à
20,42
M€ (+
3
M€, +
4,1
% par an). Cela s’explique par l’augmentation de
16,3 % des charges de personnel (10,7
M€ en 202
1, + 3,8 % par an), puis par celle des charges
à caractère général (5,2
M€ en 202
1, + 11,5 % au cours de la période, cf. supra), dès lors que
les subventions de fonctionnement diminuent (1
M€ en 202
1 dont 0,7
M€ pour la SPL
Sud-Vendée-Littoral tourisme, - 15,7 % au cours de la période).
Cela s’explique également par l’augmentation de
s autres charges de gestion (3,44
M€
en 2021, + 50,4 % au cours de la période),
qui s’explique elle
-même par les participations
versées aux syndicats s’étant vu déléguer la compétence GEMAPI et financées par la taxe du
même nom, mais également par l’augmentation de la contribution versée à Trivalis
(+ 297 322
€ entre 2018 et 2020) (c
f. supra) (cf. annexe n° 6).
10.1.3
L’amélioration de l’excédent brut de fonctionnement et de la capacité
d’autofinancement
jusqu’en 2020
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) est constitué par l’excédent des produits de
gestion sur les charges de même nature. Il conditionne la capacité d’autofinancement brute, qui
représente, potentiellement, les ressources dégagées du fonctionnement, permettant de couvrir
le remboursement en capital de la dette et de financer l’investiss
ement.
Entre 2017 et 2020, les produits de gestion augmentant plus vite que les charges de
même nature, l’EBF augmente de 31,1
% pour s’établir à 4,24
M€. La CAF brute suit la même
trajectoire et atteint 4,06
M€ en 2020 (soit 17,36
% des produits de gestion, + 34,3 % au cours
de la période). Il en est de même pour la CAF nette qui atteint 2,4
M€ en 2020 (+
153,1 % au
cours de la période) en raison de la stabilité de l’annuité de remboursement en capital de la dette
depuis 2018 (cf. annexe n° 6). Elle représente 10 % des produits de gestion en 2020 et respecte
donc l’objectif de 7
% que l’EPCI s’est fixé.
Toutefois, les données provisoires de l’exercice
2021 montrent un infléchissement (EBF de 3,03
M€, CAF brute de
3,07
M€ et nette de 1,
47
M€
représentant, respectivement, 13,1 % et 6,3 % des produits de gestion).
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
65
Formation de l’autofinancement (2017
-2021)
Source : CRC, d’après les comptes de gestion
10.2
Une section d’investissement plus contrainte
10.2.1
Une politique d’investiss
ement du budget principal soutenable
Entre 2017 et 2021
, s’agissant du budget principal, en raison du niveau de la CAF nette
cumulée (9,78
M€) et des recettes d’investissement hors emprunt, le financement propre
disponible cumulé de 27,18
M€ suffit presque
à couvrir les dépenses d’investissement de
34,13
M€ en cumul (moyenne annuelle de 6,
82
M€). La politique d’investissement du budget
principal, modérée depuis 2018, apparaît ainsi comme soutenable, dès lors que le financement
propre disponible représente 103,39
% des dépenses d’équipement en cumul.
Pour assurer un besoin de financement cumulé de 7,07
M€, l’EPCI a mobilisé son fonds
de roulement à hauteur de 3,76
M€ et contracté de nouveaux emprunts à hauteur de
3,3
M€.
0 €
5 000
000 €
10 000
000 €
15 000
000 €
20 000
000 €
25 000
000 €
2017
2018
2019
2020
2021
Produits de gestion
Charges de gestion
Excédent brut de fonctionnement
CAF brute
CAF nette ou disponible
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
10.2.2
Une dette en baisse et sécurisée mais une solvabilité compromise par les budgets
annexes liés au développement économique
À sa création, la capacité d’investissement de l’EPCI a été limitée par la reprise des
investissements des anciennes communautés de communes (cf.
supra). Elle l’a égalemen
t été
par la reprise de leur dette. L’encours de dette du seul budget principal s'élevait alors à 24,7
M€,
soit 435
€/hab., niveau très supérieur aux moyennes des strates régionale (174
€/hab.) et
nationale (177
€/hab.). L’encours de dette de la majorité d
es anciennes communautés de
communes était en effet important
en raison de la renégociation d’un emprunt structuré ou de
l’augmentation des dépenses d’investissement
(+ 4,15
M€ entre 2014 et 2016)
69
70
.
Depuis, l’encours de dette du budget principal a dimin
ué de 15,9
% pour s’établir à
20,77
M€ en 202
1 (- 3 921 482
€,
- 4,2 % par an, 89 % des recettes réelles de fonctionnement).
En effet, le montant cumulé des nouveaux emprunts contractés (3,3
M€) pour financer en partie
les dépenses d’investissement est trè
s inférieur à celui du remboursement en capital de la dette
(8,49
M€) (cf.
supra). La capacité de désendettement du budget principal est ainsi passée de
8,2 ans en 2017 à 5,2 ans en 2020, soit un niveau en-
deçà des seuils d’alerte.
Elle serait
cependant de 6,8 ans en 2021 pour ce budget principal.
