13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Le 13 janvier 2022
Le Premier président
à
Monsieur Jean-Michel Blanquer
Ministre de l’éducation nationale,
de la jeunesse et des sports
Réf.
: S2021-2467
Objet
: Les inspecteurs territoriaux des premier et second degrés
En application des dispositions de l’article
L.111-3 du code des juridictions financières,
la Cour a réalisé en 2021 deux enquêtes distinctes, mais coordonnées, sur les inspecteurs
territoriaux des 1
er
et 2
nd
degrés.
La Cour a en effet considéré que, si ces personnels représentent des effectifs limités,
au regard notamment du nombre d’enseignants gérés par votre ministère, leur rôle est
néanmoins déterminant pour la réussite des élèves et la transformation du système éducatif,
en raison de leur position centrale dans le pilotage pédagogique mais aussi fonctionnel des
académies.
À
l’issue de ses deux
contrôles
, la Cour m’a demandé, en application des dispositions
de l’article R.
143-11 du même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
Cour des comptes
–
Référé n°S2021-2467
2
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
1. DES MISSIONS MULTIPLES, TROP PEU CENTRÉES
SUR L’APPUI AUX
ENSEIGNANTS
1.1. Des priorités trop peu hiérarchisées qui mériteraient une révision périodique
Les inspections territoriales des premier et second degrés, fortes de 3 650 inspecteurs
recrutés
majoritairement
au
sein
d’un
vivier
d’enseignants
chevronnés,
assurent
l’encadrement pédagogique en académies
. De nombreuses missions administratives ou de
pilotage leur sont confiées, notamment dans le 1
er
degré, qui
s’exercent sous l’autorité des
recteurs, ainsi que, pour les inspecteurs du 1
er
degré, sous l’autorité des directeurs
académiques des services de l’éducation nationale (DASEN).
Ces missions sont très diverses. Dans le 2
nd
degré, certaines sont liées à la spécialité
disciplinaire des inspecteurs c
omme l’évaluation des enseignants, la formation, la participation
à l’organisation des examens et des concours
. D
’autres sont
transversales qui peuvent porter
sur : les référents académiques ou départementaux pour des thématiques prioritaires de la
politique éducative, la promotion des grandes réformes, les référents
auprès d’établissements,
de réseaux ou de bassins d’éducation. Certaines
de ces activités, comme le contrôle de
l’instruction à domicile
, se s
ont d’ailleurs
sensiblement alourdies.
Si ces missions sont largement communes aux deux niveaux d’enseignement,
certaines sont spécifiques.
Ancrés dans le territoire qu’est la circonscription du 1
er
degré, les inspecteurs de
l’Éducation nationale (
IEN), assurent le pilotage administratif et pédagogique de proximité des
écoles et de leurs équ
ipes enseignantes, en lien avec les directeurs d’école et les
municipalités. À ce titre, comme cadres de proximité,
ils bénéficient d’une véritable
identité
professionnelle et
d’une considération
positive au sein de
l’institution scolaire. Cependant,
l’imp
ortance des tâches de nature administrative effectuées
aujourd’hui par ces inspecteurs
ne leur permet pas de se consacrer suffisamment au suivi des enseignants dans leur classe,
mission qui devient trop souvent la «
variable d’ajustement
» de leur activité.
Dans le 2
nd
degré, où le cloisonnement disciplinaire est considéré comme un obstacle
à l’efficacité du système éducatif
, les questions pédagogiques transversales ont pris une
importance croissante. Ce mouvement de fond est venu déstabiliser une partie des
inspecteurs du 2
nd
degré dont la légitimité est assise sur la maîtrise de leur discipline et qui
souffrent de devenir
des « généralistes de l’encadrement pédagogique ».
La double enquête de la Cour montre que l
’activité des
inspecteurs est de plus en plus
morcelée et que cet éparpillement
s’effectue
au détriment de leur mission première, qui reste
le suivi d
es enseignants et l’appui
pédagogique.
Une revue des missions confiées aux
inspecteurs, à l’échelle nationale et académique,
pour le 1
er
et le 2
nd
degrés permettrait d
’identifier
celles qui pourraient être regroupées ou
simplifiées voire confiées à des enseignants ou à des cadres administratifs. Une priorisation
de ces missions permettrait de restituer du temps aux
inspecteurs pour qu’ils puissent
dav
antage répondre aux besoins d’accompagnement pédagogique exprimés par les
professeurs.
