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ENTITÉS ET POLITIQUE PUBLIQUE
LE REVENU
DE SOLIDARITÉ
ACTIVE
Cahier territorial :
département de Seine-Saint-Denis
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Janvier 2022
Sommaire
Synthèse
.........................................................................................................
5
Introduction
...................................................................................................
9
Chapitre I Le déploiement du RSA en Seine-Saint-Denis
.......................
11
I - Le contexte économique et social du territoire
..........................................
11
A -
Le département le plus pauvre de la région parisienne et l’un des plus
pauvres de France
.................................................................................................
11
B - Une population jeune, croissante, plus souvent immigrée et peu
qualifiée
................................................................................................................
13
C -
Un marché de l’emploi segmenté, qui profite peu aux habitants
....................
14
D - Des bénéficiaires du RSA souvent seuls et anciens dans le dispositif
............
15
II -
La stratégie des acteurs et l’articulation de leurs interventions
................
16
A - Une stratégie fondée sur la délégation aux acteurs les plus proches des
bénéficiaires
..........................................................................................................
16
B - Un dispositif foisonnant où coexistent des stratégies nationales et
locales
...................................................................................................................
17
C - Une stratégie contrainte par les freins à
l’insertion et par les enjeux de
financement
..........................................................................................................
19
Chapitre II La dépense engagée au titre du RSA et son
financement
..................................................................................................
21
I -
Des moyens significatifs mis en œuvre dans le département et en
hausse constante
.............................................................................................
21
A - Le RSA versé aux allocataires et les autres prestations immédiatement
en continuité
.........................................................................................................
22
B - Des aides relevant de droits connexes locaux difficilement évaluables
..........
26
C -
Les dépenses liées à l’accompagnement
.........................................................
27
D - Des dépenses de gestion limitées
....................................................................
29
E - Une dépense publique totale estimée à 612
M€ hors droits connexes
locaux
...................................................................................................................
31
II - Les modalités de financement de ces politiques
......................................
32
A - Le sous-
financement chronique de l’allocation par le dispositif initial
de
TIPP / TICPE et l’adjonction de fonds de soutien spécifiques
.........................
32
B -
Le financement plus équilibré des dépenses d’insertion
.................................
39
C - Un dispositif qui pèse sur les équilibres financiers du département
................
42
COUR DES COMPTES
4
Chapitre III
La gestion des allocations et l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA
....................................................................................
47
I -
La gestion de l’allocation
..........................................................................
47
A -
Demande, attribution et service de l’alloc
ation
..............................................
47
B -
Le suivi de l’allocation
: déclarations de ressources, indus et rappels,
lutte contre les fraudes et détection des non-recours
.............................................
49
II -
L’accompagnement des bénéficiaires du RSA
.........................................
52
A -
Une procédure algorithmique pour l’orientation des bénéficiaires
.................
53
B -
L’accompagnement par Pôle emploi
...............................................................
56
C -
L’accompagnement social et socio
-professionnel par le département et
ses partenaires
.......................................................................................................
69
Chapitre IV
Les résultats de la politique d’insertion
...............................
85
I -
L’outillage des acteurs
: les modalités de suivi et d’évaluation
mises en œuvre localement
............................................................................
85
A -
Les objectifs d’orientation et d’accompagnement des allocataires
inscrits dans le plan départemental
.......................................................................
85
B - Un
programme d’études ambitieux mené par un service en cours de
réorganisation pour aller vers davantage d’évaluations scientifiques
...................
88
II - Quelques enseignements tirés des travaux réalisés par le
département
....................................................................................................
89
A - Un accompagnement universel du Service social départemental, quel
que soit le statut du demandeur
.............................................................................
89
B -
Les limites de l’accompagnement vers le retour à l’emploi
............................
91
C -
Des flux d’entrées et de sorties du RSA
.........................................................
92
III - Les principales observations tirées des travaux quantitatifs
territoriaux
.....................................................................................................
94
Liste des abréviations
..................................................................................
99
Annexes
.......................................................................................................
101
Synthèse
Le département de la Seine-Saint-Denis (1 669 340 habitants selon
l’estimation de l’I
nsee au 1
er
janvier 2021) se distingue par une population
de
bénéficiaires
du
RSA
très
importante.
Il
compte
plus
de
99 000 bénéficiaires représentant 11 % de la population adulte
il est le
troisième département français à ce titre. Cette part est, de surcroît, en
augmentation constante
puisque le nombre d’allocataires a crû de 4
2 %
entre la création du dispositif en 2009 et la fin 2019.
Ce département dense et peu étendu a fait le choix d’une forte
délégation de l’accompagnement social et socio
-professionnel en faisant
appel aux 34 projets insertion emploi (PIE) couvrant 35 communes sur les
40 que compte le département. Cette délégation étendue emporte des
enjeux de pilotage et de coordination. Le département souhaite aussi mettre
en avant l’accompagnement vers
l’activité, y compris pour les bénéficiaires
orientés vers un accompagnement social. Toutefois, cette stratégie se
heurte à la situation des bénéficiaires, dont une grande part connaît des
difficultés en amont de l’emploi, parfois trop accusées pour pouvo
ir suivre
un processus d'accompagnement ou pour être accompagnés efficacement.
De plus, le poids financier de la dépense d’allocation limite la capacité du
département à financer l’accompagnement. Ainsi, tous les bénéficiaires du
RSA ne font pas l’objet d’
un accompagnement personnalisé et adapté.
Cette réalité, aggravée par la crise sanitaire, a amené le département à se
porter volontaire pour expérimenter une renationalisation du financement
et de la gestion de l
allocation du RSA en 2022.
Les moyens mobilisés au titre des allocations et des dispositifs
d’accompagnement au profit des
85 825 allocataires représentaient en 2019
un peu plus de 612
M€ (dont 517
M€ pour la seule allocation), soit 7
084
par allocataire, dont 6 024
pour le RSA, 308
€ pour la prime d’activité et
seulement 432
€ pour les dépenses d’accompagnement, à peine quatre fois
plus que les 109
€ consacrés à la gestion de l’allocation.
Entre 2017 et
2019, les moyens mobilisés ont augmenté de 11 %, les effectifs de 3,3 %.
Entre 2009 et 2019, la dépense d’allocation
a progressé de 82 %,
pratiquement deux fois plus vite que les effectifs (+ 42 %).
COUR DES COMPTES
6
Le financement de ces dépenses
est assuré par l’État pour ce qui
concerne celles engagées par Pôle Emploi et la CAF (en matière
d’accompagnement et de gestion du dispositif), et par le département pour
ce qui concerne les dépenses d’allocation et les dépenses d’accompagnement
qu’il prend en charge, lui ou l’un de ses délégataires.
Pour en assurer le
financement , une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les
produits pétroliers
1
, puis un ensemble composite de financements
complémentaires
destiné à l’aider à assumer le reste à charge RSA
ont été
affectés au département
. Ces mécanismes n’ont cependant pas permis de
résorber
l’écart entre la dépense de RSA et les ressources transférées
destinées à en assurer le financement, qui dépasse les 200
M€ depuis 2019
et représente plus de 10
% de l’ensemble des charges du département.
La Seine-Saint-Denis est, de ce point de vue, particulièrement mal
lotie. Si l'on compare les restes à charge
2
RSA par habitant, parmi les neufs
départements retenus pour réaliser la présente évaluation, seule La Réunion
est plus exposée sur ce critère. Cette situation a conduit la Seine-Saint-
Denis à solliciter la réattribution à l’
État
de la dépense d’allocation, suivant
un processus et des modalités qui sont en cours de négociation.
Les difficultés de financement de
l’allocation
expliquent sans doute
en partie le niveau peu élevé des dépenses d’accompagnement et
d’insertion. Celles
-ci représentent moins de 5
% des dépenses d’allo
cation
(alors que la norme en la matière, avant 2004, était de 17 %). Même en
intégrant les dépenses exposées par Pôle emploi pour l’accompagnement,
le ratio serait de seulement 6,5 %, en deçà de ce qui serait nécessaire pour
garantir un accompagnement adapté à tous les allocataires, souvent
éloignés de l’emploi.
La gestion de l’allocation RSA est principalement assurée par la
CAF de Seine-Saint-Denis. Celle-ci assure, avec les centres communaux
d'action sociale (CCAS)
, une grande partie de l’instruction de l’ouverture
des droits et quasiment tout le service de l’allocation. Le service rendu au
public semble souffrir du nombre croissant des bénéficiaires, avec des
délais d’instruction supérieurs aux objectifs fixés par la stratégie nationale
de lutte contr
e la pauvreté. Le suivi de l’allocation et la lutte contre les
fraudes apparaissent
plutôt bienveillants en termes de remises d’indus et de
sanctions. Le non-recours, sujet peu prioritaire, est identifié comme un
enjeu depuis quelques années, sans avoir encore débouché sur des mesures
ou des avancées probantes.
1
TIPP, devenue, la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, TICPE.
2
La
définition du reste à charge n’étant de surcroît pas consensuelle entre État et
Départements, celle retenue dans le cadre du présent rapport exclue la prise en compte
des droits de mutation à titre onéreux, DMTO.
SYNTHÈSE
7
En matière d’accompagnement, le département a fait le choix de
segmenter l’offre en trois parcours distincts, selon le profil des allocataires.
L’accompagnement professionnel des personnes les plus p
roches de
l’emploi est confié à Pôle Emploi (environ 40
% des allocataires).
L
’accompagnement
social est assuré par les services sociaux du
département, au bénéfice des personnes les plus éloignés de l’emploi
(environ 10 % des allocataires orientés). Enfin, un accompagnement mixte
dit socio-professionnel est confié aux projets insertion emploi (PIE)
, c’est
-
à-dire aux communes et intercommunalités (environ 50 % des personnes
orientées). Le processus d’orientation, assuré
par un mécanisme automatisé
afin de gérer les flux très importants de nouveaux allocataires (environ
30
000 chaque année) permet d’assurer une orientation rapide et de
respecter le délai réglementaire de deux mois après l’ouverture des droits.
Pôle emploi est, en Seine-Saint-
Denis, l’un des principaux opérateurs
d’accompagnement. Comme au niveau national, l’accompagnement dont
bénéficient les allocataires du RSA y est cependant peu intensif. Pôle emploi
n’a pas modulé les moyens mis à disposition de ce territoire et, si l’on ajoute
à cela un déploiement plus lent de
l’«
accompagnement global » à partir de
2014, les capacités d’accompagnement dit «
intensif » sont insuffisantes au
regard des besoins spécifiques de la population. Par ailleurs, malgré leurs
difficultés particulières, les allocataires sont en grande majorité affectés dans
les types d’accompagnement les moins intensifs. Il est enfin constaté une
faible intensité des actions d’accompagnement même en «
renforcé » : les
allocataires ne bénéficient en moyenne que de 0,2 à 0,5 prestations par an
paradoxalement, cette fréquence des actions est plus faible pour les
bénéficiaires du RSA que pour la moyenne des demandeurs d’emploi
dans
trois des cinq modalités de suivi distinguées par Pôle Emploi. Les retours à
l’emploi des bénéficiaires du RSA accompagnés par Pôle Emploi sont deux
fois moins fréquents que pour la moyenne des demandeurs d’emploi et ils
connaissent plus fréquemment des situations de chômage de longue et de très
longue durée.
L’accompagnement social mis en œuvre par les services
départementaux, et l’accompagnement socio
-professionnel des PIE, sur
lesquels s’appuie le département, sont caractérisés par des taux
d’encadrement très faibles, du fait d’une file active importante (de 120 à
220 personnes suivies par conseiller). Cette situation est néanmoins
compensée en partie par la capacité des professionnels à moduler leurs
interventions, en consacrant davantage de temps aux personnes présentant
des profils plus fragiles, ce d’autant qu’une parti
e significative des
personnes orientées n’a en réalité pas besoin d’un accompagnement très
assidu (les personnes en attente de droit en particulier peuvent représenter
jusqu’à 70
% des allocataires orientées vers les services sociaux). Les
moyens déployés par le département ne permettent pas non plus de
proposer des actions en nombre et en qualité suffisante aux allocataires.
COUR DES COMPTES
8
Le département prend de nombreuses initiatives pour apprécier les
résultats du RSA et les prendre en compte dans sa gestion. Des objectifs
d’orientation et d’accompagnement des bénéficiaires sont fixés aux
partenaires du département et pris en compte dans le montant des
financements qui leur sont alloués. Le département a également adopté un
programme d’études ambitieux, dans le but de
produire davantage
d’évaluations scientifiques. Les études réalisées ont notamment permis de
mieux connaître les besoins des allocataires suivis par le service social
départemental ou de recenser les principaux facteurs favorisant l’accès à
l’emploi. Les
apports en matière strictement évaluative restent cependant
limités à ce stade, faute d’approche quantitative exhaustive qui permettrait
de suivre dans le temps le devenir des bénéficiaires.
Les analyses quantitatives qui ont pu être réalisées dans le cadre de
la présente évaluation, malgré les lacunes des bases de données, montrent
par exemple que parmi les allocataires entrés dans le dispositif du RSA au
premier trimestre 2014, 26
% d’entre eux n’en étaient pas sortis six ans
plus tard, tandis que chaque mois, ce ne sont pas plus de 0,7 % en moyenne
des bénéficiaires qui
parviennent à un niveau de rémunération d’activité
qui met fin à la perception du RSA.
Introduction
Ce cahier territorial
s’inscrit dans le cadre d’une évaluation de
politique publique portant sur les effets du RSA et des principaux
dispositifs d’aide qui sont
attribués dans sa continuité (
prime d’activité,
droits connexes) ainsi que sur l
es mesures d’a
ccompagnement mises en
œuvre en complément des aides monétaires. Cette
évaluation vise en
particulier à répondre à quatre questions :
-
Le RSA bénéficie-t-il effectivement aux personnes auxquelles il est
destiné ? (pertinence et utilité)
-
dans quelle mesure le RSA permet-il de sortir de la pauvreté ?
(efficacité et impact)
-
dans quelle mesure le RSA facilite-t-
il l’accès à l’emploi
? (efficacité
et cohérence externe)
-
dans quelle mesure l’accompagnement est
-il réel et efficace ?
(efficacité et cohérence interne)
Ces questions évaluatives sont complétées par une analyse des
modalités de financement et de pilotage de cette politique publique.
Le RSA et le pilotage de la politique d’insertion sociale et
professionnelle
de
ses
bénéficiaires
étant
une
compétence
des
d
épartements depuis la généralisation du RSA en 2009 (c’était du reste déjà
le cas pour le
RMI, depuis l’origine en 1988 pour la gestion de la politique
d’insertion, et depuis le 1
er
janvier 2004 pour la gestion et le financement
de l’allocation)
, l
’évaluation
repose sur un volet national et sur neuf cahiers
territoriaux.
Ces cahiers examinent le rôle des conseils départementaux, des
caisses d’allocation familiales (CAF)
, des caisses de la MSA et de Pôle
Emploi, acteurs majeurs du dispositif, et quand cela est justifié, celui des
autres acteurs impliqués (notamment communes et intercommunalités, à
travers les interventions des CCAS et CIAS, ainsi que le secteur associatif).
COUR DES COMPTES
10
La Seine-Saint-Denis
est l’un des neuf territoires qui font l’objet de
ces
enquêtes
territoriales,
avec
l’Allier,
l’Aude,
la
Gironde,
l’Ille
-et-Vilaine, le Pas-de-Calais, le Bas-Rhin, la Martinique et
La Réunion. Les départements étudiés peuvent être schématiquement
regroupés en quatre groupes :
-
les territoires ultramarins où la proportion de bénéficiaires du RSA est
trois fois supérieure à la moyenne nationale (Martinique et
La Réunion) ;
-
les départements ruraux et faiblement peuplés présentant un taux
d’incidence plus élevé que la moyen
ne nationale (Aude et Allier) ;
-
les départements urbains, peuplés, relativement pauvres et confrontés
à des difficultés financières (Seine-Saint-Denis et Pas-de-Calais) ;
-
les départements urbains à métropole régionale présentant un taux de
RSA moyen ou f
aible mais aussi de profondes disparités à l’échelle
infra-départementale (Gironde, Bas-Rhin, Ille-et-Vilaine).
Ces enquêtes ont pour but d’é
tablir des constats portant sur :
-
la stratégie des acteurs et la bonne articulation de leurs interventions ;
-
les moyens mobilisés et le financement des politiques mises en
œuvre
;
-
la gestion des allocations et l’accompagnement des bénéfi
ciaires du
RSA ;
-
les résultats de la politique d’insertion.
Ce schéma d’enquête est commun aux neuf
cahiers territoriaux.
Chapitre I
Le déploiement du RSA
en Seine-Saint-Denis
I -
Le contexte économique et social du territoire
A -
Le département le plus pauvre de la région
parisienne et l’un des plus
pauvres de France
Le département de la Seine-Saint-
Denis est l’un des plus petits
départements français en superficie (236 km²) mais le troisième plus
densément peuplé (7 010 habitants au km² en 2019) après Paris et les
Hauts-de-Seine.
Début 2021
, le département comptait 1,67 millions d’habitants, soit
13 % de la population de
l’
Île-de-France. Le taux de la population sous le
seuil de pauvreté était de 27,9 % (en 2017), contre 14,5 % pour la moyenne
nationale métropolitaine. Ce taux était de 22,7 % en 2009. Le niveau de vie
médian des habitants du département est le plus faible de France
métropolitaine.
D’après les données de la
Direction de la recherche, des études, de
l’évaluation et d
es statistiques (Drees)
pour l’année 2019, le département
comptait 84 331 allocataires et 99 156 adultes bénéficiaires du RSA
(allocataires et conjoints), ce qui en fait le troisième au niveau national
après le Nord et La Réunion.
COUR DES COMPTES
12
Tableau n° 1 :
n
ombre d’adultes bénéficiaires du
RSA
par département au 31 décembre 2019
(
départements de l’enquête et France entière
)
départements
de
l’échantillon
Population
(1
er
janvier
2020)
Adultes
bénéficiaires
du RSA
en % de la
population
Population
couverte
(adultes
bénéficiaires
et personnes
à charge)
en % de la
population
Allier
333 659
11 623
3,48 %
20 596
6,17 %
Aude
371 822
18 450
4,96 %
32 016
8,61 %
Gironde
1 617 189
47 384
2,93 %
80 056
4,95 %
Ille et Vilaine
1 074 841
19 497
1,81 %
34 553
3,21 %
Pas-de-Calais
1 457 843
64 963
4,46 %
120 722
8,28 %
Bas-Rhin
1 130 370
31 451
2,78 %
56 015
4,96 %
Seine -Saint-
Denis
1 654 892
99 156
5,99 %
177 550
10,73 %
Martinique
363 484
37 814
10,40 %
63 077
17,35 %
La
Réunion
857 961
116 543
13,58 %
228 477
26,63 %
France
67 063 703
2 167 500
3,24 %
3 867 710
5,77 %
Source : Juridictions financières
d’après
données Drees et Insee
Fin 2020, sous l’effet de la crise sanitaire et économique, le nombre
d’allocataires a atteint 88
314, en hausse de près de 5 % par rapport à 2019.
Au niveau national le nombre de foyers bénéficiant du RSA est passé de
1,92 millions à 2,06, soit une hausse de 7,4%.
Parmi les cinq départements de France métropolitaine qui ont la plus
forte population de bénéficiaires du RSA, la Seine-Saint-Denis est celui qui
a connu la plus forte hausse depuis la création du dispositif.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN SEINE-SAINT-DENIS
13
Graphique n° 1 :
évolution du nombre de foyers bénéficiaires
du RSA entre 2009 et 2019
Source
: Juridictions financières d’après données du
département de Seine-Saint-Denis et Cnaf
B -
Une population jeune, croissante, plus souvent
immigrée et peu qualifiée
Alors que la population française a augmenté de 12,1 % entre 1999
et 2021, celle de Seine-Saint-Denis a augmenté de 20,7 %. L
’augmentation
du nombre d’habitants du département en vingt
-deux ans équivaut ainsi à
deux fois la commune de Saint-Denis.