Dans le même temps, l’encours de dette consolidé a diminué de
15,2
% pour s’établir à
37,50
M€ en 202
1
. Bien qu’adossées à un stock d’actifs, les dettes bancaires des budgets
annexes ateliers relais, lotissement Vendéopôle
et ZAE s’élèvent respectivement à
8,12
M€,
7,43
M€
et 1,25
M€, soit au total
près de
la moitié de la dette de l’EPCI (cf.
supra). Les autres
budgets annexes n’appellent pour leur part pas d’observation au regard des faibles montants en
jeu (SPANC, station d’épuration du Vendéopôle, déchets ménagers). La capacité de
désendettement consolidée est ainsi passée de 12,8 ans en 2017 à 8,4 ans en 2020. Elle serait
de 10,5 ans en 2021, soit un niveau appelant à la vigilance (cf. annexe n° 6).
L’EPCI vise une poursuite du désendettement au niveau du budget pri
ncipal (ou à tout
le moins une stabilité) et au niveau consolidé.
Il peut être relevé que si l’EPCI ne compte aucun emprunt dit à risque, il continue de
supporter l’étalement jusqu’en 2029 de la charge représentée par l’indemnité de remboursement
anticipé
e liée à la renégociation de l’emprunt structuré de l’ancienne communauté de
communes du Pays-de-Sainte-
Hermine, partiellement compensée par l’aide du fonds de soutien
de l’État.
69
- 1 067
€/hab. pour la communauté de communes du
Pays-de-Sainte-Hermine ;
- 419
€/hab. en 2016 pour la communauté de communes du Pays
-né-de-la-Mer ;
- 275
€/hab. en 2016 pour la communauté de communes des Isles
-du-Maris-Poitevin ;
- 107
€/hab. en 2016 pour la communauté de communes du Pays
-Mareuillais plus faiblement endettée.
70
188
€/hab. et 181
€/hab. pour les moyennes des strates respectivement régionale et nationale
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
67
10.2.3
Un fonds de roulement et une trésorerie confortables
Le fonds de roulement, c’est
-à-
dire l’écart entre les ressources stables et les emplois
stables, correspond au résultat de clôture. Entre 2017 et 2021, le fonds de roulement et la
trésorerie augmentent et représentent respectivement 116 (+ 80 %) et 71 (+ 132 %) jours de
charges courantes fin 2021 (cf. annexe n° 6).
10.3
La prospective financière
Ne disposant pas d’outil de prospective, l’EPCI a demandé à un cabinet une étude,
présentée en conférence des maires, évaluant sa capacité à investir de 2021 à 2026 entre
24,2
M€ (sans recours à l’emprunt et avec un fonds de roulement de 2
mois) et 30,1
M€
(avec
une capacité de désendettement revenant à son niveau de 2019 en 2026 mais pour le seul budget
principal). Ces scénarios
se basent également sur le maintien d’un taux d’épargne nette
supérieur à 7 % à travers notamment la recherche de
marges de manœu
vre sur la section de
fonctionnement. Mais l’arbitrage ne peut se faire
, et cette prospective reste donc très fragile,
faute de PPI (cf. supra).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Depuis sa création, la capacité d’autofinancement de la communauté de communes
Sud-Vendée-
Littoral s’est améliorée, assurant son autonomie financière, sous l’effet du
dynamisme de ses bases fiscales compensant l’augmentation de ses charges de personnel.
Si la politique d’investissement du budget principal, modérée depuis 2018, apparaît
co
mme soutenable, elle a été contrainte par la reprise des investissements et de l’encours de
dette relativement élevé des anciennes communautés de communes. Les prévisions en la matière
apparaissent très fragiles faute de PPI. Malgré le désendettement de l’
EPCI, les budgets
annexes liés au développement économique pourraient compromette sa solvabilité (capacité de
désendettement consolidée de 10,5 ans en 2021).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
.........................................................................................................................
69
Annexe n° 2.
L’intégration communautaire et les équilibres financiers intercommunaux
...................
71
Annexe n° 3. Les services publics aux populations
..............................................................................
74
Annexe n° 4. La gestion des déchets
....................................................................................................
75
Annexe n° 5. La gestion des ressources humaines
................................................................................
76
Annexe n° 6.
Tableaux détaillés d’analyse financière
..........................................................................
80
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
69
Annexe n° 1.
