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13, rue Cambon
75100 PARIS CEDEX 01
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www.ccomptes.fr
PREMIERE CHAMBRE
S 2021-2295
PREMIERE SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
Exercices 2015-2020
Le présent document
, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 10 novembre 2021.
En application de l’article L
. 143-1 du code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
....................................................................................................................
5
RECOMMANDATIONS
..............................................................................................
9
INTRODUCTION
...................................................................................................
10
1
UNE REFORME PLUSIEURS FOIS REPOUSSEE, UNE CONDUITE DE
PROJET INNOVANTE
.......................................................................................
12
1.1
Le prélèvement à la source
: un projet ancien dont la mise en œuvre a ét
é
différée à de nombreuses reprises
..................................................................
12
1.1.1 De 1710 à 2019 : une brève histoire du prélèvement à la source
....................
12
1.1.2
L’absence de prélèvement à la source en France
: un obstacle durable à la
modernisation de l’impôt sur le revenu
...........................................................
14
1.1.3 Une accumulation ancienne de griefs contre le prélèvement à la source
........
15
1.1.4 Avant le prélèvement à la source
: une simplification réelle de l’impôt malgré
la persistance du décalage d’un an
..................................................................
17
1.2
Des impulsions politiques successives, une appropriation forte du projet par
l’administration fiscale
...................................................................................
18
1.2.1 Des impulsions politiques plusieurs fois renouvelées
.....................................
18
1.2.2
Une grande autonomie laissée à l’a
dministration fiscale pour concevoir la
réforme
............................................................................................................
19
1.2.2.1
L’objectif principal
: une retenue qui efface le décalage entre la perception des
revenus et le paiement de l’impôt
.........................................................................
20
1.2.2.2
Un système de prélèvement à la source relativement plus sophistiqué que ceux
mis
en œuvre à l’étranger
.....................................................................................
21
1.3
Une réforme qui s’est opportunément appuyée sur des pratiques et dispositifs
existants
..........................................................................................................
22
1.3.1 Une animation de projet confiée à une structure légère créée à cet effet
........
22
1.3.2
Le choix de l’adossement du prélèvement à la source à la déclaration sociale
nominative
.......................................................................................................
24
1.3.2.1
Une demande limitée de nouvelles données pour les employeurs utilisant la
déclaration sociale nominative
.............................................................................
24
1.3.2.2
Un dispositif de transmission des données du prélèvement à la source
ad hoc
pour
les employeurs publics, sur le modèle de la déclaration sociale nominative
........
27
1.3.3
Des systèmes d’information développés principalement à partir des
applications existantes
.....................................................................................
27
1.3.4 Une phase de tests amont de grande ampleur
..................................................
28
1.3.5 Des efforts importants de pédagogie vis-à-vis des contribuables et des tiers
collecteurs
.......................................................................................................
29
1.3.5.1
Une campagne de communication vis-à-vis des contribuables et des tiers
collecteurs
............................................................................................................
29
1.3.5.2
La mise en place d’un dispositif de réponse pers
onnalisée aux questions des
contribuables
........................................................................................................
30
1.4
Une conduite de projet globalement satisfaisante
..........................................
31
1.4.1 Un projet qui a satisfait à la majorité des recommandations de la Cour en
matière conduite des grands projets informatiques
.........................................
31
1.4.2 Des délais respectés
.........................................................................................
32
1.4.3
Un coût pour la DGFiP estimé à 214,6 M€
.....................................................
33
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
3
1.4.4
Un jugement positif mais des demandes récurrentes d’information formulées
par les contribuables
........................................................................................
35
1.4.4.1
Un jugement positif des Français sur la réforme
..................................................
35
1.4.4.2
Une progression importante des sollicitations des contribuables auprès de
l’administration fiscale parallèle à la montée en puissance du prélèvement à la
source
...................................................................................................................
36
1.4.5 Des gains de productivité encore difficiles à mesurer
.....................................
38
1.4.6
L’absence d’un retour d’expérience sur la réforme
.........................................
40
2
AU DELA DE LA REFORME DU RECOUVREMENT, UNE
MODERNISATION DE LA
GESTION DE L’IMPOT S
UR LE REVENU
......
42
2.1
Une simplification du recouvrement de l’impôt
............................................
42
2.1.1 Un recouvrement automatique par 1,7 million de tiers collecteurs
.................
42
2.1.2
Un régime de sanctions à l’encontre des collecteurs défaillants qui n’a pas
encore été mis en œuvre
..................................................................................
44
2.1.3 Des mesures de simplification pour certaines catégories de tiers collecteurs . 45
2.1.4 Des modalités de recouvrement spécifiques pour les revenus non concernés
par le prélèvement à la source
.........................................................................
47
2.2
Le traitement de
l’«
année blanche
», clé de voûte de la transition de l’ancien
système vers le prélèvement à la source
.........................................................
47
2.2.1
La création d’un crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement afin
d’éviter une double imposition en 2019
..........................................................
47
2.2.1.1
Les « revenus exceptionnels » : une définition posée par la loi de finances pour
2017
......................................................................................................................
48
2.2.1.2
La mise en œuvre du crédit d’impôt pour la modernisation du reco
uvrement : une
annulation de l’impôt 2018 pour plus de 90
% des foyers fiscaux redevables de
l’impôt sur le revenu
............................................................................................
49
2.2.2 Des revenus exceptionnels qui demeurent non contrôlés à ce jour
.................
50
2.3
Les réductions d’impôts et crédits d’impôts, une exception au principe
de
simultanéité des revenus et de l’imposition
...................................................
51
2.3.1
Les réductions et crédits d’impôts et l’impôt sur le revenu : un enjeu d’une
dizaine de milliards d’euros annuels
...............................................................
51
2.3.2
Un facteur de complexité pour la mise en œuvre du prélèvement à la source
53
2.3.2.1
Un décalage d’un an résultant notamment des difficultés de traitement de l’année
2018
......................................................................................................................
53
2.3.2.2
Le choix de réductions et crédits d’impôts non contemporains et d’un acompte en
début d’année
.......................................................................................................
54
2.3.3
Une réforme du crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile qui est
rendu contemporain à partir de 2022
...............................................................
56
2.4
Le taux du prélèvement à la source, nouveau pivot de l’impôt
......................
58
2.4.1 La détermination du taux de prélèvement à la source
.....................................
58
2.4.1.1
Un taux de prélèvement à la source synthétique et personnalisé
..........................
58
2.4.1.2
Des
taux optionnels de prélèvement à la source proposés aux contribuables
......
60
2.4.1.3
Les choix de taux témoignent de préoccupations de confidentialité marginales
parmi les contribuables
.........................................................................................
61
2.4.2 La modulation du taux de prélèvement à la source, vecteur de nouvelles
relations entre l’administration fiscale et les contribuables
............................
61
2.4.2.1
Une modulation destinée à ajuster en cours d’année l’impôt aux évolutions de
situation personnelles et de revenus
.....................................................................
62
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
4
2.4.2.2
Une appropriation à soutenir de la modulation du taux de prélèvement à la source
par les contribuables
.............................................................................................
62
3
DE NOUVELLES POSSIBILITES APPORTEES PAR LE PRELEVEMENT A
LA SOURCE
........................................................................................................
68
3.1
Une fonction de recouvrement plus efficace
..................................................
68
3.1.1
Des effets ponctuels du prélèvement à la source sur les recettes d’impôt sur le
revenu en 2019 et en 2020
...............................................................................
68
3.1.2 Une accélération du recouvrement
..................................................................
68
3.1.3
Une meilleure adaptation de l’impôt à la situation des contribuables se
traduisant par une diminution des demandes de délais de paiement
...............
69
3.2
Une réactivité accrue de l’impôt sur le revenu à la conjoncture
....................
71
3.2.1
Un effet d’amplification des stabilisateurs automatiques
................................
71
3.2.1.1
Le prélèvement à la source, un outil favorisant théoriquement les effets de
stabilisation automatique
......................................................................................
71
3.2.1.2
Un effet limité en 2020 en raison de
la nature des mesures de réponse à la
crise
......................................................................................................................
72
3.2.2
Un instrument permettant d’agir rapidement sur le pouvoir d’achat des
ménages
...........................................................................................................
73
3.2.3 Un instrument adapté à des mesures
d’urgence en cas de crise
......................
73
3.3
Une source de données d’une grande richesse
...............................................
74
3.3.1 Une meilleure connaissance des foyers fiscaux
..............................................
74
3.3.2 Un
e connaissance en temps réel de l’évolution des revenus
...........................
75
CONCLUSION
.......................................................................................................
78
ANNEXES
....................................................................................................................
79
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
5
SYNTHÈSE
Le prélèvement à la source est l’une des ré
formes fiscales les plus importantes
intervenues au cours des dernières années, non seulement en raison de son impact sur la vie
quotidienne des Français, mais aussi parce que, longtemps réputée impossible, elle a pu être
mise en œuvre en un peu plus de qu
atre ans.
Une réforme plusieurs fois repoussée, rendue possible par une conjonction de
facteurs favorables dont la mise en œuvre de la déclaration sociale nominative
Le prélèvement à la source est une modalité de prélèvement de l’impôt sur le revenu
faisa
nt intervenir un tiers collecteur (le plus souvent l’employeur) qui retient le montant de
l’impôt sur les paiements qu’il opère
(salaires, traitements, pensions, revenus de remplacement)
au profit du contribuable et verse ce montant à l’administration fiscale. Il a été mis en œuvre
dans la quasi-
totalité des pays de l’OCDE, à l’occasion de crises ou des deux conflits mondiaux
afin d’accompagner l’essor de l’impôt sur le revenu dont il rend le prélèvement plus indolore,
et d’accélérer la perception des recet
tes. Après une brève expérience de « stoppage à la source »
(1939-
1948), la France est revenue à un mode de prélèvement de l’impôt sur le revenu
caractérisé par un décalage d’un an entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt
correspondant.
Plusieurs tentatives ont visé à instaurer le prélèvement à la source en France (1973,
2009). Ce projet a été relancé par une annonce présidentielle en juin 2015 puis confirmé en
2017. Initialement prévue pour le 1
er
janvier 2018, la réforme a finalement été
mise en œuvre
au 1
er
janvier 2019.
Le prélèvement à la source
de l’impôt sur le revenu
a fait
l’objet d’une
forte adhésion
dès sa mise en place. Initié au niveau politique, il a été ensuite
mis en œuvre avec diligence
par
l’administration fiscale qui s’est appuyée
sur une structure légère pour piloter sa conception et
son déploiement. Le nouveau système a été développé à partir des applications informatiques
existantes et en réalisant une importante campagne de tests en amont. Des actions fortes de
communication ont été déployées en direction des contribuables et des entreprises.
L
’un de ses facteurs essentiels de réussite
du projet a été son adossement à la déclaration
sociale nominative (DSN). Répondant à un objectif de simplification, une déclaration mensuelle
unique issue directement des logiciels de paie s’est
substituée depuis 2019, après une montée
en charge progressive, à de nombreuses déclarations relatives aux prélèvements sociaux des
entreprises. Cette architecture déclarative fondée sur des échanges de données informatisés a
considérablement simplifié la mise en œuvre du prélèvement à la source pour les revenus
salariaux. Elle a modelé une partie significative
de l’architecture du dispositif de prélèvement
à la source. Une version allégée a été élaborée spécifiquement pour le prélèvement à la source
des revenus autres que les salaires (Prélèvement à la source pour les revenus autres, Pasrau).
Elle est appliquée de façon transitoire pour les salaires et traitements versés par les employeurs
publics, le temps que la DSN pour la fonction publique soit déployée. Ce choix a permis à la
fois de respecter les délais, d’alléger le travail d’explication auprès
des collecteurs et de
mutualiser l’effort de transformation publique entre sphère fiscale et sphère sociale. Il a aussi
permis d’élaborer un prélèvement à la source relativement plus élaboré qu’à l’étranger,
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
6
autorisant notamment l’usage de taux de prélèvem
ent personnalisés et modulables en cours
d’année.
L’adossement à la déclaration sociale nominative a également
permis de limiter le coût
de la réforme, qui
s’est élevé à 214,6
M€, comprenant majoritairement des coûts
d’investissement dans les systèmes d’i
nformation. Le coût complet de la réforme pour
l’économie française dans son ensemble est toutefois plus élevé, puisqu’il comprend les
investissements consentis par les entreprises pour adapter leurs propres systèmes d’information
et notamment leurs logiciels de paie.
On peut toutefois regretter que la conduite de cette réforme n’ait pas donné lieu à
l’organisation d’un retour d’expérience qui aurait permis à la DGFiP de mieux en identifier les
forces et les faiblesses. De la même façon, les questions posées par les contribuables à
l’administration aux services de la DGFiP mériteraient d’être
plus finement suivies et analysées,
alors même que leur très grand nombre, en forte augmentation depuis 2019, suggère que des
incompréhensions demeurent vis-à-vis du nouveau dispositif.
Une réforme dont les enjeux vont au-delà de la seule question du recouvrement et
concernent la gestion de l’impôt
sur le revenu dans son ensemble
Le but premier de la réforme a été de modifier les modalités de recouvrement de l’impôt
pour substituer 1,7 million de tiers collecteurs à 17 millions de foyers fiscaux pour acquitter
l’impôt sur le revenu. Le prélèvement à la source a été conçu de manière à concerner la plus
grande partie des revenus : de fait, 98
% des revenus imposables à l’i
mpôt sur le revenu relèvent
de ce nouveau mode de recouvrement.
Au-
delà d’une modification du mode de recouvrement, le prélèvement à la source s’est
accompagné d’évolutions d’ensemble de la gestion de l’impôt sur le revenu. Certaines d’entre
elles ont rés
ulté de la nécessité d’organiser la transition entre l’ancien et le nouveau système.
L’un des choix fondamentaux faits à cet égard a été de renoncer à un millésime de recettes
fiscales au titre de l’impôt sur le revenu, en l’espèce l’année 2018 (dite «
année blanche »).
Cette neutralisation s’est faite au moyen d’un crédit d’impôt spécifique appelé «
crédit d’impôt
pour la modernisation du recouvrement
» (CIMR). Toutefois, afin d’éviter des opérations
d’optimisation fiscale visant à rattacher artificiellement des revenus à l’«
année blanche », ce
crédit d’impôt a annulé
uniquement
l’impôt lié aux revenus «
non exceptionnels » des foyers
fiscaux, les « revenus exceptionnels » restant taxés. Ceux-
ci ont produit des recettes de 2,2 Md€
auprès de 1,3 million de contribuables. Toutefois, dans un contexte de crise sanitaire qui a
conduit à une suspension temporaire des contrôles fiscaux pendant le premier confinement, ces
revenus exceptionnels
n’ont donné lieu à aucune opération de contrôle
en 2020 et pendant la
plus grande partie de 2021
. Il n’est donc pas
à ce stade
possible de connaître l’efficacité de ce
dispositif anti-optimisation.
La réforme a également modifié certains dispositifs fiscaux liés à l’impôt sur le revenu.
C’est tout particulièrement le cas pour
les réductions d’impôts et crédits d’impôts (RI
-CI). Alors
que, dans le système antérieur, ceux-
ci étaient contemporains de l’impôt et donnaient lieu le
plus souvent à une compensation avec ce dernier, ils sont désormais décalés d’un an avec
le
prélèvement à la source et donnent lieu à un versement direct aux contribuables en deux
tranches : un acompte de 60
% en janvier et le solde durant l’été.
La
réforme renforce l’impact
des RI-CI qui sont désormais plus visibles pour les contribuables dans la mesure où ils se
traduisent par des remboursements directs.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
7
Toutefois, les
réductions d’impôts et crédits d’impôts
tels qu’ils ont été mis en œuvre
dans le cadre de la réforme demeurent étrangers à la logique de contemporanéité qui caractérise
le prélèvement à la source, faisant perdurer un décalage d’un an. C’est pourquoi
une
synchronisation de l’impôt et des
réductio
ns et crédits d’impôts s’inscrirait dans la logique
générale du prélèvement à la source et serait plus lisible pour les contribuables, notamment les
2,5 millions de foyers fiscaux ayant reçu en 2020 un acompte supérieur à leurs RI-CI réels et
qui doivent r
embourser une partie de leur avance à l’été 2020 à l’issue de la campagne
déclarative. Un tel aménagement entraîne un surcoût
l’année au cours de laquelle les RI
-CI
seront rendus contemporains
puisqu’il
faudra verser la même année l
es crédits d’impôts au t
itre
de l’année précédente et de l’année courante.
La s
ynchronisation de l’impôt et du
crédit d’impôt
pour l’emploi d’un salarié à
domicile, qui
représente une dépense fiscale annuelle de l’ordre de
5 Md€ et concerne plus de trois millions de particuliers,
est prévue dans le projet de loi de
financement de la sécurité sociale de 2022. Il anticipe une montée en charge progressive sur
quatre ans, pour un coût estimé à 1,1
Md€ en 2022, première année de mise en œuvre d
e la
réforme.
Enfin, le prélèvement à la
source a profondément modifié le rôle du taux de l’impôt. À
côté des taux du barème
de l’impôt sur le revenu
est ainsi apparu un « taux de prélèvement à la
source
» qui matérialise désormais l’impôt sur le revenu pour les contribuables.
Clef de voûte
du dispositif, l
’un des enjeux de ce taux et des possibilités de modulation qui lui sont associées
est d’aboutir à un prélèvement aussi proche que possible de l’impôt final, en jouant sur
l’adaptation du taux
en fonction des changements de situation personnelle ou financière. Durant
les deux premières années après la mise en œuvre de la réforme
, environ 3 millions de demandes
de modulation
de taux ou d’acompte
par an ont été reçues par l’administration fiscale,
en hausse
par rapport aux 2,15 millions de demandes de modifications
de mensualisations et d’acomptes
provisionnels déposées en 2015 dans le système antérieur. Les principales marges de progrès
en matière d’optimisation du prélèvement à la source résident dans la capacité des services de
la DGFiP à inciter de façon personnalisée les contribuables à se saisir de la modulation de leur
taux, pour l’adapter aussi précisément que possible à l’évolution de leur situation.
Elles
pourraient s’appuyer
sur des échanges d’information sur la situation des contribuables
entre
administrations, en application du principe du « dites-le nous une fois », en vertu duquel les
administrations ne demandent pas une seconde fois des données déjà obligatoirement déclarées
à l’une d’entre elles.
Un instrument qui élargit les fonctio
ns possibles de l’impôt sur le revenu
Le prélèvement à la source renforce l’impôt sur le revenu dans sa mission première de
rendement. Il se traduit notamment par une accélération du recouvrement de l’impôt : le taux
de recouvrement a atteint 98,6 % au 31 décembre 2020 après prise en charge et émission des
restes dus d’impôt sur les revenus de 2019
, contre 97,9 % avant la réforme. En revanche, son
impact sur le taux de recouvrement global, après recouvrement forcé et contrôle,
n’est pas
encore mesurable en 2021, l
es revenus de l’année 2019 n’ayant pas encore fait l’objet d’un
cycle de recouvrement complet. Il se traduit par ailleurs par un recouvrement mieux accepté,
matérialisé par la baisse de 55 %, entre 2018 et 2020, du nombre de délais de paiement ayant
dû être accordés aux contribuables pour payer le
solde définitif de l’impôt dû,
quand les
prélèvements opérés se sont révélés insuffisants pour couvrir l’impôt sur le revenu.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
8
Le prélèvement à la source rend également
l’impôt sur le revenu plus réactif à la
conjoncture
et plus propre à porter des mesures de pouvoir d’achat ou de recettes dont les délais
de mise en œuvre sont particulièrement courts
. La baisse du taux de la première tranche de
l’impôt sur
le revenu, de 14 % à 11 %, décidée en loi de finances pour 2020, a ainsi été
appliquée dès janvier 2020, conduisant à un effet immédiat sur le pouvoir d’achat
des ménages
concernés. Dans le système antérieur, la mesure aurait eu un effet au mieux vingt mois après le
vote en loi de finances. Par ailleurs, l
impôt sur le revenu étant dorénavant prélev
é́
sur les
revenus de l’année courante, il s’ajuste dès la survenance de la variation de revenus (alors que
dans le système précédent, l’impôt s’ajustait avec un an de décalage
). Il a ainsi permis de lisser
les effets des pertes de revenus subies par les contribuables durant la crise sanitaire. Il facilite
l’application immédiate de report de paiement, de baisse de taux ou de seuils et de modifications
d’allègements d’impôts sur
le revenu. Le prélèvement à la source fait donc
de l’impôt sur le
revenu un instrument adapté en temps de crise.
Enfin, par l’importance des collectes de données que sa gestion rend nécessaire, le
prélèvement à la source ouvre des perspectives nouvelles en matière de suivi en temps réel de
la dynamique des salaires, traitements, pensions et revenus de remplacement et
d’appui aux
politiques publiques et d’études et statistiques, à un moment où la gestion des données de masse
est amenée à jouer un rôle de plus en plus stratégique pour les administrations publiques.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
9
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 (DGFiP) :
Renforcer le suivi des questions adressées par les
contribuables
à l’administration fiscale, en l’élargissant à l’ensemble des canaux
de contact.
Recommandation n°
2 (DGFiP) :
Faire de la vérification des revenus exceptionnels de 2018
l’un des axes prioritaires de la campagne de contrôles à mener en 2022.
Recommandation n°
3 (DGFiP) :
Mettre à l’étude les conditions dans lesquelles
l’administration fiscale pourrait être rendue destinataire des informations concernant les
changements de situation personnelle des contribuables connues par d’autres administrations,
afin d’accélérer l’inté
gration de ces dernières dans le calcul du taux de prélèvement à la source.
Recommandation n°
4 (DGFiP) :
Accélérer la valorisation des données recueillies dans le
cadre du prélèvement à la source, à des fins de suivi de la dynamique des revenus et
d’amélioration de la conduite des politiques publiques,
dans le respect du secret fiscal et du
secret statistique.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
10
INTRODUCTION
La mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu est l’une des
réformes les plus significatives ayant affecté les politiques publiques dans notre pays au cours
des dernières années. Elle a conduit à modifier le mode de prélèvement de l’impôt sur le revenu
de 17 millions de foyers fiscaux redevables, avec un impact très perceptible sur la vie
quotidienne des contribuables concernés. Cela est particulièrement le cas des salariés dont le
« bas de feuille de paye
» fait désormais apparaître une somme nette de l’impôt sur le revenu.
Le prélèvement à la source est une modalité de recouvrement de l’impôt sur le r
evenu
faisant intervenir un tiers collecteur (le plus souvent l’employeur) qui retient le montant de
l’impôt sur les paiements qu’il opère au profit du contribuable (le plus souvent un salarié) et
verse ce montant à l’administration fiscale
; ce dispositif
transforme donc l’ancienne relation
bilatérale entre l’administration et le contribuable en une relation triangulaire dans laquelle
l’impôt n’est plus directement payé à l’administration fiscale par le contribuable. Cette
caractéristique explique que cert
ains aient vu dans cette réforme un risque d’affaiblissement du
civisme fiscal, voire du consentement à l’impôt.
L’échec de plusieurs gouvernements à mettre en œuvre cette réforme (en 1973 ou en
2009) a longtemps fait figure de symbole des difficultés de notre pays à adopter des mesures
de modernisation dont le principe ne faisait pourtant guère de doute. Le mode de prélèvement
de l’impôt sur le revenu français a ainsi fini par représenter un
cas particulier dans les
comparaisons internationales, la quasi-totalité des pays comparables ayant basculé dans un
système de prélèvement à la source, soit à l’occasion de l’un des deux conflits mondiaux du
20
ème
siècle, soit dans le courant des Trente Glorieuses. Ce
mode de recouvrement n’a pas été
sans conséquence
sur l’impôt lui
-
même, dont l’acceptabilité apparaissait plus fragile en France
qu’à l’étranger et les recettes rapportées au PIB, largement inférieures à la moyenne de l’OCDE.