La population du département est plus jeune que la moyenne
métropolitaine : les moins de 25 ans, population non-éligible au RSA sauf
pour les allocataires du RSA jeune (2 265 personnes au 31 décembre 2019),
représente 35,4 % des habitants du département contre 29,6 % en moyenne
métropolitaine. La proportion de personnes âgées de 75 ans ou plus est bien
inférieure à la moyenne nationale : 5 % contre 9,5 %.
La population du département est peu qualifiée, ce qui constitue un
frein important à
l’emploi et à l’insertion professionnelle. D’après le
programme
départemental d’insertion, en 2014, 40,2
% des plus de 15 ans
non scolarisés ne disposaient d’aucun diplôme. En outre, en 2018, 37
%
des plus de 15 ans sont des immigrés au sens de la statistique publique
3
et
pour une partie d’entre eux,
la maîtrise imparfaite du français constitue un
frein supplémentaire à l’insertion sociale et professionnelle. D’après les
données de la CAF au 31 décembre 2019, 35,9 % des allocataires du RSA
sont étrangers, en grande majorité (32,8 %) non européens.
3
Au sens de la statistique publique et de
l’Insee, un «
immigré » est une personne née
étrangère à l’étranger.
COUR DES COMPTES
14
C -
Un marché de l’emploi segm
enté,
qui profite peu aux habitants
L’économie de la Seine
-Saint-Denis est polarisée sur deux zones :
la Plaine Saint-Denis et la zone aéroportuaire du Bourget et de Roissy-
Charles-de-
Gaulle. Le département est le troisième contributeur à l’emploi
en Île-de-France, et le plus dynamique en termes de créations de postes.
Pour autant, ce dynamisme ne profite pas ou peu à la population. En effet,
deux tiers des habitants de Seine-Saint-Denis ayant un emploi travaillent
en dehors du département alors que les deux tiers des emplois situés dans
le département sont occupés par des non-résidents.
En 2019, le département comptait 167
890 demandeurs d’emploi
(catégories A, B et C) dont 79 050 de longue durée pour un total de
48 440 projets de recrutement (nombre de projets en hausse de 14 % par
rapport à l’année précédente).
Graphique n° 2 :
taux de chômage (en %) de 2014 à 2019,
en moyenne annuelle
Source
: Juridictions financières d’après données
Insee
Les études de besoins en main d’œuvre réalisées par Pôle Emploi
(BMO) pour 2020 montrent une nette majorité des besoins dans deux
domaines : entretien des locaux et sécurité (près de 5
800 postes) d’une
part, et, d’autre part, le domaine médical (in
firmiers et aides-soignants :
2 500 postes).
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN SEINE-SAINT-DENIS
15
D -
Des bénéficiaires du RSA souvent seuls
et anciens dans le dispositif
La population des bénéficiaires du RSA comporte un peu plus de
femmes que d’hommes
. Les 25-50 ans représentent plus des deux tiers des
bénéficiaires. À
l’image de la population du département, les bénéficiaires
du RSA sont peu formés, même s’il convient de noter que pour plus de la
moitié des bénéficiaires, le niveau de formation n’est pas connu. Pour ceux
dont
il l’est
, 42
% disposent d’un nive
au collège ou inférieur contre moins
de 16
% ayant un diplôme de l’enseignement supérieur.
Plus des deux tiers
des bénéficiaires sont des personnes seules et un quart sont seules avec au
moins un enfant à charge.
L
’ancienneté dans le dispositif, souvent synonyme d’éloignement de
l’emploi, est très importante
, avec plus des deux-tiers des bénéficiaires ayant
plus de deux ans d’ancienneté. Selon les bases de données du
département à
fin 2019, ce sont 23,2 % des bénéficiaires qui étaient présents dans le dispositif
à sa création dix ans plus tôt et 44 % le sont depuis plus de cinq ans (35 % en
moyenne nationale). Seuls 15 % des bénéficiaires sont inscrits depuis moins
d’un an (25
% en moyenne nationale).
Graphique n° 3 :
ancienneté des bénéficiaires du RSA
au 31 décembre 2020
Source
: Juridictions financières d’après données du département de Seine
-Saint-Denis
Les données démographiques, économiques et sociales du
département, ainsi que les caractéristiques des bénéficiaires du RSA
contraignent en partie les possibilités et choix stratégiques des acteurs de
la Seine-Saint-
Denis pour l’insertion sociale et professionnelle.
COUR DES COMPTES
16
II -
La stratégie des acteurs et
l’
articulation
de leurs interventions
A -
Une stratégie fondée sur la délégation aux acteurs
les plus proches des bénéficiaires
1 -
Des intentions alignées avec la stratégie nationale
de lutte contre la pauvreté
La stratégie affichée par le département en matière de RSA et de
politique d’insertion reflète fidèlement les grands axes de la politique
nationale, qui s’exprime
à travers le plan pluriannuel de lutte contre la
pauvreté 2013-
2017 et la stratégie nationale d’octobre 2018
.
Tableau n° 2 :
a
xes des stratégies d’insertion entre 2013 et 2020
Document
Période
Axes stratégiques
Observations
Pacte territorial
pour l’insertion
2010-
2014
Favoriser et promouvoir l’insertion vers l’emploi
;
Protéger les plus fragiles et favoriser leur autonomie ;
Coordonner et favoriser l’insertion des bénéficiaires du RSA
Prolongé en 2015.
dont programmes
(annuels)
départementaux
d’insertion
2010-
2014
L’engagement d’une prise en charge de qualité
;
Des politiques au services d’un parcours de l’insertion
;
L’évaluation pour une évolution positive de la politique d’insertion.
Les programmes
reprennent au sein
des trois priorités
les axes du Pacte
territorial
Pacte des
solidarités et du
développement
social
2017-
2022
Schéma du développement social (politique générale) :
Renforcer la place de l’usager citoyen
;
Inscrire le parcours de la personne dans la transversalité ;
Renforcer l’investissement
dans le champ de la prévention ;
Soutenir l’innovation dans la mise en œuvre des politiques
;
Conforter le département dans son rôle de chef de file.
L’année 2016 a été
consacrée à des bilans
pour préparer le pacte
2017-2022.
Pacte des
solidarités et du
développement
social
2017-
2022
Schéma de l’inclusion durable pour tous
:
Prévenir la précarité et éviter les ruptures ;
Assurer un accompagnement adapté ;
Poursuivre la bataille pour l’emploi comme levier principal contre les
exclusions ;
Soutenir le
logement pour tous comme facteur d’inclusion durable
;
Améliorer la gouvernance et la coordination stratégique entre acteurs.
En dehors du schéma
du développement
social, le Pacte
comprend trois autres
schémas thématiques
(enfance, jeunesse,
autonomie) et des
fiches spécifiques
pour les sept territoires
de développement.
Source : Documents du département de Seine-Saint-Denis
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN SEINE-SAINT-DENIS
17
2 -
Le choix d’une territorialisation forte
Le premier choix stratégique qui peut être fait au niveau du
département est celui de la plus ou moins forte délégation à des structures
partenaires. La Seine-Saint-
Denis a fait le choix d’un haut niveau de
délégation, notamment en ce qui concerne l’accompagnement puisque
celle-ci bénéficie, au-delà des quatre établissements publics territoriaux, à
33 communes et à
une intercommunalité avec les projets d’insertion emploi
(PIE, anciennement appelés « Plans de ville RSA »).
Ces PIE concernent 49,5 % des bénéficiaires du RSA soumis aux
droits et devoirs et orientés (tandis que 39,7
% d’entre eux sont
orientés
vers Pôle Emploi). Créés dans les années 1990, ils fonctionnent par
conventionnement et sont financés par le département et le Fonds social
européen.
Tableau n° 3 :
orientation des bénéficiaires du RSA (2018)
Orientations
Seine-Saint-Denis
France
métropolitaine
Pôle Emploi
39,7 %
41,4 %
Structure départementale
10,8 %
31,3 %
Hors service de l’emploi et
structure territoriale
49,5 %
22,1 %
Source : département de Seine-Saint-
Denis et Enquête sur l’orientation et l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA, Drees,
2018
La volonté stratégique d’inclure de nombreux acteurs locaux de
l’insertion a pour corollaire un
grand nombre de conventions, puisque selon
le département, plus d’une centaine seraient en vigueur.
B -
Un dispositif foisonnant où coexistent des stratégies
nationales et locales
1 -
L’articulati
on des acteurs dans le parcours
des bénéficiaires du RSA
Jusqu’à sa
sortie du dispositif, le parcours d’un bénéficiaire du RSA
comprend quatre étapes
: la demande et l’instruction des droits, le service
de l’allocation, l’orientation et l’accompagnement.
COUR DES COMPTES
18
Concernant l’accès aux droits et l’instruction de la demande de
RSA, le d
épartement a choisi d’offrir un grand nombre de points d’accès
aux futurs allocataires en conventionnant avec des associations locales en
plus des CCAS et des agences de la CAF. Pour autant, l’instruction des
droits est déléguée à la CAF, la caisse de la MSA
4
et les CCAS. C’est
ensuite la CAF qui en assure principalement le service, c’est
-à-dire le
paiement et la réévaluation trimestrielle en fonction des revenus.
L’instruction donne lieu à la saisie des données socio
-professionnelles en
vue de l’orientation
. Celle-ci est réalisée par le département en fonction des
données recueillies et des informations transmises par les partenaires.
L’articulation et la coordination des acteurs s’effectue
nt, notamment, à
travers une réunion mensuelle locale (niveau PIE) et une réunion mensuelle
d’équipes pluridisciplinaires au niveau du département, ayant vocation à
arbitrer les désaccords locaux. L
e pilotage du dispositif s’appuie sur six
indicateurs : quatre portant sur les volumes (demandes, instructions, nombre
de réorientations, nombre de saisines des équipes pluridisciplinaires) et deux
portant sur les délais (instruction et ouverture des droits). Les résultats du RSA,
comprenant notamment le taux de sortie des bénéficiaires vers l’activité, ne
sont pas considérés comme une composante du pilotage mais font l’objet
d’autres modalités de suivi (cf. chapitre IV).
2 -
Instruction et service du RSA par la CAF : des stratégies
nationales tournées vers la qualité de service
Que ce soit pour l’instruction ou le service des droits, la CAF et la
caisse MSA obéissent à la stratégie nationale de leurs réseaux davantage
qu’à des ci
bles départementales.
Concernant l’instruction des droits,
l’accent est mis sur la rapidité du service et sur la fiabilité de l’instruction.
Cette stratégie nationale se traduit notamment par la standardisation des
conventions conclues entre départements et CAF / CMSA, en fonction de
ce que le département délègue ou non aux caisses. Les conventions en
cours en Seine-Saint-Denis reprennent le modèle national.
3 -
Pôle Emploi : une stratégie purement nationale
La direction territoriale de Pôle Emploi obéit à la stratégie nationale
de l’opérateur
en établissant un diagnostic renforcé de la situation des
demandeurs d’emploi du département pour définir les modalités les plus
4
Au 31 décembre 2019, la MSA d’Île
-de-France servait le RSA à 188 des bénéficiaires
du RSA du département de Seine-Saint-Denis.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN SEINE-SAINT-DENIS
19
rapides de retour ou d’accès à l’emploi.
Comme le rappelle avec constance
la direction générale de Pôle Emploi, i
l n’existe pas de stratégie particulière
pour les bénéficiaires du RSA même s’ils représentent environ 20
% des
demandeurs d’emploi. Une convention permet néanmoins de coordonner
l’action de Pôle Emploi avec celle des différents
opérateurs, notamment en
matière d’orientation.
C -
Une stratégie contrainte par les freins à l’insertion
et par les enjeux de financement
Le plan départemental pour l’insertion et l’emploi 2018
-2020
préconise d’inscrire tous les bénéficiaires du RSA à Pôle E
mploi. Cette
stratégie relève d’une logique d’accompagnement sur les deux aspects
(professionnel et social) dont la réalisation n’a pas encore produit de
résultats probants en raison de l’importance des freins et de l’éloignement
de l’emploi d’une part de la population et de l’impossibilité pour le
département de déployer les moyens qui seraient nécessaires pour réaliser
ce double accompagnement.
Tableau n° 4 :
p
rincipaux freins à l’insertion identifiés par les PIE
Thématiques
Frein le plus
mentionné
Proportion
de mention
dans les
réponses
fournies
Deuxième frein le
plus mentionné
Proportion
de
mention
dans les
réponses
fournies
Mobilisation du
public
Ancienneté dans le
dispositif du RSA
33 %
Santé
22 %
Profil du public
Faible qualification
43 %
Mère isolée
39 %
Processus
d’accompagnement
Évolution
permanente des
dispositifs, règles et
normes
20 %
Insuffisance des
moyens et outils
pour
l’accompagnement
20 %
Offre d’insertion
Inadéquation et/ou
faible attractivité de
l’offre des actions
d’insertion
58 %
Mauvaise
programmation de
l’offre des actions
d’insertion
46 %
Marché du travail
Contexte
économique peu
favorable à l’emploi
des bénéficiaires du
RSA
68 %
Divergence entre
emplois et profil du
public
44 %
Source :
département de Seine-Saint-Denis, bilan 2017 des PIE
COUR DES COMPTES
20
Cette
tension
entre
la
stratégie
affichée
en
faveur
d’un
accompagnement de qualité et la constante augmentation de la dépense
d’allocation est au centre des échanges entre le
d
épartement et l’
État.
Aussi, après la collectivité de Guyane et le département de Mayotte
au 1
er
janvier 2019 et le département de La Réunion un an plus tard, est-il
envisagé
d’expérimenter
une recentralisation du RSA pour la Seine-Saint-
Denis à compter du 1
er
janvier 2022. Cette recentralisation, ou
renationalisa
tion, consiste à redonner à l’
État les compétences en matière
d’attribution et de financement de l’allocation, tout en maintenant la
délégation de gestion à la CAF et à la caisse locale de la MSA.
Le département resterait responsable de
l’accompagnement
, la
recentralisation financière étant assortie d’une exigence de renforcement
des moyens dédiés à cette dernière mission, contrepartie du bénéfice que le
département pourrait tirer de
l’
opération.
______________________ CONCLUSION ______________________
Le département de la Seine-Saint-Denis est le plus pauvre de la
région Île-de-
France et l’un des plus pauvres de France. Plus d’un
habitant sur dix y est allocataire du RSA.
La volonté d’insertion, qui s’inscrit bien dans la stratégie nationale,
est rattrapée par cette réalité du niveau de la pauvreté dans le département
et par
les freins sociaux qui obèrent les démarches d’accompagnement
d’une part importante des bénéficiaires.
La coexistence de stratégies très
locales, notamment celle du d
épartement qui s’appuie sur les PIE, et
nationales, guidées par les têtes de réseaux, pour la CAF comme pour Pôle
emploi, ne permet pas que la politique d’accompagnement et d’
insertion
soit pilotée de manière coordonnée entre ces acteurs. La faiblesse du PTI,
dont c
’est le principal objet, atteste de cette
réalité.
Enfin, la Seine-Saint-Denis se trouve dans une situation délicate qui
ne lui permet pas de déployer un accompagnement adapté pour l’ensemble
des bénéficiaires du RSA. Aggravée avec la crise sanitaire, cette situation
a conduit le département à se porter candidat pour expérimenter la
recentralisation ou renationalisation du RSA en 2022.
Chapitre II
La dépense engagée au titre du RSA
et son financement
I -
Des moyens significatifs mis en
œuvre
dans le département et en hausse constante
Les dépenses publiques engagées au titre du RSA peuvent être
décomposées en quatre sous-ensembles :
l
es dépenses d’allocation, comprenant le RSA et les
allocations
immédiatement dans sa continuité ;
les
dépenses
relevant
des
droits
connexes
locaux
(gratuités,
exonérations, etc.) attribués statutairement aux allocataires du RSA ; qui
ne peuvent être estimées avec suffisamment de rigueur, même sous la
fo
rme d’un ordre de grandeur
5
;
l
es dépenses d’accompagnement
;
les dépenses de gestion administrative.
5
L’étude dite «
Equinoxe » publiée dans le cadre de la présente évaluation suggère que
dans un échantillon de vingt communes représentatives de la diversité des situations, la
valeur monétaire des « droits connexes locaux » représente de 8 à 13 % des ressources
mensuelles des ménages bénéficiaires.
COUR DES COMPTES
22
A -
Le RSA versé aux allocataires et les autres
prestations immédiatement en continuité
Le revenu de solidarité active est une allocation différentielle, «
qui
porte les ressources du foyer à un minimum garanti
6
». Cette allocation
dépend de la situation familiale de l’allocataire et des revenus des membres
du foyer. Peuvent s’y ajouter d’autres allocations versées dans la continuité
du RSA
: la prime d’activ
ité
7
complétant le revenu mensuel des travailleurs
aux ressources modestes, la prime de fin d’année (dite «
prime de Noël »)
et
l’aide exceptionnelle de solidarité, toutes trois financées par l’
État.
1 -
Les dépenses d’allocation
Les dépenses d’allocation du RSA facturées au
département par
l’organisme payeur, la CAF
8
, comprennent le RSA socle, le RSA majoré
pour les parents isolés avec enfant en bas âge et les versements résiduels
facturés par la CAF au titre du RMI
9
. Sont également comptabilisés les
remises gracieuses et les titres annulés par l’ordonnateur lui
-même. Les
recouvrements d’indus viennent en déduction des montants versés par le
département.
Sur cinq ans, de 2014 à 2019, la dépense directe
de l’allocatio
n
RSA-socle financée par le département a augmenté de 23 %, passant de
419,5
M€ à 517
M€ alors que l’effectif d’allocataires progressait de
6,7 %.
Au niveau national, ces hausses sont moindres (respectivement + 13,2 %
et moins de 1 %). En 2020, année exceptionnelle, la dépense
de l’allocation
s’est élevé
e à 546
M€ (+
5,6 % en un an).
Les facteurs d’augmentation d
e cette dépense sont de plusieurs
ordres. Le premier
tient à l’effet
-barème,
c’est
-à-dire aux revalorisations
annuelles du montant forfaitaire du RSA, fixées par décret. Elles sont
6
Article L. 262-
2 du code de l’action sociale et des familles.
7
La prime d’activité a remplacé, le 1
er
janvier 2016, le RSA « activité » et la prime pour
l’emploi.
8
Le second organisme payeur, la Caisse de Mutualité Sociale Agricole (CMSA) est peu
présent en Seine-Saint-Denis : seuls 4 foyers relèvent de lui au 31 décembre 2019.
Compte tenu de ce faible nombre, la CMSA ne sera plus mentionnée en tant que telle
mais les développements qui suivent la concernent également.
9
Ces versements peuvent être liés à des régularisations de dossiers suite notamment à
des recours contentieux ou à une procédure de surendettement. Les montants encore
présents 10 ans après la suppression du RMI s’explique par la longueur des
procédures.
Par exemple un indu de 7
000 € se récupère en 12 ans lorsque la situation financière de
l’allocataire ne permet pas de récupérer plus de 48 euros par mois.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
23
décidées en référence à l’indice des prix, auquel se sont ajoutées des
revalorisations exceptionnelles dans le cadre du plan gouvernemental de
lutte contre la pauvreté de 2013. Le forfait a ainsi été augmenté de 10 %
sur cinq ans, en plus de l’inflation. Depuis la mise en place du RSA, la
hausse est de 24,4 %, le montant garanti du RSA pour une personne seule
s’élevant à
565,34
€ en avril
2021 contre 454,63
€ en juin 2009.
Le second facteur, l’effet
-volume, est propre à chaque territoire : en
Seine-Saint-Denis,
l’augmentation du nombre de foyers d’allocataires
a été
continue, ceux-ci passant de 80 400 en 2014 à près de 86 000 en 2019, soit
une croissance plus de 1 % par an.
Le troisième facteur correspond à la politique de contrôles mise en
place par le département, politique qui peut être qualifiée de bienveillante
en Seine-Saint-Denis (cf. infra chapitre III).