Glossaire
AC : attribution de compensation
ALSH : accueil de loisirs sans hébergement
CCAS
: centre communal d’action sociale
CCP : code de la commande publique
C. envir.
: code de l’environnement
CET : compte épargne-temps
CFE : cotisation foncière des entreprises
CGI : code général des impôts
CG3P : code général de la propriété des personnes publiques
CIA : complément indemnitaire annuel
CIAS
: centre intercommunal d’action sociale
CIF
: coefficient d’intégration fiscale
CJF : code des juridictions financières
CLECT
: commission locale d’évaluation des charges transférées
CLS : contrat local de santé
CPOM
:
contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens
CTG : convention territoriale globale
CVAE : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
DGCL : direction générale des collectivités territoriales
DGF : dotation globale de fonctionnement
DMA : déchets ménagers et assimilés
DSC : dotation de solidarité communautaire
DUERP
: document unique d’évaluation des risques professionnels
EBF : excédent brut de fonctionnement
EHPAD
: établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes
EPCI : établissement public de coopération intercommunale
EQTP ou ETP : équivalent temps plein
FNGIR : fonds national de garantie individuelle des ressources
FPIC : fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales
FPU : fiscalité professionnelle unique
GEMAPI : gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations
GLPI : gestion libre de parc informatique
IFER : imposition forfaitaire des entreprises de réseaux
IFSE
: indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise
NBI : nouvelle bonification indiciaire
OMR : ordures ménagères résiduelles
OPH
: office public de l’habitat
PàP : porte à porte (collecte)
PAV
: point d’apport volontaire (dé
chets)
PCAET : plan climat air énergie territorial
PETR
: pôle d’équilibre territorial et rural
PLH
: plan local de l’habitat
PLUi
: plan local d’urbanisme intercommunal
PPI
: plan pluriannuel d’investissement
RAM
: relais d’assistant(e)s maternel(le)s
RGPD : règlement général sur la protection des données
RIFSEEP
: régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de
l’engagement professionnel
SCoT : schéma de cohérence territoriale
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
SI
: systèmes d’information
SIVU : syndicat intercommunal à vocation unique
SMEOM : syndicat mixte de collecte des ordures ménagères de Luçon
SMPVA : syndicat mixte du parc Vendée Atlantique
SPANC
: service public d’assainissement non collectif
SPIC : service public industriel et commercial
SSIAD : service de soins infirmiers à domicile
TAFNB : taxe additionnelle foncière sur les propriétés non bâties
TAP
: temps d’accueil périscolaire
TASCOM : taxe sur les surfaces commerciales
TEOM
: taxe d’enlèvement des ordures ménagères
TFPB : taxe foncière sur les propriétés bâties
TFNPB : taxe foncière sur les propriétés non bâties
TH
: taxe d’habitation
ZAE
: zones d’activité économique
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
71
Annexe n° 2.
L’intégration communautaire et les équilibres financiers
intercommunaux
Les compétences exercées (notamment existantes, élargies) et restituées
Compétences
obligatoires
Compétences
supplémentaires existantes
Compétences
supplémentaires élargies
Compétences supplémentaires restituées
Avant l’adoption
des statuts
Après l’adoption
des statuts,
notamment après
une période
transitoire
Envisagé
Aménagement
de l’espace
:
SCoT, PLUi,
ZAC
d’intérêt
communautaire
Politique du logement et du
cadre de vie pour la conduite
d’actions d’intérêt
communautaire (PLH,
logements locatifs sociaux
communautaires)
Action sociale
d’intérêt
communautaire (5 EHPAD,
contrat local de santé,
actions collectives de
prévention séniors) élargie
à 3 anciennes CC
Maison de l’emploi
restituée à 1
commune membre
de l’ancienne CC du
Pays-Né-de-la-Mer
Service de portage
de repas pour les
personnes âgées
restitué à 1
commune membre à
la fin de l’année
scolaire 2017-2018
Fourrière
animale car 2
anciennes CC
concernées
Développement
économique :
41 zones
d’activité,
politique locale
du commerce,
promotion du
tourisme
Équipements culturels et
sportifs d’intérêt
communautaire (1 salle
omnisports et 2 salles de
sports, 1 centre aquatique et 1
piscine,
2 médiathèques, 1 école de
musique sur 4 sites, 1 espace
culturel, 1 atelier théâtre et 1
théâtre de verdure)
Équipements de
l’enseignement
préélémentaire et élémentaire
d’intérêt communautaire
accueillant plus de 1 000
élèves domiciliés sur au moins
un quart des 44 communes
membres
Voirie d’intérêt
communautaire (accès
zones d’activités et
déchèteries) élargie à 1
ancienne CC
Actions en faveur
du développement
du sport,
équipements en lien
avec la pêche,
versement de la
contribution au
SDIS restitués à des
communes membres
de l’ancienne CC
des Isles-du-Marais-
Poitevin
Balayage mécanique
des voies restitué à 1
commune membre
de l’ancienne CC du
Pays-Né-de-la-Mer
Pistes cyclables
et sentiers
pédestres (dans
la compétence
voirie) car
enchevêtrement
Aires d’accueil
des gens du
voyage et
terrains
familiaux
locatifs
Enfance-Jeunesse : soutien et
mise en place d’une politique,
y compris la création,
l’aménagement et la gestion
des équipements qui s’y
rattachent (2 maisons de
l’enfance, 1 RAM, 8 ALSH
Organisateur des transports
intercommunaux dans le cadre
des cycles de natation scolaire
des écoles du premier degré,
des transports des enfants
dans le cadre des services et
équipements gérés par la CC
Culture : réseau de lecture
publique, réseau de
bibliothèques,
programmation de l’espace
culturel communautaire,
animation socio-culturelle
par 2 associations dans le
cadre d’équipements
communautaires existants,
maison du maître de digues
dans le marais poitevin et
zone du Marillet,
élargie à 3 anciennes CC
Aide alimentaire et
manifestations
promouvant
l’animation et
l’attractivité du
territoire restituées à
des communes
membres de
l’ancienne CC du
Pays-de-Sainte-
Hermine
Restauration à
destination des
établissements
scolaires du 1
er
degré restituée à 1
commune membre
d’une ancienne CC
à la fin de l’année
scolaire 2017-2018
Zone du
Marillet car 1
ancienne CC
concernée
Collecte et
traitement des
déchets
ménagers et
assimilés
Environnement : schémas
départementaux et soutien aux
actions de maîtrise de la
demande d’énergie
Construction ou
acquisitions immobilières
pour répondre aux besoins
médicaux ou paramédicaux
(5 maisons de santé) élargie
à 2 anciennes CC
Entretien et
remplacement
des bouches et
poteaux
d’incendie car
3 anciennes CC
concernées
GEMAPI à
compter 1
er
Assainissement non collectif
Participation, appui à
l’organisation de
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
Compétences
obligatoires
Compétences
supplémentaires existantes
Compétences
supplémentaires élargies
Compétences supplémentaires restituées
janvier 2018
déléguée aux
syndicats mixtes
pour l’entretien
et la
restauration des
cours d’eau
(SYNERVAL),
Vendée Sèvre
Autizes
(SMVSA), du
marais poitevin
bassin du Lay
(SMBVA).