Maints rapports ont souligné cette situation pour en appeler à la mise en œuvre d’une «
retenue
à la source
» de l’impôt sur le revenu. En 1990, le Conseil des impôts constatait ainsi que «
la
France est un des seuls pays de l’OCDE à ne pas pratiquer la retenue à la source et le pays
(après la Grèce) où le poids de l’impôt sur le reve
nu dans le PIB est le plus faible. Moins visible,
mieux étalé dans le temps, un impôt retenu à la source est mieux accepté
».
L’invocation rituelle de cette réforme et les échecs répétés des tentatives visant à la
mettre en place ont semblé avoir eu raison du projet de retenue à la source au tournant des
années 2010. Ainsi le Conseil des prélèvements obligatoires consacrait en 2012 un rapport à
l’impôt sur le revenu, dans lequel il recommandait une simple modernisation du mode de
recouvrement existant. Il reflétait en cela un consensus assez généralisé sur ce sujet, des
sondages ayant montré que les Français eux-mêmes étaient majoritairement opposés à cette
réforme
1
.
Dans ce contexte,
l’annonce par
le Président de la République, en juin 2015, du
lancement
du projet de prélèvement à la source (PAS) pour une mise en œuvre en 2018 a pu
1
Cf. Conseil des impôts,
Les relations entre l’administration fiscale et les contribuables
, 2001 ; un sondage fait
dans le cadre de ce rapport montrait que 51 % des Français préféraient conserver le système existant alors que
41 % souhaitaient un passage à la retenue à la source.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
11
surprendre, d’autant qu’elle n’avait été précédée d’aucune réflexion nouvelle de la part de
l’administration fiscale. Cette réforme a pourtant été mise en œuvre au 1
er
janvier 2019, malgré
le changement de majorité et les doutes qui ont pu apparaître à certains moments sur sa
pertinence.
Le présent rapport a pour objet d’identifier les facteurs ayant permis la mise en œuvre
de la réforme du prélèvement à la source au cours de la période 2015-2019 et de mettre en
évidence à la fois les résultats obtenus et les progrès qui restent à réaliser. Il souligne quelques-
uns des paradoxes de cette réforme
: certains des obstacles (comme la question de l’année de
transition) qui en avaient longtemps semblé difficilement surmontables, ont trouvé une solution
rapide
; initiée au plus haut niveau de l’État, elle a été portée
avec efficacité
par l’administration
fiscale dont elle est devenue un motif de fierté ; souvent assimilée à une simple mesure de
gestion de l’impôt, elle a débouché sur une modernisation qui a fait évoluer le rôle de l’impôt
sur le revenu comme instrument de politique économique.
Le rapport est composé de trois parties :
-
la première partie décrit les principales phases de la réforme et les caractéristiques de son
pilotage ;
-
la deuxième partie montre que la mise en œuvre du prélèvement à la source s’est
accompagnée d’une modernisation de l’impôt sur le revenu dans son ensemble
;
-
la troisième partie souligne que le prélèveme
nt à la source renforce l’efficacité de l’impôt
sur le revenu dans ses fonctions de rendement, de régulation conjoncturelle et ouvre de
nouvelles perspectives résultant des données de masse.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
12
1
UNE
REFORME
PLUSIEURS
FOIS
REPOUSSEE,
UNE
CONDUITE DE PROJET INNOVANTE
1.1
Le prélèvement à la source
: un projet ancien dont la mise en œuvre a
été différée à de nombreuses reprises
1.1.1
De 1710 à 2019 : une brève histoire du prélèvement à la source
Tardivement apparu en France, le prélèvement à la source n’est pas pour
autant une idée
neuve dans notre pays. Ses origines intellectuelles remontent au XVIIIème siècle, un impôt de
cette nature ayant eu une première existence en France en 1710 sous le nom de « retenue du
dixième des charges »
2
(un impôt cédulaire de 10 % sur
l’ensemble des revenus) tandis qu’un
impôt comparable voyait le jour en Prusse en 1811. C’est toutefois pendant la première moitié
du 20ème siècle que le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu s’est généralisé dans
les principaux pays développés, notamment pendant la Première Guerre mondiale (Canada) et
la seconde (Pays-Bas, États-Unis, Australie, Royaume-
Uni), l’Allemagne ayant mis en place ce
dispositif en 1925.
La France a elle-même connu un tel système pendant une décennie, de 1939 à 1948. En
effet, le déclenchement de la Seconde Guerre mondiale et les besoins financiers correspondants
ont provoqué la mise en œuvre par un décret du 10 novembre 1939 d’une retenue à la source
sur les salaires appelée « stoppage à la source », avec effet au 1
er
janvier 1940. Il s’agit d’un
impôt proportionnel assis sur l’ensemble des rémunérations
; un barème simplifié est appliqué
pour tenir compte des frais professionnels et des charges de famille. Les acomptes prélevés par
les employeurs sont reversés à l’adm
inistration fiscale dans les quinze jours suivant la paye.
Cet impôt est supprimé en octobre 1948, date à partir de laquelle il est remplacé par une taxe
des employeurs sur les salaires au taux de 5
% à laquelle s’ajoute une surtaxe progressive à la
charge des salariés. La loi du 28 décembre 1959 supprime ce système bipartite et lui substitue
un impôt sur le revenu progressif et unifié dont les modalités de paiement s’appuient sur le
principe d’un décalage d’un an entre la date de perception des revenus et
celle du versement de
l’impôt.
À partir de cette date, plusieurs tentatives sont faites pour remettre en place un
prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu
en France :
- une initiative est engagée en 1966 par le ministre des Finances, M. Michel Debré, et
une commission d’études est installée fin 1967 sous la présidence du secrétaire d’État à
l’économie et aux finances
, M. Jacques Chirac ; le projet est toutefois abandonné à la suite de
mai 1968, en raison de l’opposition des organisations syndicale
s. Les accords de Grenelle
mentionnent ainsi dans leur point 11 consacré à la fiscalité : «
Il ne sera pas proposé d’assujettir
les salariés au régime de la retenue à la source » ;
2
Olivier Poncet, « La retenue à la source : Louis XIV y avait pensé »,
L’histoire
, n° 455, janvier 2019.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
13
- un nouveau projet de retenue à la source est introduit par amendement gouvernemental
dans la discussion de la loi de finances pour 1974. Adopté en première lecture à l’Assemblée
nationale, le projet est repoussé au Sénat. Les craintes sont essentiellement de deux ordres : la
perte du lien citoyen entre le contribuable et l’impôt et les risques d’un surcroît de
revendications salariales dans un contexte d’inflation élevée. Le projet est finalement
abandonné par le gouvernement ;
-
le sujet de la retenue à la source de l’impôt sur le revenu ressurgit au tournant des
années 1990. A
insi, le Conseil des impôts propose en 1990 de moderniser l’impôt sur le revenu
en relançant le projet de retenue à la source. Cette proposition recueille un écho d’autant plus
grand qu’elle est contemporaine de la création de la CSG, autre imposition sur
les revenus
conçus dès son origine comme un prélèvement à la source. Dès lors, plusieurs rapports
convergents sur ce point s’enchaînent
: un rapport de l’inspection générale des finances en
1998, le rapport « Lépine » de 1999, le rapport « Bert-Champsaur » de 2000, un nouveau
rapport du ministère de l’économie et des finances de 2002, qui s’attache à définir les scénarios
possibles d’une telle réforme. Malgré ce contexte favorable, la mesure ne parvient pas à
s’imposer. Si, en 2007, le ministre de l’Économi
e, M. Thierry Breton, engage une concertation
en vue de la mise en œuvre d’une retenue à la source au 1
er
janvier 2009, cette initiative
n’aboutit pas plus que celles qui l’ont précédée et le gouvernement abandonne finalement son
projet.
C’est par une anno
nce du Président de la République dans le quotidien Sud-Ouest le 14
juin 2015 que le projet est relancé pour être engagé dès 2016 et appliquée en 2018. En
application de cette décision,
l’article 76 de la loi de finances pour 2016
prévoit la présentation
au Parlement au plus tard le 1
er
octobre 2016 d
es modalités de mise en œuvre
à compter de 2018
du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu
. Il précise que la
mise en œuvre du
prélèvement à la source doit respecter les principes de progressivité, de conjugalisation et de
familialisation de l’impôt sur le revenu, par l’application du mécanisme de quotient familial et
conjugal. Les réformes alternatives au prélèvement à la source, permettant de supprimer le
décalage d’un an entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt correspondant
, seront
exposées au Parlement
. Les principes ainsi énoncés visent à garantir aux yeux d’une opinion
réticente que les grands principes de l’impôt sur le revenu (familialisation, quotient conjugal)
ne seront pas remis en cause, la réforme devant se concentrer sur la seule suppression du
décalage d’un an entre les revenus et leur taxation, à l’origine de difficultés de paiement de la
part des contribuables.
Le rapport prévu par la loi de finances pour 2016 prend la
forme d’un
document annexé
au PLF 2017, intitulé «
prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu
». Celui-ci rappelle les
bénéfices attendus de la mise en œuvre du prélèvement à la source, écarte les réformes
alternatives et décrit de manière détaillée la mise en place du nouveau système à partir de 2018.
L’élection présidentielle de 2017 a conduit à repousser d’un an l’échéance initialement
prévue. Après un ultime débat, largement nourri par la presse à l’automne 2018, la décision est
finalement prise par le Gouvernement de basculer vers le nouveau système au 1
er
janvier 2019.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
14
1.1.2
L’absence de prélèvement à la source en France
: un obstacle durable à la
modernisation de l’impôt sur le revenu
Le système français de prélèvement de l’impôt sur le revenu a lo
ngtemps fait figure de
curiosité, voire d’anachronisme dans les comparaisons internationales En effet, les décisions
ayant conduit à la mise en œuvre d’un prélèvement à la source dans les principaux pays
comparables à la France sont pour la plupart très anciennes comme le montre le tableau ci-
dessous pour
les principaux pays de l’OCDE. On peut constater qu’en raison des besoins de
financement qu’elle a engendrés, la Seconde Guerre mondiale a été un moment important pour
le basculement des systèmes fiscaux vers le prélèvement à la source.
La France n’a d’ailleurs pas fait exception à ce mouvement d’ensemble puisqu’un
« stoppage à la source » y a été introduit en 1939. Mais, à la différence des autres pays, elle a
renoncé à ce système au bout d’une dizaine d’années. Un second temps fort de l
a progression
du prélèvement à la source a été la période des Trente glorieuses (1945-1975) qui a vu la plupart
des pays développés profiter de cette période de forte croissance pour se doter de ce système de
prélèvement. Là encore, la France reste à l’éca
rt de ce mouvement de transformation, malgré
les tentatives décrites
supra
.
Mise en place d’un prélèvement à la source à l’étranger
État
Date de mise en place
Allemagne
1811 en Prusse. 1925 dans sa version moderne
États-Unis
1862. 1943 dans sa version moderne
Canada
1917
Pays-Bas
1941
Australie
1942
Royaume-Uni
1944
Nouvelle-Zélande
1958
Irlande
1960
Belgique
1962
Luxembourg
1967
Danemark
1970
Italie
1973
Espagne
1979
Source : Conseil des prélèvements obligatoires, rapport particulier sur les comparaisons internationales en
matière de prélèvement à la source, 2012
Dans tous les pays concernés, le passage au prélèvement à la source s’est accompagné
d’une modernisation de l’impôt et, généralement, de la massification de ce dernier.
Ainsi, aux
États-Unis, où la retenue à la source a été introduite en 1943, le nombre de contribuables
acquittant l’impôt sur le revenu, qui était de 4 millions en 1939, a atteint 42
millions en 1945.
La France est ainsi l’un des seuls pays à avoir dû dével
opper son impôt sur le revenu après la
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
15
Seconde Guerre mondiale, sans pour autant rendre le mode de prélèvement plus simple et plus
indolore.
Le niveau structurellement faible des recettes d’impôt sur le revenu, qui n’ont jamais
dépassé 4 % du PIB en Franc
e, alors qu’elles atteignent 10
% en Allemagne, est à rapprocher
de ce retard dans la modernisation du recouvrement de l’impôt.
1.1.3
Une accumulation ancienne de griefs contre le prélèvement à la source
Le caractère tardif du prélèvement à la source en France a été justifié de longue date par
une série d’arguments invoqués à l’encontre de cette réforme chaque fois qu’elle a été
envisagée. La stabilité dans le temps de cet argumentaire renseigne sur quelques éléments
caractéristiques de la culture fiscale propre à la France.
Un premier argument est l’atteinte que celui
-ci porterait au lien entre le contribuable et
l’impôt. Le paiement direct de l’impôt sur le revenu est souvent considéré comme une
manifestation concrète du consentement à l’impôt. Cet argument a
été soulevé, par exemple, en
1973, lorsque le ministre des Finances de l’époque
a échoué à faire voter dans la loi de finances
pour 1974 le passage à une retenue à la source. Le Rapporteur général de l’Assemblée nationale
de l’époque écrivait ainsi que «
le contribuable est aussi un citoyen et, de ce point de vue, le
prélèvement de l
impôt par retenue
à
la source risque d
avoir pour inconvénient de lui faire
perdre la conscience nette du montant de sa contribution aux charges collectives
».
Le deuxième argument concerne le rôle de collecteur que celui-ci fait jouer aux
entreprises. Deux points de vue se rejoignent ici pour s’opposer à la réforme
: celui des salariés,
qui y voient une atteinte à la confidentialité de leurs informations fiscales vis-à-vis de leurs
employeurs et celui des employeurs eux-mêmes qui voient dans cette tâche de recouvrement de
l’impôt sur le revenu une charge administrative indue. Le premier de ces arguments remonte à
la création même de l’impôt sur le revenu dans notre pays (Cf. e
ncadré ci-après), qui a vu les
syndicats de salariés particulièrement réticents à l’impôt sur le revenu lui
-
même ainsi qu’à toute
participation des employeurs à sa collecte.
Mais les employeurs
n’étaient
pas moins opposés à leur participation à la collecte. En
2016, le rapport d’information remis à la commission des finances du Sénat décrit le
prélèvement à la source
comme « une lourde charge pour les tiers collecteurs », constituant
« un choc de complexité »
3
. Lors des auditions organisées au Sénat, le MEDEF indiquait ainsi
que cette réforme fera des entreprises «
les collecteurs d’un impôt sans lien avec leur activité
»,
leur imposera «
des coûts et des contraintes nouvelles sans aucune contrepartie
», aura «
des
conséquences nocives sur le climat social dans les entreprises
» et imposera à ces dernières
«
des charges et des risques de sanctions exorbitants
».
3
Rapport d'information n° 98 (2016-2017) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des
finances, déposé le 2 novembre 2016, www.senat.fr
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
16
Dès 1918, le refus d’une déclaration des revenus des salariés par les employeurs
Extrait de Nicolas Delalande,
Les batailles de l’impôt,
Consentement et résistance de 1789 à
nos jours
, Seuil, 2014
:
« (Le) mécontentement ouvrier (en 1918) vient du mode de calcul de
l’impôt sur les salaires
: à la différence des autres catégories socioprofessionnelles, les salariés
n’ont pas à déclarer eux
-m
êmes leurs revenus. Ce sont leurs employeurs, qu’il s’agisse
d’entreprises privées ou de l’État, qui sont chargés de transmettre à l’administration le montant
des salaires et traitements versés
(…). L
e paiement se fait de la même manière que pour les
autres types de revenus, après l’émission d’un rôle et l’envoi d’une feuille d’avertissement. En
théorie, ce système devrait être apprécié
puisqu’il limite les occasions de litiges et de conflits
entre les salariés et les agents du fisc. Toutefois, à une époque où il est de notoriété publique
que les paysans, certains commerçants et les professions libérales peuvent aisément s’abstenir
de déclarer l’intégralité de leurs revenus, le mécanisme de la déclaration par l’employeur est
vécu comme une contrainte par les salariés, qui s’estiment placés dans une situation d’inégalité
par rapport aux autres catégories sociales. Le mécontentement des ouvriers et des salariés
s’exprime dès 1918. Certains salariés renvoient leurs feuilles d’impôts au ministère des
Finances en signe de protestation ».
Un troisième argument tient à l’impact
supposé sur la consommation du passage à une
retenue à la source de l’impôt sur le revenu. Invoqué avec constance depuis les années 195
0,
c
ette objection a été très présente dans la phase préalable à la mise en œuvre du PAS. Tout au
long des années 2017 et 2018, elle a suscité la production de prévisions économiques qui
soulignaient le risque de voir les consommateurs réduire leurs dépens
es du fait de l’effet
psychologique induit par la diminution de leur rémunération telle qu’elle apparaît au bas de leur
feuille de paye.
Un quatrième argument, plus technique, est celui de la gestion de l’année de transition.
Le passage au prélèvement à l
a source entraînant par définition la suppression du décalage d’un
an entre le paiement de l’imposition et les revenus correspondants, l’année de mise en œuvre
de la réforme est donc théoriquement celle au cours de laquelle l’impôt devrait être prélevé
deux fois :
dans le cadre du système antérieur, au titre de l’année n
- 1dans le cadre du PAS, au
titre de l’année n. La mise en œuvre de la réforme a donc été liée, dès les premiers projets de
PAS, à la question de la neutralisation de l’impôt pendant un exer
cice, le plus souvent appelé
« année blanche
». Cette dernière a fait l’objet de nombreuses incompréhensions et a souvent
obscurci le débat. Pour autant, elle représentait un obstacle plus théorique que réel à la réforme :
en effet, alors que sur le plan p
atrimonial, elle aboutissait à la perte d’un an de recettes d’impôt
sur le revenu pour l’État, son impact en trésorerie était nul.
Un cinquième obstacle à la réforme, interne à l’administration fiscale, résultait des
craintes suscitées par les réorganisati
ons administratives à attendre d’un projet qui substituait
1,7 million de tiers collecteurs à 17 millions de foyers fiscaux payant l’impôt sur le revenu et
pourrait ne pas être sans conséquences sur l’emploi et les modalités de travail.
Enfin, un sixième
argument a été relatif à l’impact de la réforme sur les spécificités de
l’impôt sur le revenu français, en particulier celles tenant à la notion de foyer fiscal. En effet,
le débat sur la mise en œuvre du prélèvement à la source a parfois été confondu avec
celui relatif
à l’individualisation de l’impôt sur le revenu et la fin du quotient conjugal. Or, une telle réforme
de l’impôt sur le revenu aurait eu des effets redistributifs importants. Malgré le cadre donné dès
2015 par le Président de la République su
r l’absence de remise en cause des
principes de
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
17
l’imposition des revenus, le débat autour du prélèvement à la source a opposé ceux qui y
voyaient l’occasion d’une réforme fiscale de plus grande ampleur et ceux qui redoutaient que
le prélèvement à la source ne soit le cheval de Troie conduisant à la remise en cause du quotient
conjugal.
1.1.4
Avant le prélèvement à la source
: une simplification réelle de l’impôt malgré
la persistance du décalage d’un an
L’absence de mise en œuvre du prélèvement à la source en France s’est accompagnée
de la mise en œuvre par l’administration fiscale, d’une série de palliatifs visant à simplifier
l’impôt, en dépit du décalage d’un an entre perception des revenus et le versement de
l’imposition. D’importantes réformes ont donc conduit, souvent en avance sur d’autres pays, à
mettre en place la télé-déclaration des revenus (dès 1999), la déclaration pré-remplie (à partir
de 2006), le télépaiement ou encore la mensualisation.
Du fait de ces réformes successives, l’impôt sur le revenu a
été réellement simplifié du
point de vue du contribuable qui a vu ses charges administratives progressivement réduites. En
2001, un sondage effectué à la demande du Conseil des impôts montrait que plus de 90 % des
contribuables avaient une appréciation pos
itive sur leurs relations avec l’administration fiscale
et que 60
% des contribuables passaient moins d’une heure à s’acquitter chaque année de leur
déclaration d’impôts. À cette époque, 42
% des contribuables seulement souhaitaient un
passage à la retenue à la source contre 51 % qui souhaitaient le maintien du système existant.
Dans ce contexte marqué à la fois par le soutien modéré apporté à la réforme par
l’opinion et par l’expérience des nombreux échecs passés, la perspective de la mise en œuvre
de cette réforme est devenue de plus en plus hypothétique. Face à ces oppositions récurrentes,
le Conseil des prélèvements obligatoires publiait en 2012 un rapport recommandant d’optimiser
le système existant sans mettre en œuvre le PAS.
D’autres
mécanismes étaient évoqués dans le
débat public, tel le système de « mensualisation contemporaine » (Cf. encadré ci-dessous).
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
18
Mensualisation, prélèvement à la source et « mensualisation contemporaine »,
quelles différences ?
Dans le cadre du système antérieur au prélèvement à la source, la mensualisation du
paiement de l’impôt sur le revenu permettait aux contribuables volontaires de lisser sur dix
mois, de janvier à octobre, le paiement de l’impôt sur le revenu de l’année n
-1 escompté.
Chaque mensualité correspondait au dixième de l’impôt dû, estimé sur le fondement de l’avis
d’imposition de l’année N
-
2 puis de l’avis d’imposition de l’année N
-
1, reçu durant l’été de
l’année N. La mensualisation avait pour objectif de faciliter le paiement de l’impôt par les
contribuables mais ne s’ajustait pas aux éventuelles difficultés financières issues d’une baisse
de revenus des contribuables, le montant de la mensualisation étant fixe. En outre, un solde
d’impôt sur le revenu pouvait êtr
e dû entre septembre et décembre en sus des mensualités de
septembre et octobre. Une demande de modification de la mensualisation par an était possible.
Le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu se fonde sur une retenue à la source
effectuée chaque mois par les débiteurs de revenus sur le revenu versé (effet assiette), et sur des
acomptes provisionnels. Il se calcule en fonction d’un taux de prélèvement personnalisé qui
intègre au fur et à mesure les changements de situation financière ou familial, au moment où ils
se produisent (effet taux). Il s’applique à tous les contribuables bénéficiant des revenus soumis
au prélèvement à la source (même si le taux de prélèvement est de 0 %).
Un projet de « mensualisation contemporaine
» par l’administratio
n fiscale a été
proposé par le Sénat en 2016
4
. Il permettait d’éviter la collecte par des tiers. En revanche, l’effet
assiette, automatique et immédiat, du projet « prélèvement à la source » disparaissait et les
variations de traitements, salaires, pensions et revenus de remplacement dans le calcul de la
mensualisation devaient être déclarées par les redevables.
1.2
Des impulsions politiques successives, une appropriation forte du projet
par l’administration fiscale
Dans un contexte où il n’était plus guère év
oqué, le projet de prélèvement à la source a
été relancé par le Président de la République
lors d’un entretien accordé
un quotidien régional
en juin 2015. Sa mise en œuvre a été favorisée par un soutien politique plusieurs fois réaffirmé
ainsi que par une
appropriation forte par l’administration fiscale, à laquelle a été laissée une
grande autonomie dans la conduite du projet.
1.2.1
Des impulsions politiques plusieurs fois renouvelées
Le calendrier de la réforme fait apparaître une succession d’impulsions politi
ques qui
s’étendent, de 2015 à 2019, sur deux législatures. Malgré ce soutien politique plusieurs fois
4
Rapport d'information n° 98 (2016-2017) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des
finances, déposé le 2 novembre 2016, www.senat.fr
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
19
réitéré, des incertitudes ont caractérisé les dernières étapes précédant la mise en œuvre de la
réforme.