Enfin,
l’effet
-ménage,
correspondant
au
profil
des
foyers
allocataires, influe sur le montant moyen des prestations versées :
-
seuls 15 % des foyers allocataires perçoivent à la fois le RSA socle et
une prime d’activité (ils sont 22,2
% en France métropolitaine) et près
de 90 % des bénéficiaires du RSA (seul) perçoivent une allocation
mensuelle supérieure à 458
10
ce qui suggère que peu d’allocataires
ont des revenus du travail, et lorsqu’ils en ont, qu’
ils sont faibles ;
-
l
’ancienneté dans le dispositif
: 14 % sont allocataires du RSA depuis
plus de 10 ans (11 % en France métropolitaine) alors que le montant
moyen versé augmente statistiquement au fur et à mesure de
l’ancienneté dans le dispositif (495
€ pour une ancienneté inférieure à
3 mois, 564
€ pour une ancienneté supérieure à dix ans)
;
-
la part des couples avec au moins une personne à charge est
surreprésentée dans le département (12,3 % contre 10,5 % en France
métropolitaine), correspondant à des montants moyens versés plus
élevés (de 632
€ à 731
€ mensuels).
La croissance du volume des prestations versées préempte une part
importante des dépenses sociales du département. Ainsi, le RSA représente
environ 75 % des allocations individuelles de solidarité (AIS)
11
en Seine-
Saint-Denis contre un peu plus de la moitié
sur l’ensemble de la
France
métropolitaine.
10
CAF - Convention de gestion du Revenu de solidarité active
bilan de l’année 2019.
11
Elles comprennent, outre le RSA, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et
la prestation de compensation du handicap (PCH).
COUR DES COMPTES
24
Le RSA jeune
Depuis 2010, le RSA bénéficie par exception aux personnes de
moins de 25 ans sans enfant, sous conditions de justifier de deux ans
d’activité au cours des trois années qui précèdent la demande. Ce RSA
« jeune » est financé pa
r l’État. En Seine
-Saint-Denis, il ne concerne que
12 bénéficiaires
au 31 décembre 2019 pour un montant versé, sur l’année,
de 73 470
€, en baisse continue depuis 2015 (305
068
€).
2 -
D’autres prestations versées dans la continuité du RSA
a)
La prime
d’activité
Introduite le 1
er
janvier 2016, en remplacement du RSA activité et
de la prime pour l’emploi, la prime d’activité est un complément de revenu
qui bénéficie aux travailleurs ayant des revenus modestes.
En 2019, 15 % des allocataires du RSA ont perçu une prime
d’activité pour un montant de 26,5
M€. Ils représentent 11
% des
bénéficiaires de la prime. Cette part est, depuis 2016, supérieure à la
moyenne nationale, ce qui renvoie à la structure des emplois occupés par
la population séquano-dionysienne, en moyenne moins bien rémunérés. En
2020, le montant versé a légèrement augmenté (26,8
M€).
Le montant mensuel moyen de la prime d’activité perçue par un
allocataire du RSA est resté relativement stable sur la période et représente
un peu moins de la moitié de l’a
llocation moyenne de RSA en 2019.
Tableau n° 5 :
prime d'activité (PA) versée aux allocataires du RSA
2016
2017
2018
2019
2016 - 2019
RSA versable aux
allocataires de la PA
35,99
M€
43,07
M€
50,32
M€
54,85
M€
52 %
RSA mensuel moyen
par allocataire de la PA
319
325
374
373
17 %
PA versable aux
allocataires du RSA
20,38
M€
20,93
M€
23,24
M€
26,46
M€
30 %
PA mensuelle moyenne
par allocataire du RSA
180
158
173
180
0 %
Source : CAF 93 (FR6)
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
25
b)
La prime de Noël
La prime de Noël est une aide financée par
l’État
versée aux
allocataires bénéficiaires d’un droit au RSA. Son montant dépend de la
composition familiale. En
Seine-Saint-Denis, elle a bénéficié à
82 334 allocataires
pour
un
montant
de
18,1
M€
en
2019
(88 070 allocataires pour un montant de 19,1
M€
en 2020).
c)
L’aide
exceptionnelle de solidarité
En 2020, a
fin de parer à l’urgence sociale provoquée par la crise
sanitaire et les périodes de confinement, une aide exceptionnelle a été créée
à destination des ménages les plus précaires. Financée par l’
État, elle a été
versée à plus de 86 000 allocataires du RSA pour un montant de 91,65
M€.
Des aides au logement qui participent aux ressources
des allocataires du RSA
Les aides au logement permettent de couvrir une partie de la dépense
de logement des ménages
modestes. Elles n’ont pas vocation à être
considérées comme participant au RSA mais, du point de vue des
bénéficiaires, elles contribuent à leurs ressources dans des proportions
comparables. Il en va de même des prestations familiales.
Les aides au logement sont perçues par moins de la moitié des
allocataires du RSA (41 426 en 2019)
puisqu’une p
art
significative n’y est
pas éligible en étant hébergée gratuitement (34,6 % en 2018) ou souffrant
d’une situation de mal logement (15,1
% en 2018)
12
. Le montant moyen
représente plus de 70
% de l’allocation RSA (366
€ en 2019) et il a tendance
à diminuer sur la période examinée (81 % en 2016).
3 -
Un montant total de prestations de près de 562
M€ en 2019
Du point de vue de la dépense au titre du dispositif, les allocations
(RSA, prime de Noël, prime d’activité) versées aux bénéficiaires du RSA
de Seine-Saint-Denis se sont élevées à 561,56
M€ en 2019, soit en
moyenne un montant de 8 859
€ par bénéficiaire (cf. annexe n°
1). Avec la
progression du nombre de bénéficiaires
13
, elles ont logiquement augmenté
chaque année
14
.
12
Cellule technique de réflexion et d’aide à la décision. Le revenu de solidarité active en
Seine-Saint-
Denis. Bulletin d’info
rmation des CAF en Ile-de-France n°67
Juin 2019.
13
À l’exception du RSA jeunes qui reste marginal quant au nombre d’allocataires et au
montant versé.
14
L’année 2017 enregistre une baisse apparente du montant des allocations versées qui
tient à un effet de décalage, la mensualité de décembre (41,42
M€) ayant été
remboursée à la CAF avec un mois de retard, donc comptabilisée sur 2018 (cf.
infra
).
COUR DES COMPTES
26
Selon des données encore provisoires, ce montant devrait atteindre
632
M€ en 2020 (+
12,6 % dont + 5,6 % pour la seule allocation RSA),
sous l’effet de la croissance du nombre
de bénéficiaires liée à la crise
sanitaire et du versement de l’allocation exceptionnelle de solidarité.
Tableau n° 6 :
allocations versées aux allocataires du RSA
2019
2015-2019
Allocation RSA
Montant (en M€)
516,96
+ 16 %
Nb de bénéficiaires
84 331
+ 2 %
Allocation RSA jeunes
Montant (en M€)
0,07
- 76 %
Nb de bénéficiaires
12
- 85 %
Prime de Noël
Montant (en M€)
18,07
+ 2 %
Nb de bénéficiaires
82 334
+ 2 %
Prime d
’activité
Montant (en M€)
26,46
+ 15 %
Nb de bénéficiaires
12 247
+ 30 %
Total des allocations versées
(en M€)
561,56
+ 15 %
Méthodes de calcul
- pour le RSA : le nombre de bénéficiaires pris en compte est celui enregistré par le département.
-
pour la prime d’activité: le nombre de bénéficiaires a été calculé à partir du nombre de
versements dans l’année divisé par 12
mois
Source : CAF 93 et département de Seine-Saint-Denis
B -
Des aides relevant de droits connexes locaux
difficilement évaluables
Les allocataires du RSA, compte tenu de leurs faibles ressources,
bénéficient de « droits connexes » locaux. Ils sont attribués sous forme
monétaire ou en nature
15
par la totalité des collectivités territoriales dans
leurs domaines de compétence mais également par la CAF ou par des
associations.
Compte tenu de la diversité des aides et
des systèmes d’informations
qui ne retracent pas les versements en fonction du statut du bénéficiaire,
ces aides ne peuvent pas être chiffrées, et il est même difficile d’en donner
un ordre de grandeur. À
titre d’exemple, si le bénéfice des tarifs sociaux
des cantines scolaires ou du transport régional public, ou encore
l’exonération de la contribution à l’audiovisuel public ou du transport
régional peuvent être estimés, il est par exemple très difficile de quantifier
les aides en nature communales et associatives.
15
Exemple, les tarifs dégressifs des cantines scolaires.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
27
Seules les aides financières individuelles versées par la CAF de
Seine-Saint-
Denis sur son budget d’action sociale
ont été valorisées ici, soit
3,8
M€ pour près de 11
000 allocataires.
Elles couvrent un large spectre, les aides aux vacances et aux loisirs
étant majoritaires. Les aides visant à faciliter une activité professionnelle
(autonomie à l’insertion et au retour à l’emploi et aide pour concilier vie
de famille et professionnelle) apparaissent moins utilisées alors que leur
montant individuel est plus élevé que la plupart des autres aides.
C -
Les dépenses liées à l’accompagnement
Dans l’ensemble, le budget consacré à l’accompagnement des
allocataires du RSA en Seine-Saint-Denis peut être évalué à 37,1
M€ en
2019, dont 59 % à la charge du département et 41 % de Pôle emploi
(cf. annexes n°1 à 3). Un ratio rudimentaire suggère donc que
l’accompagnement ne représente que 7,2 % de la dépense d’allocation en
s’en tenant au seul RSA.
1 -
Les dépenses du département
Au titre de l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA (BRSA)
non orientés vers Pôle Emploi, le Département conventionne avec trois
catégories d’acteurs :
des services sociaux communaux ou intercommunaux, circonscriptions
de service social déléguées pour le suivi social, qui
complètent l’activité
des services sociaux départementaux ; 701 travailleurs sociaux
travaillaient
dans l’une ou l’autre de ces structures
en 2019 (519 pour le
compte du département et 181 dans les circonscriptions conventionnées
avec le département). La part des BRSA accueillis dans les
circonscriptions est estimée à 30 % ce qui conduit à évaluer à 211 ETP
16
l’effectif
consacré
à l’accompagnement social des BRSA
pour une
masse salariale estimée à 7,3
M€
;
16
Toutefois, au sens de l’article L. 262
-27 de référent unique
pour l’accompagnement
des personnes bénéficiaires de l’allocation RSA
et sans distinction des compétences
mobilisées (assistant social, conseiller en économie sociale et familiale, conseiller en
insertion professionnelle, etc.), les effectifs du service social effectivement concernés
par la « référence RSA » sont estimés à 45 ETP de travailleurs sociaux et 20 ETP
d'administratifs, hors temps d’encadrement.
COUR DES COMPTES
28
les associations référentes,
spécialisées dans l’accueil de publics
spécifiques sont au nombre de trois depuis 2018 et emploient
24
personnes dont 8 chargés d’insertion partiellement en charge de
l’accompagnement des BRSA. Elles ont perçu 681
050
€ en 2019.
les « projets insertion emploi » (PIE)
employaient 140 conseillers en
insertion affectés
exclusivement à l’accompagnement
socio-professionnel
des BRSA (pour une masse salariale estimée à 5,9
M€
en 2019).
Cette approche permet d’évaluer à 359 les effectifs de travailleurs
sociaux
et conseillers d’insertion qui accompagnent les allocataires du RSA
dans le département
17
(hors Pôle Emploi) pour une dépense de 13,9
M€.
Au titre des prestations mobilisées pour l’accompagnement des
BRSA, le département finance ou co-finance par ailleurs de nombreuses
actions dont certaines sont difficilement valorisables car les systèmes
d’information ne répertorient pas les financements en fonction du statut du
demandeur. D’un montant estimé à 7,9
2
M€, il est en légère hausse depuis
2014. Les actions financées sur la base des conventions conclues avec
l’État sont en forte baisse (
- 12 % sur 5 ans) et ne représentent plus que
15 % des actions financées par le département (18 % en 2014).
Tableau n° 7 :
évaluation des moyens alloués par le département
à
l’accompagnement des allocataires du RSA
(en M€)
2019
Masse salariale des travailleur sociaux
7,3
Masse salariale des autres partenaires du CD (associations, PIE)
6,6
Dépenses d’intervention
7,92
Total
21,82
Source : département de Seine-Saint-Denis
2 -
Les prestations de Pôle emploi
Depuis 2017, Pôle emploi a introduit une modalité « suivi et
accompagnement » dans son système de comptabilité analytique qui
permet de valoriser l’accompagnement suivant sa modalité (ces modalités
sont « suivi », « guidé », « renforcé », « accompagnement global »,
« accompagnement intensif des jeunes » : cf. chapitre III), en distinguant :
17
Hors effectifs de Pôle emploi qui sont estimés par le département à 240 conseillers
emplois dédiés au suivi des allocataires du RSA (leur part étant d’environ 20% des
publics inscrits à Pôle emploi).
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
29
-
d
’une part, les dépenses de masse salariale (y compris une quote
-part
des charges de fonctionnement),
-
d
’autre part, les dépenses d’intervention au bénéfice des demandeurs
d’emploi, lesquelles comprennent à la fois des prestations sous
-
traitées et des aides à la mobilité.
Le modèle ne permet pas de restituer directement les dépenses
d’accompagnement par typologie d’allocataires et do
nc de valoriser en
toute rigueur l’accompagnement des allocataires du RSA mais il permet de
l’estimer en appliquant aux différentes lignes de
dépenses la proportion des
bénéficiaires du RSA sur l’ensemble des demandeurs d’emploi.
Sur les fondements de cette méthode analytique, le tableau ci-
dessous synthétise les dépenses d’accompagnement consacrées aux
bénéficiaires du RSA (périmètre RSA Socle / RSA Activité / bénéficiaires
du RSA et
de la prime d’activité) pour la période 2017 à 2019.
Tableau n° 8 :
évaluation des moyens alloués par Pôle emploi
à l’accompagnement des
allocataires du RSA
(en M€)
2017
2018
2019
Masse salariale
8,34
8,09
8,87
Dépenses d’intervention
7,09
4,63
6,33
Total
15,43
12,72
15,20
Source : Pôle emploi
Cette estimation suppose que les bénéficiaires du RSA accèdent
dans les mêmes proportions aux prestations et aides proposées par Pôle
emploi que l’ensemble des demandeurs d’emploi
, ce qui est à peu près vrai
en moyenne avec toutefois des différences notables selon les modalités de
suivi (cf. chapitre III).
D -
Des dépenses de gestion limitées
Les dépenses de gestion considérées ici sont celles des services
instructeurs de la CAF et du département, dont les relations sont régies par
une convention de gestion. Elles sont limitées à la masse salariale directe,
sans que son environnement de travail ne soit pris en compte, lequel aurait
conduit à la majorer de 20 à 30 %. Lorsque les PIE ou les associations
instruisent les demandes de RSA, conformément aux conventions
concluent avec le département, cette dépense a été affectée à
l’accompagnement et figure donc dans le total précédent (cf.
supra
).
COUR DES COMPTES
30
1 -
Des dépenses de gestion de la CAF en forte baisse
Les dépenses exposées par la CAF pour la gestion du RSA le sont à
titre gratuit pour le compte du d
épartement en application de l’article
L. 262-
15 du CASF (code de l’action sociale et des familles).
La comptabilité analytique permet de retracer, selon une méthode
établie par la Cnaf, ces dépenses de gestion, limitées ici à la masse salariale.
Stables entre 2017 et 2018 (- 1 %), celles-ci diminuent fortement pour
atteindre 6
M€ en 2019, soit l’équivalent de 1,2
% des allocations RSA
versées. La part du RSA dans les dépenses
de gestion de l’ensemble des
prestations versées par la CAF diminue également (13 % en 2019).
Cette baisse s’explique en partie par la mise en œuvre de la
téléprocédure à partir de 2017 qui a un impact direct sur le processus
« gérer les contacts physiques ». Le processus « traiter les prestations
liquidation », poste le plus coûteux dans la gestion du RSA, a également
diminué alors que le nombre d’allocataires augmentait. Enfin, le processus
« traiter les recours et les créances »
18
, affecté en 2019 par des difficultés
de recrutement, a vu ses coûts ramenés temporairement à 225 000
contre
380 000
en 2018.
Tableau n° 9 :
effectifs et dépenses de gestion liés au RSA engagés
par la CAF 93 en 2019
RSA
Part RSA /
toutes
activités
RSA 2017
à 2019
Effectifs
135 ETP
13,5 %
- 17,4 %
Charges de personnel (en M€)
6,04
M€
12,9 %
- 16,3 %
Dont gérer les contacts physiques
1,21
M€
27,5 %
- 36,0 %
Dont traiter les prestations liquidation
2,60
M€
13,9 %
- 3,2 %
Dont traiter les prestations
vérification
0,36
M€
28,2 %
- 16,8 %
Part des frais de gestion / prestations
versées
1,2 %
Source : CAF de Seine-Saint-Denis
2 -
Les dépenses de gestion du département
Ces dépenses, estimées à 3,3
M€
correspondent pour l’essentiel à
la
masse salariale des effectifs affectés à la conception, au suivi et à la mise
en paiement des actions d’insertion et d’emploi à la Direction de l’emploi,
de l’insertion et de l’attractivité territoriale.
18
Il a été divisé en trois processus (fraude / recouvrement / recours) en 2019.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
31
Tableau n° 10 :
moyens engagés par le département pour la gestion
administrative du RSA
2019
(en M€)
2014 à 2019
Frais de gestion directs (a)
2,97
- 2 %
Dont gestion des allocations
0,53
+ 11 %
Dont gestion des prestations
2,43
- 5 %
Frais de gestion facturés par la CAF (b)
0,34
+ 333 %
Dépenses de gestion
0,10
+ 34 %
Intérêts de retard
0,23
Total (a) + (b)
3,30
+ 6 %
Part des frais de gestion / prestations versées
0,6 %
Le coût moyen annuel qui a servi de base de calcul est celui de 2019 soit 48 792
€ par ETP.
Source : département de Seine-Saint-Denis
Au total, les dépenses de gestion du RSA de la CAF et du
département
s’élèvent à 9,3
M€ en 2019, dont 35
% sont à la charge du
département. Ils représentent 1,8 % des prestations versées.
E -
Une dépense publique totale estimée à 612
M€
hors droits connexes locaux
Les quatre composantes de la dépense engagée au titre du RSA, hors
droits connexes locaux, représentaient ainsi en 2019 :
Tableau n° 11 :
dépense publique totale liée au RSA (y/c PA) en 2019
Dépense estimée
en 2019
En %
du total
Dépenses d’allocation
dont RSA seul
561,6
M€
517
M€
91,8 %
84,5 %
Droits connexes
action sociale de la CAF
seulement
3,8
M€
0,6 %
Dépenses d’accompagnement
dont dépenses du département
et de ses partenaires
dont dépenses de Pôle emploi
37,2
M€
21,8 M€
15,2 M€
6,1 %
3,57 %
2,48 %
Dépenses de gestion administrative
9,3 M€
1,5 %
Total
611,8
M€
100 %
Dépenses d'allocations par allocataire (en €)
6 560
Dépenses d'insertion par allocataire (en €)
440
Dépenses de gestion par allocataire (en €)
110
Dépenses totales par allocataire (en €)
7 254
Source : Juridictions financières
COUR DES COMPTES
32
II -
Les modalités de financement
de ces politiques
A -
Le sous-
financement chronique de l’allocation
par le dispositif initial de
TIPP / TICPE et l’adjonction
de fonds de soutien spécifiques
L’affectation d’une fraction de la taxe intérieure sur les produits
pétroliers (TIPP) aux départements pour financer le transfert de la
responsabilité du RMI, réalisé par la loi du 18 décembre 2003, a conduit, dès
l’origine, à un net décrochage entre la dépense et la recette affectées en Seine
-
Saint-Denis comme dans de nombreux autres territoir
es. Ce décrochage s’est
amplifié par la suite : le taux de couverture de la dépense de RMI puis de RSA
par la seule fraction de TIPP devenue TICPE n’a cessé de chuter, de 100
% en
2003 jusqu’à à peine 45,2
% en 2019 (le taux de couverture était de 52,9 % au
niveau national cette année-là) et 42,8% en 2020.
La mise en place du fonds de mobilisation départemental pour
l
’insertion en 2006, instauré à l’époque pour compenser environ la moitié
du « reste à charge »
19
pesant sur les finances départementales avec une
dotation initiale de 500
M€ au niveau national, n’en représente plus qu’une
part modeste en 2020, son enveloppe n’ayant jama
is été révisée depuis.
