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ENTITÉS ET POLITIQUE PUBLIQUE
LE REVENU
DE SOLIDARITÉ
ACTIVE
Cahier territorial :
collectivité de Martinique
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Janvier 2022
Sommaire
Synthèse
.........................................................................................................
5
Introduction
...................................................................................................
9
Le déploiement du RSA dans la collectivité territoriale
de Martinique
...............................................................................................
11
I - Le contexte économique et social du territoire
..........................................
11
A - La Martinique, un département parmi les plus pauvres de France mais
le moins pauvre des Drom
....................................................................................
11
B - Une population vieillissante, en baisse, et peu diplômée
................................
12
C -
Un marché de l’emploi qui connaissait jusqu’à la crise sanitaire une
évolution favorable mais qui demeure confronté à une demande inadaptée
aux attentes des recruteurs
....................................................................................
13
D -
En Martinique, la monoparentalité et l’isolement sont des
caractéristiques marquantes des bénéficiaires du RSA
.........................................
15
II - La stratégie des acteurs et leur articulation
..............................................
16
A -
Les dispositifs d’
insertion des bénéficiaires du RSA sont une
déclinaison tardive des orientations nationales intégrée au sein d’une
stratégie d’insertion territoriale plus globale
.........................................................
16
B - Instruction et service du RSA par la Caf : le premier interlocuteur du
bénéficiaire vise la qualité de service et l’approche multimodale
.........................
19
C - Pôle emploi : un acteur au service des bénéficiaires déjà en mesure de
suivre un parcours professionnel
..........................................................................
20
D -
L’échec de l’internalisation des moyens de l’Agence départementale
de l’insertion et les perspectives 2020
-2022
.........................................................
21
Les moyens mobilisés
..............................................................
25
I - Le cadre des dispositifs RSA et RSO et leur attractivité
...........................
25
A - Le dispositif du RSA
......................................................................................
25
B - Le dispositif du revenu de solidarité outre-mer (RSO)
........................................
26
C -
L’attractivité du RSA et le non
-recours
..........................................................
27
D -
Le RSA et la prime d’activité
.........................................................................
29
II - Une population couverte par le RSA et le RSO représentant une
part significative de la population martiniquaise
...........................................
31
A - Une population couverte près de trois fois supérieure à la moyenne
nationale mais une évolution en deçà des moyennes outremer et nationale
..........
31
B -
Après une hausse des moyens mis en œuvre en Martinique, les
dépenses étaient, jusqu’à la crise sanitaire, en baisse
...........................................
32
C -
Des dépenses d’accompagnement des allocataires du RSA
insuffisamment suivies
.........................................................................................
38
D - Les dépenses de gestion liés au dispositif RSA/RSO
.....................................
42
COUR DES COMPTES
4
III - Les modalités de financement de ces politiques
.....................................
43
A - Un sous-financement des allocations RSA et RSO relativement faible
et en progression
...................................................................................................
43
B -
Un financement des dépenses d’accompagnement à croiser avec le
niveau des dispositifs mis en œuvre
......................................................................
46
C - Les effets sur les équilibres de la collectivité
..................................................
46
La gestion des allocations et l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA
....................................................................................
49
I - La gestion des allocations
..........................................................................
49
A - La Caf, principal instructeur des demandes de droit commun de RSA
...........
49
B -
L’instruction des demandes par la CTM
.........................................................
52
C -
Le suivi de l’allocation
: ressources, indus et rappels, lutte contre les
fraudes
..................................................................................................................
53
II -
L’accompagnement des bénéficiai
res du RSA
.........................................
56
A -
La procédure d’orientation du bénéficiaire jusqu’à la période de crise
sanitaire
................................................................................................................
56
B -
L’accompagnement des allocataires
...............................................................
61
C -
Analyse d’un échantillon de 123 bénéficiaires
...............................................
72
D - Les premiers effets de la crise sanitaire
..........................................................
74
E - Comparaison des principaux indicateurs disponibles relatifs à
l’accompagnement des personnes bénéficiaires du RSA
......................................
76
Les résultats de la politique d’insertion
...............................
79
I -
L’outillage des acteurs
: modalités de suivi et d’évaluation mises en
œuvre localement
...........................................................................................
79
A -
Les indicateurs de suivi statistique et les éléments d’évaluation
....................
79
B - Les indicateurs de suivi des actions à destination des allocataires
..................
80
II -
Le retour à l’emploi et la réduction de l’intensité de la pauvreté
.............
81
III -
L’ancienneté dans le dispositif
...............................................................
84
A - Une ancienneté dans le dispositif très prononcée
...........................................
84
B - Étude des trajectoires des bénéficiaires du RSA
.............................................
84
IV -
La réduction de la pauvreté apparente grâce à l’activité et aux
minima sociaux
..............................................................................................
87
Conclusion générale
.....................................................................................
89
Liste des abréviations
..................................................................................
91
Annexes
.........................................................................................................
93
Synthèse
Dix ans après sa généralisation aux départements d’outre
-mer en
2011, le revenu de solidarité active (RSA) demeure au cœur des
minima
sociaux. Dispositif associant allocation de subsistance et promotion de
l’emploi, il a
pour ambition, comme en métropole, de lutter contre la
pauvreté et l’exclusion en engageant ses bénéficiaires à
entrer dans une
démarche
d’insertion
sociale et professionnelle.
La Martinique (354 224 habitants en 2020) compte une population
vieillissante et en baisse, caractérisée par la faiblesse relative du nombre de
ses diplômés, une part élevée de familles monoparentales (41 % de la
population), une pauvreté frappant 28,6 % de la population et un taux de
chômage (14,9 %) près de deux fois supérieur à la moyenne nationale, pour
un marché de l’emploi très étroit, tourné vers le tertiaire et se caractérisant
par une inadéquation entre l’offre et la demande.
Ces conditions expliquent que le taux de bénéficiaires du RSA en
Martinique représente 17,6 % de la population, soit trois fois la moyenne
nationale (5,8 %).
Pilotée par le département, puis, depuis 2016, par la collectivité
territoriale de Martinique (CTM) au titre de sa compétence en matière
d
’insertion, l’action à destination des bénéficiaires du RSA est difficile à
identifier, et
a fortiori
à évaluer, dès lors qu’elle s’inscrit dans un périmètre
élargi à d’autres politiques (sociale, formation professionnelle, logement,
développement économique).
La définition de la stratégie des collectivités en matière de RSA a été
tardive. Cela résulte d
e changements d’organisation, institutionnels et
politiques, qui ont retardé l’adoption des plans départemental et territorial
d’insertion
des bénéficiaires, respectivement approuvés en 2015 et en 2020.
La CTM peine
aujourd’hui
à rendre compte de cette politique, en
raison tant de
l’insuffisance des outils de suivi que
de la segmentation des
actions et de
l’absence de traçabilité des dispositifs dont
bénéficient les
allocataires du RSA. Dès lors, au-
delà même de l’insuffisante fiabilité
comptable dont souffre cette collectivité, déjà relevée par la chambre
régionale
des
comptes
de
Martinique,
les
chiffres
en
matière
d’accompagnement sont nécessairement sous
-estimés.
COUR DES COMPTES
6
La CTM a pourtant repris l’ambition antérieure du
département
d’
avoir une maîtrise centralisée du dispositif. Ainsi, elle conserve la gestion
de l’orientation des bénéficiaires
du RSA même
si elle s’appuie sur la
CAF
pour l’instruction et la liquidation des droits
et si elle partage avec celle-ci
le
traitement
de
la
fraude
à
cette
prestation
.
S’agissant
de
l’accompagnement, elle s’appuie sur Pôle emploi pour le parcours
professionnel (41 % des orientés), sur la CAF pour les primo-bénéficiaires
ayant un enfant de moins de trois ans (5,8 %) et sur les missions locales
pour le parcours jeune (12 %), la CTM conservant là encore la maîtrise de
l’accompagnement social (18
%) et socio-professionnel (30 %).
Or, malgré le nombre significatif d
’agents employés, le faible
nombre de conseillers en insertion est le signe que ces acteurs ne se sont
pas donnés les moyens de leurs ambitions.
Ainsi, 21 % des bénéficiaires du RSA ayant des droits versables ne
reçoivent aucune orientation. Parmi ceux-ci, plus de 51 % sont inscrits
depuis plus de deux ans. Le nombre de contrats d’engagements réciproques
(CER) signés décroît et le taux de contractualisation (hors bénéficiaires non
orientés et ceux relevant de
Pôle emploi) s’élève à 34
%, voire même
seulement à moins de 13 %
si l’on
ne tient compte que des contrats valides.
Cette faiblesse tient en grande partie à l’incapacité de la CTM à
engager
les
travailleurs
sociaux
à
développer
le
processus
de
contractualisation avec les bénéficiaires, tant au sein de sa propre direction
de l’action sociale (Das) que de ses partenaires extérieurs.
Par conséquent,
cette contractualisation reposait encore en 2020 principalement
sur l’action
d’une autre
direction de la CTM, la direction
de l’économie sociale et
solidaire et de l’insertion (Dessi), dont les moyens en conseillers sont très
limités.
Ce faible taux de contractualisation, aggravé par une indulgence
particulière en matière de sanction pour non-respect des engagements,
compromet l’atteinte des objectifs initiaux de réinsertion des bénéficiaires
du RSA.
En outre, 42 %
d’entre eux sont inscrits depuis l’ouverture du
dispositif en 2011. Ces derniers, dont la
moyenne d’âge
est
de 51 ans, n’ont
pu bénéficier d’un CER que pour moins d’un quart d’entre eux, mais plus
de la moitié de ces contrats sont caducs depuis plus de cinq ans.
Ainsi, pour toute une partie des bénéficiaires, le dispositif s
’éloigne
de la logique d’insertion pour se réduire à un soutien de subsistance.
SYNTHÈSE
7
Enfin, il apparaît que la CTM est peu avertie des dispositifs mis en
œuvre par ses partenaires, ce qui réduit sensiblement les possibilités de
synergie et de cohérence des actions entreprises.
S’agissant de l’accompagnement réalisé par Pôle emploi, les
bénéficiaires du RSA, malgré leurs difficultés plus importantes, sont pour
la plupart affectés dans des mod
es d’accompagnement de faible intensité
:
fin 2019, 73
% d’entre eux
étaient en accompagnement « suivi » ou
« guidé », soit des proportions plus fortes que sur le plan national. De
même, ces bénéficiaires sont plus nombreux à connaître un chômage de
longue durée (39 % contre 32
% des demandeurs d’emploi
) et se voient
proposer, avec une offre tous les 15 mois en moyenne, 2,9 fois moins de
mises en contact avec un employeur que sur le plan national, ce qui
témoigne du peu de consistance du parcours professionnel pour de
nombreux allocataires du RSA.
S’agissant des autres dispositifs,
les très rares données disponibles
confortent le constat d’un très faible retour à l’emploi des bénéficiaires du
RSA. L’ancienneté
de ceux orientés dans le parcours jeunes et leur âge
moyen illustrent l’inefficacité du dispositif, mais aussi l’incapacité des
responsables locaux à mettre en adéquation cette population avec les
besoins des employeurs, comme le montrent les enquêtes Pôle emploi.
L’ancienneté des bénéficiaires dans le
dispositif conduit également
à mettre en doute la capacité de ce schéma à permettre une véritable
réinsertion. S’agissant de la capacité du RSA à faire sortir
ses bénéficiaires
de la pauvreté, les éléments recueillis sont trop fragmentaires pour
permettre de conclure avec précision, d’autant qu’ils ne prennent pas en
compte l’existence d’une économie informelle localement prégnante. En
fin de compte, le dispositif du RSA joue en Martinique un rôle principal de
soutien financier et social plutôt que
d’outil d’insertion.
D’un point de vue financier, la Martinique fait
en revanche partie
des collectivités qui tirent plutôt leur épingle du jeu, avec un taux de
couverture moyen des allocations versées de 92 % sur la période
2009-2019. En effet,
l’évolution contenue du nombre d’allocataires, voire
son recul au cours des dernières années, les caractéristiques des allocataires
mais aussi
le rôle d’amortisseur joué par les fonds de stabilisation, sociaux
et exceptionnels visant à compenser le décrochage entre ressources de la
taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) et
dépenses d’insertion, permettent à la Martinique de disposer du plus faible
COUR DES COMPTES
8
niveau de reste à charge
1
de l’échantillon de l’enquête
(avant dépenses
d’accompagnement)
. Celui-ci atteint en effet 41
par allocataire contre
89
€ au niveau des départements et régions d’outre
-mer (Drom) et 182
au niveau national.
Pour autant, l
es dépenses de dispositifs d’accompagnement
de la
CTM ont décru sur la période, après un pic en milieu de décennie, passant
de 13
M€ en 2016 à 4,8
M€ en 2019, soit près de deux fois moins que les
dépenses engagées par Pôle emploi en 2019, même si la défaillance des
imputations comptables
et l’absence de comptabilisation analytique ne
permettent de mesurer que de façon approximative les dépenses
d’accompagnement et de gestion.
1
« La notion de «
reste à charge
» est liée à l’histoire des allocations individuelles de
solidarité et aux difficultés qui résultent des mécanismes de financement mis en place
dans le cadre de leur décentralisation. Elle désigne la part de ces allocations qui ne sont
pas financées par ces mécanismes spécifiques et qui est, de fait, financée par les
départements sur leurs autres ressources propres. Après avoir intégré la part de TICPE
transférée (2004) et le FMDI (2006), le «
reste à charge
» a fait l’objet d’une premiè
re
définition législative par l’article 131 de la loi de finances rectificative pour 2016 pour
y intégrer les divers mécanismes mis en place à partir de 2014. Cette première définition
a été ajustée
a posteriori
par l’article 196 de la loi de finances pour
2020 afin d’y
intégrer, contre l’avis des départements, les ressources tirées du relèvement des taux
maximum d’imposition pesant sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO).
Aujourd’hui, la notion de «
reste à charge
» n’est donc pas consensuelle en
tre État et
départements, et son niveau dépend du périmètre des ressources prises en compte.
Introduction
Ce cahier territorial
s’inscrit dans le cadre
de
l’
évaluation du RSA
et des principaux dispositifs d’aide qui sont octroyé
s aux personnes
allocataires et bénéficiaires
du RSA, qu’il s’agisse des aides au logement,
de
la
prime
d’activité,
des
droits
connexes
ou
des
m
esures
d’accompagnement mis en œuvre en complément des aides monétaires.
Cette enquête vise en particulier à répondre à quatre questions
évaluatives:
-
le RSA touche-t-
il les personnes qu’il vise
? (pertinence et utilité)
-
dans quelle mesure le RSA permet-il de sortir de la pauvreté ?
(efficacité et impact)
-
dans quelle mesure le RSA facilite-t-
il l’accès à l’emploi
? (efficacité
et cohérence externe)
-
dans quelle mesure l’accompagnement est
-il réel et efficace ?
(efficacité et cohérence interne).
Ces questions
sont complétées par un axe d’investigation n’ayant
pas à proprement parler une visée évaluative mais essentiel à la réalisation
de l’évaluation
, qui porte sur les modalités de financement et de pilotage
de cette politique publique.
Le RSA et le pilotage
de la politique d’insertion sociale et
professionnelle de ses bénéficiaires est une compétence confiée aux
départements
, ce qui n’est le cas en outre
-mer que depuis 2011
2
.
Ce cahier examine le rôle des conseils départementaux et de la
CTM
, des caisses d’a
llocations familiales (CAF), des caisses de la MSA et
de Pôle Emploi, acteurs majeurs du dispositif, et quand cela est justifié,
celui
des
autres
acteurs
impliqués
(notamment
communes
et
intercommunalités, à travers les interventions des CCAS et CIAS, ainsi que
le secteur associatif).
2
Précédemment, les départements intervenaient depuis 1988 pour les bénéficiaires du
RMI en matière de pol
itique d’insertion, et depuis
janvier 2004, pour la gestion et le
financement de l’allocation
.
COUR DES COMPTES
10
La Martinique est ainsi l’un des neuf territoires nationaux et, avec
La Réunion, des deux territoires ultra-marins, retenus pour établir des
constats portant sur :
la stratégie des acteurs et la bonne articulation de leur intervention ;
les moyens mobilisés et le financement des politiques mises en
œuvre
;
la gestion des allocations et l’accompagnement des bénéficiaires du
RSA ;
les résultats de la politique d’insertion.
L
e schéma d’enquête est commun aux neuf enquêtes terri
toriales.
Les autres départements retenus sont
l’Allier, l’Aude, la Gironde,
l’Ille
-et-Vilaine, le Pas-de-Calais, le Bas-Rhin, la Seine-Saint-Denis et
La
Réunion. L’échantillon de territoires retenus peut se diviser en quatre
catégories : les territoires
d’Outre
-mer, les territoires ruraux en difficulté,
les territoires pauvres et urbains et les départements plus prospères.
L’année 2020 ayant été marquée par la
crise sanitaire de la covid, il
a été jugé plus approprié de calculer les principaux agrégats et ratios de
dépenses sur la base des données 2019.
Le déploiement du RSA
dans la collectivité territoriale
de Martinique
I -
Le contexte économique et social du territoire
A -
La Martinique, un département parmi les plus
pauvres de France mais le moins pauvre des Drom
Sur un territoire départemental exigu (1 128 km²),
l’un des plus
petits que compte la France, la densité de la population martiniquaise
(330 habitants au km²) est presque le triple de la moyenne nationale..
En 2020, la Martinique comptait 354 224 habitants, soit près de
20
000 de moins qu’en 2017, année pour
laquelle le taux de la population
sous le seuil de la pauvreté était de 28,6 %, contre 14,9 % en métropole. A
cette date
, l’Insee évaluait le nombre de personnes vivant en dessous du
seuil de pauvreté monétaire à 96 400 personnes. La Martinique a
d’
ailleurs
l’un des PIB par habitant et un niveau de vie médian les plus faibles de
France.
Toutefois, ce territoire présente un certain nombre d’indicateurs
sociaux plus favorables que les autres départements d’outre
-mer. La
pauvreté, le chômage et le nombre de bénéficiaires du RSA demandeurs
d’emploi y sont
de ce fait plus faibles que dans les autres Drom.
COUR DES COMPTES
12
Tableau n° 1 :
taux de chômage, de pauvreté et bénéficiaires du RSA
demandeurs d’emploi
de la Martinique comparés à la moyenne
nationale et aux Drom (hors Mayotte)
Martinique
Guadeloupe
La
Réunion
Guyane
France
Drom
hors
Mayotte
Taux de pauvreté
en 2017
28,6%
34%
38%
53 %
14,1%
36,5%
Taux de chômage en
moyenne annuelle en 2019
14,9%
20,5%
21,3%
19,9%
8,4%
19,1%
Part des bénéficiaires du
RSA demandeurs d’emploi
30,4%
33,9%
36,9%
34,8%
16,7%
34%
Source : Insee, CAF,Drees
B -
Une population vieillissante, en baisse,
et peu diplômée
En 2020, la population de la Martinique était moins jeune
qu’en
métropole. Les moins de 25 ans, population non éligible au RSA sauf pour
les allocataires du RSA jeune,
n’y
représentaient que 26 % des habitants
du département contre 29,6 % en métropole.
La proportion de personnes âgées de 60 ans ou plus est en revanche
supérieure à la moyenne nationale : 30 % en Martinique contre 27 % en
métropole.
Depuis 2008, la Martinique perd donc des habitants tous les ans sous
l’effet
des
migrations.
Ces
nombreux
départs,
vers
la
métropole
essentiellement, concernent surtout les jeunes qui poursuivent des études ou
cherchent un emploi. Le solde des entrées-
sorties n’est pas compensé par
l’excédent des naissances sur les décès
, qui diminue. Cette dégradation du
solde naturel renforce l
’effet migratoire et accélère le déclin démographique.
D’après une étude de l’Insee de janvier 2021 présentant des données
de 2017, un peu plus d'un habitant sur trois, âgé de 15 ans ou plus et non
scolarisé, possède au minimum un diplôme de niveau bac en Martinique.
Le territoire abrite une proportion importante de diplômés du
supérieur par rapport aux autres Drom, les disparités étant fortes entre les
territoires d'outre-mer : de 22,3 % en Martinique et 21 % en Guadeloupe,
19,5 % à La Réunion, 17,2 % en Guyane, à 12,3 % à Mayotte. Cette
position relativement favorable demeure cependant inférieure à celle
observée au niveau national (29,9
%), alors qu’elle est la même pour le
niveau Bac. Cependant, la proportion de personnes sans diplôme ou
détenant au maximum le brevet des collèges est plus forte en Martinique
(40 %) sur sur le plan national (28 %).
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
DE MARTINIQUE
13
Ainsi, la Martinique se caractérise par un retard significatif de
formation et d’instruction, même si elle présente la plus faible proportion
de résidents peu ou pas diplômés des Drom (41 % en Guadeloupe, 44 % à
La Réunion, 53 % en Guyane et 68 % à Mayotte). Ce manque de
qualification est un frein à l’emploi et à l’insertion.
C -
Un
marché de l’emploi qui connaissait jusqu’à
la crise sanitaire une évolution favorable mais
qui demeure confronté à une demande inadaptée
aux attentes des recruteurs
Avant la crise sanitaire, l'emploi était en progression en Martinique
(plus de deux points en un an entre 2018 et 2019). La réduction du taux de
chômage y est plus rapide que pour la France hors Mayotte même si
l’évolution 2019/2018 est moins favorable que pour les autres Drom.
Toutefois, son taux demeure très supérieur à la moyenne nationale.
Graphique n° 1 :
taux de chômage (en %) de 2014 à 2019,
en moyenne annuelle
Source : Insee
COUR DES COMPTES
14
Cette situation tient aux caractéristiques socio-économiques du
territoire.
L’économie
est davantage tournée vers le secteur tertiaire
qu’en
métropole
, étant donné l’importance des services administrés
et de
l’emploi public
dans les économies ultramarines. En 2018, huit personnes
ayant un emploi sur dix, salariées ou non, travaillaient dans le tertiaire. Les
fonctionnaires représentent 24,4 % de la population active (22,7 % en
Guadeloupe, 18,7 % en métropole), soit 40 650 emplois.
Le marché de l’emploi est plus étroit, l’activité y étant plus faible. Il
est en outre confronté à l’inadéquation entre l’offre et la demande qui
progresse.