Schéma n° 1 :
Les grandes étapes du prélèvement à la source
Source : Cour des comptes
Après la décision du Président de la République, les premières réunions des
administrations concernées
datent du mois d’octobre 2015
et la réforme est engagée en 2016
pour une application en 2018..
À
la suite de l’élection présidentielle de 2017, la mise en œuvre du
prélèvement à la
source est reporté d’un an
afin de réaliser une campagne de tests et d’affiner le projet
. Après
d’ultimes clarifications demandées par le Président de la République, l
a co
nfirmation d’un
basculement au prélèvement à la source à partir du 1
er
janvier 2019 est finalement donnée le 4
septembre 2018
par le Premier ministre lors d’une interview télévisée
.
1.2.2
Une grande autonomie laissée à l’administration fiscale pour concevoir la
réforme
L
a conception de la réforme du prélèvement à la source a été confiée à l’administration
fiscale à l’été 2015, avec pour seules contraintes de créer une retenue à la source la plus
contemporaine possible et de maintenir les modalités de calcul de
l’impôt sur le revenu,
notamment celles relatives à la définition du foyer fiscal. Il en est résulté un dispositif qui a
remédié aux principales faiblesses du système antérieur et dont l’architecture apparaît plus
sophistiquée que celle que l’on rencontre
dans de nombreux pays étrangers.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
20
1.2.2.1
L’objectif principal
: une retenue qui efface le décalage entre la perception des
revenus et le paiement de l’impôt
L’objectif de tout système de prélèvement à la source est, à travers un prélèvement
contemporain de l’impôt
sur les revenus concernés, de faire disparaître les difficultés liées au
décalage d’une année entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt.
Ces difficultés étaient réelles dans le système antérieur : les fluctuations de revenus
soumis à l’im
pôt sur le revenu concernaient une part importante de contribuables
5
.
Ainsi, près
de 38
% des foyers fiscaux imposables à l’impôt sur le revenu, soit 6,6 millions de foyers,
avaient connu une diminution de leurs revenus entre 2014 et 2015, toutes causes confondues
(chômage, baisse d’activité, séparation,
etc.).
Pour ces contribuables, le poids du paiement de
l’impôt pouvait être problématique, notamment pour les 2
% d’entre eux connaissant une baisse
de revenus supérieure à 30 %. Un salarié célibataire sans personne à charge traversant une
période de chômage devait faire face à des mensualités d’impôt sur le revenu constituant un
peu moins d’un quart de son revenu mensuel
; l’impôt se réajustant à son revenu deux ans après
sa reprise d’activités
6
.
Le décala
ge d’un an entre impôts et revenus avait également un fort impact en cas de
changement de situation familiale qui
affecte le taux d’imposition à travers le jeu du quotient
familial. Dans un contexte de hausse tendancielle des séparations et des divorces
7
, la probabilité
qu’un contribuable soit confronté à des difficultés de paiement de l’impôt sur le revenu
s’accroît
8
. De même, l’augmentation du nombre de décès en France depuis 2014
9
augmente
mécaniquement la probabilité pour le conjoint survivant ou pour les héritiers de faire face à des
difficultés financières pour payer un an après l’impôt sur le revenu de la personne décédée.
5
Projet de loi de finances pour 2017, évaluation préalable du projet de prélèvement à la source (415 pages), 2016.
L’évolution des revenus soumis à l’impôt sur le revenu a été mesurée sur le fondement
des revenus 2014 à la 6ème
émission et 2015 à la 2ème émission. Les revenus considérés correspondent aux revenus nets globaux imposables
au barème après application des déficits antérieurs, charges et abattements spéciaux déductibles du revenu net
global, ainsi qu’aux revenus nets imposables à taux proportionnel.
6
Détails présentés en annexe 5.
7
Insee Références, 28/02/2018 : « En 2016, 128
000 divorces ont été prononcés, soit 4 400 divorces de plus qu’en
2015. La baisse quasi continue du nombre de divorces enregistrée depuis le pic de 2005, année qui suit l’adoption
de la loi visant à simplifier les procédures de di
vorce, s’était interrompue en 2015
».
8
Insee Analyses Grand Est, 08/03/2021 : «
Une séparation, qu’il s’agisse d’un divorce, d’une rupture de Pacs ou
d’une rupture d’union libre, a toujours des conséquences financières pour les ex
-conjoints, avec une baisse de
14
% du niveau de vie médian l’année où celle
-ci survient. Les femmes sont bien plus fortement affectées que les
hommes, en particulier à la suite d’un divorce (
- 28
%). L’année de la séparation, un ex
-conjoint sur cinq vit sous
le seuil de pauvreté
et jusqu’à une femme divorcée sur trois.
»
9
Insee références, 19/11/2019 : « Entre 1974 et 2014, le nombre de décès est relativement stable. Depuis 2015, la
tendance a augmenté à la suite de l’arrivée des baby
-boomers à des âges où la mortalité est élevée. »
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
21
1.2.2.2
Un système de prélèvement à la source relativement plus sophistiqué que ceux
mis en œuvre à l’étranger
L’articulation entre l’objectif d’atténuation des difficultés financières des contribuables
et le souci de neutraliser les effets de
l’«
année blanche » explique les modalités choisies pour
le prélèvement à la source et sa sophistication par rapport aux modèles étrangers.
L’objectif d’atténuation des difficultés
financières des contribuables a conduit à :
-
rechercher un prélèvement initial de l’impôt sur le revenu le plus proche possible de
l’impôt définitif, afin d’éviter les sur
-prélèvements ou les sous-prélèvements. Cela a conduit à
élaborer une retenue à la source fondée sur une assiette large. Ainsi, au terme de la réforme,
98
% de l’assiette nette de l’IR est soumise au prélèvement à la source, soit par retenue à la
source, soit par acompte contemporain
10
;
- appliquer
un taux de prélèvement personnalisé afin de limiter le reste à payer à l’issue
des campagnes déclaratives. Cette caractéristique participe également à la limitation des
régularisations, au prix d’une certaine complexité de gestion du taux pour l’administr
ation. À
l’inverse, de nombreux pays ont fondé leur système de prélèvement à la source sur un taux fixe
standardisé. Ainsi, en Belgique, la retenue à la source de l’impôt est fondée sur des précomptes
prélevés sur les salariés et sur une retenue peu personnalisée ne tenant pas compte de toutes les
atténuations auxquelles les salariés peuvent avoir droit ;
-
prendre en compte les changements de situation personnelle en cours d’année. Le
dispositif choisi en France impose à l’administration fiscale de procéde
r au calcul du taux de
PAS, en prenant notamment en compte en cours d’année les déclarations faites par les
contribuables au sujet de l’évolution de leur situation personnelle. À l’inverse, le système
allemand de prélèvement à la source met à la charge des
tiers collecteurs l’obligation de calculer
le taux de retenue à la source, en fonction des revenus annuels de l’employé et de sa situation
personnelle.
L’objectif de neutralisation de l’année blanche a conduit à
:
-
créer un crédit d’impôt de
modernisation du recouvrement pour ne pas effectuer une
double imposition ou un paiement de l’impôt sur le revenu lissé sur plusieurs années. Le
dispositif choisi en France se distingue en ce sens du dispositif mis en place aux Pays-Bas
(étalement du paiem
ent de l’impôt jusqu’à cinq ans) et au Royaume
-Uni (aménagement
temporaire de deux exercices fiscaux de 18 mois pour ne pas perdre l’imposition d’une année)
lors du passage à la retenue à la source dans ces deux pays ;
- maintenir les crédits et réductions
d’impôts associés à l’impôt sur le revenu afin de ne
pas bouleverser les secteurs économiques concernés et à verser en cours d’année un acompte
du bénéfice des crédits ou réductions d’impôts correspondant aux revenus de l’année
précédente, aux contribuabl
es concernés, sans attendre la liquidation de l’impôt.
A contrario
,
10
Source : projet de loi de finances pour 2017, évaluation préalable du prélèvement à la source, page 26. Le
glossaire en annexe définit l’acompte contemporain.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
22
au Danemark, les crédits d’impôts ont été annulés parallèlement à l’effacement de l’impôt sur
le revenu lors de la transition au prélèvement à la source.
Afin de préserver les ressources fiscales, il a été décidé de :
-
distinguer les revenus exceptionnels des revenus non exceptionnels de l’année fiscale
sur laquelle le crédit d’impôt de modernisation du recouvrement s’applique, afin d’éviter une
optimisation d’opportunité des revenus
;
- confier la retenue à la source à des tiers débiteurs de revenus (employeurs, organismes
versant les pensions de retraite ou les indemnités de chômage…)
, plutôt que mettre en place un
prélèvement mensuel par l’administration fiscale
, afin de sécuriser la collecte automatique et
d’adosser cette collecte à l’évolution contemporaine des revenus.
1.3
Une réforme qui s’est
opportunément appuyée sur des pratiques et
dispositifs existants
À partir de la fin 2015, l’administration fiscale a mis en place une méthode origi
nale de
conduite de la réforme, dont les grands choix ont été dictés par une contrainte de délais forte,
la mise en œuvre du prélèvement à la source ayant été prévue dans un premier temps pour le
1
er
janvier 2018.
1.3.1
Une animation de projet confiée à une structure légère créée à cet effet
La conduite de projet a été confiée à l’administration fiscale en juin 2015. Compte tenu
du nombre de parties prenantes, des interdépendances et du caractère impératif du calendrier, il
a été décidé en juillet 2016 de mettre en place une gouvernance, une organisation et une
comitologie spécifiques à la réforme.
La stratégie de la réforme a été pilotée directement au niveau des différents ministres en
charge de la réforme, en présence des directeurs d’administration centrales
concernés (DGFiP
et direction de la sécurité sociale). La priorité donnée par les ministres successifs à cette réforme
a été continue, ce qui a soutenu son déploiement et s’est traduit par plusieurs «
tours de France »
ministériels pour présenter la réforme aux contribuables et aux collecteurs, ou pour délocaliser
les comités de pilotage
11
.
Une mission « prélèvement à la source »
, composée d’une petite équipe de quatre à sept
personnes, de juin 2016 à juin 2019, a été créée et mandatée pour assurer le pilotage de la
conception, du développement, de la représentation et du déploiement de la réforme au sein et
hors de la DGFiP. Elle a travaillé sans le soutien de cabinets de conseils privés. La mission
prélèvement à la source était intégrée à la fois au sein du service de la gestion fiscale de la
DGFiP (la cheffe de mission était parallèlement cheffe de bureau puis sous-directrice) et
11
Tour de France 2017 du secrétaire d’État en charge du budget, M. Christian Eckert. Tour de France 2018 du
ministre de l’action et de
s comptes publics, M. Gérald Darmanin.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
23
rattachée directement au directeur général de la DGFiP et à la directrice de la législation fiscale.
La mixité de son positionnem
ent, la taille et la composition de l’équipe (issus de différents
services de la DGFi
P) semblent avoir engendré l’autorité nécessaire à l’impulsion sur plusieurs
années de la réforme et à la convergence des différentes parties prenantes (administrations
co
ncernées, les services métiers, services en charge des systèmes d’information, les tiers
distributeurs de revenus, contribuables).
Cette mission « prélèvement à la source » a mis en place une comitologie à laquelle
participait activement la direction de la sécurité sociale. Un poste de chargé de mission
prélèvement à la source a été créé au sein de cette dernière afin d’assurer le pilotage
opérationnel de l’intégration des verseurs de revenus de remplacement à la réforme. La
personne en charge de cette mis
sion assurait également l’articulation entre le prélèvement à la
source et le projet de déclaration sociale nominative (DSN
12
), en liaison avec la maîtrise
d’œuvre de la DSN, le
groupement d’intérêt public pour la modernisation des déclarations
sociales (GIP MDS)
. Elle s’assurait également de la prise en compte des complexités de gestion
du prélèvement à la source pour les particuliers employeurs.
Les fédérations des principales organisations syndicales professionnelles et les
représentants de collecteurs
publics ont été consultés lors de l’élaboration de la réforme
13
. La
mission a associé les acteurs du prélèvement à la source dans les territoires à la conduite de la
réforme, notamment en prenant en considération les informations transmises par les
correspondants prélèvement à la source nommés au sein de chaque direction départementale ou
régionale du réseau des finances publiques.
Le déploiement de la réforme s’est fondé sur les axes suivants
:
- l
’impératif de frugalité des responsabilités nouvelles demand
ées aux tiers collecteurs
de l’impôt sur le revenu
; il n’a pas été créé une nouvelle plateforme de déclaration, de transfert
d’information ou de paiement. Les données nécessaires au calcul et au prélèvement de la
retenue à la source ont été intégrées dans le dispositif de la déclaration sociale nominative, sans
que la création d’une nouvelle plateforme soit nécessaire
;
- l
a pédagogie et l’écoute des tiers collecteurs
; la mission prélèvement à la source a
associé les parties prenantes afin d’adapter le ca
dre juridique du prélèvement à la source aux
contraintes techniques et pratiques et inversement. Le GIP MDS, en charge de la DSN, est resté
vigilant à cette méthode de travail collaborative, clef du succès de la DSN. Le GIP MDS a
utilisé également cette ap
proche lors de l’élaboration de la déclaration pour le prélèvement à la
12
Créée par la loi n°2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches
administratives.
13
Première vague de consultation en 2015 : ACOSS, AGIRC-ARRCO, AFEP, Banque de France, CNAV,
CNAVPL, CCMSA, CNAMTS, CNRACL, CGPME, CFONB, CSOEC, DGOS, Éditeurs de logiciels, FBF,
FNOPH, FEPEM, FNSEA, MEDEF, OCBF, CFE-CGC, FO, CGT, CFDT, CFTC, Pôle Emploi, RSI, UNAPL,
UNASA, UPA. 2
e
vague de consultation en 2016 : ACOSS, AGIRC-ARRCO AFEP, CCMSA, CNAMTS, CNAV,
CNRACL, CGPME, CSOEC, DGCS, FNOPH, FNSEA, Ministère de la Défense, MEDEF, Pôle Emploi, La Poste,
RSI, FFA-FNMF-CTIP, AMF, Ville de Paris, ARF, APVF, France Urbaine, Paris Musée, Métropole Européenne
de Lille, Conseil Général Seine st Denis, AP-HP, CNDCH, FHF, DGOS, union des caisses de France Congés
Intempéries BTP, UNASA, UNAPL. Sources : évaluation préalable du prélèvement à la source, pages 361 et 362,
et administration fiscale.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
24
source des revenus autres, laquelle était nécessaire pour effectuer une retenue à la source sur
tous les revenus hors salaires (traitements, retraites, rentes, indemnités chômage, indemnités
journalières de sécurité sociale, etc.). La méthode a été déclinée dans tous les territoires via les
correspondants prélèvement à la source en directions départementales des finances publiques ;
- le déploiement de la réforme par étapes techniques combinées ; la méthode de projet
éprouvée par l’administration fiscale avec le programme de modernisation « Copernic »
14 a
été réutilisée afin de protéger les systèmes d’information existants, sécuriser les
développements existants dans le cadre d’une politi
que globale de maintenance-adaptation des
systèmes d’information
;
- l
a mise en place de tests et pilotes réguliers pour contrôler l’avancée du dispositif et
l’appropriation de la réforme par les tiers collecteurs
;
- une pédagogie de la réforme et une écoute renforcée des contribuables par
l’administration fiscale, interlocutrice unique du contribuable pour le calcul de l’impôt sur le
revenu et le calcul du taux de PAS.
À chaque étape du projet, la mission PAS était responsable du respect du calendrier des
travaux, la cohérence et l’adéquation entre le cadre juridique de la réforme et les paramètres
techniques, métiers et organisationnels retenus.
1.3.2
Le choix de l’adossement du prélèvement à la source à la déclaration sociale
nominative
1.3.2.1
Une demande limitée de nouvelles données pour les employeurs utilisant la
déclaration sociale nominative
Un choix technique fondamental du prélèvement à la source a été de l’adosser à la
déclaration sociale nominative (DSN). Cette dernière permettait en effet de bénéficier d’un
dispositif de recouvrement déjà existant, fondé sur une logique de déclaration dématérialisée et
simplifiée ainsi que sur des transferts de données intégrés aux logiciels de paie et sur un principe
de « frugalité des informations » demandées aux déclarants.
En pratique, lors de la déclaration sociale nominative mensuelle, les entreprises
indiquent à l’administration fiscale le montant des retenues à la source effectuées sur les revenus
des salariés, prélevées sur le fondement des taux à appliquer transmis préalablement par
14
Le programme Copernic, lancé en 2001, est un programme de modernisation des outils informatiques dont
disposent les services fiscaux. Cf. Cour des comptes, la gestion du programme Copernic, septembre 2009,
www.ccomptes.fr
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
25
l’administration fiscale. Les retenues à la source sont ensuite versées à l’administration
fiscale
15
.
Un
scenario
de réforme sans adossement à la déclaration sociale nominative avait été
envisagé par l’administration fiscale. Il n’a pas é
té retenu car il aurait conduit à dépasser les
délais imposés pour la réforme, à créer une nouvelle plateforme déclarative et,
in fine
, à devoir
renoncer à un taux personnalisé de prélèvement à la source pour appliquer un taux forfaitaire
se traduisant par
d’importants restes à payer ou des sommes trop versées.
En définitive, l’adossement à la DSN a été déterminante pour la mise en œuvre de la
réforme du PAS. Techniquement, ce dernier apparaît comme une ligne supplémentaire de la
DSN et n’entraîne qu’un su
rcroît minime de données nouvelles à intégrer pour les entreprises
collectrices.
Synthèse des données utilisées dans la DSN pour le PAS
Source
: Cour des comptes, d’après le bilan de la phase pilote du PAS
15
Les échanges entre les tiers collecteurs de l’impôt sur le revenu et l’administration fiscale sont détaillés
supra
dans le schéma n°2 : « les actions permettant la retenue à la source ».
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
26
La déclaration sociale nominative
La déclaration sociale nominative (DSN) permet aux entreprises de déclarer, de calculer
et de payer les prélèvements sociaux en une déclaration unique, mensuelle et entièrement
dématérialisée, fondée sur les logiciels de paie, en parallèle du paiement des salaires de leurs
salariés. Plus de 1,8 million déclarations sont transmises chaque mois et concernent plus de
20 millions de salariés
16
.
Elle constitue un progrès important pour la modernisation de la protection sociale en
fusionnant 45 déclarations destin
ées à Pôle emploi, l’Assurance maladie, l’Agirc
-Arrco, les
Urssaf, les organismes complémentaires de santé, etc. La DSN répond ainsi au principe de
simplification « dites-le nous une fois », en vertu duquel les administrations ne peuvent
demander une secon
de fois des données déjà obligatoirement déclarées à l’une d’entre elles.
Elle contribue en outre à fiabiliser les déclarations de prélèvements sociaux des entreprises et à
l’attribution à bon droit des prestations et des aides sociales qui prennent en com
pte les
ressources d’origine salariale.
Discutée tout au long des années 2000 et instaurée par la loi 2012-387 du 22 mars 2012
relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives, la DSN
correspond à une ambition ancienne et a nécessité des longs échanges au sein de la sphère
sociale afin de rapprocher les besoins et les modalités de déclaration. Après une montée en
charge progressive à partir de début 2015, l
a DSN a été mise en œuvre en 2017 pour l’ensemble
des employeurs du secteur privé du régime général et du régime agricole de sécurité sociale,
puis a été généralisée à tout le secteur privé en 2019.
La maîtrise d’ouvrage opérationnelle de la DSN a été confiée au groupement d’intérêt
public pour la modernisation des déclarations sociales (GIP MDS
17
), qui réunit tous les acteurs
de la protection sociale, qu’elle relève de la sécurité sociale ou de conventions entre les
partenaires sociaux, les fédérations patronales et les confédérations de salariés, ainsi que les
éditeurs de logiciels et les experts comptables.
16
Source : GIP MDS, 2020.
17
Le GIP-MDS a été créé en 2000 pour mutualiser les moyens et les expertises des organismes de protection
sociale en terme de dématérialisation et faciliter aux entreprises et à leurs représentants l’accès aux déclarations
dématérialisées. Il regroupe les organismes de protection sociale et les représentants de la prévoyance collective,
de la mutualité et des assurances. Les membres associés sont les fédérations patronales (Medef, CPME, U2P),
l’UNAPL
, les trois confédérations de salariés (CFDT, CGT, CGT-FO) et les représentants des grands utilisateurs
que sont les éditeurs de logiciels (Syntec numérique) et les experts-comptables
(Conseil supérieur de l’Ordre)
.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
27
1.3.2.2
Un dispositif de transmission des données du prélèvement à la source
ad hoc
pour
les employeurs publics, sur le modèle de la déclaration sociale nominative
Un canal d’échanges
ad hoc
a dû être créé pour les employeurs publics, la DSN publique
n’existan
t pas
18
et pour les verseurs de revenus autres que les salaires et soumis à l’impôt sur le
revenu. L’objectif de la frugalité des données demandées, l’ampleur des développements
nécessaires et la volonté d’œuvrer pour une harmonisation des normes employées
a conduit
l’administration fiscale à copier le dispositif de la DSN et à confier au GIP MDS la création
d’un dispositif appelé «
Prélèvement à la source des revenus autres » (ci-après, PASRAU).
PASRAU concerne 4 % des collecteurs : les employeurs publics et les organismes
versant des revenus de remplacement : la CNAM et la MSA, la CNAF, les organismes
conventionnés de la Sécurité sociale des indépendants réunis au sein de l’AROCMUT
(mutuelles) et de la ROCA (assureurs), les 42 régimes de retraite, dont la
CNAV et l’Agirc
-
Arrco, l’Acoss, les organismes complémentaires adhérents à l’une des trois fédérations
CTIP/FFA/FNMF, Pôle emploi, les caisses de congés payés.
Il concerne également l’agence
des services de paiement (ASP), les mandataires judiciaires et les entreprises déclarant
via
PASRAU des revenus autres que des traitements et salaires.
PASRAU concerne ainsi 60 % des 44 millions de foyers fiscaux, pour une partie ou
pour la totalité de leurs revenus
19
.
Ce système assure de manière sécurisée la collecte des données fiscales relatives à des
revenus de remplacement et aux revenus salariaux de la fonction publique et leur transmission
à la DGFiP. PASRAU constitue une DSN publique allégée (100 rubriques contre 300)
20
.
Comme pour le PAS, les tiers collecteurs effectuent les déclarations et les appels de taux de
prélèvement à la source auprès de la DGFiP. L’administration fiscale identifie l’individu
concerné et communique en retour le taux de prélèvement à la source à appliquer et le dispositif
permet le calcul, la gestion et le recouvrement du prélèvement à la source.
1.3.3
Des systèmes d’information développés principalement à partir des
applications existantes
Les systèmes d’information de la DGFiP ont été ajustés pour répondre au
x besoins de
la réforme dans les délais demandés tout en préservant leur architecture générale. L’étude
d’urbanisation réalisée pour mesurer les évolutions nécessaires des systèmes d’information de
la DGFiP a conduit à une stratégie d’
appui sur les applications existantes, en développant une
politique de maintenance et rénovation. Des solutions réversibles le plus longtemps possible
18
Le déploiement d’une déclaration sociale nominative (DSN) pour la fonction publique était prévue en trois
vagues; la dernière échéance étant fixée au 1er janvier 2022 ; Cf. Décret n° 2018-1048 du 28 novembre 2018 fixant
les dates limites pour la transmission obligatoire de la déclaration sociale nominative pour les régimes mentionnés
aux 1°, 2° et 3° de l’article r.711
-1 du code de la sécurité sociale.
