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ENTITÉS ET POLITIQUE PUBLIQUE
LE REVENU
DE SOLIDARITÉ
ACTIVE
Cahier territorial :
département de La Réunion
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Janvier 2022
Sommaire
Synthèse
.........................................................................................................
5
Introduction
...................................................................................................
7
Chapitre I Le déploiement du RSA à La Réunion
....................................
9
I - Le contexte économique et social du territoire
...........................................
9
A -
La forte précarité fruit d’une démographie plus dynamique que
l’économie
............................................................................................................
10
B -
Un marché de l’emploi dynamique qui n’absorbe pas la population
active
....................................................................................................................
12
II - La stratégie des acteurs et leur articulation
..............................................
15
A - Le département répond au diagnos
tic mais n’évalue pas son action
...............
16
B - La CAF et Pôle emploi appliquent leurs stratégies nationales
........................
19
C -
Le pacte territorial d’insertion en partie redondant avec le PDI
......................
21
Chapitre II La dépense engagée au titre du RSA et son
financement
..................................................................................................
25
I -
Les moyens mis en œuvre et la dépense associée
......................................
25
A - La hausse du RSA à la suite de la baisse des contrats aidés et de sa
revalorisation
........................................................................................................
25
B - Le bond de la prime
d’activité en 2019, consécutif à sa revalorisation
...........
27
C -
Les moyens consacrés à l’accompagnement des bénéficiaires du RSA
..........
28
D - Les coûts de gestion
........................................................................................
38
E - Les dépenses totales consacrées au RSA en 2019
...........................................
38
II - Les incidences de la crise sanitaire en 2020
.............................................
38
III - Les modalités de financement de ces politiques
.....................................
40
A - Un reste à charge croissant pour le département
.............................................
40
B - Les financements reçus par la CAF
................................................................
41
Chapitre III
La gestion des allocations et l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA
....................................................................................
43
I - La gestion des allocations
..........................................................................
43
A - Une gestion du RSA largement assurée par la CAF
.......................................
43
B -
La prime d’activité et l’allocation logement accordées aux
bénéficiaires du RSA
............................................................................................
46
II -
L’accompagnement des bé
néficiaires du RSA
.........................................
47
A -
L’orientation réalisée par le département reste perfectible
.............................
47
B -
L’accompagnement des bénéficiaires du RSA pénalisé par les
importants flux annuels
.........................................................................................
49
C - La comparaison des principaux indicateurs disponibles relatifs à
l’accompagnement des personnes bénéficiaires du RSA
......................................
61
COUR DES COMPTES
4
Chapitre IV
Les résultats de la politique d’insertion
...............................
63
I -
Les modalités de suivi et d’évaluation mises en œuvre localement
..........
63
A -
Le département suit les actions d’insertion mais pas leurs résultats
...............
63
B - La CAF caractérise les bénéficiaires de ses allocations mais pas leur
effet
.......................................................................................................................
64
C -
Pôle emploi mesure la réalisation de ses objectifs de retour à l’emploi
..........
65
II - Le
retour à l’emploi et la réduction de l’intensité de la pauvreté
.............
65
A -
Un retour à l’emploi partiellement mesuré et très limité
................................
65
B -
La réduction de la pauvreté grâce à l’activité et aux minima sociaux
.............
68
C -
L’étude des trajectoires
des bénéficiaires du RSA
..........................................
71
Chapitre V La recentralisation du RSA en 2020
......................................
75
I - La stabilisation du reste à charge du RSA pour le département
................
76
A - Les limites budgétaires et socio-économiques
................................................
76
B - La compensation financière défavorable au département
...............................
77
C -
L’expérimentation d’un revenu d’activité pour les bénéficiaires du
RSA en formation
.................................................................................................
80
D - Le sort des bénéficiaires au-
delà de l’âge légal de départ en retraite
..............
82
II -
L’efficience accrue par la délégation à la CAF de la gestion du
RSA
................................................................................................................
83
A - La constructio
n d’une offre globale de services
.............................................
84
B -
L’optimisation de l’orientation des bénéficiaires du RSA
..............................
85
III -
L’expérimentation du service public de l’insertion et de l’emploi
.........
86
Liste des abréviations
..................................................................................
89
Annexes
.........................................................................................................
93
Synthèse
L’importance du RSA
Mis en place en 2011, le revenu de solidarité active (RSA) touche
près de 100 000 foyers à La Réunion, couvrant 230 000 habitants, soit plus
d’un habitant sur quatre dans un département (de 860
000 habitants) dont
38 % de la population vit sous le seuil de pauvreté monétaire. Le RSA
touche à 44 % des personnes isolées avec enfants ; ses bénéficiaires, dont
plus de la moitié sont dans le dispositif depuis au moins cinq ans, éprouvent
de nombreuses et profondes difficultés sociales, de logement et de santé,
préjudiciables à leur insertion. La part des bénéficiaires du RSA dans la
population est plus élevée dans les communes rurales, à l’est et au sud de
l’île. Si quatre bénéficiaires du RSA sur cinq disposent d’une expérience
professionnelle, un tiers ne di
sposaient d’aucun diplôme ni des
qualifications requises par les métiers qui embauchent comme les secteurs
de la construction, du transport, de l’hôtellerie
- restauration et du tourisme.
Ses effets sociaux
Principal minimum social distribué (679,3
M€ en
2020, avec le
Revenu de Solidarité Outre-mer - RSO), le RSA a permis comme les revenus
d’activités liés à la reprise économique, de réduire le taux de pauvreté
monétaire de la population : de 47 % en 2009 à 38 % en 2017. Mais le RSA
joue encore le rôle de trappe à pauvreté
: l’offre d’insertion majoritaire des
bénéficiaires du RSA ( contrats aidés) améliore temporairement leurs
revenus sans les insérer durablement, au prix d’un
e dépense élevée pour les
finances publiques. La réduction des quotas et des financements des contrats
aidés a pour autant conduit à une hausse du nombre de bénéficiaires du RSA
entre 2017 et 2019, alors un recul de leur nombre depuis 2014. En 2019,
56 % des bénéficiaires de la prestation étaient encore au RSA depuis au
moins cinq ans et 16 % depuis au moins dix ans.
La prime d’activité a permis de limiter l’évolution du nombre de
bénéficiaires du RSA en favorisant la reprise d’activité
, grâce à la hausse
des ressources liées à l’emploi. En complément, le
département a souhaité
rendre attractif l’entrée dans un parcours de formation rémunéré
ou de
création d’entreprises en expérimentant depuis l’automne 2020 un revenu
supplémentaire
pour
les
bénéficiaires
concernés,
qui
concernait
1 980 bénéficiaires en mai 2021.
COUR DES COMPTES
6
La question de l’accompagnement
Seuls 35 % des bénéficiaires du RSA orientés en 2019 avaient signé
un contrat d’
engagements réciproques, en hausse de dix points depuis
2014. Trop de bénéficiaires, les deux tiers, sont directement orientés par le
département vers un parcours professionnel géré par Pôle emploi. Or, en
raison de leurs freins sociaux,
ils relèvent d’abord de l’accompagnement
social et socio-professionnel départemental. Cet accompagnement est
pénalisé par l’importance des flux annuels
(près de 20 000 en 2019), la
multiplicité et la profondeur des difficultés rencontrées, notamment en
matière de santé.
S’agissant du parcours professionnel, c’est l’accompagnement
global réalisé conjointement par un travailleur social du département et un
conseiller de Pôle emploi qui donne les meilleurs résultats de sortie dans
l’activité.
Encore marginal en 2019 (1 % des 66 461 bénéficiaires du RSA
orientés cette année-là), il bénéficiait pourtant de plus de moyens de la part
de Pôle emploi que les au
tres modalités d’accompagnement.
Le retour à l’emploi des bénéficiaires du RSA passe donc par un
accompagnement autant professionnel que social.
La faible mesure de ses effets pour les bénéficiaires
À la différence de Pôle emploi, le département ne suit pas
l’effet
ni
l’impact de
son accompagnement sur les bénéficiaires du RSA, alors qu
il
l’a pourtant prévu dans son plan d’insertion
.
À la demande du département, dont le reste à charge du RSA a réduit
la
capacité d’épargne
à 2,7 % de ses produits de gestion en 2019
, l’État a
repris
le financement et l’attribution du droit du RSA ainsi que l’orientation
en 2020. Il les a ensuite délégués à la CAF. L
’intégration
de ces opérations
par cet opérateur unique doit permettre d’améliorer la gestion des droits
des bénéficiaires, la construction d’une offre globale de services et
d’accroître l’autonomie des personnes concernées
.
Introduction
Ce cahier territorial
s’inscrit dans le cadre d’une évaluation de
politique publique portant sur les effets du RSA et des principaux
dispositifs d’aide qui sont octroyé
es dans sa continuité (
prime d’activité,
droits connexes) ainsi que sur l
es mesures d’accompagnement mis
es en
œuvre en complément des aides monétaires. Cette
évaluation vise en
particulier à répondre à quatre questions :
-
le RSA bénéficie-t-il effectivement aux personnes auxquelles il est
destiné ? (pertinence et utilité)
-
dans quelle mesure le RSA permet-il de sortir de la pauvreté ?
(efficacité et impact)
-
dans quelle mesure le RSA facilite-t-
il l’accès à l’emploi
? (efficacité
et cohérence externe)
-
dans quelle mesure l’accompagnement est
-il réel et efficace ?
(efficacité et cohérence interne)
Ces questions évaluatives sont complétées par une analyse des
modalités de financement et de pilotage de cette politique publique.
L’évaluation
repose sur un volet national et sur neuf cahiers territoriaux.
Ces cahiers examinent le rôle des conseils départementaux, des caisses
d’allocation familiales (CAF)
, des caisses de la MSA et de Pôle Emploi,
acteurs majeurs du dispositif, et quand cela est justifié, celui des autres
acteurs impliqués (notamment communes et intercommunalités, à travers
les interventions des CCAS et CIAS, ainsi que le secteur associatif).
La Réunion
est l’un des neuf territoires qui font l’objet de ces
enquêtes territoriales
, avec l’Allier, l’Aude, la Gironde, l’Ille
-et-Vilaine, le
Pas-de-Calais, le Bas-Rhin, la Seine-Saint-Denis et la Martinique.
L’échantillon peut se diviser en quatre catégories
: les territoires
ultramarins (dont La Réunion), les départements ruraux et faiblement
peuplés, les départements urbains et relativement pauvres et les
départements urbains à métropole régionale.
Ces enquêtes ont un schéma commun portant sur :
-
la stratégie des acteurs et la bonne articulation de leur intervention ;
-
les moyens mobilisés et leur financement;
COUR DES COMPTES
8
-
la gestion des allocations et l’accompagnement des bénéficiaires
;
-
les résultats de la politique d’insertion.
La loi n° 2008-1249 du 1
er
décembre 2008 mettant en place le RSA
a assigné trois objectifs à ce dispositif : assurer aux bénéficiaires des
moyens convenables d’existence afin de lutter contre la pauvreté ;
encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle et aider à
l’insertion sociale des bénéficiaires.
À cette fin, le RSA comprenait à sa création :
-
une allocation dite « RSA socle », destinée à assurer un minimum
garanti de ressources à ses bénéficiaires : il s’agit peu ou prou de la
reprise du revenu minimum d’insertion (RMI). Cette allocation
fonctionne de façon différentielle : si le bénéficiaire perçoit un euro
de revenu d’activité, le montant de son RSA socle baisse du même
montant ;
-
une allocation dite « RSA activité » : elle venait compléter, au-delà du
socle garanti, des revenus d’activité faibles pour ceux des
bénéficiaires en disposant. Il s’agis
sait de la principale innovation du
RSA par rapport au RMI : en fournissant un complément de revenu
d’activité, le RSA activité visait à lutter contre le phénomène des
travailleurs pauvres et à éviter la formation de trappes à inactivité ;
-
un accompagnement social et / ou professionnel visant au retour à
l’emploi
et s’inscrivant dans une logique de droits et devoirs pour les
personnes au RSA socle.
Le RSA a été mis en place le 1
er
janvier 2011 dans les départements
d’outre
-mer.
En 2016, le « RSA activit
é » a été remplacé par la prime d’activité,
dans laquelle a également été fusionnée la prime pour l’emploi (ou PPE,
autre complément de revenu qui prenait quant à lui la forme d’un crédit
d’impôt). En conséquence, une partie des objectifs de la loi de 2008
sont
dorénavant pris en charge par la prime d’activité.
Fin 2019, La Réunion compte 95 066 bénéficiaires du RSA et
101 217 selon les données consolidées qui intègrent les régularisations de
paiement aux bénéficiaires.
L’année 2020 ayant été marquée par u
ne augmentation brusque et
importante du nombre d’allocataires dont le caractère durable n’est pas
certain, il a été jugé plus approprié de calculer les principaux agrégats et
ratios de dépenses sur la bases de données 2019.
Chapitre I
Le déploiement du RSA
à La Réunion
I -
Le contexte économique et social du territoire
S’étendant sur 2
500 kilomètres carrés, soit la moitié d’un
département métropolitain, La Réunion est une île de l’océan Indien de
854 000 habitants, trois fois plus densément peuplée que la France
métropolitaine. La population est concentrée sur les trois quarts de son
littoral allant du nord-est (Saint-
Benoît) vers l’ouest puis au sud
(Saint-Joseph). Les autres habitants vivent dans les hauts et à la marge dans
les cirques de Cilaos, Mafate et de Salazie situés au centre de l’île.
La vie socio-
économique s’organise autour de 24 communes
appartenant à quatre régions : le nord autour du chef-lieu de Saint-Denis
(147 000 habitants) et son agglomération regroupés dans la communauté
intercommunale du nord de La Réunion (CINOR), l’ouest plus riche autour
de la commune de Saint-Paul (106 000 habitants) et la communauté
d'agglomération du Territoire de la Côte Ouest (TCO), l’est plus pauvre
comprenant les communes de Saint-André (56 000 habitants) et de
Saint-Benoît
(38
000
habitants)
intégrées
dans
la
communauté
intercommunale de La Réunion Est (CIREST) et le sud articulé en deux
communautés d’agglomération, la communauté intercommunale des villes
solidaires (CIVIS) regroupée autour de Saint-Pierre (84 000 habitants) et
de Saint-Louis (54
000 habitants) et la communauté d’agglomération du
Sud de l’ile de La Ré
union (CASUD) autour du Tampon (76 000 habitants)
et de Saint-Joseph (38 000 habitants).
COUR DES COMPTES
10
A -
La forte précarité fruit
d’une
démographie
plus dynamique que l’économie
1 -
La croissance démographique
plus soutenue qu’en métropole
La population réunionnaise continue de croître à un rythme
supérieur à celui de la France (0,5 % en moyenne annuelle entre 2012 et
2017 contre 0,4 % en moyenne nationale
). La Réunion n’a pas achevé sa
transition démographique, l’indicateur conjoncturel de fécondité (ICF) y
demeure plus élevé qu’en métropole (2,4 enfants par femme en âge de
procréer contre 1,99 en 2013) ; La Réunion constitue avec la Guyane et
Mayotte l’un des départements les plus jeunes de France, comptant 23,
1 %
d’habitants âgés de moins de 15 ans en 2017 contre 18,1 en moyenne
).
La population réunionnaise commence à vieillir : si les personnes
âgées de 60 ans ou plus ne regroupaient que 16,3 % de la population
réunionnaise en 2017, contre 25,5 % pour la population française, leur
nombre y progresse plus fortement depuis 2010 (+ 5,1 % par an en
moyenne contre + 2 % au niveau national).
2 -
L’économie tirée par les dépenses publiques davantage
que l’activité privée
Depuis la crise de 2009, l’économie réunionnaise bénéficie d’une
croissance économique significative, autour de 3 % annuels entre 2014 et
2017, 1,7 % en 2018 et 2,2 % en 2019. En 2019, le produit intérieur brut
(PIB) réunionnais par habitant atteignait 64 % du niveau national
(22 900 euros).
La consommation des ménages,
stimulée par l’accélération
simultanée des revenus d’activité et des prestations sociales
, est de loin le
premier moteur de la croissance : elle y contribue pour 1,6 point sur 2,2 en
2019. Les dépenses de consommation des administrations publiques
constituent le deuxième moteur (0,9 point sur 2,2), l’investissement le
troisième (0,5 points)
ce dernier progressant beaucoup moins vite
qu’entre 2014 et 2017
1
.