En effet, les difficultés de recrutement anticipées concernent 47 %
des projets de recrutement contre 42 % en 2018. Les difficultés avancées
par les employeurs sont, en premier lieu, la pénurie de candidats (77 %)
ainsi que l’inadéquation entre les profils recherchés et les personnes en
situation de recherche d’emploi (77
%) du
fait d’un manque d’expérience,
de diplôme ou encore de
motivation, l’inemployabilité étant un facteur
aggravant du chômage de longue durée. Seul un quart des employeurs
citent des difficultés liées à un manque de moyens financiers.
Ces caractéristiques ont un impact négatif sur le développement
économique et
le taux d’emploi, qui
, selon
l’étude «
primeview
» de juillet
2020,
seraient contraints par l’insuffisance du taux de diplômés.
Le taux de chômage affecte plus fortement les jeunes (36 % des
jeunes de 15 à 29 ans ; 41 % en Guadeloupe), et plus particulièrement les
jeunes sortis précocement du système scolaire. Ils représentent également
36 % des chômeurs.
La frontière autour du chômage est en outre plus importante. 10 %
des Martiniquais âgés de 15 à 64 ans se retrouvent dans le halo
3
autour du
chômage, ce qui est comparable à la Guadeloupe (11 %) mais très supérieur
à la moyenne nationale (4 %). Le sous-emploi concerne quant à lui un actif
sur dix (12 % en Guadeloupe), contre 5 % en métropole.
3
Le halo du chômage est constitué d’inactifs n’étant pas au chômage au sens du Bureau
international du travail mais qui s’en approchent.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
DE MARTINIQUE
15
D -
En Martinique, la monoparentalité et l’isolement
sont des caractéristiques marquantes
des bénéficiaires du RSA
Le taux de pauvreté du département résulte de multiples facteurs. En
sus d’un taux de chômage important (15
% en 2020 selon l’Insee) et de la
ra
reté de l’emploi, l
a monoparentalité est une caractéristique non
négligeable de bon nombre de foyers antillais qui aggrave le niveau de
pauvreté.
D’après l’Insee, parmi l
es 106 920 familles martiniquaises, 41 %
sont monoparentales (14 % en métropole), à 90 % feminines. La
population des moins de 19 ans couverte par le RSA est de 38 %.
Les familles monoparentales ont les plus faibles revenus. Ainsi, les
principales composantes du niveau de vie des ménages les moins aisés sont
les prestations sociales
. Le revenu d’activité, troisième composante du
revenu de ces ménages, ne représente que 17 % du revenu. En outre,
l’isolement est un facteur de risque de pauvreté.
T
out comme dans l’hexagone, la part des bénéficiaires du RSA en
Martinique est composée à plus de 30 % par des hommes seuls. Les
familles monoparentales avec un enfant composent 21 % du total des
bénéficiaires contre environ 17
% dans l’hexagone.
Tableau n° 2 :
allocataires du RSA dans les Drom hors Mayotte
et au niveau national (2019)
Martinique
Guadeloupe
La
Réunion
Guyane
France
Drom hors
Mayotte
Part des allocataires du RSA-
RSO dans la population
de 15 à 69 ans
13,2 %
15,1 %
15,2 %
10,8 %
4,0 %
14,1 %
Nombre d’allocataires
RSA-RSO
35 950
43 637
100 688
22 680
1 916 000
202 955
Nombre de bénéficiaires
64 288
83 762
226 695
65 985
3 867 600
440 730
Part des bénéficiaires du RSA
dans la population
17,6 %
21,8 %
26,5 %
23,4 %
5,8 %
23,4 %
Évolution du nombre de
bénéficiaires entre 2011 et 2019
- 6,9 %
2,1 %
8,4 %
32,1 %
18 %
7,4 %
Source : Insee, CAF, Drees
Les caractéristiques socio-économiques et démographiques ont une
incidence sur le nombre de bénéficiaires du RSA et le poids de ces derniers dans
la population active est particulièrement important (17,6 % de la population,
contre 5,8 % au niveau national). Toutefois, la Martinique est le département
d’outre
-
mer qui présente le plus faible taux d’allocataires du RSA.
COUR DES COMPTES
16
Au surplus, alors que la métropole et tous les Drom (hors Mayotte)
voient leur part de bénéficiaires du RSA augmenter entre 2011 et 2019, la
Martinique est le seul territoire où la situation s’est améliorée sur ce point
avec une baisse de près de 7 % du nombre de bénéficiaires, évolution qui
ne s’est pas infléchie avec la crise sanitaire de 2020.
Les données sociodémographiques et les caractéristiques des
bénéficiaires du RSA sont des contraintes qui nécessitent d’être prises en
compte pour la définition des choix stratégiques de la CTM en matière
d’insertion sociale.
II -
La stratégie des acteurs et leur articulation
Le
RSA
a
été
étendu
aux
départements
d’outre
-mer
le
1
er
janvier
2011 par l’ordonnance n° 2010
-686 du 24 juin 2010.
Le dispositif antérieur, le revenu minimum d’insertion (RMI), était
géré jusqu’au 31 décembre 2010 par l’agence départementale
d’insertion
(Adi), établissement public départemental. Avec l’entrée en vigueur du
RSA, la mise en œuvre de la politique publique de l’insertion a été
réintégrée au 1
er
janvier 2011 au sein des services du département de
Martinique, qui a exercé la compét
ence de gestion du RSA jusqu’au
31 décembre 2015. La collectivité territoriale de Martinique (CTM), créée
par la loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités
territoriales de Guyane et de Martinique, exerce depuis le 1
er
janvier 2016
les c
ompétences des deux anciennes collectivités qu’étaient la région et le
département et, de ce fait, est responsable de la gestion du RSA.
A -
L
es dispositifs d’insertion des bénéficiaires du RSA
sont une déclinaison tardive des orientations nationales
intégrée
au sein d’une stratégie d’insertion territoriale
plus globale
Il n’existe pas de stratégie d’insertion spécifique
et territoriale
propre aux bénéficiaires du RSA. Ceux-ci sont inclus dans la stratégie
d’insertion globale telle que définie dans le code de l’action sociale et des
familles (CASF). La CTM est le « chef de file
» de la stratégie d’insertion
et c’est à
elle de délibérer sur cette stratégie en y associant les acteurs. Elle
est notamment tenue
par la loi de se doter d’un pacte territorial d’inserti
on
(PTI). Les documents délibérés reflètent les grands axes nationaux.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
DE MARTINIQUE
17
Une convention définit les modalités générales d’orientation et du
droit à l’accompagnement (article L.
262-32 du CASF
) avec l’ensemble des
acteurs impliqués : le département/CTM
, Pôle emploi, l’État, la
CAF et les
autres organismes associés. Une première convention a bien été signée à ce
titre en Martinique en 2012, puis, renouvelée par avenant en 2015 et en 2017.
En outre, les relations entre l’État et la CTM sont
formalisées par
une convention annuelle d’objectifs et de moyens (CAOM) relative à la
mobilisation d’aides aux postes en faveur de l’insertion des bénéficiaires
du RSA dans le secteur non marchand et dans le secteur de l’activité
économique. La convention du 1
er
juillet 2019, prévue pour être valable du
1
er
janvier au 31 décembre 2019, fixe les conditions d’optimisation des
interventions financières de l’État et de la CTM, ces dernières ayant pour
but de maintenir une offre d’insertion par l’emploi conforme
aux besoins
des bénéficiaires du RSA.
Trois axes ont été définis dans le PDI 2019 adopté le 5 avril 2019, à
l’échéance du
premier
programme départemental d’insertion (
PDI), pour
la période 2015-2018. Les objectifs rattachés à ces axes sont très généraux
et non chiffrés. Les indicateurs quantitatifs et qualitatifs rattachés aux
actions déclinées par objectif ne présentent pas de valeur cible. En outre, la
méthode d’évaluation permettant de statuer sur l’efficacité globale du
programme n’est pas prése
ntée. La
direction de l’économie sociale et
solidaire et de l’insertion
(Dessi) de la CTM déclare cependant pouvoir
affiner l’évaluation du PDI 2019 avec le déploiement du nouveau logiciel
Solis qui remplacera en 2021 le logiciel Genesis.
Le PDI a connu quelques réalisations. Le diagnostic ayant permis son
élaboration a fait ressortir un nombre élevé de bénéficiaires du RSA parmi les
chômeurs de longue durée, une forte ancienneté dans le dispositif ainsi qu’une
progression des problématiques touchant les plus vulnérables. Pour répondre à
ces dernières, une action relative à la mise en place d’un diagnostic des
problématiques et du profil psychosocial de ces publics cibles a été inscrite au
PDI et mise en œuvre en 2019. Une autre action vise explicitement les
bénéficiaires du RSA sur le plan de l’accompagnement individuel à la santé.
Dans le cadre de la c
onvention d’
a
ppui aux politiques d’insertion
(Capi),
signée entre l’État et la CTM, la collectivité a mis en place l’aide
financière individuelle, subsidiaire et ponctuelle dénommée « aide
individuelle à la reprise d’
activité » (Aira)
relative à l’accompagnement
social et professionnel des publics éloignés
de l’emploi.
Cette aide est
destinée à favoriser la reprise ou le maintien en activité, à l’entrée en
formation et à la création d’activité des publics bénéficiaires du R
SA, de
l’
allocation spécifique de solidarité (ASS) et de
l’allocation adulte
handicapé (AAH). Sont évoqués également le dispositif financier
d’accompagnement des
structures d'insertion par l'activité économique
(SIAE)
avec l’aide aux postes des bénéficiaires du RSA et les contrats à
durée déterminée d’insertion
(CDDI)
et l’aide aux employeu
rs de
bénéficiaires du RSA en parcours emploi-compétences (Pec).
COUR DES COMPTES
18
Tableau n° 3 :
axes des stratégies
territoriales d’insertion
entre 2011 et 2020
Document
Période
Axes stratégiques
Observations
Programme
départemental
d’insertion
(PDI)
adopté le
5 avril 2019
2019
-
Agir sur la définition et
l’organisation des
parcours des publics en
insertion
-
Mobiliser les
dispositifs en faveur de
l’emploi et de
l’insertion socio
-
professionnelle
-
Coordonner et animer
l’offre en faveur de
l’insertion et de
l’Économie Sociale et
Solidaire
Précédent document
stratégique PDI réalisé
pour la période 2015-
2018.
Pacte territorial
d’insertion
(PTI)
adopté le
29 septembre 2020
2020-
2021
-
Positionner les acteurs
de l’insertion
-
Structurer les parcours
-
Agir avec les réalités
économiques du
territoire
Un projet de « pacte de
cohésion sociale et
territoriale de la
Martinique », faisant
fonction de PTI, avait
été élaboré par les
services du département
mais n’avait pas été
partagé avec les
partenaires ni validé par
le conseil général. Le
PTI, pourtant obligatoire
depuis 2011, n’a
finalement été élaboré
qu’en 2019 et délibéré
en 2020.
Source : Document de la CTM
Le PTI 2020-2021, dont la stratégie est déclinée en axes structurants
eux-mêmes déclinés en orientations puis en actions, sera évalué par des
indicateurs quantitatifs. Sa reconduction au 31 décembre 2022 est
intervenue
lors
de
l’assemblée
de
Martinique
du
27
mai 2021.
L’évaluation
,
nécessaire, n’est pas pour autant
conçue ou en tout cas
présentée pour permettre de porter une appréciation générale et claire de
l’ensemble du dispositif d’actions prévu année après année et ainsi
observer la dynamique et l’évolution d’ensemble.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
DE MARTINIQUE
19
Les bilans annuels d’activité
de la Dessi de la CTM ne permettent pas
de faire d’évaluation globale de l’insertion des bénéficiaires du RSA
, au vu de
la stratégie décidée, ni de comparer les performances des actions
, l’exercice
étant rendu difficile par la multiplicités des dispositifs. Le seul suivi du nombre
de contrats d’engagements réciproques (
CER)
4
ou de mise en parcours ne peut
pas constituer des indicateurs révélateurs d’une meilleure insertion des
bénéficiaires à court, moyen ou long termes.
La CTM pourrait tenter l’exercice
de prise de hauteur nécessaire
pour effectuer un suivi de l’insertion afin d’apporter une réponse plus claire
et simple à la question de l’efficacité de la politique publique.
B -
Instruction et service du RSA par la Caf : le premier
interlocuteur du bénéficiaire vise la qualité de service
et l’approche multimodale
La loi
5
a confié aux CAF la charge de recevoir les demandes de
RSA, de procéder à leur instruction administrative et d’assurer le calcul et
le paiement de l’allocation. Cette mission a été
confirmée par décret
6
pour
les CAF ultramarines.
La CAF
7
a établi un double constat. A
ujourd’hui, les démarches
entreprises par les usagers sont souvent fastidieuses, émaillées de multiples
rendez-vous, demandes de photocopies de pièces, réorientation vers une
autre administration. De plus, chaque institution agit de manière
insuffisamment articulée.
La réponse passe, selon elle, par une meilleure accessibilité de
l’offre de service et un accompagnement du public
dans
l’usage du
numérique. Elle vise la mise en place du guichet unique de service dans le
cadre du service public de l’insertion et de l’emploi (Spie). Dans l’attente,
elle cherche « à
éviter l’installation des familles dans une dépendance
chronique aux prestations sociales » et «
l’émergence d’une Martinique
parallèle, incapable d’accéder aux services
».
4
Le
contrat d’engagements réciproques (
CER)
est un contrat d’insertion signé en
tre le
bénéficiaire du RSA et son référent de parcours.
Lorsqu’il suit en parcours avec Pôle
emploi, il signe un PPAE. Le législateur considère que le PPAE vaut CER.
5
Loi n°2008-1249 du 1
er
décembre 2008.
6
Décret n°2010-1783 du 31 décembre 2010.
7
En Martinique, la CAF fait office de MSA.
COUR DES COMPTES
20
Ce diagnostic et cette démarche sont exposés dans le contrat
pluriannuel d’objectifs et de gestion pour 2018
-2022, qui décline le socle
national d’interventi
on sociale rénové.
Plus concrètement et plus spécifiquement, les relations entre le
département, puis la CTM, et la CAF sont définies par des conventions de
gestion. La dernière signée est la convention de gestion du 31 août 2017,
valide pour trois ans,
dont le renouvellement n’était toujours pas effectif en
juin 2021 malgré la délibération
de l’assemblée en février 2021.
Une convention d’objectifs en matière d’accompagnement social
des primo-bénéficiaires du RSA majoré prévoit
d’
orienter vers la CAF les
seuls primo-demandeurs du RSA s
ocle majoré assumant la charge d’au
moins un enfant de moins de trois ans. Cette convention ne donnant pas
lieu à contrepartie financière, ne se concrétise pas non plus par un
accompagnement spécifique.
C -
Pôle emploi : un acteur au service des bénéficiaires
déjà en mesure de suivre un parcours professionnel
Les relations entre la CTM et Pôle emploi s’inscrivent dans les
orientations de l’accord
-
cadre signé entre l’Assemblée des
départements
de France (ADF) et Pôle e
mploi. Cet accord prévoit la mise en œuvre d’une
approche globale de l’accompagnement, sur la base d’une collaboration
élargie à trois axes, en fonction des besoins des demandeurs d’emploi.
C’est dans ce cadre qu’a été signée la convention de coopération
p
our l’insertion socio
-
professionnelle et l’accompagnement global des
demandeurs d’emploi du 25 janvier 2019
, entre Pôle emploi et la CTM.
Cette convention reprend très largement le contenu de la première, signée
le 16 septembre 2015 et pour trois ans entre Pôle emploi et l
’ancien
conseil
départemental de la Martinique.
Les objectifs de la convention sont de développer et
d’
accélérer le
retour à l’emploi des demandeurs d’emploi confrontés à des difficultés à la
fois d’ordre social et professionnel, qu’ils s
oient allocataires du RSA ou
non, et de
mobiliser des méthodes d’action et de coordination qui favorisent
une articulation optimale du champ de l’emploi et du champ social, garant
s
de
la réussite de l’insertion professionnelle durable des demandeurs
d’empl
oi. Enfin, il est aussi question de favoriser le rapprochement
d’expertises dans les domaines respectifs d’intervention.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
DE MARTINIQUE
21
La convention détermine plusieurs actions communes et ouvre
notamment l’accès aux deux partenaires à l’ensemble des ressources
social
es et professionnelles du territoire sur la base du partage d’une base
de données, actualisée périodiquement par les deux entités. Cette offre de
service doit permettre de briser l’enclavement du territoire et d’
assurer
l’égalité de l’usager devant le serv
ice public.
Pour Pôle emploi
, il convient de sortir d’une logique de guichet et
d’institution pour tendre vers une logique de parcours.
Pôle emploi soutient
le projet d’un guichet unique d
es bénéficiaires du RSA et cherche à partir
de leurs besoins pour déployer des services adaptés et des compétences ou
des actions des institutions.
La stratégie de Pôle emploi, cohérente avec celle de l’ensemble des
institutions partenaires, peine cependant
à se mettre en œuvre en raison de la
lenteur du déploiement des actions portées par la CTM. Elle se heurte surtout
à l
’écart très important entre le
nombre de demandeurs d’emploi, dont les
bénéficiaires du RSA, et celui des emplois réellement ouverts en qualité et
quantité, ce qui renvoie au développement économique de la Martinique,
essentiel pour une réduction forte du nombre des bénéficiaires du RSA, ou à
une ambition réduite de « mise en activité », proposée par la CAF.
D -
L’échec de l’internalisation des moyens de l’
Agence
départementale de l’insertion et les perspe
ctives
2020-2022
L’Agence départementale de l’insertion
(ADI)
8
avait la charge du
PDI jusqu’en 2011, qui s’articulait autour de six axes d’intervention
(logement, santé, social, économique, emploi et insertion), et énumérait un
ensemble d’actions par axe d’intervention. Le pilotage n’était pas effectif
et si les rapports annuels étaient documentés, ils ne mentionnaient pas les
crédits mandatés ni le bilan des structures subventionnées. Le département,
qui exerçait la tutelle de l’agence, n’avait pas un rôle de pilotage de la
politique publique et son rôle se limitait à celui de contributeur financier
9
.
8
En application de l’article L. 522
-
1 du CASF, dans chaque département d’outre
-mer,
l’agence d’insertion, établissement public départemental à caractère administratif
depuis 2000, élaborait et mettait en œuvre le programme départemental d’insertion
prévu à l’article L. 263
-3 du CASF. Elle exerçait les compétences relatives aux
décisions individuelles dévolues au département concernant l’allocation du RMI, et
depuis 2005, à la mise en œuvre des contrats d’avenir et des contrats d’insertion
-revenu
minimum d’activité (CI
-RMA) au bénéfice des RMIstes.
9
Cf
.
Relevé d’observations définitives de la CRC de Martinique.
COUR DES COMPTES
22
L’A
DI
comprenait 107 agents, la plupart n’étant pas des travailleurs
sociaux diplômés.
En 2011, soixante-
dix d’entre
eux ont été intégrés à la direction de
l’insertion du département pour assurer l’orientation des bénéficiaires du
RSA, l’accompagnement socio
-professionnel, la mise en place et le suivi
des dispositifs dédiés et la définition de la politiqu
e d’insertion. Six
assistantes sociales ont été affectées à la direction de l’action sociale (Das)
sur des postes budgétisés vacants du département pour encadrer les
six unités territoriales et les 86 travailleurs sociaux que comptait la Das.
L’objectif était d’engager une dynamique de contractualisation de
l’accompagnement social des bénéficiaires du RSA.
Un mouvement de grève a annihilé les espoirs d’engager la direction
de l’action sociale dans la signature des CER, les travailleurs sociaux s’y
oppos
ant en raison d’une surcharge de travail. Le volet coercitif de la
contractualisation est aussi avancé pour justifier du refus d’engager les
bénéficiaires du RSA vers la contractualisation, la crainte d’une perte de
maîtrise de leurs emplois du temps et de liberté dans leur pratique participe
également aux réticences.
Pourtant, le CASF
impose la conclusion d’un contrat, sous un délai
d’un mois après orientation, mentionnant les engagements réciproques en
matière d’insertion professionnelle (
art. L. 262-35). Dès lors que les
bénéficiaires sont orientés vers la direction de l’action sociale, celle
-ci se
devait d’organiser cette contractualisation.
Dix ans après la mise en place
du RSA, la situation est quasiment identique, puisque seules deux
conseillères ont été recrutées spécifiquement depuis fin 2018 pour mettre
en œuvre la contractualisation laissant
sans contrat entre 7 500 et
12 000
bénéficiaires d’un accompagnement social
, selon les données
communiquées par la CTM.
Le refus des travailleurs sociaux de respecter la loi concourt à placer
la CTM dans l’irrégularité.
Afin d’y remédier, la CTM a inscrit 6,4
M€, financés à hauteur de
75
% par le FSE, pour l’engagement du Parcours d’insertion et
d
’accompagnement social territorial (Piste),
dispositif
d’accompagnement
pluridisciplinaire, de supervision et de
coaching
des travailleurs sociaux.
Toutefois, le marché attribué en 2019 était toujours en attente de
notification au premier trimestre 2021, maintenant la CTM dans une
situation de non contractualisation de ses parcours sociaux.
On observe également ce refus de contractualisation au niveau de la
CAF pour ce qui concerne les primo-bénéficiaires avec enfant de moins de
trois ans
et au niveau d’une des missions locales
.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE
DE MARTINIQUE
23
Le choix du département de conserver le lien direct avec le
bénéficiaire explique la délégation minimale de compétence dévolue par le
département à la CAF
et reconduite à l’identique par la CTM sans
changement
jusqu’à aujourd’hui.
Le cloisonnement entre les deux directions (Dessi et Das), ainsi
qu’au sein des directions mêmes (ATI/Siège/Entre services), qui se
matérialise notamment par la difficulté de transmission de l’information,
l’absence d’accès au logiciel
Genesis
10
, mais aussi entre les différents
partenaires (Pôle emploi, CAF, missions locales et CTM) participe à
l’absence
d’efficacité
de
l’accompagnement
et
de
l’insertion
sociale (
Cf. chapitre III
).
La c
ollectivité indique s’inscrire, depuis 2020 et à l’horizon 2022,
dans une démarche novatrice pour une Martinique plus inclusive, sans être
en mesure d’en produire les effets à ce stade, seuls les objectifs pouvant
être déclinés.
À défaut de pouvoir imposer à ses agents la signature de CER, la
collectivit
é ambitionne d’améliorer le taux de contractualisation par le
renforcement du nombre de conseillers en insertion et une approche
novatrice des acteurs économiques, une gouvernance partenariale et
territorialisée des politiques publiques en matière d’insert
ion.