Cour des comptes
–
Référé n°S2021-2467
3
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
1.2. Une évaluation individuelle des enseignants privilégiée, au détriment de
l’accompagnement pédagogique des équipes enseignantes
L’évaluation des enseignants, dans le cadre des trois rendez
-vous de carrière instaurés
en 2017 à l’occasion de la mise en place du protocole
«
Parcours professionnels, carrières et
rémunérations (PPCR) »
dans la fonction publique, absorbe environ 30 %
de
l’activité des
inspecteurs du 1
er
degré et de 20 à 30 % dans le 2
nd
degré, selon les spécialités ou les
disciplines.
Cette évaluation individuelle des enseignants est une spécificité du système éducatif
français. Dans notre pays, le dispositif des « rendez-vous de carrière » garantit en effet à
chaque enseignant au moins trois inspections au cours de leur parcours professionnel,
pouvant déboucher sur des promotions. Dans le 1
er
degré, cette évaluation des enseignants
relève du seul inspecteur de circonscription. Dans le 2
nd
degré, elle tient compte de
l’appréciation du chef d’établissement
mais repose principalement
sur l’observation
par les
inspecteurs
d’une leçon en classe
.
Ce dispositif ne laisse
qu’une place résiduelle aux réunions d’équipes auto
ur de
l’inspecteur, aux visites conseil, à l’accompagnement pourtant nécessaire des professeurs qui
entrent dans le métier : stagiaires, néo-titulaires, contractuels. A
ccaparés par d’autres tâches,
les inspecteurs consacrent trop peu de leur temps à l’enca
drement et au suivi pédagogique.
En outre, alors que le processus
d’inspection
obéit à une double finalité (gestion des
ressources humaines et contrôle de la qualité des enseignements), la gestion des promotions
a tendance à
l’emporter
en dépit de possibilités
d’avancement limitées
, le taux de promotion
étant très encadré. Du fait de cette orientation, la seconde partie de la carrière des enseignants
qui peut pourtant correspondre à une période critique,
fait rarement l’objet d’inspections
.
Une solution alternative laissant
davantage de place à l’entretien avec l’évaluateur de
proximité
qu’est le chef d’établissement dans le
2
nd
degré présenterait de nombreux
avantages :
elle pourrait prendre la forme d’
un entretien professionnel annuel,
à l’instar
des
pratiques des autres services publics
, en l’assortissant de la possibilité pour l’enseignant de
demander une intervention de l’inspecteur, dans un dispositif où les deux évaluateurs
pourraient proposer les promotions.
Ce changement devrait s’effectuer
dans un contexte
régulé du point de vue de
l’activité des inspecteurs
, afin de garantir aux enseignants une équité
de traitement
, d’éviter notamment la concentration des visites d’inspecteurs sur les zones les
plus denses ou les plus faciles d’accès
.
1.3 Un
processus d’évaluation
des établissements et des écoles porteur de
transformation
Le dispositif d’évaluation des établissements constitue un pas important pour
rapprocher le système éducatif français des standards internationaux. Il vient renforcer un
dispositif global
d’évaluation dont la Cour avait critiqué la faiblesse
1
. Cependant, il ajoute un
nouvel outil à la panoplie des instruments de pilotage du 2
nd
degré, et crée une procédure
supplémentaire consommatrice de moyens, sans
remise à plat du dispositif d’ensemble, dont
la lisibilité se brouille. La démarche est moins avancée dans le 1
er
degré mais la Cour
encourage le ministère à
la poursuivre en s’appuyant sur l’expérimentation
en cours avant de
généraliser une évaluation des écoles qui prenne en compte le nombre et la diversité de
celles-ci.
1
«
L’éducation nationale : organiser son évaluation pour améliorer sa performance
». Enquête demandée par le
Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale. Décembre 2017
Cour des comptes
–
Référé n°S2021-2467
4
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Le pilotage des établissements du 2
nd
degré est complexe et superpose plusieurs
dispositifs (
projet d’établissement, dialogue de gestion, contrats d’objectifs, évaluation
) au
risque de générer une dérive bureaucratique. La Cour invite donc à une simplification comme
le préconise d’ailleurs la
Charte des pratiques de pilotage en établissement public local
d’enseignement (
EPLE)
d
’août 2021
2
. À cette occasion, une collaboration plus structurée entre
directeurs académiques des services de l’éducation nationale
(DASEN) et inspecteurs
d’académie
-inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR)
mériterait d’être mise en place. Elle
pourrait passer par la désignation d’interlocuteurs privilégiés pou
r chaque DASEN parmi les
IA-
IPR, ou par la participation des DASEN à certaines réunions du collège d’inspecteurs,
lorsque les problématiques débattues croisent des thématiques prioritaires pour leurs
départements respectifs. Une telle évolution serait au demeurant cohérente avec la
territorialisation croissante de l’action des inspecteurs du
2
nd
degré.