Pour le département de la Seine-Saint-Denis, le FMDI améliorait de
10 points le taux de couverture offert par la seule TICPE en 2009 (de 70 %
à 80 %)
; il ne l’améliore plus que de moins
de 5 points en 2019, leur
contribution au financement du RSA passant de 42,8 % à 47,7 %.
19
La notion de « reste à charge
» est liée à l’histoire des allocations individuelles de
solidarité et aux difficultés qui résultent des mécanismes de financement mis en place
dans le cadre de leur décentralisation. Elle désigne la part de ces allocations qui n
’est
pas financée par ces mécanismes spécifiques et qui est, de fait, financée par les
départements sur leurs autres ressources propres. Après avoir intégré la part de TICPE
transférée (2004) et le FMDI (2006), le « reste à charge
» a fait l’objet d’une première
définition
législative par l’article 131 de la loi de finances rectificative pour 2016 pour
y intégrer les divers mécanismes mis en place à partir de 2014. Cette première définition
a été ajustée
a posteriori
par l’article 196 de la loi de finances pour 2020 afin d’
y
intégrer, contre l’avis des départements, les ressources tirées du relèvement des taux
maximum d’imposition pesant sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO).
Aujourd’hui, la notion de «
reste à charge
» n’est donc pas consensuelle entre État et
départements, et son niveau dépend du périmètre des ressources prises en compte.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
33
Graphique n° 4 :
financement du RMI / RSA par la
TICPE
(anciennement TIPP) et le FMDI
Source
: Cour des comptes, d’après données CD 93
À partir de 2014, le constat persistant d’un
écart croissant entre cette
clé de financement ajustée et la réalité des dépenses engagées par les
départements, couplé à la perspective d’une revalorisation du R
SA de 10 %
sur cinq ans a conduit le Gouvernement à mettre en place des dispositifs de
soutien complémentaires. C’est l’objet en particulier du dispositif de
compensation péréqué au titre des allocations individuelles de solidarité,
mis en place en 2014 ; du fonds exceptionnel de soutien instauré en 2015,
prolongé en 2016 et 2017, et transformé en 2018 en fonds de stabilisation.
C’est
aussi le cas du Fonds de solidarité des départements créé en 2014.
Ces différents dispositifs étant destinés au financement d
e l’écart
entre recettes affectées et dépenses nées
de l’ensemble des allocations
individuelles de solidarité (AIS), une proratisation a été réalisée pour en
isoler la part imputable au financement du RSA. Le choix méthodologique
retenu est de proratiser ces fonds à partir du seul ratio RSA/total des AIS,
quels que soient les mécanismes d’éligibilité propre à chacun, qui intègrent
parfois d’autres critères.
En 2020, le fond de solidarité des départements a été intégré au
nouveau Fonds national de péréquation des droits de mutation : il en
constitue la troisième enveloppe, répartie notamment en fonction du poids
COUR DES COMPTES
34
relatif des dépenses d’AIS et du reste à charge par habitant de chaque
département. En outre, le dispositif prévoit la possibilité de constituer un
fonds de réserve et le cas échéant de libérer les sommes mises en réserve
les années antérieures : le comité des finances locales, eu égard aux
circonstances particulières, a décidé pour 2021 la libération du fonds de
réserve, soit 120
M€ qui ont été mobilisés en plus des 1,678
Md€ prélevés
pour être répartis. Cette mobilisation exceptionnelle explique en partie
l’augmentation significative du montant de l’enveloppe
imputée au
financement du reste à charge RSA (elle est multipliée par plus de deux
entre 2019 et 2020, passant de 18,9 à 42,1
M€)
20
.
Tableau n° 12 :
DCP, fonds de soutien et Fonds de solidarité
des départements pour la Seine-Saint-Denis, proratisé
à partir du ratio RSA/total des AIS
Source
: Cour des comptes, d’après données CD 93
20
Pour 2020, le montant de la fraction du fonds national de péréquation des droits de
mutation dédié au financement du reste à charge RSA, qui succède au FSD, est calculé de la
manière suivante : troisième enveloppe de reversement du fonds
prélèvement partie 1, à
partir des informations consignées dans la notification adressée au département par la
préfecture le 14 août 2020, puis proratisé en fonction du ratio RSA / AIS.
en M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dispositif de compensation péréquée (DCP)
au titre des allocations individuelles de
solidarité (AIS) créé en 2014
23,2 M€
25,1 M€
27,1 M€
29,2 M€
30,9 M€
30,2 M€
36,5 M€
Fonds exceptionnel de soutien en 2015 (article
70 LFR 2015),
en 2016 (article 131 LFR
2016) et en 2017 (article 95 LFR 2017)
Fonds de stabilisation en 2018 et 2019 (art 261
LFI 2019)
5,5 M€
24,6 M€
9,1 M€
0,0 M€
19,6 M€
22,6 M€
Fonds de solidarité des départements (FSD)
créé en 2014 puis FNP DMTO en 2020
29,6 M€
30,7 M€
30,7 M€
27,6 M€
31,1 M€
26,7 M€
57,8 M€
Clef de répartition correspond à la part du
RSA / AIS (en charge nette) en %
75,72%
75,89%
75,69%
73,26%
74,34%
70,74%
72,92%
en M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dispositif de compensation péréquée (DCP)
au titre des allocations individuelles de
solidarité (AIS)
17,6 M€
19,1 M€
20,5 M€
21,4 M€
23,0 M€
21,4 M€
26,6 M€
Fonds exceptionnel de soutien en 2015 (article
70 LFR 2015),
en 2016 (article 131 LFR
2016) et en 2017 (article 95 LFR 2017)
Fonds de stabilisation en 2018 et 2019 (art 261
LFI 2019)
4,2 M€
18,7 M€
6,7 M€
0,0 M€
13,9 M€
16,5 M€
Fonds de solidarité des départements (FSD)
créé en 2014 puis FNP DMTO en 2020
22,4 M€
23,3 M€
23,3 M€
20,2 M€
23,1 M€
18,9 M€
42,1 M€
Total fonds institués depuis 2014
40,0 M€
46,6 M€
62,4 M€
48,3 M€
46,1 M€
54,2 M€
85,2 M€
Montant brut des ressources destinées aux trois AIS (PCH, APA et RSA) qui doivent être pondérées en fonction de la clef de répartition
Part du montant des ressources destinées aux trois AIS (PCH, APA et RSA) pondérées en fonction de la clef de répartition RSA / AIS et dédiée au financement du RSA
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
35
Au total
, ces trois mécanismes ont permis d’apporter des recettes
complémentaires au département, mais sans couvrir intégralement le
besoin de financement lié à l’allocation RSA
qui a continué sa progression.
Entre 2014 et 2019, la contribution de ces mécanismes a fluctué entre 40 et
62
M€. En 2020, du fait de la mise en place du nouveau
Fonds national de
péréquation des DMTO et de la mobilisation du fonds de réserve décidée
par le comité des finances locales, le total des fonds relevant de ces trois
mécanismes de financement est passé de 54,2
M€ à 85,2
M€, mais ce
niveau n’est
a priori
pas durable.
Tableau n° 13 :
taux de couverture du RSA en Seine-Saint-Denis
par les recettes mis en place au niveau national
Source : Cour des comptes,
d’après données CD 93 et DGCL
Graphique n° 5 :
taux de couverture du RSA en Seine-Saint-Denis
par les recettes mis en place au niveau national
Source
: Cour des comptes, d’après CD 93 et données DGC
L, réponse au questionnaire n°1
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dépenses RMI puis RSA
283,4 M€
318,4 M€
331,9 M€
354,3 M€
384,4 M€
419,0 M€
447,4 M€
468,0 M€
442,4 M€
496,7 M€
516,8 M€
546,0 M€
Total des recettes perçues pour le
financement de l'allocation RSA
227,4 M€
238,2 M€
251,3 M€
260,3 M€
258,9 M€
299,2 M€
303,2 M€
318,8 M€
306,5 M€
301,7 M€
313,2 M€
345,5 M€
Taux de couverture du RSA
80,3%
74,8%
75,7%
73,5%
67,3%
71,4%
67,8%
68,1%
69,3%
60,7%
60,6%
63,3%
Taux de couverture du RSA
COUR DES COMPTES
36
Mécaniquement, et compte tenu de ce décrochage persistant entre
les recettes affectées au d
épartement et l’évolution de la dépense de RSA,
le besoin de financement associé a progressé presque continûment, à
l
exception notable
de l’exercice 2017 (amélioration de transition mise sur
le compte de la création de la prime d’activité et
effet optique du décalage
du paiement à la CAF de la dernière mensualité de l’année 2017 en 2018)
pour atteindre le montant de 203
M€ en 2019. Entre 2009 et 2019, l’
écart
entre la dépense d’allocation et le financement spécifique du RSA
21
en
Seine-Saint-Denis a ainsi été multiplié par 3,6, la dépense de RSA par
1,8 et les recettes affectées à son financement par 1,4.
Tableau n° 14 :
évolution du taux de couverture et du reste à charge
RSA (2009-2020)
Source
: Cour des comptes, d’après CD 93 et données DGC
L, réponse au questionnaire n°1
Graphique n° 6 :
évolution du taux de couverture et du reste
à charge RSA hors relèvement des DMTO, 2009-2020
Source
: Cour des comptes, d’après CD 93 et données DGCL
21
Hors relèvement des taux de DMTO
en M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dépenses RMI puis RSA
283,4 M€
318,4 M€
331,9 M€
354,3 M€
384,4 M€
419,0 M€
447,4 M€
468,0 M€
442,4 M€
496,7 M€
516,8 M€
546,0 M€
Recettes perçues
227,4 M€
238,2 M€
251,3 M€
260,3 M€
258,9 M€
299,2 M€
303,2 M€
318,8 M€
306,5 M€
301,7 M€
313,2 M€
345,5 M€
Taux de couverture
80,3%
74,8%
75,7%
73,5%
67,3%
71,4%
67,8%
68,1%
69,3%
60,7%
60,6%
63,3%
RAC RSA
-55,9 M€
-80,3 M€
-80,6 M€
-94,0 M€
-125,5 M€
-119,9 M€
-144,2 M€
-149,3 M€
-135,9 M€
-195,0 M€
-203,6 M€
-200,5 M€
Taux de couverture du RSA
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
37
Cette évolution est particulièrement défavorable pour la Seine-Saint-
Denis comparée à la situation
des autres départements de l’échantillon
(cf. graphique ci-dessous : l
’écart entre la dépense de RSA et les recettes
affectées y est deux fois supérieur à celui de la Gironde et du Bas-Rhin). Seule
La Réunion affiche un reste à charge supérieur.
Graphique n° 7 :
évolution de la dépense RSA dans les départements
de l’échantillon (
en euros et en base 100
)
Sources
: Cour des comptes, d’après DGCL
COUR DES COMPTES
38
Graphique n° 8 :
évolution du RAC RSA, hors DMTO,
dans les départements de l’échantillon
Source : Cour des comptes,
d’après DGCL
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
39
Graphique n° 9 :
évolution du RAC RSA hors DMTO / hab
dans les départements de l’échantillon
Source
: Cour des comptes, d’après DGCL
; les deux courbes avec données sont celles de la Seine-Saint-Denis et celle pour la France
entière
Ces constats soulignent la spécificité de la Seine-Saint-Denis,
affectée par une dynamique de la dépense d’allocation RSA très soutenue,
beaucoup plus que dans les autres territoires métropolitains, et qui souffre
donc plus que les autres de l’effet de ciseaux entre les dépenses
et les
recettes.
B -
Le financement plus équilibré des dépenses
d’insertion
Les dépenses d’insertion du
département ont représenté sur la
période 2009-2019 un montant relativement stable, entre 6,8
M€ et 8,1
M€,
par an,
comparé à l’évolution du nombre de
bénéficiaires et à celle du
montant de l’allocation.
Les dépenses d’accompagnement au sens strict ont également peu
évolué sur la période, restant proche de 18
M€. Cette stabilité est d’autant
plus étonnante sur longue période qu’elle porte sur une dépense
COUR DES COMPTES
40
essentiellement constituée de masse salariale, qui tend à augmenter
mécaniquement
. Dans l’ensemble, les dépenses d’accompagnement et
d’insertion des allocataires du RSA sur toute la période 2014 –
2019 sont
restées très stables, représentant environ 25
M€
, ce qui a entraîné une
baisse de la dépense par allocataire.
Entre 2014 et 2019 ce montant a représenté entre 4,7 % et 5,6 % des
dépenses d’allocation, bien loin de la règle qui prévalait avant la
décentralisation du financement de l’allocation en 2004 et
qui imposait aux
d
épartements l’inscription dans leur budget d’une dépense d’insertion
représentant au moins 17
% des dépenses d’allocation de l’année n
-1.
Tableau n° 15 :
d
épenses d’accompagnement / dépenses d’allocation
2014
2016
2018
2019
Dépenses des actions
d’insertion
7 661 526
8 617 139
7 899 997
7 919 139
Dépenses d'accompagnement
13 448 937
13 819 369
13 745 210
13 896 648
Total des dépenses
d'accompagnement
21 110 463
22 436 508
21 645 206
21 815 787
Dépenses de RSA
419 046 103
468 044 035
496 661 189
516 792 727
Dépenses accompagnement /
RSA
5,04 %
4,79 %
4,36 %
4,22 %
Source
: Cour des comptes, d’après données CD 93
Graphique n° 10 :
d
épenses d’accompagnement
du département /
dépenses d’allocation
Source : Cour des
comptes, d’après données CD 93
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
41
Sur la même période, l’ensemble des recettes perçu
es par le
d
épartement au profit des actions d’insertion a fortement progressé,
notamment grâce à la mise en place du FAPI et du Fonds de lutte contre la
pauvreté. Le taux de couverture
des dépenses d’accompagnement
a atteint
près de 55 % en 2019
, alors qu’il n’était que de 38
% en 2014.
Tableau n° 16 :
recettes perçues par le département pour financer
les dépenses d’insertion
Financeurs
2014
2016
2018
2019
FSE
5 825 257
5 380 998
5 623 528
7 488 238
APRE (aide personnalisée
de retour à l'emploi)
2 133 357
FAPI
2 627 610
3 003 169
Fonds de lutte contre la
pauvreté et d'accès à
l'emploi
1 470 268
Total
7 958 614
5 380 998
8 251 138
11 961 675
Source
: Cour des comptes, d’après CD 93, réponse au questionnaire n°1
COUR DES COMPTES
42
Graphique n° 11 :
taux de couverture des dépenses
d’accompagnement
Source
: Cour des comptes, d’après CD 93, réponse au questionnaire n°1
L
es dispositifs de financement des dépenses d’insertion n’ont
cependant jamais vraiment permis de faire levier sur les dépenses
d’accompagnement
qui sont restées stables sur longue période alors que la
dépense d’allocation comme le nombre de personnes bénéficiaires
augmentaient fortement.
C -
Un dispositif qui pèse sur les équilibres financiers
du département
Le RSA a pris une part significative dans le budget départemental,
passant de 23 % du total des charges de gestion en 2013 à près de 28 % de
ces mêmes charges en 2019. Sur la même période, le poids du RSA dans
le total des dépenses dites d’allocations individuelles de solidarité est resté
relativement stable autour de 71 %.
De l’avis de l’ensemble des observateurs, le RSA a constitué la part
la plus importante des allocations individuelles de solidarité qui pèsent sur
les finances des départements. Ce point a été mis en évidence dans le
rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales de 2017,
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
43
qui soulignait la forte augmentation de la part des dépenses d’allocations
individuelles de solidarité dans les budgets départementaux, en particulier
sous la pression de l’évolution très soutenue des dépenses de au RSA
(+44 % entre 2010 et 2016, contre +25
% pour l’ensemble des dépense
sociales). Sur la même période, les dépenses de RMI-RSA ont augmenté
de 47 % dans le département de la Seine-Saint-Denis, et elles ont encore
progressé de 10,4 % entre 2016 et 2019, alors que sur les mêmes périodes,
les charges totales progressaient de respectivement 13,5 % et 8,5 %.
Graphique n° 12 :
poids du RSA sur les AIS et les charges de gestion
Sources : Cou
r des comptes, d’après données ANAFI
Cette dépense très dynamique et les défaillances du dispositif de
financement mis en place en 2003-2006 ont généré une dépense nette de
plus en plus élevée. Pour la Seine-Saint-Denis, le reste à charge RSA, avec
203
M€,
représentait plus de 10 % des charges de gestion de la collectivité
en 2019, soit l’équivalent du montant cumulé de l’APA et de la PCH cette
même année.
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 13 :
poids du reste à charge RSA par rapport
aux charges
Sources
: Cour des comptes, d’après données ANA
FI
Le poids des dépenses obligatoires d’aide sociale est très important
en Seine-Saint-
Denis puisqu’il représentait 858
€ par habitant en 2019,
contre 607
€ pour la moyenne des départements. Seuls Paris, les
départements ultramarins et deux départements mé
tropolitains (l’Aude et
les Hautes Pyrénées) atteignent des niveaux de dépenses obligatoires
d’aide sociale supérieurs à 800
€ par habitant. Le Nord, dont la situation
est souvent comparée à celle de la Seine-Saint-Denis, affiche un niveau de
dépense par habitant de 762
€.
Dans son rapport d’avril 2018 sur le financement des allocations
individuelles de solidarité, la mission conjointe des inspections générales
(IGF, IGAS, IGA) fait un constat en tous points similaire. Une analyse des
données de la DGCL pou
r l’année 2016 montre un reste à charge RSA
moyen par habitant de 47
au niveau national, mais de 119
€ pour la Seine
-
Saint-Denis (70
€ dans l’Aisne, l’Aude, 93
€ dans le Nord
, 158
€ en
Guadeloupe, 185
€ à L
a Réunion, etc.).
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
45
______________________ CONCLUSION ______________________
En 2019, le RSA mobilisait en Seine-Saint-Denis 517
M€ pour la
seule allocation, au bénéfice de 84 331 allocataires. Le total des dépenses
d’accompagnement des bénéficiaires représentait 37
M€ (7,2
% des
dépenses d’allocation), dont 22
M€ (4,2
% des dépenses d’alloc
ation)
financés par le département
et le reste par Pôle Emploi. Enfin, les dépenses
totales de gestion administrative
s’élevaient
à un peu plus de 9
M€, pris en
charge aux deux tiers par la CAF, soit une dépense de gestion rapportée
aux dép
enses d’allocation de 1,8
%.
En définitive, sur le territoire de la Seine-Saint-
Denis, l’ensemble
des dispositifs étudiés représentait environ 612
M€. Rapportées au nombre
de bénéficiaires, ces aides représentaient 7 200
€ par allocataire, dont
6 130
pour le RSA, 314
€ pour la prime d’activité et seulement 440
pour les dépenses d’accompagnement, à peine
quatre fois plus que les
111
consacrés
à la gestion de l’allocation.
Le financement de ces dépenses est assuré par
l’État pour ce qui
concerne les dépenses engagées par Pôle Emploi et la CAF (en matière
d’accompagnement et de gestion du dispositif), par le département
pour ce
qui concerne les dépenses d’allocation et les dépenses d’accompagnement
qu’il prend en charge, lui ou l’un de ses délégataires.
Ce dernier a perçu, pour assurer le financement de cette dépense
très dynamique depuis 2004, une fraction d’un impôt national (la TIPP
devenue TICPE), puis un ensemble composite de mécanismes de
financement destiné à l’ai
der à assumer le financement du reste à charge
RSA : le FMDI, puis le dispositif de compensation péréqué, les fonds
exceptionnels ou encore le Fonds de solidarité départemental. Ces
mécanismes n’ont pas permis de résorber le reste à charge RSA, qui
dépasse les 200
M€ en 2019 et représente désormais plus de 10
% de
l’ensemble des charges du département. La Seine
-Saint-Denis est de ce
point de vue particulièrement mal lotie, comme l’atteste la comparaison
des restes à charge RSA par habitant entre les départements.