Parmi les actions engagées, la CTM a signé
avec l’État la
convention
de financement pour l’expérimentation territoriale d’un
service public de
l’insertion et de l’
emploi (Spie) en 2020. Son démarrage opérationnel est
intervenu en décembre 2020 avec p
our objectif la prise en charge d’une
cohorte de 10 000 bénéficiaires du RSA dans un premier temps, dont les
nouveaux entrants.
Deux actions phares sont plus particulièrement soulignées : «
Dites-
le nous
une
seule fois
» (plateforme de mise en relation directe des
bénéficiaires du RSA immédiatement employables avec les employeurs
recruteurs) ainsi que le dispositif Atout inclusion de plus de 7
M€,
cofinancé
sur le FSE, qui a permis d’accueillir 400 jeunes sur 11 mois av
ec
le concours de plusieurs partenaires, dont les missions locales, visant
l’insertion professionnelle pour lutter contre l’exil des jeunes et le
désœuvrement.
10
Au sein de la Das, seules les deux assistantes sociales dédiées au RSA ont accès à
l’applicatif. À la Dessi, le pôle chargé de mettre en œuvre ces dispositifs n’a pas accès
au logiciel ni aux caractéristiques des bénéficiaires.
COUR DES COMPTES
24
______________________ CONCLUSION ______________________
En dépit de caractéristiques similaires aux autres Drom, avec des
taux de pauvreté et de sous-emploi très supérieurs à la moyenne nationale,
la Martinique présente une situation plus favorable qu
’eux
.
L’étroitesse du
marché du travail, la surreprésentation du tertiaire et l’inadéquation entre
l’offre et la demande d’emploi font également partie des caractéristiques
communes, auxquels s’ajoute le vieillissement de la population favorisé
par la migration
des jeunes vers l’hexagone.
Ces caractéristiques sont un frein à l’insertion professionnelle, le
territoire n’étant pas en mesure de proposer un nombre d’emplois et/ou
une activité à l’ensemble des bénéficiaires
du RSA, malgré
l’objectif
d’accompagnement d’une cohorte de 10
000 bénéficiaires seulement sur
36 000.
Les changements institutionnels liés à la création de la collectivité
territoriale au 1
er
janvier 2016, et ses conséquences en matière de gestion
des ressources humaines, ont retardé la définition de la stratégie
d’insertion. En effet, si l’ancien conseil départemental
a arrêté cette
dernière en mars 2011, la
mise en œuvre
des actions prévues a été tardive
pour la plupart, ce qui, par effet miroir, a retardé la possibilité de présenter
des évaluations des actions mises en œuvre, l’insertion n’ayant pas été
identifiée comme action prioritaire à ce titre.
Ainsi, alors que la convention de gestion avec la CAF a été conclue
dès septembre 2011 et le contrat d’objectifs et de
moyens avec l’État en
2014, et reconduits depuis
, la convention d’objectif
s
avec Pôle emploi n’a
été signée qu’en septembre 2015, le plan départemental d’insertion fin
2015, et le pacte territorial d’insertion, dont un projet avait été élaboré par
les services du département, n’a été
mis au point
qu’en 2019 et voté en
2020, soit avec près de dix ans de retard.
La plupart des conventions ont été reconduites à l’identique ou
presque, systématiquement avec retard, leur mise en œuvre n’a pas été
suivie,
et dans le cas où un suivi était mis en place, leur évaluation n’est
pas mise en œuvre de façon lisible
.
Les moyens mobilisés
I -
Le cadre des dispositifs RSA et RSO
et leur attractivité
A -
Le dispositif du RSA
Le RSA est une allocation différentielle «
qui porte les ressources
du foyer à un minimum garanti
»
11
. Cette allocation dépend de la situation
familiale de l’allocataire (personne seule, en couple, parent isolé,
personnes à charge) et des revenus des membres du foyer. Elle peut être
complétée par :
-
une prime
d’activité
12
qui s’ajoute au revenu mensuel de travailleurs
aux ressources modestes,
-
une aide au logement allouée aux ménages qui rencontrent des
difficultés pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir
durablement,
-
des aides de toutes natures (monétaires, tarifaires ou en nature)
appelées « droits connexes
» et alloués par l’État (ex
: prime de noël),
les collectivités territoriales, les organismes sociaux (ex : protection
universelle maladie et la complémentaire santé solidaire) ou les
associations.
11
Article L. 262-
2 du code de l’action sociale des familles.
12
La prime d’activité a remplacé le 1
er
janvier 2016 le RSA activité et la prime pour
l’emploi.
COUR DES COMPTES
26
Selon les données de la direction de la recherche, des études, de
l’évaluation et des statistiques (
Drees), 54 % des bénéficiaires du RSA ne
percevaient que cette allocation, 34
% bénéficiaient également de l’aide au
logement, 6 % cumulaient RSA et prime p
our l’activité et 6
% RSA, prime
d’activité et aide au logement.
En application de l’article L.
262-
27 du CASF, l’allocataire RSA a
droit à un accompagnement visant à l’aider dans sa démarche d’insertion
professionnelle ou sociale. Tout allocataire ou conj
oint d’allocataire
,
appartenant à un foyer ayant un droit ouvert au RSA socle et étant sans
emploi ou avec un revenu d’activité professionnelle inférieur à 500
€ par
mois, est soumis aux « droits et devoirs du bénéficiaire du RSA ». Les
modalités d’accompa
gnement sont précisées ci-après (
Cf. chapitre III, §II
).
B -
Le dispositif du revenu de solidarité outre-mer (RSO)
Les allocataires du RSA, bénéficiant du dispositif pendant au moins
24 mois sans interruption dans une CAF
d’
outre-mer, ayant entre 55 et
65 ans et résidant en Martinique, peuvent demander à bénéficier du revenu
de solidarité outre-mer (RSO), prestation mise en place en décembre 2001.
Le bénéficiaire s’engage alors à ne pas travailler ni effectuer de stage de
formation rémunéré, ne pas s’inscri
re à Pôle emploi et ne pas percevoir, ni
son conjoint, une retraite à taux plein, l’allocation aux adultes handicapés
ou une pension d’invalidité de deuxième ou troisième catégorie.
Cette prestation sociale, considérée comme une allocation de
pré-retraite, est destinée à un public ayant de faibles chances de réinsertion
professionnelle. Elle fonctionne sur le même principe que le RSA,
toutefois, si les montants mensuels des revenus plafond garantis sont
supérieur
s à celui de l’allocation RSA, l’allocation
maximale versée est
inférieure et ne concerne qu’une personne du foyer.
Au surplus, les bénéficiaires ne peuvent prétendre à l’ensemble des
droits connexes (exonération ou réductions tarifaires, prime de Noël
....
) et
ne sont pas éligibles à la protection universelle de maladie (Puma), raison
principale qui prédispose les bénéficiaires potentiels à refuser le RSO au
bénéfice du RSA, alors que le bénéfice de cette allocation est moins
contraignante (absence de déclaration de ressources trimestrielles, absence
de pointage à Pôle emploi, plus de convocation dans les antennes
territoriales d’insertion).
LES MOYENS MOBILISÉS
27
Tableau n° 4 :
comparatif des montants garantis et prestations
versées aux bénéficiaires du RSO et du RSA (avril 2020)
RSA
RSO
Montant mensuel garanti
(RSA) ou plafond de
ressources (RSO)pour une
personne seule
564,78
945,84 €
Montant maximal de la
prestation versée**
497,01 €
531,94 €
Montant mensuel garanti
(RSA) ou plafond de
ressources (RSO) pour un
couple
847,17 €
1436,16 €
Montant maximal de la
prestation versée
711,62 €
531,94 €
Source : Juridictions financières à partir des données CAF
Les prestations RSA sont minorées des forfaits APL (67,77 € pour une personne seule et 135,55 €
pour un couple)
C -
L’attractivité du RSA et le non
-recours
1 -
L’attractivité du RSA
par rapport au RSO, droits à la retraite
et autres allocations
Les différences dans l’accès aux droits connexes du RSO se sont
traduites par une diminution du recours à cette prestation. Le nombre de
bénéficiaires RSO a ainsi diminué de 42,8 % depuis 2009, pour atteindre
750 en 2019 contre 1 311 en 2009.
Par ailleurs, il est observé par la CAF que des allocataires du RSA
pouvant faire valoir leurs droits à la retraite ou éligibles à l’allocation de
solidarité aux personnes âgées (Aspa), privilégient le RSA, alors que le
montant de l’Aspa pour une personne seule (868,2 € en 2019) est supérieur
de 55 % au montant versé par le RSA. La raison de ce choix est la crainte
du recours sur succession. En effet, en application des dispositions de
l’article L.
815-13 du code de la sécurité sociale, les sommes versées au
titre de l’Aspa peuvent être récupérées après le décès du bénéficiaire sur la
succession. Les bénéficiaires potentiels, de peur de ne pas pouvoir
transmettre à leurs ayant droit leur bien immobilier, privilégient le
dispositif du RSA.
COUR DES COMPTES
28
Il en résulte que toute une frange des bénéficiaires du RSA, par
ailleurs systématiquement orientée vers un parcours social, qui devrait
sortir du dispositif, y est maintenue.
2 -
Le non-recours
L’un des objectifs affich
és de la CTM est de réduire au maximum le
non-
recours, voire de le supprimer. Cependant, il n’y a pas de chiffrage
précis sur le non-
recours ni d’évaluation.
Selon la Das, le non-recours correspond à 8 à 10 % des personnes
reçues par le service social, soit entre 2 400 et 3 000 personnes. La
population concernée regroupe des personnes étrangères et des personnes
qui n’ont pas fait valoir leur droit à la retraite notamment des ouvriers
agricoles.
Selon
l’Insee
(2020),
la
pauvreté
concernait
en
2017
96 400 personnes
13
, soit 28,6 % de la population, contre 14,1 % en
métropole. Les données les plus récentes font état d’une population
couverte par les différents dispositifs existants du RSA, bénéficiaires et
ayants-droits compris, de 64 288 personnes (données Drees 2019).
Par extrapolation, le taux de non-recours au RSA pourrait être
estimé à la population en situation de pauvreté rapportée au nombre de
bénéficiaires par allocataire, soit un peu moins de 18 000 allocataires
potentiels.
Cependant, si en lieu et place à la médiane nationale, il était fait
référence à la médiane locale pour déterminer le taux de pauvreté, celui-ci
ressortirait à 18,7 % de la population, soit 63 411 personnes, vivant au-
dessous de 879
€ par unité de consommation (UC)
14
. Ainsi, le dispositif du
RSA couvrirait la totalité de la population en situation de pauvreté.
Selon l’analyse des bases de données Genesis, sur la période
2014-2019, ce sont 82 729 individus qui ont été, à une date ou une autre,
inscrits au RSA, soit plus de 22 % de la population.
Outre la méconnaissance de leurs droits, le non-
recours s’explique
selon la CAF et la CTM par plusieurs facteurs tels que les difficultés de la
téléprocédure, l’illettrisme
(13 % des 16-65 ans contre 7 % dans
l’
hexagone), les difficultés de lectures 30 % ,
l’illectronisme
et le non accès
13
Nombre de personnes vivant en 2017 en dessous du seuil de pauvreté en Martinique
en 2017 - fixé à 1
041 € par mois par unité de consommation.
14
Depuis 2016, l’Insee intègre pleinement la Martinique dans le système d’informat
ion
national en calculant le taux de pauvreté par rapport au niveau médian national.
LES MOYENS MOBILISÉS
29
à l’informatique
qui touchent plus particulièrement les personnes en
situation de précarité, la stigmatisation des personnes, le refus de se
soumettre aux obligations liées.
Des actions et expérimentations ont été développées, dont celle
menée par la CAF dans le cadre du
data mining
15
d’accès aux droits en lien
avec la Cnaf. Parmi les modalités de lutte contre le non-recours figure,
selon la CAF, la multiplicité des possibilités de lieux et de modes de
contacts pour faire une demande d’ouverture de droits. Un large éventail
est ainsi proposé aux bénéficiaires potentiels tels que la communication par
courrier, téléphonique, la caravane des droits, l’accueil en présentiel et les
bornes numériques des CAF et les cyber-bases.
Le taux d’erreurs lié
es aux demandes estimé à un niveau élevé et le
fort besoin d’accompagnement de proximité lié aux difficultés sociales
nécessitant une fréquence de contact importante sont également des
facteurs potentiels d’aba
ndon lors des démarches ou de prise de distance
vis-à-vis des dispositifs. La forte démotivation des plus de 50 ans et la
conscience et la connaissance de la réalité du marché du travail offrant un
faible taux d’offres d’emplois ordinaires sont également d
es causes qui ne
peuvent être négligées dans l’appréciation des situations de non
-recours.
D -
Le RSA et la prime d’activité
À sa création, le RSA comprenait :
-
une allocation dite « RSA socle », destinée à assurer un minimum
garanti de ressources à ses bénéficiaires, le « RSA socle » comportant
une majoration pour les parents isolés ;
-
une allocation dite « RSA activité » venant compléter, au-delà du
socle garanti, des revenus d’activité des bénéficiaires
; le « RSA
activité » visait à lutter contre le phénomène des travailleurs pauvres
et à éviter la formation de trappes à inactivité.
En 2016, le « RSA activité
» a été remplacé par la prime d’activité
(PPA), laquelle a également été fusionnée avec la prime pour l’emploi. La
15
Le
data mining
désigne le recours à un grand nombre de méthodes prédictives issues
des domaines informatiques et statistiques, qui permettent la modalisation d’un
phéno
mène, objet de l’étude.
COUR DES COMPTES
30
suppression du « RSA activité »
s’est traduite par une diminution du
nombre d’allocataires du RSA de 9
400 personnes
16
en 2016.
16
Comme une part de la baisse d’allocataire est également lié à la diminution du nombre
d’allocataires constatées par ailleurs, il est difficile d’évaluer l’effet de la création du
dispositif sur la reprise d’emploi en 2016.
LES MOYENS MOBILISÉS
31
Une partie de ces allocataires (3 781) est restée dans un dispositif
cumulant RSA et prime d’activité. En 20
20, ils étaient 25 % plus nombreux
par rapport à 2
016. Bien que la progression de cette catégorie d’allocataires
soit plus faible que celles observées en moyenne nationale (17 %) et dans
les Drom (21 %), compte tenu de la diminution des bénéficiaires du RSA
socle (-3 %), la part des allocataires cumulant
prime d’activité et RSA est
en progression (12 % en 2020 contre 10 % des allocataires en 2016).
Le nombre de bénéficiaires de la seule prime d’activité a progressé d’un
tiers entre 2016 et 2019, soit une progression moitié moindre que celle observée
en moyenne nationale (76 %) et en deçà de la moyenne des Drom (37 %).
Le financement du RSA activité et de la prime d’activité est réalisé
par l’État. Le montant annuel pour 2019 s’est élevé à 76,2
M€ (prévision
au 30 juin 2019) pour 30 661 bénéficiaires en Martinique, pour un montant
moyen de 207
€ par mois (206
€ pour la PPA non majorée et 259 € pour la
PPA majorée).
II -
Une population couverte par le RSA
et le RSO représentant une part significative
de la population martiniquaise
A -
Une population couverte près de trois fois
supérieure à la moyenne nationale mais une évolution
en deçà des moyennes outremer et nationale
La part des bénéficiaires non adultes représente 31 % de la
population de moins de 19 ans contre 39 % au niveau des Drom ; elle est
également trois fois plus élevée
qu’en moyenne nationale (10
%).
La part des allocataires dans la population des 15-69 ans (13,2 %)
est 3,3 fois supérieure à la moyenne nationale (4 %), tout en étant inférieure
à la moyenne observée au niveau des Drom (14,1 %). Alors que la
population du département représente à peine 0,54 % de la population
française, la part des allocataires martiniquais s’élève à 1,9
% des
1,9
million d’allocataires comptabilisés au niveau national.
Après une progression moyenne annuelle
du nombre d’allocataires
entre 2011 et 2015 de 1,9 %, soit à un rythme 2,7 fois inférieur à la
progression observée au niveau national (5,2
%), le nombre d’allocataires
a diminué de -1,7 % en moyenne annuelle depuis, soit à un niveau plus de
quatre fois supérieur à la baisse constatée au niveau national (- 0,4 %).
COUR DES COMPTES
32
Plus de 86 % de la diminution est intervenue en 2016, année de
création de la prime d’activité évoquée précédemment. Ainsi, en
2020, le
nombre d’allocataires (
36 082) était quasi-identique à celui enregistré au
terme de la première année de la mise en place du dispositif (35 809 hors
allocataires du RSA activité), alors qu’il avait progressé de 17
% au niveau
des Drom et de 20,6 % au niveau national.
La mise en œuvre des prestations sociales et d’
accompagnement
engendre des frais de gestion chez les différents intervenants. Les éléments
qui suivent présentent les dépenses générées en Martinique par le
versement des allocations aux bénéficiaires du RSA et du RSO, les
dépenses d’accompagnement et les
frais de gestion.
B -
Après une hausse des moyens mis en œuvre
en Martinique, les dépenses étaient, jusqu’à la crise
sanitaire, en baisse
1 -
L’absence de fiabilité des comptes de gestion nécessitant
un retraitement préalable de fiabilité
La comparaison entre les données produites par la CAF en matière
de prestations versées et celles du compte de gestion met en évidence des
écarts croissants depuis 2015 (entre - 1,5 % et - 4,8
%). La collectivité n’a
pas procédé au versement de l’ensemble des sommes dues à la Caf, certains
acomptes ayant été mis de côté sans qu’il soit procédé au rattachement des
charges. En 2020, un rattrapage est intervenu avec une majoration de 9,6 %
de l
a dépense RSA (21,15 M€) par rapport à la prestation versée par la
CAF
et la quasi-régularisation des sommes dues à la CAF.
LES MOYENS MOBILISÉS
33
Tableau n° 5 :
évolution comparée entre les prestations servies
par la CAF (RSA et RSO) et les allocations versées à la CAF
dans les comptes de gestion
(En millions
d'euros)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Données C
AF
208,2
210,7
205,5
206,0
213,2
212,1
218,7
Données du compte
de gestion
208,1
207,5
205,7
202,3
208,3
202,2
239,8
Écart
0,1
3,1
- 0,2
3,7
4,9
9,8
- 21,1
Écart en %
0,1 %
1,5 %
- 0,1 %
1,8 %
2,3 %
4,9 %
- 8,8 %
Source : Juridictions financières à partir des comptes de gestion et des données CAF
Eu égard à l’incidence de ces problèmes de fiabilité des comptes sur
l’analyse financière, le rapport retraite l’ensemble des données
financières
de l’écart entre le montant des prestations versées communiquées par la
CAF
et la dépense d’allocation
enregistrée aux comptes de gestion de la
collectivité.
2 -
Après une forte progression des allocations versées, de 2015
à la crise sanitaire, le montant des allocations RSA et du RSO
progresse moins vite que les produits de gestion
Les dépenses d
’allocations du RSA et du RSO facturées au
département puis à la CTM par la CAF, organisme payeur, comprennent le
RSA socle, le RSA majoré pour les parents isolés avec enfant en bas âge,
le RSO, diminués des versements au titre de remboursement sur indus
RMI, RSA et RSO.
Les 35 950 allocataires comptabilisés à fin 2019 (dont 750 au titre
du RSO) représentent une dépense d’allocation de 21
2,1
M€ (dont 4,7 M€
pour le RSO) pour la collectivité territoriale, soit 69 % des aides
individuelles de solidarité et 24,2 % de ses charges de gestion.
Entre 2009 et 2019, les dépenses d’allocations
ont progressé de
40,2 % (+ 60,8
M€), soit une progression moyenne de 3,4
% par an.
Toutefois, 42 % de cette progression résulte de la mise en place du RSA en
2011, qui a généré une dépense supplémentaire de 25,8
M€.
Au-delà de cette évolution globale,en 2016 et 2017, les dépenses
avaient enregistré un recul, avant de croître de nouveau en 2018. Ainsi,
entre 2015 et 2019, le montant des allocations progressent moins vite
(0,8 % en moyenne annuelle) que les produits de gestion (+ 2,3 % par an).
COUR DES COMPTES
34
D’une manière générale, les facteurs d’augmentation du coût de
l’allocation sont de plusieurs ordres
:
-
le premier facteur,
l’effet
-barème,
est d’ordre exogène et commun à
l’ensemble des dé
partements et renvoie aux revalorisations annuelles
du montant forfaitaire du RSA, établies par décret du premier ministre.
Elles sont fixées en référence à l’indice des prix, auxquelles se sont
ajoutées des revalorisations exceptionnelles décidées dans le cadre du
plan gouvernemental de lutte contre la pauvreté de 2013. La prestation
a ainsi été augmentée de 10
% sur cinq ans, en plus de l’inflation (soit
un total de +14 % de 2013 à 2018). Depuis la mise en place du RSA,
la hausse est de 23,1 %, le montant du RSA pour une personne seule
s’élève à 559,74
€ en avril 2019 (454,63
€ en juin 2009, 564,78
€ en
avril 2020) ;
-
le second facteur, l’effet
-volume, est spécifique à chaque territoire : il
n’a quasiment pas d’incidence pour la Martinique
quand le nombre
d
’allocataires 2019 est comparé à celui de 2009, mais explique
l’augmentation observée en 2020
;
-
le troisième facteur correspond à l’absence de politique de contrôle de
la CTM sur les engagements en l’absence de contractualisation élargie
à l’ensemble des b
énéficiaires ;
-
le dernier facteur est l’effet
-ménage, correspondant au profil des
foyers allocataires (composition et situation des familles) et leur
évolution sociale (une diminution des ressources générant une
augmentation des droits, l’ancienneté est un
facteur d’accroissement
des droits) qui influe sur le montant moyen des prestations versées.
LES MOYENS MOBILISÉS
35
Tableau n° 6 :
caractéristiques des bénéficiaires du RSA
Martiniquais, des Drom et au niveau national (2019)
Couple avec
personne
à charge
Personne isolée
avec enfant
à charge
Ancienneté
dans le dispositif
> 10 ans
Personne
de +
de 60 ans
%
percevant
une PPA
Guadeloupe
4 %
41 %
22 %
8 %
9 %
Martinique
3 %
36 %
26 %
10 %
12 %
Guyane
5 %
61 %
13 %
8 %
6 %
La Réunion
12 %
40 %
20 %
5 %
13 %
Drom
8 %
42 %
21 %
7 %
11 %
France (Drom compris)
10 %
32 %
12 %
5 %
21 %
Source : Juridictions financières à partir des données Drees
Nota
: les données relatives à l’ancienneté dans le dispositif sont affectées par le poids des données non renseignées
leur part oscillant entre 21 % et 31 % au niveau des Drom (24 % pour la Martinique) et 35 % au niveau national
Au total, les caractéristiques des bénéficiaires martiniquais les
rapprochent de la moyenne nationale pour ce qui est de la dépense moyenne
constatée par allocataire et les distinguent des autres Drom. Ainsi en 2019,
la dépense moyenne
ressort à 495 € pour la Martinique, soit 10 € de plus
qu’en moyenne nationale mais 34 € de moins que la moyenne des Drom.