Dans le 1
er
degré, la
remise à plat de l’organisation actuelle
de la circonscription et du
positionnement des inspecteurs semble impossible à atteindre sans
reconnaissance d’une
véritable autorité fonctionnelle aux directeurs
d’
écoles. Le recentrage souhaitable des
missions des IEN sur les questions pédagogiques et le suivi des enseignants, déjà engagé
dans certaines académies et directions des services dépar
tementaux de l’éducation nationale
(DSDEN), gagnerait ainsi à être généralisé, afin de clarifier les responsabilités des directeurs,
celles des inspecteurs de circonscription et de leurs proches collaborateurs (principalement
les conseillers pédagogiques de circonscription), ainsi que celles exercées au niveau
départemental par les équipes placées auprès des DSDEN.
2. UNE GESTION DES MOYENS ET DES PERSONNES TROP ÉLOIGNÉE DES
BESOINS DES ACADÉMIES
2.1. Une répartition inégale des moyens en inspecteurs entre les académies et
au sein des académies
La Cour constate que la répartition des inspecteurs entre les académies est inégale,
les taux d’encadrement des enseignants par les inspecteurs étant plus favorable
dans les
petites académies rurales, alors que les grandes académies, comportant des zones très
denses, apparaissent moins favorisées
(à titre d’exemple, en 2020, le nombre d’enseignants
du 2
nd
degré public par inspecteur s’établissait à 137 dans l’académie de Limoges contre 228
dans l’académie de Versailles).
Dans le 1
er
degré, les taux d’encadrement
sont très disparates quels que soient les
critères retenus (nombre d’écoles suivi
es par inspecteur, nombre de classes, nombre
d’enseignants par inspecteurs)
. Certains départements comme la Seine-Saint-Denis, où se
concentrent par ailleurs de grandes difficultés scolaires et une forte proportion de jeunes
enseignants qui demandent à être particulièrement accompagnés, sont pénalisés (en 2020, le
nombre d’enseignants du 1
er
degré public par IEN était de 229 en moyenne nationale alors
que ce ratio était de 307 en Seine-Saint-Denis).
Dans le 2
nd
degré, les taux d’encadrement
varient également entre disciplines. Pour
les disciplines à faibles effectifs, l
’accompagnement des enseignants
est assuré grâce à
l’extension
de compétence de certains inspecteurs sur plusieurs académies. Les disciplines
de l’enseignement professionnel, et dans une moindre mesure de l’enseignement technique,
bénéficient d’un encadrement plus rapproché que celui des disciplines enseignées au collège
et dans les lycées généraux et technologiques, mais pâtissent de
l’absence de synergie entre
IA-IPR et IEN du 2
nd
degré (IEN enseignement technique-enseignement général dits ET-EG)
d’une même discipline
, en raison du cloisonnement qui demeure entre les différentes voies du
lycée. De plus, la multiplication de missions nationales ou académiques, étrangères à
l’évaluation des enseignants et à l’accompagnement des établissements,
détourne une partie
plus ou moins importante des inspecteurs vers d
’autres activité
s.
2
Charte des pratiques de pilotage en établissement public local d’ens
eignement (EPLE)
–
Août 2021
Cour des comptes
–
Référé n°S2021-2467
5
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
Pour optimiser l’utilisation des ressources
humaines, il conviendrait de définir par
académie un effectif cible d’
inspecteurs, objectivant les besoins par ressort et sur une base
multicritère. Il serait également souhaitable de mieux tirer parti des synergies entre les deux
corps d’inspection du
2
nd
degré au sein de chaque académie. En sus de cette rationalisation
des missions nationales et académiques des inspecteurs territoriaux, il pourrait enfin être
envisagé d
’
en mutualiser certaines au niveau des grandes régions académiques. La création
de 120 emplois d’inspecteurs prévu
e
au budget 2022 doit permettre d’engager ce processus.
2.2. Une gestion collective et individuelle des inspecteurs peu cohérente avec
leur statut de cadre
La gestion des deux corps d’inspecteurs territoriaux demeure largement de la
compétence de l’administration centrale pour ce qui concerne la répartition des emplois et des
effectifs d’inspecteurs entre
les académies ou pour conduire les évolutions en matière de
recrutement, de formation, de rémunération et d’organisation de leurs parcours
professionnels.