Les difficultés du département à assurer le financement de ce reste
à
charge
expliquent
en
partie
le
faible
niveau
des
dépenses
d’accompagnement et d’insertion, qui représentent moins de 5
% des
dépenses d’allocation (alors que la norme avan
t 2004 se situait à 17 %).
Même en intégrant les dépenses exposées par Pôle emploi à
l’accompagnement, le ratio atteint est de seulement
6,5 %, sans doute très
en deça de ce qui permettrait d’assurer un accompagnement adapté de ces
personnes souvent très é
loignées de l’emploi
.
Chapitre III
La gestion des allocations
et l’accompagnement des bénéficiaires
du RSA
I -
La gestion de
l’
allocation
A -
Demande, attribution et service de
l’
allocation
1 -
La réception des demandes de RSA : une forte augmentation
de la téléprocédure
La répartition des canaux de transmission des demandes de RSA fait
écho à la stratégie de décentralisation du département. Les demandes
peuvent être déposées auprès de la CAF, de la CMSA (pour une quantité
infime), des PIE, des associations conventionnées et des centres
comm
unaux d’action sociale (CCAS). L’instruction des demandes est
réalisée principalement par la CAF et par les CCAS
22
.
22
Les autres organismes agréés ne réalisent qu’une quinzaine d’instructions par an pour
le département.
COUR DES COMPTES
48
Graphique n° 14 :
répartition des instructions de demandes de RSA
Source
: Juridictions financières d’après données du département et CAF de Seine
-Saint-Denis
Ni la CAF, ni les CCAS ni le département qui leur a délégué
l’instruction
ne produisent de statistiques régulières sur les résultats de
l’instruction des demandes, ce qui ne permet pas, notamment, de savoir si
l’évolution des supports se traduit par une évolution du taux d’acceptation
ou de refus. Ponctuellement, la CAF et le département ont procédé à une
estimation sur la base des demandes déposées pendant quatre mois, soit
directement auprès de la CAF (papier ou @RSA) ou en téléprocédure. Le
canal de demande @RSA semble plus fiable (10,8 % de refus) alors que le
canal demande
papier l’est sensiblement moins (27,3
% de refus), le
demandeur étant moins guidé qu’en ligne ou face à un conseiller.
Le d
épartement n’avait, jusqu’à récemment,
pas de statistiques
concernant la qualité des demandes pour distinguer une première demande
d’un renouvellement. Cela le priv
ait de la connaissance des allers-retours
dans le dispositif RSA des bénéficiaires
23
.
2 -
Le service de l’allocation
Le service de l’allocation ne se limite pas à l’instruction de
l’ouverture des droits puisqu’il est réévalué chaque trimestre en fonction
des déclarations de revenu des bénéficiaires.
23
Le département
s’est donné
les moyens de suivre cet indicateur en ayant fait appel en
2020 à une assistance à maîtri
se d’ouvrage financée par le
Fonds
d’appui aux politiques
d’insertion.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
49
Un premier indicateur de la qualité de service est le délai de
traitement des déclarat
ions relatives au RSA. La convention d’objectifs et
de gestion 2018-2022 prévoit comme indicateur pour les minima sociaux
le « délai de démarche », qui se décompte en temps réel et non en jours
ouvrés
24
.
La CAF de Seine-Saint-Denis affiche un délai de démarche de
16,9 jours en 2018 et de 19,7 jours en 2019 (pour un objectif de 16,1 jours)
sur l’ensemble des minima sociaux. Elle affiche toutefois un délai bien
supérieur sur le seul RSA avec 23,45 jours en 2018 et 32,41 jours en 2019.
Cette augmentation des
délais peut s’expliquer par un pic d’activité
d’instruction sur la prime d’activité
: suite aux mesures d’urgences
économiques et sociales instaurées par la loi n° 2018-1213 du
24 décembre
2018, le nombre de bénéficiaires de la prime d’activité gérés
par la CAF de Seine-Saint-Denis a augmenté de plus de 32 % pour
atteindre 112 487 bénéficiaires au 31 décembre 2019.
B -
Le suivi de l’allocation
: déclarations de ressources,
indus et rappels, lutte contre les fraudes
et détection des non-recours
1 -
Suivi de l’alloca
tion, gestion des indus et rappels
Le département a délégué le suivi de l’allocation à la CAF et n’a
conservé en propre que les décisions relatives aux sanctions, les
dérogations étudiantes, les situations complexes et la gestion des recours
contentieux. La CAF, qui sert la quasi-totalité des bénéficiaires du RSA du
département, effectue ainsi la supervision des allocations, décelant les
indus et les rappels liés à des erreurs de déclaration (revenus, situation
familiale, etc.) ou de saisie. Elle prend également en charge le contrôle des
situations déclarées par les allocataires.
24
Dans la majorité des cas, 10 jours ouvrés correspondent à au moins 14 jours réels.
COUR DES COMPTES
50
Tableau n° 17 :
nombre et montants des indus RSA
Mises en indu
Montants des
indus
Recettes25
2016
42 204
48 127 478 €
48 503 988 €
2017
31 737
40 829 413 €
42 487 099 €
2018
30 107
40 296 770
40 392 753 €
2019
32 707
44 048 003 €
40 582 746 €
Source : CAF de Seine-Saint-Denis
Le recouvrement des indus est effectué par prélèvement sur les
prestations servies les mois suivants. Si les droits du bénéficiaire ont été
clôturés depuis 3 mois ou plus, la CAF transmet le dossier et les
informations au département pour recouvrement. Les remises totales ou
partielles de dettes RSA sont examinées par la CAF selon un barème fixé
par le département et mentionné dans la convention. Les indus non
recouvrés et les dettes définitives constatées au terme de contentieux sont
transférés au département, qui prend le relais de la CAF pour en organiser
le recouvrement ou l’extinction par remise.
Tableau n° 18 :
indus et contentieux au niveau du département
En M€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Indus et contentieux
5,2
2,7
3,9
4,9
8,4
4,3
Source : département de Seine-Saint-Denis
2 -
Une lutte contre les fraudes déléguée à la CAF et une politique
de sanction plutôt bienveillante
La lutte contre les fraudes est déléguée par le département à la CAF,
qui dispose d’équipes de contrôleurs et de plans formalisés pour l’ensemble
des allocations qu’elle sert. Un des 24 agents de contrôle et de lutte contre
les fraudes de la CAF est à ce titre financé par le département. La fraude
au RSA représente environ les deux tiers des fraudes détectées par la CAF
depuis 2015.
25
Les recettes portent sur les indus décelés dans l’année mais également sur le stock
des indus décelés les années précédentes et non-encore recouvrés.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
51
Tableau n° 19 :
détection et suites données aux fraudes au RSA
2017
2018
2019
Dossiers qualifiés en fraude
2 174
2 233
2 234
Préjudice financier total
9 074 886 €
12 968 913 €
11
371 982 €
Avertissements
596
27,41 %
1 145
51,28 %
1 121
50,18 %
Pénalités
1 054
48,48 %
937
41,96 %
990
44,32 %
Plaintes
100
4,60 %
49
2,19 %
123
5,51 %
Sans sanction
424
19,50 %
102
4,57 %
0
0,00 %
Sources : CAF et département de Seine-Saint-Denis
Depuis juin 2018, la CAF dispose d’une délégation complète du
département pour qualifier les dossiers détectés, le département ne prenant
en charge que les notifications aux intéressés. Ceci explique la disparition
en 2019 (après une forte baisse en 2018) des dossiers qualifiés en fraude
mais sans sanction, qui constituaient une pratique propre au département,
et qui représentaient 15 à 20 % des dossiers auparavant. La répartition des
sanctions montre cependant le report des dossiers « sans sanction » sur les
dossiers « avertissement ».
3 -
La détection du non-recours aux droits : des outils lacunaires
et d’un usage limité
Le département ne semble pas avoir attribué un haut degré de
priorité à la lutte contre le non-
recours et indique qu’il «
ne dispose pas de
chiffre relatif au non
-
recours concernant le RSA sur son territoire. Le taux
de 30 % affiché au niveau national peut être mentionné
». C’est la CAF
qui déploie des actions de lutte contre le non-
recours à l’instar des
organismes de la protection sociale dans le cadre des politiques nationales.
La CAF de Seine-Saint-Denis fait notamment partie des trois CAF
membres du groupe de travail créé en 2014 avec l’observatoire des non
-
recours (ODENORE). Pour autant, ces actions apparaissent ponctuelles et
d’une po
rtée limitée.
Une expérimentation menée par la CAF sur des bénéficiaires d’une
aide au logement en 2015 a permis de détecter des situations non-recours :
sur un peu plus de 1 000 dossiers identifiés comme non-recourants potentiels
au RSA, un échantillon de
80 a fait l’objet d’une campagne téléphonique. 23
allocataires ont répondu, parmi lesquels 17 avaient droit au RSA, mais sept
seulement ont donné suite et ont
in fine
bénéficié d’un droit ouvert. Les tests
sur des dossiers d’allocataires à faibles ressources n’ont en revanche pas
donné de résultats probants en terme de ciblage pour le moment.
COUR DES COMPTES
52
De manière générale, le d
épartement et la CAF manquent d’outils
pour suivre les bénéficiaires potentiels. Par exemple, le suivi des
allocataires sortis du dispositif ne permet pas de déceler les allocataires qui
pourraient de nouveau y recourir ensuite. Des cas de non-recours
« volontaires
» ont été identifiés. D’anciens bénéficiaires qui ne veulent
pas se soumettre aux devoirs d’accompagnement sortent ainsi du dispos
itif
RSA et ne le demandent plus.
Le nombre de bénéficiaires du RSA dans le département explique
de facto
que la priorité du département et de la CAF ne soient pas le ciblage
des non-
recours mais l’information et l’aide à la demande.
II -
L’accompagnement des
bénéficiaires
du RSA
Le code de l’action sociale et des familles prévoit que tout
bénéficiaire du RSA a «
droit à un accompagnement social et professionnel
adapté à ses besoins et organisé par un référent unique
» (article L. 262-
27). Il est par ailleurs «
tenu de rechercher un emploi, d'entreprendre les
démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou
d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou
professionnelle
» (article L. 262-29). Ces deux dispositions symétriques
correspondent aux « droits et devoirs » auxquels est soumise la quasi-
totalité des bénéficiaires du RSA (l’accompagnement pouvant être vu
comme un droit ou une obligation), seules en étant dispensés certains
allocataires dont la situation personnelle
les empêche absolument d’exercer
une activité.
Pour satisfaire ces obligations, le président du conseil départemental
peut orienter le bénéficiaire vers l’un des trois types de parcours d’insertion
prévu par le CASF (article L.262-29) :
Un parcours professionnel, destiné aux bénéficiaires disponibles pour
occuper un emploi, en particulier vers Pôle Emploi (ou un autre acteur
du service public de l’emploi le cas échéant).
Un parcours social, pour les personnes qui rencontrent «
des difficultés
tenant notamment aux conditions de logement, à l'absence de logement
ou à son état de santé [qui] font temporairement obstacle à son
engagement dans une démarche de recherche d'emploi, vers les
institutions
compétentes
en
matière
d’insertion
sociale
et
professionnelle
».
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
53
Un parcours destiné aux jeunes de moins de 25 ans, qui consiste en un
accompagnement par une mission locale. Depuis janvier 2021, le
département a complété ce dispositif en mettant en place un parcours
spécifique renforcé pour les jeunes de moins de 30 ans, expérimenté dans
14 communes.
En Seine-Saint-Denis, en complément de cette déclinaison des
dispositions
du CASF sur les types d’accompagnement des bénéficiaires
du RSA, un parcours mixte, à vocation socio-professionnelle, a été mis en
place et pris en charge par les PIE
, qui constitue aujourd’hui la modalité
d’accompagnement la plus souvent mobilisée.
Le dispositif d’accompagnement est formalisé par un volet
contractuel
: le bénéficiaire doit en effet signer un contrat d’engagements
réciproques (CER) qui précise la nature des obligations pour les parties,
contrat appelé projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE) quand il est
signé avec Pôle Emploi (articles L. 262-34 à 26). Le non-respect des
stipulations de ces contrats ou le non-respect des délais dans
l’établissement ou le renouvellement de ce contrat, imputable au
bénéficiaire, sont des motifs de suspension de versement de l’allocation,
comme cela est rappelé à l’article L. 262
-37 du CASF.
A -
Une procédure algorithmique pour l’orient
ation
des bénéficiaires
Une fois achevée la phase d’instruction, et obtenue l’ouverture des
droits, la transmission d’un flux informatique de la CAF vers le
département listant l’ensemble des personnes bénéficiant d’un droit au
RSA et soumis aux droits et devoirs décl
enche la mise en œuvre du
processus d’orientation.
Compte tenu de l’importance des flux de demandes et pour
permettre le respect de délais d’orientation les plus courts possibles
26
, la
décision est préparée par un algorithme qui propose une orientation initiale
pour chaque nouveau bénéficiaire entre l’un des trois parcours proposés
par le département : insertion sociale assurée par les services sociaux du
département, insertion socio-professionnelle assurée par les PIE et
insertion professionnelle assuré
par Pôle Emploi (auxquels s’ajoute les
parcours « jeunes » pris en charge en mission locale).
26
Le CASF prévoit que le délai d’orientation doit être inférieur à deux mois (R 262
-65-2)
COUR DES COMPTES
54
L’algorithme de traitement des flux de nouveaux allocataires
au RSA pour la phase d’orientation
Les étapes et critères de la procédure d’orientation, qui sont int
égrés
dans l’algorithme actuellement utilisé par le
département, sont les suivants :
-
transferts
des
allocataires
ayant
déménagé
(infra-département) :
modification de l’orientation pour les personnes ayant changé de
commune ;
-
orientation vers les associations référentes pour les publics spécifiques
(à la demande des associations) ;
-
orientation vers le service social sur les critères suivants :
-
âge : avoir moins de 18 ans ou plus de 58 ans ;
-
configuration familiale spécifique : être allocataire du RSA majoré avec
3 enfants ou plus ;
-
orientation des bénéficiaires disposant d’une déclaration de données
socio-professionnelles (DSP) renseignée au moment de la demande de
RSA : orientation vers PE, les PIE ou le service social sur la base de
questions figurant dans la DSP ;
-
orientation des personnes inscrites à Pôle emploi vers Pôle emploi ;
-
orientation des personnes restantes sans préconisation d’orientation vers
les PIE.
En complément de ces orientations dites « en cohorte », le
département réalise également des orientations « manuelles », à la
demande des structures
d’accueil
: il peut s’agir d’allocataires relevant de
publics spécifiques
ou d’allocataires dont l’orienta
tion initiale est jugée
inappropriée (la réorientation fait suite dans ce cas au premier rendez-vous
de diagnostic après l’orientation initiale). Des «
transferts » pour des
allocataires ayant changé de commune de domiciliation et des
réorientations en cours de parcours sont également effectués.
Le choix d’une procédure algorithmique permet d’assurer dans des
délais maîtrisés l’orientation de près de 30
000 nouveaux allocataires
chaque année. Dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre
pauvreté,
qui affiche l’objectif
d’une orientation rapide, le
département a
conduit des travaux afin de déterminer le délai entre l’ouverture de droit
par la CAF (information obtenue dans les flux informatiques identifiant les
nouveaux bénéficiaires) et la date de
l’orientation
: le délai se situe entre
19 et 24 jours selon la cohorte prise en compte. L
’exploitation des données
de gestion départementales signale un délai très proche : 23 jours en
moyenne pour un bénéficiaire primo-entrant en 2019 à partir de la
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
55
transmission de son dossier par la CAF
. Le délai d’orientation
calculé par
la Drees pour cette même année ressort à 62 jours, et à 95 jours en moyenne
au niveau national, en 2018
27
mais il est calculé différemment : il intègre
le délai de traitement de la demande par la CAF ou la MSA, en se
plaçant du point de vue du bénéficiaire.
La répartition des orientations en flux entre les parcours a
sensiblement évolué depuis 2014. Après un pic atteint en 2015, avec 57 %
des personnes orientées vers Pôle Emploi, l’o
rientation à vocation
strictement professionnelle a nettement diminué pour atteindre un socle
d’environ 40
% en 2017. A l’inverse, la part prise par l’orientation socio
-
professionnelle, assurée par les PIE, a progressé symétriquement de 40 %
à 50 % des personnes orientées chaque année, et même 55 % en 2019.
Graphique n° 15 :
répartition des orientations des BRSA par type
de parcours et structures
Source : Juridictions financières,
d’après
données département de Seine-Saint-Denis
La décélération de la dynamique des flux de primo bénéficiaires
entre 2015 et 2019 et l’évolution des profils des personnes à orienter, moins
27
Source : Drees, enquête OARSA, données détaillées 2018.
COUR DES COMPTES
56
concernée
s par un accompagnement strictement professionnel, serait l’une
des causes de cette évolution. La mise en œuvre d’un programme de
remobilisation des personnes allocataires du RSA depuis longtemps, mais
non suivies activement, pourrait également expliquer cette tendance. Enfin,
face au manque d’informations lié à l’absence ou à l’insuffisance de la
déclaration socio-professionnelle (DSP), le choix retenu par le département
d’orienter ces publics par défaut vers les PIE, afin de réaliser un premier
diagnostic, est également un facteur explicatif important.
B -
L’accompagnement par Pôle emploi
1 -
L’orientation des bénéficiaires du RSA vers Pôle emploi
Au nivea
u national, l’orientation des BRSA vers Pôle emploi est
marquée par l’hétérogénéité des pratiques selon les territoires, qui conduit
à des situations très différentes d’un département à l’autre, de 0
% à 77 %
selon la Drees en 2018. De ce point de vue, la Seine-Saint-Denis est proche
de la moyenne nationale (43 %) avec une part de 40 % au profit de 28 920
bénéficiaires du RSA en 2019
28
. Compte tenu de son rôle majeur dans le
département, Pôle emploi a été associé lors du calibrage initial de
l’algorithme d’orientation puis à chaque évolution importante. Pour autant,
aucun objectif ni cible à atteindre ne sont indiqués dans la convention
conclue entre l’opérateur et le
département.
De plus, comme au niveau national, Pôle emploi indique
« rencontre[r] des difficultés liées à une certaine fragilité de diagnostic
initial de la situation du BRSA et à des orientations réalisées avec un
manque de précisions »
.
Pour autant, le nombre de réorientations reste faible. Entre 2014 et
2019, Pôle Emploi a soumis au département une moyenne de
320 demandes de réorientation par an concernant des bénéficiaires dont il
assurait l’accompagnement, ce qui ne représente que 2,3
% du flux annuel
de BRSA orientés vers lui.
28
Source : Drees, OARSA 2018.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
57
Tableau n° 20 :
orientations de BRSA vers Pôle emploi et sorties
pour réorientation
2014
2016
2018
2019
Total
Entrées Parcours emploi
15 877
14 826
11 644
10 544
83 488
Réorientations décidées
379
486
269
211
1 923
soit
2,4 %
3,3 %
2,3 %
2,0 %
2,3 %
Source : département de Seine-Saint-Denis
Comme il a été indiqué, le département a lancé début 2020 un projet
de refonte de l’algorithme d’orientation des BRSA et associe Pôle emploi
à ces travaux : il participe aux échangés techniques comme aux comités de
pilotage. Le d
épartement évoque dans ce cadre d’un objectif de crois
sance
du nombre d’orientations vers Pôle Emploi, jusqu’à une cible de 50
%.
2 -
La déclinaison territoriale de la stratégie de Pôle emploi
Comm
e y insiste l’opérateur, l’accompagnement proposé par Pôle
Emploi aux bénéficiaires du
RSA n’est pas propre à leur st
atut : ils ont accès
à toute l’offre de service, personnalisée selon leurs besoins individuels
comme c’est le cas pour tout demandeur d’emploi.