La stabilité globale
du nombre d’allocataires et la
moindre
progression de la dépense moyenne par allocataire, se traduisent par des
dépenses de prestations du RSA et RSO (facturation par la CAF du RSA
socle, du RSA majoré, du RMI, l’ensemble minoré des indus) en
diminution sur la période 2014-
2019, puisqu’
elles représentent 25 % des
dépenses de gestion en 2019 contre 27 % en 2014 et sont très en deçà de
celles constatées
dans les autres départements d’outre
-mer (38 % en 2019).
COUR DES COMPTES
36
Graphique n° 2 :
évolution 2014-2019 du poids des dépenses
d’allocations RSA/RSO dans les charges d
e gestion (en %)
Source : Juridictions financières à partir des données DGCL (dépenses nettes des indus) et
comptes de gestion (charges de gestion)
Nota : pour la Guadeloupe, y compris Saint Martin et Saint Barthélemy. Suppression des données
guyanaises en 2019 compte tenu de la recentralisation
3 -
Des allocations complémentaires et droits connexes
partiellement identifiés
Les bénéficiaires du RSA peuvent percevoir d’autres allocations qui
sont pour partie identifiables.
a)
La prime d’activité
Le RSA activité concernait 7 013 allocataires en 2015, dernière
année du dispositif. La prime d’activité, qui a remplacé le RSA activité,
concernait 30 661 foyers en 2019 pour un montant moyen de 207
€.
En 2019, 12 % des allocataires du RSA ont perçu une prime
d’activité, pour un montant moyen de 341 €.
Ils étaient 4 439 allocataires
en 2020, soit 25
% de plus qu’en 2016.
LES MOYENS MOBILISÉS
37
b)
Les aides au logement
Les aides au logement sont perçues par une très faible proportion
d’allocataires. La
CAF de Martinique
n’a pas été en mesure
de produire
d’information sur le montant du dispositif à destination des bénéficiaires
du RSA.
En 2020, ils étaient 14
180 à bénéficier d’une aide au logement et
RSA, soit 39 % des allocataires du RSA. Une partie significative des
allocataires du RSA ne peuvent en effet prétendre à cette allocation à raison
de leur situation, puisque 43
% d’entre eux sont hébergés gratuitement.
c)
La prime de Noël
La prime de Noël est une aide exceptionnelle forfaitaire versée, en
novembre ou à défaut en décembre, à certains bénéficiaires de minima
sociaux, notamment les allocataires du RSA ayant des droits ouverts. Son
montant dépend de la composition familiale. Versée par la CAF, elle est
financée par l’État. La
CAF de Martinique
n’a pas été en mesure d’en
préciser le montant. En 2020, ils ont été 35 397 à bénéficier de la prime de
Noël, soit 98 % des allocataires.
d)
Les droits connexes
Les allocataires du RSA, peuvent bénéficier de droits connexes
locaux, qui peuvent être monétaires ou non
17
, attribués par divers
organismes (CTM, CAF, missions locales, collectivités locales). Compte
tenu de la diversité des aides, de l’éparpillement des donateurs et des
systèmes d’information qui ne retracent pas les versements en fonction du
statut du bénéficiaire, seules les aides financières individuelles versées par
la Caf de Martinique ont pu être valorisées dans le cadre de l’enquête.
S’agissant des droits connexes de la CTM, ils concernent les
différents dispositifs mis en place par la Das
et la Dessi. S’agissant de la
Das, ses a
ctions ne font pas l’objet d’un suivi par catégorie de bénéficiaire.
Ainsi, les allocataires du RSA, comme les autres usagers de la
direction, peuvent bénéficier de plusieurs catégories d’aides
: les chèques
d’accompagnement personnalisé (alimentation, hyg
iène, action éducatives,
habillement), le fonds d’aides aux jeunes (Faj
, aides financières assorties
17
Exemple : les tarifs sociaux des transports en commun ou les tarifs dégressifs de
restauration scolaire.
COUR DES COMPTES
38
d’un accompagnement social), les secours exceptionnels, les actions
sociales d’intérêt collectif (vacances en famille, résidence sociale
d’hébergement transitoire). D’autres aides sont également mobilisables en
matière de santé, de logement et d’accompagnement éducatif (secours
exceptionnel), fonds de solidarité logement, (aides pour la lutte contre
l’habitat indigne, aux petits travaux de première nécessité
), allocation
mensuelle d’aide sociale à l’enfance, accompagnement éducatif à domicile.
Les montants des aides financières individuelles versés par la Das n’ont
pas été communiqués. Ceux de la Dessi sont intégrés aux dépenses
d’accompagnement.
S’agissant d
e la Caf, les aides individuelles sont au nombre de 1 671
en 2019, pour un coût annuel de 0,93 M€ sur un total de 2,88 M€ d’aides
individuelles versées. Elles sont en diminution sur la période (2,05 M€ en
2014).
C -
Des dépenses d’accompagnement des allocatair
es
du RSA insuffisamment suivies
1 -
Des dépenses d’accompagnement partiellement de la CTM
connues en forte diminution
Les données issues des comptes de gestion conduisent à observer
une diminution des dépenses d’accompagnement au sens large, qui
s’él
evaient à 6,7
M€ en 2019
, contre 17,9
M€ en 2009, soit une diminution
de 63 %. Cependant,
les dépenses d’accompagnement des bénéficiaires du
RSA ne sont pas correctement suivies.
Les comptes administratifs et de gestion devraient permettre
d’identifier à la fonction
l’ensemble des dépenses d’allocation,
d’accompagnement et de gestion liées au RSA,
lesquelles peuvent être
réparties dans les sous-fonctions insertion sociale, santé, logement,
insertion professionnelle, évaluation, dépenses de structure et autres
dépenses. L
’imputation fonctionnelle est
cependant très parcellaire et
instable d’un exercice
comptable
à l’autre.
Ainsi, selon les années, les dépenses des personnels des antennes ne
sont pas comptabilisées, tout comme le
s dépenses d’entretien des bâtiments
des antennes territoriales. En outre, de nombreuses dépenses ne sont pas
identifiées à la fonction RSA, comme les charges des personnels des
services support de la Dessi ou ceux de la Das, ainsi que les charges de
fonctionnement des bâtiments des services support, des antennes
territoriales et des centres médico-sociaux, qui relèvent toutefois plus des
LES MOYENS MOBILISÉS
39
dépenses de gestion. De même les dépenses d’accompagnement de la
direction de l’action sociale à destination des bénéfic
iaires du RSA ne sont
pas imputées à cette fonction tout comme les actions de formations qui leur
sont dédiées. À
l’inverse, certains dispositifs comptabilisés à la sous
-
fonction insertion sociale ne concernent pas uniquement les bénéficiaires
du RSA.
Cett
e insuffisance dans l’imputation fonctionnelle concourt à une
sous-
estimation importante des dépenses de gestion et d’accompagnement
de la CTM à destination des bénéficiaires du RSA.
Outre les aides ponctuelles visées dans les droits connexes précités,
les allocataires peuvent bénéficier de dispositifs retenus au programme
départemental de l’i
nsertion pour un montant de 5,6
M€ selon le bilan du
PDI 2019 réalisé par la CTM (4,8
M€ selon le compte de gestion)
:
-
le dispositif d’orientation et son diagnostic so
cial personnalisé qui a
bénéficié à 235 allocataires ;
-
le dispositif d’aide individuelle à la création d’activités et de formation
couverte entièrement par le Fapi et qui bénéficie à 97 % à des
bénéficiaires du RSA (664 selon les données de l’agence de ser
vices
et de paiement) pour une enveloppe de 0,3
M€ entièrement
consommée ;
-
le dispositif d’accompagnement vers l’emploi avec le parcours emploi
compétence (Pec) avec un objectif de 200 Pec financés à hauteur de
1,1
M€ par la CTM, pour 114 contrats signés p
our un montant de
0,64
M€, mais seulement 44 bénéficiaire du RSA
;
-
le soutien à l’économie sociale et solidaire (0,1
M€)
;
-
le soutien au développement de structures et de projets au niveau des
territoires (1,5
M€)
;
-
le dispositif d’accompagnement des structures d’insertion par
l’activité économique qui concerne 718 allocataires du RSA pour un
montant de 3,36
M€.
Ces montants diffèrent quelque peu des relevés communiqués par
l’ASP, qui indiquent 5
M€ de crédits reçus en 2019
mais consommés à
hauteur de 3,1 M
€, le solde du dispositif (0,9
M€) devant donner lieu à titre
de recettes. Les deux dispositifs conventionnés en 2015 et 2016 pour un
montant de 16,9
M€, étaient consommés à hauteur de 58
% à fin 2019.
Ces dispositifs enregistrent une baisse des montants réalisés en lien
avec la diminution de leur nombre, passant de 13
M€ en 2016 à 4,7
M€ en
2020. L’évolution des réalisations dans le cadre des contrats CAOM
illustre ce désengagement dans l’accompagnement social et
a fortiori
des
allocataires du RSA.
COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 7 :
évolution des réalisations des CAOM
2015
2016
2017
2018
2019
Objectif
500
500
350
300
200
Réalisation (tous bénéficiaires)
435
243
261
149
114
Taux
87 %
49 %
75 %
50 %
57 %
Réalisation
(en €)
2 100 000 1 373 261 1 503 422 566 825 643 296
Source :
Juridictions financières à partir des rapports d’activité de la Dessi
La chute des dépenses d’accompagnement pose la question de la
pertinence de la clause de la convention Capi qui engage la collectivité à
«
inscrire annuellement des crédits au titre des
dépenses d’insertions au
moins égaux à 95
% des crédits inscrits l’année précédente
».
S’agissant des charges de personnel, les personnels des antennes
territoriales d’insertion pour leur totalité, et des circonscriptions médico
-
sociales (à hauteur de 40 % correspondant à la part des bénéficiaires du
RSA dans le total des usagers de la Das), soit un total de 74 personnes pour
un coût de 3,5
M€ en 2020, ont la charge de l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA.
Outre ces dispositifs sociaux et professionnels, la CTM engage des
actions de formation, qui visent notamment les allocataires du RSA.
Ceux-ci sont valorisés
dans le pacte territorial d’investissement dans
les compétences
conclu en juin 2019 avec l’État, qu
i engage la CTM à
hauteur de 94
M€ sur la p
ériode 2019-2022 à la formation professionnelle
des dema
ndeurs d’emplois, dont 27,6
M€ sont fléchés sur l’axe n°1
«
garantir l’accès des publics fragiles aux parcours qualifiants par la
consolidation des compétences clés ».
Ainsi, la CTM engage des moyens importants à la formation des
bénéficiaires du RSA mais ne réalise pas de suivi statistique en nombre et
en montant des formations suivies et de l’ensemble des dispositifs à leur
attention.
2 -
L’absence de données relatives à l’accompagnement
des missions locales et de la Caf
En dehors des allocataires orientés vers Pôle emploi, la CTM a
conventionné avec la Caf pour les primo-bénéficiaires ayant un enfant de
moins de trois ans et les trois missions locales pour le suivi des jeunes de
moins de 26 ans.
LES MOYENS MOBILISÉS
41
Ces
conventions
ne
prévoient
pas
de
rétribution
pour
l’accompagnement de bénéficiaires du RSA, bien que les trois missions
locales soient destinataires d’une subvention de fonctionnement (1,545
M€
en 2019) financée sur les crédits de la formation professionnelle.
La collectivité ne suit pas l’action des missions locales à destination
des bénéficiaires du RSA. Elle ne dispose pas des comptes rendus d’activité
et n’impose pas la restitution de données. Elle ne peut donc évaluer le coût
du suivi spécifique des allocataires RSA et des dispositifs qui leurs sont
destinés. Elle n’a pas connaissance de la part des bénéficiaires du RSA dans
les effectifs des missions locales. Les dépenses n’ont pas pu être identifiées
spécifiquement.
Selon la base de données Genesis, parmi les allocataires ayant des
droits versables à fin 2020, 2 164 personnes étaient identifiées comme
bénéficiaires de moins de 26 ans, et les bénéficiaires du RSA majoré sont
1 989, soit 11,8 % des allocataires ayant des droits versables à fin 2020.
S’agissa
nt des primo-
demandeurs avec enfant, la Caf n’a pas é
té en
mesure d’individualiser les dépenses d’accompagnement qui leur sont
dédiées, hormis les aides financières spécifiques qui se sont élevées à
19
745 € pour 47 aides en 2019.
3 -
Les dépenses
d’accompagnement de Pôle emploi
Pôle emploi dispose d’un suivi analytique depuis 2017, par modalité
de suivi et d’accompagnement. Le modèle ne permet pas de restituer
directement les coûts d’accompagnement par typologie d’allocataire.
Toutefois, un prorata au nombre de bénéficiaires du RSA sur le total des
demandeurs d’emploi permet d’approcher le coût des moyens mis à
disposition à compter de 2017. Il n’a pas été possible pour l’opérateur de
produire des données antérieures.
Les données produites font ressortir un effectif de 100 en 2020
(90 ETP en 2019), en progression de 20,5 % par rapport à 2017 et une
évolution de la masse salariale de 21,6 % (15,7 % en 2019)
. À l’inverse,
les dépenses d’accompagnement (différentes prestations réalisées pour les
dem
andeurs d’emploi) sont en diminution de
5,1
%, Elles s’élèvent en
2020 à 10,4
M€
(9,4
M€
en 2019) soit plus du double du montant dépensé
en matière d’accompagnement par la CTM. Les données 2020 n’ont pu être
produites par Pôle emploi.
COUR DES COMPTES
42
D -
Les dépenses de gestion liés au dispositif RSA/RSO
Compte tenu de la difficulté à mobiliser les différents opérateurs
dans la production de données, seuls les coûts de gestion de la Caf ont été
identifiés ainsi que les charges de personnels des services de soutien de la
CTM et les dépense de gestion des antennes territoriales. Les coûts de
gestion du Pôle emploi sont inclus dans les dépenses d’accompagnement.
Comme mentionné précédemment, les conventions de gestion du
RSA fixent les compétences déléguées à la Caf par le département, puis par
la CTM. Les deux entités n’ont souhaité déléguer que les compétences ne
donnant pas lieu à rétribution. Il en résulte l’absence de frais de gestion
pour les opérations d’instruction et de liquidation du RSA
facturés à la
CTM.
Les coûts de gestion associés représentent une dépense de 3,6
M€
par an pour la Caf (masse salariale comprise), pour un coût moyen par
allocataire de 101
€ (données 2019).
En 2020, ils
s’élèvent à 3,45
M€.
S’agissant des dépenses de gestion de la CTM, elles comprennent
des dépenses des services support de la Dessi et de la Das (au
prorata
des
effectifs des bénéficiaires du RSA dans les usagers de la Das soit 40 %),
soit un total de 61 emplois pour un montant annuel de 3,03
M€ (données
2019). Il peut apparaître surprenant que les moyens consacrés à
l’accompagnement des allocataires (
75 personnes) ne soient que
faiblement supérieurs
au nombre d’emplois des services support des deux
directions (61). Des dépenses liées à la gestion des antennes territoriales
sont également ide
ntifiées pour partie dans l’imputation fonctionnelle
dédiée au RSA. Elles représen
tent de l’ordre de 0,9
M€ en 2019.
Dans
l’ensemble
,
les coûts identifiés de gestion de la CTM s’élèvent à 3
,9
M€.
Les effectifs recensés au sein de la CTM, de Pôle emploi et de la Caf
dédiés à l’instruction
et à liquidation des droits, orientation et accompagnement
sont de l’ordre de 3
00 pour un coût total de 16
M€. Les dépenses
d’accompagnement hors masse salariale s’él
èvaient à 15,1
M€ en 2019.
LES MOYENS MOBILISÉS
43
Graphique n° 3 :
répartition des coûts du RSA par nature en 2019
(en M€)
Source : Juridictions financières à partir des données CTM, Caf 972 et PE 972 (hors PPA et
allocations logement)
En conclusion
, compte tenu de l’évolution à
la baisse des dépenses
d’accompagnement, la hausse du coût des dépenses par allocataire réside
plus dans le recul de leur nombre et la progression des allocations servies
qui représentent 94 % des dépenses de la CTM à destination des
bénéficiaires du RSA.
III -
Les modalités de financement
de ces politiques
A -
Un sous-financement des allocations RSA et RSO
relativement faible et en progression
1 -
Une fiscalité transférée en hausse, ayant une progression
supérieure à celle des dépenses d’allocation
L’allocation RSA es
t financée principalement par la quote-part
RMI/RSA de TICPE qui a succédé à la taxe intérieure sur les produits
pétroliers (TIPP) transférée par l’État.
Le versement TICPE a enregistré une progression de 10,4 % à raison
du versement d'une fraction supplémentaire dans le cadre de la mise en place
du RSA au 1
er
janvier 2011, pour atteindre 158
M€. Après avoir continué de
croître jusqu’en 2014 pour atteindre 170,2
M€, cette ressource s’est stabilisée
à 165
M€ entre 2015 et 2018. Elle s’élevait à 167,9
M€ en 2
019.
COUR DES COMPTES
44
La deuxième ressource transférée est le fonds de mobilisation des
dépenses d’insertion (FMD
I), créé en 2006 pour tenir compte de la
croissance plus rapide du RMI que de la TIPP. Celui-
ci oscille autour d’une
moyenne de 6,3
M€.
La troisième ressource résulte de la quote-part des deux fonds créés
en 2014 pour soutenir l’action sociale des départements et réduire l’écart
entre la dépense d’allocation et le financement spécifique
des allocations
individuelles de solidarité (AIS) que sont le RSA, la prestation de
compensation du handicap et l’allocation personnalisée d’autonomie et du
fonds exceptionnel de soutien créé en 2014. Les deux fonds créés en 2014
sont la dotation de compensation péréquée et le fonds de solidarité des
départements, au sein desquels la fraction destinée au financement de
l’allocation est estimée à partir de la part que représente le RSA dans les
dépenses nettes d’AIS de la CTM. Ces recettes, qui atteignaient 22,2
M€ à
la création, n’ont cessé de décroître pour atteindre 16
M€ en 2019.
À compter de 2015, la Martinique a également pu bénéficier du
fonds exceptionnel de soutien, remplacé par le fonds de stabilisation en
2018, instruments mis en place respectivement sur les exercices 2015 à
2017 et 2018 à 2021. Cette ressource est variable
d’une année à l’autre en
fonction de critères établis en loi de finances
18
.
Au total, les recettes ont progressé jusqu’en 2014 pour atteindre
199,1
M€ en 2019 (+36
% par rapport à 2009) et ont varié, depuis, dans
une fourchette resserrée entre 185,6 M€ et
196
M€, en raison de la part d
e
la TICPE dans les recettes (90 % en moyenne). Les autres ressources ont
compensé le décrochage enregistré à partir de 2014, la TIPP puis TICPE
voyant leur contribution diminuer.
18
L’article 95 de la loi de finances rectificative pour 2017 prévoit par exemple que le
fonds de soutien exceptionnel soit réservé aux départements dont le
taux d’épargne
brute est inférieur à 9
%. L’article 261 de la loi de finances pour 2019 prévoit, quant à
lui, trois critères pour l’attribution du fonds de stabilisation en faveur des départements
(écart à la moyenne des dépenses nettes d’AIS, population e
t potentiel fiscal).
LES MOYENS MOBILISÉS
45
Graphique n° 4 :
é
volution comparée des dépenses d’allocation
s RSA
et des recettes de TIPP puis TICPE et du taux de couverture
Source : Juridictions financières à partir des données DGCL et des comptes de gestion
Le taux de couverture des dépenses d’allocations nette
s des indus
est en moyenne de 92 %. Exercice 202
0 mis à part, l’évolution a plutôt été
favorable par rapport à d’autres départements, avec des taux de couverture
très souvent supérieurs à celui de 2011, compte tenu d’une progression des
recettes (29,3
M€) proche de celle des dépenses d’allocation (30,8
M€).
Les mécanismes de compensation mis en place, en particulier les divers
fonds créés depuis 2014, ont ainsi joué en Martinique leur rôle
d’amortisseurs, compte tenu de l’évolution contenue des dépenses
d’allocations.
Un contentieux subsiste entre la CTM et la Caf. Hérité du
département, il porte principalement sur le versement des allocations RMI
du mois de décembre 2003 liquidées par la Caf en janvier 2004, que le
département a toujours contesté, considérant que celles-ci étaient à
rattacher à l’exercice 2003 et donc à financer par l’État. Selon les données
communiquées par la Caf, la dette de la collectivité territoriale s’élève à
20,34 M€ à fin décembre 2020, montant non provisionné dans les comptes
de la CTM. Ce contentieux mis à part et les retards de paiement étant
aujourd’hui résorbés selon la Caf, il n’y a pas de désaccord sur les montants
versés et il n’est pas appliqué d’intérêts financiers.
COUR DES COMPTES
46
B -
Un financement des dépenses d’accompagnement
à croiser avec le niveau des dispositifs mis en œuvre
Plusieurs dispositifs peuvent servir à financer les dépenses
d’accompagnement des bénéficiaires du RSA. La Martinique bénéficie du
Fonds social européen (FSE). Sur la partie gérée par l’État, 32,66
M€ ont
été délégués à la CTM par subvention globale pour la mis
e en œuvre de
l’axe 3 «
Promouvoir l’inclusion sociale et combattre la pauvreté
» du FSE,
au titre de la compétence d’action sociale de l’ex
-département de la
Martinique, chef de file en la matière.
S’agissant des consommations de crédits, un seul dossier
a été
programmé en 2018 (16,1
M€ de coût total dont 11,1
M€ au titre du FSE),
dont 1
M€ a été certifié par la CTM en coût total (0,7
M€ pour le FSE)
19
.
Les recettes perçues au titre du FSE sur la période 2014-
2019 s’élèvent à
3,1
M€, la plupart correspondant au précédent programme d’intervention.
Le Fonds d'appui aux politiques d'insertion (Fapi, compte 74713),
institué en 2017, devenu Fonds de lutte contre la pauvreté et d'accès à
l'emploi à compter de 2019, apporte un financement spécifique aux
départements ayant contractualisé avec l'État sur des objectifs communs en
matière de politiques d'insertion.