19
Source : avis de la DINSIC sur le prélèvement à la source, janvier 2017, www.numerique.gouv.fr.
20
Pasrau constitue une étape dans le déploiement de la DSN publique.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
28
ont été développées afin de ne pas mettre en danger les applications existantes en cas
d’annulation de la réforme et d’utilisa
tion de solutions génériques permettant de garder de
l’adaptabilité
en cas de besoins nouveaux
21
. Une quarantaine de composants du système
informatique de l’administration fiscale
ont été créés ou ont évolué entre 2017 et 2019
22
.
Principaux blocs
fonctionnels développés par la DGFiP dans son système d’information
pour permettre le déploiement du prélèvement à la source
-
SACRE
(système automatisé de collecte rénové) :
- Réception des flux issus de la DSN et de PASRAU ;
- Identification du bénéficiaire de revenus dans les référentiels de personnes (à partir de
son NIR et/ou de ses coordonnées d’état civil) et de son taux d’imposition;
- Élaboration puis renvoi des comptes rendus métiers nominatifs et financiers à
destination des collecteurs ;
- Calcul des éventuelles amendes dont sont redevables les collecteurs ;
- Alimentation de la déclaration pré-remplie du bénéficiaire de revenus.
-
GestPAS
(Gestion du prélèvement à la source par l’usager)
:
- Espace de déclaration des changements de situation et de choix de taux de prélèvement
pour le contribuable;
- Espace de suivi des prélèvements effectués au titre du prélèvement à la source pour le
contribuable ;
- Calcul des sanctions applicables en cas de modulation excessive notamment.
-
E-CV
(Créances et versements) :
- Joint entre le bloc SACRE et les applicatifs de la sphère des professionnels.
-
SPEP
:
- Agrégateur des créances associées à des SIRET en des créances au niveau des SIREN.
-
PARSIFAE
:
- Transmission à la Banque de France des ordres de paiement ;
- Constitution du référentiel des comptes bancaires des contribuables pour le PAS ;
- Outil permettant aux collecteurs de reverser les prélèvements à la source en cas
d’anomalie sur la DSN et PASRAU.
1.3.4
Une phase de tests amont de grande ampleur
Des pilotes de tests ont été mis en place afin de favoriser l’appropriation de la réforme
par les différents collecteurs. L’enjeu était de gérer la réalisation d’une réforme conçue en mode
«
big bang
», c’est
-à-dire déployée en une fois à une date donnée avec une possibilité très
21
La
méthode de gestion de la production se rapproche d’une « gestion allégée » ou encore gestion « au plus
juste » (« lean »).
22
Source : évaluation préalable sur le prélèvement à la source, PLF 2017.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
29
limitée de retour en arrière à partir de cette date. Le principe d’une expérimentation a été écarté
pour respecter le principe d’égalité de traitement des contribuables. La sécurisation en
production du prélèvement à la so
urce s’est donc fondée sur la
détection lors des tests
d’anomalies ou de dysfonctionnements et leur résolution a fait partie intégrante d’un processus
de test.
La première vague de tests a eu lieu à l’été 2017 afin de contrôler la sécurité des
échanges entre collecteurs et administration fiscale et la correcte gestion du prélèvement à la
source dans le système d'information des collecteurs. 7 735 déclarations ont été déposées par
573 collecteurs (337 pour la DSN et 236 pour la déclaration PASRAU) et 68 éditeurs
23
. Le bilan
de cette première campagne de test a conclu à la stabilité du dispositif même si des
améliorations étaient nécessaires du point de vue technique et fonctionnel, en termes
d’ergonomie, de services offerts aux utilisateurs et d’identification
des contribuables et de délai
de résolution des anomalies. À l’issue, des tests sur une plateforme de production en condition
réelle ont été proposés aux collecteurs publics en raison du report de la réforme d’une année
24
.
De nouvelles campagnes de tests sont intervenues en 2018 et 2019, notamment pour permettre
aux collecteurs de tester. Ces nouveaux tests ont permis notamment de remédier aux sujets des
contrats courts et de la règle de l’arrondi. Ils ont conduit à identifier le besoin
d’accompagnement sp
écifique des collectivités territoriales
25
.
Une campagne de préfiguration
du prélèvement à la source a été déployée sur les bulletins de salaires des derniers mois de 2018.
1.3.5
Des efforts importants de pédagogie vis-à-vis des contribuables et des tiers
collecteurs
1.3.5.1
Une campagne de communication vis-à-vis des contribuables et des tiers
collecteurs
La campagne de communication a été déployée en direction des contribuables comme
des tiers collecteurs. Elle a débuté en 2017 pour se clore en 2020. Son coût s’est
élevé à 13
M€
26
.
La campagne d’information et de sensibilisation aux nouvelles responsabilités des
collecteurs (vidéos, infographies, kit collecteur) développée par l’administration fiscale a
largement été soutenue par les «
pilotes d’apprentissage
» et par le «
dispositif d’écoute
» mis
en place par le GIP MDS. La sphère sociale a organisé une communication particulière pour les
collecteurs de son périmètre. Une communication spécifique a ensuite été élaborée vers certains
collecteurs, particulièrement les collectivités territoriales en 2019.
Concernant les usagers, la campagne d’information s’est fondée sur le
message « le
prélèvement à la source s’adapte à votre vie
». Celui-
ci a été relayé à l’échelle nationale
via
les
23
Bilan de la phase pilote du PAS, rapport au Parlement, septembre 2017, www.impots.gouv.fr
24
Idem.
25
Source : mission communication, DGFiP.
26
Détails en annexe n°3.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
30
médias de grande écoute (télévision, radios, réseaux sociaux). La sensibilisation a été
systématique lors des campagnes déclaratives avec en 2018 un encart informatif sur le
prélèvement à la source lors des envois de déclaration papier et une information sur le numéro
d’appel spécial PAS. Le site
impots.gouv.fr a été abondé sur le sujet ; un site
www.prelevementalasource.fr
a été créé pour l’occasion et un dispositif de simulation
de taux
a été proposé aux usagers sur GESTPAS.
Des envois massifs de courriels en janvier 2019
- 3 et 4 janvier 2019
: courriels d’information sur l’acompte RICI envoyés à 8,5 millions de
contribuables ;
- 9 et 11 janvier 2019
: courriels d’information aux contribuables non bénéficiaires de l’acompte
envoyés à 14 millions de contribuables ;
- 14 janvier 2019
: courriels d’information sur le taux non personnalisé envoyé à
400 000 contribuables.
La communication a été également déployée dans les territoires. Les chargés de
communication locaux ont participé à la campagne de communication en réalisant plus de
1 400
évènements départementaux. En 2020, la communication s’est orientée sur les
particuliers employeurs, en partenariat avec l’ACOSS, et sur les primo
-déclarants.
1.3.5.2
La mi
se en place d’un dispositif de réponse personnalisée aux questions des
contribuables
Parallèlement à la communication générale sur la réforme, les contribuables ont
bénéficié d’une offre de service élargie en matière d’accueil, d’écoute et de renseignement.
L’administration fiscale a développé progressivement à partir des années 2010 une o
ffre de
service « multi-canal
» pour s’adapter aux pratiques de sollicitation des usagers et gérer les flux
d’échanges associés. Des plateformes téléphoniques généralistes ou thématiques ont été créées
pour désengorger les services des impôts et élargir la
plage horaire d’ouverture du service. Un
dispositif de demande de rendez-
vous en ligne a été déployé en 2017 pour fluidifier l’accueil
en guichet et proposer d’autres modes d’échanges (échanges en ligne, conférences
téléphoniques, visio-conférences). Une
messagerie sécurisée à disposition dans l’espace
particulier des contribuables a été mise en place à partir de 2016, qui permet de faciliter
l’affectation des sollicitations des contribuables aux services compétents.
À l’occasion de la réforme du PAS, les
contribuables ont pu solliciter l’administration
fiscale par courriel aux services des impôts ou par messagerie sécurisée dans l’espace personnel
déployée à partir de 2016. Un numéro national d'assistance à la mise en place du PAS
27
a
fonctionné d'avril à décembre 2018, principalement pour gérer les options sur l'individualisation
27
Numéro surtaxé 0811 368 368
LA MIS
E EN ŒUVRE DU PRELEV
EMENT A LA SOURCE
31
des taux au sein du foyer ou la non-communication du taux personnalisé à l'employeur. Il a été
remplacé au 1er janvier 2019 par un numéro non surtaxé
28
, accessible du lundi au vendredi de
8h30 à 19h (heure métropolitaine). Les contribuables ont pu se présenter spontanément au
guichet ou utiliser le dispositif de rendez-vous déployé à partir de 2017 (conduisant à des
échanges en ligne ou en présentiel, à des appels téléphoniques, des visioconférences).
Ces actions ont été complétées par l’assistance en ligne personnalisée proposée aux
usagers lors du parcours de déclaration en ligne (TéléIR) et de gestion du prélèvement à la
source (GESTPAS). Ainsi, les usagers ont pu demander à dialoguer en ligne ("chat") avec les
plateaux d'assistance téléphonique pour avoir des réponses directes et rapides à leurs questions.
1.4
Une conduite de projet globalement satisfaisante
1.4.1
Un projet qui a satisfait à la majorité des recommandations de la Cour en
matière conduite des grands projets informatiques
La Cour des comptes a fait en 2020 des recommandations en matière de conduite des
grands projets informatiques de l’État
, notamment en termes de délais, de mutualisation des
moyens et de mesure des coûts
29
.
Le projet PAS est en conformité avec huit des onze recommandations de la Cour des
comptes et n’est pas concerné pour trois recommandations. Néanmoins, l’expertise de la Dinum
n’a pas été sollicitée dans l’étude préalable du projet «
prélèvement à la source », en dépit du
cadre règlementaire ayant pour objet de diffuser cette expertise. La présentation du projet à
cette dernière a été déposée tardivement, alors que des premiers développements avaient été
réalisés.
28
Numéro non surtaxé 0809 401 401
29
Cour des comptes, Conduite des grands projets informatiques de l’État, 2020
.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
32
Conformité du projet PAS au regard des recommandations pour la conduite
des grands projets informatiques de l’État
Recommandations
PAS
Intervention systématique de la Dinum dans les phases d’études préalables
Effectué mais avec retard
Pas de grand projet numérique dont la réalisation dépasserait cinq ans
Conforme (quatre ans)
D
ésignation d’un responsable unique ayant autorité pour prendre les
décisions et les faire appliquer par les équipes engagées
Conforme (mission PAS)
Pilotage par les délais en structurant les projets autour de jalons courts
Conforme
Respecter les ratios minimaux de ressources humaines internes nécessaires au
pilotage et à la réalisation des projets
Conforme
Intégrer les besoins des utilisateurs et évaluer leur satisfaction
Conforme
Distinction des coûts de construction des coûts récurrents
Conforme (études MAREVA)
Examiner préalablement la possibilité de privilégier une solution mutualisée
Conforme (DSN)
Source : Cour des comptes
1.4.2
Des délais respectés
La réforme du prélèvement à la source a été réalisée avec un délai imposé par la loi au
1
er
janvier 2018, puis au 1
er
janvier 2019
30
.
Un peu plus de quatre années ont été nécessaires pour mettre en place le PAS. Le
panorama des grands projets de transformation des systèmes d’information de l’État, élaboré
pa
r la direction interministérielle du numérique, révèle des délais cibles d’aboutissement de
près de sept ans et un taux d’écart calendaire moyen de 24
%. Le projet PAS se situe à la
quatrième position des grands projets numériques
de l’État en termes de ra
pidité de
déploiement, sur 42 projets suivis
31
.
30
Ordonnance n° 2017-1390 du 22 septembre 2017 relative au décalage d'un an de l'entrée en vigueur du
prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu
31
Source : 11
e
édition du p
anorama des projets SI de l’État dont le coût prévisionnel est supérieur à 50
M€, élaboré
par la Dinum en juillet 2020. Les projets suivis sont notamment Cyclades, Portalis, France visas, etc.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
33
Le pilotage de la réforme s’est fondé sur le respect du calendrier prévu par le législateur.
La vigilance sur le respect des délais a été notamment assurée par la mission « prélèvement à
la source »58
. Le re
port d’intégration des particuliers employeurs dans le prélèvement à la source au
1
er
janvier 2020 montre que la priorité a été donnée au respect du délai pour la majorité des
contribuables plutôt qu’au basculement simultanément de l’intégralité des salari
és dans ce
système.
1.4.3
Un coût pour la DGFiP estimé à 214,6 M€
L’estimation du coût complet du prélèvement à la source pour l’économie française
nécessiterait de consolider les dépenses faites dans le cadre de ce projet par les administrations
publiques ainsi que par les entreprises, notamment pour la mise à jour de leurs logiciels de paye.
Les données nécessaires à l’établissement d’un tel tableau d’ensemble ne sont pas disponibles.
En revanche, il est possible d’identifier le coût direct du prélèvement à la
source pour la DGFiP.
Celui-
ci était estimé à 214,6 M€ en avril 2021. Il a été calculé sur le fondement d’études
en «
Méthode d’analyse et de remontée de la valeur
» (ci-après MAREVA), une
méthodologie
interministérielle d’évaluation des projets informa
tiques objectivant les coûts et les gains
attendus sur les plans économiques, fonctionnel, stratégiques.
Bilan du coût du prélèvement à la source 2016-2020
Dépenses d'investissement
(2016-2020)
Dépenses de fonctionnement
(2019-2020)
Coût complet du PAS
(2016-2020)
181,1 M€
33,5 M€
214,6 M€
Source : DGFiP
Ce coût n’intègre pas les dépenses des autres administrations liées au prélèvement à la
source et a connu une dérive dans le temps. Alors qu’il avait été estimé à 159,7 M€ en 2016, il
s’élevait à 214,6
M€ en 2021, soit une augmentation de 25
%. Cet écart reste toutefois inférieur
à la moyenne constatée par la Dinum sur l’ensemble des projets SI de l’État (+28
%
32
).
L
’estimation a fait l’objet d’ajustements réguliers et d’une extension de son périmètre
pour intégrer les dépenses de communication et de formation, les dépenses liées à la
prolongation des tests et au développement de nouvelles fonctionnalités (Cf. tableau n°5).
32
Source : 12
e
édition du panorama des grands SI de l’État, Di
num, novembre 2020.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
34
Coût du PAS estimé
de 2016 à 2021 (en M€)
Coût
complet
Dont coût
investissement
T2*
Dont coût
investissement
hors T2*
Périmètre
étude
MAREVA
décembre 2016
159,7
72,8
50,3
Dépenses MOA, AMOA et formation,
coût de fabrication, de fonctionnement
et d'assistance
étude
MAREVA
second
semestre 2017
171,6
71,6
68,7
+ Intégration des dépenses de
communication et ajustement de
dépenses (assistance GIP MDS, etc.)
étude
MAREVA
janvier 2018
195,0
78,0
87,2
+ Intégration des dépenses liées aux
nouvelles fonctionnalités et au décalage
du PAS avec prolongation des tests
étude
MAREVA
novembre 2018
212,2
73,2
105,6
+ Intégration de charges non estimées
(coûts d'affranchissement et d'éditique,
ajustement dépenses de communication)
et fiabilisation des postes de dépenses
étude
MAREVA
avril 2021
214,6
70,0
111,2
Dépenses d'investissement actualisées à
partir des exécutions 2020 et mise à jour
des dépenses de communication
Source
: Cour des comptes, d’après les données de l’administration fiscale
; * T2 : frais de personnel.
Les dépenses d’investissement informatique
depuis le lancement du projet ont
représenté un coût total de 112
M€ (dont 73
M€ de coûts directs hors frais de personnel)
33
. La
part du prélèvement à la source dans le budget informatique de l’administration fiscale
34
oscille
entre moins de 1 % (2016) à 12,8
% (2019) sur la période considérée. En 2020, cette part s’est
réduite à 7 %. Les
dépenses d’investissement informatique sous
-traitées se sont élevées à
environ 66
M€. Ainsi, la conception des applicatifs, la définition des besoins, la mise en place
de phases de tests et d'intégration des développements au sein du système d'information de la
DGFiP a nécessité l'apport de prestations dites d'assistance à maîtrise d'ouvrage pour un
montant global de 10,4
M€. Le développement des programmes, et leur insertio
n dans une
architecture informatique adaptée a impliqué un recours à une assistance externe en maîtrise
d'œuvre pour écrire ou adapter des applicatifs (coût total de 33,9
M€), et pour faire évoluer
l'architecture et l'articulation des systèmes d'information (11,5
M€).
Les travaux d'adaptation de l'applicatif du GIP MDS aux besoins spécifiques de la
DGFiP dans le cadre du prélèvement à la source pour les salariés (convention dite «PAS DSN »)
33
Le détail des coûts est présenté en annexe.
34
La note d’exécution budgétaire «
gestion des finances publiques et des ressources humaines » 2021 signale la
hausse de dépenses d’informatique de la DGFIP et rappelle que celle
-ci contribue à combler la dette technologique
de la DGFIP, page2
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
35
et le développement d'un système informatique de réception et de traitement des données PAS
pour les autres revenus concernés (convention dite « Pasrau ») ont mobilisé 10,3
M€
35
.
1.4.4
Un jugement positif mais des demandes récurrentes
d’information formulées
par les contribuables
1.4.4.1
Un jugement positif des Français sur la réforme
Les sondages réalisés après la première année de réforme révèlent une bonne opinion
des Français concernant le prélèvement à la source et 81 % des Français ne souhaitent pas un
retour à l’ancien système
36
.
Graphique n° 1 :
Opinion des Français vis-à-vis du passage au prélèvement à la source
Source : Mesures fiscales de la DGFiP sondage Ipsos, janvier 2021
35
Idem.
36
Sondage effectué par méthode des quotas, du 19 au 27 janvier 2021, sur un échantillon de 1 002 Français âgés
de 18 ans et plus, soumis à l’IR, considéré comme constituant un échantillon nati
onal représentatif de cette
population. Source : DGFiP
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
36
1.4.4.2
Une progression importante des sollicitations des contribuables auprès de
l’administration fiscale parallèle à la montée en puissance du prélèvement à la
source
Le suivi du traitement des sollicitations usagers concernant spécifiquement le
prélèvement à la source est impossible dans l’état actuel des systèmes d’information. En effet,
l’administration fiscale ne décompte pas les courriers reçus tandis que le suivi du
nombre
d’appels téléphoniques dans les services locaux n’est devenu obligatoire qu’en 2020. Par
ailleurs, les données disponibles ne permettent pas de suivre par sujet les différentes demandes
d’information adressées par les contribuables à l’administratio
n fiscale sur la totalité des canaux
de contact disponibles (accueil en
guichet, numéro national d’assistance, appel téléphonique
aux services, courrier, messagerie, courriel aux services, rendez-vous). Il
n’
est donc pas
possible d’imputer au prélèvement à
la source l’augmentation constatée au cours des dernières
années.
Celle-
ci n’en demeure pas moins très sensible sur la période allant de 2017 à 2020, ce
qui suggère un lien avec la mise en œuvre du prélèvement à la source. Entre 2018 et 2019, près
de 2 m
illions de courriels supplémentaires ont été envoyés à l’administration fiscale et
2,7 m
illions d’appels téléphoniques de plus ont été adressés à l’administration fiscale.
Sollicitations de
l’administration fiscale par les
contribuables de 2017 à 2020
2017
2018
2019
2020
Évolution 2018-2019
Nombre de courriels
envoyés*
10 983 046
12 303 453
14 296 800
16 688 031
1 993 347
Accueil guichet hors
RDV
14 570 175
13 637 069
12 349 583
4 044 123
-1 287 486
Nombre de RDV pris
51 212
119 204
521 306
1 106 459
402 102
Appels téléphoniques
plateformes
10 306 164
7 577 091
10 372 933
12 494 928
2 795 842
Appels téléphoniques
services locaux
Non suivi
Non suivi
Non suivi
6 971 410
Source
: Cour des comptes, d’après les données DGFiP
- * : nombre de courriels envoyés par les contribuables à
l’administration fiscale, dont ceux transmis via la messagerie sécurisée
Parallèlement, le nombre de visites sur le site impots.gouv.fr a connu une augmentation
significative entre 2018 et 2020 (+39 % en 2018, + 9 % en 2019 et + 26 % en 2020).
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
37
Nombre de visites sur le site impots.gouv.fr de 2017 à 2020
2017
151 535 899
2018
210 377 610
2019
230 360 020
2020
289 537 177
Source : DGFiP
Face à cet afflux de sollicitations, la qualité du service rendu par
l’administration fiscale
a eu tendance à légèrement décliner : les délais de réponse et les taux de décrochés se sont
dégradés à la marge sur la période 2017 à 2020.
Taux de délais de réponse et de décroché de la DGFP de 2017 à 2020
2017
2018
2019
2020
Taux de traitement des courriers dans le délai de
deux semaines calendaires
87,2 %
85,9 %
84,7 %
83,6 %
Taux de traitement des courriels dans le délai
d'une semaine calendaire
93 %
92,1 %
89,8 %
89,1 %
Taux de décroché dans les services locaux
70,3 %
61 %
50,5 %
53,1 %
Taux de décroché sur la plateforme PAS
*
85 %*
69 %*
76 %*
Source
: Cour des comptes, d’après les données DGFiP
. Note de lecture : * Un numéro national d'assistance à la
mise en place du PAS a fonctionné d'avril à décembre 2018 et a été remplacé au 1er janvier 2019 par un numéro
non surtaxé, accessible en métropole et dans les DOM.
La réforme du prélèvement à la source illustre la nécessité de renforcer le suivi du
nombre et de la nature des questions que certains dispositifs fiscaux suscitent chez les usagers,
quel que soit le canal de contact utilisé.
Par échantillonnage, l’administration fiscale suit
uniquement les motifs des appels au numéro national d’assistance et recense les motifs de
déplacement en guichets. La DGFiP part du postulat que tous les motifs de contact des
contribuables sont les mêmes quels que soient le canal choisi par l’usager. Or les motifs de
contact par courrier et messagerie sont susceptibles d’être plus complexes que ceux par appel
télép
honique à la plateforme d’assistance car le format permet d’étayer les difficultés présentées
par des pièces justificatives. Par ailleurs, le dispositif d’échantillonnage actuel de la DGFiP ne
permet pas d’appréhender la forte augmentation des contacts dep
uis 2019, qui peuvent suggérer
que des incompréhensions demeurent vis-à-vis du nouveau dispositif.
Renforcer le suivi des motifs de contacts permettrait de mesurer le degré de réponse aux
questions et aux attentes des contribuables, de mieux connaître les publics qui rencontrent des
difficulté et
d’adapter
le dispositif si nécessaire. Le rapprochement avec les contribuables
rencontrant certains types de difficultés récurrentes pourrait être facilité, de même que
l
’adaptation
in itinere
et, si besoin, par
territoires des effectifs affectés à l’accueil, l’écoute et le
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
38
renseignement. Utile
d’une réforme à l’autre,
ce renforcement supposerait une adaptation des
systèmes d’information.
Recommandation n° 1.
(DGFiP) Renforcer le suivi des questions adressées par les
contribuables
à l’administration fiscale
en l’élargissant à l’ensemble des
canaux de
contact.