Cette offre de service est la stricte application de la stratégie
nationale
de
l’opérateur
,
qui
consiste
depuis
2012
à
prioriser
l’accompagnement des demandeurs d’emploi les plus en difficulté, et
d’autre part
, à mieux différencier les moyens en fonction des situations
individuelles pour
« faire plus pour ceux qui en ont le plus besoin »
. Ces
transformations ont abouti à ce que soient proposés aux demandeurs
d’emploi quatre types d’accompagnement d’intensité
croissante :
Suivi
: s’adresse aux personnes les plus proches de l’emploi et dont
l’autonomie dans la recherche est la plus grande,
avec une supervision
par des conseillers référents dont les portefeuilles peuvent compter
jusqu’à 350 demandeurs d’emploi
;
Guidé
: s’adresse aux personnes qui nécessitent d’être davantage
appuyés par leur conseiller référent dans la recherche d’emploi,
notamment à travers des contacts plus fréquent. Un conseiller suit
jusqu’à 150 demandeurs d’emploi
;
Renforcé :
s’adresse aux demandeurs d’emploi qui ont besoin d’être fortement
accompagnés, notamment à travers des contacts plus intensifs. Les
portefeuilles des conseillers sont alors de 70 demandeurs d’emploi au plus
;
COUR DES COMPTES
58
Global
: destiné aux demandeurs d’emploi qui présentent un cumul de
difficultés sociales entravant leur capacité d’accès à l’emploi (santé,
logement, etc.). Les demandeurs
d’emploi de cette modalité sont suivis
conjointement par un conseiller de Pôle emploi, dont le portefeuille
comporte moins de 50 personnes, et par les services sociaux du département.
Dans ce cadre, la déclinaison territoriale de la stratégie de Pôle
Emploi porte sur plusieurs points.
a)
Le calibrage des moyens
Le calibrage des moyens disponibles pour la Seine-Saint-
Denis n’est
pas décidé localement, mais dépend des échelons régionaux et centraux de
Pôle emploi. À défaut d’informations plus préc
ises, il peut être apprécié en
examinant le taux d’encadrement des demandeurs d’emploi et la répartition
des portefeuilles entre types d’accompagnement.
Le nombre moyen de demandeurs d’emploi par conseiller apparaît
proche de la moyenne nationale : 188 contre 194, soit un écart de 3 %. Ce
chiffre global ne suggère donc pas d’effort particulier pour renforcer les
moyens disponibles en Seine-Saint-Denis.
Tableau n° 21 :
n
ombre moyen de demandeurs d’emploi
par conseiller de Pôle emploi (2019)
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
Tous
Seine-Saint-Denis
298
210
120
56
188
France entière
363
211
97
59
194
Écart 93 / France
- 18 %
0 %
24 %
- 5 %
- 3 %
Source : Pôle emploi
En ce qui concerne les différents types d’accompagnement, la
lecture croisée de ce tableau avec le suivant montre que la répartition des
moyens est déséquilibrée.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
59
Tableau n° 22 :
répartition des portefeuilles entre modalités
d’accompagnement (2019)
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
Tous
Seine-Saint-Denis
10 %
56 %
32 %
1 %
100 %
France entière
17 %
47 %
32 %
4 %
100 %
Écart 93 / France
- 7 pt
+ 9 pt
+ 1 pt
- 3 pt
Source : Pôle emploi
Les moyens consacrés au « suivi » sont réduits
: d’après le tableau ci
-
dessous, le nombre de portefeuilles de cette modalité est proportionnellement
inférieur à la moyenne nationale de 7 points. Mais malgré cela, les taux
d’encadrement y restent nettement plus favorables qu’ailleurs (écart de 18
%),
ce qui montre que le « suivi » est surdoté dans le département.
C’est sur le «
guidé » que les moyens sont redéployés : le nombre
de portefeuilles y est supérieur de 9 points à la moyenne nationale, ce qui
permet de maintenir un taux d’encadrement au même niveau qu’ailleurs
sur le territoire national.
A l’inverse, les moyens du «
renforcé
» n’ont paradoxalement pas
été adaptés pour tenir compte des difficultés particulières du territoire de la
Seine-Saint-Denis :
le
nombre
de
portefeuilles
« renforcé »
est
proportionnellement le même qu’au
niveau national. En conséquence, les
portefeuilles des conseillers comptent 25
% de demandeurs d’emploi en
plus, ce qui dégrade mécaniquement l’intensité de l’accompagnement qui
peut leur être proposé.
Enfin, le « global » est dans une situation particulière, comme cela
sera vu plus loin : mis en place à partir de 2014, son développement plus
lent explique que le nombre de portefeuilles reste plus bas qu’au niveau
national (-
3 points) et que le nombre de demandeurs d’emploi par
portefeuille y soit également légèrement inférieur (- 5 %).
Interrogée sur ce point, la direction départementale de Pôle emploi
précise que
« les règles de calcul du nombre de conseillers ne prennent pas
en compte, dans la DEFM des habitants du 93, le pourcentage de BRSA ni
les per
sonnes cumulant des freins périphériques à l’emploi
»
. En effet,
« la
répartition des effectifs est calculée par rapport à une volumétrie de
demandeurs d’emploi et non par rapport à une typologie de public
»
.
COUR DES COMPTES
60
b)
La mise en place de l’accompagnement global
L’a
ccompagnement « global
» fait l’objet d’une convention cadre
nationale, signée en 2014 puis renouvelée en 2019, et déclinée dans chaque
département. Pour la Seine-Saint-Denis, une première convention particulière
a été signée en 2015, prolongée par avenant pour trois ans, en 2018.
La mise en place de l’accompagnement «
global » a été plus lente
que dans d’autres départements. La convention de 2015
prévoyait 30 postes
de conseillers Pôle Emploi dédiés, qui ont été créés, avant d’être en partie
supprimés en raison de la faiblesse des entrées en portefeuille. Fin 2019, la
situation correspond aux termes de la convention de 2018 :
10 ETP de conseillers Pôle Emploi sont affectés à l’accompagnement
« global »,
11 autres conseillers dits « référents de service social », sont chargés de
déployer un accompagnement similaire, pour une partie de leur temps,
dans le cadre de leur portefeuille de type « renforcé
». Ils n’appartiennent
toutefois pas au « global » et ne sont donc pas cofinancés par le Fonds
social européen (FSE).
L’atteinte des objectifs initiaux a donc pris du retard. Mais ce constat
doit être replacé dans le contexte des choix du département : celui-ci avait
déjà développé l’accompagnement socio
-professionnel, et avait choisi de
le confier aux communes via les PIE évoqués précédemment.
En conséquence, fin 2019, la Seine-Saint-Denis présente un net
retard dans le déploiement du « global » : à cette date, seules 756 personnes
sont inscrites dans ce type d’accompagnement, soit 0,4
% des demandeurs
d’emploi d
u département (contre 1,1 % en moyenne nationale). Parmi eux,
les bénéficiaires du RSA ne sont que 327 : ils représentent donc 43 % des
personnes suivies en « global » (contre 55 % au national), et 1,1 % du total
des BRSA inscrits chez Pôle emploi (contre 4,2 % en moyenne nationale).
Afin d’accélérer le développement du «
global », Pôle emploi
travaille sur plusieurs objectifs quantitatifs :
Transformer progressivement l’ensemble des postes de conseillers
« référents de service social » en postes de conseillers dédiés au
« global
», puis atteindre l’objectif initial de 30
postes fin 2021 ;
Atteindre 1
500 demandeurs d’emploi accompagnés en «
global » fin
2020, puis 3 000 par la suite.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
61
Pôle emploi et le département ont validé plusieurs axes de travail fin
2019, qui comprennent notamment :
La levée de la double validation Pôle emploi / service social
départemental pour l’entrée de certains demandeurs d’emploi BRSA en
accompagnement « global » ;
La mise en place de référents thématiques sur l’accompagnement s
ocio-
professionnel dans les services du département ;
La facilitation les échanges d’information
: généralisation de l’accès au
DUDE, simplification du partage d’information.
c)
Les échanges de données
L’échange de données entre les différents acteurs du RSA
est un enjeu
majeur pour le suivi de l’accompagnement. La Seine
-Saint-Denis va bénéficier
à ce titre de la nouvelle convention d’échange de données que Pôle Emploi
propose depuis 2019. Le département va bénéficier de nouvelles informations
qui lui font actuellement défaut
: organisme référent pour l’accompagnement,
niveau de formation, date de signature du PPAE, axe de travail principal, type
d’accompagnement en cours, date du dernier contact avec le BRSA, etc
. En
revanche, différentes données de pilo
tage, comme le délai d’obtention du
premier rendez-
vous d’accompagnement, restent en
-dehors du cadre
conventionnel, ce qui risque d’empêcher le
d
épartement d’exercer une
fonction de supervision globale de la qualité. L’intégration de ces nouvelles
données dans
les systèmes d’information du
département reste par ailleurs une
question à régler.
Pôle Emploi affirme lui aussi, de son côté,
« rencontre[r] des
difficultés liées aux échanges d’informations entre systèmes
»
ainsi qu’à
« une certaine lourdeur dans les échanges entre les acteurs impliqués »
.
En particulier, lorsque les bénéficiaires RSA sont orientés vers un
prestataire externe, Pôle emploi reçoit dans son système d’information une
information relative à la signature d’un PPAE. En revanche,
« pour ce qui
concerne les actions, leurs échéances, le contenu de l’accompagnement
ainsi que le respect de ses engagements par le BRSA, aucun automatisme
n’est prévu entre les systèmes d’information. Seules les réunions entre
partenaires permettent d’obtenir et d’échanger sur les dossiers
individuels ».
COUR DES COMPTES
62
3 -
Le diagnostic et l’affectation dans les différents types
d’accompagnement
Après inscription, les demandeurs d’emploi sont reçus lors d’un
entretien de situation (ESI) qui permet d’établir un diagnostic, d’évaluer l
a
distance à l'emploi, de définir une modalité d’accompagnement ainsi que
l’axe de travail principal sur lequel le demandeur doit se concentrer.
En 2019, l’entretien de diagnostic est effectué dans un délai moyen
de 26 jours après la demande d’inscription
à Pôle Emploi pour les BRSA.
Ce délai est donc supérieur à celui constaté pour la moyenne des
demandeurs d’emploi (22 jours). Il est également légèrement supérieur à
l’objectif fixé par la convention tripartite actuelle liant Pôle emploi à
l’Unédic et à l’
État, qui prévoit un délai moyen de trois semaines après la
demande d’inscription.
Les éléments issus du diagnostic et caractérisant la situation des
bénéficiaires restent peu nombreux. En 2020, les éléments existants dans le
système informatique étaient peu ou mal renseignés : la rubrique
« adéquation du profil par rapport au marché du travail
» n’était pas
renseignée pour 61 % des BRSA, la «
capacité de mise en œuvre
» des
actions proposées n’était pas indiquée pour 63
%, et l’existence ou non de
« freins potentiels
» au retour à l’emploi n’était pas précisée dans 63
% des
dossiers. Ces chiffres sont très proches de ceux constatés au niveau national.
À l’issue du diagnostic, les BRSA sont orientés vers l’une des quatre
modalités d’accompagnement
évoquées ci-dessus
. L’opérateur réalise cette
étape de façon efficace, puisqu’à une date donnée, seuls 1,9
% des BRSA (ici
en février 2020) inscrits ne sont pas affectés, contre 2,2 % au niveau national.
Ce chiffre reflète le temps nécessaire pour que les nouveaux inscrits voient leur
diagnostic réalisé et leur type d’accompagnement déterminé.
Comme au niveau national, et malgré leurs difficultés plus
importantes, les bénéficiaires du RSA sont pour la plupart affectés dans des
types d’accompagnement de faible intensi
té : fin 2019, 71
% d’entre eux
sont en accompagnement « suivi » ou « guidé ». Ils sont toutefois plus
souvent en accompagnement « renforcé » ou « global » que la moyenne
des demandeurs d’emploi
: 24 % des bénéficiaires du RSA sont en
« renforcé » contre 20
% des demandeurs d’emploi en moyenne
; 1 % sont
en « global » contre moins de 1 % en moyenne
29
. Mais ces deux types
d’accompagnement «
intensif » restent minoritaires.
29
Suite à l’accélération du développement du «
global » décidé par Pôle emploi et le
département, le nombre de BRSA en « global » est passé de 327 en 2019 à 501 en 2020
et le nombre total de demandeurs d’emploi de 756 à 1
049, Le « global » continue de
représenter un volume de 1
% de l’accompagnement proposé.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
63
Tableau n° 23 :
répartition des BRSA de Seine-Saint-Denis
entre types d’accompagnement de Pôle emploi
(2019)
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
Autres
Tous
BRSA 93
1 735
18 701
7 072
327
1 085
28 920
soit
6 %
65 %
24 %
1 %
4 %
100 %
BRSA France
14 %
54 %
23 %
4 %
5 %
100 %
Tous DE 93
27 924
106 450
35 276
756
9 925
180 331
soit
15 %
59 %
20 %
0 %
6 %
100 %
Tous DE France
29 %
48 %
15 %
1 %
7 %
100 %
Source : Pôle emploi
Précisions méthodologiques : Seine-Saint-Denis, DEFM A à E, décembre 2019
Ces résultats confirment pour la Seine-Saint-Denis la faible
différenciation entre modalités d’accompagnements déjà constatée au
niveau national. Ce constat est encore plus net quand sont observés les
demandeurs d’emploi cumulant deux critères de difficult
é :
Les demandeurs d’emplois qui sont
bénéficiaires du RSA et au chômage
de longue durée, c’est
-à-dire depuis 24 mois ou plus, ne sont que 23 % à
bénéficier d’un accompagnement intensif, c’est
-à-dire un peu moins que
la moyenne des BRSA (24 %).
Les deman
deurs d’emplois qui sont
bénéficiaires du RSA
et d’un niveau
de formation brevet des collèges ou inférieur ne sont que 32 % à être
affectés dans un accompagnement intensif.
La situation est semblable pour les demandeurs d’emploi cumulant les
trois difficultés : bénéficiaires du RSA, chômage de très longue durée et
niveau de formation brevet des collèges ou inférieur : ils ne sont que
27
% à bénéficier d’un accompagnement intensif.
Pourtant, le nombre de personnes se trouvant dans ces situations
reste modér
é au regard de la capacité totale d’accueil en accompagnement
dit « intensif » : les bénéficiaires du RSA au chômage de très longue durée
sont 8
900, ceux d’un niveau de formation inférieur ou égal au brevet des
collèges sont 7 300, alors que le nombre total de places en
accompagnement dit « intensif » est de 36 000. Ces ordres de grandeur
montrent qu’une différenciation plus importante au profit des bénéficiaires
du RSA pourrait être mise en place avec les moyens existants.
COUR DES COMPTES
64
4 -
Le contenu de l’accompagnement
Les indicateurs de volume et la nature des actions engagées dans le
cadre de l’accompagnement font apparaître une faible intensité de ce
dernier, y compris en « renforcé ».
Concernant les délais tout d’abord, le premier rendez
-vous
d’accompagnement des
bénéficiaires du RSA a lieu en moyenne 60 jours
après l’entretien de diagnostic (chiffre observé en février 2020, très proche
de la moyenne des demandeurs d’emploi
: 62 jours). En ajoutant les délais
nécessaires à la tenue de ce dernier, ce sont donc 86 jours, soit près de trois
mois, qui s’écoulent entre l’inscription des BRSA chez Pôle emploi et le
début de l’accompagnement (même délai qu’au niveau national).
Par ailleurs, le tableau ci-dessous présente la fréquence moyenne des
actions d’accompagnement
:
Tableau n° 24 :
n
ombre annuel moyen d’actions d’accompagnement
par demandeur d’emploi en Seine
-Saint-Denis (2019)
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
Tous
Entretiens
et contacts
BRSA
2,2
2,2
3,2
10,5
2,5
Tous DE
2,1
2,5
3,8
10,6
2,8
Écart BRSA / tous DE
9 %
- 12 %
- 17 %
-1%
- 9 %
Prestations
proposées
BRSA
1,0
0,9
1,1
2,2
0,9
Tous DE
0,7
0,9
1,1
2,1
0,9
Écart BRSA / tous DE
51 %
- 1 %
- 1 %
8%
5 %
Prestations
réalisées
BRSA
0,3
0,2
0,3
0,5
0,3
Tous DE
0,2
0,2
0,3
0,5
0,3
Écart BRSA / tous DE
29 %
- 6 %
2 %
-1%
0 %
Mises en
contact
BRSA
1,3
1,0
1,2
2,9
1,1
Tous DE
0,9
1,0
1,2
2,9
1,1
Écart BRSA / tous DE
37 %
0 %
- 3 %
3%
3 %
Source : Pôle emploi
Précisions méthodologiques :
Entretiens et contacts : ensemble des entretiens physiques, téléphoniques et par courriel
Prestations proposées et réalisées : toutes les prestations et formations : Activ' Emploi - Activ'
projet, ateliers, mises en situation en milieu professionnel, entrées en formation, actions d’aide à
la réalisation de projet, actions de recherche d'emploi, etc
Mises en contact
: propositions d’offres d’emploi par un conseiller de Pôle emploi, promotions du
profil du demandeur d’emploi auprès d’un employeur, mises en relation entre le demandeur
d’emploi et un employeur par un conseiller de Pôle empl
oi
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
65
Selon ces chiffres, les BRSA en « suivi » et « guidé » ont un contact
avec leur conseiller référent deux fois par an en moyenne, ce chiffre
comprenant les entretiens physiques mais aussi les entretiens téléphoniques
et les échanges de courriels
30
. En « renforcé », le rythme moyen est de trois
contacts par an.
Le niveau est encore plus faible pour les autres actions : un
bénéficiaire du RSA se voit proposer en moyenne entre 0,9 et 1,1 prestation
par an, quelle que soit sa nature (atelier, formation, etc.)
31
, pour un taux de
réalisation quatre fois plus faible, compris entre 0,2 et 0,3 prestation
effectivement réalisée par an.
Les bénéficiaires du RSA bénéficient enfin de 1,0 à 1,3 mise en
contact
32
par an avec des employeurs potentiels, sur initiative de leur
conseiller, soit une tous les 9 à 12 mois.
Deuxième constat que font apparaître ces indicateurs de volume : les
bénéficiaires
du
RSA
bénéficient
parfois
de
moins
d’actions
d’accompagnement que la moyenne des demandeurs d’emploi.
Concernant
les entretiens et contacts notamment
, l’écart est significatif
en « guidé » et
en « renforcé » : il est de 12 % à 17 % en moyenne en défaveur des BRSA.
Il est de 6 % pour les prestations réalisées en « guidé » également. Par
rapport au niveau national, où cette tendan
ce s’observe également,
la
Seine-Saint-
Denis présente la particularité d’avoir
supprimé le phénomène
pour la modalité « suivi »
: le nombre d’actions d’accompagnement dont
bénéficient les BRSA y est plus important que les autres demandeurs
d’emploi, et est
même supérieur à celui de la modalité « guidé ».
Dans ce panorama d’ensemble, le «
global » est à part et témoigne des
efforts de Pôle emploi pour densifier l’accompagnement. Les actions
d’accompagnement y sont deux à trois fois plus nombreuses qu’en
30
En 2019, les entretiens physiques représentent 63 % des contacts en moyenne (soit
plus qu’au niveau national, où cette part est de 57
%), les entretiens téléphoniques 20 %
(22 % au niveau national) et les échanges de courriels 16 % (21 % au niveau national).
31
Parmi les actions proposées, les formations représentent 18 %, comme au niveau
national (17 %) et les mises en situation en milieu professionnel moins de 1 % (contre
2 % au niveau national) (chiffres 2019). Ces proportions sont semblables concernant
les actions réalisées.
32
Les mises en contact sont à 65
% des propositions d’offre d’emploi présentées par le
conseiller (contre 53 % au niveau national), à 16 % une mise en relation entre le
demandeur
d’emploi et l’employeur (contre 22
%) et à 10 % une promotion de profil
du demandeur d’emploi auprès d’un employeur (contre 18
%) (chiffres 2019).
COUR DES COMPTES
66
« renforcé », grâce à une forte montée en puissance sur les dernières années
33
.
Les bénéficiaires du RSA
y bénéficient d’environ dix contacts par an avec leur
conseiller. Les prestations réalisées restent en revanche peu nombreuses :
0,5 par an en moyenne. De même, le nombre de mises en contacts annuel avec
des employeurs est de 2,9, soit une tous les 4 mois, ce qui reste peu.