Par ailleurs, la collectivité perçoit différentes recettes en lien avec
les dispositifs signés notamment avec l’État (
comme Atout inclusion) ou
des rembourse
ments de l’ASP au titre de dispositifs non complètement
utilisés. Elles ne sont pas comptabilisées dans la grille d’analyse type. Elles
ont représenté 6,5
M€.
Au total, ces recettes financent à hauteur de 12 %
les dépenses d’accompagnement.
C -
Les effets sur les équilibres de la collectivité
En l’état des données financières disponibles, le reste à charge
s’élève en 2019 à 18
M€ (26,9 M€ en 2020), venant minorer de 16,2
%
l’épargne brute. Sur la période 2014
-2020, le reste à charge cumulé sur
allocations représente 121,6
M€.
19
La différence s'explique, entre autres, par des dépenses acquittées à hauteur de 5,5
M€
mais justifiées selon les règles communautaires seulement à hauteur de 1 M€.
LES MOYENS MOBILISÉS
47
La notion de reste à charge RSA
La notion de « reste à charge
» est liée à l’histoire des allocations
individuelles de solidarité et aux difficultés qui résultent des mécanismes de
financement mis en place dans le cadre de leur décentralisation. Elle désigne
la part de ces allocations qui ne sont pas financées par ces mécanismes
spécifiques et qui est, de fait, financée par les départements sur leurs autres
ressources propres.
Après avoir intégré la part de TICPE transférée (2004) et le FMDI
(2006), le « reste à charge
» a fait l’objet d’une première définition
légis
lative par l’article 131 de la loi de finances rectificative pour 2016 pour
y intégrer les divers mécanismes mis en place à partir de 2014. Cette
première définition a été ajustée
a posteriori
par l’article 196 de la loi de
finances pour 2020 afin d’y intégrer, contre l’avis des départements, les
ressources tirées du relèvement des taux maximum d’imposition pesant sur
les droits de mutation à titre onéreux (DMTO).
Aujourd’hui, la notion de «
reste à charge
» n’est donc pas
consensuelle entre État et départements, et son niveau dépend du périmètre
des ressources prises en compte.C
ependant, la Martinique présente l’un
des
plus faibles écarts
entre la dépense d’allocation et le financement
spécifique du RSA.
Graphique n° 5 :
évolution du reste à charge comparé aux Drom
et à la moyenne de la métropole
(en € par allocataire)
Source : Juridictions financières à partir des données DGCL (Reste à charges hors DMTO, Drees (nombre
d’allocataires) et Insee (estimation des populations depuis 1975)
Nota : pour la Guadeloupe, y compris Saint-Martin et Saint-Barthélemy. Suppression des données guyanaises en
2019 compte tenu de la recentralisation. Les étiquettes de données sont celles de la Martinique, de la moyenne
Drom et de la moyenne nationale
COUR DES COMPTES
48
______________________ CONCLUSION ______________________
L’évolution du nombre d’allocataires en Martinique, qui a
tteignait
en 2019 un niveau équivalent à celui de l’année de mise en place du RSA
(2011), et la progression contenue du coût moyen par allocataire,
légèrement supérieur à la moyenne nationale en 2019 (+2 %) mais
inférieur de 6 % à celle des Drom, concourent à une situation plutôt
favorable pour les finances de la CTM par rapport aux autres
départements d’outre
-mer, mais aussi par rapport à la moyenne des
départements français.
Les dépenses d’allocations représentent plus de 94
% des dépenses
engagées par la collectivité à destination des bénéficiaires du RSA. Les
dépenses d’accompagnement et de gestion ne peuvent qu’être approchées,
en l’absence de suivi des dépen
ses à destination des bénéficiaires du RSA
par les différentes directions qui leur consacrent des moyens. De
nombreuses données ont dû être extrapolées, dont celles relatives à la
masse salariale. Les données 2020 sont lacunaires. Le reste à charge sur
allocation est très en deçà de ce qui est constaté dans les départements
d’outre
-mer et en moyenne nationale.
En matière d’accompagnement, les montants dépensés au titre des
dispositifs d’insertion sont en très forte diminution, ceux
-ci étant passés de
13
M€ à 4,7
M€, soit deux fois moins que les montants investis par Pôle
emploi à destination des bénéficiaires du RSA et moins de 0,5 % des
recettes de gestion.
La gestion des allocations
et
l’accompagnement des bénéficiaires
du RSA
I -
La gestion des allocations
La gestion de l’allocation RSA est principalement réalisée par la Caf
de Martinique,
qui assure en majeure partie l’instruction d
e l
’ouverture des
droits alors que la CTM a conservé l’instruction d’un certain nombre de
demandes spécifiques.
A -
La Caf, principal instructeur des demandes de droit
commun de RSA
1 -
Le périmètre d’intervention de la Caf
La collectivité territoriale de Martinique s’appuie principalement
sur la Caf pour l’instruction d
es demandes de RSA. Depuis sa mise en
place, la collectivité délègue à la Caf de la Martinique
, dans le cadre d’une
convention de gestion :
-
le recueil et l’instruction des
demandes de RSA, ainsi que
l’information sur les droits et devoirs éventuels des bénéficiaires ;
COUR DES COMPTES
50
-
l’attribution simple de la prestation ou le rejet quand les conditions
administratives
ne
sont
pas
remplies,
la
prorogation,
le
renouvellement, la révision des droits, le versement à une association
agréée, l’examen des remises de dettes, la radiation, la suspension des
versements non liée à la compétence exclusive de la CTM, l’examen
de la condition de résidence.
En supplément
de l’accueil,
de
l’instruction et
de la délivrance de
l’allocation, la CTM a confié à la Caf, par convention de gestion de 2017,
les compétences suivantes
: l’étude avant décision des demandes de
dispense d’engagement d’une procédure en fixation ou recouvrement de
pension alimentaire, la gestion des indus des bénéficiaires en cours de droit,
la gestion de la fraude pour la partie relevant de la délégation, le paiement
d’avances
,
l’instruction et la défense des dossiers RSA en cas de recours
contentieux sur une décision prise au titre des compétences déléguées. Ces
compétences sont déléguées à titre gratuit.
2 -
Une augmentation significative de la télé-procédure
Les personnes s’estimant éligibles au RSA peuvent se signaler
auprès des différents services d’accueil de la CTM, de la Caf et des
partenaires, la Caf ayant recensé 120 partenaires locaux (missions locales,
structures associatives agrées), bien que la Caf soit le guichet unique de
l’instruction des droits.
L’enregistrement et l’instruction de la demande de RSA sont assurés
au moyen du site internet sécurisé Caf.fr, , qui permet au préalable de faire
une simulation au regard de chaque situation individuelle.
La dématérialisation des demandes, qui était de 58 % en 2019,
atteint 80 % fin 2020. Les personnes non autonomes sur Internet sont
accompagnées dans les agences locales, au niveau de la « caravane des
droits », ou par les partenaires (identifiés par le label « Point relais Caf »
et/ou « Point numérique Caf », cyber-bases) pour les aider à renseigner leur
demande en ligne sur le site internet
de la Caf. Aujourd’hui
, tous les
allocataires de la Caf de Martinique ont un identifiant sur le serveur de la
Caf et une messagerie. Ils ont été plus de 90 % à être avertis par courriel
du versement de la prime exceptionnelle de décembre 2020.
Le taux
d’utilisation des télé
-services des allocataires RSA est de
74,7 % en 2019 contre 55,5 % en moyenne nationale.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
51
L’unicité du traitement de l’instruction et de la délivrance, ainsi que
le développement de la télé-procédure, classent la Caf de Martinique
première caisse de France pour la gestion de ses délais tout allocataires
confondus
: 7,5 jours en 2019 pour l’administration du RSA alors que
l’objectif national moyen de la Cnaf est de 13 jours et un jour en moyenne
entre la validation du dossier et la mi
se en paiement. S’agissant du délai de
traitement des pièces reçues, elles le sont à 97,1 % dans une moyenne de
10 jours contre 94,0 % en moyenne nationale.
Une partie des allocataires sont dépendants des délais de prise de
décisions de la CTM. Ces délais ne sont pas inclus dans ces statistiques
(cf
.
chapitre III. I.B.1).
3 -
Un taux croissant de dossiers suspendus
Le fichier Genesis comporte un grand nombre de dossiers
« suspendus
». Il s’agit de droits ouverts mais dont le versement a été
suspendu (8 005 au 31 décembre 2019).
Les motifs de cette suspension font apparaître que plus des deux-
tiers sont dus de manière croissante à des ressources trop élevées.
Toutefois, l’analyse de la durée de suspension, sur la base d’un échantillon,
montre que la plupart des bénéficiaires du RSA dont le versement a été
suspendu réobtiennent un droit versable après
un délai d’
un à deux mois,
la moyenne de l’échantillon étant de trois mois.
Par conséquent, la qualification de « ressources trop élevées »
souligne l’importance de l’emploi saisonnier ou de courte durée qui fait
entrer et sortir en permanence du dispositif RSA un grand nombre
d’allocataires. La saisonnalité s’explique par l’activité agricole, en
particulier celle de la récolte de la canne à sucre, notamment, et dans une
moindre mesure celle de la banane. Cependant, l’absence de variation
saisonnière observable sur le nombre total des bénéficiaires révèle qu’il
s’agit d’un ensemble d’activités variées étalées dans l’année, chacune
concernant un public distinct de bénéficiaires (actifs agricoles, actifs du
tourisme…) dont la durée d’emploi est insuffisante pour ouvrir des droits
au chômage.
Cet échantillon souligne aussi la variabilité des ressources d’une
frange croissante des bénéficiaires (de l’ordre de 8
% jusqu’en
2018,
jusqu’à 30
% en 2019 et 2020), mais aussi la trappe à pauvreté qu’elle
constitue pour un nombre significatif de personnes qui ne parviennent pas,
ou ne veulent pas, en sortir durablement.
COUR DES COMPTES
52
Un certain nombre de dossiers demeurent suspendus un an et plus
(10
% de l’échantillon). Selon les interlocuteurs, le maintien de droit
ouverts mais suspendus permettrait de bénéficier de droits connexes au
RSA (CMUC, notamment), ce qui, pour de tels délais, n’est pas conforme
à la réglementation. De tels dossiers doivent donner lieu à une fin de droit.
B -
L’instruction des demandes par la CTM
1 -
Les demandes spécifiques de RSA
L’examen des conditions d’ouverture de droits des étudiants, élèves
et stagiaires, l’évaluation des revenus des non
-salariés, la dispense en
matière de créances alimentaires, l’examen du recours administratif
préalable obligatoire, les situations faisant suite à une période de
suspension de paiement supérieure à quatre mois nécessitant un rappel,
sont gérés par la CTM, comme précédemment par le conseil départemental.
Le règlement d'aide sociale (art. L.262-26 du CASF) sert de base
juridique aux décisions individuelles, il détermine les conditions
d'attribution de toutes les prestations sociales légales et facultatives de la
CTM. Ce dernier n’a pas été é
tabli
par la CTM qui envisage d’externaliser
son élaboration.
La collectivité n’utilise pas la possibilité d’ouverture de droit au
RSA plus avantageuse que ce qui est prescrit par la loi.
Entre 2014 et 2019, 10 664 décisions ont été transmises à la
collectivité pour prise de décisions. Seule une partie de ces demandes a
donné lieu à décision. En 2019, ce sont ainsi 28 % des demandes de
décision qui n’ont pas eu de suite.
Le nombre de demandes a très fortement diminué entre 2014 et 2019
(-56 %), mais la part de réponse positive est en progression (83 % contre
77
% en 2014). Il n’y a pas de suivi du taux de
réitération des demandes et
des décisions qui s’ensuivent. La collectivité indique traiter les dossiers à
flux tendu, sans disposer toutefois de statistiques sur les délais de
traitement.
La longueur du circuit de validation, l’absence de tenue de la
commission de suivi et de concertation entre la CTM et la Caf, le non-
respect des délais de retour des pièces réclamées à l’allocataire, les
problèmes d’adressage, des décisions comprenant plusieurs demandes et le
poids de décisions porté par un agent nommément désigné pour chaque
allocataire sont autant d’obstacles cités par la collectivité pour expliquer
les défaillances dans le processus de décision.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
53
2 -
La gestion des recours gracieux
L’examen en opportunité de la collectivité porte aussi sur les recours
gracieux. Les motifs de recours sont divers : recours sur décision négative
d’ouverture de droits, recours sur reprise d’antériorité à la date de
fourniture des pièces rouvrant les droits.
Le taux d’accord (5,2
% des décisions) témoigne de la rigueur dans
l’examen des recours, qui s’est accru à partir de 2015. Après un pic en
2016, on constate une diminution significative du nombre de recours en
2019 qui, selon la collectivité, serait liée à une meilleure connaissance et
compréhension du dispositif par les allocataires et à une plus grande
réactivité grâce au compte Caf face aux situations de fin de droit. Par
ailleurs, des demandes de remises de dette peuvent être effectuées. En
2015, 192 remises de dettes avaient été effectuées, 81 avaient donné lieu à
avis favorable, pour un montant de 0,14
M€. En 2020, le montant des
remises de dettes
s’élève à 0,057 M€.
C -
Le suivi de l’allocation
: ressources,
indus et rappels, lutte contre les fraudes
1 -
Montant et solde des indus
Les indus correspondent à un trop perçu versé à tort aux
bénéficiaires du RSA. Ils peuvent avoir une origine frauduleuse
(sous-estimation ou dissimulation de ressources) ou non (omission du
déclarant, erreur de liquidation de la Caf).
Seule la Caf procède à la détection des indus. Selon les états
produits, le montant des indus versés par la Caf sur la période 2011-2020
est en moyenne de 14,7 M€, il est en diminution depuis 2015, et s’élève à
9,9 M€ en 2020, soit 4
% des montants versés.
2 -
Le recouvrement des indus
Conformément aux dispositions du CASF et aux modalités
déterminées dans la convention de gestion signée en la Caf et la CTM, le
recouvrement des indus de RSA se fait sur le versement à échoir des
allocations tant que l’allocataire est encore bénéficiaire de ce minima
social, ou d’une autre alloca
tion. Le recouvrement intervient dans les
conditions d’un plan de recouvrement personnalisé des prestations qui
prend en compte les capacités financières des débiteurs et autorise des
COUR DES COMPTES
54
modalités adaptées aux situations complexes. L’allocataire peut égalemen
t
retenir une autre solution que la retenue sur prestations (virement,
prélèvement automatique, paiement par chèque ou en ligne par carte
bancaire).
Lorsque l’allocataire n’est plus bénéficiaire du RSA, la créance est
transférée à la collectivité territoriale. Les indus transférés représentent une
part croissante des indus constatés par la Caf (15 % en 2019 et 20 % en
2020). Selon les comptes de gestion, si jusqu’en 2015, le stock d’indus a
pu baisser, depuis 2016, ce dernier évolue à la hausse (+1,26 M€ pa
r an en
moyenne). Il en résulte un accroissement du stock de créances restant à
recouvrer en matière de RSA, qui atteint 19,76 M€, dont 52
% a trait à des
indus RMI/RSO antérieurs à 2011. Cette somme n’a pas fait l’objet d’une
provision. Aucune admission en non-
valeur n’est intervenue sur la période.
Le taux de recouvrement par le payeur est de l’ordre 7
%. En effet,
l’apurement de la plupart des indus résulte d’une remise de dette. Selon les
données disponibles, une demande de remise de dette sur deux est formée
par des personnes retraitées dont la pension est comprise entre 400 et 800
€.
3 -
La lutte contre la fraude et les moyens mis en œuvre
La lutte contre la fraude est partagée entre la Caf et la CTM,
l’organisme payeur étant chargé de la détection et la c
ollectivité prenant,
dans la majorité des cas, la suite contentieuse.
Au sein de la Caf, outre un comité de pilotage de maîtrise des
risques/fraude, sont constituées deux commissions. La commission
administrative « fraude », qui comprend un membre de la CTM, examine
les dossiers en suspicion de fraude, qualifie la fraude et propose une
sanction au directeur (avertissement, pénalités financières ou poursuites
pénales). La commission « pénalités » examine les recours gracieux
formulés par les allocataires ayant reçu notification d’une pénalité.
Le plan de lutte contre la fraude s’articule autour des trois axes que
sont la prévention des fraudes, la détection et la qualification des fraudes
et la sanction.
En matière de prévention, le réseau met à disposition une requête
permettant l’envoi de lettre d’avertissement pour les allocataires ayant des
indus importants et/ou répétés suite à contrôle (1 566 lettres envoyés en
2019 et 1 285 en 2020).
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
55
Les moyens de contrôle comprennent les contrôles sur place et sur
pièces avec notamment les RAC (contrôle de cohérence entre l’activité et
les ressources) et le
data mining
(48 % des modes de détection), les
demandes de contrôle administratif des gestionnaires (23 % des modes de
détection) et les signalements de partenaires (9
%). L’objectif est de
raccourcir les délais de lutte contre la fraude (détection-qualification-
notification).
Sur la période 2018-2020, 1 328 dossiers en suspicion de fraude
pour un préju
dice total de 13 M€ ont été examinés en commission. Ils ont
donné lieu à 472 poursuites pénales, dont 39 dans lesquelles la Caf est
partie prenante. Ces dossiers ont pour 94
% d’entre eux donné lieu à
pénalités pour un montant de 862
061 €. La hausse du no
mbre de détections
(période de la
crise sanitaire mise à part) résulte d’un progrès dans
la
suspicion et la qualification de la fraude.
La catégorie de sanction prononcée résulte d’un barème national mis
en place en février 2016 pour garantir leur homogénéité. Au
1
er
janvier 2021, la Caf comptabilise 2
913 indus frauduleux d’un montant
de 7,13
M€, soit 31,8
% des indus, sachant que 1 301 créances sont
défaillantes pour un montant de 1,84 M€. Seuls les dossiers présentant un
préjudice financier supérieur à 26 152
€ font l’objet d’un dépôt de plainte
(hormis cas exceptionnel comme l’escroquerie). Au 31 décembre 2019, le
tableau de suivi des dossiers de fraude au RSA tenu par la CTM, qui gère
les dossiers faisant l’objet d’une transmission pénale, fait état de
241 dossiers pour un préjudice estimé moyen de 12
743 €, soit un total de
2,5
M€.
4 -
La gestion par la CTM des réorientations et du non-respect
des obligations
La
CTM
a
institué
une
commission
dénommée
équipe
pluridisciplinaire (constituée de représentant des allocataires, Caf, Pôle
emploi, Das et Dessi),
chargée d’émettre un avis sur les situations
individuelles des allocataires du RSA en refus d’insertion ou situation de
fraude ou pour lesquels il convient de procéder à une réorientation.
La première r
éunion de cette commission s’est tenue en décembre
2017. Elle doit se réunir une fois par mois, sachant que le non-respect des
droits et devoirs entraîne la suspension ou la réduction de l’allocation.
Entre 2017 et 2020, 795 situations individuelles ont été examinées. 93 %
des dossiers ont donné lieu à réorientation dans le cadre de
19 commissions.
COUR DES COMPTES
56
D’une manière générale, la collectivité cherche à prévenir la
sanction en cherchant autant que possible l’engagement de l’allocataire
dans une démarche d’accompa
gnement De fait, tous les bénéficiaires
s’étant
personnellement
présentés
ont
finalement
procédé
à
la
régularisation de leur situation en signant un CER.
Seules deux commissions de sanction sont intervenues pour l’étude
de 56 dossiers. Trente dossiers ont donné lieu à réduction de 10 % du RSA
et dix des dossiers ont donné lieu à suspension du RSA.
Le nombre de situations analysées au regard du nombre
d’allocataires soumis à droits et devoirs au stade de la deuxième
convocation (822) et de ceux en phase de
saisine de l’équipe
pluridisciplinaire (1 119) indique la nécessité
d’augmenter la fréquence des
commissions et le nombre de dossiers analysés.
II -
L’accompagnement des bénéficiaires
du RSA
L’accompagnement des bénéficiaires du RSA est confié à des
structures
distinctes en fonction de l’âge et de la situation de famille des
bénéficiaires, d’une part, de leur éloignement de l’emploi, d’autre part.
Tout allocataire ou conjoint d’allocataire appartenant à un foyer ayant
un droit ouvert au RSA socle et étant sans
emploi ou avec un revenu d’activité
professionnelle inférieur à 500
€ par mois est soumis aux «
droits et devoirs du
bénéficiaire du RSA ». Son accompagnement est obligatoire
20
.
A -
La procédure d’orientation du bénéficiaire
jusqu’à la période de crise
sanitaire
1 -
Le cadre général d’orientation des bénéficiaires du RSA
soumis aux droits et devoirs par la Dessi
Le bénéficiaire du RSA soumis aux droits et devoirs doit être orienté
vers un parcours puis accompagné sur ce parcours par un référent unique.
Il a
donc l’obligation d’être suivi et d’avoir un parcours d’insertion souscrit
dans un CER.
20
La loi prévoit un droit à l'accompagnement pour tous les bénéficiaires du RSA et le
rend obligatoire pour ceux qui relèvent des droits et devoirs. Les autres bénéficiaires
ont également droit, s'ils le souhaitent, à un accompagnement social et professionnel.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
57
Après avoir bénéficié de l’ouverture des droits par la Caf, le
bénéficiaire du RSA soumis aux droits et devoirs est orienté par la CTM
vers un parcours d’insertion. Pou
r ce faire, il doit être convoqué à un
entretien avec les agents d’insertion de la CTM, dans son antenne
territoriale ou locale de rattachement
21
.
Quatre parcours d’insertion et des critères d’orientation sont prévus
par la convention susmentionnée : 1) le parcours jeune à destination des
bénéficiaires de moins de 25 ans (vers les missions locales), 2) le parcours
professionnel pour les bénéficiaires immédiatement employables (vers
Pôle emploi), 3) le parcours social, pour les bénéficiaires de 60 ans et plus
et ceux confrontés à des problématiques sociales bloquant leur mise en
activité à court ou moyen terme (vers la Das de la CTM), 4) et le parcours
socio-professionnel
destiné
aux
bénéficiaires
confrontés
à
des
problématiques non bloquantes pour leur mise en activité à court moyen
terme (vers la Dessi de la CTM).
À la suite de
la mise en place de l’application dédiée Genesis, qui
reçoit les flux communiqués mensuellement par la Caf, un tri « manuel »
et non « algorithmique » à 100 % est opé
ré dans l’application sur les
nouveaux entrants à partir des informations renseignées par les
bénéficiaires, afin d’identifier ce que les différents partenaires intervenant
sur la politique publique nomment les données « socio-professionnelles »
(nom, adresse, situation familiale, ressources). Les bénéficiaires sont alors
orientés en fonction de leurs caractéristiques personnelles vers les
structures prévues pour leur accompagnement, à la suite de l’examen d’un
questionnaire d’orientation. La part des bénéf
iciaires orientés après
entretien n’est pas connue.