1.4.5
Des gains de productivité encore difficiles à mesurer
La réalisation de gains de productivité n’a
pas été affichée comme un objectif de la
réforme du prélèvement à la source. Dans le
document d’information
consacré à cette question
dans le cadre du PLF 2017, était ainsi indiqué que «
l’objectif, historique, assigné au passage
à la retenue à la source, de r
éalisation de gains de productivité au sein de l’administration
fiscale [est] désormais dépassé
37
». Cette position faisait suite à la diminution des effectifs de
l’administration fiscale consacrés à la gestion de l’impôt sur le revenu, notamment concernant
le recouvrement amiable des impôts, en raison du mouvement de dématérialisation
38
des
démarches liées à l’impôt sur le revenu. Ainsi, en 2018, 84,7
% du paiement de l’impôt sur le
revenu était dématérialisé et 58 % des ménages le payaient par mensualité. Ce résultat était
stable depuis 2016 malgré les diverses campagnes d’incitation.
La mesure des gains de productivité résultant de la mise en place du prélèvement à la
source
n’en demeure
pas moins nécessaire.
Certaines taches de l’administration fiscales o
nt
disparu : l
es travaux de gestion des contrats de prélèvement de l’impôt sur le revenu et les
encaissements des acomptes et des soldes de paiement par chèque, carte bancaire et en
numéraire pour les contribuables ni mensualisés ni prélevés à l’échéance (
environ 30% des
foyers imposables avant la réforme). Les travaux de relance des défaillants et les demandes de
délai de paiement et de remise gracieuse pour le solde de l’impôt sur le revenu ont diminué.
En
revanche de nouveaux travaux sont apparus : les travaux de gestion du paiement des comptes
dus au titre de l’impôt sur le revenu sans tiers collecteur, le contrôle des procédures de
déclaration et de paiement des retenues à la source et l’assistance des contribuables à la
modulation.
La mesure des conséquences de la réforme sur la productivité se heurte toutefois au fait
que celle-ci
n’a pas encore déployé tous ses effets. Ainsi, le premier cycle de recouvrement
complet (portant sur l’année 2019) s’achèvera en 2021. Par ailleurs, la mise en place de la
réforme a nécessité un accompagnement renforcé des usagers qui devrait s’atténuer dans le
temps.
37
Source : projet de loi de finances pour 2017, évaluation préalable du prélèvement à la source, page 331.
38
Le mouvement de dématérialisation de la gestion de l’impôt sur le revenu
se fondait sur la mensualisation et sur
le paiement en ligne de l’im
pôt sur le revenu : en 2018, 84,7
% du paiement de l’impôt sur le revenu était
dématérialisé et 58 % des ménages le payaient par mensualité (résultat stable depuis 2016 mais supérieur à la
moyenne de mensualisation des autres impôts des particuliers (39,8 % en 2018).
Il s’est également manifesté par
la télédéclaration en 2003, la déclaration pré-remplie dès 2005 et la déclaration automatique en 2020.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
39
E
ffectifs de l’administration fiscale affectés au recouvrement amiable de 2017 à
2019 inclus (en ETP)
2017
2019
Évolution 2017-2019
Évolution 2017-2019 en %
Effectifs affectés
1 328
1 290
-38 ETP
-2,8 %
Source : DGFIP
Il est possible de constater dès à présent une baisse de 38 équivalents temps plein (ci-
après, ETP) des effectifs consacrés au recouvrement amiable entre 2017 et 2019 tandis que les
effectifs affectés à l'accueil généraliste d'orientation, à l'accueil par correspondance, à l'accueil
physique spécialisé et l'accueil téléphonique sont en légère augmentation de 234 ETP sur la
même période
39
.
E
ffectifs de l’administration fiscale affecté
s au renseignement et
à l’accueil de
2017 à 2019 inclus (en ETP)
Services
2017
2019
Évolution
2017-2019
Évolution
2017-2019 en %
SIE et SIP
6 335
6 391
+ 56 ETP
0,8 %
Centres de contacts et centres
impôts services
222,3
400,8
+ 178,5 ETP
80,2 %
Total
6 558
6 792
+ 234,5 ETP
4 %
Source : DGFIP
Le nombre d’emplois dans les services des impôts des particuliers a fortement reculé,
alors que la diminution est de moindre ampleur dans les services des impôts des entreprises.
Cette évolution est cohérente avec le transfert de charges des services des impôts des
particuliers (SIP) vers les services des impôts des entreprises (SIE) résultant de la réforme du
prélèvement à la source, qui substitue 1,7 million d’entreprises collectrices à 17
millions de
foyers pour le paiement de l’impôt sur le revenu.
Sc
héma d’emploi des services des impôts des entreprises,
des services des
impôts des particuliers de 2015 à 2021 (en emplois)
Services de la DGFiP
Emplois
2015
Emplois
2021
Évolution en
nombre d'emplois
Évolution
en
%
39
L’administration fiscale n’a pas été en mesure d’extraire les données concernant les renseignements et l’accueil
liés au PAS.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
40
SIE
18 000
15 964
-2 036
-11,3 %
SIP
13 035
10 031
-3 004
-23,0 %
Source : administration fiscale, Cour des comptes
Cette évolution doit cependant tenir compte d’autres évolutions structurantes mises en
œuvre parallèlement dans le domaine de la fiscalité des particuliers, notamment la
dématérialisation et la simplification des procédures (progression de la déclaration en ligne,
mise en place de la déclaration automatique en 2020), ainsi que les réformes fiscales en cours
(comme la suppression progressive de la taxe d’habitation sur les résid
ences principales). Par
ailleurs, les SIE ont subi un changement de périmètre au cours de la période avec le transfert
des missions de l’enregistrement vers les services départementaux de l’enregistrement (SDE)
et aux services de la publicité foncière (1 2
43 effectifs). À périmètre identique, l’administration
fiscale indique que la baisse des effectifs des services des impôts des entreprises a été de 13,5 %.
1.4.6
L’absence d’un retour d’expérience sur la réforme
Si toutes les parties prenantes s’accordent à considérer la mise en œuvre du prélèvement
à la source comme une réussite, cette réforme n’a pourtant donné lieu à aucun bilan d’ensemble
formalisé. Ainsi, alors que l’Inspection générale des finances avait été
largement sollicitée en
amont de la réforme, aucune mission d’inspection n’a été diligentée pour en tirer les conclusions
ou établir un «
retour d’expérience
». Les points d’intérêt ne manquaient pourtant pas, de la
structure de pilotage originale de la réforme aux rôles respectifs des cabinets ministériels et des
administrations concernées (DGFiP et DLF), sans oublier la coopération interministérielle mise
en place avec la DSS et le GIP-MDS ou encore le fait que la quasi-totalité de cette réforme ait
été conçue en se fondant sur des expertises internes et non en faisant appel à des cabinets de
conseil externes pour la conception et le pilotage.
Cette absence de «
retour d’expérience
» contribue à une perte de la « mémoire de la
réforme », aggravée par la forte rotation des effectifs : les principaux acteurs de la mise en place
du PAS, de la cellule de pilotage aux directeurs d’administration centrale, en passant par les
échelons d’encadrement intermédiaire, ont désormais changé de poste.
Par ailleurs la cellule
de pilotage
a été dissoute à la fin de l’année 2019.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Réforme plusieurs fois repoussée en France, le prélèvement à la source a été une
réussite opérationnelle qui s’est appuyée sur une conduite de projet pertinente.
Cette réussite
résulte d’
une conjonction de facteurs favorables :
- des impulsions politiques fortes et répétées ;
- une appropriation de la réforme par la DGFiP ;
-
la mise en œuvre préalable de la déclaration sociale nominative qui a déterminé
l’architecture
du PAS et facilité, tant le respect des délais que la relative maîtrise des coûts.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
41
La mise en œuvre du prélèvement à la source a rencontré une forte approbation parmi
les Français. Majoritairement hostiles à cette réforme dans les années 2000, ces derniers ont
progressivement évolué au fur et à mesure que la réforme se précisait. Désormais, une très
forte majorité de Français porte un regard positif sur cette modernisation de l’impôt.
Des faiblesses demeurent toutefois. D’une part, la mise en œuvre de la réforme n’a pas
fait disparaître le besoin d’une pédagogie à son sujet. Ainsi, le nombre de questions posées à
l’administration fiscale a connu une très forte augmentation parallèlement à la mise en place
de la réforme. Si l’année 2020 n’est pas représentat
ive en raison de la crise sanitaire, cette
tendance est à observer avec attention et suggère que les efforts d’explication de la réforme
n’ont pas encore opéré tous leurs effets. D’autre part, l’absence d’un retour d’expérience ou
d’un bilan à la suite de
la réforme apparaît dommageable : des conclusions doivent être tirées
des forces et des faiblesses de la méthode mise en œuvre pour le prélèvement à la source afin
d’éclairer la conduite de futures réformes.
LA MISE EN ŒUVRE
DU PRELEVEMENT A LA SOURCE
42
2
AU DELA DE LA REFORME DU RECOUVREMENT, UNE
MODERNISATION DE LA G
ESTION DE L’IMPOT SU
R LE
REVENU
Le prélèvement à la source se présente comme une réforme technique du mode de
prélèvement de l’impôt. Toutefois, cette mesure a été historiquement associée à une
modernisation des autres composantes de l’
impôt sur le revenu. Dans les pays qui ont mis en
place la retenue à la source, le plus souvent à l’occasion d’une crise ou d’un conflit, il s’est agi
de rendre acceptable une forte augmentation du niveau de l’impôt et du nombre de contribuables
concernés.
La situation française se distingue par le fait que le projet de prélèvement à la source n’a
pas été associé à une volonté de montée en puissance de l’impôt sur le revenu, mais bien plutôt
à des objectifs de simplification et de meilleure acceptation du prélèvement. La poursuite de
ces objectifs a rendu nécessaire, au-delà de la réforme du mode de prélèvement, une évolution
des autres composantes de l’impôt.
2.1
Une simplification du recouvrement de l’impôt
2.1.1
Un recouvrement automatique par 1,7 million de tiers collecteurs
La mise en œuvre du prélèvement à la source a substitué 1,7 million de tiers collecteurs
aux 17 millions de foyers fiscaux imposés à l’impôt sur le revenu.
Ces collecteurs sont des employeurs publics (Etat, collectivités territoriales,
établissements hospitaliers, établissements publics), des employeurs privés ainsi que des
organismes versant des revenus de remplacement (Pôle emploi, caisse nationale d’assurance
maladie, caisses de retraite, mutuelles, compagnies d’assurances, institutio
ns de prévoyance,
etc.).
Les employeurs peuvent déléguer leurs obligations déclaratives à des tiers. Ainsi, 44 %
des DSN déposées en mars 2021 sont réalisées par des experts comptables pour le compte des
employeurs
40
.
40
Source : GIP MDS.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
43
Les collecteurs de la retenue à la source
Principales catégories de
collecteurs
Catégorie de
revenus
Estimation du nombre de
collecteurs
Estimation du nombre
d'usagers concernés*
Entreprises privées
Traitements -
salaires
1,6 million
18 millions
État
Traitements -
salaires
1
2,5 millions
Collectivités territoriales
Traitements -
salaires
65 000 budgets incluant des
frais de personnels
1,9 million
Établissements publics
nationaux
Traitements -
salaires
1 000 budgets incluant des
frais de personnels
0,5 million
Établissements
hospitaliers
Traitements -
salaires
5 638 budgets incluant des
charges de personnels
1,2 million
Caisses de retraite
Pensions de
retraite
136
16,7 millions
Caisse nationale
d'assurance maladie
Revenus de
remplacement
161
variable
Institutions de prévoyance
compagnies d'assurance
Revenus de
remplacement
800
variable
Source : Projet de loi de finances pour 2017, évaluation préalable du projet de prélèvement à la source (* dont
ceux avec un taux de PAS à 0%)
Le rôle des collecteurs consiste à :
-
récupérer le taux de prélèvement à la source transmis par l’administration fiscale et à
l’appliquer aux revenus qu’ils versent à leurs salariés
;
- effectuer la retenue à la source lors du paiement du revenu correspondant ;
-
déclarer à l’administratio
n fiscale les montants individuels prélevés ;
- reverser le mois suivant (ou le trimestre suivant pour les employeurs de moins de
11
salariés) l’ensemble des retenues effectuées.
En l’absence de transmission de taux par l’administration fiscale, le colle
cteur applique
la grille de taux par défaut. L’ensemble de ces opérations s’effectue de façon dématérialisée et
automatique
via
la DSN pour les entreprises privées et organismes qui relèvent de cette
obligation déclarative, et
via
Pasrau pour les autres collecteurs (ceux des trois fonctions
publiques et les organismes verseurs de revenus de remplacement).
L’administration fiscale
reste l’interlocuteur du contribuable pour le calcul et la liquidation de l’impôt sur le revenu ainsi
que pour toutes les questions relatives au taux de prélèvement à la source.
Les tiers collecteurs de prélèvement à la source jouent un rôle similaire à celui qu’ils
exercent dans le recouvrement des cotisations sociales. La différence réside essentiellement
dans le fait que le taux de prélèvement à la source applicable est personnalisé pour chaque
individu (lorsqu’il n’a pas opté pour le taux non personnalisé) et que la retenue à la source
effectuée constitue un acompte non libératoire de l’impôt sur le revenu.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
44
Schéma n° 2 :
Les actions permettant la retenue à la source
Source : Cour des comptes
2.1.2
Un régime de sanctions à l’encontre des collecteurs
défaillants
qui n’a pas
encore
été mis en œuvre
Le non-respect des obligations de dépôt de déclaration, de prélèvement et de
reversement de la
retenue à la source fait l’objet de sanctions
41
. Avant toute sanction, deux
campagnes de surveillance et de relance automatiques et centralisées sont assurées
successivement par le g
roupement d’intérêt public Modernisation des déclarations sociales
(GIP-MDS), puis par la DGFIP. Le pourcentage de conformité des déclarations déposées en
2020 et en 2021, établi par le GIP MDS, est stable, à 94 %
42
. La première action de relance de
l’administration fiscale a été effectuée en juin 2019 au titre des déclarations du
mois d'avril
2019 qui auraient dû être déposées en mai 2019.
L’administration fiscale a établi un taux de
respect des obligations avant relance à 97,4 % en 2019 et 97,37 % en 2020 : 2,6 % des
collecteurs ont été défaillants en moyenne.
Or les sanctions o
nt été très rarement appliquées depuis la mise en œuvre du prélèvement
à la source. Durant la période 2019-2020, seuls deux cas de prélèvement du montant de
prélèvement à la source par le collecteur sans déclaration ni reversement de la retenue à la
41
Amende prévue à l’article 1759
-0 A du code général des impôts (CGI).
42 Source : GIP MDS.
LA
MISE EN ŒUVRE DU PRE
LEVEMENT A LA SOURCE
45
source
à l’administration ont été sanctionnés par l’administration fiscale. Ces sanctions ont eu
lieu respectivement à l’occasion d’un contrôle fiscal externe et lors d’un contrôle sur pièces
.
Nombre et montant des sanctions appliquées par l’administration fisc
ale au
titre de manquement aux obligations des tiers collecteurs de PAS
2019
2020
Nombre de contentieux
0
2
Montant des sanctions appliquées
0
12 673
Source : DGFiP, service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal
L’administration fiscale reconnait que le régime de sanctions applicables aux collecteurs
défaillants a été suspendu pour faciliter la transition en entrée de réforme puis pour tenir compte
de la crise sanitaire. L’administration fiscale prévoit toutefois
de notifier les premières amendes
en décembre 2021, sur le fondement des déclarations de septembre 2021 déposées en octobre
2021, sous réserve d’évolution de la situation sanitaire.
Les collecteurs disposent de la trésorerie de la retenue à la source entre le moment où le
salaire, la pension ou le revenu de remplacement est versé (dans la majorité des cas avant la fin
du mois pour lequel il est dû) et la date butoir de versement de la retenue à la source (5, 10 ou
15 du mois suivant selon le type de collecteur). Les flux financiers peuvent toutefois être
adressés au fil de l’eau. Pour la plupart des entreprises, ces délais sont insuffisants pour leur
permettre de bénéficier d’un surcroît d
e trésorerie représentant pour elles un avantage
économique.
2.1.3
Des mesures de simplification pour certaines catégories de tiers collecteurs
Afin de prendre en compte les difficultés spécifiques de certains collecteurs, des
mesures de simplification ou de r
eport du prélèvement à la source ont été mises en œuvre.
C’est notamment le cas des particuliers employeurs, qui ont bénéficié du report d’un an
de leurs obligations au titre du prélèvement à la source, celles-ci étant prises en charge par les
organismes sociaux à partir du 1
er
janvier 2020. Concernant les employés des très petites
entreprises (TPE) et associations rémunérés par titre emploi service entreprise ou chèque emploi
associatif (CESA), le prélèvement à la source est pris en charge par l’URSSAF, qu
i calcule le
montant de la retenue à la source à effectuer, prélève sur le compte bancaire de l’employeur la
retenue à la source et les cotisations sociales et la reverse à l’administration fiscale.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
46
Le prévem
Le prélèvement à la source des salariés des particuliers employeurs
Les obligations déclaratives et de retenue à la source des particuliers employeurs ont été
subordonnées aux offres de service simplifiées Cesu+ et Pajemploi+, mises en place au cours
de l’année 2019. Cela a limité le coût d’entrée d
e ces employeurs non professionnels
caractérisés par le volume des salariés concernés (2,2 millions de particuliers employeurs
pour un million de salariés, dont 25
% environ sont redevables de l’impôt sur le revenu).
Au cours de l'année 2019, aucune retenue à la source n'a été effectuée sur les rémunérations
de l'année 2019 des salariés des particuliers employeurs. Des acomptes ont été calculés sur
la base des revenus de l'année 2018 et prélevés chaque mois entre septembre et décembre
2019 afin de ne pas p
ayer la totalité de l’impôt sur le revenu 2019 lors de son établissement
à l’été 2020.
En 2020, lorsque le particulier employeur déclare la rémunération de son salarié, si celui-ci
est imposable, la plateforme de déclaration l’informe du montant du salaire déduit de l’impôt
à lui verser. Le montant de l’impôt à la source du salarié est ensuite prélevé sur le compte
bancaire du particulier employeur, en même temps que les cotisations, et reversé à
l’administration fiscale.
Concernant les employés des très petites entreprises (TPE) et associations rémunérés
par titre emploi service entreprise ou chèque emploi associatif (CESA), le prélèvement à la
source est pris en charge par l’URSSAF, qui calcule le montant de la retenue à la source à
effectuer, prélève s
ur le compte bancaire de l’employeur la retenue à la source et les cotisations
sociales et la reverse à l’administration fiscale.
Par ailleurs, de nouvelles modalités de recouvrement ont été prévues pour les revenus
sans tiers payeurs et pour celles relati
ves au solde d’impôt. Un dispositif d’acomptes
contemporains sans collecteur est mis en place pour les revenus de travailleurs indépendants,
les revenus fonciers, les pensions alimentaires et les revenus perçus à l’étranger par les
résidents. L’administrat
ion fiscale prélève mensuellement ou trimestriellement sur demande du
contribuable l’acompte contemporain de ces revenus sans tiers payeur. L’acompte est calculé
sur la base du taux de prélèvement contemporain personnalisé du contribuable et de la dernière
assiette afférente à ces revenus déclarés par le contribuable ; le montant qui en résulte est divisé
par le nombre de versements attendus. Pour ces contribuables, le prélèvement mensuel ou
trimestriel est désormais obligatoire et l’administration détient
systématiquement leurs
coordonnées bancaires. Par ailleurs, l’acompte versé se distingue de l’acompte provisionnel
précédent par l’intégration du taux de prélèvement à la source personnalisé dans le calcul de
l’acompte.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
47
2.1.4
Des modalités de recouvrement spécifiques pour les revenus non concernés
par le prélèvement à la source
Enfin, les revenus non concernés par le prélèvement à la source (revenus faisant déjà
l’objet d’une retenue à la source comme les revenus de capitaux mobiliers et les plus
-values
immobilières ; plus-
values mobilières qui sont taxées au moment du solde de l’impôt) sont
recouvrés en une fois, à compter de l’année N+1, à l’issue de la campagne déclarative et de la
liquidation de l’impôt sur le revenu. Toutefois, le solde de l’impôt, après app
lication des crédits
et réductions d’impôt, est prélevé en quatre fois s’il est supérieur à 300
43
. Les formes prises
par les poursuites en cas de non-
paiement du solde de l’impôt ont été maintenues.
2.2
Le traitement de l
’«
année blanche », clé de voûte de la transition de
l’ancien système vers le prélèvement à la source
La question de l’année de transition a été l’un des arguments les plus souvent invoqués
pour critiquer le projet de prélèvement à la source. Diverses possibilités existaient concernant
son traitement :
-
taxation simultanée, lors de l’année de transition, des revenus de l’année n
-1 et des
revenus de l’année courante
;
-
étalement du paiement de l’impôt n
-1 sur plusieurs années ;
- « année blanche
», neutralisant l’impôt de l’année n
-1.
C’est cette dernière solution qui a été retenue. Elle s’est appuyée à la fois sur la création
d’un «
crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement
» (CIMR) pour neutraliser
l’année 2018 et sur un dispositif visant à prévenir les opérations d’optimis
ation des
contribuables qui auraient pu être tentés de rattacher de manière artificielle des revenus à
l’année 2018 pour échapper à l’impôt.
2.2.1
La création d’un crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement afin
d’éviter une double imposition en 2019
Un crédit d’impôt exceptionnel, dit de modernisation du recouvrement (ci
-après,
CIMR), a été créé pour éviter la double-
imposition lors de l’année de transition. La mise en
œuvre du CIMR a reposé sur la distinction entre des revenus exceptionnels rattachés
à l’année
43
Hors mises en recouvrement après le 30 septembre ou soldes exigibles dès la mise en recouvrement du rôle ou
résultant de la mise en œuvre d'une rectification ou d'une procédure d'imposition d'office
(Cf. article 1663 B du
CGI).
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
48
2018, qui ne pouvaient pas bénéficier du CIMR, et des revenus non exceptionnels perçus lors
de cette même année, pour lesquels le CIMR annulait l’impôt correspondant.
2.2.1.1
Les « revenus exceptionnels » : une définition posée par la loi de finances pour
2017
Le traitement de l’année blanche a rendu nécessaire l’élaboration d’une notion
ad hoc
:
les « revenus exceptionnels ». Celle-ci a été conçue pour éviter que certains contribuables
puissent utiliser le passage au prélèvement à la source pour optimiser leur imposition et
artificiellement rattacher à l’année 2018 des revenus qu’ils souhaiteraient soustraire à
l’imposition.