1
L’inv
estissement dans la construction est contrasté du fait du ralentissement du chantier
de la nouvelle route du littorale (NRL) à la suite du contentieux sur la carrière fournissant
les moellons. L
’investissement privé
se porte bien grâce à
des crédits à l’ha
bitat des
ménages en forte hausse dans un conte
xte de taux d’intérêt historiquement bas.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA À LA RÉUNION
11
L’économie réunionnaise reste très dépendante des importations
: en
2019, La Réunion a importé 5,3 milliards d’euros de biens et en a exporté
361 millions, principalement du poisson, du rhum et du sucre. Malgré un
contexte social mouvementé (gilets jaunes), La Réunion a accueilli en 2019
plus de 533 000 touristes extérieurs (hors croisiéristes).
3 -
Une population très fragile socialement
La Réunion souffre d’un chômage structurellement élevé
, avec près
de 134
000 demandeurs d’emploi inscrits en catégorie A
2
en décembre
2019 : son taux s’établit à 2
1 % en 2019, soit près de trois fois le niveau
national (8,4 %), en baisse de cinq points par rapport à 2014. Cette baisse
s’accompagne d’une diminution du taux d’emploi en raison de sorties plus
fréquentes du marché du travail. Pour la quatrième année consécutive, la
population active diminue
: le taux d’emploi suivi par
Pôle emploi a reculé
de quatre points pour s’établir en 2019 à 5
9 % (72 % en métropole). Entre
2015 et 2018, c’est la bascule des personnes en emploi vers le halo autour
du chômage
3
qui avait conduit à la diminution de la population active. En
2019, ce sont les chômeurs qui s’éloignent du marché du travail pour
devenir personnes au foyer ou retraitées.
Les causes de ce chômage sont structurelles, principalement
démographiques et sociologiques : la croissance démographique soutenue,
l’isolement géographique des hauts par rapport aux grands centres urbains
et économiques, les difficultés de mobilité extra et intra-insulaire et un
niveau de qualification inférieur ; 39,5 % de la population ne dispose
d’aucun diplôme ou d’un certificat d'études primaires, contre 22,
8 % en
France en 2017.
Fin 2019, 42 %
des demandeurs d’emploi inscrits
en catégorie A étaient
bénéficiaires du RSA, soit deux fois plus qu’au niveau national (1
9 %).
La Réunion subit une forte précarité monétaire : en 2017, 38 % de
sa population, soit 325 000 habitants, vivait sous le seuil de pauvreté
monétaire métropolitaine (1 100 euros en 2017), contre 14,5 % en
métropole. Le département compte en proportion deux fois plus de familles
mono
parentales qu’en France
(21 % contre 9,8 % en 2017).
2
Regroupant les personnes sans emploi, tenue d'accomplir des actes positifs de
recherche d'emploi, à la recherche d'un emploi quel que soit le type de contrat (CDI,
CDD, à temps plein, à temps partiel, temporaire ou saisonnier.
3
Calculé par l'Insee à partir de l'enquête emploi, ce halo est constitué des personnes qui
ne sont pas disponibles rapidement pour travailler (deux semaines) ou qui ne
recherchent pas activement un emploi.
COUR DES COMPTES
12
Par conséquent, un tiers de la population est couverte par les
prestations
légales versées par la caisse d’allocations familiales (CAF), soit
279 956 allocataires en 2019. Au total, le nombre de personnes couvertes
(conjoints, enfants et autres personnes à charge compris) s’élève à
662 598 personnes, soit 78 % de la population réunionnaise. Près de la
moitié des allocataires de la CAF sont considérés comme à bas revenus
4
.
En outre, La Réunion présente le niveau le plus élevé de couverture
de la population par le RSA avec 230 155 bénéficiaires du RSA et leurs
ayants droits, soit 27 % de la population contre 20,3 % de la population des
départements d’outre
-mer (DOM) et 5,7 % en métropole en 2018.
Enfin, la population réunionnaise souffre de problèmes de santé, de
maladie chronique comme le diabète ou liée à la surconsommation d’alcoo
l
et de sucre, ainsi que du manque de logements pour personnes seules à la
suite de la décohabitation consécutive aux départs des habitants vers les
zones urbaines.
B -
Un marché de l’emploi dynamique qui n’absorbe
pas la population active
1 -
Une population en âge de travailler, croissante et moins active
qu’en métropole
Si la population des 15 à 64 ans, en âge de travailler, est croissante
et supérieure en proportion à la moyenne nationale (66 contre 62 %), la
proportion de la population active est plus faible
qu’
au niveau national : le
taux d'activité des 15 à 64 ans y atteignait 69,6 % en 2017 (contre 74,1 %
au niveau national). Surtout, la part des actifs ayant un emploi est très
inférieure à la moyenne : 46 % contre 63,7 % en 2017.
La population active compte en proportion davantage de personnes
sans activité professionnelle et,
dans une moindre mesure, plus d’employés
et d’ouvriers qu’au niveau national.
4
Le nombre d’allocataires à bas reve
nus de la CAF (percevant moins 1096 euros par
mois) a baissé de 0,8 % depuis 2019, mais reste à un niveau très élevé avec 155 871
allocataires pour 363 251 personnes couvertes.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA À LA RÉUNION
13
2 -
Le secteur privé, principal créateur d’emplois
Fin 2019, 265 000 salariés travaillent à La Réunion, secteurs privé
et public confondus.
Après une fin d’année 2018 difficile
du fait des blocages routiers
des gilets jaunes et du
ralentissement de la construction, l’emploi salarié
est reparti à la hausse en 2019 (+ 4,2 % soit + 10 600 salariés) à un rythme
supérieur au niveau national (+ 1,1 %).
Un tiers des salariés de l’île travaillent dans le secteur public
, en
progression de 1,2 % en 2019. La volonté de devenir agent public, notamment
municipal, reste très ancrée dans la population en âge de travailler.
Le secteur privé se montre le plus dynamique et crée l’essentiel de
l’emploi (9 600 emplois en 2019 ; + 5,
6 %
), notamment l’hôtell
erie
restauration (1 600 emplois ; + 18,4 %) ; 2019 fut la quatrième année de
hausse consécutive de création d’entreprises à
La Réunion.
3 -
Des besoins croissants de
main d’œuvre dans les services
et en contrat durable
Entre 2011 et 2019, le nombre d’intentions d’embauche pour
l’année suivante recensées par
Pôle emploi a plus que doublé, à un rythme
supérieur au niveau national : il est passé de 14 400 à 31 700, soit une
progression plus forte qu’en moyenne nationale (+ 11
9 % contre + 75 %).
a)
Une part plus
importante d’emplois durables
En 2019, 70 % des projets de recrutement sont des emplois durables,
40 % de CDI et 30 % de contrats de six mois ou plus, soit une proportion
de cinq points plus élevée qu’au niveau national
, grâce à une enveloppe
d’emplois aidés autorisés par l’État la plus
élevée de France (12 000 en
2019) malgré sa diminution depuis 2017 (20 000 en 2016).
Les emplois saisonniers, principalement dans les secteurs de
l’agriculture et de l’industrie agroalimentaire liés à la campagne sucrière,
ne représentaient en 2019 que 20 %
des intentions d’embauche, soit
14
points de moins qu’au niveau nationa
l.
Au cours de l’année 2019, plus de 370 000 déclarations préalables à
l’embauche (DPAE) ont été déposées par les employeurs réunionnais. La
moitié des déclarations d’embauche relèvent de l’intérim (5
1 %), 39 % des
CDD et contrats aidés et 10 % des CDI. Comparée au niveau national, la
proportion de déclarations d’embauche est supérieure en intérim de quatre
points et en CDI de deux points.
A contrario
, la part des CDD est inférieure
de six points.
COUR DES COMPTES
14
b)
Les services représentent plus des deux tiers des besoins
d
e main d’œuvre
En 2019, 68 %
des besoins en main d’œuvre à La Réunion
concernaient les services, dont 55 % les seuls services aux particuliers, soit
18 points de plus qu’au niveau national. Ceci s’explique principalement par
la part supérieure d’emplois en contrat aidé dans l’administration publique,
l’enseignement, l’action sociale et le secteur associatif.
A contrario
, les
services aux entreprises sont moins présents à La Réunion
13 % des
besoins recensés, soit deux fois moins qu’au niveau na
tional. La part des
intentions d’embauche dans la construction est supérieure au niveau
national (12 % contre 7 %) grâce au poids très important de la commande
publique locale.
Près des trois quarts des DPAE hors intérim concernent les services
(73 %) : 48 % dans les services aux particuliers et 25 % dans les services
aux entreprises.
Dans l’ensemble, plus de la moitié des 30 000 offres d’emploi en
2019 concernaient
les métiers de l’hôtellerie
-restauration animation,
tourisme et loisirs, du commerce et des services à la personne et à la
collectivité, dans des proportions supérieures à la moyenne nationale
5
.
Les fonctions liées à la vente, au tourisme et aux services regroupent
un tiers des besoins des employeurs : des agents d’entretien de locaux et
des employés polyvalents de la restauration, dont les trois quarts relèvent
du secteur public, les écoles principalement. Les autres métiers, recherchés
majoritairement par le secteur privé (hors associations), sont les employés
de libre-service, les aides à domicile, les caissiers, les agents de sécurité,
les serveurs.
Les fonctions sociales et médico-sociales couvrent 17 % des
besoins. Les surveillants d’établissements sc
olaires sont recherchés par le
secteur public et les professionnels de l’animation socio
-culturelle, les
formateurs et les éducateurs spécialisés le sont surtout par les associations.
Le secteur privé recrute surtout des infirmiers et des aides-soignants.
Les métiers de l’agriculture et des espaces verts représentent 1
4 %
des besoins. Le métier de jardinier est le plus recherché tous employeurs
confondus, essentiellement par les associations (d’insertion) et le secteur
public. Le secteur privé recrute des ouvriers agricoles. Les ouvriers de la
construction et du bâtiment sont également très recherchés à La Réunion
quasi-exclusivement par le secteur privé (hors associations).
5
Selon les données de Pôle emploi, l
’hôtellerie, restauration, animation, tourisme et
loisirs (19 % contre au 12 % au niveau national), le commerce, vente et grande
distribution (18 % contre 16 %) et les services à la personne et à la collectivité (15 %
contre 17 %).
LE DÉPLOIEMENT DU RSA À LA RÉUNION
15
En revanche, les métiers de l’encadrement ne représentent que
6 %
des projets de recrutement, soit
deux fois moins en proportion qu’au niveau
national.
En 2019, les employeurs réunionnais anticipaient des difficultés de
recrutement pour un tiers des projets. Cette proportion a progressé de
huit points depuis 2011 mais elle est moins i
mportante qu’au niveau
national (50 % soit 12 points de plus depuis 2011). Ces difficultés
concernent d’abord l’hôtellerie
-
restauration, la construction, l’industrie et
la sécurité.
c)
Un marché de l’emploi dynamique sauf dans l’est de La Réunion
Selon la classification de Pôle emploi, le département de La Réunion
comprend deux bassins ruraux présentant de faibles taux d’activité (est et
sud) et deux bassins plus urbains qui se caractérisent par des taux de
chômage élevés.
La répartition des DPAE par bassin m
ontre que l’est de La Réunion
échappe à la dynamique du marché local de l’emploi
6
.
II -
La stratégie des acteurs et leur articulation
En 2019, 60 % des bénéficiaires du RSA sont des femmes, 40 %
sont des personnes isolées avec enfants ; de plus, la part des couples sans
enfants s’élève à
4 %
. Le nombre d’enfants à charge couverts par la
prestation
s’él
evait à environ 106 100 enfants en 2019.
Plus de la moitié des bénéficiaires sont âgés de 25 à 49 ans, 7 % ont
moins de 25 ans et 30 % 50 ans et plus. En 2019, 6,4 % des bénéficiaires
du RSA (6
468) avaient 62 ans et plus, soit l’âge légal de départ à la
retraite et au-delà ; 471 bénéficiaires du RSA (0,5 %) étaient âgés de 70 ans
et plus.
En 2019, 16 % des bénéficiaires percevaient un montant majoré de
RSA : ce sont les parents isolés ayant un ou des enfants nés ou à naître ; la
quasi-totalité des foyers allocataires du RSA majoré sont des familles
monoparentales (93 %). Les femmes se retrouvent à la tête des familles
monoparentales dans 98 % des cas et 66 %
d’entre elles ont plus d’un
enfant à charge.
6
4 % des DPAE alors qu’il représente 15 % de la population du département
.
COUR DES COMPTES
16
En 2019, 12 % des bénéficiaires du RSA étaient entrés dans le
dispositif il y a moins d’un an
; 56 % des bénéficiaires de la prestation y
étaient depuis au moins cinq ans et 16 % depuis au moins dix ans.
12 %
des bénéficiaires du RSA perçoivent la prime d’activité,
davantage les bénéficiaires du RSA socle que les bénéficiaires du RSA
majoré. La majorité des bénéficiaires du RSA majoré (92 %) ne cumulent
pas cette prestation avec la
prime d’activité.
A -
Le département
répond au diagnostic mais n’évalue
pas son action
1 -
Des objectifs cohérents avec le diagnostic du programme
départemental
d’insertion
Consacré chef de file de l’action sociale par la loi, le
département, a
adopté son progra
mme départemental d’insertion (PDI) pour 2016 à 2018,
qu’il a prorogé jusqu’en 2021.
Le diagnostic de 2015,
sur lequel s’est appuyé le PDI
, met en
exergue la situation d’isolement très majoritaire des bénéficiaires du RSA
(81 %) avec ou sans enfants, (respectivement 41 % et 40 %
), l’ancienneté
dans le dispositif préjudiciable à l’insertion
7
ainsi que les nombreuses et
profondes difficultés sociales, s’agissant tant du logement avec un tiers des
bénéficiaires hébergés dans leur famille par manque de logements pour
personne seule, que de santé parmi les bénéficiaires âgés de plus de 50 ans
et d’illettrisme.
La part des bénéficiaires du RSA parmi la population est plus élevée
dans les communes rurales, à l’est et au sud ainsi qu’à Saint
-Leu et
Trois-bassins dan
s l’ouest. S’agissant des caractéristiques d’activité
professionnelle, quatre bénéficiaires du RSA sur cinq disposent d’une
expérience professionnelle mais un tiers seulement d’un diplôme.
Le programme départemental d’insertion définit
la politique
départe
mentale d’accompagnement social et professionnel, recense les besoins
et l’offre locale d’insertion et planifie les actions d’insertion correspondantes
conformément aux dispositions de l’article L.263
-
1 du code de l’action sociale
et de la famille (CASF).
Pour la mise en œuvre du PDI, le
département conclut
avec les parties intéressées un pacte territorial d’insertion (PTI), conformément
aux dispositions de l’article. L. 263
-2 du code précédent.
7
En 2015, 23% des foyers bénéficiaires sont dans le dispositif depuis plus de dix ans.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA À LA RÉUNION
17
L’actuel PDI cherche à mobiliser l’ensemble des acteurs afin
d’apporter une réponse adaptée à la situation de chaque individu dans un
contexte budgétaire contraint.
À partir de la situation des bénéficiaires du RSA considérée dans sa
globalité (situation sociale, familiale, économique, niveau scolaire,
motivation,
difficultés particulières), l’objectif est de construire un
parcours d’insertion sans rupture qui peut se traduire par un
accompagnement social et une formation de remobilisation suivis, le cas
échéant, par une formation de professionnalisation pour conduire à une
insertion professionnelle durable.
Les objectifs du PDI 2016 - 2018 répondent à la plupart des constats
posés
par
son
diagnostic.
Ils
donnent
la
priorité
à
l’insertion
professionnelle par l’activité économique (IAE) tant par les contrats aidés
qu
e par le soutien à la création d’entreprises, à la formation professionnelle
et contre l’illettrisme, à l’aide à la mobilité et à l’insertion sociale pour lever
les
freins
à
l’activité
par
des
nombreux
dispositifs
d’aide
et
d’accompagnement
8
.