Le parcours identifié est alors notifié à chaque bénéficiaire par
courrier de la CTM et les partenaires sont destinataires des listes de
bénéficiaires qui leur sont orientés par la collectivité.
2 -
Les insuf
fisances constatées dans l’effectivité de l’orientation
Jusqu’à la signature de la convention locale initiale d’orientation et
d’accompagnement des bénéficiaires du RSA en décembre 2012,
l’orientation des allocataires du RSA soumis aux droits et devoirs ve
rs Pôle
emploi, notamment, n’a été possible que sur le parcours socio
-
professionnel et vers un référent unique, la direction de l’insertion. Il a fallu
également attendre la signature des conventions avec les différents
partenaires pour rendre effective l’
orientation.
21
Les antennes territoriales ou locales sont au nombre de huit : Carbet, Fort de France 1,
Fort de France 2, François, Lamentin, Marin, Sainte-Marie, Trinité.
COUR DES COMPTES
58
Une progression constante du
taux d’orientation est à noter en
Martinique puisqu’il atteignait 63
% en 2015, 66 % en 2016 et 78 % en
2018, 80 % en 2019, 79 % en 2020, contre 42 % en Guadeloupe et 88 % à
L
a Réunion. Le taux d’orientation selon
l’analyse des bases de données
ci-après ressort à un niveau inférieur (70 % en 2019), mais confirme la
progression.
Ainsi, la CTM tend à réduire le stock de bénéficiaires à orienter.
Toutefois, l’analyse du fichier extrait à partir de Genesis à fin 2020
permet
de mettre en évidence, des insuffisances dans l’orientation des allocataires.
En effet, sur les 21
% d’allocataires soumis à droits et devoirs et ayant des
droits versables à fin 2020 qui ne sont pas orientés, plus de 51
% d’entre
eux ont plus de de
ux ans d’ancienneté dans le dispositif
. C
ertains n’ont
jamais été suivis alors qu’ils s
ont rentrés dans le dispositif avant 2015.
Graphique n° 6 :
ancienneté des allocataires non orientés,
soumis à droits et devoirs et ayant un droit versable
Source : juridictions financières à partir des données à fin 2020 de Genesis
Depuis 2015, le nombre de bénéficiaires orientés dans l’année tend
à diminuer toutefois, sans pour autant être systématiquement supérieur aux
nouveaux entrants. Ainsi, en 2019, le nombre de nouveaux entrants dans
l’année était de 5
704 (données Caf) alors que seules 4 345 orientations
sont intervenues.
L’évolution positive du taux d’orientation ne résulte donc pas
uniquement d’un effet rattrapage de l’orientation mais également d’une
sortie du dispositif.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
59
Tableau n° 8 :
é
volution du nombre d’allocataires orienté
s
par type de parcours
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Parcours professionnel ou
jeunes (Missions locales)
2 603
1 049
678
583
589
502
Parcours professionnel (Pôle
Emploi)
5 303
2 807
2 716
2 731
1 581
1388
Parcours social (Das)
65
642
2 334
844
737
729
Parcours social (Caf)
-
90
113
166
131
128
Parcours socio professionnel
(Dessi)
4 050
2 300
809
1 725
3 482
1 598
Total
12 021
6 708
6 650
6 049
6 520
4 345
Source
: Juridictions financières à partit des rapports d’activité 2016
-2019 de la CTM
4 665 allocataires de la commune de Fort-de-France ne sont pas
orientés vers une des deux antennes à raison d’un problème d’adressage.
Ces derniers sont affectés à la Dessi. Or, 28
% d’entre eux n’ont pas de
parcours désignés avec une ancienneté de plus de deux ans dans le
dispositif. Cette difficulté est connue depuis 2012.
Graphique n° 7 :
répartition des bénéficiaires entre les différents
parcours - situation au 31/12/2020
Source : juridictions financières à partir des données de la CTM
La CTM ne dispose pas de suivi statistique des délais d’orientation.
Les responsables
d’antenne, en l’absence de délégation de signature,
sont confrontés à des freins à l’orientation, pour la convocation des
allocataires et observent que des délais de cinq à six mois sont par ailleurs
parfois nécessaires pour procéder à la notification de l
’orientation au
bénéficiaire.
COUR DES COMPTES
60
La Dessi observe la faiblesse de ses moyens pour procéder à
l’orientation. Elle indique ainsi que ses 14 conseillers des antennes
locales
ou
territoriales d’insertion (sur 40 agents recensés et 32 agents au sein des
services s
upport) ont la charge de l’orientation et du suivi de
35 690 bénéficiaires du RSA, soit environ 2 500 allocataires par conseiller
en insertion.
Cet argument est à relativiser au regard du nombre de nouveaux
allocataires par an (5 704 en 2019) et du no
mbre d’allocataires dans le
parcours socio-professionnel (8 115). Toutefois, les moyens en conseillers
sont insuffisants
, malgré un nombre plus important d’agents dédié à
l’orientation et à l’accompagnement
, au regard des standards en matière
d’accompagnem
ent.
3 -
Les difficultés dans le partage et la transmission
d’informations
L’échange de données entre les différents acteurs, est un enjeu
majeur pour le suivi de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA, en
particulier avec la collectivité territoriale de Martinique qui est le chef de
file départemental de l’action sociale et le responsable du RSA.
Les modalités d’échanges de données entre Pôle emploi et la CTM
de Martinique sont fixées en annexe de la dernière convention du 25 janvier
2019, qui prévoit la mise à disposition de données réciproques sur les
demandeurs d’emplois bénéficiaires du RSA pour Pôle Emploi et
sur
l
’orientation
des bénéficiaires du RSA pour la CTM.
Les agents de la collectivité territoriale désignés sont censés par
ailleurs avoir accès au «
dossier unique du demandeur d’emploi
» (Dude),
mais n’ont pas
encore
bénéficié de la formation permettant l’accès. Y sont
actualisées les informations relatives au suivi individuel, accompagnées,
notamment les PPAE, des informations sur le profil des bénéficiaires et le
parcours de recherche d’emploi.
Toutefois, les conseillers d’insertion n’ont pas tous accès à ces
données, ce qui peut les conduire à mal orienter les bénéficiaires du RSA,
et ne leur permet pas la connaissance du nombre de PPAE, ce qui les
empêche de s’assurer de l’effectivité de la contractualisation. Le même
constat est fait au niveau des travailleurs sociaux de la Das qui relèvent ne
pas disposer
systématiquement de l’information d’un bénéficiaire qui leur
est orienté, alors qu’il a par ailleurs réalisé une inscription à Pôle emploi.
Les missions locales sont également confrontées à cette difficulté, n’ayant
pas par ailleurs accès à la base de données de la Caf, ni pour la Mission
locale du sud, accès à Genesis, malgré la convention d’accès à l’outil de
gestion du RSA co-signés entre la CTM, les agences locales, Pôle emploi
et la Caf.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
61
E
n outre, l’ensemble des agents travaillant sur le RSA n’ont pas
accès à la base de données Genesis. Ainsi, les travailleurs sociaux des
centres médicaux sociaux ne peuvent pas savoir si leur interlocuteur, venu
pour une autre action, est par ailleurs allocataire du RSA.
Enfin des anomalies ont pu être constatées dans le logiciel Genesis,
qui, dans le cadre de
l’enquête
ont été relayées auprès de la Caf, et qui ont
pu donner lieu à rectification (allocataires ayant des droits versables sans
adresse, ou résidant à l’étranger). Il peut être constaté l’absenc
e de contrôle
par la CTM, des données communiquées par la Caf et l’insuffisante
exploitation de la base de données à des fins statistiques.
La synthèse des rapports d’activité des antennes
locales ou
territoriales montre de fortes discordances dans le renseignement de leur
activité. Plusieurs mentions, à commencer par le nombre d’allocataires
soumis à droits et devoirs de leur ressort, ne sont pas indiquées, empêchant
a fortiori
de calculer des taux d’orientation et de contractualisation.
B -
L’accompagnement d
es allocataires
1 -
La contractualisation
L’objectif affiché par la CTM «
est de réaliser un accompagnement
partagé des bénéficiaires du RSA pour une orientation à terme de 100 %
des bénéficiaires du RSA vers un parcours d’insertion et une couverture
contract
uelle d’au moins 60
% de ces personnes tenant compte des
situations individuelles complexes et des refus d’insertion
».
Selon les données des rapports d’activité, le nombre de contrats
d’insertion signés à la mise en place du RSA était de 7
010, soit 20 % des
effectifs. Un an plus tard, ils étaient 12 518 à en bénéficier, soit 34 %. Depuis,
la contractualisation a fortement chuté, 6 004 en 2015 et 4 594 en 2019.
Ces CER formalisent le parcours d’insertion du bénéficiaire du RSA
dans le cadre de son accompagnement. Le CER définit le programme
d’actions personnalisées, les moyens mobilisés, la durée prévisionnelle des
actions et les engagements réciproques en matière d'insertion sociale ou
professionnelle, sur une durée !! maximale de 12 mois (3 à 12 mois dans le
cas d’un CER professionnel
; 12 mois pour un CER Solidarité).
Le département justifiait la faiblesse du taux de contractualisation
par le fait que les partenaires et référents des parcours, également habilités
à élaborer des CER, n’avaient pas encore
commencé à y procéder. Le
même constat était fait en 2015, avec l’espoir d’une contractualisation
accrue grâce la formation des conseillers à l’utilisation de Genesis. Force
est de constater que les ambitions ne sont pas atteintes.
COUR DES COMPTES
62
Graphique n° 8 :
évolution du nombre de contrats signés
chaque année (CER et PPAE)
Source
: Juridictions financières à partir des rapports d’activité –
donnée 2014 non disponible
Au 31 décembre 2019, sur 36 529 personnes soumises aux droits et
devoirs dans la collectivité de Martinique comptabilisés dans la base de
données de la collectivité, dont 34 252 avec droits ouverts et versables,
2 106 avaient un CER en cours de validité (avec une date de fin de contrat
comprise entre le 1
er
janvier 2019 et le 31 décembre 2020). Hors parcours
professionnel, le chiffre d’établit à 2
093 CER, soit un taux de
contractualisation de 13 %, dont 1 996 suivis par les services de la Dessi.
Certaines orientation sont automatiques (jeunes, personnes de plus
de 60 ans, allocataires inscrits à Pôle emploi e
t des parents d’enfants de
moins de trois ans).
Tableau n° 9 :
répartition des CER en cours de validité
au 31 décembre 2019 (hors parcours professionnel
Pôle emploi)
Type
d’orientation
Nombre de
bénéficiaires
Nombre de
contrats
validés
Taux de
contractua-
lisation
Missions
locales
Parcours Jeunes
3 316
52
2 %
DAS ou
CAF
Parcours social
4 741
45
1 %
DESSI
Parcours socio-
professionnel
8 120
1 996
25 %
Total
16 177
2 093
13
%
Source : Extraction Genesis CTM au 31/12/2019
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
63
Pour autant, le caractère systématique de ces orientations ne signifie
pas que les personnes ont été accueillies par les institutions destinataires.
En effet, en l’absence de renseignement de la base de données par les
partenaires, la collectivité n’est pas en mesure de connaître l’effectivité du
suivi réalisé par ses partenaires (Caf et missions locales) ainsi que par la
Das, soit la moitié des effectifs orientés (hors Pôle emploi).
2 -
L’accompagnement par Pôle emploi
En référence à la convention d’orientation signée le 6
décembre
2012 avec le département de la Martinique, sont orientées par la CTM dans
le parcours professionnel les personnes immédiatement disponibles pour
occuper un emploi, capables
d’accomplir des actes positifs et répétés de
recherche d’emploi, de participer à la définition et à l’
actualisation du
projet personnalisé d’accès à l’emploi (
PPAE)
et en capacité d’accepter les
offres raisonnables d’emploi. Elles accèdent à l’offre de service de droit
commun de Pôle emploi.
Lorsque le bénéficiaire du RSA est orienté vers Pôle emploi, il
élabore son PPAE conjointement avec le conseiller, contrat qui vaut CER
selon le législateur. Il est
inscrit comme demandeur d’emploi
et a ainsi
accès à l’ensemble des prestations, aides et mesures offertes à tout
demandeur d’emploi. Il est également soumis
en contrepartie aux mêmes
obligations.
a)
L’offre de service de Pôle emploi
Au 31 décembre 2020, 15 678 bénéficiaires
22
du RSA sont suivis et
accompagnés par Pôle emploi en Martinique, soit 33,6 % de plus que le
nombre d’allocataires orientés vers le parcours
professionnel par la Dessi.
Ils représentent 29 % des 53
760 demandeurs d’emploi. Cette proportion
est la même depuis 2016. Elle était plus élevée en 2014 (36 %). Le nombre
de nouveaux entrants est en moyenne de 12600 sur la période 2017-2020.
L’offre de
service de Pôle emploi est définie au niveau national.
L’accompagnement des bénéficiaires du RSA n’est pas propre à leur
statut
: ils ont accès à toute l’offre de service, personnalisée selon leurs
besoins individuels, comme pour tout demandeur d’emploi.
22
11 772 selon la base de données Genesis. Certains allocataires sont inscrits à Pôle
emploi mais sont orientés vers un parcours différents ou non orientés.
COUR DES COMPTES
64
Cette offre de service est la stricte application de la stratégie
nationale de l’opérateur.
Les services de Pôle emploi
posent un diagnostic sur l’employabilité
du demandeur d’emploi et le positionnent sur une o
ffre globale de service,
selon quatre types
d’accompagnement de niveau croissant
:
-
« Suivi »
: s’adressant aux demandeurs d’emploi les plus proches de
l’emploi et dont l’autonomie dans la recherche est la plus grande, avec
une supervision par des conseillers référents dont les portefeuilles
peuvent
compter jusqu’à 350 demandeurs d’emploi
;
-
« Guidé »
: pour les demandeurs d’emploi qui nécessitent d’être
davantage appuyés par leur conseiller référent dans la recherche
d’emploi, notamment à travers des contacts plus fréquent
s. Un
conseiller suit jusqu’à 150 demandeurs d’emploi
;
-
« Renforcé » :
à destination des demandeurs d’emploi qui ont besoin
d’être fortement accompagnés par leur conseiller dans
leur trajectoire
de retour à l’emploi, notamment à travers de contacts plus intensifs.
Les portefeuilles des conseillers sont alors de 70 demandeurs d’emploi
au plus ;
-
« Global
» : destiné aux demandeurs d’emploi qui présentent un cumul
important de diffi
cultés sociales entravant leur capacité d’accès à
l’emploi
: santé, logement, etc.
Dans ce cadre global, la déclinaison territoriale de la stratégie de
Pôle emploi ne semble pas apporter de réponses spécifiques au territoire.
b)
L’absence de réponse aux besoi
ns des bénéficiaires du RSA
au niveau de l’affectation
Malgré leurs difficultés plus importantes, les bénéficiaires du RSA
sont pour la plupart affectés dans des types d’accompagnement de faible
intensité : fin 2019, 73
% d’entre eux sont en accompagnemen
t « suivi »
ou « guidé
». Cette tendance s’observe au niveau national, mais dans des
proportions moins fortes qu’en Martinique (68
%).
Les allocataires du RSA de la Martinique sont plus souvent en
accompagnement « renforcé » ou « global » que la moyenne des
demandeurs d’emploi du département
: 22
% d’entre eux sont en
« renforcé » contre 19
% des demandeurs d’emploi en moyenne
; 1 % des
bénéficiaires du RSA sont en « global » contre moins de 1 % des
demandeurs d’emploi, mais ces deux types d’accompagnement
« intensif »
restent très minoritaires (23 % des bénéficiaires du RSA) et inférieurs à la
moyenne nationale (27 %).
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
65
Ces résultats confirment pour la Martinique la faible différenciation
entre types d’accompagnements au profit des bénéficiaires du RSA déj
à
constatée au niveau national. Le constat est différent pour les demandeurs
d’emploi cumulant deux critères de difficulté
(la qualité de bénéficiaire du
RSA et l’ancienneté et chômage
ou la qualité de bénéficiaires du RSA et
un faible niveau de formation).
Toutefois, les demandeurs d’emplois qui sont allocataires du RSA
et au chômage de très longue durée, c’est
-à-dire depuis 24 mois ou plus,
sont seulement 19
% à bénéficier d’un accompagnement intensif,
c’est
-à-dire quatre points de moins que la moyenne martiniquaise (23 %).
Ainsi,
le niveau d’accompagnement en Martinique décroît à mesure
que la durée du chômage augmente. 67 % des bénéficiaires du RSA inscrits
chez Pôle emploi depuis moins de trois mois sont en « suivi » ou « guidé » ;
cette proportion monte à 79 % quand le chômage dépasse trois ans. À
l’inverse, la part de ceux qui bénéficient d’un accompagnement «
intensif »
passe dans le même temps de 29 % à 19
%, alors que l’ancienneté au
chômage est
a priori
révélatrice de difficultés plus fortes d’accès à l’emploi
et qu’elle devrait donc être corrélée à un niveau d’accompagnement plus
intense.
En conséquence, il existe dans les accompagnements de faible
intensité une population d’allocataires au chômage de longue durée, en
particulier sur l
’accompagnem
ent « guidé ». Parmi les bénéficiaires du
RSA relevant de cet accompagnement, la part étant au chômage de longue
durée y est aussi plus importante que celle des autres demandeurs
d’emploi
: 58
% des bénéficiaires du RSA y ont plus d’un an de chômage
contre 51
% en moyenne pour les demandeurs d’emploi et 41
% plus de
2 ans (contre 33 %). Pour ces personnes, la réponse proposée, destinée à
des demandeurs d’emploi théoriquement proches de l’emploi, n’est
manifestement pas adaptée.
c)
Le non-
respect de l’accord sur l’accompagnement global
L’accompagnement «
global
» fait l’objet d’une convention cadre
nationale, signée en 2014 puis renouvelée en 2019, et déclinée dans chaque
département. Pour la Martinique, les deux conventions de coopération Pôle
emploi-Conseil général puis CTM signées en 2015 et 2019 intègrent des
parties relatives à l’accompagnement global
.
Les modalités d’accompagnement spécial par Pôle emploi avec un suivi
coordonné par un professionnel de l’emploi et un travailleur social de la CTM
y sont mentionnées. Les seuls objectifs précisés sont le nombre de bénéficiaires
cible suivis en simultané, à savoir 1 440, soit 840 en accompagnement global
et 600 en accompagnement social et la mise à disposition de 12 conseillers et
d’un coordonnateur pour l’acco
mpagnement global.
COUR DES COMPTES
66
Selon les données disponibles, à fin 2019, la Martinique présente un
net retard dans le déploiement de l’accompagnement «
global ». Seulement
399 personnes sont inscrites dans ce type d’accompagnement, soit 0,7
%
des demandeurs d’emploi
du département (contre 1,1 % en moyenne
nationale). Parmi eux, les bénéficiaires du RSA ne sont que 100 : ils
représentent donc 25 % des personnes suivies (contre 55 % au national), et
0,6 % du total des allocataires RSA inscrits chez Pôle emploi (contre 4,2 %
en moyenne nationale) et à peine 7 % des 1 400 visés.
Pôle emploi observe que le retard pris dans la mise en œuvre de
l’accompagnement global s’explique par la difficulté de la collectivité à
mobiliser les travailleurs sociaux afin de valider les entrées en
accompagnement global.
d)
Des moyens humains équivalent à ceux observés en moyenne
nationale mais une insuffisance des prestations prescrites
aux bénéficiaires du RSA
Le nombre moyen de demandeurs d’emploi par conseiller apparaît
proche de la moyenne nationale : 188 contre 194, soit un écart de 3 %. Ce
chiffre global n’indique donc pas d’effort particulier pour renforcer les
moyens disponibles dans ce département.
Par contre,
le contenu de l’accompagnement est très en deçà des
prestations réalisées au niveau national.
En effet, les indicateurs de volume et de nature des actions
dispensées
font
apparaître
une
intensité
relativement
faible
de
l’accompagnement, y compris en «
renforcé ».
Les bénéficiaires du RSA en « suivi » ont un contact avec leur
conseiller référent deux fois par an seulement en moyenne, sachant que ce
chiffre comprend les entretiens physiques mais aussi les entretiens
téléphoniques et échanges de courriels. En « guidé », la fréquence reste du
même ordre. Le niveau est encore plus faible pour les autres actions : un
bénéficiaire du RSA se voit proposer en moyenne 0,7 prestation par an,
quelle que soit sa nature (atelier, formation, etc.), pour un taux de
réalisation trois fois plus faible.
Les bénéficiaires du RSA bénéficient enfin de seulement 0,8 mise
en contact par an avec des employeurs potentiels, sur initiative de leur
conseiller, soit 2,9 fois moins qu’en moyenne nationale. Ainsi, un
bénéficiaire du RSA se verra proposer en moyenne une offre d’emploi tous
les 15 mois.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
67
Par ailleurs, en moyenne, les bénéficiaires du RSA se voient
prescrire moins d’actions d’accompagnement que la moyenne des
demandeurs d’emploi, ce qui semble indiquer une attention moins
importante dédiée à l’accompagnement des bénéficiaires du RSA
.
Pour autant, le nombre de prestations prescrites aux demandeurs
d’emploi bénéficiaires du RSA est en progression, malgré la diminution
des dépenses associées.
Dans ce panorama d’ensemble, l’accompagnement «
global » est à
part
et
témoigne
des
efforts
de
Pôle
emploi
pour
densifier
l’accompagnement. Les actions d’accompagnement y sont plus de cinq fois
plus nombreuses qu’en «
renforcé ». Les bénéficiaires du RSA y
bénéficient d’environ vingt
-deux contacts par an avec leur conseiller. Les
prestations réalisées restent en revanche peu nombreuses : un peu moins
d’une par an en moyenne. Il en est de même pour le nombre de mises en
contacts annuel avec des employeurs qui est légèrement supérieur à 1, soit
une tous les ans, ce qui reste peu.
La faible intensité de l’accompagnement fa
it aussi partie des
constats principaux au niveau national. Mais la situation en Martinique est
plus dégradée que la moyenne.
Pour autant, plus le bénéficiaire du RSA est inscrit dans la durée dans
un type d’accompagnement et quel que soit le type d’accom
pagnement, moins
il est suivi, moins il lui est proposé de prestations et moins les prestations
d’accompagnement sont effectivement réalisées.