manifestations et
d’événements
exceptionnels sportifs,
culturels ou de loisirs
(condition d’être soutenu
par le Département ou la
Région) élargie à 2 CC
Communications
électroniques déléguées au
SyDEV (syndicat
départemental d’énergie et
d’équipement de la Vendée)
Maison de services au
public élargie à 3 anciennes
CC
Eau à compter
du 1
er
janvier
2021 déléguée à
Vendée Eau
Partenariats avec les acteurs
du territoire dans le cadre
de programmes ou
d’actions d’insertion par
l’activité économique
des
demandeurs d’emploi ou
dans le cadre de la
formation professionnelle
élargi à 1 ancienne
CC
Bâtiments pour certains
services publics (2
gendarmeries et 2 trésors
publics) élargi à 1 ancienne
CC
Organisation de la mobilité
à compter du 1
er
juillet 2021
Source : communauté de communes (cf. arrêté préfectoral du 25 juin 2021, site internet)
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
73
Charges de gestion mutualisées
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Total charges de personnel mutualisées (B, tableau 4.4)
304 299
288 706
155 380
171 349
200 171
Total autres charges mutualisées (comptes 62875 et 70875)
169 212
208 959
223 204
238 032
487 711
Total subventions de fonctionnement (657341 et 74741)
581
49 649
22 880
7 092
79 917
Total des charges mutualisées (C)
474 091
547 314
401 463
416 472
767 799
Total charges de gestion communes (60 à 65)
38 135 036
38 917 248
39 589 290
39 222 919
41 997 099
en % des charges de gestion totales
68,64%
67,51%
67,86%
67,58%
67,28%
Total charges de gestion groupement (60 à 65)
17 421 955
18 731 901
18 747 990
18 817 892
20 424 457
en % des charges de gestion totales
31,36%
32,49%
32,14%
32,42%
32,72%
Total charges de gestion (D)
55 556 992
57 649 149
58 337 280
58 040 811
62 421 556
Taux de mutualisation des charges de gestion [C/(D-C)]
0,86%
0,96%
0,69%
0,72%
1,25%
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
Intégration fiscale (poids des communes et de la communauté de communes dans la
fiscalité 2017-2020)
en
€
2017
2018
2019
2020
Évolution
2017-2020
Fiscalité levée par les communes (A)
22 495 105
22 370 459
25 443 670
26 807 605
19,2%
Fiscalité levée par le groupement (B)
15 490 419
16 319 187
16 700 207
17 121 207
10,5%
Total communes et groupement (C=A+B)
37 985 524
38 689 646
42 143 877
43 928 812
15,6%
Fiscalité conservée par le groupement (E)
7 800 396
8 445 006
8 466 076
8 892 392
14,0%
Part fiscalité du bloc conservée par le groupement (E/C)
20,60%
21,68%
19,96%
20,12%
-2,3%
Part fiscalité du groupement conservée par le groupement (E/B)
50,51%
51,41%
50,36%
51,61%
2,2%
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
Charges de gestion 2020
Population*
Charges de gestion
Nombre
Pourcentage
Montant (en
€
)
%
Montant/hab.
Luçon
9 928
17,62%
8 179 952
€
824
€
La Tranche-sur-Mer
2 969
5,27%
6 096 598
€
2 053
€
Sainte-Hermine
2 964
5,26%
1 835 078
€
619
€
Mareuil-sur-Lay-Dissais
2 938
5,21%
1 565 195
€
533
€
44 communes
56 340
39 222 919
€
67,58%
696
€
CdC Sud-Vendée-Littoral
56 340
100%
18 817 892
€
32,42%
334
€
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion / * population 2020
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74
Annexe n° 3.