En outre, le PDI cherche à développer une meilleure coordination
entre acteurs : il propose un service de proximité avec une maison du
département dans chaque commune, la simplification administrative avec
des guichets, dossiers et référents uniques et l’expérimentation de la bourse
pour l’emploi pour 3 500 bénéficiaires du RSA
: il s’agit d’un fichier partagé
de candidatures pour ajuster l’offre de
formation, en fonction des besoins
réels, un meilleur accès aux dispositifs mobilisables et aux offres d’emplois.
Enfin, le plan projette de développer une culture de l’évaluation de
ses actions, dans la perspective du PTI.
2 -
Des dispositifs mettant en œuvre les objectifs à l’exception
de l’évaluation
Alors que les principales mesures d’insertion sociale mobilisées par
le précédent PDI étaient financières
9
, le département a essayé de
développer davantage d’actions d’accompagnement
, de prévention et de
sensibilisation.
8
À la jeunesse, aux jeunes parents, à la prévention en matière de santé, à la lutte contre
les addictions, à la prise en charge psychologique et psychiatrique, à l’aide au logement
pour y accéder ou s’y maintenir et à l’accès à la culture et au sport
.
9
Le fonds de solidarité logement (FSL) représentai
t 98 % des mesures d’insertion
sociale et les contrats aidés
plus des deux tiers des mesures d’insertion
professionnelles
mobilisées (68 %).
COUR DES COMPTES
18
Les dispositifs proposés répondent aux difficultés repérées par le
diagnostic, par exemple, s’agissant de l’insertion sociale avec 1
000 actions
annuelles de lutte contre l’illettrisme, 2
200 formations individuelles et
4 000 jeunes accompagnés
ou encore la garde des enfants jusqu’à leur
entrée en scolarité au bénéfice des bénéficiaires du RSA isolés ayant à
charge un enfant né ou à naître.
En revanche, s’agissant de l’IAE, le PDI prévoit deux fois moins de
contrats aidés dans le secteur marchand que non marchand, alors que le
secteur marchand est le plus dynamique économiquement et que ses taux
d’insertion durable dans l’emploi sont supérieurs au secteur non marchand
(50 % contre 20 %). C
eci s’explique
par les taux de financement inférieurs
dans le secteur marchand par rapport au secteur non marchand (50 contre
70 %)
et
par
la
préférence
des
entreprises
pour
les
contrats
d’apprentissage
: leurs bénéficiaires sont plus jeunes et leur intervention
est mieux financée.
Certains
dispositifs n’ont pu être mis en œuvre faute de moyens
dédiés à leur animation,
comme la bourse de l’emploi. Elle a été
réintroduite sous la forme du dispositif parcours pour l’emploi dans le PTI,
sa mise en œuvre nécessitant des partenariats. Ce parcours pour l’emploi a
vocation
à
favoriser
l’insertion
professionnelle
durable
par
un
accompagnement renforcé et la mobilisation des acteurs du monde
économique.
S’agissant
du
logement,
le
PDI
renvoie
au
programme
départemental
d’action pour le logement et l’héb
ergement des personnes
défavorisées (PDALH
10
), les pistes d’action en faveur des bénéficiaires du
RSA comme la modulation du loyer, la construction de studios dans les
nouvelles opérations immobilières, l’étude des modalités avec les
partenaires (dont la CA
F) pour faciliter l’accès dans le parc privé.
En revanche, l’évaluation des dispositifs du RSA n’a pas été mise
en œuvre à cause, selon le
département, de la mobilisation prioritaire sur la
contribution à la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté.
Ce dernier a par ailleurs conclu des conventions et partenariats avec
d’autres acteurs en matière d’accompagnement des bénéficiaires du
RSA, notamment les missions locales et les associations intervenant dans
la création d’entreprises et le soutien à l’entreprenariat.
10
Le PDALH considère les bénéficiaires du RSA comme une problématique commune
à la majorité des personnes défavorisées pouvant bénéficier des actions du plan et non
pas comme une problématique complexifiant une situation d’ores et déjà précaire.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA À LA RÉUNION
19
B -
La CAF et Pôle emploi appliquent leurs stratégies
nationales
1 -
La CAF offre ses prestations aux bénéficiaires du RSA
La caisse d'allocations familiales (CAF) de La Réunion verse les
prestations familiales et sociales prévues par la loi et développe une politique
d’action sociale qui vise à mettre à la disposition des familles et de leurs
enfants des équipements sociaux. Elle gère également le régime agricole.
Le département
lui a délégué la compétence en matière d’instruction
et d’ouverture des droits au RSA aux termes de la convention cadre
départementale du RSA conclue en 2013. La CAF a également conclu avec
le département
une convention pour la gestion du RSA jusqu’au 31
décembre 2019. Outre quelques délégations ponctuelles de compétences,
s’agissant par exemple de la gestion de la fraude au RSA par la
qualification et la gestion des sanctions, la CAF assure aux bénéficiaires
du RSA un service équivalent à l’ensemble des allocataires de la br
anche
famille, tout particulièrement pour les familles monoparentales et les
modes de garde de la petite enfance.
La CAF ne réalise aucune action en propre en matière
d’accompagnement des bénéficiaires du RSA, fut
-ce par délégation du
département. À par
t l’allocation du RSA elle
-même, elle mobilise en leur
faveur ses dispositifs d’action sociale
11
. Un règlement intérieur fixe le
cadre de ces aides financières, la qualité des bénéficiaires, la nature, le
montant et leurs conditions d’attribution.
L
’action sociale développée à la CAF de La Réunion concerne
l’ensemble des familles avec enfants. Elle agit pour le développement de
services aux familles allocataires dans cinq domaines : le développement de
l’offre d’accueil du jeune enfant et l’accompagn
ement des parcours éducatifs
des enfants de trois à onze ans, le soutien aux jeunes de 12 à 25 ans dans leur
parcours d’accès à l’autonomie, la valorisation du rôle des parents et la
prévention de leurs difficultés éventuelles, le soutien aux politiques de
logement et la contribution à l’accompagnement social des familles et au
développement de l’animation de la vie sociale. Le socle de services n’a pas
fait l’objet d’adaptations à la demande du
département, comme la convention
cadre de gestion du RSA lui a en laissait pourtant la possibilité.
11
Les orientations définies par le conseil d’Administration de la CAF en matière
d’action sociale s’inscrivent dans les axes de la convention d’objectifs et d
e gestion
(COG) nationale conclu par l’État avec la caisse nationale d'allocations familiales
(Cnaf) et reprises dans son contrat pluriannuel d'objectifs et de gestion (CPOG) conclue
avec la Cnaf.
COUR DES COMPTES
20
La CAF est intégrée dans les dispositifs du PDI concernant la
meilleure articulation des dispositifs pour les situations des familles
monoparentales,
l’analyse des données sur le logement des bénéficiaires
du RSA et leur accès aux droits à la retraite.
2 -
Pôle e
mploi accompagne l’insertion professionnelle
des bénéficiaires du RSA
a)
Il applique aux bénéficiaires du RSA les mêmes parcours
qu’aux demandeurs d’emploi
Définie au niveau national, la stratégie de Pôle emploi
s’applique
dans tous les territoires, en intégrant les réalités locales.
Pôle emploi a conclu avec le département une convention cadre de
coopération pour l’insertion des demandeurs d’emploi
s les plus fragilisés
qui a pour objet : la mobilisation des contrats aidés autorisés par la
convention annuelle d’objectifs et de moyens (CAOM) conclue entre le
département
et l’État, l’accompagnement à la mobilité, la création
d’entreprises et le
positionnement des bénéficiaires du RSA sur le
dispositif de droit commun (formation / prestation…).
Pôle emploi applique aux bénéficiaires du RSA les parcours
d’accompagnement à l’emploi prévus au niveau national pour l’ensemble
des demandeurs d’emplois
(suivis, guidés, renforcés et global).
Pour l’ensemble des demandeurs d’emploi, le choix d’un parcours
emploi précis ne dépend pas de l’appartenance
a priori
à une catégorie, mais
de l’analyse de la situation personnelle spécifique
: les bénéficiaires du RSA
regroupent des profils aussi divers que le jeune diplômé de plus de 25 ans
proche de l’emploi
ou
la personne qui pâtit d’importants freins sociaux.
b)
L’accompagnement global et les clauses d’insertion
des marchés publics
Outre la convention cadre, Pôle emploi a conclu différentes
conventions avec le département
et la CAF pour l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA : celle
de 2018 portant sur la mise en œuvre de
l’accompagnement global pour l’insertion des demandeurs d’emplois les
plus fragilisés et celle
portant sur le développement de la clause d’insertion
dans les marchés publics.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA À LA RÉUNION
21
Dans le cadre de l’accompagnement global,
Pôle emploi assure
l’accompagnement des bénéficiaires du RSA inscrits
comme demandeurs
d’emploi sans financement départemental et
, parallèlement, le département
mobilise ses moyens et développe des actions sociales au bénéfice des
bénéficiaires du RSA et de l’ensemble des demandeurs d’emplois qui en
ont besoin. Il s’agit d’
une prise en charge conjointe des besoins sociaux et
professionnels par un conseiller de Pôle emploi et un travailleur social
départemental à temps plein sur le dispositif.
Pôle emploi et le département collaborent également pour mobiliser
les clauses d’i
nsertion des marchés publics départementaux au service des
personnes les plus fragiles dont les bénéficiaires du RSA. Pôle emploi est
le référent pour le recrutement et l'accompagnement de la relation entre
l'entreprise attributaire et le bénéficiaire (20
000 heures d’insertion
annuelles).
Au-delà des conventions, des actions significatives peuvent se mettre
en place sur la base d’un contact informel
,
à l’instar du plan « masques » en
2020 où le départemental et Pôle emploi se sont associés pour faire recruter
des bénéficiaires du RSA à l’occasion de la production de masques.
C -
Le pacte territorial d’insertion en partie redondant
avec le PDI
Le PTI a pour objectif d’articuler les différentes interventions des
acteurs concernés afin de garantir une meilleure prise en charge des publics
communs.
Le PTI de La Réunion a été élaboré en collaboration avec l’ensemble
des acteurs de l’insertion
,
sur la base d’un diagnostic partagé de la situation
sociale et économique du territoire et des bénéficiaires du RSA. Les acteurs
de l’économie marchande ont été associés
, notamment au travers du
dispositif du parcours pour l’emploi.
Eu égard au cumul de problématiques de nombreux bénéficiaires,
un de ses objectifs principaux est de reconsidérer le cadre territorial
d’intervention pour passer d’une logique d’accumulation de dispositifs et
de mesures à une logique d’articulation et d’optimisation.
COUR DES COMPTES
22
Le PTI préparé reprend les principaux objectifs du PDI
12
et prévoit
20 actions dont un tiers sont redondantes avec les objectifs du PDI
13
. Il en
décline d’autres de façon très générale comme l’insertion sociale et
professionnelle de proximité, la facilitation de l’accès à l’emploi et à la
formation des bénéficiaires du RSA ou le parcours pour l’emp
loi.
Les actions nouvelles relèvent de la coordination entre les
cocontractants, par exemple la désignation d’un médecin référent par le
département pour les bénéficiaires rencontrant des problèmes de santé ou,
de façon très générale,
la création d’insta
nces locales de coordination pour
mettre en œuvre le PDI et le PTI, les moyens d’animation et de pilotage, la
mise en cohérence des politiques d’insertion, l’information et la
sensibilisation des agents en charge de l’accompagnement.
Le PTI reprend les actions du PDI nécessitant le concours des
partenaires et propose de nouvelles actions car il n’a pas pu être intégré,
faute de temps, dans un document unique réunissant les deux plans, comme
le département en avait initialement le projet. À la différence des autres
partenaires, le PTI n’était toujours pas signé fin décembre 2020 par le
département
, dans l’attente, comme l’a indiqué ce dernier, de la signature
par la région.
12
Garantir une prise en charge globale des publics en développant et facilitant le rôle
d’interface du référent unique de l’allocataire avec les autres acteurs de l’insertion,
rendre les politiques d’insertion plus lisible grâce à une approche coordonnée pour
davantage de complémentarités, faciliter l’accès aux droits et à l’offre d’insertion et
inscrire l’insertion sociale et professionnelle dans une dynamique de retour à l’emploi
durable.
13
À l’instar de l’
accueil social de proximité,
de l’
accès au juste droit et à la santé, de
l’
illettrisme, de la création et du
développement d’entreprises,
de la mobilité et de la
coopération régionale,
de l’insertion des jeunes ou de l’élévation du
niveau de
qualification des bénéficiaires du RSA.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA À LA RÉUNION
23
______________________ CONCLUSION ______________________
Dans un contexte socio-économique de grande précarité, le
programme départemental
d’insertion (PDI) fait le choix de l’insertion par
l’activité autant que par la levée de freins sociaux. L’accompagnement
professionnel privilégie les contrats aidés dans les secteur public et
associatif alors que le secteur marchand crée dav
antage d’activités et
d’emplois. Les dispositifs d’accompagnement social couvrent bien tous les
risques liés notamment au logement et à la santé. Il est toutefois regrettable
que le programme territorial qui coordonne les interventions des
nombreux partena
ires n’a toujours pas été signé début 2021 et que
l’évaluation des actions retenues au PDI n’a pas été réalisée par le
département.
La CAF et Pôle emploi appliquent quant à eux leurs stratégies
nationales respectives : la première offre ses prestations sociales aux
bénéficiaires
du
RSA ;
le
second
accompagne
leur
insertion
professionnelle.
Chapitre II
La dépense engagée au titre du RSA
et son financement
I -
Les moyens mis en œuvre
et la dépense associée
A -
La hausse du RSA à la suite de la baisse des contrats
aidés et de sa revalorisation
Entre 2009 et 2019, le montant des allocations financées par le
département (RSA hors RSO) a cru de 52 %, alors que le nombre de
bénéficiaires du RSA n’a progressé que de 2
8 %. Le nombre de
bénéficiaires du RSA a diminué entre 2014 et 2017 avant de croître à
nouveau.
Entre 2014 et 2019, le montant des allocations versées au seul titre
du RSA (hors RSO), a augmenté de 17,4 % (de 530,7
M€ en 2014 à
622,8
M€ en 2019
),
alors que le nombre de bénéficiaires du RSA n’a cru
que de 1,9 %. Le nombre de foyers payés dans le département au
31 décembre 2019 était de 95 066, contre 93 337 en 2014. La part des
bénéficiaires du RSA majoré a légèrement reculé, passant de 17 % en 2014
à 16 % en 2019.
COUR DES COMPTES
26
Graphique n° 1 :
évolutions du nombre des bénéficiaires du RSA
(socle et majoré) et du montant des allocations du RSA, hors RSO,
versées entre 2009 et 2019
Source : juridictions financières à partir des données du département
Les revalorisations légales annuelles expliquent principalement la
croissance de la dépense annuelle du RSA (hors RSO) depuis 2014 : son
montant mensuel a progressé de 12,1 % entre 2014 et 2019.
Les taux de croissance moyens annuels masquent des évolutions
contrastées concernant tant le nombre de bénéficiaires que la dépense.
Le retour des bénéficiaires de contrats aidés au RSA entraîne une
augmentation du nombre moyen de bénéficiaires payés, dès lors que leur
arrivée n’est pas compensée par un volume d’offre d’insertion équivalent,
ce qui fut le cas selon le département en 2015 et 2018.
À l’inverse, le nombre
de bénéficiaires du RSA en 2016 et 2017 a
baissé, grâce à la mobilisation des contrats aidés. Cependant, cette baisse
ne s’est pas accompagnée d’une diminution de la dépense d’allocation à
cause de la revalorisation du montant du RSA. L’augmentation du nom
bre
de bénéficiaires et de la dépense constatée à compter de 2017 résulte à la
fois de la revalorisation du montant du RSA et de la diminution notable du
nombre de contrats aidés autorisés dans le cadre de la CAOM.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
27
Graphique n° 2 :
évolution des nombres de contrats aidés autorisés
à La Réunion et par la CAOM État
département, dans les secteurs
marchand et non marchand de 2014 à 2019
Source : juridictions financières à partir des données du département
B -
Le bond de la prime
d’activité en 2019,
consécutif à sa revalorisation
En 2019, la prime d’activité
14
était versée par la CAF à 74 760 foyers
allocataires ; en ajoutant les ayants droit, la prestation couvrait
167 250 personnes. En un an, ce sont près de 15 000 personnes
supplémentaires, soit un quart de plus par rapport à 2018, qui en ont
bénéficié, grâce à la revalorisation de 90 euros du montant de la
bonification individuelle
15
. La prime d’activité concernait surtout les
personnes seules, les femmes avec et sans enfants (42 %), les hommes
plutôt sans enfants (26 %) et les couples pour un tiers (32 %).