La faible intensité de l’accompagnement fait aussi partie des
constats principaux au niveau national. Mais la situation de la Seine-Saint-
Denis est nettement plus dégradée que la moyenne. D’après les données
communiquées par Pôle emploi, le nombre moyen de contacts par
bénéficiaire est entre 10 % et 30 % plus faible en Seine-Saint-Denis. Cet
écart est compris entre 25 % et 40 % pour les prestations proposées comme
réalisées et 50 % pour les mises en contact. Pour toutes ces actions
, l’écart
avec la moyenne
nationale s’explique par une chute récente de volume
:
entre 2017 et 2019, le nombre d’actions a chuté (
-21 % pour les entretiens
et contacts, -24
% pour les propositions d’actions,
-12 % pour les actions
réalisées et -23 % pour les mises en contact) alors que le nombre de
demandeurs d’emploi restait, en parallèle, globalement stable.
En ce qui concerne le « global
», l’évolution récente est différente
puisque, comme signalé plus haut, l’accompagnement a été fortement
intensifié sur les dernières années. Mais malgré cet effort, le nombre
d’actions par
bénéficiaire du RSA reste très en deçà de la moyenne
nationale : -29 % pour les entretiens, -51 % pour les prestations proposées,
-66 % pour les prestations réalisées et -46 % pour les mises en contact.
5 -
Le suivi des bénéficiaires du RSA dans le temps
En moyenne, les bénéficiaires du RSA inscrits à Pôle Emploi sont
davantage confrontés au chômage de longue durée que la moyenne des
demandeurs d’emploi
: en Seine-Saint-Denis, fin 2019, ils sont 48 % à être
inscrit
s chez Pôle emploi depuis plus d’un an (contre 45
% pour la
moyenne des demandeurs d’emploi) et 31
% depuis plus de 2 ans (contre
26 % en moyenne). En conséquence, pour éviter le risque de décrochage,
le suivi des BRSA dans le temps, tout au long de leur accompagnement,
représente un enjeu tout particulier. Or, de ce point de vue, la gestion
actuelle connaît plusieurs limites importantes, comme au niveau national.
33
Entre 2017 et 2019, le nombre de contacts annuels d’un bénéficiaire du RSA en
« global » avec son conseiller a progressé en moyenne de 30 % environ. Les
propositions de prestations par BRSA ont été multipliées par deux, les actions réalisées
par 2,3 et les mises en contact avec des employeurs par 2,2.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
67
Comme au niveau national, et dans des proportions très voisines, le
niveau d’accompagnement en
Seine-Saint-Denis décroît progressivement à
mesure que la durée au chômage augmente. En effet, 66 % des BRSA inscrits
chez Pôle emploi depuis moins de 3 mois sont en « suivi » ou « guidé » ; cette
proportion monte à 76 % quand le chômage dépasse trois ans
. A l’inverse, la
part de ceux qui bénéficient d’un accompagnement «
intensif » passe dans le
même temps de 28 % à 22
%, alors que l’ancienneté au chômage est
a priori
révélatrice de difficultés plus fortes d’accès à l’emploi et qu’elle devrait donc
être c
orrélée à un niveau d’accompagnement plus intense.
Tableau n° 25 :
r
épartition des BRSA entre types d’accompagnement
de Pôle emploi
en fonction de l’ancienneté au chômage (2019)
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
Autres
Total
Moins de 3 mois
7 %
59 %
27 %
1 %
6 %
100 %
De 3 à 5 mois
6 %
64 %
25 %
1 %
3 %
100 %
De 6 à 11 mois
7 %
63 %
26 %
1 %
3 %
100 %
De 12 à 23 mois
6 %
65 %
24 %
1 %
3 %
100 %
De 24 à 35 mois
6 %
66 %
24 %
1 %
4 %
100 %
36 mois et plus
4 %
72 %
21 %
1 %
3 %
100 %
Tous
6 %
65 %
24 %
1 %
4 %
100 %
Source : Pôle emploi
Précisions méthodologiques : Seine-Saint-Denis, DEFM A à E, décembre 2019
En conséquence, il existe dans les accompagnements de faible
intensité des « stocks » de BRSA au chômage de longue durée. Par rapport
à la situation nationale, la particularité de la Seine-Saint-Denis est toutefois
d’avoir réduit ces «
stocks » en accompagnement « suivi » : non seulement
Pôle Emploi a réduit le nombre de portefeuilles de cette modalité
d’accompagnement, mais il a aussi réduit, à l’intérieur de ces
portefeuilles,
la proportion de BRSA chômeurs de longue durée : 41 % des BRSA y ont
plus d’un an de chômage (contre 51
% en moyenne nationale) et 24 % plus
de 2 ans (contre 34
% au niveau national). C’est en revanche sur le
« guidé » que ces personnes ont été reportées : non seulement les
portefeuilles y sont plus nombreux qu’en moyenne nationale, mais la part
des bénéficiaires du RSA au chômage de longue durée y est aussi plus
importante que celle des autres demandeurs d’emploi
: 51 % des BRSA y
ont plus
d’un an de chômage (contre 47
% en moyenne pour les
demandeurs d’emploi) et 33
% plus de 2 ans (contre 27 %). Pour ces
personnes, la réponse proposée, destinée à des demandeurs d’emploi
théoriquement proches de l’emploi, n’est pas nécessairement adaptée.
COUR DES COMPTES
68
Le problème de prise en charge des bénéficiaires du RSA quand
ceux-ci entrent dans un chômage de longue durée est confirmé par les
indicateurs portant sur le contenu de l’accompagnement
: pour chaque type
d’accompagnement, le nombre d’actions
réalisées au profit des BRSA
diminue avec l’ancienneté au chômage.
Ceci se constate nettement avec les bénéficiaires du RSA sans acte
d’accompagnement
: leur proportion augmente avec la durée du chômage,
dans chaque type d’accompagnement. Les données détaillées
figurent en
annexe. À
titre d’
exemple,
la proportion de ceux qui n’ont pas de contact avec
leur conseiller passe de 12 % pour les bénéficiaires du RSA de moins de 6 mois
de chômage en « suivi », à 43
% quand l’ancienneté au chômage dépasse trois
ans. En « guidé », la proportion passe de 14 % à 50 %, en « renforcé » de 8 %
à 42 % et en « global » de moins de 1 % à 14 %. Le même phénomène
s’observe pour les autres actes d’accompagnement
: l’absence de proposition
de prestation est de plus en plus fréquente av
ec l’ancienneté au chômage, de
même que l’absence de prestation réalisée et de mise en contact.
6 -
Le suivi du PPAE dans le cadre des droits et devoirs
L’article L.262
-37 du CASF prévoit que le versement du RSA est
suspendu par le département dans plusieurs cas, notamment :
« - lorsque, du
fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le [PPAE] n’[est] pas établ[i] dans
les délais prévus ou n’est pas renou
velé, - lorsque, sans motif légitime, les
dispositions du [PPAE] ne sont pas respectées par le bénéficiaire, - lorsque le
bénéficiaire […] a été radié de[s] liste[s]
»
. Selon l’article L.262
-39 du CASF,
les cas signalés sont soumis aux équipes pluridisciplinaires.
Comme au niveau national, ce suivi de l’exécution du PPAE des
bénéficiaires du RSA n’est pas assuré dans de bonnes conditions. Interrogé
par écrit sur
« le nombre de cas que Pôle emploi a fait remonter dans le 93
via les équipes pluridisciplinaires pour chacun de ces motifs, au cours de
l’année 2019
»
, Pôle emploi n’a pas été en mesure de répondre à la
question. Il a simplement indiqué que
« dans nos échanges de flux, nous
adressons mensuellement au [département] les [demandeurs d’emploi]
radiés et les motifs de radiation »
, ce qui correspond au troisième motif.
« Nous participons également aux équipes pluridisciplinaires à raison
d’une fois par mois. Cependant, avec la crise sanitaire, elles ont été
suspendues depuis le mois de mars 2020. D’autre part, nous n’avons pas
créé de tableau de pilotage pour suivre le volume de cas traités par les
équipes pluridisciplinaires ni les motifs de radiation »
34
.
34
Réponse de Pôle Emploi au questionnaire d’instruction.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
69
7 -
Les résultats affichés par Pôle Emploi
Les résultats de l’accompagnement par Pôle Emploi sont ici
présentés
à travers deux indicateurs, les chiffres détaillés figurant en annexe.
Le taux mensuel moyens d’accès à l’emploi, tout d’abord, est
nettement plus bas pour les bénéficiaires du RSA que pour la moyenne des
demandeurs d’emploi, et ce pour chaque type d’accompagnement:
Le taux mensuel d’accès à l’emploi des
bénéficiaires du RSA
s’établit à
3,9 % en 2019, contre 7,1
% pour la moyenne des demandeurs d’emploi
;
Le meilleur résultat des BRSA, en « suivi », est inférieur au plus mauvais
résultat des autr
es demandeurs d’emploi, qui lui est atteint en «
global » ;
Les sorties vers l’emploi des
bénéficiaires du RSA connaissent une
progression importante pour le « global ». Les résultats deviennent
meilleurs que ceux du « guidé » et du « renforcé » en 2018 et égalent
ceux du « suivi » en 2019.
L’ancienneté au chômage constitue un deuxième indicateur pour
caractériser la situation des bénéficiaires du RSA en Seine-Saint-Denis et
montre, elle aussi, des résultats défavorables. Les BRSA sont 48 % à connaître
une
situation de chômage de longue durée, c’est
-à-dire supérieure à un an,
contre 45
% des demandeurs d’emploi en moyenne. Ils sont 31
% à être au
chômage de très longue durée (soit depuis plus de deux ans), contre 26 % en
moyenne. Ces chiffres sont les mêmes au niveau national, à un 1 % près.
C -
L’accompagnemen
t social et socio-professionnel
par le département et ses partenaires
Au 31 décembre 2020, sur le total des bénéficiaires du RSA
effectivement orientés, 38
% l’ont été vers Pôle emploi, 11
% vers le SSD
et 51 % vers les PIE
35
. L’accompagnement strictement social, tel qu’il est
prévu par le code de l’action social et des familles, occupe donc une place
relativement faible dans le total des situations d’accompagnement
recensées après orientations.
35
Pour être complet, ajoutons que le d
épartement a choisi de confier l’accompagnement
de certains publics spécifiques, eu égard à leur vulnérabilité particulière et à leurs
difficultés d’insertion ou d’accès à l’emploi, à des associations
spécialisées :
ADEPT93, pour l’accompagnement des personnes issues des communautés des gens
du voyage, Emmaüs Alternatives pour les publics dits en errance et FAIRE pour
l’accompagnement socioprofessionnel des personnes sortant de prison.
En 2018, le total
des personnes suivies par ces associations était de 810.
COUR DES COMPTES
70
1 -
Les parcours
d’accompagnement social et socioprofessionnel
Les
services
sociaux
du
département
mobilisent,
pour
l’accompagnement des allocataires du RSA, 45 travailleurs sociaux (sur
700 personnes qui travaillent au total au sein des SSD), répartis dans
32 centres sur le territoire, dont certains sont en réalité des structures
communales ou intercommunales
bénéficiant d’
une délégation et de
financements du département. Les PIE quant à eux, au nombre de 34, sont
des structures adossées aux services des communes, parfois à travers leurs
CCAS, dans lesquelles travaillent 140 conseillers d’insertion dédiés à
l’accompagnement des allocataires du RSA, et elles sont également
financés par le département et par le FSE (certains sont cofinancés par les
communes, le plus souvent à travers des conventions de mise à disposition
de personnels).
Les projets insertion emploi (PIE) en Seine-Saint-Denis
Les PIE sont des services de proximité créés conjointement par la
commune, le centre communal d’action sociale ou l’établissement publi
c
territorial et le département pour répondre aux besoins des bénéficiaires du
RSA en matière de développement de compétences, d’accompagnement
vers la f
ormation et d’accès à l’emploi.
Le premier Projet Insertion Emploi a été créé début des années 90 à
Montreuil-sous-Bois,
le
dernier
en
2010
à
Aulnay-sous-Bois.
Cinq communes du d
épartement n’ont pas souhaité s’en doter (Dugny, le
Raincy, Vaujours, Gournay-sur-Marne, Coubron).
Les PIE ont pour objectif premier de mobiliser l’écosystème local
des acteurs
de l’insertion et de l’emploi comme l’offre de services mise en
place par le département pour favoriser la remobilisation, la montée en
compétences et l’accès à l’emploi des publics. Aujourd’hui, les 34 équipes
PIE (dont une intercommunale) comptent 250 professionnels dont
140 conseillers en insertion. Ce dispositif est cofinancé par le FSE.
La convention encadrant l’activité des PIE prévoit un financement
partiellement conditionné à l’atteinte de résultats en matière de signature de
CER, de positionnemen
t sur l’offre d’insertion et de formation et d’accès à
l’emploi.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
71
Tableau n° 26 :
situation des allocataires du RSA
en Seine-Saint-Denis de 2018 à 2020
2018
2019
2020
Bénéficiaires SDD
à orienter
93 762
94 664
101 161
Allocataires orientés
76 170
81,2 %
80 553
85,1 %
90 978 89,9 %
dont pris en charge par PE
30 272
39,7 %
30 411
37,7 %
34 437
37,8 %
dont pris en charge
par le SSD
8 196
10,8 %
8 970
11,1 %
10 257
11,3 %
dont pris en charge
par les PIE
37 702
49,5 %
41 172
51,1 %
46 284
50,9 %
Source : Réponse du CD93, questionnaire complémentaire mars 2021
2 -
L’accompagnement des allocataires
L’accompagnement des allocataires soumis aux droits et devoirs et
qui entrent dans un parcours est assuré par des conseillers d’insertions ou
des travailleurs sociaux. Il commence dès le premier rendez-vous, souvent
qualifié de rendez-vous de diagnostic, organisé quelques jours après la
décision d’orientation, et prend ensuite la forme d’entretiens successifs et
d’échanges (par courriels, téléphones, sms) à un
e fréquence variée, en
fonction des profils et des besoins identifiés des personnes. Les
engagements pris par les parties sont, conformément aux dispositions du
code et de l’action social et des familles, formalisés le contrat
d’engagement réciproque (CER)
.
Dans les PIE, les conseillers d’insertion assurent le suivi de 120 à
220 personnes chacun, en fonction des structures, avec une moyenne qui
s’établit à 144 personnes suivies, niveau de la file active moyenne sur le
territoire.
En pratique, seule une partie des allocataires orientés se présente
effectivement
aux
services
et
font
l’objet
d’un
suivi
et
d’un
accompagnement. Le nombre et la proportion des personnes qui n’entrent
pas réellement en parcours après l’orientation sont délicats à établir de
manière
très
précise,
faute
de
données
de
suivi
collectées
systématiquement. En rapprochant le nombre total de personnes orientées
vers les PIE et supposées être accompagnées par eux (37 702 en 2018), du
nombre de personnes effectivement accompagnées, qui fait l’objet d’un
suivi dans le cadre des contrats d’objectifs avec le
département
(17 500 suivis par an sur la période 2018
2020 et 19 553 suivis effectifs
en 2018, 18
969 suivis effectifs en 2019), ce ratio s’établirait à 52
%.
COUR DES COMPTES
72
L’analyse des données brutes suggère donc qu’un peu moins de la
moitié des allocataires orientés vers un parcours socioprofessionnel vers
les PIE ne s’y présente pas et ne bénéficie pas de l’accompagnement
prescrit par la loi.
Le taux de contractualisation effectif pour les personnes suivies par
le département est également difficile à établir avec rigueur, mais il est
attesté
qu’il se situe à des niveaux peu élevés.
Dans les PIE, si les
conventions conclues avec le département définissent des objectifs de
contractualisation, ceux-ci ne portent que sur les flux de nouveaux contrats
ou de renouvellement de contrats dans l’année.
D’après une étude réalisée
par un prestataire pour le compte du d
épartement à partir de l’exploitation
de ses bases de données, le taux de contractualisation effectif pour les
allocataires orientés vers un parcours socio professionnel serait, en 2019,
de seulement 27
% (et d’à peine 24% pour l’ensemble des personnes
orientées).
Le délai de contractualisation est quant à lui inférieur au délai de
deux mois prescrit par le CASF. Au sein des PIE, le délai moyen entre
l’orientation et le premier rendez
-vous individuel honoré est de 52 jours,
tandis que le dé
lai moyen entre l’orientation et la signature du premier CER
est de 63 jours. Les mêmes informations ne sont pas disponibles pour les
personnes orientées vers le SSD. Au plan national, le délai entre
l’orientions et la signature du premier contrat est de 5
3 jours
36
.
L’intensité de l’accompagnement réalisé, que ce soit dans les PIE ou en
SSD, est plus difficile à caractériser et à quantifier qu’il ne l’est pour Pôle
Emploi. Le département indique ne pas disposer de données consolidées sur
ce sujet, du fait l
à encore des lacunes de l’outillage et du manque d’exploitation
des données existantes. Une étude réalisée en 2016 sur échantillon aléatoire de
12 067 ménage a permis néanmoins de mieux cerner la substance de
l’accompagnement
: 130 000 entretiens annuels étaient en effet réalisés, les
bénéficiaires du RSA représentant 35
% de ces entretiens. Toujours d’après
cette étude, parmi les bénéficiaires du RSA, 28
% ont bénéficié d’au moins un
entretien, 21 % de deux entretiens, 14 % de trois entretiens, 10 % de quatre
entretiens et 26 % de cinq entretiens et plus.
Concernant le travail d’accompagnement réalisé dans les PIE,
l’absence de données résulte de l’absence d’exploitation, l’outil WebRSA
étant à la disposition des conseillers d’insertion de tous les PIE dep
uis
plusieurs années. Il est surprenant, à cet égard, que le département, en tant
que pilote et donneur d’ordre, n’ait jamais exigé des PIE qu’ils renseignent
effectivement les indicateurs de suivi.
36
Source : Drees, OARSA pour 2019, décembre 2020
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
73
D
’après les éléments produits par le
département, trois entretiens
individuels sont honorés par an en moyenne (la fourchette va de un à plus
de 10, en fonction des situations, 88 % des personnes suivies ayant
bénéficié de un à trois entretiens, 10 % de 4 à 6 et 2 % de 7 et plus). Cette
moyenne ne comptabilise ni les contacts téléphoniques, ni les échanges de
courriels, ni les actions et ateliers collectifs.
Un calcul à partir de la file active moyenne des conseillers
d’insertion en PIE permet d’objectiver leur disponibilité moyenne par
allocataire suivi : si les conseiller consacrent intégralement leur temps de
travail, sur la base de 1607 heures par an, à la
mission d’accompagnement
(ce qui n’est évidemment pas le cas, les conseiller devant également
consacrer une partie importante de leur temps à l’organisation de leur
travail, à des réunions de coordination et de concertation interne ou
externes, à se former pour connaître leur environnement comme les actions
de formations ou de toute autre nature susceptible de bénéficier aux
allocataires, ainsi qu’à l
a préparation et la participation aux réunions
d’équipes pluridisciplinaires), ils disposent en moyenne d’environ
11 heures par an et par allocataire, ce qui semble corroborer le rythme
moyen de trois entretiens par an et par allocataire.
Les conseillers indiquent néanmoins que cette vision statistique établie
par ratio n’est qu’un reflet imparfait de la réalité puisqu’ils organisent leur
temps en fonction des profils et des attentes des personnes suivies. Les plus
fragiles, ou bien celles dont ils estiment
qu’elles ont besoin d’un
accompagnement intensif, font l’objet d’une attention plus soutenue, et
peuvent être appelées toutes les deux semaines voire toutes les semaines. À
l’inverse, les personnes en attente de réorientation, ou bien celle qui sont
engagées dans un projet plus abouti, ne bénéficient pas de la même assiduité.
Cette différenciation des parcours n’est cependant pas documentée et ne peut
être établie sur la base des contrats d’engagements réciproques.
Au cours de l’accompagnement, les conseil
lers des PIE axent
principalement leur intervention sur l’émergence du projet professionnel,
la
remobilisation,
l’accompagnement
vers
l’emploi,
l’autonomie
(linguistique, numérique, etc.