En terme de fréquence mensuelle de rencontre, les bénéficiaires de
l’accompagnement
« suivi » étant au chômage depuis un à six mois sont
41
% à avoir eu un contact avec leur conseiller. C’est seulement 13% pour
les bénéficiaires étant au chômage depuis plus de 37 mois. Pour les
bénéficiaires de l’accompagnement
« renforcé », le taux de fréquence
mensuelle de contact est de 51 % pour les bénéficiaires étant au chômage
depuis un à six mois contre 30 % pour les bénéficiaires étant au chômage
depuis plus de 37 mois.
3 -
L’accompagnement social par la direction de l’action sociale
de la CTM
En 2012 a été cr
éé le parcours social qui n’a pu aboutir à raison d’un
blocage des travailleurs sociaux. En 2015, trois assistantes ont été affectées
au démarrage du projet. Elles avaient pour mission la réalisation de
procédures, d’outils, de partenariats, pour favoriser
la mise en œuvre du
dispositif. Suite à la mobilité de certains agents, le dispositif décrit ci-après
COUR DES COMPTES
68
n’a réellement débuté qu’en fin d’année 2018 avec deux assistantes de
service social chargées de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA.
L’équipe a ét
é renforcée en avril 2021 par un nouveau recrutement, portant
à trois le nombre d’assistantes sociales dédiées à la contractualisation des
parcours sociaux.
Jusqu’alors, le suivi des bénéficiaires du RSA ne donnait pas lieu à
CER ni accompagnement contract
ualisé d’aucune sorte. En effet, les
travailleurs sociaux (90 assistants de service social et six conseillers en
é
conomie sociale) se refusent à s’engager dans une contractualisation avec
leurs usagers. Pour autant, le bilan annuel de leur activité fait ressortir que
40 % des personnes accompagnées sont des bénéficiaires du RSA (28 %
en 2015), soit environ 12 000 personnes.
Après orientation par la Dessi, les bénéficiaires sont positionnés sur
le parcours social, la Das recevant un listing des premières orientations et
des réorientations. Après actualisation des données communiquées, la prise
en charge s’inscrit dans une procédure qui inclut
la participation à une
réunion obligatoire (sauf cas exceptionnel) d’information sur le dispositif,
une évaluation-diagnostic de la situation individuelle de chaque
bénéficiaire, l
’analyse de ces évaluations et la prise de décision par une
Commission d’orientation et de décision (
Cod). Cette instance, qui valide
les évaluations réalisées, désigne le référent unique du bénéficiaire du
RSA, valide le plan d’action du CER, les bilans, les sorties du dispositif et
les saisines EP, valide les actions collectives en leur faveur. Intervient
ensuite, la signature du CER avec le référent unique, travailleur social et
l’accompagneme
nt contractualisé, réalisé par le référent unique.
Les référents disposent de plusieurs outils pour l’accompagnement
spécifique des bénéficiaires du RSA : actions collectives, réunions
technique, dispositifs d’aide ou d’action sociale.
Le bilan de janvier 2019 à mars 2021 établi par la Das sur ce
dispositif fait état d’un accompagnement plutôt renforcé et de premières
contractualisations pour toutefois un faible nombre de bénéficiaires. Ainsi,
140 allocataires du RSA ont bénéficié d’au moins un entretien av
ec le
travailleur social référent (soit 35 entretiens par assistante et par an),
132 ont signé un CER, 72 ont eu plus de cinq rendez-vous avec le
travailleur social référent et 21 ont participé à l’action «
Vivement ma
retraite
»
: action collective d’
information sur la retraite avec une mise en
contact direct avec un référent CGSS qui a pu apporter des réponses
immédiates aux problématiques et questions posées par les participants. Le
taux de contractualisation des bénéficiaires du RSA orientés vers un
parcours social est donc de moins de 3 % à fin 2020, seuls 23 des CER
étaient encore en cours de validité selon les informations renseignées dans
la base de donnée Genesis, l’ensemble des CER n’étant pas consignés.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
69
Tableau n° 10 :
données relatives à la contractualisation au sein
de la Das
2018
2019
2020
Pour mémoire stock des bénéficiaires
du RSA orientés parcours social
4 671
4 741
4 773
Nombre de CER
0
13
129
Flux annuel au 31/12
313
500
Taux de contractualisation
0 %
4 %
26 %
Délais de contractualisation
0
> 1 an pour 95 %
des demandes
>1 an pour 75 %
des demandes
File active
140
Source : Juridictions financières à partir des données de la CTM
La Das assure également l’accompagnement social des demandeurs
d’emploi faisant l’objet d’un accompagnement
« global », mission qui
s’inscrit dans le cadre de la convention de coopération signée avec Pôle
emploi précédemment évoquée. En mars 2021, la Das suit 390 des
bénéficiaires du RSA sur les 867 demandeurs d’emploi signalés,
l’ensemble des personnes bénéficiant d’un PPAE.
Selon les secteurs, les bénéficiaires du RSA représentent entre 40 et
60 % du public, pour lesquels les actions menées ne donnent pas lieu à
engagements réciproques
. Ils bénéficient d’actions d’accompagnement tels
que les démarches
d’ouverture de droits à la retraite, l’accès au logement,
aux soins, aux droits, etc.
«
La mise en place d’une nouvelle stratégie afin de pouvoir
renforcer cette formalisation à partir du dispositif Parcours d’insertion et
d’accompagnement social territorial (Piste)
» est envisagée par la Das.
Ce projet, validé en 2018, vise à prendre en charge les situations
sociales complexes dans un cadre pluridisciplinaire, au sein
d’une
prestation
externalisée
comprenant
trois
volets
(évaluation,
accompagnement et supervision/coaching des travailleurs sociaux). Il
s’agit surtout d’externaliser 300 accomp
agnements par an. Sa notification
est toujours en attente.
L’action cumulée des trois assistantes dédiées à l’accompagnement
des
bénéficiaires
du
RSA
(calculée
à
partir
des
résultats
de
contractualisation 2019-2020), au rythme antérieur, et de ce marché
pe
rmettrait d’envisager une contractualisation pour 400 bénéficiaires, soit
55 % du flux annuel orienté en 2019, et 8 % du nombre total de
bénéficiaires ayant des droits versables à fin 2020 et orientés vers le
COUR DES COMPTES
70
parcours social. La Das envisage également d’inscrire l’ensemble des
accompagnements non formalisés dans des CER par une articulation entre
le service spécialisé et la circonscription d’ici 2022.
4 -
L’accompagnement des jeunes de moins de 26 ans
par les missions locales
Compte tenu des spécificités des dispositifs envers les jeunes de
moins de 26 ans, sont orientés vers les trois missions locales (MILCEM,
MILNORD et MILSUD) du territoire tous les jeunes de moins de 26 ans
bénéficiaires du RSA, hormis les chefs de famille avec enfant(s) de moins
de trois ans. Les ayants
droit volontaires pour s’engager dans une démarche
d’insertion contractualisée peuvent également être orientés vers la mission
locale.
En moyenne, entre 2017-2019, le nombre de bénéficiaires orientés
vers ce parcours est de 558 pour une cohorte de 3 300 jeunes. La Dessi ne
dispose pas d’information et de rendu compte sur le suivi des jeunes qui
sont orientés vers les missions locales
23
. Seules les antennes, de par leur
relation avec ces partenaires,
peuvent faire remonter de l’information.
Selon les données Genesis, à fin 2020, sur les 3 362 jeunes
comptabilisés dans le parcours jeunes, 17 % étaient bénéficiaires du RSA
majoré. Le taux de contractualisation ressort à 14 %, mais 80
% d’entre
eux
ont plus de deux ans d’ancienneté ce qui laisse p
résupposer leur caducité.
Au surplus, ces allocataires « parcours jeunes » ont un âge moyen
de 27 ans. En effet, seuls 43 % de la cohorte ont moins de 26 ans.
Les missions locales organisent le parcours des jeunes dans le cadre
de leurs propres dispositifs, sachant que la signature des contrats
spécifiques du réseau des missions locales permet aux allocataires
d’accéder aux soutiens financiers, alors que la seule signature du CER ne
les prédispose qu’à accéder au lot commun d’information
s. Dès lors, les
jeu
nes n’ont pas d’intérêt à la contractualisation du CER, en dehors de son
aspect réglementaire.
Les missions locales font apparaître des difficultés d
’utilisation du
logiciel Genesis, une redondance de la contractualisation avec leurs
propres outils et
l’absence d’interface avec leurs applicatifs et Genesis.
23
L
a CTM n’a pas été en capacité de produire les rapports d’activité des missions locales.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
71
5 -
L’accompagnement par la CAF des primo
-demandeurs
ayant un enfant de moins de trois ans
Selon la convention de coopération signée entre la collectivité et la
Caf, cette dernière s’est engagée à prendre en charge l’accompagnement de
1 800 primo-demandeurs ayant au moins un enfant à charge. Ces
allocataires représentent 18
% des allocataires du RSA qui bénéficient d’un
parcours social élaboré par la Caf. À fin 2020, ils étaient au nombre de
1 989 à disposer
de droits versés, 440 n’étaient pas orientés (22
%), seuls
13
% d’entre eux (des 440) étaient en attente d’entretien alors que 79
%
présentent une ancienneté dans le dispositif de plus de deux ans.
Il est à noter que 30
% d’entre eux avaient une anciennet
é de plus
de 10 ans dans le dispositif. Le taux de sortie des bénéficiaires entrés en
2019 (240) est de 5 % à fin 2020.
Les travailleurs sociaux de la Caf ne procèdent pas à la
contractualisation. La difficulté d’utilisation du logiciel, ses éventuels
dysfonctionnements, le non interfaçage avec les applicatifs de la Caf et la
réticence à la contractualisation sont autant de facteurs expliquant le non-
respect des règles et accords conventionnels de la Caf en la matière.
6 -
L’accompagnement socio
-professionnel par les antennes
locales ou territoriales
d’insertion
Les bénéficiaires
nécessitant l’intégration dans un parcours mixte
socio-professionnel font
l’objet d’un accueil et d’un accompagnement
particulier au sein des antennes locales ou territoriales
d’inserti
on, où ils
sont convoqués
individuellement à l’antenne pour signer un CER. Des
réunions à leur intention sont également organisées. Après trois
convocations envoyées au bénéficiaire, si celui-ci ne se manifeste pas, il
est convoqué à la commission disciplinaire pour examen d’une éventuelle
sanction.
C’est l’accompagnement historique du territoire comme mentionné
précédemment. Les antennes locales ou territoriales ont ainsi la charge de
la contractualisation depuis l
’origine. Si un effort massif a été réalisé sur
les deux premiers exercices, les résultats montrent les difficultés
rencontrées par la Dessi à maintenir un accompagnement effectif auprès de
l’ensemble des orientés vers le parcours
socio-professionnel. Les données
indiquent ainsi que seulement 25
% bénéficient d’un contrat valide, que
34 % sont convoqués, que 10
% ont un référent désigné mais qu’ils n’ont
pas encore étaient convoqués et que 12 % sont en attente de la saisine de
l’équipe pluridisciplinaire.
COUR DES COMPTES
72
A
u regard de l’ancienneté dans le dispositif, la part de personnes
présentes dans ce parcours depuis l’origine est inférieure (32
% contre
42 % en moyenne) tout comme ceux y étaient avant 2015 (40,5 % contre
59
%). Il n’existe pas de données sur les réorien
tations de parcours et les
sorties vers l’emploi.
C -
Analyse d’un échantillon de 123 bénéficiaires
Dans le cadre de l’instruction dont ce rapport rend compte, une
analyse approfondie d’un échantillon de dossiers
de 123 bénéficiaires du
RSA a été menée pour mieux apprécier le processus de conclusion des CER
et leur suivi.
Les 123 bénéficiaires ont été choisis sur la base d’un tirage aléatoire
par la Cnaf de bénéficiaires orientés vers la sphère sociale ou la sphère
socio-professionnelle, en se conformant à la diversité des organismes
d’accompagnement qui en ressortait. L’analyse ne devait donc tenir
compte uniquement des bénéficiaires du RSA suivis par la CTM.
Toutefois,
les données communiquées pour réaliser l’échantillonnage
comportait également des bénéficiaires orientés vers Pôle emploi.
Sur les 123 dossiers de l’échantillon, 40, soit 33
% présentent un
CER, et 67
% n’en ont pas. Toutefois, 32 bénéficiaires orientés vers Pôle
emploi disposent d’un PPAE qui vaut CER. L’analyse standardisée a été
complétée par les données récupérées dans le progiciel Genesis et celles
communiquées par les antennes locales ou territoriales. Une petite
proportion de bénéficiaires du RSA sans CER (13, soit 16 %) tient, à titre
principal, à ce que qu’ils n’ont pas encore fait l’objet d’une orientation en
vue d’un accompagnement social ou professionnel pour «
prise en compte
de la situation personnelle
», du moins l’orientation n’est pas renseignée.
Pour rappel, ils étaient 7 348 au 31 décembre 2020, soit 21
% de l’ensemble
des bénéficiaires du RSA avec droits ouverts à cette date.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
73
Tableau n° 11 :
caractéristiques principales en termes
de contractualisation et d’orientation de l’échantillon
Nombre
En %
Total échantillon
123
100 %
CER signés
40
33 %
dont périmés
12
10 %
dont postérieur à la demande d'échantillonnage
12
10 %
PPAE
32
26 %
Absence de contrat
51
41 %
dont en attente convocation
30
24 %
dont non suivis
8
7 %
dont convoqués
5
4 %
dont saisine EP
4
3 %
dont en attente signature
4
3 %
Source : juridictions financières à
partir des résultats de l’échantillonnage, des données
communiquées par la CTM et de la base de donnée Genesis
Il peut être observé que la base de données Genesis ne comptait pas
cinq des 123 bénéficiaires sélectionnés, soit 4
% de l’échantillon. Aucune
ex
plication n’a pu être communiquée par la CTM sur le sujet. Par ailleurs,
deux contrats ont été écartés car antérieurs à la date d’instauration du
dispositif en Martinique (pour mémoire au 1
er
janvier 2011).
L’échantillon effectivement étudié est composé à
61 % de femmes
célibataires et de nationalité française (95 %). Plus de
la moitié n’a pas
d’enfants à charge et 7
% bénéficient de la majoration parent isolé. La
moyenne d’âge est de 48 ans. 64
% des bénéficiaires qui y figurent sont
entrés dans le disposi
tif RSA avant 2012, ce qui confirme l’ancienneté
observée précédemment de toute une frange d’allocataires.
Le taux de contractualisation ressort à un niveau bien supérieur à
celui calculé à partir de l’extraction de la base données Genesis. Cela
s’explique
par la validité du contrat et la date de signature des CER.
En effet, 20 % des contrats ne sont plus valides ou ont été signés
postérieurement à la demande de transmission des contrats. Ainsi, en tenant
pas compte de ces CER, le taux de contractualisation est deF 13 % ce qui
est conforme aux résultats mentionnés précédemment et élaborés à partir
de la base de données Genesis. Sur les 40 bénéficiaires ayant un CER,
34 (83 %) ont des droits ouverts et versables et 33 sont soumis aux droits
et devoirs.
100 % des CER mentionnent au moins un besoin, exprimé par le
bénéficiaire lors de l’entretien avec le conseiller en insertion. Ces besoins
concernent principalement l’embauche, la formation et la santé.
COUR DES COMPTES
74
Des actions sont prévues dans tous les CER et 75,6 % ne
mentionnent qu’une action. Seuls sept CER comportent deux actions et un
seul en comporte trois. Le nombre moyen d’actions par CER est
relativement faible (1,2).
Des actions sociales sont mentionnées dans 50 % des CER, et des
actions
professionnelles
dans
50 %.
Les
actions
sociales
sont
principalement des actions santé, logement, sociales autres, et les actions
professionnelles ont principalement trait à de l’accompagnement
individuel à l’emploi ou à une prestation d’emploi ordinaire pour 54
% des
24 CER concernés. 17 % indiquent des actions de préparations de certificat
ou de diplôme.
Les CER ne donnent pas d’information sur la mise en œuvre des
actions, l’antériorité des activités, le nombre d’entretiens physiques et/ou
téléphoniques (au moins pour les renouvellements de contrats), non plus
sur la situation familiale, le niveau de formation, nombre d’enfants à
charge, ce qui limite l’analyse des CER de Martinique et témoigne du peu
de capacité de suivi et de pilotage du dispositif par la collectivité.
D -
Les premiers effets de la crise sanitaire
1 -
S’agissant de la Caf
Le travail à distance a été mis en place à la CAF de Martinique en
mars 2020. S’agissant du parcours, celle
-ci a fermé ses accueils physiques
du fait du confinement et des règles de distanciation. Toutefois elle a
renforcé l’offre de réponse téléphonique à destination des bénéficiaires
(plateforme téléphonique 972/2 sur site).
La caisse a aussi innové en lançant de nouveaux services comme les
rendez-vous téléphonique et le Visio contact. Toutefois, concernant les
nouveaux bénéficiaires du RSA, il a été constaté un allongement du délai
de démarche qui est passé de 6 à 8 jours essentiellement dû aux anomalies
système et aux bugs du site Caf.fr.
En matière de détection de la fraude, d’urgence
, des consignes de
traitement ont été données par la Cnaf et une communication visant l’arrêt
de toute procédure de notification ou de sanction des situations de fraude a
été réalisée. Le plan de contrôle interne de détection des fraudes fixé
initialement à 564 dossiers, a été revu en conséquence à la baisse lors de sa
reprise courant juin 2020 (338 dossiers). Les dossiers de fraude ont été
totalement dématérialisés et les commissions administratives se tiennent
via l’outil de collaboration
Teams.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
75
S’agissant des ai
des financières, le montant total des aides versées
aux bénéficiaires du RSA est en légère diminution (0,82 M€ contre
0,93
M€ en 2019).
2 -
Au niveau de la CTM
Avant les restrictions liées à la pandémie de covid 19, des réunions
d’information étaient organi
sées avec ce public mais depuis 2020, une
fiche d’orientation est établie à distance après envoi du courrier au
bénéficiaire pour confirmer l’orientation socio
-professionnelle de celui-ci.
Un accompagnement par téléphone peut être effectué. Toutefois, un
e
ntretien mené avec les équipes des antennes territoriales d’insertion de
Fort-de-France 1 et 2 a fait émerger un taux très faible de retour des fiches
d’orientation des usagers, de l’ordre de 30
%. Il n’existe pas de relance
autre que des appels téléphoniques. Le bénéficiaire est donc orienté vers
un parcours d’insertion en fonction de son profil, à défaut, il est orienté
d’office vers le parcours socio
-professionnel en cas de non présentation en
entretien d’orientation. Le
s
taux d’orientation et de contrac
tualisation ont
très fortement diminué en 2020.
La CTM a exceptionnellement autorisé le versement automatique du
RSA à 354 foyers de bénéficiaires afin d’éviter les ruptures de paiement et
d’amplifier la précarité de ces personnes. Les bénéficiaires concer
nés ont
des profils bien spécifiques, ce sont des travailleurs indépendants, des
étudiants mais aussi des bénéficiaires ayant réalisé des demandes de
dispense d'action en fixation de créances alimentaires.
En décembre 2020, la Dessi indiquait ne pas enregi
strer d’explosion
de la demande de RSA. La direction indique attendre d’observer les effets
de la crise sur la cohorte en comparaison avec 2019 d’ici la fin du
1
er
trimestre 2021. Il est toutefois noté une plus forte mobilisation des
demandeurs pour la
production de leurs pièces complémentaires. C’est
ainsi que 811 demandes de RSA ont été traitées depuis le début de l’année
2020.
Les données élaborées à partir de la base de données Genesis sur les
droits ouverts et versables confirment cette analyse. Le nombre de
bénéficiaire enregistré est de 34 530 allocataires au 31 décembre 2020
contre 34 252 un an plus tôt. Les données communiquées par la Caf font
état de 36 082 allocataires contre 35 950 en 2019.
La Caf n’a pas été en mesure de donner une
explication à la hausse
des allocations versées (6,7 M€) en 2020 par rapport à 2019 qui paraît
disproportionnée par rapport à la hausse du nombre d’allocataires (132).
COUR DES COMPTES
76
E -
Comparaison des principaux indicateurs disponibles relatifs à
l’accompagnement des perso
nnes bénéficiaires du RSA
Le tableau ci-dessous présente un état des lieux de la comparaison
réalisée entre les principaux indicateurs dédiés à l’accompagnement des
personnes bénéficiaires du RSA en Martinique et établis à partir des trois
sources exploitées
: l’instruction auprès des services départementaux,
l’enquête OARSA
24
de la Drees et les travaux d’exploitation des bases de
données départementales.
Tableau n° 12 :
p
rincipaux indicateurs relatifs à l’accompagnement
des bénéficiaires du RSA en 2019, comparaison
à partir de trois sources différentes
Indicateurs au 31/12/2019
département
Drees
Exploitation
de la base
de données
Genesis
Taux des bénéficiaires soumis aux droits et devoirs
ND
ND
98,3 %
Taux d'orientation des personnes SDD dans l'année
76,2 %
25,0 %
23,0 %
Délais d'orientation pour les personnes SDD dans l'année
30 à 150 jours
150 jours
130 jours
Type d'orientation dans l'année :
vers un accompagnement pro
43,5 %
60,0 %
57,7 %
dont accompagnement PE
31,9 %
ND
44,5 %
vers un accompagnement social
19,7 %
40,0 %
39,7 %
dont accompagnement CTM
16,8 %
ND
16,5 %
vers un accompagnement mixte
36,8 %
/
/
autre
/
/
2,60 %
Taux d'orientation des personnes SDD
80
%
80,0
%
70,0
%
Délais d'orientation des personnes SDD orientées
ND
ND
ND
Taux de contractualisation pour les personnes SDD non orientées
vers PE dans l'année
ND
10,0
%
ND
Délais de contractualisation pour les personnes SDD non orientées
vers PE et ayant signé un contrat dans l'année
ND
42
ND
Taux de contractualisation pour les personnes SDD non orientées
vers PE
13 %
14,0
%
9,4
%
Délais de contractualisation pour les personnes SDD non orientées
vers PE et ayant signé un contrat
ND
ND
ND
Sources
: Juridictions financières, d’après données départementales
; Drees, enquête OARSA 2019, et
exploitation des bases de données départementales
ND : non disponible
24
Enquête annuelle sur l’orientation et l’accompagnement des bénéficiaires du RSA.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
77
Les principaux constats résultant de la comparaison des données
provenant de ces différentes sources sont les suivants :
-
le taux d’orientation des bénéficiaires dans l’année pro
duit par la
collectivité est très élevé (76,2 %) mais très faible dans les données
Drees et dans celles qui résultent de l’exploitation directe des bases de
données ;
-
l’absence d’indicateur de délai de la collectivité, et plus largement la
faiblesse des indicateurs, concernant la contractualisation, qui ressort
à un niveau très faible.