Elle couvrait
8 % des R
éunionnais, soit moins qu’au niveau national (1
0 %).
Le montant moyen mensuel par allocataire s’élevait à 220 euros, ce
qui en fait un levier notable du retour ou du maintien dans l’activité
déclarée.
14
Qui est issue de la fusion en 2016 du RSA activité et de la prime
pour l’emploi
15
Accordée à chaque personne du foyer dont les revenus mensuels d’activité sont
supérieurs à 0,5 fois le salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), cette
bonification croit entre 0,5 et un SMIC, seuil au-delà duquel elle atteint son maximum.
COUR DES COMPTES
28
Le montant de la prime d'activité versée spécifiquement aux
bénéficiaires du RSA a cru de 16 % de 25,4 M
en 2018 à 29
M€
en 2019.
Elle s’est stabilisée en 2020 (+
2 %) à 29,7
M€
. Ils étaient 12 600 à la
percevoir en 2020, soit un montant moyen mensuel de 197 euros.
Par ailleurs, en 2019, 117 344 allocataires percevaient une aide au
logement, soit un nombre stable depuis 2018 (+ 1 %).
Un tiers des
habitants de La Réunion vivaient dans un logement couvert par les aides
au logement.
Le montant des allocations logement versées par la CAF aux seuls
bénéficiaires du RSA a cru légèrement de 3 % entre 2018 (215,7
M€
) et
2019 (223,1
M€). Elle s’est stabilisée en 2020 (+
2 %) à 226,7
M€
:
51 939
bénéficiaires du RSA l’ont perçu cette année
-là, soit un montant
moyen mensuel de 364 euros.
C -
Les moye
ns consacrés à l’accompagnement
des bénéficiaires du RSA
1 -
Les dispositifs
départementaux d’insertion touchent en bonne
partie les bénéficiaires du RSA
Depuis 2004, l’action du
département
a consisté à diversifier l’offre
d’insertion par le soutien à la création d’entreprises, à la mobilité
géographique et à la formation professionnelle, et à mobiliser plus
massivement les contrats aidés autorisés et financés par l’État dans le cadre
de la convention annuelle d’objectifs et de moyens (CAOM) conclue. Les
contrats aidés dans les secteurs non marchand et marchand étaient, selon
lui,
les seuls à même de représenter un volume d’offre d’insertion en
rapport avec le nombre élevé des bénéficiaires du RSA et de leur garantir
une amélioration certaine et rapide de leurs revenus. Il considère que ce
levier a été largement enta
mé par les décisions prises par l’État de diminuer
les taux de cofinancement des contrats, décourageant les employeurs
potentiels, puis d’en réduire le nombre autorisé de 24
500 en 2014 à
12 000 en 2019.
Le département finance par ailleurs des partenaires, les missions
locales, les associations d’insertion ainsi que ses propres dispositifs
d’insertion, constitués d’aides financières comme le fonds de solidarité
logement (FSL) et de mesures d’accompagnement destinées not
amment
aux jeunes.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
29
a)
Les contrats aidés
Le département oriente des bénéficiaires du RSA vers les contrats
aidés
qu’il cofinance avec l’État dans le cadre de la convention annuelle
d’objectifs et de moyens (CAOM) conclue et qui leur sont exclusivement
dédiés
:
les
contrats
uniques
d’insertion
(CUI),
les
contra
ts
d’accompagnement dans l’emploi (CAE) dit parcours emploi compétence
(PEC) marchands (172 en 2019) ou non (1 700), les contrats à durée
déterminée d’insertion (CDDI) (84). Le PEC
repose sur le triptyque
emploi - formation - accompagnement dans le secteur non marchand, soit :
un emploi permettant de développer des compétences transférables, un
accès facilité à la formation et un accompagnement continu par
l'employeur.
Malgré la réduction des quotas et des taux de financement par l’État,
le département en finançait encore près de 2 000 fin 2019, à 90 % dans le
secteur non marchand, soit 2,1 % du total des bénéficiaires du RSA pour
cette même année.
b)
Le financement des partenariats
Le département finance des partenaires et associations comme les
miss
ions locales pour l’insertion des jeunes, le comité d'accueil et d'actions
pour les R
éunionnais en mobilité (CNARM) pour l’aide à la mobilité des
Réunionnais en métropole (soutien aux séjours de prospection et aux
contrats d’alternance), le réseau point
chance
16
pour la gestion
administrative et financière des dossiers d’aides à la création ou la reprise
d’entreprises ainsi que des associations d’insertion pour les projets dits de
proximité. Ces derniers concernaient 628 contrats aidés en 2019, au travers
16
Qui réunit les chambres de commerce et d’industrie, des métiers et de l’artisanat,
l’association pour le droit à l’initiative par l’économie (ADIE), l’association Initiative
Réunion entreprendre, l’association intermédiaire (ADEL), la bout
ique de gestion
(BG), la co
uveuse d’entreprise à l’essai
REUSIT
, l’association développement rural
Réunion (AD2R).
COUR DES COMPTES
30
de chantiers d'insertion qui emploient des bénéficiaires du RSA sous la
forme de contrats PEC (CUI-CAE non marchands
17
) ou de CDDI
18
.
Les missions locales
19
ont reçu 7 450 jeunes bénéficiaires du RSA
ou enfants de
bénéficiaires du RSA en 2019, soit un tiers de plus qu’en
2018, à la suite de la demande du département
d’en prendre en charge
davantage, soit près de 14 % des jeunes suivis au total par les missions
locales.
Sur la base des partenariats financés dont le nombre de bénéficiaires
du RSA concernés est connu, le département touchait 8 200 bénéficiaires
du RSA en 2019, essentiellement des jeunes par les missions locales et à la
marge des créateurs et repreneurs d’entreprises, représentant au total 1
4 %
des publics accueillis par ses partenaires et 8,6 % du total des bénéficiaires
du RSA en 2019, certains bénéficiaires pouvant profiter de plusieurs
dispositifs.
c)
Les dispositifs d’insertion départementaux
Le département
mobilise ses dispositifs spécialisés d’ac
tion sociale
et d’aides afin de favoriser l’insertion des bénéficiaires du RSA
: l’aide
financière d’urgence ou non, l’habitat et le logement, la prévention pour la
santé, la formation et la création d’entreprises.
Ceux-ci bénéficient aussi de
dispositifs ouverts à d’autres personnes en insertion, comme ceux dédiés à
la création d’entreprises et à l’accompagnement des jeunes.
Ce sont les aides financières classiques au logement qui touchent le
plus de bénéficiaires du RSA : quelques milliers, soit 3 % du total des
bénéficiaires du RSA, percevaient le FSL en 2019 ; dans une moindre
mesure,
quelques centaines pour la formation et l’aide financière à
l’insertion (respectivement
1 % et 1,3 %) ; quelques dizaines pour les
autres dispositifs
, comme les aides à la création d’entreprises.
17
Le département intervient au travers de subventions de fonctionnement et de la prise
en charge du résiduel des salaires des PEC restant à la charge des employeurs ; ces
contrats PEC font partie du quota des PEC bénéficiaires du RSA attribués au
département par l'État dans le cadre de la CAOM.
18
Dans le cadre d'ateliers et chantiers d'insertion agréés par la DIECCTE en CDIAE,
impliquant le recrutement de CDDI, le département intervient au travers de subventions de
fonctionnement et au titre de l'activation du RSA pour les CDDI dans le cadre de la CAOM.
19
Le département a conventionné avec les quatre missions locales qui s'engagent à
suivre de manière prioritaire les bénéficiaires du RSA et les jeunes de 18 à 25 ans.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
31
Les aides dont le nombre de bénéficiaires du RSA concernés est
connu (soit 13 des 18 dispositifs) touchaient 12 770 bénéficiaires du RSA
en 2019, à 60 % par les formations, un cinquième par le FSL et un dixième
par les aides financières individuelles. Les bénéficiaires du RSA
représentaient 80 % des publics accueillis par ces dispositifs et 13,4 % au
total des bénéficiaires du RSA en 2019, certains bénéficiaires pouvant
profiter de plusieurs dispositifs.
d)
Conclusion sur l’ensemble des moyens d’insertion départementaux
Le département souhaite engager un maximum de bénéficiaires du
RSA dans les actions du PDI, pour les aider à sortir du dispositif de
l’allocation. Au total,
c
es trois catégories d’interventions
couvraient en
2019, sans prendre en compte la participation d’un bénéficiaire du RSA à
plusieurs actions, 22 921 personnes, soit 28 %
des publics de l’
ensemble
des dispositifs. La relative faiblesse de cette proportion s’explique par la
part secondaire des bénéficiaires du RSA parmi les très nombreux publics
reçus par les missions locales (53 951 personnes recensées en 2019)
20
.
Le
département
les
touchait
à
56 %
par
ses
dispositifs
(12 770 bénéficiaires), 33 % par ses partenaires (à 99 % les missions
locales) (8 195) et à 11 % par les contrats aidés (1 956).
Par nature d’action d’insertion, l’accompagnement des jeunes,
essentiellement par les missions locales, et la formation constituent les
deux principales catégories, suivies par les aides au logement (le FSL) et
l’aide financière à l’insertion. Elles correspondent bien aux priorités fixées
par le PDI.
Les aides financières toutes catégories confondues (sept des
18 dispositifs départementaux) représentent
21
31 % des bénéficiaires du
RSA touchés : principalement le FSL (21 %
) et l’aide financière à
l’insertion (AFI) (1
0 %), très peu de bénéficiaires du RSA sont aidés
financièrement au titre de la création
d’entreprises.
Le
département
a
ainsi
réussi
à
diversifier
ses
modes
d’accompagnement des bénéficiaires du RSA par rapport au précédent PDI
qui, entre 2013 et 2015, avait mobilisé principalement le FSL, soit 98 %
des mesures d’insertion socia
le, et les contrats aidés, soit 68 % des mesures
d’insertion professionnelle.
20
Sans les missions locales, les bénéficiaires du RSA (15 471) constituent plus de la
moitié des publics touchés par les actions d’insertions du
département (53 %).
21
H
ors fonds départemental d’aide aux jeunes FDAJ et nouveau pack jeune citoyen
NPJC dont les nombres de bénéficiaires du RSA attributaires ne sont pas connus.
COUR DES COMPTES
32
2 -
La baisse des dépenses départementales d’insertion liée
aux contrats aidés
Dans le cadre du PDI, le département a consacré en grande partie
ses crédits à l’insertion aux bénéfic
iaires du RSA.
Graphique n° 3 :
évolution de 2014 à 2019 des crédits bruts consacrés
aux dépenses d’insertion
Source : juridictions financières à partir des données du département
En montant brut, le département consacrait, en 2019, 47 % de ses
dépenses annuelles d’insertion (39,
7
M€
) aux contrats aidés, un tiers à la
mobilité et le reste (entre 1 et 5 %)
aux actions d’insertion, de formation,
de logement, de création d'entreprises, aux aides financières et à
l’accompagnement des jeunes
.
Nets des subventions perçues (22,3
M€
), affectées à 70 % au
financement des contrats aidés, il dédiait en 2019 ses moyens (17,4
M€
)
d’abord à la mobilité (4
5 %), moins subventionnée que les contrats aidés,
loin devant l’effort net consenti en faveur des
contrats aidés (18 %) qui le
sont davantage, puis le financement des associations d’insertion (1
1 %) et
celui des autres actions d’insertion, de formation, de logement, de création
d'entreprises et à l’accompagnement des jeunes (de 3 à
8 %).
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
33
Le département consacrait une part plus réduite de ses crédits
d’insertion aux associations d’insertion
en 2019
qu’en 2014 (5
% contre
17 % en montant brut, 11 % contre 36 % en montant net) à la suite de sa
réduction par quatre des financements accordés aux projets dits de
proximité des associations d’insertion, conséquence de la diminution des
contrats aidés autorisés dans le cadre de la CAOM conclue avec l’État.
Graphique n° 4 :
évolution de 2014 à 2019 des crédits nets consacrés
aux dépenses d’insertion, nettes des subventions
Source : juridictions financières à partir des données du département
a)
Le financement des contrats aidés
À la suite de la réduction des contrats aidés par l’État, l
e département
a réduit le montant total des crédits affectés aux contrats aidés, destinés
exclusivement aux bénéficiaires du RSA, entre 2014 et 2019 : de 23 % en
brut (de 24 à 18,5
M€
) et de seulement 6 % en net (de 3,3
M€
à 3,1 M
),
grâce au subventionnement très élevé (83 %
en moyenne). L’effort net du
département est resté stable.
COUR DES COMPTES
34
b)
Le financement des partenaires
Sur la même période, le département a réduit le montant total brut des
financements octroyés à ses partenaires de 21,4 M
à 16,2 M
, sous le seul
effet de la réduction par quatre des financements des projets de proximité
(- 6,2
M€
de 8,1
M€
en 2014 à 1,9
M€
à 2019). Ceci résulte de la diminution
des taux de financement, des quotas de contrats aidés autorisés par l’État et de
la réduction du périmètre des subventions versées
22
.
À l’inverse
, il a accru les moyens consacrés au CNARM (+ 0,8 M
,
soit + 7 %) de 12,1
M€ à 12,9
M
, pour renforcer le dispositif
d'accompagnement des R
éunionnais bénéficiant d’actions de prospection
et de contrats en alternance en métropole et développer de nouvelles
actions de communication ainsi qu’au réseau «
point chance » de 60 %
(+ 86 213 euros) de 142 136 à 228 349 euros pour soutenir de nouvelles
associations comme l’association développement rural Réunion (AD2R
).
Il a maintenu les moyens accordés aux missions locales (+ 3 % à 0,5
M€).
Enfin, le département a consacré, sur la base de la dépense moyenne
annuelle, près de 560 000
euros bruts au financement d’actions de
coopération
volontaires de solidarité internationale (VSI), formation et
indemnités mensuelles complémentaires pour la mobilité.
Le département
a bénéficié d’un subventionnement global croissant
(de 20 % en 2014 à 33 % en 2019), au titre du financement du CNARM
par le fonds social européen (FSE),
ainsi qu’au titre des actions de
coopération du fonds européen de développement régional (FEDER) et de
l’association française des volontaires du progrès (AFVP).
Net des subventions, le montant total des financements versés par le
département à ses partenaires a baissé de 37 % de 2014 (17,2
M€) à 2019
(10,9
M€)
.
c)
Les dispositifs départementaux
Entre 2014 et 2019, le département a multiplié par deux et demi le
montant des crédits consacrés aux dispositifs d’aide départementale
destinés exclusivement ou non aux bénéficiaires du RSA. Ceux-ci ont cru
de 2,1 à 5
M€ (+ 2,8
M
€)
, essentiellement grâce aux nouveaux moyens
consacrés à la formation (+ 1
M€), aux aides financières (+ 0,4
M€), à
22
Le département a repris le financement de contrats aidés portés par certaines
associations qu’il subventionnait à ce titre auparavant (ADIPE, GCEIP, GLAIVE).
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
35
l’aide au logement (+ 0,7
M€) et à la création d’entreprise (+ 0,6
M€). Le
département
a réduit les crédits consacrés à l’accompagnement des
jeunes
à cause de la réduction des crédits consacrés au nouveau pack
23
.
La collectivité a bénéficié du subventionnement du développement de
ses actions au titre,
d’une part
, de ses actions de formation (subventionnée à
51 % en 2019) et
de l’aide financière à l’insertion (à 9
2 % en 2019) et,
d’autre
part, de ses actions en matière de logement (à 56 % en 2019)
24
ainsi que du
subventionnement du FSL, dans une moindre mesure (7 % en 2019), par les
exploitants des réseaux d’eau et de télécom
munication.
Net de subventions, son effort budgétaire a cru de 1,4 M
(+ 70 %)
de 2014 (2
M€
) à 2019 (3,4 M
),
sous l’effet des dépenses nettes
consacrées à la création d’entreprises (+ 0,
8
M€
), à la formation (+ 0,5
M€
)
et au logement (+ 0,2
M€
), malgré la réduction de 0,1
M€
de l’aide à
l’accompagnement des jeunes.