Les services publics aux populations
Les accueils de loisirs intercommunaux
Nom
Adresse
Capacité
au regard
des locaux
Capacité au
regard du
personnel
encadrant
Type d’accueil
Horaires
Age des
enfants
Transport
« Bouilles
d’enfants
»
60 chemin de
l’Anglée à
Sainte-Hermine
150
100 (150
l’été)
Mercredis et
vacances
scolaires
7h15-18h45
3 à 17 (6
groupes)
« Le bois du
rire »
1 rue des Vergers
à La Caillère-
Saint-Hilaire
50
40
(50 l’été)
Mercredis et
vacances
scolaires
(fermeture août)
3 à 12 (3
groupes)
Transfert vers ALSH de
Sainte-Hermine lors de
fermeture, de l’école de la
Jaudonnière à 4,5 jours par
semaine
« La plaine
récré »
12 bis rue des
écoliers à Sainte-
Gemme-la-Plaine
50
40 (50 l’été)
Mercredis et
vacances
scolaires
(fermeture Noël
et août)
3 à 12 (3
groupes)
Transfert vers ALSH de
Sainte-Hermine lors de
fermeture
«
L’île aux
enfants »
École, impasse
des écoles à
Chaillé-les-Marais
50 (140
l’été)
50 (140
l’été)
Mercredis et
vacances scolaire
(fermeture
première semaine
d’août)
12h-18h les
mercredis
7h30-18h
les vacances
scolaires
2 à 17
(groupes
)
Transfert vers ALSH de
L’Ile
-
d’Elle pendant les
vacances lors de fermeture ou
pour tickets loisirs, vers 7
communes
École publique
Jacques Prévert à
L’Ile
-
d’Elle
72
30 (40
petites
vacances, 50
l’été)
Mercredis et
vacances scolaire
(fermeture deux
dernières
semaines d’août)
7h30-18h
3 à 11 (2
à 3
groupes)
Transfert vers ALSH de
Chaille-les-Marais pendant
les vacances lors de fermeture
ou pour tickets loisirs, vers 2
communes pendant les
vacances
«
Mill’Goul
es »
Puyravault
50
40 (50 l’été)
7h30-18h
2 à 11
Transport vers 2 communes
«
L’escale
des
Mouss’
»
Boulevard du
communal à
L’Aiguillon
-sur-
Mer
88
30 (50
petites
vacances et
88 l’été)
7h45-18h30
Fermeture
dernière
semaine
août
(transfert
Triaize)
3 à 14 (4
groupes)
Transfert d’une école de
Saint-Michel-en-
l’Herm à
4,5 jours par semaine
« Les petits
malins »
5 place Georges
Clemenceau
à
Triaize
67
30 (67 l’été)
Mercredis et
vacances
scolaires
7h30-19h
les
mercredis
7h30-18h30
les vacances
scolaires
3 à 14 (2
groupes)
Transfert vers 7 communes
« Ramassage » pour 7
communes
« Lay
copains du
bois »
Pôle enfance
intercommunal
24, rue des
Acacias
à
Mareuil-sur-Lay-
Dissais
Mercredis et
vacances
scolaires
7h15-18h45
(1 semaine
de
fermeture à
Noël)
3 à 12 (4
groupes)
Gestion par l’association
intercommunale Familles
rurales
Source : site internet de la communauté de communes
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
75
Annexe n° 4.
La gestion des déchets
Modalités de collecte jusqu’au 31 décembre 2021
OMR
Emballages
Verre et papier
Fréquence
Exploitation
Fréquence
Exploitation
Fréquence
Exploitation
Ex communauté de
communes du Pays-de-
Sainte-Hermine et
commnune de Nalliers
PàP C0,5 (bennes
bi-
compartimentées)
Régie
PàP (tous
les 15 jours)
Régie
PAV
Régie
Ex SMEOM (anciennes
communautés de
communes du Pays-
Mareuillais, des Isles-
du-Marais-Poitevin)
PàP C1 (C2 en
moyenne et haute
saisons pour 3
communes
côtières) (bennes
mono-flux)
Régie
PàP (tous
les 15 jours)
Régie
PAV (tous
les 15 jours)
(lot n° 1)
Prestation
(Véolia)
La Tranche-sur-Mer
PàP C1
Prestation
(Véolia)
PàP C1 (lot
n° 2)
Prestation
(Véolia)
PàP C0,25
(C0,33 en
moyenne et
haute saisons
pour le verre)
Prestation
(Véolia)
Source : observatoire des déchets, PàP : porte à porte, PAV
: point d’apport volontaire
Modalités de financement jusqu’au 31 décembre 2021
Particuliers
Professionnels
Tarification
Zones le cas échéant
Taux le
cas
échéant
Tarification
Tarifs
Ex
communauté
de
communes
du
Pays-de-
Sainte-Hermine
TEOM
Zone 1
18,7 %
Redevance
spéciale
0,035€/L
Ex
communauté
de
communes du Pays-Né-de-
la-Mer
Zone 3 : Luçon
12,46 %
0,047€/L
pour
OMR
Zone 6 :
L’Aiguillon
-sur-Mer, La Faute-
sur-Mer
12,35 %
0,022€/L
pour
emballages
et
JMR
Zone 7 : La Tranche-sur-Mer
9,77 %
0,027€/L
pour
cartons
Zone 2 : Ex communauté de communes
du Pays-Né-de-la-Mer hors Luçon et
communes littorales
15 %
0,054€/L
pour
verre
Zone 5 : Écarts Luçon
6,23 %
Zone 4 : Écarts ex Pays-Né-de-la-Mer
hors Luçon et communales littorales
7,5 %
Ex
communautés
de
communes
du
Pays-
Mareuillais et des Iles-du-
Marais-Poitevin
REOM
Source : communauté de communes
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
76
Annexe n° 5.