Le II C de l’article 60 de la loi de finances pour 2017 a énuméré les revenus susceptibles
d’être considérés comme exceptionnels
de la façon suivante :
« 1° Les indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail, à l'exception des
indemnités compensatrices de congé mentionnées à l'article L. 3141-28 du code du travail, des
indemnités compensatrices de préavis mentionnées à l'article L. 1234-5 du même code, des
indemnités de fin de contrat de travail à durée déterminée mentionnées à l'article L. 1243-
8 dudit code et des indemnités de fin de mission mentionnées à l'article L. 1251-32 du même
code ;
2° Les indemnités versées à l'occasion de la cessation des fonctions des mandataires sociaux
et dirigeants ;
3° Les indemnités versées ou des avantages accordés en raison de la prise de fonction de
mandataire social, mentionnés au troisième alinéa de l'article L. 225-102-1 du code de
commerce ;
4° Des indemnités de clientèle, de cessation d'activité et de celles perçues en contrepartie de la
cession de la valeur de la clientèle ;
5° Les indemnités, allocations et primes versées en vue de dédommager leurs bénéficiaires d'un
changement de résidence ou de lieu de travail ;
6° Les prestations mentionnées à l'article 80 decies du code général des impôts
44
;
7° Les prestations de retraite servies sous forme de capital ;
8° Les aides et allocations capitalisées servies en cas de conversion ou de réinsertion ou pour
la reprise d'une activité professionnelle ;
44
L’article 80 decies du CGI prévoit que Les prestations servies par le régime de
prévoyance des joueurs professionnels de
football institué par la charte du football professionnel sont, à l'exclusion du capital en cas de décès ou d'invalidité totale et
définitive de l'assuré, imposables dans la catégorie des pensions selon les modalités définies au premier alinéa de l'article 163-
0 A bis.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
49
9° Les sommes perçues au titre de la participation ou de l'intéressement et non affectées à la
réalisation de plans d'épargne constitués conformément au titre III du livre III de la troisième
partie du code du travail, ainsi que des sommes mentionnées au a du 18° de l'article 81du code
général des impôts ;
10° Les sommes retirées par le contribuable d'un plan mentionné au 9° du présent C ;
11° Les sommes issues de la monétisation de droits inscrits sur un compte épargne-temps, pour
celles correspondant à des droits excédant une durée de dix jours ;
12° Les primes de signature et des indemnités liées aux transferts des sportifs professionnels ;
13° Les gratifications surérogatoires, qui s'entendent des gratifications accordées sans lien
avec le contrat de travail ou le mandat social ou allant au-delà de ce qu'ils prévoient, quelle
que soit la dénomination retenue ;
14° Les revenus qui correspondent par leur date normale d'échéance à une ou plusieurs années
antérieures ou postérieures ;
15° Tout autre revenu qui, par sa nature, n'est pas susceptible d'être recueilli annuellement ».
Dans sa décision du 29 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a considéré que la
définition de ces revenus exceptionnels et celle des revenus non-exceptionnels constitués par
tous les types de revenus ne figurant pas dans cette énumération n’étaient pas
contraires à la
Constitution et ne contrevenaient notamment pas aux principes d’intelligibilité et d’accessibilité
de la loi fiscale.
2.2.1.2
La mise en œuvre du crédit d’impôt pour la modernisation du recouvrement
: une
annulation de l’impôt 2018 pour plus de 9
0 % des foyers fiscaux redevables de
l’impôt sur le revenu
En pratique, en 2018, les ménages ont acquitté l’impôt sur les revenus perçus lors de
l’année 2017, sous forme de mensualités ou tiers provisionnels, puis de solde en septembre
2018. En revanche, a
u cours de l’année 2019, les foyers fiscaux soumis à l’impôt sur le revenu
ont acquitté le prélèvement à la source
via
une retenue à la source mensuelle (ex : traitements,
salaires, pensions, revenus de remplacement) et
via
des versements d’acomptes contem
porains
(ex : bénéfices industriels et commerciaux, bénéfices non commerciaux, bénéfices agricoles,
revenus fonciers). Les mensualités ou tiers provisionnels, qui auraient normalement été
acquittés, en l’absence de réforme, au titre de l’impôt sur les revenus perçus lors de l’année
2018, n’ont pas été appelés. Les foyers fiscaux ont effectué en mai/juin 2019 leur déclaration
d’impôt sur le revenu portant sur l’intégralité des revenus qu’ils auront perçus lors de l’année
2018.
L’impôt a été liquidé normalement par l’administration fiscale
mais
le crédit d’impôt
modernisation du recouvrement (CIMR) a été appliqué sur
l’impôt résultant d
es revenus non
exceptionnels perçus en 2018
. L’administration fiscale a transmis aux contribuables l’avis
d’imposition 2019 mentionnant le montant d’impôt, net du CIMR, sur les revenus que le
ménage a perçus lors de l’année 2018. Si cet impôt net est positif, par exemple dans le cas d’un
ménage qui aurait perçu des revenus exceptionnels par nature ou des revenus non concernés par
le prélèvement à la source (ex : gains provenant de la cession de valeurs mobilières) lors de
l’année 2018, celui
-ci a dû être acquitté par le ménage.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
50
Si cet impôt net est nul, le ménage n’a eu aucun montant à acquitter au titre de l’année
2018. Si cet
impôt net est négatif, en cas d’acquis de droits à réduction ou crédit d’impôt, les
foyers fiscaux concernés ont bénéficié de la restitution des montants correspondants.
Le CIMR a permis aux contribuables de ne pas acquitter un millésime d’impôt sur les
r
evenus non exceptionnels, perçus lors de l’année 2018, concernés par le prélèvement à la
source prévu par le projet de réforme du Gouvernement : traitements, salaires, pensions, revenus
de remplacements, BIC, BNC, BA, revenus fonciers. En revanche, les jeunes entrant dans la
vie active en 2019, et les expatriés, rentrés en France en 2019 et
n’ayant pas perçu de revenus
en France en 2018,
n’ont pas bénéficié du CIMR,. Ils ont dû intégrer ce changement de logique
non neutre pour leur trésorerie. Par ailleurs, ont été imposés
, pour un montant d’impôt de
2,2
Md€, 1,35 million de foyers fiscaux (soit 8,2
% des 16,5 millions de foyers ayant payé
l’impôt sur le revenu dans l’année ayant précédé la réforme)
avec des revenus exceptionnels
dans le champ du prélèvement à la source non pris en compte dans le calcul du CIMR et pour
lesquels le montant d'impôt sur le revenu associé à l'absence de prise en compte des revenus
exceptionnels dans le champ du prélèvement à la source pour calculer le CIMR est positif.
Enfin, l’impôt sur le revenu étant retenu à la source, seul l’impôt restant dû est désormais déduit
de l’assiette pour le calcul des droits de successions à verser à l’État.
Données sur les revenus exceptionnels à l’issue de la 6
e
édition des revenus
2018
Revenus
Salaires
Pensions
RF*
RVTO*
BA*
BIC*
BNC*
Total
Revenus nets
imposables non
exceptionnels soumis
à CIMR (en M€)
49 993
14 358
7 403
31
3 004
5 451
14 886
95 126
Nombre de foyers
fiscaux avec des
revenus nets
imposables
exceptionnels non
soumis à CIMR
(en milliers)
663
44
318
1
160
382
274
Non
significatif
**
Revenus nets
imposables
exceptionnels non
soumis à CIMR (en
M€)
4 915
232
1 158
1
1 170
1 674
3 223
12 373
Source : DGFiP, déclarations de revenus 2018, à la 6ème émission. Note de lecture* : RF : revenus fonciers ;
RVTO : rentes viagères à titre onéreux ; BA : bénéfices agricoles ; BIC : bénéfices industriels et commerciaux ;
BNC : bénéfices non commerciaux ; ** :
un même ménage peut apparaître dans plusieurs catégories de revenus.
2.2.2
Des revenus exceptionnels qui demeurent non contrôlés à ce jour
Les revenus exceptionnels déclarés par les contribuables au titre de l’année 2018 ont été
à l’origine de recettes qui se sont établies en définitive à 2,2 Md€, soit 3
% du produit de l’IR
en 2019.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
51
Aucun
e recette prévisionnelle n’avait été inscrite en loi de finances au titre de ces
revenus exceptionnels dont il était difficile de prévoir le montant.
L’administration fiscale a établi en février 2020 les modalités du contrôle du CIMR.
Mais, en raison du contexte de crise sanitaire
, aucun contrôle n’a porté
en 2020 et pendant la
plus grande partie de 2021 sur les revenus exceptionnels déclarés au titre de 2018. Toutefois, la
loi de finances pour 2020 a étendu à quatre ans le délai de prescription des revenus déclarés au
titre de
l’
année 2018
. L’administration fiscale a donc, de manière dérogatoire, la possibilité de
mener des actions jusqu’au 31 décembre 2022 pour contrôler ces revenus.
Recommandation n° 2.
(DGFiP) Faire de la vérification des revenus exceptionnels de
2018 l’u
n des axes prioritaires de la campagne de contrôles à mener en 2022.
2.3
Les réductions d’impôts et crédits d’impôts
, une exception au principe
de simultanéité des revenus et de l’imposition
Les réductions et crédits d’impôt ont été profondément affectés par
la mise en œuvre du
PAS. Alors que ces deux types de dispositifs étaient contemporains du paiement de l’impôt
dans le régime précédant le PAS, ils en sont désormais distincts et interviennent au cours de
l’année suivant celle du paiement de l’impôt. Ce décalage est l’une des complexités les plus
importantes introduites par la réforme et l’un des points sur lesquels le régime actuel peut
apparaître moins simple que son prédécesseur. Elle est d’autant plus notable que l’impôt sur le
revenu est, avec l’impôt
sur les sociétés, le principal vecteur des dépenses fiscales.
2.3.1
Les réductions et crédits d’impôts et l’impôt sur le revenu : un enjeu d’une
dizaine de milliards d’euros annuels
Pour des raisons historiques, liées d’une part à l’acceptation longtemps fragile
de l’IR
dans notre pays et d’autre part à la concentration de cet impôt sur environ 50
% des
contribuables, l’imposition des revenus est caractérisée par le grand nombre des dépenses
fiscales. Ainsi, sept des quinze plus importantes dépenses fiscales mise
s en œuvre en 2020
concernaient l’impôt sur le revenu.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
52
Coût des principales dépenses fiscales liées à l’IR (hors CICE et CIR
45
)
Rang
(en coût)
Dispositif
PLF 2020
(M€)
PLF 2021
(M€)
Écart
3
Crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile […]
5 175
5 045
-130
4
Abattement de 10 % sur les pensions et retraites
4 515
4 562
47
7
Exonération […] au titre de l’épargne salariale
1 785
2 200
415
8
Exonération des prestations familiales, de l'AAH ou des
pensions d'orphelin, des aides à la garde d'enfant
1 916
1 955
39
11
Exonération
[…]
des
heures
supplémentaires
et
complémentaires
1 880
1 879
-1
13
Déduction des dépenses de réparations et d'amélioration
1 840
1 650
-190
15
Réduction d’impôt au titre des dons
1 500
1 545
45
Total des principales
dépenses fiscales liées à l’IR (hors CICE et CIR)
18 611
18 836
225
Total des 15 principales dépenses fiscales
47 763
46 959
-804
Source : PLF pour 2021
Certaines de ces dépenses fiscales sont des crédits ou des
réductions d’impôts
faisant
l’objet d’une procédure particulière de remboursement
: dans le cadre du prélèvement à la
source, elles prenne
nt la forme du versement d’un acompte de 60
% en janvier de chaque année
et d’un solde durant l’été. En 2019, les remboursements intervenus à ce titre ont
représenté
10
Md€.
45
Le tableau ne comprend pas les deux premières dépenses fiscales que sont le CICE et le CIR en raison d’un
emploi marginal sur l’impôt sur le revenu. Les principales autres dépenses fiscales sont les
taux de 10 % pour les
travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien, le taux de 10
% pour la restauration
commerciale, les exonérations en faveur des personnes âgées, handicapées ou de condition modeste, le niveau des
taux de TVA en Guadeloupe, en Martinique et à la Réunion, etc.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
53
Remboursements et crédits d’impôts
Si ces deux types de dispositifs ont pour objet d’alléger la charge de l’impôt, ils diffèrent
toutefois dans leurs mécanismes. Ainsi, la
réduction d’impôt
vient en déduction de l’impôt
calculé selon le barème progressif
de l’impôt sur le revenu. Dans le cas où le montant de
la
réduction d’impôt
est supérieur au montant de l’impôt
, il ne peut y avoir de remboursement, ni
de report de cette différence sur l’impôt dû au titre des années suivantes,
l’impô
t est
alors
ramené à 0
€.
Le
crédit d’impôt
est également déduit de l’impôt calculé selon le barème
progressif,
mais s’il est
supérieur au montant de l’impôt
, le surplus (ou la totalité si le
contribuable
n’est
pas
imposable) donne lieu à
remboursement
.
2.3.2
Un
facteur de complexité pour la mise en œuvre du prélèvement à la source
Le traitement des réductions et crédits d’impôt (ci
-après RI-CI) a fait partie des facteurs
de complexité les plus notables de la réforme du prélèvement à la source. Deux difficultés
principales sont apparues :
-
en premier lieu s’est posé le problème de l’année 2018, «
année blanche » du point de
vue de l’imposition des revenus, mais qui ne pouvait l’être au titre des RI
-CI, sauf à mettre entre
parenthèses pendant un an les incitations liées à ces mécanismes et à remettre en cause certains
secteurs d’activité (associations, organismes faisant appel à la générosité publique, mécénat...)
;
- par ailleurs, alors que la logique générale du prélèvement à la source est de rendre
contemporain
s la perception des revenus et le paiement de l’impôt correspondant, la prise en
compte des RI-CI ne peut être que décalée dans le temps ; en effet, le droit à ces dispositifs ne
peut être constaté qu’après la déclaration de revenus, soit au cours de l’ann
ée suivant la
perception de ces derniers. Si la perception de l’impôt est contemporaine des revenus, apparaît
donc un décalage d’un an entre le paiement de l’impôt et les RI
-CI dus au titre de cet impôt.
Cette situation est apparue d’autant plus complexe q
ue dans le système antérieur au prélèvement
à la source, les RI-
CI d’une année pouvaient être déduits de l’impôt dû au titre de cette même
année. Il a donc fallu créer un système destiné à pallier cette difficulté.
2.3.2.1
Un décalage d’un an résultant notamment des difficultés de traitement de l’année
2018
L’une des objections longtemps faites à la faisabilité du prélèvement à la source a résidé
dans les modalités de traitement de l
’ «
année blanche », notamment du point de vue des RI-CI
qui y étaient rattachées.
Une première solution consistait à annuler à la fois l’impôt concernant l’année 2018 et
les dépenses fiscales correspondantes. Une telle solution aurait été juridiquement viable, une
jurisprudence constante du Conseil constitutionnel reconnaissant la possibilité de supprimer des
avantages fiscaux auxquels le contribuable n’a pas un droit absolu. Une telle décision aurait
toutefois conduit à renoncer aux effets comportementaux associés aux dépenses fiscales
annulées, ce qui aurait posé des difficultés importantes à certains secteurs, comme cela a été
souligné
supra
.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
54
Une deuxième solution consistait à rendre contemporains le paiement de l’impôt et le
bénéfice des RI-
CI. Dans un tel système, la contemporanéité de l’impôt et des crédits et
réductions d’impôts aurait pu prendre la forme soit d’une intégration des RI
-CI dans le taux
moyen, soit d’un versement par l’administration au contribuable des sommes dues. Il ne se
serait agi que d’une fausse contemporanéité puisque le versement des RI
-CI se serait fait sur la
base de la déclaration de l’année n
-
2, l’administration fiscale ne pouvant connaître, au
1
er
janvier de l’année n, que les dernières dépenses déclarées ouvrant droit aux RI
-CI, soit celles
de l’année n
-2. Dans ces conditions, une régularisation définit
ive n’aurait pu intervenir qu’en
n+1. Mais le principal inconvénient de ce système aurait résidé dans la nécessité pour l’État de
payer en 2019 à la fois les RI-
CI relatifs à l’année 2018 et ceux relatifs à l’année 2019. Il en
aurait résulté une charge sup
plémentaire d’une dizaine de milliards d’euros
- soit le montant
des versements de RI-CI en 2019 -
sur la première année de mise en œuvre du dispositif.
À cette deuxième solution coûteuse a finalement été préféré le maintien du décalage
d’un an entre le paiement de l’IR et le paiement des réductions et des crédits d’impôts. Ce
système présentait l’avantage d’éviter un double paiement des RI
-CI en 2019, à la fois au titre
de 2019 et de 2018. En revanche, il est affecté d’un inconvénient
important
puisqu’il c
onstitue
une dérogation à la contemporanéité entre le revenu et l’impôt.
2.3.2.2
Le
choix de réductions et crédits d’impôts non contemporains et d’un acompte en
début d’année
Le dispositif des RI-CI apparaît comme une exception à la simultanéité entre la
perceptio
n des revenus et le paiement de l’impôt. En effet, les dépenses des contribuables
ouvrant droit à ces dispositifs ne sont connues par l’administration fiscale qu’au moment de la
déclaration de revenus, c’est
-à-
dire 6 à 18 mois après qu’elles ont été effect
uées.
Paradoxalement, le système antérieur au PAS, dans lequel existait un décalage d’un an
entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt correspondant, autorisait d’imputer
directement ces sommes sur l’impôt à payer.
Dès lors que le décalage a été décidé, deux solutions étaient techniquement possibles
dans le cadre de la mise en œuvre du prélèvement à la source :
- imputer les RI-
CI de l’année n
-
1 sur l’impôt dû en n, en les intégrant dans le calcul du
taux moyen ;
- rembourser directement aux contribuables, en n, les sommes correspondant aux RI-CI
de l’année n
-1.
C’est cette seconde possibilité qui a été choisie, selon des modalités qui ont évolué dans
le temps. Alors que dans un premier temps avaient été envisagés le versement des RI-CI par le
biais d’acomptes de 30
%, c’est finalement un système en deux temps qui a été choisi, avec un
acompte de 60 % des RI-
CI en janvier et le versement d’un solde durant l’été
46
. Le versement
de l’acompte de 60
% dès le mois de jan
vier 2019 a été un facteur d’adhésion des contribuables
au nouveau dispositif, puisque celui-
ci s’est traduit pour les contribuables concernés par des
46
Article 1665 bis du CGI.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
55
flux financiers positifs, avant même que la première mensualité de prélèvements à la source
soit payée, en fin de mois.
L’avance de janvier a donné lieu à des paiements d’un montant moyen de 640 € par
contribuable en 2021 et a concerné 8,53 millions de foyers, soit la moitié de ceux imposables à
l’impôt sur le revenu.
Mais l
e montant de l’acompte se fonde
sur une estimation par
l’administration fiscale, objectivée ensuite après la déclaration de revenus. Cela a conduit à ce
que des contribuables reçoivent un acompte trop important en janvier 2019 avec demande de
restitution
à l’été suivant, en décalage avec l’objet de la réforme du prélèvement à la source de
lisser mensuellement la pression fiscale sur la trésorerie des contribuables. En 2019,
2,3 millions de foyers fiscaux ont reçu un acompte en janvier supérieur à leurs RICI réels dans
le champ de l’acompte
(source : DGFiP).
Depuis l’expérience de la première année de
l’acompte, les contribuables peuvent demander à l’administration fiscale de percevoir un
acompte inférieur à celui prévu par l’administration fiscale
ou y renoncer. Ils doivent en faire
la demande avant le 1
er
décembre de l’année qui précède celle au cours de laquelle l’acompte
est perçu.
Avances de crédits et réductions d’impôts liés à l’IR de 2019 à 2021
Versement
de l'avance
Actions pour modifier le
montant
Versement effectif
Demande de
baisse du
montant
Renonciation à
l'avance
Nombre de
foyers
Montant total
(en euros)
Montant moyen
Début 2019
0
0
8 820 470
5 532 713 503
627 €
Début 2020
55 040
66 475
8 796 738
5 520 725 516
628 €
Début 2021
80 052
128 966
8 545 211
5 472 187 667
640 €
Source : DGFiP
En 2020, seuls 55 040
foyers bénéficiant de l’avance (établie sur l’année n
-2) ont
demandé une baisse de son montant, tandis que 66 475 y renonçaient, anticipant que les RI-CI
dont ils bénéficiaient (au titre de l’année n
-1) étaient respectivement inférieurs à cette avance
ou nuls. Ce nombre reste faible au regard des régularisations effectuées pendant la période
d’été
: sur les 8,7
millions de foyers bénéficiaires de l’acompte de janvier
2020, 2,4 millions de
foyers ont reçu un acomp
te en janvier supérieur à leurs RICI dans le champ de l’acompte
(source : DGFiP). Ce sont donc un peu moins de
2,3 millions de contribuables qui n’ont pas
voulu ou pas été en mesure de tirer les conséquences dès janvier 2020
de l’évolution de leurs
droits à RI-CI et qui ont dû
anticiper en trésorerie un remboursement en fin d’année en totalité
ou en partie de ce qu’ils ont reçu de l’administration fiscale en début d’année
.
Un tel résultat semblait suggérer
que le taux de l’avance
avait été fixé à un niveau trop
élevé au regard de la variabilité des droits à RI-
CI d’une année à l’autre.
Mais, les études faites
par la DGFiP montrent que
la baisse du taux d’acompte s’avère
peu significative par rapport
aux autres variables
agissant sur l’impôt sur le revenu à p
ayer après prélèvement à la source.
Ainsi un taux
d’acompte
réduit à 50% versé en janvier 2020 aurait conduit à ce que 200 000
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
56
foyers ne payent plus de complément d’IR à l’été 2020 sur les 3
,1 millions de foyers concernés,
soit 6,3%, et à un
montant moyen d’IR
à restituer en augmentation de 65,
7€
. Mais, dans le
même temps,
en l’absence totale d’acompte versé en janvier 2020, 1
,8 million de foyers aurait
eu à payer un complément d’IR à l’été 2020 du fait des autres variables intégrant la liqui
dation
de l’IR 2019 (complément de PAS, revenus hors prélèvement à la source à ajouter, etc.).
Effet de la baisse du taux de l’acompte de RICI sur les foyers fiscaux ayant
bénéficié de l’acompte en janvier 2020
Simulation
Acompte de 60%
Acompte de 50%
Acompte de 30%
Acompte de 0%
Nombre
de
foyers
en
millions
Solde
d’IR
moyen
(en €)
Nombre
de
foyers
en
millions
Solde
d’IR
moyen
(en €)
Nombre
de
foyers
en
millions
Solde
d’IR
moyen
(en €)
Nombre
de
foyers
en
millions
Solde
d’IR
moyen
(en €)
Nombre de foyers
bénéficiant d’une
restitution d’IR
5,6
-1 345
5,8
-1 403
6,1
-1 541
6,6
-1 764
Foyers devant payer
un complément d’IR
3,1
2 426
2,9
2 492
2,6
2 648
1,8
3 508
Ensemble des foyers
8,7
19
8,7
-85
8,7
-294
8,7
- 607
Source : DGFiP
Les raisons du faible recours à la modulation
de l’avance versée en janvier
restent
incertaines
: il peut s’agir d’un choix délibéré de trésorerie, d’une incompréhension de l’intérêt
de moduler, d’une difficulté à calculer les crédits d’impôts, d’un canal de communicatio
n de la
DGFIP non adapté ou
d’un besoin d’outils de simulation
.
Dès lors,
les campagnes de communication de l’administration fiscale
, pour rappeler
aux contribuables la possibilité et
l’intérêt de moduler en cas de changement de situation,
doivent être poursuivies. Les
raisons de l’absence de modulation par les contribuables
, qui y
auraient eu intérêt, pourraient être étudiées par échantillons de contribuables concernés afin
d’établir l
eurs besoins et adapter les futures campagnes de communication relatives à la
modulation de l’acompte
.
2.3.3
Une réforme du
crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile
qui est
rendu contemporain à partir de 2022
Le décalage d’un an entre le paiement de l’impôt et le versement des RI
-CI est une
source de complexité dans la gestion du prélèvement à la source, notamment
en ce qu’ils
provoque de nombreux trop-versés auxquels correspondent des régularisations ultérieures.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
57
C’est pourquoi l’un des enjeux de l’évolution du prélèvement à la source est de mettre fin à ce
décalage.