Au
total,
le
département
a
bénéficié
d’un
niveau
de
subventionnement accru de ses dispositifs de 2014 (5 %) à 2019 (31 %).
d)
Conclusion sur les moyens consacrés par le département
Dans l’ensemble, les dépenses brutes d’insertion du
département,
dont une bonne part accompagne les bénéficiaires du RSA, ont baissé de
47,6
M€
en 2014 à 39,7
M€
en 2019. Leur part est passée de 9 à 6,4 % des
dépenses d’allocations du RSA de 2014 à 2019.
Hors contrats aidés,
dont l’État a réduit les quotas et financements à
partir de 2017, elles sont passées de 2014 à 2019 de 23,6
M€
, à 21,2
M€
,
soit de 4,4 à 3,4 %
des dépenses d’allocat
ions.
Nettes des subventions, principalement le FSE, les dépenses nettes
d’insertion du
département (hors contrats aidés) ont reculé de 19,3
M€
en
2014 à 14,3
M€
en 2019 ; elles ont évolué de 3,6 à 2,3 % des dépenses
d’allocations de 2014 à 2019.
Les dépenses d’insertion
de la collectivité représentent des montants
relativement faibles comparés au coût de l’allocation.
Sur la base de la part des bénéficiaires du RSA touchés et des
données
disponibles pour les différentes catégories d’intervention, ont pu
être estimés la dépense d’insertion exclusivement dédiée à ces derniers, la
dépense d’accompagnement des bénéficiaires du RSA et le montant moyen
23
Malgré le doublement du fonds d
épartemental d’aide aux jeunes (
FDAJ).
24
Au titre de
l’amélioration de l’habitat par divers
financeurs publics (CCAS, région).
COUR DES COMPTES
36
brut comme net consacré par unité. Les dép
enses d’accompagnement des
bénéficiaires du RSA bénéficiant d’un contrat aidé s’él
evaient, en 2019, à
18,5
M€
bruts, mais seulement à 3,1
M€
nets grâce au niveau très élevé de
subventions (83 %). À cette date, l
es dépenses d’accompagnement des
bénéficiaires du RSA dans le cadre des partenariats peuvent être estimées
à 3
M€
bruts et 2,6
M€
nets de subventions. Enfin, les dépenses des
dispositifs départementaux d’accompagnement des bénéficiaires du RSA
peuvent être évaluées à 3,9
M€
bruts et 2,5
M€
nets de subventions. Ainsi,
les dépenses 2019
d’accompagnement des seuls bénéficiaires du RSA
peuvent être estimées à 24,2
M€
bruts et 8,2
M€
nets, soit respectivement
4,1 % et 1,4 %
des dépenses d’allocations versées
à cette date.
3 -
L’action sociale de la CAF couvre les bénéficiaires du RSA
parents et âgés de plus de 26 ans
Les bénéficiaires du RSA bénéficient des dispositifs d’action sociale
de la C
aisse d’
Allocations Familiales.
Cette dernière mène des actions sociales en propre au bénéfice du
public du socle national de travail social (impayés de loyer, décès d'un
proche, séparation), des familles monoparentales et des victimes de
violences intrafamiliales. Elle soutient par ailleurs des associations qui
mettent en œuvre des actions de remobilisation et d’accompagnement vers
l’insertion pour son public cible (évaluées en 2019 à 387 133 €
, dont
233 092
en faveur des bénéficiaires du RSA)
25
. Les 24 travailleurs
sociaux de la CAF complètent également l'action de ces associations pour
faciliter les démarches d’insertion des publics, notamment autour des
préoccupations relatives à l’accès aux droits sociaux, au logement, à la
garde d'enfants et à la mobilité.
Ils
interviennent dans l’accompagnement individuel des familles
allocataires avec enfant à charge relevant du socle national de travail social.
De manière générale, les dispositifs de l’action sociale s’adressent à toutes
les familles allocataires, mais contribuent particulièrement à améliorer les
conditions de vie des plus précaires à savoir les bénéficiaires du RSA. En
25
Les associations mettent en place des actions de coaching
individuel à l’accès ou à la
reprise d'emploi ou de formations, en lien avec les travailleurs sociaux de la CAF. Une
association intervient dans
toute l’île pour faciliter l’accès aux droits digitalisé des
publics précaires et favoriser leur autonomie numérique par le biais d’ateliers de
formation. E
lle conduit également des ateliers d’accompagnement de familles
en
proposant des actions de soutien à la parentalité et de dynamisation sociale.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
37
2019, les travailleurs sociaux ont reçu 1 205 bénéficiaires du RSA, soit
31 % du public accompagné et accordé 216 aides financières individuelles.
Les bénéficiaires doivent répondre aux critères du règlement
intérieur local d’action sociale et du cadre national des publics cibles de la
branche Famille (GESICA), système d’information de suivi du travail
social.
La spécificité de cette action sociale réside dans l’aide au projet au
regard des problématiques repérées qui entravent l’autonomie et la sérénité
des familles accompagnées, notamment dans le cadre d'un soutien à la
parentalité.
4 -
Pôle emploi a accru les moy
ens consacrés à l’accompagnement
des bénéficiaires du RSA
Entre 2017 à 2019, la masse salariale des conseillers de Pôle emploi
réalisant l’accompagnement des bénéficiaires du RSA a progressé de
12,5
M€
à 14,4
M€
: les moyens humains alloués à l'accompagnement des
bénéficiaires du RSA sont passés de 172 ETPT à 205 ETPT
sur la base
analytique de leur affectation.
Sur la même période, le montant des prestations mobilisées par ses
délégataires en faveur des bénéficiaires du RSA au cours de leur
accompagnement
26
a doublé (passant de 7,9 à 16,8 M
), à la suite de la
mobilisation des crédits octroyés par l’État dans le cadre du pacte
d’investissement dans les compétences (PIC) pour La Réunion 2019
- 2022
conclu avec la région.
5 -
Les coûts totaux de l’orientation et de l’accompagnement
Entre 2017 et 2019, l
es crédits finançant l’orientation et
l’accompagnement des bénéficiaires du RSA ont cru de 7
3
M€
à 80,9 M
,
sous l’effet de la hausse de 5
3 % des moyens consacrés par Pôle emploi
(de 20,4
M€
à 31,2 M
sur la période). Leur progression a
annihilé l’effet
de la réduction
des dépenses consacrées à l’insertion
par le département (de
52,6 à 49,7 M
), consécutive à la diminution des contrats aidés autorisés
par l’État.
26
Constituées par la rémunération des prestataires mobilisés pour la réalisation de
prestations sous-
traitées bénéficiant aux demandeurs d’emploi bénéficiaires du RSA, le
mont
ant des aides à la mobilité, versées aux demandeurs d’emploi bénéficiaires du RSA
et le montant de la rémunération versée aux organismes de formation pour les aides au
développement des compétences des demandeurs d’emploi bénéficiaires du RSA.
COUR DES COMPTES
38
Les moyens octroyés par le pacte d’investissement dans les
compétences (PIC) ont plus que compensé la réduction du volume des
contrats aidés entre 2017 et 2019.
D -
Les coûts de gestion
Au département, 242 agents travaillaient en 2019 à la gestion du
RSA, dont 61 dédiés
à l’orientation et 150
chargés de
l’accompagnement
:
107
travailleurs sociaux, dont 17 affectés à l’accompagnement global
27
, et
43 conseillers en insertion, affectés à temps partiel. Leur masse salariale
représente
10
M€
(2,5
M€
pour
l’orientation
et
7,
5
M€
pour
l’accompagnement).
La CAF consacrait 10
M€
à la gestion des bénéficiaires du RSA en
2019, en recul de 0,7
M€
par rapport à 2017.
E -
Les dépenses totales consacrées au RSA en 2019
Les dépenses totales
consacrées au RSA à La Réunion s’élevaient
en 2019 à 806,5
M€
, dont 712,3
M€
d’allocations (8
7 %), 80,9
M€
d’accompagnement (1
1 %) et 13,4
M€
de dépenses de gestion (2 %).
Les allocations nationales représentaient 88 % du coût global du
dispositif RSA à cette date, dont 77 % pour le RSA, 5 % pour le RSO, 4 %
pour la prime d’activité et
3 % pour la prime de Noël (ajoutée à la prime
covid versée en 2020).
En 2019, le département dépensait davantage en accompagnement
que Pôle emploi (49,7
M€
contre 31,2
M€
). Le premier avait pour autant
réduit ses dépenses de 6 %
de 2017 à 2019 sous l’effet de la réduction des
contrats aidés autori
sés dans le cadre de la CAOM signée avec l’État,
quand le second les avait accrues de 53 % à la suite des moyens accordés
dans le cadre du PIC.
Les bénéficiaires du RSA ont par ailleurs perçu 223,1
M€
d’allocations logement en 2019, soit
6 %
de plus qu’en 2017.
II -
Les incidences de la crise sanitaire en 2020
Le contexte socio-économique réunionnais fragile associé à la crise
sanitaire et le confinement des activités qui en a résulté pendant deux mois
27
Ces travailleurs sociaux mobilisés exclusivement par l'accompagnement global
accompagnent tout type de public en recherche d'emploi.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
39
a compliqué le retour à l’emploi des bénéfici
aires du RSA et, par
conséquent, la réduction de la pauvreté.
L’impact de l’épidémie de
covid 19 sur le contexte économique et
social va conduire à une augmentation de la précarité parmi les populations
les plus fragiles. Ceci appelle des moyens complémentaires en termes
d’accompagnement
, en raison des hausses du nombre des bénéficiaires du
RSA et de la demande d’aide alimentaire
, laquelle
représentait l’essentiel
des besoins exprimés pendant le confinement au printemps 2020 et reste
prégnante depuis.
Outre la revalorisation du montant du RSA au 1
er
avril 2020
(+ 0,9 %), susceptible de concerner les bénéficiaires proches du seuil de
non versement, les mesures de chômage partiel pourraient entraîner une
baisse de ressources trimestrielles,
rendant éligibles à la prime d’activité
des foyers qui ne l’étaient pas jusqu’à présent.
Selon les données de la CAF
28
, le nombre de bénéficiaires du RSA
au titre du mois de droit de décembre
2020 était en hausse de 2,4 % sur un
an (103 105 bénéficiaires du RSA). Le taux déjà très élevé de couverture
de la population par le RSA rend le nombre de ses bénéficiaires moins
dépendant de la conjoncture par rapport à la métropole.
En novembre
2020, le nombre de demandeurs d’emploi inscrits au
Pôle emploi en catégorie A à La Réunion, confinée seulement au printemps
2020, était en baisse de 1,3 % sur un an,
alors qu’il progresse de 7,
9 % en
France au cours de la même période.
À l’automne 2020, le
département
et l’État ont ajusté leur stratégie
pauvreté afin de tenir compte des conséquences de la crise sanitaire et de
son impact sur l'économie et la création d'entreprises : soutien des
structures de l’IAE et des entreprises et
des publics vulnérables en besoin
d’insertion comme les jeunes accompagnés par les missions locales,
programme d’accompagnement psychologique et éducatif des jeunes.
28
Dites définitives, à M + 6.
COUR DES COMPTES
40
III -
Les modalités de financement
de ces politiques
A -
Un reste à charge
29
croissant pour le département
Les dépenses consacrées par le département de La Réunion au RSA
(y
compris
le
RSO)
,
l’allocation,
sa
gestion,
l’orientation
et
l’accompagnement, s’élevaient à près de 71
2,7
M€
en 2019, soit 44,7 % de
ses dépenses totales de fonctionnement (1,59 Md
€).
Entre 2014 et 2019, l
e montant des dépenses d’allocation du RSA
(dont le RSO) avait progressé de 16 %, passant de 566,1
M€
à 658,8
M€
.
Sur la même période, le taux de couverture des dépenses
d’allocation de RSA
(dont le RSO) avait baissé de 85 % à 79 % en raison
de la progression supérieure des dépenses d’allocations à celle des
ressources affectées à leur compensation
30
, abondées en 2015 par le fonds
exceptionnel de soutien
31
.
Graphique n° 5 :
é
volutions de la capacité d’autofinancement brute
et du reste à charge au titre du RSA (dont le RSO) du département et
29
La notion de « reste à charge » est liée à l’histoire des allocations individuelles de
solidarité et aux difficultés qui résultent des mécanismes de financement mis en place
dans le cadre de leur décentralisation. Elle désigne la part de ces allocations qui ne sont
pas financées par ces mécanismes spécifiques et qui est, de fait, financée par les
départements sur leurs autres ressources propres. Après avoir intégré la part de TICPE
transférée (2004) et le FMDI (2006), le « reste à charge » a fait l’objet d’une première
définition législative par l’article 131 de la loi de finances rectificative pour 2016
pour
y intégrer les divers mécanismes mis en place à partir de 2014. Cette première définition
a été ajustée
a posteriori
par l’article 196 de la loi de finances pour 2020 afin d’y
intégrer, contre l’avis des
départements, les ressources tirées du relèvement des taux
maximum d’imposition pesant sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO).
Aujourd’hui, la notion de « reste à charge » n’est donc pas consensuelle entre État et
départements et son niveau dépend du périmètre des ressources prises en compte.
30
Les recettes hors DMTO affectées au financement des allocations sont la taxe
intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) devenue taxe intérieure de consommation
sur les produits énergétiques (TICPE) au titre du RSA, le fonds de mobilisation
départementale pour l'insertion (FMDI), le dispositif de compensation péréquée (DCP)
au titre des allocations individuelles de solidarité (AIS), le fonds de stabilisation en
2018 et 2019 et le fonds de solidarité des départements (FSD) créé en 2014 ; les
ressources servant à financer l'accompagnement des bénéficiaires du RSA sont le fonds
d'appui aux politiques d'insertion devenu le fonds de lutte contre la pauvreté et d'accès
à l'emploi à compter de 2019 et les financements du fonds social européen (FSE).
31
Article 70 de la loi de finances rectificative (LFR) 2015) en 2016 (article 131 LFR
2016) et en 2017 (article 95 LFR 2017).
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
41
de la part dans la CAF dans ses produits de gestion,
avec et sans reste à charge de 2014 à 2019
Source : juridictions financières à partir des données du département
Par conséquent, le reste à charge du RSA (avec le RSO) pour le
département avait progressé, entre 2014 et 2019, de 82,5
M€
à 137,8
M€
.
L’excédent brut de fonctionnemen
t de la collectivité (solde entre
charges et produits de gestion) avait été réduit par deux sur la période,
passant de 88,8
M€
à 48,8
M€
, soit de 6,3 % à 3 % de ses produits de
gestion annuels. S
a capacité d’autofinancement (CAF) brute, intégrant les
résultats exceptionnel et financier, avait de même baissé de 66,8
M€
à
43,5
M€
, soit de 4,7 % à 2,7 % de ses produits de gestion annuels.
Sans le reste à charge du seul RSA (comprenant le RSO), le
département aurait ainsi
redressé sa capacité d’autofinancement brute à
près de 11 % de ses produits de gestion en 2019.
B -
Les financements reçus par la CAF
La CAF n’a pas perçu de cofinancements
par les fonds européens au
titre des dispositifs dont peuvent bénéficier les bénéficiaires du RSA.
Les conventions entre la CAF et le département
n’ont pas donné lieu
à des litiges financiers et les montants payés au titre du RSA par la CAF
entre 2011 et 2019 ont été remboursés par le département selon les
protocoles en vigueur.
COUR DES COMPTES
42
______________________ CONCLUSION ______________________
Le département a enregistré une hausse de la dépense de RSA
depuis 2009, sous l’effet de la réduction des contrats aidés et de la
revalorisation de son montant mensuel. Il en a résulté un reste à charge
croissant pour la collectivité. Les dispositifs d’insertion qu’elle finance
touchent une bonne partie des bénéficiaires du RSA.
L’allocation du RSA, conjuguée à l’allocation d’aide au logement,
représente 90 %
des moyens dédiés à ses bénéficiaires. L’accompagnement
représente 10 %
du total des moyens consacrés. Les crédits octroyés par l’État
dans le cadre du p
acte d’investissement dans les compétences (PIC) ont plus
que compensé la réduction des contrats aidés autorisés par l’État et financés
en partie par le département.
Une nouvelle hausse des allocations est attendue à partir de 2021 à
la suite de la crise
sanitaire et ses conséquences négatives sur l’activité et
la précarité des bénéficiaires du RSA.