Si le nombre relativement peu élevé des inspecteurs justifie, en partie, cette gestion
centralisée, i
l est cependant peu satisfaisant que, pour des cadres dont l’action s’exerce
quasiment exclusivement en académies, elle tienne si peu compte des avis
et de l’expertise
des responsables académiques. Le ministère a indéniablement amélioré, au cours des
dernières années, la situation statutaire des inspecteurs territoriaux, les modalités de leur
recrutement et de leur formation, ainsi que leurs parcours de carrière ; mais ces améliorations
n’ont pas été suffisamment accompagnées par des actions visant à dynami
ser la gestion des
emplois et la politique de ressources humaines à leur égard.
La gestion collective des inspecteurs ne prend pas suffisamment en compte leur rôle
de cadre en académie et les préoccupations de leurs employeurs directs, notamment en
matière de promotion et de mobilité
. Il convient en particulier de sortir d’un système de
promotions trop marqué par l’ancienneté et de s’appuyer sur le nouveau régime indemnitaire
des inspecteurs à partir du 1
er
janvier 2022, afin de mieux différencier leur engagement, ce qui
suppose aussi de structurer une véritable politique d’évaluation
qui trouve une traduction en
termes de rémunération et de promotions.
Certaines règles de mobilité doivent également être modifiées pour planifier des
affectations qui intègrent davantage les besoins des employeurs académiques. Gérer les
inspecteurs comme des cadres à part entière suppose enfin de développer des parcours
professionnels plus individualisés permettant de constituer des viviers de cadres pour les
académies, aux compétences mieux identifiées. La Cour invite le ministère à saisir
l’opportunité
de
la récente création d’une direction de l’encadrement pour progresser sur ces
questions.
2.3. Une fusion des corps territoriaux
liée à la définition d’un
projet fonctionnel
Les nécessaires évolutions des missions et de la gestion des inspecteurs territoriaux
sont des préalables essentiels au
rapprochement des corps d’inspection territoriaux. Ce
chantier pourrait aboutir à une
fusion dont l’intérêt dépendra des objectifs qui lui seront
assignés et des conditions dans lesquelles elle sera préparée, afin qu’elle revête un véritable
sens fonctionnel et organisationnel et ne constitue pas seulement une réponse à des objectifs
catégoriels ou de reconnaissance professionnelle.
Le
rapprochement fonctionnel entre les corps d’inspection
, que la Cour appelle de ses
vœux
, permettra à la fois de renforcer l
es liens entre l’école
et le collège, et, au sein du
2
nd
degré,
entre les différents types d’enseignement
,
et de favoriser les processus d’évaluation
collective.
La fusion
des deux corps d’inspection
ne peut en être que la résultante de ce processus
de rapprochement fonctionnel. Il est regrettable que les avancées de nature catégorielle, aient
précédé ce travail de redéfinition des missions des inspections.
Cour des comptes
–
Référé n°S2021-2467
6
/
6
13 rue Cambon - 75100 PARIS CEDEX 01 - T +33 1 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
À la suite des deux enquêtes
qu’elle a
effectuées, la Cour formule les
recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
: procéder à une revue sélective des missions
académiques et
nationales des inspecteurs, afin
de recentrer le travail des inspecteurs sur l’accompagnement
pédagogique des professeurs et des équipes enseignantes ;
Recommandation n° 2
: é
valuer l’impact des rendez
-vous de carrière sur le suivi des
enseignants du 1
er
degré et renforcer celui-ci en début et fin de carrière ;
Recommandation n° 3
: confier
au chef d’établissement l’év
aluation des enseignants du
2
nd
degré
, en ménageant une possibilité de recours auprès de l’inspecteur, et en régulant
l’activité des inspecteurs pour garantir aux enseignants une équité de traitement
;
Recommandation n° 4
: procéder à une réallocation des
emplois d’inspecteurs entre
académies, à partir
d’
un schéma cible de dotations en inspecteurs, objectivant les besoins de
chaque académie, et revoir leur répartition intra-académique pour le 1
er
degré ;
Recommandation n° 5
: revoir les pratiques de promotion et renforcer les actions en faveur
d’une mobilité des inspecteurs plus active
;
Recommandation n° 6
: engager un
rapprochement fonctionnel des corps d’inspection du 1
er
et du 2
nd
degrés.
Je vous serais obligé de me faire
connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
3
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même
code :
Deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
Dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
L’
article L. 143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
3
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).