La s
ynchronisation de l’impôt et du
crédit d’impôt
pour l’emploi d’un salarié à
domicile
est prévue dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022
47
. La mesure permet aux
employeurs de salariés à domicile de bénéficier immédiatement du crédit d
impôt pour les
services
à
la personne, et ce dès la déclaration des rémunérations de leur salari
é
, alors qu
ils le
perçoivent habituellement avec 6
à
18 mois de décalage. En pratique, la mesure permet
l’imputation immédiate du crédit d’impôt ne laissant que le reste à charge au bénéficiaire lors
du paiement de son salarié à domicile au moyen du dispositif CESU+, ou de son prestataire de
service au moyen d’un nouveau service de paie
ment des factures en ligne développé par
l’Urssaf. Cette mesure fait suite à une expérimentation débutée en 2020 à Paris et dans le
département du Nord, conduite en concertation avec les différents ministères, collectivités et
acteurs du secteur des services
à
la personne
48
.
Dès lors qu’ils contribuent à l’impôt sur le revenu, plus de trois millions de particuliers
sont potentiellement concernés : 300 000 particuliers employeurs recourent au service CESU+,
1,1 million particuliers employeurs utilisent le service CESU et 1,8 million particuliers ont
recours ont des prestataires et des bénéficiaires pour bénéficier de services à la personne
49
.
Cette mesure
pose la délicate question de l’année de transition, au cours de laquelle
devront être versés les crédi
ts d’impôt de l’année n
-
1 et ceux de l’année n. L’enjeu budgétaire
est de 5 milliards d’euros, soit le coût annuel de cette dépense fiscale.
Un tel aménagement
signifie un surcoût temporaire
puisque l’année au cours de laquelle les RI
-CI seront rendus
contemporains, les bénéficiaires reçoivent
le paiement des crédits d’impôts au titre de l’année
précédente et de l’année courante
. En raison de la diversité des publics visés et du fait que le
bénéfice automatique en 2022 de cette mesure est réservée aux utilisateurs du service Cesu +,
le Gouvernement prévoit un déploiement progressif de la mesure jusqu’en 2024. Le surcoût
budgétaire est donc lissé sur plusieurs années. L’année durant laquelle les particuliers
employeurs basculeront dans le système de crédit d’
impôt contemporain, ils bénéficieront deux
fois du crédit d’impôt, à la fois au titre de l’année précédente et au titre de l’année en cours.
Selon le PLFSS pour 2022, l
e surcoût projeté s’élève à 1,1 Md€ en 2022
, première année de
mise en œuvre de la réfor
me.
Chronique du coût de la transition au crédit d’impôt service à la personne
contemporain
2022
2023
2024
2025
Dépense supplémentaire du crédit d’impôt
1,1 Md€
1,9 Md€
1,6 Md€
0,4 Md€
Source
: Cour des comptes d’après l’annexe 9 du PLFSS
2022, page 56.
47
Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, article 11.
48
Prévue par l’article 20 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020.
49
Source : Annexe 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
58
Même si le mouvement de rendre contemporain les réductions et crédits d’impôts était
poussé jusqu’à son terme, les réductions d’impôt resteront décalées d’un an dans la mesure où
elles ne peuvent être versées qu’à concurrence de l’impôt dû
et donc, après que la déclaration
de revenus a été faite par le contribuable. Le risque est grand de voir les RI-CI évoluer vers une
situation illisible dans laquelle coexisteraient :
-
des réductions d’impôt versées avec un décalage d’un an
;
- des crédit
s d’impôt versés avec un décalage d’un an
;
-
des crédits d’impôt versés de manière contemporaine (un même dispositif, comme le
Cesu, pouvant s’inscrire dans les deux catégories
- avec ou sans décalage - selon que le
contribuable aura ou non activé l’optio
n Cesu +).
Pour la lisibilité du système de RI-
CI et l’efficacité des incitations auxquelles elles sont
liées, il conviendrait d’engager une réflexion sur les mesures permettant à terme une application
plus large de la logique de contemporanéité en étant attentif au coût de la transition entre le
système actuellement en vigueur et un système de remboursement contemporain.
2.4
Le taux du prélèvement à la source, nouveau pivot de l’impôt
La mise en place du prélèvement à la source a donné au taux un rôle nouveau. Alors
que, dans le système antérieur, le barème de l’impôt sur le revenu était relativement mal connu
et maîtrisé par les contribuables (notamment pour ce qui est de la différence entre taux marginal
et taux moyen), le taux de prélèvement est devenu, dans le cadre du PAS, une variable
opérationnelle essentielle.
2.4.1
La détermination du taux de prélèvement à la source
2.4.1.1
Un taux de prélèvement à la source synthétique et personnalisé
Le prélèvement à la source a créé de nouveaux taux afin de calculer la retenue à la source
et
l’acompte provisionnel sur les revenus des travailleurs indépendants ou sur les revenus
fonciers.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
59
Schéma n° 3 :
Les différents taux liés à l’impôt sur le revenu
S
ource : Cour des comptes
La retenue à la source est prélevée à un taux de PAS, par principe personnalisé au niveau
du foyer fiscal
50
. Ce taux de prélèvement à la source personnalisé constitue un taux moyen
d'imposition, dit « synthétique », hors réductions/crédits d'impôt, obtenu en divisant le montant
de l'impôt sur le revenu (avant réductions et crédits d'impôt) par le montant des revenus dans le
champ du prélèvement à la source.
Le taux de prélèvement à la source personnalisé se calcule de la manière suivante
51
:
Il s’applique aux revenus mensuels du foyer, par tous les employeurs. Il est réévalué au
minimum une fois par an à l’issue de la campagne déclarative et est indiqué sur le dernier avis
50
Le taux de prélèvement du contribuable constitue une donnée à caractère personnel, au sens de l’article 2 de la
loi du 06 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux
libertés et une information protégée par le
secret fiscal défini à l’article L.103 du livre des procédures fiscales. Des sanctions pénales sont prévues en cas de
violation de ce secret professionnel.
51
Source : DGFiP, CERFA n° 15953*01.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
60
d’imposition du foyer. Sauf demande de modulation faite par les contrib
uables, il est non
contemporain car fondé sur les revenus de l’année n
-
2 de janvier à août de l’année n et sur les
revenus de l’année n
-
1 de septembre à décembre de l’année n.
Le taux de prélèvement à la source personnalisé ne se substitue ni au taux moyen
d’imposition (proportion que représente l’impôt dans les revenus, c’est
-à-dire le montant de
l’impôt à payer après déduction des crédits et réductions d'impôt/ revenu net imposable) ni au
taux d’imposition marginal d’imposition (Cf. schéma n°3
supra
). En effet, la réforme du
prélèvement à la source ne modifie par le calcul de l’impôt sur le revenu. Le calcul de l’impôt
sur le revenu s’effectue en définissant le revenu net imposable (revenus soumis à prélèvement
à la source et les autres revenus), en le divisant par le nombre de parts de quotient familial, en
appliquant le barème progressif de l’impôt sur le revenu applicable et en multipliant le résultat
obtenu par le nombre de parts du quotient familial.
Ainsi, dans l’hypothèse d’un cadre juridique d’impo
sition identique, un foyer fiscal qui
conserve la même situation familiale d’une année sur l’autre avec des revenus identiques, paye
chaque année le même montant d’impôt sur le revenu. Le prélèvement à la source conduit
simplement à lisser son paiement sur 12 mois.
En revanche, le taux de prélèvement à la source concrétise chaque mois le coût de
l’impôt sur le revenu mensuel pour les foyers imposables, indépendamment des réductions et
crédits d’impôts dont ils peuvent bénéficier. Plus lisible que le taux moyen d’imposition ou le
taux marginal, il est identifié systématiquement sur la feuille de paie mensuelle, sur le relevé
de pension ou sur le justificatif de versement de revenu, tandis que l’information sur le taux
moyen d’imposition n’apparaît plus que sur l’avis d’imposition annuel. Il représente désormais
l’impôt sur le revenu.
2.4.1.2
Des
taux optionnels de prélèvement à la source proposés aux contribuables
Par défaut ou à la demande des contribuables, le taux de prélèvement à la source
personnalisé peut être
remplacé par d’autres dispositifs permettant la retenue à la source
.
Le
taux neutre
est appliqué pour les salariés et agents pour lesquels un taux de
prélèvement à la source n’a pas pu être calculé par l’administration fiscale et transmis à
l’employeur (C
f. schéma n°3
supra
). Le taux neutre se calcule en fonction du montant des
revenus du contribuable et du type de contrat, en appliquant un barème. Le taux neutre est
notamment utilisé en cas de changements d’employeurs ou de néo
-travailleurs. Ainsi, pour les
contrats de travail ou de mission de moins de deux mois, l’employeur applique le taux qui
dépend du montant de la rémunération versée, équivalent au taux qui serait appliqué à un
célibataire sans enfant et sans réduction ou crédit d’impôt. Les contribua
bles dans cette situation
bénéficient d’un abattement spécifique d’un demi
-SMIC. Dans ce cas, il n'est soumis au
prélèvement à la source que si son salaire net mensuel dépasse 2 067 euros.
Le
taux de prélèvement à la source individualisé
peut être appliqué, sur option, aux
couples mariés ou pacsés. Il permet de calculer un taux de prélèvement à la source par conjoint.
Dans le cas où les deux conjoints ont des revenus différents, celui qui gagne le moins bénéficie
ainsi d'un taux de prélèvement plus faible que celui de son conjoint. Le taux de prélèvement à
la source individualisé ne concerne pas les personnes à charge ou rattachées, même si elles
disposent de revenus propres.
Il y a eu 1,6 million de demandes de taux individuels cumulées
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
61
entre 2019 et 2020 et 692 855 demandes de sortie du dispositif du taux individualisé
52
. Au
21 juin 2021, 6 339 737
redevables de l’impôt sur le revenu avaient opté pour l'individualisation
du taux.
Le
taux de prélèvement à la source non personnalisé, ou confidentiel
, ne prenant pas
en compte la situation personnelle des contribuables, peut être demandé par les contribuables
ne souhaitant pas faire connaître leur taux personnalisé à leur employeur. Lorsque le taux non
personnalisé est inférieur au taux personnalisé, le contribuable demandeur paye tous les mois
un complément à l'administration fiscale en utilisant ce service en ligne. En cas de versement
insuffisant, une pénalité peut être appliquée.
2.4.1.3
Les choix de taux témoignent de préoccupations de confidentialité marginales
parmi les contribuables
L’un des arguments exprimés à l’encontre de la mise en œuvre du prélèvement à la source
était relatif aux problèmes de confidentialité engendrés par la communication du taux moyen à
l’employeur. Celui
-ci pouvait en effet le renseigner sur des éléments de situation personnelle
ou des revenus du salarié auxquels il n’avait pas accès auparavant. En réponse à cette
préoccupation, un taux non personnalisé a été ouvert sur option aux salariés ne souhaitant pas
que leur employeur ait accès à ces données.
Les deux premières années de fonctionnement du prélèvement à la source montrent que
cette préoccupation a été très minoritaire. Un sondage avait déjà montré en 2018 que seuls 15 %
des contribuables interrogés s’apprêtaient à choisir un taux non personnalis
é. En réalité, ce taux
a été encore plus faible encore, à environ 1,5 % : au 21 juin 2021,
257 086 redevables de l’IR
avaient opté pour le taux confidentiel. En revanche, le taux individualisé recueille un plus grand
succès avec 6 339 737 personnes ayant opté pour ce dispositif.
En définitive, une majorité de foyers a choisi le taux personnalisé non individualisé.
2.4.2
La modulation du taux de prélèvement à la source, vecteur de nouvelles
relations entre l’administration fiscale et les contribuables
Clé de voû
te du nouveau système de recouvrement de l’impôt, le prélèvement à la source
est aussi devenu le vecteur des relations entre l’administration fiscale et les contribuables. Alors
que les opposants à la réforme du prélèvement à la source redoutaient, avec la disparition du
paiement direct de l’impôt à l’administration fiscale, un recul du lien citoyen entre le
contribuable et l’administration fiscale, le taux de prélèvement à la source pourrait devenir le
support d’un renouvellement de ce lien. En effet, loin
d’être l’occasion d’une autonomisation
52
Source : Cour de
s comptes, d’après le dossier de presse du 28/01/2020 et les données
DGFiP. Le détail des
actions est présenté en annexe 6 du présent rapport.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
62
du contribuable, la modulation du taux apparaît comme une occasion pour l’administration de
développer son dialogue avec les contribuables.
2.4.2.1
Une modulation destinée à ajuster
en cours d’année l’impôt aux évolutions d
e
situation personnelles et de revenus
Les membres d’un foyer fiscal peuvent demander en cours d’année fiscale une
modulation du taux de prélèvement à la source en signalant un changement de situation, soit
personnelle (naissance, adoption, mariage, PACS, décès, divorce, séparation,
etc
.), soit
financière (baisse ou hausse de revenus). La modulation du taux de prélèvement permet de
rendre contemporain l’effet des changements de situation personnelle ou de l’évolution des
revenus sur le taux, sans attendre la déclaration de revenus.
La prise en compte des évènements de vie n’est pas mécanique mais repose sur l’acte
déclaratif du contribuable à l’administration fiscale, éventuellement en parallèle d’autres
déclarations (à l’état civil, à la sécurité sociale, à
l’employeur,
etc
.).
Cette demande de modulation est faite à l’administration fiscale
via
le service en ligne
« Gérer mon prélèvement à la source » (GESTPAS), accessible depuis le compte personnel de
chaque contribuable sur le site impots.gouv.fr, ou par
l’intermédiaire des services des impôts
des particuliers. Le contribuable choisit une ou plusieurs actions proposées, notamment une
hausse ou une baisse de taux, une création, une augmentation un report ou une suppression
d’acompte, une individualisation d
u taux ou son contraire, une trimestrialisation, une
modification ou une renonciation à l’avance de crédit d’impôt. Il peut aussi déclarer une
naissance, un mariage, un divorce, une séparation, le décès du conjoint.
53
À l’issue de
la
demande de modulation assise sur une déclaration de changement de situation par le
contribuable
, l’administration établit un nouveau taux de prélèvement à la source et le transmet
à ses employeurs ou aux distributeurs de revenus de remplacement. Le nouveau taux de
prélèvement à la source
est pris en compte dans un délai maximal de trois mois par l’employeur
ou le verseur de revenus de complément sur le taux de prélèvement de la retenue à la source
effectuée.
2.4.2.2
Une appropriation à soutenir de la modulation du taux de prélèvement à la source
par les contribuables
2.4.2.2.1
Une utilisation des possibilités de modulation en augmentation par rapport au
système antérieur
De 2019 à 2020 inclus, 14,6 millions d’actions ont été effectuées
via
le service « gérer
mon prélèvement à la source ». Ce sont environ 3 millions de demandes de modulation de taux
ou d’acompte
par an qui ont été reçues par la DGFiP. Ces demandes de modulation ont concerné
53
Le détail des actions et le nombre de modulations faites en 2019 et 2020 sont présentés en annexe 4.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
63
1,4 million de foyers, soit environ 8,1
% de ceux payant l’impôt sur le revenu.
La répartition
faisant apparaître une légère prépondérance pour les modulations à la baisse par rapport aux
modulations à la hausse (Cf. ci-après le graphique n°2 : actions effectuées sur GESTPAS en
2019 et 2020).
En rythme infra annuel,
les modulations s’acc
roissent pendant la campagne de
déclaration des revenus, les usagers allant notamment moduler leur taux après avoir signé leur
déclaration, à la suite d’une incitation faite par l’administration fiscale.
Les contribuables
réalisent majoritairement eux-mêmes les actions sur le site GESTPAS (89 % des actions en
2020, en augmentation de 16 points par rapport à la première année de déploiement de la
réforme).
Une affluence au moment de la campagne des avis après l’été et en fin d’année
est
également constatée, correspondant aux périodes où les usagers enregistrent ou actualisent leurs
coordonnées bancaires, voire effectuent leurs modulations pour l’année suivante.
Principales actions effectuées sur le service en ligne « Gérer mon prélèvement
à la source» (en no
mbre d’évènements)
2019
2020
Demandes de modification de taux ou acompte (à la
hausse, à la baisse, création, report)
3 159 945
2 832 593
Signalements de changement de situation familiale
1 065 634
629 984
Signalement de nouvelles coordonnées bancaires
2 268 020
1 318 773
Nombre total d'actions effectués "
8 355 885
6 286 615
Source : Cour des comptes, d’après le dossier de presse du 2
8 janvier 2020 et données DGFiP
Ces résultats sont en augmentation au regard des possibilités de modulation qui
existaient déjà dans le cadre du système antérieur de prélèvement de l’impôt,
au sein duquel il
était possible de modifier les tiers provisionnels ou la mensualisation, limitées à une fois par
an. En 2015, ce di
spositif avait fait l’objet de 2,15 millions de demandes
54
.
54
Source : Projet de loi de finances pour 2017, évaluation préalable du projet de prélèvement à la source, page 18
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
64
Graphique n° 2 :
Actions effectuées
via
le service en ligne « gérer mon prélèvement à la source » de
2019 à 2020 (en nombre d’évènements)
Source :
Cour des comptes, d’après le dossier de presse du 28 janvier 20
20 et données DGFiP
2.4.2.2.2
Un accompagnement aux déclarations de changements de situation à approfondir
Les déclarations de changements de situation (personnelle ou de revenu) effectuées sur
GESTPAS ont concerné 8,5
% des foyers imposables à l’IR. Toutefois, l’an
alyse du nombre de
déclarations de naissance sur GESTPAS montre que celles-ci représentaient seulement 50 %
des naissances en 2019 et un tiers des naissances en 2020. Pourtant, la déclaration fiscale est
obligatoire et a un effet immédiat sur le montant de la retenue à la source par le biais de
l’augmentation du quotient familial
qui modifie le taux de prélèvement à la source personnalisé.
Cet écart entre le nombre de naissances en France et celles déclarées par les
contribuables dans GESTPAS, qui
s’accroît entre 2019 et 2020, révèle l’effort à conduire pour
aboutir à une parfaite appropriation du dispositif du prélèvement à la source, que la naissance
ait lieu dans un foyer redevable de l’impôt sur le revenu ou non. L’administration fiscale
pourrait se saisir de cette sous-déclaration des naissances dans GESTPAS pour développer de
nouvelles formes d’accompagnement et d’assistance aux contribuables
.
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
65
Graphique n° 3 :
Comparaison entre le nombre de naissances vivantes en France, en 2019 et en 2020
et le nombre de déclarations de naissances adressées à l’administration fiscale
via
GESTPAS
Source : Cour des comptes, à partir des données DGFIP et INSEE
Dans le respect des principes du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du
Conseil du 27 avril 2016, relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement
des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données,
il faudrait pour cela
qu
e l’administration fiscale
soit rendue destinataire des informations relatives à des évènements
de vie (naissances, adoptions, mariages, PACS, décès, divorces, séparations, etc.
) et qu’elle
puisse adresser aux contribuables concernés un message leur demandant de confirmer ces
changements et les inciter à moduler leur taux de PAS.
Des échanges existent déjà entre l’Insee et l’administration fiscale de manière à ce que
cette dernière arrête
automatiquement le prélèvement d’acomptes contemporains quand elle a
connaissance par l’Insee du décès d’une personne célibataire qui composait un foyer fiscal
unique. Cette démarche, fondée sur la collaboration entre administrations, gagnerait à être
étendue pour simplifier le parcours des familles et des contribuables. Elle se déroule en
application du principe du « dites-le nous une fois »,
énoncé par la loi 2012-387 du 22 mars
2012 sur la simplification du droit et à l’allègement des démarches administr
atives, en vertu
duquel les administrations ne demandent pas une seconde fois des données déjà obligatoirement
déclarées à l’une d’entre elles.
Un chantier interministériel relatif à la prise en compte des évènements de vie, a été mis
en place à l’
initiative
de l’administration fiscale
et piloté par la direction interministérielle de
la transformation publique. La thématique du décès est le premier champ traité de ce chantier.
L’administration fiscale a participé ainsi l’élaboration, en interministériel,
à un guide
d’accompagnement des familles ayant perdu un enf
ant. La logique du « dites-le nous une fois »
oblige les administrations à aller plus loin que l’élaboration des guides conçus en
interministériel
: il s’agit non seulement de simplifier le parcours
des usagers mais aussi
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
66
d’automatiser la transmission d’information entre administration pour limiter les demandes
auprès d’usagers confrontés à des évènements de vie.
Recommandation n° 3.
(DGFiP)
Mettre à l’étude les conditions dans lesquelles
l’administration fiscale pourrai
t être rendue destinataire des informations concernant
les changements de situation personnelle des contribuables afin d’accélérer
l’intégration de ces informations dans le calcul du taux de prélèvement à la source.
Une logique identique
d’incitation accru
e à la modulation pourrait être appliquée aux
variations des revenus.
L’administration f
iscale considère que de tels cas sont gérés de manière
générale
par l’effet assiette du prélèvement à la source et par le droit à la modulation
de taux
ou d’acompte
. En
cas d’évolution de revenu
s, les retenues à la source effectuées par les verseurs
de revenus (salariaux et de remplacement) permettent en effet
de lisser la charge de l’impôt sur
le revenu en raison de l’application
automatique du taux de prélèvement à la source à une
assiette qui évolue de façon contemporaine. Cet effet assi
ette n’a pas lieu en cas d’évolut
ion
des revenus sans tiers verseurs de revenus, comme les revenus des travailleurs indépendants,
les revenus fonciers, les pensions alimentaires, pour lesquels le prélèvement à la source
s’effectue par acomptes prévisionnels
. Les contribuables, qui sont par construction au courant
de façon contemporaine de
l’
évolution de leurs revenus, à la différence de la DGFiP, doivent,
s
ils le souhaitent, solliciter une modulation de leur taux de PAS pour ajuster leur prélèvement
à leurs revenus.
L’étape suivante en matière d’incitation individualisée à la modulation en cas
d’évolutions de revenus aurait pu être d’utiliser les informa
tions relatives aux revenus annuels
des contribuables salariés que l’administration fiscale reçoit des employeurs en mars de l’année
suivante pour constituer la déclaration pré-remplie. Mais l
’administration fiscale
indique que
les délais de traitement de
l’
ensemble de ces informations , nécessaires pour alimenter les
déclarations pré-remplies de revenus utilisées lors de la campagne déclarative annuelle, ne
permettent pas d
’utiliser ces ’informations pour faire de l’incitation ciblée avant le début de la
campagne déclarative.
Les campagnes de sensibilisation doivent donc être poursuivies avec une pédagogie
renforcée pour que les choix soient effectués en connaissance de cause, et pas par défaut, et de
la façon la plus personnalisée possible. Dans cette perspective, la Cour des comptes note avec
intérêt le projet de l
’administration fiscale
de faire apparaître sur « GESTPAS » les bases
imposables connues de l’administration
afin de faciliter la comparaison par les contribuables
de leur situatio
n réelle de revenus. En cas d’évolution
, ils pourraient mieux mesurer la
différence avec la base imposable utilisée par l’administration fiscale et mieux évaluer l’intérêt
de moduler leur taux de PAS. La mise en place de ce chantier gagnerait à être rapide.
Par ailleurs, bien que les règles de gestion du taux de prélèvement à la source
s’appliquent sans difficulté à une majorité de cas
, elles peuvent se révéler complexes dans
certaines situations particulières. Tel est le cas des personnes qui partent en retraite en début
d’année
et subissent une baisse de revenus sensible. Ces personnes ont la possibilité de moduler
leur taux de prélèvement à la source dès leur départ en retraite (par exemple en mars) pour
bénéficier de l’effet taux lié à la diminution de leurs revenus. Or, à l’occasion de la campagne
déclarative de l’année n sur les revenus n
-1 (durant laquelle le nouveau retraité était en activité),
un nouveau taux de prélèvement à la source est recalculé et appliqué à partir de janvier de
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
67
l’année n+1
, à
partir des revenus de l’année n
-1. En janvier n+1, le taux de prélèvement à la
source ainsi modulé est à nouveau porté à son niveau calculé à partir des revenus n-1. Les
contribuables doivent alors effectuer une deuxième modulation à la baisse de leur taux
. Ce n’est
qu’en septembre de l’année n+1, après la déclaration des revenus de l’année n
que le taux de
prélèvement à la source calculé par la DGFiP s’adaptera à
leurs nouveaux revenus.