Chapitre III
La gestion des allocations
et l’accompagnement des bénéficiaires
du RSA
I -
La gestion des allocations
A -
Une gestion du RSA largement assurée par la CAF
1 -
Une inscription réalisée aux trois quarts par la voie
dématérialisée
Aux termes de la convention cadre départementale du RSA conclue
en 2013, la CAF est seule habilitée à assurer l'instruction des demandes de
RSA pour l'ensemble des demandeurs Elle fournit aux bénéficiaires du
RSA les services de simulation des droits, d’aide à la constitution du
dossier de demande du RSA, d’in
struction des droits pour tous les
nouveaux entrants, d’information sur les droits et les devoirs des
allocataires, les droits connexes et le RSA sur son site caf.fr.
Le département a conservé la seule compétence pour les délégations
d’opportunité (étudia
nts, étrangers, reprise de droits après fraude).
COUR DES COMPTES
44
Les personnes qui pensent être éligibles au RSA formulent leur
demande directement auprès de la CAF, soit de manière dématérialisée sur
le site dédié à cet effet (75 %
), soit faute d’accès à la télé
procédure dans le
cadre d’un entretien (2
5 %)
32
, au cours duquel la demande est instruite par
un technicien.
Le candidat répond aux différentes questions qui permettent de
recueillir les données socio-professionnelles (DSP) qui sont alors
transmises au département, responsab
le de l’orientation jusqu’au
30 novembre 2020.
Le taux d’utilisation de la télé
procédure pour les demandes de RSA
déjà très élevé
33
doit encore progresser grâce à un travail avec ces
partenaires relais (association, CCAS, maisons France service), la
communication accrue
34
et la lutte contre l’illettrisme. La CAF a
conventionné avec des partenaires relais dans tout le territoire pour
accompagner les publics éloignés du numérique.
La Réunion ne connaît pas de situation de non recours grâce à une
bonne prise en charge des bénéficiaires par les associations et les CCAS
prescripteurs, relais de l’accès au droit.
2 -
Une instruction dans les délais
Le délai d’instruction entre le dépôt des demandes et les décisions
d’attribution s’est allongé de 14 à 23
jours en 2019 à cause des mouvements
sociaux et des gilets jaunes puis à 23 jours en 2020 à cause de la mise en
place de la téléprocédure
35
.
La CAF respecte son délai de traitement de la
demande de RSA en 10,8 jours en 2019.
La CAF a traité en moins de 10 jours plus de 90 % des pièces,
conformément à la cible fixée par sa convention d’objectifs et de moyens
conclue avec la Cnaf.
32
Dans un des 49 points d’accueil, les espaces multiservices de la CAF ou en mairie
ajoutés aux deux moyens mobiles (les « mobicaf »).
33
La CAF de La Réunion détient le meilleur taux de téléprocédure grâce à des
déclarations trimestrielles de revenu à zéro.
34
La politique de la CAF intègre l’information du public sur la prestation RSA.
35
Elle a mécaniquement allongé le délai en raison de la communication de la dernière
pièce justificative au format papier postérieurement à la demande numérique.
LA GESTION DES ALLOCATIONS E
T L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
45
3 -
Le suivi, le contrôle, la lutte contre la fraude
et la gestion des indus
Aux termes de la convention cadre départementale du RSA, la CAF,
chargée du versement de l'allocation, réalise les contrôles relatifs au RSA
selon les règles, procédures et moyens d'investigation applicables aux
prestations de sécurité sociale. Chaque mois, elle procède à la confrontation
de ses données avec celles dont disposent les organismes d'indemnisation
du chômage. Elle mène une politique de communication préventive et
dissuasive.
a)
La lutte contre la fraude
Seul le département a la délégation en matière de fraudes au RSA.
La CAF lui transmet donc les dossiers concernés, pour suites à donner.
Entre 2014 et 2019, cette dernière a doublé le nombre de dossiers
qualifiés de fraude au RSA (de 610 à 1 286) et le montant
correspondant (de 3,3 à 6,7
M€
) et maintenu le nombre de dossiers
transmis au département (260). Elle lui a par ailleurs communiqué des
dossiers de fraude mixtes aux prestations familiales et au RSA, dont le
nombre a doublé au cours de la même période (de 77 en 2014 à 129 en
2019). En 2019, elle lui a communiqué 263 dossiers pour qualification
éventuelle de fraude au RSA, pour un montant de préjudice des potentielles
fraudes transmises de 951 771 euros.
En 2018, dernière année pour laquelle les suites sont disponibles, le
service contentieux du département a instruit 141 dossiers sur les
261 transmis, lesquels
ont fait l’objet de 55 plaintes.
b)
La gestion des indus
Jusqu’en 2019, le
département
a disposé d’un service de gestion des
indus et des fraudes dont les missions étaient de traiter les décisions
individuelles, les indus et les contentieux relatifs au RSA et de réaliser des
contrôles (5 000 contrôles environ par an) sur pièces et sur place au regard de
l’analyse du juste droit des bénéficiaires du RSA. Pour mener à bien sa
mission, ce service était doté d’un responsable, de trois gestionnaires
administratifs, de deux agents de gestion administrative et de sept visiteurs
enquêteurs.
COUR DES COMPTES
46
Pour un traitement équitable des indus au titre du RSA, la
collectivité a établi un règlement intérieur dans lequel est prévu un barème
de remise de dette qui pouvait exceptionnellement, sur la production d’un
bilan social et/ou d’une enquête, ne pas
être appliqué.
Les titres de recettes émis par le département pour un montant
inférieur à 77 euros étaient automatiquement annulés. Les indus d’un
montant supérieur à 3 000 euros pouvaient être, en fonction des cas,
requalifiés en dossier à caractère frauduleux et ainsi
faire l’objet d’un
dépôt de plainte éventuel
auprès du tribunal d’instance
, après examen de la
situation le cas échéant.
Entre 2014 à 2019, le montant global des indus perçus a reculé de
de 1,8
M€
à 1,4
M€
: il a augmenté s’agissant des indus sur le R
SA et baissé
s’agissant des indus sur le RMI.
B -
La prime d’activité et l’allocation logement
accordées aux bénéficiaires du RSA
1 -
La prime d’activité a favorisé la reprise d’activité
En fonction de leurs ressources, certains allocataires du RSA
peuvent cumule
r la prime d’activité et le RSA socle
: ils étaient 12 828 à
être dans cette situation en 2019 (+ 15 %), soit 17 %
de l’ensemble des
bénéficiaires de la prime d’activité.
En 2019, 33 230 personnes étaient couvertes par ces deux
prestations. Plus d’un tiers d’entre elles (3
6 %), étaient des personnes
isolées. En moyenne, un foyer allocataire qui cumule le RSA et la prime
d’activité percevait 581 euros par mois
à cette date.
Selon la CAF, la prime d’activité a perm
is de limiter la hausse des
bénéficiaires du RSA tout en relevant de nombreux allers et retours entre
allocation et activité.
La gestion de cette prime permet à la CAF d’intervenir auprès d’un
public différent, les travailleurs pauvres, en lien avec l’univ
ersalité de la
politique familiale : elle a entrepris de premières actions au bénéfice de ce
public cible (week-end parentalité avec le département ; chèques tourisme
avec la région, …), en complément des aides financières individuelles
traditionnellement apportées aux familles précaires.
LA GESTION DES ALLOCATIONS E
T L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
47
Le département
a confirmé que la création de la prime d’activité a
facilité la reprise d’activité des allocataires grâce à l’augmentation
significative des ressources liées au retour à l’emploi.
2 -
Les allocations logement bénéficient aux personnes isolées
En 2019, les aides au logement concernaient 115 945 allocataires pour
282 022 personnes couvertes. Les trois quarts étaient en situation d’isolement
(avec ou sans enfant) et la moitié percevait au moins un minimum social.
II -
L’a
ccompagnement des bénéficiaires
du RSA
A -
L’orientation réalisée par le
département
reste perfectible
Aux termes de la convention cadre départementale du RSA signée
en 2013, le département a assuré la compétence d'orientation de l'ensemble
des bénéficiaires du RSA
jusqu’au 30 novembre 2020
. Il a repris
directement sa gestion
36
après sa délégation à la CAF de 2011 à 2013.
Conformément aux dispositions prévues à l'article L.262-29 du
CASF, l’orientation consiste à déterminer la nature de l’accompagnement
social et socio-professionnel confié au département
ou professionnel pour
les personnes peu éloignées de l’emploi et qui déclarent leur disponibilité
.
Ce dernier est réalisé après inscription auprès de Pôle emploi.
Les agents
départementaux d’insertion effectuent les entretiens
physiques d’orientation en présence du bénéficiaire du RSA et
déterminent,
sur la base d’un questionnaire
permettant d’identifier plus
précisément les obstacles au retour à l’activité, l’orientation au
regard de
leur expertise et du résultat de l’outil dédié, à l’appui du recueil des données
socio-
professionnelles issues de l’inscription au RSA. Un rappel des droits
et devoirs et une évaluation en matière d’illettrisme sont réalisés lors de cet
entretien.
36
Pour dissocier l’ouverture de droits de l’orientation et éviter que les réponses
apportées par le bénéficiaire du RSA pour la définition de son orientation puissent être
influencées par son
souhait d’accéder à l’allocation.
COUR DES COMPTES
48
Une notification d’orientation est alors remise par le
département.
L'organisme vers lequel la personne est orientée désigne le référent unique
chargé de l’accompagnement du bénéficiaire.
Le département a inversé par rapport à la période précédente la
répartition des taux d’orientation vers le
Pôle emploi pour des parcours
professionnels et vers le département pour un accompagnement socio-
professionnel ou social : 70 % pour le premier et 30 % pour le second.
En flux, un tiers des bénéficiaires du RSA sont orientés vers le
département et deux tiers vers Pôle emploi, proportion stable entre 2014 et
2019. En stock, la proportion des bénéficiaires du RSA accompagnés par
le département était deux fois moins élevée en 2019
qu’en 2014 (1
5 %
contre 32 %).
Le délai moyen d’orientation par le
département en 2019 était de
3,83 mois, soit le double du délai légal d’orientation fixé à deux
mois. Cette
situation interroge la continuité du processus entre l’instruction du droit par
la CAF et l’orientation r
éalisée par le département.
Lorsque la situation évolue en cours de parcours, une demande de
réorientation peut être adressée à l’équipe pluridisciplinaire
37
.
Les principales difficultés dans l’orientation résultent du volume
annuel des ouvertures de droit au RSA (20 000, en hausse de 51 % entre
2014 et 2019), du nombre important de bénéficiaires du RSA qui sortent et
reviennent dans le dispositif (estimé à 10 000 par an) et
d’
un taux
d’absence des bénéficiaires aux entretiens d’orientation
de 35 %.
Il en résulte pour les services départementaux, la nécessité de
programmer 40
000 entretiens d’orientation par an, soit plus de 3
300 par
mois : environ 18 000 pour le flux ; 10 000 pour le stock des bénéficiaires
du RSA non encore orientés sur une année ; 7 000 pour les bénéficiaires du
RSA qui reviennent dans le champ des soumis aux droits et devoirs après
avoir exercé une activité ; 5 000 concernant les bénéficiaires du RSA
orientés d'office du fait de leur absence et qu'il convient de convoquer une
seconde fois.
37
L'équipe pluridisciplinaire, instance collégiale pilotée par le département et composée
des représentants de Pôle emploi, de la CAF, des bénéficiaires et du département, est
consultée préalablement aux décisions du président du département concernant la
réorientation vers un parcours d'insertion sociale ou professionnelle et les décisions de
réduction ou de suspension du RSA prises au titre de l'article L.262-37 du CASF.
LA GESTION DES ALLOCATIONS E
T L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
49
B -
L’accompagnement des bénéficiaires du RSA
pénalisé par les importants flux annuels
1 -
L’accompagnement social et socio
-professionnel
insuffisamment suivi
Aux termes de la convention cadre départementale du RSA,
lorsqu'un bénéficiaire est orienté vers un parcours social, le département a
la charge de son accompagnement et désigne à cet effet un référent unique
qui le reçoit pour un entretien visant à la signature d'un contrat
d'engagements réciproques (CER) dans un délai maximum de deux mois
après l’orientation.
Seuls 35 % des bénéficiaires du RSA orientés en 2019 avaient signé
un contrat d’
engagements réciproques, en hausse de dix points depuis
2014. Selon le département, 99 % des bénéficiaires du RSA
qu’il
accompagne
disposaient en 2019 d’un référent unique et avaient signé un
CER mais les deux tiers étaient échus (65 %).
En 2020, le délai moyen de signature d’un premier CER après
l’orientation était de 68 jours
, soit un peu plus des deux mois requis. Les
CER duraient en moyenne huit mois alors que la durée du contrat
généralement appliquée est de 12 mois. Cette disposition permet de
respecter la réglementation concernant l’obligation de poser une évaluation
au terme de cette pério
de d’accompagnement et de solliciter l’équipe
pluridisciplinaire (EP) à cette échéance pour le maintien ou la réorientation
du parcours. Si la situation le nécessite, l’EP est saisie et, en accord avec le
bénéficiaire, il est mis fin au CER avant sa date d
’échéance.
En réponse aux situations d’urgence sociale rencontrées sur le
territoire, le département a engagé depuis 2014 la modernisation de ses
services sociaux territorialisés pour développer l’offre de service dans une
logique de guichet unique et renforcer les moyens dédiés aux interventions
de polyvalence et d’insertion.
Le premier objectif de la modernisation territoriale a été de
regrouper toute l’offre de service social de la collectivité dans au moins
une maison départementale par commune. Le département veut simplifier
l’accès de la population aux services sociaux en renforçant les missions
d’accueil, d’orientation et de médiation et proposer une prise en charge
globale des situations individuelles ou familiales.
COUR DES COMPTES
50
Il s’agit tout à la fois de répondre à l’urgence sociale, de prévenir les
situations de rupture et de lutter en profondeur contre les exclusions. Ce
rapprochement de missions permet de simplifier et de dynamiser les
parcours avec la mise en place d’un référent unique pour la famille,
en
charge d’accompagner chaque personne et de faire l’interface avec une
équipe de travailleurs sociaux pluridisciplinaire.
Le département
s’inscrit en cohérence avec les objectifs de la
stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté autour
notamment de la généralisation de l’accueil social inconditionnel de
proximité et du référent unique.
Le second objectif est de renforcer les moyens dédiés aux actions
d’accueil polyvalent et d’insertion. Trois missions sont désormais
regroupées dan
s un même service : l’insertion socio
-professionnelle,
l’insertion sociale et la polyvalence sociale.
Dans le cadre de l’accompagnement des bénéficiaires orientés en
parcours social, deux types de professionnels assurent la mise en œuvre des
parcours : 90 travailleurs sociaux (TS) qui réalisent les actions sur le volet
social (mineurs, personnes âgées de plus de 60 ans, santé, logement...),
17 travailleurs sociaux mobilisés exclusivement sur l'accompagnement
global de tout type de public en recherche d'emploi et 43 conseillers
d’insertion (CI) qui réalisent les actions sur le volet socio
-professionnel
(non salarié agricole (NSA), entrepreneur travailleur indépendant (ETI),
étudiant, situation d’illettrisme, autonomie...).
Soucieux de remédier au cloisonne
ment dans l’accompagnement et
à la juxtaposition de plusieurs services (missions sociales RSA / pôle
d’insertion) recevant du public, le
département a réorganisé ses services
sociaux et médico-
sociaux de proximité sur cinq territoires d’actions
sociales (TAS) et 28 maisons départementales (au moins une par
commune). À partir de 2015, il a supprimé progressivement les services
des missions sociales RSA, rassemblant les travailleurs sociaux
exclusivement dédiés à l’accompagnement des bénéficiaires du RSA, et
mobilisé
l’ensemble
des
travailleurs
sociaux
polyvalents
dans
l’accompagnement social des bénéficiaires afin d
e multiplier le nombre de
référents uniques.
Ainsi,
l’accompagnement social des bénéficiaires du RSA est assuré
par des travailleurs sociaux polyvalents qui réalisent d’autres missions
.