La gestion des ressources humaines
Effectifs sur emplois permanents et non-permanents (2017-2020)
Source : communauté de communes et comptes de gestion
Répartition par catégorie sur emplois permanents et non permanents (2017-2020)
En ETPT
2017
2018
2019
2020
Moyenne nationale
A
8,0 %
7,3 %
10,8 %
11,2 %
13 %
B
20,5 %
20,0 %
17,1 %
16,7 %
17 %
C
71,5 %
72,7 %
70,4 %
72,1 %
70 %
Source : états du personnel des comptes administratifs, Insee SIASP 2017, calculs DGCL (organismes
intercommunaux)
Évolution de la masse salariale et des charges de personnel
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Variation
annuelle
moyenne
Variation
2017-2021
Rémunération principale
3 967 660
4 290 873
4 420 920
4 528 497
4 656 588
+4,1%
+17,4%
+ Régime indemnitaire
736 299
919 410
923 210
986 337
1 025 440
+8,6%
+39,3%
+ Autres indemnités
135 711
141 035
145 189
141 789
134 377
-0,2%
-1,0%
= Rémunérations du personnel titulaire (a)
4 839 670
5 351 319
5 489 319
5 656 623
5 816 405
+4,7%
+20,2%
en % des rémunérations du personnel*
78,3%
78,0%
76,2%
75,6%
73,8%
-5,7%
Rémunération principale
1 251 503
1 492 873
1 706 548
1 792 863
2 026 651
+12,8%
+61,9%
+ Régime indemnitaire
247
1 176
538
0
0
-100,0%
-100,0%
= Rémunérations du personnel non titulaire (b)
1 251 750
1 494 049
1 707 086
1 792 863
2 026 651
+12,8%
+61,9%
en % des rémunérations du personnel*
20,2%
21,8%
23,7%
23,9%
25,7%
+27,1%
Autres rémunérations (c)
92 865
18 736
7 532
37 613
34 524
-21,9%
-62,8%
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
6 184 285
6 864 104
7 203 937
7 487 099
7 877 580
+6,2%
+27,4%
Atténuations de charges
250 900
429 340
253 635
228 298
227 893
-2,4%
-9,2%
= Rémunérations du personnel
5 933 384
6 434 763
6 950 302
7 258 801
7 649 687
+6,6%
+28,9%
Total charges de personnel
9 237 194
9 849 214
9 946 678
10 009 265
10 744 474
+3,9%
+16,3%
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
77
Répartition titulaires/non titulaires sur emplois permanents (2017-2020)
2017
2018
2019
2020
Moyenne nationale
Titulaires
89,4 %
89,4 %
90 %
87,2 %
77 %
Non titulaires
10,6 %
10,6 %
10 %
12,8 %
23 %
Source : états du personnel des comptes administratifs
Calcul du temps de travail
CC Sud-Vendée-Littoral*
Règlementation
Nombre de
jours dans l’année (a)
365
365
Samedis et dimanches (b)
104
104
Moyenne du nombre de jours fériés (c)
8
8
Nombre de congés annuels (d)
25
25
Nombre de jours de congés supplémentaires (e)
1
0
Nombre de jours ouvrés travaillés (a-b-c-d-e)
227
228
Nombre de jours ARTT
0
0
Nombre de jours travaillés
227
228
Temps de travail annualisé (heures) (f)
1 600
1 607
Différence (g) = 1607 h - f
7
Source : communauté de communes
*À partir d’un profil type d’agent exerçant sur un cycle hebdomadaire de 35 h
Calcul du nombre d’heures non travaillées en 2020 par rapport
à la réglementation
Dispositions dépassant la réglementation
Nombre d’agents
concernés en 2020
Nombre total d’heures non travaillées en
2020 par rapport à la réglementation
Un jour de congés supplémentaire
276
1 932
Un jour ARTT supplémentaire pour les agents à 37h
80
560
Temps de travail des agents de l’ex
-SMEOM
22
704
TOTAL =
378
3 196
En équivalent ETP
2 ETP
En équivalent
€*
47 940
€
Source : communauté de communes (cf. Q86)
* Équivalent en euros calculé à
partir d’un taux horaire moyen de 15
€ correspondant au total des salaires bruts
versés divisé par le nombre d’heures rémunérées en 2020
Évolution du nombre de jours déposés sur les CET
2017
2018
2019
2020
Nombre d’agents disposant d’un CET
74
101
127
129
Nombre total de jours déposés sur les
CET
878
1077
1393
1721,5
Nombre total de jours indemnisés
0
29
13
0
Montant total des indemnités versées
0
1370
975
0
Source : communauté de communes
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
78
Évolution des heures supplémentaires
en
€
2017
2018
2019
2020
Variation
annuelle
moyenne
Variation
2017-2020
Nombre d’heures supplémentaires ayant donné lieu
à récupération
Nombre d’agents concernés
Moyenne heures supplémentaires / agent
Nombre d’heures supplémentaires ayant donné lieu
à indemnité
1199
815
827
862
-8,7%
-28%
Nombre d’agents concernés
33
34
12
16
-9,5%
-51.5%
Montant des IHTS versées
20 204
15 276
14 580
14 822
-9%
-26,6%
Moyenne heures supplémentaires / agent
36
24
69
54
44%
50%
Source : communauté de communes