), l’acquisition des techniques de recherche
d’emploi, la mobilisation
de l’offre d’insertion locale et départementale, la
découverte des métiers et la diversification des choix professionnels. À ce
titre les PIE sont un des principaux utilisateurs de l’offre de formation
financée par le département.
Enfin certains PIE peuvent proposer aux allocataires dont ils pensent
que leur profil est adapté à ce type d’accompagnement, et sur la base du
volontariat, un suivi renforcé, portant exclusivement sur le volet
professionnel, assuré par le Plan Local pour l’insertion et l’emploi
(PLIE),
COUR DES COMPTES
74
structure associative financée par l’établissement public de territoire Est
Ensemble
et
le
Fonds
social
européen.
Cet
accompagnement
complémentaire est constitué d’entretiens à une fréquence plus élevée, au
moins deux fois par mois, avec un objecti
f de retour à l’emploi rapide.
À
Montreuil,
133
personnes
peuvent
bénéficier
de
ce
double
accompagnement, qui ressemble beaucoup à l’accompagnement global
proposé par le département et Pôle Emploi. À l’échelle du département, le
nombre de places dédiées aux allocataires du RSA dans les quatre PLIE
que compte le territoire est toutefois limité à environ 4 000, sans que le
département ne dispose de visibilité sur cette offre complémentaire.
Dans les services sociaux départementaux, qui sont supposés assurer
l’accompagnement d’un peu plus de 10
% des allocataires orientés,
l’accompagnement est d’abord social et vise à lever les freins les plus
susceptibles d’entraver un parcours vers l’emploi. Dans cette perspective,
les travailleurs sociaux sont tous polyvalents et interviennent en matière
d’hébergement, de logement, d’insertion, de santé, d’autonomie, de
protection de l’enfance et d’appui à la parentalité, pour apporter des aides
financières ponctuelles ou encore pour assister les personnes en matière
d’accès
aux droits (notamment en ce qui concerne les demande d’ouverture
de droits à pension ou de droit à l’AAH). Les allocataires du RSA
représentent 30 % des publics accueillis par le service social, et la file
active des travailleurs sociaux oscille entre 120 et 180 allocataires suivis.
Là encore, et comme dans le cas des conseillers de PIE, cette réalité
ne permet pas de caractériser l’accompagnement proposé, les travailleurs
sociaux indiquant pratiquer eux aussi une différenciation très nette entre
les perso
nnes dans l’intensité de l’accompagnement proposé, en fonction
des profils et des besoins. Les professionnels sont du reste aidés par le fait
qu’en service social, un nombre important de bénéficiaires orientés est en
réalité en situation de transition, en
attente d’ouverture de droits (droits à
pension ou en attente d’une ouverture de droits AAH)
et ne justifient pas
la mise en place d’un accompagnement intensif. Or ils peuvent représenter,
aux dires des professionnels, jusqu’à 70
% des personnes orientées.
3 -
L’analyse de 250 dossiers de bénéficiaires du RSA soumis
aux « droits et devoirs »
Une
analyse
de
l’existence
et
du
contenu
des
contrats
d’engagements réciproques (CER) a pu être effectuée sur 250 dossiers de
bénéficiaires du RSA sélectionnés aléatoirement parmi les bénéficiaires.
145 contrats ont été identifiés et analysés, soit un taux de contractualisation
de 58
% sur cet échantillon si l’on s’en tient au seul critère de l’existence
d’un contrat (une partie d’entre eux ayant dépassé leur date d’échéance
sans être renouvelés, voir ci-après).
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
75
Les bénéficiaires du RSA
de l’échantillon sont majoritairement des
femmes (59 %) et des célibataires (66 %). Ils sont à 48 % de nationalité
française et à 44
% de nationalité non européenne. La moyenne d’âge est
de 44 ans. Près de la moitié des bénéficiaires
n’a pas d’enfant à charge.
12
% de l’échantillon bénéficie de la majoration parent isolé.
Les femmes célibataires ayant des enfants à charge représentent un
quart de l’échantillon. Par rapport aux autres
bénéficiaires du RSA, elles
habitent plus fréquemment en quartiers prioritaires de la politique de la
ville (QPV) et semblent avoir un niveau de formation plus faible. Elles
constituent la quasi-totalité des bénéficiaires de la majoration parent isolé
de l
’échantillon. Elles sont moins touchées que les autres BRSA par
l’absence de CER, disposent de contrats plus courts mais qui comportent
autant d’actions que les autres en moyenne. Elles sont logiquement
davantage touchées par des besoins et des actions en matière de garde
d’enfants mais moins concernées que les autres par des besoins et actions
en matière de santé.
Les hommes âgés isolés ne représentent que 7
% de l’échantillon.
Ils sont plus fréquemment de nationalité étrangère. À
l’exception d’une
durée moyenne plus courte, leur CER ne semblent pas présenter de
différence avec ceux des autres bénéficiaires du RSA.
Le niveau de formation, l’appartenance à un QPV et la date de première
entrée au RSA sont renseignés pour un sous-échantillon de 140 BRSA environ.
Plus de la moitié présente un niveau de formation de niveau V ou inférieur.
Les niveaux I et II représentent moins de 5
% de l’échantillon. Les habitants
en QPV constituent 56
% de l’échantillon. Enfin près d’un tiers de l’échantillon
est entré au RSA pour la première fois il y a plus de 10 ans, avec une première
entrée dans le dispositif en 2009 ou avant avec le RMI.
a)
Caractéristiques des CER
Un nombre important des CER signés qui concernent 58 % des
dossiers de l’échantillon
est périmé (67 %), la plupart depuis plus de deux
ans. Au sens strict, ce sont donc près de 80 % des bénéficiaires du RSA de
l’échantillon qui, à date, ne disposaient pas d’un contrat en vigueur.
Ce
chiffre est très proche de celui observé par le prestataire du département
ayant réalisé une étude sur l’exhaustivité des allocataires orientés, étude
déjà citée.
COUR DES COMPTES
76
Les CER de l’échantillon sont principalement des renouvellements
de contrat (à 65 %). La durée des CER varie de 3 à 12 mois, avec une durée
moyenne de 8,4 mois. Les premiers contrats sont en moyenne plus longs
que les renouvellements (9,3 mois contre 8 mois).
Les bénéficiaires du RSA ayant un contrat de 6 mois ou moins sont
principalement des hommes, célibataires, jeunes et habitant en QPV. Dans
l’échantillon, les CER les plus longs sont surtout signés par des femmes,
des BRSA de 55 ans et plus, ayant au moins un enfant à charge, des BRSA
en couple ou ayant un faible niveau de formation (V bis, VI ou VII).
Logiquement, la durée des contrats semble ainsi corrélée avec la distance
estimée à l’emploi.
82 % des CER mentionnent au moins un besoin, en grande majorité
exprimé par les BRSA eux-mêmes. Les besoins « santé », « formation » et
« embauche » sont les plus fréquent
s au sein de l’échantillon.
Des actions sont prévues dans 79 % des CER, mais 53 % ne
mentionnent qu’une seule action. Le nombre moyen d’actions par CER est
de ce fait relativement faible (1,2).
Des actions sociales sont mentionnées dans 41 % des CER, et des
actions professionnelles dans 53 %. Les actions sociales sont principalement
des actions en santé, logement ou garde d’enfants, tandis que les actions
professionnelles sont presque exclusivement des actions de formation.
Les actions apparaissent cohérentes avec les besoins pour 67 % des
CER qui mentionnent des besoins correspondants, et en partie cohérentes
dans 12 % des cas. Le taux de couverture global des besoins par les actions
est de 72 %. Seuls 16 % des CER mentionnent au moins une action de
chaque type (social et professionnel), alors que 40 % des CER mentionnent
au moins un besoin de chaque type.
Les bénéficiaires du RSA
ayant le plus d’actions prévues dans leur
CER sont les bénéficiaires de la majoration parent isolé, les 55 ans et plus,
les étrangers et les BRSA ayant un faible
niveau de formation. L’absence
d’action au CER ne
caractérise pas de catégorie de bénéficiaires en
particulier.
Les types d’actions prévues semblent être liés à plusieurs facteurs
sociodémographiques : les femmes, les bénéficiaires âgés, étrangers, ayant
plusieurs enfants à charge et un niveau de formation faible ont plus
fréquemment des actions so
ciales que les autres. A l’inverse, les actions
professionnelles sont plus fréquemment prévues aux CER des hommes, des
BRSA de moins de 45 ans, célibataires, ayant un bon niveau de formation
et bénéficiant de la majoration parent isolé.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
77
Graphique n° 16 :
nombre et type
d’action par CER
Source
: Cour des comptes, d’après l’analyse réalisée sur 149 CER
b)
Organismes d’accompagnement
Les organismes d’accompagnement de l’échantillon sont regroupés en
trois catégories : ADEPT/AGRO FORM ; Projet Insertion Emploi (PIE) ;
service social départemental ou municipal. Les BRSA en PIE représentent
77% de l’échantillon et les BRSA en service social 18%.
Les principales différences en termes de population suivie sont liées
à l’âge et au niveau de formation:
les services sociaux accompagnent une grande partie des bénéficiaires
âgés
: leur moyenne d’âge est de 10 ans supérieure à celle des autres
organismes ;
Source
: Cour des comptes, d’après l’analyse réalisée sur 149 CER
COUR DES COMPTES
78
les bénéficiaires
suivis par l’ADEPT et AGRO FORM ont un niveau de
formation très faible, tandis que les BRSA en PIE ont tendance à avoir un
niveau de formation plus élevé que la moyenne ;
les bénéficiaires en PIE habitent plus fréquemment en QPV que les
BRSA suivis par les autres organismes.
Les CER des bénéficiaires du RSA en PIE sont plus courts que la
moyenne
des
autres
contrats
et
sont
plus
fréquemment
des
renouvellements. En toute logique, les BRSA accompagnés par un service
social sont ceux qui ont le plus fréquemment des actions sociales, tandis
que ceux en PIE sont davantage touchés par les actions professionnelles.
Les BRSA suivis par l’ADEPT et l’AGRO FORM prescrivent en moyenne
moins d’actions que les BRSA accompagnés par les autres organismes. En
revanche, ils ont tous un CER, tandis que la moitié des BRSA suivis par un
service social n’a pas de CER. Les CER des BRSA en service social sont
également plus souvent périmés (83
% d’entre eux ont dépassé leur date de
fin de validité).
4 -
La panoplie des actions proposées aux allocataires
En plus de l’accompagnement s
tricto sensu, le département mobilise
un certain nombre d’actions au profit des allocataires, organisées autour de
trois axes d’intervention
:
les réponses sociales et l’accès aux droits
;
la montée en compétences, de la remobilisation à la qualification ;
l’accompagnement vers, jusque et dans l’emploi.
Par ailleurs, la contractualisation État / département au titre de la
stratégie nationale de lutte contre la pauvreté vise à soutenir les politiques
d’insertion départementales et favoriser la mise en place
de dispositifs
innovants.
La convention d’appui aux fonds d’insertion (2017
-2019) a
permis au d
épartement de percevoir près de 8,5 M€ pour financer des
actions nouvelles. La convention suivante d’appui à la lutte contre la
pauvreté et d’accès à l’emploi
(2019-2021) a quant à elle représenté 3,8
M€
dont près de 1,4
M€ fléchés vers l’insertion des allocataires du RSA. En
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
79
2020, ces deux montants se sont élevés à respectivement 7,9 et 5,6
M€. La
programmation est structurée autour de quatre volets
37
:
l’amélioration de l’orientation des allocataires et l’amplification du
soutien à des modalités d’accompagnement spécifiques
;
le renforcement d’une garantie d’activité complémentaire au droit
commun et privilégiant l’emploi et la mise en activité
;
la sécurisa
tion des parcours autour de la mise en œuvre de dispositifs
dédiés à la levée des freins, la remobilisation, la médiation et
l’alphabétisation numériques ou des expérimentations autour de la santé
et de la mobilité ;
l’accompagnement de la déclinaison du p
acte ambition IAE, le
département doublant les moyens dédiés au secteur et mobilisant
l’ensemble de ses partenariats pour contribuer au doublement des postes
dédiés au secteur prévus dans le Pacte.
La liste des actions proposées est difficile à apprécier sur le plan
quantitatif et financier, notamment car un certain nombre d’entre elles ne
sont pas réservées exclusivement aux allocataires du RSA. Le tableau ci-
dessous permet néanmoins de valoriser sur la période 2014
2019 le coût
de l’ensemble des actio
ns qui sont exclusivement mobilisées au profit de
ce public.
Tableau n° 27 :
prestations départementales en faveur
des allocataires du RSA, 2014 - 2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Coût total des actions en
M€
7,662
8,9
8,617
7,795
7,9
7,919
Source :
Juridictions financières, d’après données Seine
-Saint-Denis
Une mise en relation du coût des dispositifs réservés aux allocataires du
RSA, du nombre de bénéficiaires concernés, quand elle est possible, est
présentée en annexe 5 (tableau n°47). Ce travail, qui ne peut prétendre à une
totale exhaustivité, rend compte néanmoins d’une réalité
: le faible nombre de
personnes concernées par les dispositifs mobilisés et le coût très varié des
actions par bénéficiaire. Si le coût mo
yen des actions mises en œuvre
peut être
valorisé à un peu plus de 2 100
€, il masque une grande variété de coûts
unitaires, de moins de 700
€ par action (par exemple pour le cofinancement de
37
Cf. Avenant 2020 de la convention d’appui à la lutte contre la pauvreté et d’accès à
l’emploi
COUR DES COMPTES
80
l’accompagnement des allocataires en CDDI au
sein des SIAE) à près de
5 000
€ pour les allocataires bénéficiant d’un cofinancement des CDDI.
5 -
La fluidité entre les parcours en question :
la question des réorientations
La qualité de l’orientation, qui résulte de la mise en œuvre du traitement
algorithm
ique, est remise en cause par les conseillers d’insertion dans les PIE
ou par les travailleurs sociaux du département. Les conseillers en PIE, en
particulier, estiment recevoir trop de bénéficiaires en premier entretien qui
relèveraient plutôt d’un parcours d’accompagnement social et donc d’une
orientation vers les services sociaux du d
épartement, ou d’un parcours plus
nettement professionnel, donc d’une orientation vers Pôle Emploi. Cette
critique n’est pas
étayée par l
’analyse d
es procédures de réorientations : entre
2014 et 2019, les réorientations ont porté sur 584 à 943 dossiers, une partie
seulement de ce volume ayant pour objet une orientation initiale inappropriée.
Tableau n° 28 :
r
apport entre les décisions annuelles d’orientations
et les décisions de réorientations
2014
2015
2016
2017
2018
2018
Total des orientations
29 858
31 442
29 268
29 046
28 685
27 748
Décisions de
réorientation
613
584
752
636
945
817
Taux de
réorientations /
orientations
2,05 %
1,86 %
2,57 %
2,19 %
3,29 %
2,94 %
Source : CD93, réponse que questionnaire n°1
Il est difficile d’établir si ce faible taux de réorientation résulte du
caractère adapté des parcours d’accompagnement, en dépit des critiques
formulées par les travailleurs sociaux, ou de l’éloignement progressif des
personnes de moins en moins assidues. En effet, alors que plus de 40 % des
BRSA sont dans le dispositif en Seine-Saint-Denis depuis plus de cinq ans,
niveau élevé qui signale un éloignement des personnes de l’emploi, moins de
10 % des BRSA sont accompagnés par les services sociaux du département,
les plus compétents pour proposer un véritable accompagnement social.
Sur cette question, un certain nombre de conseillers d’insertion ont
signalé un dilemme face aux bénéficiaires les plus proches de l’emploi et leur
hésitation à les réorienter vers Pôle Emploi. En effet, une réorientation
systématique conduirait mécaniquement à augmenter la proportion
d’allocataires au profil plus fragile dont
la prise en charge est difficile et
demande à la fois un suivi plus attentif et davantage de temps. Or le
financement des PIE intègre une dimension performance,
puisqu’une partie
de l’enveloppe allouée par le
département dépend de leur résultat en matière
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
81
de retour à l’emploi. La tentation est donc
grande de limiter les propositions
de réorientation pour ce type de public et à l’inverse, de proposer plus
systématiquement des réorientations vers le SSD pour les publics souffrant
de freins périphériques à l’emploi.
Ce problème souligne la difficulté de faire cohabiter trois parcours
d’accompagnement aux contours parfois difficiles à établir, la frontière entre
accompagnement professionnel et accompagnement socioprofessionnel
n’étant pas toujours évidente.
Tableau n° 29 :
réorientation des PIE vers Pôle Emploi et vers le SSD
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Réorientation vers le SSD
106
57 %
73
42 %
96
52 %
230
73 %
455
77 %
420
76 %
Réorientation vers Pôle emploi
81
43 %
102
58 %
89
48 %
85
27 %
135
23 %
131
24 %
Total
187
100 %
175
100 %
185
100 %
315
100 %
590
100 %
551
100 %
Source : CD93, réponse que questionnaire n°1
Graphique n° 17 :
réorientation des bénéficiaires du RSA suivis
par les PIE vers le SSD ou PE
Source : CD93, réponse que questionnaire n°1
Le
département
impute
les
difficultés
rencontrées
dans
l’accompagnement
à l’État eu égard au poids financier de l’allocation, qui
empêcherait
la mise en œuvre d’une politique d’
accompagnement plus
ambitieuse. Il insiste également sur le fait que
l’
inadéquation structurelle
des moyens aux besoins des publics est aggravée par des difficultés
COUR DES COMPTES
82
importantes de coordination des acteurs et de transmission de données entre
eux. Les flux informatisés sont trop peu nombreux, trop peu fréquents et
ne permettent pas d’organiser des parcours fluides et sans
coutures. Parmi
les autres sujets et voies d’amélioration signalés par le
département, est à
signaler la difficulté d’une coordination et d’une articulation réussie avec
les interventions de la Région, notamment en matière de formation
professionnelle, mais aussi la nécessité de reconsidérer et d’améliorer le
CER afin d’en faire un véritable outil de suivi des parcours (enjeux bien
identifié dans le cadre des groupes de travail nationaux sur la mise en place
du SPI, avec l’idée de structuration d’un dossier unique).
______________________ CONCLUSION ______________________
La gestion de l’allocation est principalement réalisée par la CAF,
avec une contribution des CCAS sur l’instructio
n des droits. Les délais de
services souffrent de l’importance des flux de demandes malgré la montée
en charge de la téléprocédure. Les taux de recouvrement des indus et la
politique de sanction de la fraude suggèrent une politique plutôt
bienveillante à l
’égard d’une population fragile et peu solvable. Le non
-
recours, bien que faisant l’objet d’initiatives ponctuelles, ne fait pas l’objet
d’une mesure spécifique ni d’une stratégie constante.
L’orientation des bénéficiaires du RSA en Seine
-Saint-Denis est
r
éalisée très largement avec l’appui d’un algorithme
: l’exploitation
automatique des caractéristiques des bénéficiaires permet de proposer une
décision d’orientation entre les trois parcours proposés sur le territoire.
Grâce
à ce mécanisme, la phase
d’orientation est contenue dans les délais prévus par
le CASF, malgré des flux mensuels très importants (le niveau des flux de
personnes à orienter se situe autour de 30 000 chaque année en Seine-Saint-
Denis, soit 2
500 décision d’orientation par mois).
Trois
parcours
d’accompagnement
sont
proposés
par
le
d
épartement, en fonction des profils d’allocataires
: un accompagnement
professionnel pour les personnes les plus proches de l’emploi, assuré par
Pole Emploi, et qui concernait 40 % des allocataires en 2019 ; un parcours
d’accompagnement à vocation social,
pour 10,8 % des allocataires, les
plus éloignés de l’emploi
; enfin, un parcours dit socioprofessionnel assuré
par les PIE qui accueillait 49,5 % des personnes orientés en 2019.
Pôle
Emploi
n’a
adapté
que
partiellement
ses
moyens
d’accompagnement au territoire de la Seine
-Saint-Denis. Les moyens mis à
disposition dans ce département en difficulté sont équivalents, voire
légèrement
inférieurs,
à
la
moyenne
nationale.
La
proportion
d’accompagnement «
suivi » a été diminuée, au profit du « guidé ».
Cependant, le « suivi » reste sur-doté alors que, dans le même temps, le