L
’accompagnement
des bénéficiaires du RSA est secondaire en 2020, sans
créneaux affectés. Le département a indiqué que lorsque la nouvelle
organisation territoriale sera stabilisée, après le transfert en 2020 de la
gestion du RSA à l’État
qui modifie les modalités d’orientation et de prise
LA GESTION DES ALLOCATIONS E
T L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
51
en charge, un plan d’action sera mis en place pour garantir la prise en
charge, dans les délais requis, de l’ensemble des bénéficiaires du RSA
orientés vers un accompagnement social par les travailleurs sociaux.
L’accompagnement de type socio
-professionnel est assuré par des
conseillers en insertion également chargés de
l’accompagnement des
jeunes en situation de précarité
services polyvalence insertion (SPI). Le
temps dédié à l’accompagnement des bénéficiaires du
RSA reste
majoritaire. Les SPI s’organisent pour prendre en charge les bénéficiaires
en tenant compte des autres missions obligatoires de la collectivité telles
que l’accueil social d’urgence et les accompagnements sociaux.
Pour mener à bien leur mission, ces personnels chargés de
l’accompagnement des bénéficiaires disposent d’un outil informatique
spécifique
(GRSA)
qui
permet
le
recueil
des
données
socio-
professionnelles, la réalisation et le suivi du CER.
Un référent unique s’occupait en moyenn
e de 89 bénéficiaires du
RSA en 2019, davantage pour les conseillers en insertion (119) que les
travailleurs sociaux polyvalents (74).
Les référents uniques ont réalisé 15 381 entretiens en 2019, soit 89 %
des 11 884 bénéficiaires du RSA à accompagner (10 614), soit une centaine
d’entretiens (103) par agent affecté à l’accompagnement. Le nombre
d’entretiens annuels par bénéficiaires du RSA reste faible
: seuls un quart des
bénéficiaires du RSA ont eu droit à deux entretiens et plus par an.
Les conseillers en insertion réalisaient près de deux entretiens par
bénéficiaires du RSA en 2019 (le second intervenant à la suite de
formation), contre un seul pour les travailleurs sociaux polyvalents, ces
derniers exerçant
d’autres missions
.
Les
difficultés principales dans l’accompagnement résultent du
nombre
important
de
bénéficiaires
du
RSA
orientés
vers
un
accompagnement social, de l’absence importante des bénéficiaires du RSA
aux entretiens (30 % en 2019) et de la multiplicité des problèmes
rencontrés.
En matière de santé, le département est souvent confronté à
des difficultés importantes (absence aux convocations, poly-pathologies,
déni, troubles psychologiques, isolement, absence d’informations et refus
d’adhésion au système de santé) et à
une absence de solution pour mettre
en place un accompagnement social. C
’est la raison pour laquelle le
département a proposé, dans le cadre du PTI,
la désignation d’un médecin
référent pour engager les médecins généralistes dans la démarche
d’accomp
agnement.
COUR DES COMPTES
52
Les juridictions financières ont procédé fin 2020 à l’analyse d’un
échantillon de 250 contrats d’
engagements réciproques (CER), choisis
aléatoirement.
Résultat de l’analyse d’un échantillon de 250 contrats
d’
engagements réciproques (CER)
Fin 2019, après déduction des bénéficiaires du RSA pris en charge
par Pôle emploi (26), 224 des 250 bénéficiaires tirés au sort étaient
accompagnés par le département et présentaient les mêmes caractéristiques
que l’ensemble de la population
.
Deux tiers (148) disposaient d’un CER conclu avec le
département,
dont autant de premiers contrats (76) que de renouvellements (72). Un quart
résidaient dans un quartier politique de la
ville (37). S’agissant des
bénéficiaires du RSA A dont le niveau de formation était renseigné, la
moitié ne disposait d’aucun diplôme (niveau VI ou VI bis).
La quasi
-totalité
des contrats mentionnaient le risque de suspension.
Au total, 189 entretiens ont été réalisés pour 148 bénéficiaires du
RSA SA en CER, soit 1,3 par allocataire.
À 90 % les CER ont été signés pour douze mois et mentionnaient
tous les besoins.
En revanche, les délais d’orientation puis de signature du CER
étaient très élevés (respectivement de dix et treize mois) et très supérieur
aux
moyennes
communiquée
par
le
département
(respectivement
3,83 / 115 jours et 2,3 mois / 68 jours).
En outre, neuf CER sur dix présentaient une échéance dépassée
(128 CER sur 146), soit plus que la proportion indiquée par le département
pour l’ensemble des CER.
À l’exception du besoin professionnel de formation qui touche la
moitié des CER, les besoins sociaux étaient les plus fréquents (santé et
social pour un tiers, mobilité pour un quart, logement et g
arde d’enfants
pour 20 %).
Les CER mentionnaient les actions décidées (1,4 en moyenne par
bénéficiaires du RSA) mais pas leur réalisation, privant ainsi le département
de toute information sur leur effectivité.
Deux tiers des CER ne s’engageaient que sur
une seule action (68 %).
88 % des CER mentionnent une action sociale (de nature autre) et
seulement 27 %
une action professionnelle (l’insertion par une action
économique). 15 % mentionnent des actions sociale et professionnelle.
LA GESTION DES ALLOCATIONS E
T L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
53
Beaucoup de besoins, notamment en santé (66 %) ou en logement
63 %), ne donnaient lieu à aucune action décidée dans les CER. Ils sont sans
doute en partie satisfaits par une action classée comme « sociale autre ». Les
besoins en embauche, formation, garde d
’enfant, en mobilité n’étaient suivis
d’aucune action mentionnée dans les CER. Alors que le
département a
privilégié les contrats aidés, aucun PEC ou autre contrat ne figurait parmi
les actions inscrites aux CER. Le département met en avant les difficultés
liées à son logiciel de gestion du RSA et les lacunes dans l’identification
des bénéficiaires du RSA parmi les bénéficiaires des actions réalisées.
L’analyse de cet échantillon de contrats d’
engagements réciproques
confirme le caractère perfectible de la gestion
de l’accompagnement social
et socio-professionnel des bénéficiaires du RSA par le département, en
raison du volume élevé des bénéficiaires orientés chaque année (près de
10 000).
2 -
L’accompagne
ment professionnel est efficace
quand il est global
Les bénéficiaires du RSA à orientation professionnelle sont invités
à contacter Pôle emploi
pour leur inscription et pour l’établissement de leur
projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE). Le département transmet à
Pôle emploi le flux de bénéficiaires du RSA orientés via un fichier crypté
mis à disposition des agences.
Or, un tiers des bénéficiaires du RSA orientés vers Pôle emploi ne
s’y sont pas inscrits et ne bénéficient donc pas d’un accompagnement po
ur
la mise en œuvre d’un parcours professionnel. Ce nombre augmente pour
atteindre plus de 20 000 situations en 2019
: c’est au
département
responsable de l’orientation de suivre l’orientation des bénéfi
ciaires du
RSA
38
.
Aux termes de la convention cadre départementale du RSA,
lorsqu'un bénéficiaire est orienté vers un parcours professionnel, Pôle
emploi désigne à cet effet un référent unique qui reçoit le bénéficiaire du
RSA pour un entretien visant à la contractualisation d'un PPAE dans un
délai maximum d’un mois.
38
Pôle emploi reçoit la liste des bénéficiaires du RSA qui à la suite de
l’
orientation vers
un parcours emploi sont tenus de prendre contact avec lui ; dans un deuxième temps, il
renvoie au département la liste des bénéficiaires du RSA
qui sont venus s’inscrire ; par
confrontation entre les deux listes, le département détermine ceux des bénéficiaires du
RSA
qui n’
ont pas pris contact avec Pôle emploi pour les relancer.
COUR DES COMPTES
54
69 % des bénéficiaires du RSA orientés en 2019 vers Pôle emploi
avaient signés un PPAE, proportion en recul de six points par rapport à 2014.
Les bénéficiaires du RSA ont signé les PPAE dans un délai inférieur
à un mois laissé pour la contractualisation (21 jours, soit un jour de moins
que pour l’ensemble des demandeurs d’emploi).
Sur la base des entretiens de situation (ESI) réalisés en février 2020,
le délai entre l'inscription au Pôle emploi et le diagnostic initial était
légèrement inférieur à la moyenne nationale (19 contre 22 jours)
39
.
À cette date, la proportion des demandeurs d'emploi inscrits en fin
de mois (DEFM) n'étant pas affectés à une modalité, sans référent unique,
était inférieure de moitié à la moyenne nationale pour les bénéficiaires du
RSA (0,9 contre 2,2 %).
Pôle emploi poursuit une stratégie de personnalisation de
l’accompagnement de ses demandeurs d’emplois, bénéficiaires du RSA ou
non, sachant que les bénéficiaires du RSA orientés sont censés pouvoir
assumer une activité professionnelle. L’accompagnement des demandeur
s
d’emploi à
Pôle emploi
s’opère sur la base d’un suivi individualisé prenant
en compte les besoins spécifiques de chaque personne effectuée après un
diagnostic.
Dans le cadre de l’entretien de contractualisation, les bénéficiaires du
RSA sont donc affect
és selon leur situation à une modalité d’accompagnement
spécifique qui se décline en quatre catégories :
le suivi (peu de difficultés, et
faible distance à l’emploi
) ; le guidé (situation intermédiaire) ; le renforcé
(fortes difficultés et distance
à l’emploi importante
)
; l’accompagnement
global (difficultés à la fois sur le plan social et sur le plan emploi, qui sont alors
traitées par un binôme conseiller de Pôle emploi et travailleur social du
département).
L’orientation
par
modalité
(suivi,
guidé,
renforcé,
accompagnement global) ne dépend donc pas de critères administratifs
mais des besoins des bénéficiaires du RSA comme pour l’ensemble des
demandeurs d’emploi.
Enfin, s’il s’avère que l’orientation n’est pas pertinente, le
bénéficiaire du RSA est réorienté vers une équipe pluridisciplinaire pour
que soit réétudiée son orientation, ce qui est rare dans les faits à la suite du
rejet des demandes par l’équipe pluridisciplinaire.
39
En revanche, le délai entre le diagnostic initial et le démarrage de l'accompagnement,
était supérieur par rapport à la moyenne nationale.
LA GESTION DES ALLOCATIONS E
T L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
55
En 2019, les 205 agents de Pôle emploi La Réunion ont réalisé
94 106 entretiens, soit 459 entretiens réalisés par ETP en 2019 pour les
seuls demandeurs d’emploi bénéficiaires du RSA.
La répartition des portefeuilles des conseillers de Pôle emploi selon
les différentes modalités d’accompagnement est compar
able à la moyenne
nationale.
Fin 2019, à La Réunion, la taille moyenne des portefeuilles des
conseillers de Pôle emploi
était de 52 demandeurs d’emploi en
accompagnement global, 73 en accompagnement renforcé, 347 en
accompagnement guidé et 482 en suivi. Les conseillers de Pôle emploi
suivaient
en
moyenne
davantage
de
bénéficiaires
du
RSA
en
accompagnements guidé et suivi qu’au niveau national et moins de
bénéficiaires du RSA en accompagnements renforcé et global.
Pôle emploi peut mobiliser temporairement des prestataires pour
une partie du parcours d’accompagnement (recherche d’emploi pour
valoriser son image, Activ Créa pour l’émergence de projet de création
d’entreprise ou des formations).
a)
Les bénéficiaires du RSA so
nt plus fragiles que l’ensemble
des demandeurs d’emplois suivis
Les bénéficiaires du RSA accompagnés par Pôle emploi, qui
représentent 42 %
des demandeurs d’emplois en 2019 toutes catégories
confondues (majoritairement des femmes), sont âgés de 25 à 49 ans,
inscrits depuis deux ans ou plus à Pôle emploi. Ils recherchent plus souvent
un CDI à temps partiel ou un CDD - contrat aidé, présentent une moindre
expérience professionnelle et un niveau de formation et de qualification
plus faible que les non bénéficiaires du RSA. Ils habitent plus souvent dans
un quartier politique de la ville (QPV) et sont moins mobiles que les autres
demandeurs (faute de disposer du permis de conduire et d’un véhicule)
.
C’est la raison pour laquelle, s’agissant de la répartition par axe de
travail principal des demandeurs d'emploi inscrits en catégories ABC, les
demandeurs d’emploi bénéficiaires du RSA
(comme non bénéficiaires)
travaillaient proportionnellement plus
l’adaptation au marché du travail
que
la
moyenne
nationale
en
février
2020.
Plus
la
modalité
d’accompagnement est soutenue, plus les bénéficiaires du RSA
travaillaient en proportion, comme au niveau national, la levée des freins
périphériques (la moitié en accompagnement global). En revanche,
contrairement au niveau national, les bénéficiaires du RSA à La Réunion
travaillaient moins la stratégie et les techniques de recherche d’emploi à
mesure que le niveau d’accompagnement s’accroit.
COUR DES COMPTES
56
b)
Un accompagnement global moins mobilisé en proportion
qu’au niveau
national
L’accompagnement global concerne les bénéficiaires du RSA qui
ont des difficultés à la fois sur le plan social et sur le plan de l’emploi. Les
critères sont la recherche d’un emploi, le projet professionnel défini et un
frein de nature sociale.
L’accompagnement global n’a été mis en œuvre à La Réunion qu’en
octobre 2018 à la suite de l’accord conclu avec le
département. Pôle emploi et
ce dernier ont constitué 17 binômes de travailleurs sociaux, soit un par agence
de Pôle emploi ; chaque b
inôme s’occupe en moyenne de 54
bénéficiaires du
RSA. Ils visent à aller plus moins en passant à 70 bénéficiaires du RSA suivis
et en doublant le nombre de binômes constitués.
Graphique n° 6 :
répartition des bénéficiaires du RSA et demandeurs
d’emploi inscrits
chez Pôle emploi entre les différentes modalités
d’accompagnement à La Réunion et au niveau national en 2019
Source : juridictions financières à partir des données de Pôle emploi
Conséquence de la mise en œuvre récente de cette modalité, la part
des bénéficiaires du RSA accompagnés de façon globale à La Réunion en
2019 est quatre fois inférieure à la proportion au niveau national. Celle des
bénéficiaires du RSA accompagnés de façon renforcée à La Réunion est
trois inférieure.
À La Réunion, les bénéficiaires du RSA comme les demandeurs
d’emplois
sont moins accompagnés qu’au niveau national
en global et en
renforcé, modalités les plus soutenues. Ils le sont davantage en
accompagnement guidé. C
ette modalité d’accompagnement se retrouve
résiduelle entre,
d’un côté
,
l’accompagnement suivi automatique pour les
demandeurs proches de l’emploi et
,
de l’autre
, les deux modalités
soutenues d’accompagnement renforcé e
t global.
LA GESTION DES ALLOCATIONS E
T L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
57
c)
La mobilisation supérieure des moyens
pour l’accompagnement global
Les juridictions financières ont analysé les nombres d’entretiens,
d’actions, de prestations et de mises en contact réalisés en moyenne chaque
année de 2017 à 2019 par demandeur
d’emploi et bénéficiaire du RSA, au
total comme pour chacune des quatre modalités d’accompagnement.
Entre 2017 et 2019, Pôle emploi a accru les moyens consacrés à
l’accompagnement global
. Par rapport aux trois autres modalités
d’accompagnement plus
légères, il propose et réalise davantage
d’entretiens, d’actions et de prestations aux demandeurs d’emplois,
bénéficiaires du RSA ou non
40
en accompagnement global, malgré la
difficulté à les mobiliser par rapport à l’en
semble des demandeurs
d’emploi.
d)
L’efficacité de l’accompagnement global très supérieure
aux autres modalités
En 2017 et 2019, le
taux de retour à l’emploi des bénéficiaires du
RSA accompagnés globalement est devenus supérieur aux trois autres
modalités d’accompagnement
: il est passé de 1,2 % en 2014 à près de
4,2 % en 2017 puis à 2,9 % en 2019. Il a rejoint à partir de 2017 le taux de
sortie de l’ensemble des demandeurs d’emplois accompagnés de façon
globale.
Les taux de sortie dans l’emploi des bénéficiaires du RSA
augmenten
t avec l’intensité de l’accompagnement (le taux de sortie de
l’accompagnement suivi est le plus bas) alors qu’ils baissent pour les
demandeurs d’emploi (le taux de sortie de l’accompagnement suivi est le
plus élevé). L’accompagnement guidé reste le moins e
fficace, tant pour les
bénéficiaires du RSA
que pour les demandeurs d’emploi.