Évolution des heures complémentaires
en
€
2017
2018
2019
2020
Variation
annuelle
moyenne
Variation
2017-2020
Nombre d’heures complémentaires
2128
5974
8855
6848
+68,7%
+221,8%
Nombre d’agents concernés
31
64
102
96
+53,3%
+209,6%
Moyenne heures supplémentaires / agent
69
93
87
71
+3,3%
+2,9%
Source : communauté de communes
Évolution du nombre de
jours d’absence pour raison de santé
Nombre de
jours d’absence
pour :
2017
2018
2019
2020
Part en
2020
Évolution
2017-2020
Congé de maladie ordinaire
3 786
3 286
2 376
2 473
61%
-35%
Congé de longue maladie ou
longue durée
1 740
1 881
2 092
1 276
31%
-27%
Congé suite à maladie
professionnelle
491
494
358
319
8%
-35%
Autres (hors fonctions électives et
syndicales, grève, congé
maternité, paternité, adoption)
Total des
jours d’absence hors
formation
6 017
5 661
4 826
4 068
100%
-32%
Effectifs en ETP
249,91
248,84
251,78
260,79
+4,4%
Nombre de jours travaillés
56 979,48
56 735,52
57 405,84
59 460,12
Taux d’absentéisme
10,6%
10,0%
8,4%
6,8%
Source : communauté de communes
Évolution du nombre d’accidents du travail
2017
2018
2019
2020
Évolution
2017-2020
Nombre d’accidents du travail
17
18
12
11
-35%
Nombre d’accidents de trajet
2
5
2
2
0%
Nombre de
jours d’absence liés à un accident
du
travail
789
613
648
788
0%
Nombre de
jours d’absence liés à un accident de trajet
14
25
16
19
-36%
Source : communauté de communes
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
79
Nombre de jours de formation et budget de la formation
2017
2018
2019
2020
Évolution
2017-2020
Nombre de jours de formation
494,5
282,5
920,5
109
-78%
Nombre d’agents formés
89
140
202
37
-58,4%
Moyenne jours / agent
5,56
2,02
4,56
2,95
-46,9%
Cotisation CNFPT (0,9 % de la
masse salariale)
25 309
27 106
37 135
18 785
-25,8%
Coût des formations payantes
45 515
50 097
51 063
42 511
-6,6%
Total coût formation
70 824
77 203
88 198
61 296
-13,5%
Source : communauté de communes
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
80
Annexe n° 6.
Tableaux détaillés d’analyse financière
Évolution des produits de gestion du budget principal
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Variation
annuelle
moyenne
Variation
2017-2021
Ressources fiscales propres
20 237 577
21 975 932
22 549 016
23 089 389
22 614 150
2,8%
2 376 573
- Fiscalité reversée
-7 428 523
-7 239 067
-7 625 346
-7 597 758
-7 323 886
-0,4%
104 637
= Fiscalité totale (nette)
12 809 053
14 736 865
14 923 670
15 491 631
15 290 263
4,5%
2 481 209
+ Ressources d'exploitation
2 986 780
3 350 641
3 282 438
2 717 167
2 864 942
-1,0%
-121 837
+ Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
4 859 848
4 640 368
4 889 868
4 841 584
5 293 096
2,2%
433 248
= travaux en régie
0
7 951
14 369
7 730
7 294
7 294
= Produits de gestion (A)
20 655 681
22 735 825
23 110 345
23 058 112
23 455 595
3,2%
2 799 914
Source
: CRC, d’après les comptes de
gestion
Évolution des charges de gestion du budget principal
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Variation
annuelle
moyenne
Variation
2017-2021
Structure
moyenne
(dans les
charges
courantes)
Charges à caractère général
4 653 007
4 932 308
4 813 105
4 418 383
5 188 840
2,8%
11,5%
25,1%
+ Charges de personnel
9 237 194
9 849 214
9 946 678
10 009 265
10 744 474
3,8%
16,3%
52,8%
+ Subventions de fonctionnement
1 242 189
1 037 068
1 031 026
1 107 736
1 046 852
-4,2%
-15,7%
5,1%
+ Autres charges de gestion
2 289 565
2 913 311
2 957 181
3 282 509
3 444 290
10,7%
50,4%
17,0%
= Charges de gestion
17 421 955
18 731 901
18 747 990
18 817 892
20 424 457
4,1%
17,2%
100%
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
Évolution de l’autofinancement
du budget principal
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Variation
annuelle
moyenne
Variation
2017-2021
Cumul
2017-2021
Excédent brut de fonctionnement
3 233 726
4 003 925
4 362 355
4 240 220
3 031 139
-1,6%
-6,3%
18 871 364
en % des produits de gestion
15,7%
17,6%
18,9%
18,4%
12,9%
-17,5%
+/- Résultat financier
-343 445
-246 065
-197 985
160 782
-113 476
-24,2%
-67,0%
-740 189
dont fonds de soutien - sortie des
emprunts à risques
345 630
345 630
345 630
691 261
345 630
0,0%
0,0%
2 073 782
- Subventions exceptionnelles versées
aux services publics industriels et
commerciaux
0
0
0
0
0
+/- Autres produits et charges excep.