Ces règles de gestion, qui appellent
deux échanges avec l’administrat
ion fiscale (deux
modulations successives à la baisse), en plus de la déclaration de revenus obligatoire de la part
des contribuables nouvellement retraités, apparaissent complexes et peuvent être difficilement
compréhensibles par les personnes concernées. Elles pourrait justifier un accompagnement plus
soutenu des contribuables.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La mise en œuvre du prélèvement à la source est une réforme du mode de prélèvement
de l’impôt qui s’est accompagnée d’une modernisation d’ensemble de la gestion de l’impôt.
Celle-
ci a porté essentiellement sur le mécanisme des réductions et crédits d’impôts et
sur le taux. S’agissant des RI
-
CI, leur portée apparaît renouvelée par le fait qu’ils donnent lieu
à un paiement direct là où, dans le système antérieur, ils étaient le plus souvent imputés sur
l’impôt.
La
portée de ce dispositif est affaiblie par le décalage d’un an qui persiste entre le
versement des crédits et réductions d’impôts et les dépenses correspondantes.
Le versement
contemporain du crédit d’impôt pour l’emploi de salarié à domicile, prévu par la loi de
financement de sécurité sociale pour 2022 incite à la poursuite de la réflexion pour une
application plus large de la logique de contemporanéité en étant attentif au coût de la transition
entre le système actuellement en vigueur et un système de remboursement contemporain
.
Le taux de prélèvement est devenu désormais
la clé de voûte de l’impôt sur le revenu et
le vecteur essentiel du lien entre l’administration fisca
le et les contribuables. Ainsi, les relations
entre l’administration fiscale et les contribuables, qui étaient fortement marquées dans le
système antérieur par le paiement direct de l’impôt sur le revenu à l’administration, se
réorientent désormais vers la gestion du taux de prélèvement à la source et sa modulation.
Loin de conduire nécessairement à une autonomisation du contribuable, les nouvelles
possibilités qui lui sont offertes par le prélèvement à la source sont de nature à susciter un
renouvellement
de son dialogue avec l’administration fiscale.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
68
3
DE
NOUVELLES
POSSIBILITES
APPORTEES
PAR
LE
PRELEVEMENT A LA SOURCE
Au-
delà de la modernisation de la gestion de l’impôt précédemment évoquée, le
prélèvement à la source apparaît comme un instrument propre à élargir le périmètre des
fonctions de l’impôt sur le revenu et ouvre de nouvelles possibilités pour les politiques
publiques utilisant cet impôt comme vecteur.
3.1
Une fonction de recouvrement plus efficace
3.1.1
Des effets ponctuels du prélèvement à la source su
r les recettes d’impôt sur le
revenu en 2019 et en 2020.
Les effets ponctuels sur les recettes d’IR liés à la mise en œuvre du prélèvement à la
source ont été les suivants :
- en 2019
: une recette supplémentaire de 2,2 Md€, non anticipée en loi de financ
es
initiale, résultant de l’imposition des «
revenus exceptionnels » de 2018 et une moindre recette
de 5,1
Md€ résultant du fait que les recettes de prélèvement à la source de décembre 2019 ont
été comptabilisées en janvier 2020 ;
- en 2020 : une recette s
upplémentaire de 5,1 Md€ liée au décalage de trésorerie
précédemment mentionné, qui a été compensée par la modification du barème de l’IR (dont le
coût s’est élevé à 5 Md€).
Évolution des recettes de l’IR de 2018 à 2020
2018
2019
2020
73
Md€
71,7
Md€
74
Md€
Source : Cour des comptes
3.1.2
Une accélération du recouvrement
Avant la réforme du prélèvement à la source, le
taux de recouvrement après l’envoi des
avis d’impôts et à l’issue d’une année de recouvrement forcé s’établissait avant la réforme à
99,4 %. Les données disponibles ne permettent pas de comparer la performance globale après
contrôle du recouvrement de l’i
mpôt sur le revenu, avant et après la mise en place du
prélèvement à la source, dans la mesure où le cycle complet du recouvrement de l’impôt sur les
rev
enus 2019 s’achève à la fin de l’année 2021.
L’administration fiscale cible un taux de
recouvrement complet de 99,4%, identique à avant la réforme.
En revanche, il apparaît d’ores et déjà
que le recouvrement sous prélèvement à la source
est plus réactif que dans le régime antérieur et que le taux de recouvrement avant la phase de
recouvrement forcé s’est
amélioré. Il est en effet possible de comparer le taux de recouvrement
de l’impôt sur le revenu de l’année n après prise en charge et émission des restes d’impôts dus
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
69
en n+1, avant et après la réforme. Ainsi, le taux de recouvrement de l’impôt sur le reven
u au
titre des revenus de l’année 2019 après prise en charge et émission des restes dus d’impôts fin
2020 s’
élève à 98,66% au 31 décembre
2020 alors qu’
il se situait à 97,98% au 31 décembre
2018 pour les revenus 2017. Par ailleurs, le recouvrement des retenues à la source et des
acomptes contemporains s’est amélioré entre 2019 et 2020
.
En définitive, il n’est pas encore possible de connaître le taux de recouvrement final en
mode prélèvement à la source, mais on constate que ce dispositif accélère la rentrée des recettes
fiscales et rend moins nécessaires les relances qui caractérisaient le système précédent.
Taux brut de recouvrement de l’IR en temps réel hors contrôle fiscal, sur les
prises en charge de N-1 apprécié au 31 décembre de chaque année
Impôts sur les revenus 2017 au 31 décembre 2018
Impôts sur les revenus 2019 au 31 décembre 2020
97,98 %
98,66 %
Source : DGFiP
Taux brut de recouvrement en année n des retenues à la source et des
acomptes contemporains au titre des revenus de l’année n
2019
2020
Cible initiale de la DGFiP
Résultat
Résultat
97,8 %
99,15 %
99, 36 %
Source : DGFiP
3.1.3
Une
meilleure adaptation de l’impôt à la situation des contribuables
se
traduisant par une diminution des demandes de délais de paiement
Le nombre de délais de paiement ayant dû être accordés aux contribuables pour payer
leur impôt sur le revenu a diminué de 55
% entre la campagne d’IR 2018 et la campagne d’IR
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
70
2020 au niveau national. Dans le département du Nord, la baisse est de 65% sur la même
période.
La campagne 2019 n’est pas étudiée en raison de l’application du CIMR.
Délais de paiement de l’impôt sur le revenu accordés par l’administration
fiscale, pour les campagnes 2018 et 2020
Campagne IR 2018
Campagne IR 2020
Nombre de délais accordés*
247178
110 658
Montant des sommes
concernées
620,8
M€
310,8
M€
Source : DGFiP
. * Les délais sont accordés pour le paiement de l’IR de l’année n pendant toute la campagne de
recouvrement, d’août de l’année
n
à mars de l’année n+1.
Délais de paiement de l’impôt sur le revenu accordés par la DDFIP du Nord
pour les campagnes 2018 et 2020
Campagne IR 2018
Campagne IR 2020
Nombre de délais accordés*
10 036
3 441
Montant des sommes concernées
21,3
M€
5,5
M€
Source : DGFiP. * Les
délais sont accordés pour le paiement de l’IR de l’année n pendant toute la campagne
de recouvrement, d’août de l’année n à mars de l’année n+1.
La forte diminution des sommes concernées par les délais de paiement accordés par
l’administration fiscale au titre de l’IR est corrélée à la diminution du reste à payer lors de
l’émission des avis d’impôts. En 2020, les montants restant à payer par les contribuables lors
de l’émission des avis après les déclarations de revenus s’élevaient à 14,9
Md€ contre 29
Md€
en 2018, dans le système de recouvrement antérieur au PAS
55
.
La baisse des délais de paiement accordés par l’administration traduit une diminution
des difficultés de paiement des contribuables ainsi qu’un meilleur ajustement des sommes
prélevées à l’impôt s
ur le revenu, dans le cadre du prélèvement à la source par rapport au
système antérieur
, au service d’une relation plus sereine entre l’administration fiscale et les
contribuables
55
Estimation de l’administration fiscale sur le fondement du reste à payer de l’IR 2017, après prise en compte des
mensualités / tiers provisionnels.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
71
3.2
Une réactivité accrue de l’impôt sur le revenu à la conjoncture
3.2.1
Un effet
d’amplification des stabilisateurs automatiques
3.2.1.1
Le prélèvement à la source, un outil favorisant théoriquement les effets de
stabilisation automatique
La mise en œuvre d’un prélèvement à la source contribue à une meilleure
synchronisation de l’impôt et des
revenus qui en constituent l’assiette.
Sur le plan théorique, le prélèvement à la source permet donc d’accroître l’effet des
stabilisateurs automatiques :
-
en période de récession, les recettes liées à l’impôt sur le revenu diminuent davantage
que dans
le système précédent, caractérisé par un décalage d’un an entre l’impôt et les revenus
imposés, tandis que les transferts des administrations publiques augmentent ; il en résulte un
effet-ciseau qui se traduit par une hausse du déficit budgétaire ;
- en pé
riode de reprise, l’augmentation des recettes d’IR est caractérisée par une même
absence d’inertie tandis que les transferts publics diminuent. Il en résulte une résorption du
déficit conjoncturel.
Il convient de noter que le lien entre l’évolution des revenus et celle des recettes de l’IR
passe par deux effets :
- un « effet assiette » : l
impôt sur le revenu étant dorénavant prélev
é́
sur les revenus de
l’année courante, il s’ajuste dès la survenance de la variation de revenus (alors que dans le
système p
récédent, l’impôt s’ajustait avec un an de décalage, soit en
n+1
) ;
- un « effet taux » : le taux de l
impôt peut être recalcul
é
en temps réel pour tenir compte
des variations de revenu, ce qui accélère la prise en compte des variations de revenu dès
l’année
n
(et non pas lors de la régularisation de
n+1
).
Des simulations faites dans le cadre du rapport du Conseil des prélèvements obligatoires
de 2012 sur le prélèvement à la source de l’IR, et portant sur le seul «
effet assiette », montraient
ainsi q
ue le passage au prélèvement à la source devait avoir pour effet d’accélérer la variation
des recettes fiscales en réponse à la conjoncture. Ainsi, si un tel système avait été mis en place,
les recettes en 2008 auraient été inférieures de 5,1 Md€ à celles
effectivement observées, en
raison de la plus grande simultanéité entre l’évolution de la base de l’impôt et celle de ses
recettes.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
72
Schéma n° 4 :
Ampleur des variations de recettes fiscales de 2004 à 2010 si la base d’imposition avait
été avancée d’une année par rappo
rt au système en vigueur avant le prélèvement à la source
Source : DGFiP
Pour autant, l’effet anticipé de la réforme sur le plan macroéconomique restait
modeste
en raison du faible poids de l’impôt sur le revenu dans les recettes fiscales et aurait
atteint au maximum 0,3 point de PIB en 2008.
Graphique n° 4 :
Impact sur le déficit public du devancement d’un an de la recette
d’impôt
sur le revenu (en % du PIB) sur la période allant de 2004 à 2010
Source : Comptes nationaux INSEE et direction générale des finances publiques. Le déficit public est le déficit
public des administrations publiques au sens de Maastricht, exprimé en pourcentage du produit intérieur brut.
3.2.1.2
Un effet limité en 2020 en raison de la nature des mesures de réponse à la crise
L’observation des recettes de l’impôt sur le revenu en 2020 n’a pas permis d’illustrer ce
caractère pro-cyclique du PAS. En effet, alors que le PIB reculait en valeur de 6,1 %, le produit
de l’impôt sur le revenu a progressé de 3,2
% (+ 2,3
Md€ par rapport à 2019, à 74 Md€).
Si une
-3,6%
-2,9%
-2,3%
-7,1%
-7,5%
-3,3%
-2,7%
-6,9%
-7,5%
-3,6%
-2,6%
-2,5%
-2,8%
-3,4%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Déficit public effectif
Déficit public avec devancement d'une année de l'impôt sur le revenu
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
73
partie de la hausse (1,3 Md€) est attribuable aux mesures nouvelles, l’IR a crû spontanément de
1 Md€ soit une progression de 1,4
%.
Cette évolution positive du produit de l’IR s’explique par le caractère atypique de la
crise sanitaire de 2020, et
l’importance des dispositifs mis en place par l’État pour soutenir les
revenus des salariés (activité partielle et indemnités journalières).
Un autre facteur explique cette relative inertie des recettes d’IR à l’occasion de la crise
:
sauf modulation de l
a part des contribuables, le taux d’imposition appliqué aux revenus 2020
était celui calculé à partir des revenus de 2019. Dans ces conditions, c’est l’«
effet assiette » qui
était majoritairement observable dans les chiffres de recettes d’IR à la fin 2020
. Si les retenues
à la source effectuées par les employeurs du secteur privé sur les salaires versés en avril et mai
2020 ont ainsi diminué respectivement de 6% et 5% par rapport à avril et mai 2019, les
déclarations de revenus 2020 et leur prise en compte
dans le taux, à l’automne 2021, p
ermettront
d’observer l’effet complet de l’évolution des revenus en 2020 sur les recettes de l’IR.
3.2.2
Un instrument permettant d’agir rapidement sur le pouvoir
d’achat des ménages
La loi de finances pour 2020 a prévu une baisse du taux de la première tranche du barème
de l’IR de 14
% à 11 %
56
, correspondant à un allégement d’impôt de 5
Md€. Le prélèvement à
la source a permis de diminuer le délai de mise en œuvre de cette mesure
: alors que dans le
système antérieur, une bais
se de barème avait un effet sur le pouvoir d’achat
au mieux vingt
mois après le vote de la mesure (au moment de la régularisation de l’impôt de l’année n, en
septembre n+1), celle décidée dans la loi de finances pour 2020 a eu un effet dès janvier 2020.
En effet les taux de prélèvement applicables à partir de janvier 2020 ont tenu compte de ce
nouveau barème. Si cela n’avait pas été le cas, la baisse d’impôt n’aurait pas dû être ressentie
avant août ou septembre 2021 au moment du calcul de l’impôt par l’adm
inistration fiscale après
la déclaration des revenus 2020 au printemps prochain.
Cette plus grande réactivité de l’impôt sur le revenu aux décisions concernant son taux
et son assiette vaut pour les baisses comme pour les hausses de prélèvements. Du point de vue
de la politique économique, elle donne au gouvernement les moyens d’un pilotage plus précis
de l’évolution des revenus dans le cadre de délais de mise en œuvre réduits.
3.2.3
Un instrument adapté à des mesures d’urgence en cas de crise
La réactivité du prélèvement à la source en fait un instrument pertinent pour des mesures
d’urgence. Comme le montre le tableau ci
-
dessous, l’impôt sur le revenu prélevé à la source a
été
à l’étranger
un vecteur important de mesures destinées à lutter contre les effets de la crise
sanitaire, tant à travers la modification des règles d’assiette, de taux, que de l’aménagement des
modalités de prélèvement de l’impôt (reports ou annulations de prélèvements).
56
Un ajustement des deuxième et troisièmes tranches et une modification de la décote ont permis de concentrer
l’effet de cette mesure sur les premières tranches.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
74
M
esures sur l’impôt sur le revenu mises en place par les États membre
s de
l’OCDE en réponse à la crise sanitaire
57
Modification des allègements d’impôts sur le revenu
Allemagne, Royaume-Uni, Luxembourg, Lituanie,
Nouvelle-Zélande
Modification du taux ou des seuils
Autriche
Report du paiement
Italie, Autriche, Finlande, Pologne, Turquie
Source
: OCDE, Les impôts sur les salaires 2021, d’après les descriptions des mesures adoptées dans chaque
pays.
3.3
Une source de données d’une grande richesse
La réalisation du prélèvement à la source se fonde sur les données recueillies dans le
cadre de la DSN, échangées grâce aux technologies permettant l’échange de données de masse
entre serveurs, en temps réel. Le dispositif du prélèvement à la source n’a pas été conçu pour
valoriser les données recueillies. Toutefois, l’ampleu
r de ces dernières en fait un actif dont
l’exploitation présenterait un grand intérêt à des fins de statistiques ou d’études.
3.3.1
Une meilleure connaissance des foyers fiscaux
La mise en place du prélèvement à la source a permis à l’administration fiscale d’avoir
une connaissance plus complète des foyers fiscaux. En effet, les employeurs procèdent
systématiquement à une déclaration à l’administration fiscale pour chaque employé,
qu’ils
soient ou non imposables au titre de l’impôt sur le revenu. La mise en place du prélèvement à
la source a donc conduit un certain nombre de personnes à se rapprocher de l’administration
fiscale pour préciser leur situation, faire appliquer un taux nul à leurs revenus et confirmer leur
situation par leur déclaration de revenu (Cf. tableau relatif à l’évolution du nombre de foyers
fiscaux de 2015 à 2019).
57
Ce tableau présente les mesures fiscales introduites par les États membres de l’OCDE
pour répondre à la crise
du COVID-19, relatives à l'impôt sur le revenu issu du travail. Il ne comprend pas les autres mesures fiscales et
prestations introduites pour soutenir les ménages et les entreprises.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
75
Évolution du nombre de foyers fiscaux de 2015 à 2019 (en milliers)
Source : DGFiP - fichiers des déclarations de revenus 2015, 2016, 2017, 2018 et 2019 à la 6ème émission
(*) Ce dénombrement concerne les traitements primitifs uniquement.
(**) IR recalculé pour l’imposition des revenus 2018 en neutralisant le crédit d’im
pôt modernisation du recouvrement (CIMR) et la reprise
d’avance de RI/CI.(***) IR recalculé pour l’imposition des revenus 2019 en neutralisant le prélèvement à la source.
Entre 2015 et 2019, le nombre de foyers fiscaux a augmenté de 1,6 million et de 757 000
entre 2018 et 2019 tandis que le nombre de foyers fiscaux primo-déclarants est resté stable,
dans une fourchette entre 2,4 % et 2,6 % du nombre total de foyers fiscaux. Le prélèvement à
la source n’est
toutefois pas le seul facteur ayant abouti à la croissance du nombre de foyers
fiscaux identifiés. La mise en place de la déclaration automatique a également été un puissant
facteur d’incitation aux contribuables à se faire connaître de l’administration fiscale et à
déclarer leurs revenus et leur situation personnelle.
3.3.2
Une connaissance en temps réel de l’évolution des revenus
Les données collectées dans le cadre du fonctionnement du prélèvement à la source
permettent également de connaître mois après mois les salaires, traitements, pensions et revenus
de remplacement servant de base au PAS. Ces données à jour et mensualisées concernant une
partie des revenus des foyers fiscaux constituent une ressource particulièrement riche, dont le
potentiel en termes de suivi des dynamiq
ues de salaires par type d’activit
és, de prévisions de
recettes fiscales et de prévisions économiques, apparaît particulièrement prometteur.
Ces données mensuelles
ne sont pas exploitées directement par l’administration fiscale
pour le moment. Le dispositif de ressources mensuelles (ci-après « DRM »), porté par la
Direction de la sécurité sociale en lien avec la Caisse nationale d’assurance vieillesse, illustre
LA MIS
E EN ŒUVRE DU PRELEV
EMENT A LA SOURCE
76
le potentiel d’exploitation des données.
Le DRM
58
, alimenté par des issues des flux DSN et
Pasrau, agrège depuis 2019 les données de salaires et de revenus de remplacement de
l’ensemble de la population
, à la maille individuelle et les restitue pour répondre à des enjeux
de modernisation de la délivrance des prestations sociales, de suppression de démarches des
usagers,
d’amélioration
du recouvrement et de lutte contre la fraude.
La création d’une d
élégation de la transformation numérique en janvier 2021 et la
constitution d’un «
lac de données
» révèlent l’ambition de l’administration fiscale en matière
de valorisation des données dis
ponibles dans ses systèmes d’information. Le «
lac de données »
doit permettre de
stocker l’ensemble des données de la DGFIP, qu’elles soient brutes ou très
raffinées, afin d’optimiser leur
traitement, faciliter la constitution
in itinere
de nouveaux cas
d
’usage et accélérer les cycles d’innovation de l’administration
fiscale.
L’exploitation
de celles-
ci par l’administration fiscale est susceptible d’étayer des projets de réforme et de simplifier les
dispositifs fiscaux.
L’
intégration des données issues du PAS dans le « lac de données » de la
DGFIP ne figurait pas dans la programmation initiale de la délégation à la transformation
numérique, créée en janvier 2021.
L’administration fiscale
la prévoit désormais à compter de
l’année 2022
.
Par ailleurs, dans le respect du secret fiscal et du secret statistique, les données issues
du PAS (notamment celles liées aux taux et aux montants de retenues à la source, mises à jour
mensuellement) sont susceptibles d’intéresser les chercheurs.
Recommandation n° 4.
(DGFiP) Accélérer la valorisation des données recueillies dans
le cadre du prélèvement à la source, à des fins de suivi de la dynamique des revenus et
d’amélioration de la conduite des politiques publiques,
dans le respect du secret fiscal
et du secret statistique.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le prélèvement à la source améliore l’efficacité de l’impôt sur le revenu dans deux des
principales fonctions traditionnelles de l’impôt
: le rendement et l’action conjoncturelle.
Concernant le rendement, il est encore trop tôt pour se prononcer sur la capacité de ce
nouveau mode de recouvrement à faire évoluer positivement le taux de recouvrement global,
après contrôle, qui s’établissait déjà au niveau très élevé de 99,4
%. En revanche, il est possible
d’observer que le prélèvement à la sou
rce permet une accélération du recouvrement, le taux de
recouvrement en temps réel atteignant déjà des niveaux supérieurs à 99 %. Il permet aussi une
meilleure adaptation de l’impôt à la situation des contribuables, conduisant à diminution des
demandes de délais de paiement.
58
Ce dispositif trouve une assise juridique dans le décret n° 2019-969 du 18 septembre 2019 relatif à des
traitements de données à caractère personnel portant sur les ressources des assurés sociaux, soumis à la
Commission nationale Informatique et Libertés.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
77
Concernant l’action conjoncturelle, le prélèvement à la source permet également une
meilleure réactivité de l’impôt
: celui-ci réagit plus rapidement à la conjoncture, en amplifiant
le jeu des stabilisateurs automatiques ; il réagit également plus vite aux décisions de politique
économique, en permettant une action immédiate sur le pouvoir d’achat des ménages.
À cette efficacité renforcée des fonctions traditionnelles de l’impôt sur le revenu, le
prélèvement à la source ajoute de nouve
lles perspectives relatives à l’exploitation des données
particulièrement fines que sa mise en œuvre met à la disposition de l’administration fiscale.
LA MISE EN ŒUVRE DU
PRELEVEMENT A LA SOURCE
78
CONCLUSION
La mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu était une réforme
nécessaire
; deux ans après sa mise en œuvre, il apparaît que c’est également une réforme
globalement réussie. En attestent aussi bien le taux d’approbation élevé dont elle bénéficie dans
la population (81
% des Français ne souhaitent pas un retour à l’anc
ien système), que la qualité
de sa mise en œuvre opérationnelle ou encore, son rapport coût
-rendement favorable.
L’évolution des technologies est sans doute pour beaucoup dans cette réussite, de même
que
le choix de s’appuyer sur
la déclaration sociale nominative, qui a constitué le socle
technique du prélèvement à