______________________ CONCLUSION ______________________
La gestion de l’attribution de l’allocation et de sa liquidation est
réalisée par la Caf, dans une procédure dématérialisée à 80 %. La CTM a
souhaité garder la maîtrise des décisions en opportunité et partage le suivi
de la fraude avec la Caf. Ces processus montrent un nombre substantiel de
décisions non suivies et ou en attente de traitement.
Le phénomène de non-
recours n’est pas mesu
ré mais concernerait
une part importante de la population en situation de pauvreté en raison de
la complexité de la procédure, du refus de se soumettre aux obligations ou
de la stigmatisation associée à ce dispositif. L’éloignement des
bénéficiaires potentiels du dispositif pourrait être renforcé par
«
l’illectronisme
» et
l’illettrisme de cette population.
L’orientation, dont la collectivité a souhaité garder la maîtrise,
présente de nombreuses insuffisances, puisque plus de 20 % des personnes
ne sont pas orientées, alors que 51
% d’entre elles sont dans le dispositif
depuis plus de deux ans.
S’agissant de l’accompagnement, l’enquête montre un décalage
entre
les
besoins
des
allocataires
du
RSA
et
l’intensité
de
l’accompagnement. Ainsi, les bénéficiaires du
parcours professionnel se
voient proposer 2,9 fois moins de mise en contact avec un employeur qu’en
moyenne nationale, avec une offre reçue en moyenne tous les 15 mois. Le
non-
respect de la convention sur l’accompagnement global est manifeste.
COUR DES COMPTES
78
S’agissant
des autres parcours (social, jeunes), la CTM est
confrontée à ses propres défaillances dans la contractualisation, du fait du
refus des travailleurs sociaux à s’y plier et d’un manque de moyens limitant
l’effectivité de l’accompagnement.
S’agissant du par
cours socio-professionnel, le poids (56 %) du
nombre d’allocataires en attente d’une action (convocation, attente de
désignation d’un référent, attente du résultat de la saisine de l’équipe
pluridisciplinaire) et l’ancienneté des personnes dans le disposit
if,
mont
r
ent
les limites de l’accompagnement tel qu’organisé aujourd’hui.
L’absence de données sur les actions mises en œuvre et leur suivi
constituent
une limite sérieuse à toute possibilité d’évaluation.
Les résultats de la politique d’insertion
I -
L’outillage des acteurs
: modalités de suivi
et
d’évaluation mises en œuvre localement
D’une manière générale, l’évaluation des résultats est le parent pauvre
des actions en faveur des bénéficiaires du RSA. Si des études sont
ponctuellement réalisées aux fins notamment d’élaboration du programme
départe
mental de l’insertion et plus récemment du plan territorial, les bilans
des réalisations sont parcellaires et non systématiques. Le plan départemental
de l’insertion de 2015 n’a d’ailleurs pas fait l’objet d’une évaluation.
A -
Les indicateurs de suivi statistique
et les éléments d’évaluation
En matière d’outil
s statistiques, les tableaux de suivi statistiques
sont
quasi-
inexistants.
Le
système
d’information
Genesis
est
insuffisamment exploité. Peu de requêtes ont été développées. Le
renseignement de l’information n’apparait pas harmonisé et
semble limité.
L’analyse de l’échantillon des CER a révélé que de nombreuses
informations, à commencer par la typologie des allocataires, ou le suivi de
l’accompagnement (prise de rendez
-vous, actions prescrites, réalisations...)
n’étaient pas renseignées, ce qui est un frein au suivi des bénéficiaires
, et
a
fortiori
,
au pilotage de la politique. L’utilisation de Genesis n’étant pas
élargie à l’ensemble des partenaires, bien que tous aient été formés et que
l’application leur ait été mise à disposition, est un frein à la connaissance
des dispositifs mis en place.
COUR DES COMPTES
80
Le d
éveloppement d’un nouvel applicatif devrait permettre selon la
collectivité d’interconnecter les applicatifs métiers des différents
partenaires et d’améliorer la connaissance du public allocataire du RSA.
Les rapports d’activité des directions ne sont pas
harmonisés dans le
temps, les indicateurs mentionnés évoluent d’une année sur l’autre.
Confusion est faite entre engagements et réalisation. La population RSA
n’est pas systématiquement identifiée. Les bilans sont compartimentés
entre deux directions (Dessi/Das), huit antennes locales ou territoriales et
8 circonscriptions médico-sociales.
La direction manque d’une cellule de pilotage de ses politiques
publiques à destination des bénéficiaires des AIS qui serait chargée de
consolider des données éparses et éparpillées dans de multiples services,
de nature à identifier les besoins des bénéficiaires et à adapter les dispositifs
en place.
Si la Caf et Pôle emploi disposent d’outils statistiques puissants,
ceux-ci étant insuffisamment partagés, la CTM fait figure de parent pauvre.
B -
Les indicateurs de suivi des actions à destination
des allocataires
D’une manière générale, l’analyse des actions à destination des
bénéficiaires et leur efficacité sont très peu mesurées. À noter l’absence de
données sur le retour à l
’emploi ou à l’activité des bénéficiaires du parcours
socio-professionnel (Dessi).
L’évaluation du PDI 2019 donne lieu à quelques données
intéressantes. Il conduit en premier lieu à observer la faiblesse des
réalisations
à
destination
des
bénéficiaires
du
RSA,
à
savoir
1 691 allocataires soit 4,7
% des allocataires, dont 245 ayant fait l’objet d’un
diagnostic approfondi, 684 ayant eu accès à l’aide individuelle à la création
d’activités et la formation (budget 0,3 M€), 44 à l’accompagnement à
l’emploi (parcours emplois compétences) (budget 0,25 M€), et 718 du
dispositif financier d’accompagnement des structures d’insertion par
l’activité économique (pour un budget prévisionnel de 3,
36
M€).
Le bilan du suivi réalisé sur la période courant de janvier 2019 à
mars 2021 par la Das fait état d’une sortie du dispositif de 22 bénéficiaires
(soit 16 % des effectifs accompagnés par les deux assistantes dédiées) à
une sortie du dispositif suite à l’accès à d’autres droits plus adaptés
(retraite, AAH…) et quatre
(soit 2,8
%) d’une demande de réorientation en
parcours professionnel ou socio-professionnel.
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
81
II -
Le retour à l’emploi et la réduction
de l’intensité de la pauvreté
Un effort d’analyse, réalisé par la CTM, des 114
parcours emplois
compétence (Pec) (dont 44 des bénéficiaires du RSA), évalue le taux de
sorties vers l’emploi durable six mois après la sortie du PEC à 2,3
% (un
bénéficiaire) et à 10
% dans l’emploi (quatre bénéficiaires). La limitation
du dispositif au secteur non marchand est vraisemblablement une limite à
l’essor des bénéficiaires et à l’insertion.
Les résultats de l’accompagnement des bénéficiaires par Pôle
emploi sont ici présentés à travers deux indicateurs : le taux mensuel
moyen d’accès à l’emploi et le taux de retour à l’emploi.
Le graphique ci-
après présente l’évolution du taux mensuel moyen
d’accès à l’emploi entre 2014 et 2019, en le différenciant selon les types
d’accompagnement de Pôle emploi, et en distinguant, pour chacun de ces
types d’accompagnement, le résultat des demandeurs d’empl
oi hors
allocataires du RSA (en bleu) et celui des seuls bénéficiaires du RSA (en
jaune et rouge). Un bénéficiaire du RSA a moins de chance de retrouver un
emploi qu’un demandeur d’emploi non bénéficiaire du RSA et ce, quel que
soit le type d’accompagnemen
t mobilisé.
Globalement, les tendances observées en Martinique sont nettement
moins favorables que celles rencontrées au niveau national. Si les taux
d’accès à l’emploi progressent sur la période avec l’amélioration de la
conjoncture économique, la situation des bénéficiaires du RSA reste
nettement plus défavorable que celle des autres demandeurs d’emploi, avec
un taux mensuel d’accès à l’emploi 2,8 fois inférieur.
COUR DES COMPTES
82
Graphique n° 9 :
évolution 2014-2019 du taux mensuel moyen
d’accès à l’emploi
Source : Pôle emploi
Précisions méthodologiques : moyenne sur l'année des taux mensuels de retour à l'emploi. Ces taux mensuels sont
calculés chaque mois en faisant le ratio entre le nombre de retours à l’emploi pendant le mois considéré et le nombre
de demandeurs d’emploi en catégori
es A et B en fin de mois précédent
De même, les taux de sortie dans l’emploi des bénéficiaires du RSA
diminuent avec l’intensité de l’accompagnement (le taux de sortie de
l’accompagnement suivi est le plus haut) et il en est de même pour les
demandeurs d’emploi (le taux de sortie de l’accompagnement suivi est le
plus élevé également). L’accompagnement global est le moins efficace
pour les bénéficiaires du RSA tout comme pour l’ensemble des
demandeurs d’emploi hors bénéficiaires du RSA. Le retour à l’emploi
des
bénéficiaires du RSA ne passe donc pas par ce type d’accompagnement.
Par ailleurs, s’agissant du retour à l’emploi, hors le cas de
l’accompagnement global (avec des effectifs bien plus faibles que pour les
autres types d’accompagnement), l’écart entre
le taux des bénéficiaires du
RSA par rapport à l’ensemble des demandeurs d’emploi tend plutôt à
augmenter tous les ans jusqu’en 2019
.
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Suivi (hors BRSA)
Guidé (hors BRSA)
Renforcé (hors BRSA)
Global (hors BRSA)
Suivi (BRSA)
Guidé (BRSA)
Renforcé (BRSA)
Global (BRSA)
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
83
Tableau n° 13 :
comparatif entre les caractéristiques des bénéficiaires
du RSA demandeurs d’emploi et celles des demandeurs d’emplois
Bénéficiaires
du RSA
Ensemble
des demandeurs
d'emploi
Âge
Moins de 26 ans
5,86 %
13,21 %
26-49 ans
60,51 %
51,25 %
50 ans et plus
33,64 %
35,53 %
Niveau
d'études
Non renseigné
0,03 %
0,04 %
Supérieur à Bac +2
6,65 %
10,26 %
Bac+2
9,34 %
12,58 %
Bac
20,74 %
22,54 %
CAP-BEP
41,01 %
35,57 %
BEPC / 3ème achevée
7,67 %
6,32 %
<A 4ème achevée
14,57 %
12,70 %
Ancienneté
au chômage
Moins de 3 mois
16,93 %
18,25 %
de 3 à 5 mois
13,27 %
15,82 %
de 6 à 11 mois
14,51 %
16,11 %
de 12 à 23 mois
16,87 %
17,76 %
de 24 à 35 mois
11,61 %
10,14 %
À partir de 36 mois et
plus
26,81 %
21,91 %
Source : Juridictions financières à partir des données Pôle emploi
Le taux de reprise des RSA ne représente que 2,3 % contre 4,6 % au
global. Cette faible performance n’est toutefois pas très éloignée des
résultats nationaux (de 2,4 % contre 4,5 % au global). De manière générale,
soit
la
population
des bénéficiaires
du RS
A
n’est
pas
suivie
spécifiquement, avec la bonne fréquence et des solutions adaptées, soit le
suivi du dispositif porte principalement sur les moyens et plus rarement sur
l’effet produit par l’accompagnement.
L’ancienneté au chômage constitue un deuxième
indicateur pour
caractériser la situation des bénéficiaires du RSA. Il montre aussi des
résultats plus défavorables. Les bénéficiaires du RSA sont 38 % à connaître
une situation de chômage de très longue durée, c’est
-à-dire supérieure à
deux ans, contre 32
% des demandeurs d’emploi en moyenne.
COUR DES COMPTES
84
III -
L’ancienneté dans le dispositif
A -
Une ancienneté dans le dispositif très prononcée
Il peut être fait l
e constat d’une ancienneté, souvent synonyme
d’éloignement de l’emploi, très marquée dans le dispositif
: 42 % des
bénéficiaires étaient présents dans le dispositif à sa création et 17 % le sont
depuis plus de cinq ans. Seulement 11 % des bénéficiaires sont inscrits
dans le dispositif depuis moins d’un an contre 25
% en moyenne nationale.
Graphique n° 10 :
répartition du nombre de bénéficiaires du RSA
par année d’ouverture des droits
Source : Extraction Genesis au 31/12/2020
En conséquence, toute une frange des bénéficiaires du dispositif, par
ailleurs souvent non accompagnés, y reste, sans espoir de sortir de cette
trappe à pauvreté dans laquelle ils sont tombés ou,
pour d’autres, de socle
de rémunération.
B -
Étude des trajectoires des bénéficiaires du RSA
Une étude des trajectoires des bénéficiaires du RSA a été réalisée
pour cete enquête à partir des données extraites des bases de gestion de la
CTM pour les années 2014 à 2019. Les principaux résultats en sont
présentés ci-dessous.
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
85
Cet exercice s’est heurté à des difficultés de disponibilité des
données dans les bases
: aussi, n’ont pu être retenues qu’un petit
nombre
de variables, à caractère administratif, relatives à la situation individuelle
des personnes (notamment genre, âge, situation familiale, mais pas le
niveau de formation, malheureusement non renseigné malgré son
importance) et à leur situation dans le RSA (présence dans le RSA,
signature d’un contrat d’accompagnement, orientation vers Pôle emploi).
L’étude a également été confrontée à l’absence de données en matière
d’accompagnement précitées.
Les trajectoires d’accompagnement et de sortie du RSA son
t
calculées pour la génération des allocataires entrés au RSA au premier
trimestre de 2014, sur une durée totale de six ans. Sur les 1 703 individus
considérés, l’analyse des enchaînements de situations permet de dresser les
constats suivants :
-
les sorties se font à un rythme moyen au début de la période (15 % de
la cohorte est sortie à six mois, 39 % en deux ans, 57 % en trois ans)
avant de ralentir encore (71 % au bout de six ans) ;
-
la majorité des sorties du RSA sont le fait d’allocataires ne bénéficiant
pas de contrat d’accompagnement, notamment pour ceux qui sortent
rapidement ou dans une moindre mesure d’un PPAE
;
-
il existe une proportion significative d’allocataires qui demeurent sans
contrat tout au long de la période ;
-
à une date donnée, pour ceux qui sont encore dans le dispositif, la
proportion d’allocataires signataire
s
d’un CER est très faible.
Plus précisément, trois groupes de trajectoires individuelles peuvent
être distingués au sein de la cohorte.
Un premier groupe rassemble 61 % des allocataires. Ils connaissent
une sortie plus rapide que celle observée dans les deux autres groupes (en
une année, 31 % des allocataires ne sont plus au RSA, au bout de six ans
ils sont 90
%). La plupart du temps, ils n’ont pas eu de CER avant leur
sortie, ou un accompagnement effectué par Pôle emploi. Les retours au
RSA (après une sortie le mois précédent) concernent 8 % des cas en
moyenne sur la période.
Le second groupe, représentant 24 % des allocataires, est composé
d’individus qui généralement ne contractua
lisent pas et ne sortent que peu
du RSA (34 % au bout de six ans). De très fort taux de retours au RSA sont
constatés
: en moyenne sur l’ensemble de la période, 40
% des allocataires
sortis un mois donné entrent à nouveau dans le dispositif le mois suivant.
COUR DES COMPTES
86
Il s’agit d’un des plus forts taux observés sur l’ensemble des départements
de l’échantillon.
Le troisième groupe (15 % des allocataires) décrit des trajectoires
où une majorité des individus ne contractualisent pas durant la première
année avant de béné
ficier d’un accompagnement de Pôle emploi via un
PPAE. Peu d’allocataires sortent du dispositif (35
% au bout de six ans).
Les phénomènes d’allers
-retours dans le dispositif sont fréquents dans ce
groupe également : 34 % des allocataires sortis un mois donné entrent à
nouveau au RSA le mois suivant.
Graphique n° 11 :
flux pour les allocataires entrés
au 1
er
trimestre 2014
Note de lecture
: À chaque date la proportion d’allocataires dans chacune des situations oscille de 0 à 100 % (barres). D’une date
à
l’autre le nombre d’individu basculant d’une situation à l’autre est représenté par des traits (flux) dont l’épaisseur varie
avec le
nombre d’individu.
Légende
: la situation par rapport au RSA et à ses modalités d’accompagnement déclinée en
cinq items :
-
n’est pas soumis à droits et devoirs,
-
est soumis à droits et devoirs mais n’a pas signé de contrat,
- a été orienté vers un organisme autre que Pôle emploi et a signé un CER
-
a été orienté vers Pôle emploi (dans la mesure où l’information sur la signature d’un PPAE n’est pas disponible, cette modalité
sera appelée « PPAE » par convenance),
- est sorti du dispositif du RSA
Source
: Juridictions financières, d’après données Martinique
-
Graphique réalisé via l’application ViCaTraj
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
87
Selon leurs caractéristiques, les bénéficiaires du RSA sont plus ou
moins présents au sein de ces groupes. Peu de variables descriptives ont pu
être fournies par la collectivité. Les quelques-unes qui sont disponibles ne
sont qu’assez peu différenciées d’un groupe à l’autre
.
Les femmes sont surreprésentées dans le groupe 2 (peu de sorties,
absence de contrat) et dans le groupe 3 (peu de sorties et PPAE) et sous-
représentées dans le groupe 1 (sorties plus rapides). Concernant l’âge, les
25-49 ans sont sous-représentés dans le groupe 2 (peu de sortie, absence de
contrat) et surreprésentés dans le groupe 3 (peu de sorties, PPAE). Les plus
âgés sont surreprésentés dans le groupe 2, et sous-représentés dans les
autres groupes. La situation familiale (personnes seules ou en couple) est
peu discriminante entres les trois groupes identifiés.
IV -
La réduction de la pauvreté apparente
grâce à l’activité et aux minima sociaux
Dans sa publication «
Insee Analyses
» n°39 de juillet 2020 intitulée
«
29 % des Martiniquais vivent sous le seuil de pauvreté
», l’Insee montre
que le taux de pauvreté est deux fois plus élevé en Martinique en 2017
qu’en métropole mais que ce taux est inférieur aux autres territoires
d’outre
-mer. 29 % des Martiniquais ont ainsi un niveau de vie inférieur à
1
041 € par
mois par unité de consommation ett 40 % des familles
monoparentales vivent sous le seuil de pauvreté.
D’après cette même étude, en 2015, 30,9
% de la population vivaient
sous le seuil de pauvreté. En 2017, le taux de pauvreté baisse légèrement
et s’établit
à 28,6 %, soit une diminution de 2,3 points en deux ans. Cette
baisse du taux de pauvreté est en lien avec le vieillissement de la population
selon l’Institut. Le niveau de vie médian des Martiniquais a quant à lui
augmenté de 5,5 %. Cette hausse du niveau de vie a principalement
bénéficié aux ménages les plus modestes: le niveau de vie plafond des 10 %
les plus modestes a augmenté de 8,7 %, dans le même temps, le niveau de
vie plancher des 10
% les plus aisés s’est accru de 3
%. Le niveau de vie
de la pop
ulation s’accroît mécaniquement avec l’évolution de la structure
de la population martiniquaise : en particulier, de nombreux jeunes,
davantage touchés par la pauvreté, migrent vers la métropole.
Toutefois, eu égard aux données de 2011, le taux de pauvreté a
progressé. Ainsi, l’Insee évalue le nombre de personnes vivant en dessous
du seuil de pauvreté monétaire à 96 400 personnes en 2017 contre 79 474
en 2011, soit 20,6 %. Le nombre de personnes vivant en dessous du seuil
de pauvreté se serait ainsi accru en nombre et en part de la population.
COUR DES COMPTES
88
La situation sur le marché de l’emploi est la principale cause de
pauvreté. En effet, le taux de chômage s’élève à 17
% en 2017, c’est deux
fois plus élevé qu’en métropole. En outre, un nombre important de
Martiniquais, environ 12 % de la population, se situe à la frontière entre le
chômage et l’inactivité.
Selon l’Insee, un facteur important de pauvreté est le sous
-emploi,
qui entraîne des salaires plus faibles. Ce sous-emploi est plus fréquent en
Martinique qu’en métr
opole (11 % contre 6 % en métropole).
Les transferts sociaux correspondent aux prestations sociales
versées à des individus, afin de réduire la charge financière que représente
la protection contre divers risques comme les difficultés de logement ou
minima sociaux,
réduisent fortement les inégalités. Selon l’étude, sans
redistribution au moyen de transferts sociaux, le taux de pauvreté
s’établirait à près de 40
%, soit 11 points de plus que le niveau actuel. En
Martinique, les transferts sociaux diminuent le niveau de vie de 35 % de la
population pour accroître celui des 65 % restants.
Enfin,
l’étude montre que
sans ces transferts financiers, plus de 5 %
des Martiniquais vivraient sans ressources ou presque. En particulier, 20 %
des moins de 30 ans dépendent quasi-exclusivement de ces transferts pour
avoir des ressources. Trois Martiniquais sur dix bénéficient d’une hausse
de revenu de plus de 200 € par mois et par unité de consommation grâce
aux prestations sociales, éléments devant cependant être relativisés. Ainsi,
les chiffres de la pauvreté sont à prendre avec précaution, dès lors qu’ils ne
tiennent pas compte de toute une série de revenus (intergénérationnel,
secteur informel) ainsi que des ressources liées à l’économie de
subsistance.
En effet, une étude réalis
ée par l’
association pour le droit à
l’initiative économique
en 2008 estimait que 23
% des emplois de l’île
relevaient du secteur informel, soit l’équivalent de 37
500 personnes, et
pour 85
% des personnes enquêtées, l’activité informelle représentait plus
de 50 % des revenus du foyer. Selon une étude « Primeview » de juillet
2020, l’économie informelle représenterait plus de 26
000 emplois soit
20
% du nombre d’emplois.
En outre, comme mentionné ci-avant, s
‘il est fait référence à la
médiane locale pour déterminer le taux de pauvreté, en lieu et place à la
médiane nationale, ce taux ressort à 18,7 % de la population, soit
63 411 personnes, vivant au-dessous de 879
par unité de consommation.
Ainsi, le dispositif du RSA couvrirait la totalité de la population en
situation de pauvreté.