réels
130 232
185 357
20 586
-345 406
149 896
3,6%
15,1%
140 665
= CAF brute
3 020 513
3 943 216
4 184 956
4 055 596
3 067 558
0,4%
1,6%
18 271 840
en % des produits de gestion
14,6%
17,3%
18,1%
17,6%
13,1%
-10,6%
- Annuité en capital de la dette
2 074 038
1 608 319
1 549 717
1 660 317
1 596 003
-23,0%
8 488 394
= CAF nette ou disponible
946 476
2 334 897
2 635 239
2 395 279
1 471 555
55,5%
9 783 446
Source
: CRC, d’après les comptes de gestion
COMMUNAUTÉ DE COMMUNES SUD-VENDÉE-LITTORAL
81
Évolution du financement propre disponible et du besoin ou de la capacité de
financement du budget principal
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Cumul 2017-
2020
CAF nette ou disponible
946 476
2 334 897
2 635 239
2 395 279
1 471 555
9 783 446
+ Recettes d'inv. hors emprunt
4 296 963
5 908 864
1 252 871
2 849 796
3 087 169
17 395 663
= Financement propre disponible
5 243 439
8 243 762
3 888 110
5 245 075
4 558 625
27 179 011
Financement propre dispo / Dépenses d'équipement
(y c. tvx en régie)
51,3%
261,8%
91,2%
181,3%
81,1%
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie )
10 224 058
3 149 477
4 262 001
2 893 080
5 622 272
26 150 890
- Subventions d'équipement (y compris subventions en
nature)
1 525 759
2 467 805
654 369
531 864
1 241 330
6 421 128
- Subventions d'équipement versées au titre des
attributions de compensation
0
0
519 171
519 171
519 171
1 557 513
+/- Dons, subventions, prises de participation en nature,
reçus ou donnés
0
0
0
0
500
500
-Participations et invest. financiers
-26 732
0
0
69 976
-34 588
8 656
+/- variation autres dettes et cautionnement
-22 217
-98 870
115 727
72 618
41 031
108 290
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
-6 457 431
2 725 349
-1 663 159
1 158 365
-2 830 591
-7 067 466
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de
réaménagement)
0
530 000
1 400 000
0
1 373 646
3 303 646
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement net global
-6 608 679
3 260 353
-115 330
1 158 365
-1 456 945
-3 762 236
Source : CRC,
d’après les comptes de gestion
Évolution de l’encours de dette et de la capacité de désendettement
du budget
principal
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Variation
annuelle
moyenne
Variation
2017-2021
Encours de dettes du BP au 1er janvier
7 531 546
24 696 477
22 953 369
22 771 319
21 038 384
29,3%
179,3%
- Annuité en capital de la dette (hors
remboursement temporaires d'emprunt)
2 074 038
1 608 319
1 549 717
1 660 317
1 596 003
-6,3%
-23,0%
- Var. des autres dettes non financières
(hors remboursements temporaires
d'emprunts)
-22 217
-98 870
115 727
72 618
41 031
-284,7%
+ Intégration de dettes (contrat de
partenariat, emprunts transférés dans le
cadre de l'intercommunalité...)
19 216 752
-763 660
83 395
0
0
-100,0%
-100,0%
+ Nouveaux emprunts
0
530 000
1 400 000
0
1 373 646
= Encours de dette du BP au 31
décembre
24 696 477
22 953 369
22 771 319
21 038 384
20 774 996
-4,2%
-15,9%
Capacité de désendettement BP en
années (dette / CAF brute du BP)
8,2
5,8
5,4
5,2
6,8
Source : CRC, d’après les comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
82
Évolution de l’encours de dette et de la capacité de désendettement consolidée
en
€
2017
2018
2019
2020
2021
Budget principal
24 696 477
22 953 369
22 771 319
21 038 384
20 774 996
BA lotissement Vendéopole
*
*
9 480 000
9 432 375
7 434 040
BA zones d’activité
*
*
1 304 942
1 278 798
1 251 628
BA ateliers relais
12 329 057
11 357 989
10 392 722
9 423 768
8 116 928
BA station épuration Vendéopole
452 501
345 935
236 820
124 966
10 179
= Encours de la dette consolidée (tous budgets)
44 326 689
45 467 392
44 185 802
41 298 291
37 587 771
/ CAF brute consolidée tous budgets
3 458 198
3 904 247
4 757 207
4 914 492
3 556 038
= Capacité de désendettement en années (dette consolidée/CAF brute
consolidée)
12,82
11,65
9,29
8,40
10,55
/ CAF brute du budget principal
3 020 513
3 943 216
4 184 956
4 055 596
3 067 558
= Capacité de désendettement en années (dette consolidée/CAF brute du BP)
14,68
11,53
10,56
10,18
12,22
Source
: CRC d’après
les comptes de gestion
Scénarii
de dépenses d’investissement (2021
-2026)
Scénarii
Total dépenses
d’investissement
2021-2026
Besoin
d’emprunt
sur la
période
Résultat de
clôture au
31/12/2026
Capacité de
désendettement
2026
Taux
d’épargne
nette
2026
Besoin de
financement pour
taux d’épargne nette
>=7%
1
24,2
M€
(4
M€
par an)
0
€
4,5
M€
4,6 ans
4,3%
605 000
€
/an dès
2021
2
30,1
M€
(5
M€
par an)
2,7
M€
4,5
M€
5,7 ans
3,9%
621
000€/an dès
2021
Source : communauté de communes
Chambre régionale des comptes Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes Cedex 01
Adresse mél. : paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-pays-de-la-loire