40
Pôle emploi a indiqué qu’au titre
du positionnement des bénéficiaires du RSA sur le
dispositif de droit commun (formation / prestation), le taux de service (mises en relation
avec
une offre d’emploi, prescriptions de formation, prestations
, etc.) pour les
bénéficiaires du RSA A doit se rapprocher du taux pour les non- bénéficiaires du RSA.
COUR DES COMPTES
58
Graphique n° 7 :
taux mensuel moyen de retour à l'emploi au total
et pour chacune des qu
atre modalités d’accompagnement
des demandeurs d’emplois et des bénéficiaires du RSA
Source : juridictions financières à partir des données de Pôle emploi
Les taux de sortie dans l’emploi des demandeurs d’emplois
bénéficiaires du RSA ou non restent deux fois inférieurs aux taux
nationaux. Seul l’accompagnement global des bénéficiaires du RSA s’est
rapproché de la moyenne nationale, signe de son efficacité accrue à La
Réunion.
L’accompagnement global est le plus efficace pour les bénéficiaires
du RSA,
contrairement à l’ensemble des demandeurs d’emploi. Le retour
à l’emploi des bénéficiaires
du RSA passe donc par un accompagnement
autant professionnel que social.
À l’exception de l’accompagnement global, les taux de retour des
bénéficiaires du RSA restent inférieurs de moitié quasiment à ceux des
demandeurs d’emplois. C’est le résultat
, selon Pôle emploi, de
l’éloignement plus important de l’emploi et la plus grande difficulté à
mobiliser les bénéficiaires du RSA par rapport aux demandeurs d’emplois.
Alors que l’accompagnement global est le plus efficace depuis 2017
en termes de sortie ver
s l’emploi, il ne concerne en proportion
que 1 % des
66 461 bénéficiaires du RSA accompagnés par Pôle emploi en 2019,
proportion inférieure au niveau national (4 %) à cause de leur ancienneté
dans le RSA.
LA GESTION DES ALLOCATIONS E
T L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
59
Les bénéficiaires du RSA respectent un peu moins les engagements
inscrits dans les PPAE
que les demandeurs d’emploi
. Ils représentent 36 %
de la demande d’emploi en fin de mois toutes catégories confondues
pour
37,4 % des manquements en 2019. Ils sont davantage sanctionnés pour ces
manquements que l’ensemble des demandeurs d’emploi
: le taux de
sanction est de 35 % pour les bénéficiaires du RSA (soit 4 700 sur 13 400)
contre 26 % pour les non bénéficiaires du RSA à cause du taux de non
réponse au co
urrier d’alerte. À la suite de recours contentieux, les
radiations sont plus confirmées pour les bénéficiaires du RSA (27 %) que
les non bénéficiaires du RSA (16 %).
3 -
L’orientation majoritaire vers l’insertion professionnelle,
sans travail social préalable, pénalise sa réalisation
Selon le diagnostic du PDI réalisé en 2015, plus de 51 600 personnes
déclarent avoir déjà eu une expérience professionnelle et près de
22 200 sont diplômés. Les bénéficiaires du RSA sont largement orientés
vers Pôle emploi (70 %), mais
pâtissent d’un faible niveau de formation,
inférieur au niveau V (bac) pour 64 %
d’entre eux.
Si la loi
privilégie l’orientation vers l’accompagnement à l’emploi
(article L262-29 du CASF), Pôle emploi
regrette qu’un trop grand nombre
des bénéficiaires du RSA orientés lui soient adressés car beaucoup ont de
réelles difficultés de nature sociale et ne relèvent donc pas dans un premier
tem
ps d’une orientation emploi
. Les freins de nature sociale (logement,
santé, endettement) pénalisent en effet
la recherche d’emploi.
Cette difficulté s’ajoute à l’importance du flux annuel à absorber et
à accompagner (entre 16 000 et 18 000).
Pôle emploi relève en outre que certains bénéficiaires du RSA ne
s’inscrivent
dans
ses
agences
que
pour
conserver
l’allocation.
L’accompagnement risque
, dès lors, de se faire dans de mauvaises
conditions conduisant à un manque de motivation et de disponibilité du
bénéficiaire et à des absences répétées aux rendez-vous. Cette situation
nécessite une réorientation en équipe pluridisciplinaire qui n’est pas
toujours validée et/ou qui peut être tardive. Dans les faits, peu sont
intervenues
vers l’accompagnement social
au cours de la période, alors
qu’à la suite de la reprise de l’orientation par le
département en 2013, de
nombreuses réorientations sont intervenues de l’accompagnement socia
l
vers l’accompagnement professionnel.
COUR DES COMPTES
60
4 -
La lourdeur du processus de sanction dans l’accompagnement
L'équipe pluridisciplinaire, instance collégiale pilotée par le
département et comptant également des représentants de Pôle emploi, de la
CAF et des bénéficiaires, est consultée préalablement aux décisions du
président du conseil départemental concernant la réorientation vers un
parcours d'insertion sociale ou professionnelle ou celles portant réduction
ou suspension du RSA (article L.262-37 du CASF). Seuls les référents
uniques du département et de Pôle emploi
acteurs de l’accompagnement
peuvent à ce titre saisir la commission
41
.
Parmi les bénéficiaires convoqués en séance, à 95 %
à l’initiative du
département
pour apporter l’ensemble des éléments nécessaires à l’étude
de leur situation, deux tiers ne viennent pas. 99 % des situations présentées
font suite
à l’absence aux c
onvocations pour orientation, contractualisation
ou bilan du CER. La proportion de décisions de sanction sur le nombre de
dossiers présentés pour non-respect des obligations a baissé entre 2017 et
2019, passant de 60 % (1 190 sur 1 983) à 40 % (916 sur 2 227). Cette
amélioration résulte
du fonctionnement pluridisciplinaire de l’équipe et
de
la présence plus régulière du bénéficiaire du RSA, lesquels conduisent à la
meilleure prise en compte de sa situation.
Le non-respect des engagements du bénéficiaire du RSA en matière
d’actes positifs et répétés de recherche d’emploi doit faire l’objet d’une
transmission au département pour passage en équipe pluridisciplinaire. La
collectivité doit alors rencontrer le bénéficiaire du RSA pour une
réorientation vers le parcours social, voire vers une possible sanction
(suppression de l’allocation). Dans les faits,
Pôle emploi pose une sanction
voire une radiation mais ne transmet pas les dossiers à l’équipe
pluridisciplinaire : ses agents ne distinguent pas les bénéficiaires du RSA
parmi les demandeurs d’emploi.
Le département estime enfin que la lourdeur de la procédure légale
rend difficile l’application des sanctions consécutives au non
-respect des
obligations, très majoritairement formelles, comme les absences aux
convocations et d’inscription à
Pôle emploi. La déconcentration des
équipes pluridisciplinaires a permis de mieux appréhender chaque situation
mais la limite du partage d’informations entre
département, CAF et Pôle
emploi a pu provoquer des manquements formels involontaires de la part
des bénéficiaires.
41
Pour une meilleure proximité, 12 commissions ont été créées à l’échelle du
département. Elles se réunissent tous les 15 jours pour chacune des instances.
LA GESTION DES ALLOCATIONS E
T L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
61
C -
La comparaison des principaux indicateurs
disponibles relatifs à l’accompagnement des personnes
bénéficiaires du RSA
Le tableau ci-dessous présente un état des lieux de la comparaison
réalisée entre les principaux indicateurs dédiés à l’accompagnement des
personnes bénéficiaires du RSA dans le département et établis à partir des
trois sources exploitées
: l’instruction auprès des services départeme
ntaux,
l’enquête OARSA de la D
rees
et les travaux d’exploitation des bases de
données départementales.
Tableau n° 1 :
p
rincipaux indicateurs relatifs à l’accompagnement
des bénéficiaires du RSA en 2019, à partir de trois sources différentes
Indicateurs, au 31/12/2019
départe-
ment
Drees
Exploita-
tion BDD
Taux des BRSA soumis droits et devoirs (SDD)
ND
ND
97,5 %
Taux d'orientation des BRSA SDD dans l'année
89 %
51,0 %
47,6 %
Délais d'orientation pour les BRSA SDD dans l'année
115 jours
115 jours
103 jours
Type d'orientation dans l'année :
vers un accompagnement pro
66,8 %
71,0 %
71,1 %
dont accompagnement PE
66,8 %
71,0 %
71,1 %
vers un accompagnement social
33,2 %
29,0 %
28,9 %
dont accompagnement CD
33,2 %
29,0 %
28,9 %
vers un accompagnement mixte
/
/
/
Taux d'orientation des BRSA SDD
?
88,0 %
87,5 %
Délais d'orientation des BRSA SDD orientées
N.D
N.D
N.D
Taux de contractualisation pour les BRSA SDD non orientés
vers PE dans l'année
35,0 %
16,0 %
N.D
Délais de contractualisation pour les BRSA SDD non orientés
vers PE et ayant signé un contrat dans l'année
68 jours*
62 jours
60 jours
Taux de contractualisation pour les BRSA SDD non orientés
vers PE
35,0 %
46,0 %
20,9 %
Délais de contractualisation pour les BRSA SDD non orientés
vers PE et ayant signé un contrat
N.D
N.D
N.D
*Délais 2020
Sources
: Cour des comptes, d’après données départementales
; Drees, enquête OARSA 2019 et
exploitation des bases de données départementales
COUR DES COMPTES
62
Pour les bénéficiaires du RSA de La Réunion, les principaux
constats résultant de la comparaison des données provenant de ces
différentes sources concernent les taux et délais de contractualisation. À
titre d’exemple, pour le taux de contractualisation de l’ensemble des
bénéficiaires au 31 décembre 2019, les travaux
résultant de l’exploitation
directe des bases de données aboutissent à un taux deux fois moins élevé
que celui présenté par la DRESS dans l’enquête OARSA, le
département
n’ayant pas produit de données sur cet indicateur dans le cadre de
l’instruction.
______________________ CONCLUSION ______________________
L’orientation des bénéficiaires du RSA par le
département demeure
perfectible. L’accompagnement des bénéficiaires, qu’il soit social par le
département ou professionnel par Pôle emploi, reste pénalisé par les
importants flux annuels d’entrée
dans le dispositif.
L’ancienneté
élevée
des
bénéficiaires
du
RSA
dans
le
dispositif nécessite un accompagnement plus global, autant social que
professionnel qui à petite échelle fait ses preuves depuis 2019 pour
accroître la sortie de l’allocation
; la réussite de la réinsertion passe par
une hausse des moyens consacrés (entretiens, actions de formations) pour
faire face au flux annuel et aux besoins structurels des bénéficiaires (santé,
logement, sur endettement).
Chapitre IV
Les résultats de la politique d’insertion
Le but de cet axe d’investigation est de porter une appréciation sur
l’efficacité du dispositif d’insertion mis en œuvre par les acteurs. Il doit
reposer sur l’analyse des indicateurs existants et sur la construction
d’indicateurs complémentaires quand cela s’avère utile.
I -
Les modalités de suivi et d’évaluation mises
en œuvre localement
A -
Le département
suit les actions d’insertion
mais pas leurs résultats
Depuis la définition du PDI 2016, l’organisation du suivi de la mise
en œuvre et de l’évaluation de l’accompagnement des bénéficiaires du RSA
repose sur le service départemental de polyvalence insertion, responsable
de la mise en œuvre des obligations légales d’orientation et de
contractualisation et un seul chargé de la mission de suivi du déploiement
du PDI. Aucun ne suit les taux et délais d’orientation et de
contractualisation ; seuls sont observés les indicateurs de réalisation des
actions du PDI et le nombre de leurs bénéficiaires dont ceux du RSA.
L’assemblée départementale est informée des besoins des publics au
moment de l’adoption du PDI, de sa prolongation ou à son échéance.
COUR DES COMPTES
64
À partir des données de la CAF sur les bénéficiaires du RSA et de celles
extraites du logiciel de suivi des allocataires GRSA
42
, des analyses sont
réalisées mensuellement pour évaluer l’activité des agents des territoires en
charge de l’orientation et de l’accompa
gnement et permettre aux responsables
de mieux piloter l’activité du service. Les services exploitent également ces
données pour définir ou orienter la politique d’insertion.
Le département
n’a pas encore organisé ni structuré les dispositifs
d’évaluation
pourtant inscrits comme un des axes du PDI. Il ne suit pas les
taux de sorties des bénéficiaires du RSA selon les différents dispositifs
mobilisés, à l’exception des dispositifs de création d’entreprises, plus
marginaux parmi les actions d’insertion.
B -
La CAF caractérise les bénéficiaires
de ses allocations mais pas leur effet
Faute de disposer de ressources dédiées au suivi et à l’analyse
qualitatifs, la CAF mène des études statistiques descriptives pour améliorer
la connaissance des profils des bénéficiaires et les évolutions de leur
nombre et du montant des prestations versées.
La CAF a lancé en 2020 deux analyses plus qualitatives sur la place
des pères dans la famille, facteur potentiel de la monoparentalité, et les
familles recomposées à La Réunion. Ces études sont réalisées par
l’observatoire de la parentalité, une entité de la CAF dont la direction
scientifique e
st assurée par l’Université de La Réunion dans le cadre d’un
partenariat
depuis
2015.
Une
étude
sur
l’accompagnement
des
bénéficiaires du RSA majoré est inscrite au programme 2021 dans le cadre
de la recentralisation du RSA.
La CAF évalue également son intervention auprès des publics
éloignés du numérique et sa démarche
d’écoute
des usagers.
42
Les données du fichier mensuel des allocataires intégrées au logiciel de gestion
GRSA sont complétées par les données socio-professionnelles recueillies lors de
l’entretien d’orientation ou e
n vue de la contractualisation par les référents uniques.
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
65
C -
Pôle emploi mesure la réalisation de ses objectifs
de retour à l’emploi
Pôle emploi suit des indicateurs de réalisation de ses objectifs en
matière de retour à l’emploi de tous les demandeurs d’emplois. Il dépasse
les objectifs fixés en 2018 comme en 2019 : 29 % des demandeurs de
longue durée accèdent six mois après la fin de leur formation rémunérée à
un emploi durable en contrat long et 45 % en contrat court. Il étudie
également les taux mensuels de retour à l’emploi des bénéficiaires du RSA
comme
de
l’ensemble
des
demandeurs,
selon
chaque
modal
ité
d’accompagnement. Il mesure enfin la satisfaction des demandeurs comme
des offreurs d’emplois
43
.
Les bénéficiaires du RSA ne font pas partie des axes d’analyse dans
les autres évaluations menées.
II -
Le re
tour à l’emploi et la réduction
de l’intensité de la
pauvreté
A -
Un retour
à l’emploi partiellement mesuré
et très limité
1 -
Le difficile retour à l’emploi pérenne
faute de qualification adaptée
Seul le retour à l’emploi des bénéficiaires du RSA accompagnés par
Pôle emploi
est connu. Le taux de reprises d’emploi
44
est trois fois inférieur
pour les bénéficiaires du RSA (1,7 %) que les non bénéficiaires du RSA
(5,2 %) : les premiers
sont les demandeurs d’emplois les moins mobiles et
qualifiés, qui cumulent tous les freins pour la formation et l’emploi.
Depuis 2011, le nombre des demandeurs d’emplois au RSA a cru
plus vite que l’ensemble
:
38 % contre 14 %
pour demandeurs d’emploi
inscrits à Pôle emploi toutes catégories confondues. Fin 2019, 39 % des
demandeurs d’emplois toutes catégories confondues
étaient au RSA contre
12 % en moyenne nationale.
43
En 2019, 70
% des demandeurs d’emplois étaient satisfaits du suivi dont ils
bénéficient ; 80 % des offres en accompagnement étaient satisfaites par Pôle emploi en
2019 (74 % en 2018) ; près de 84% des entreprises se déclaraient satisfaites du
traitement de la dernière opération de recrutement par Pôle emploi.
44
Qui est le rapport entre la moyenne mensuelle des reprises d’emploi sur la moyenne
mensuelle du nombre de demandeurs d’emploi
.
COUR DES COMPTES
66
Plus de la moitié des bénéficiaires du RSA contre un tiers pour
l’ensemble des demandeurs d’emplois se positionnent sur les métiers des
services à la personne et à la collectivité (nettoyage de locaux, assistance
auprès d’enfants, services domestiques, assistance auprès d’adultes…) et
des espaces verts (aménagement et entretien des espaces verts, entretien
des espaces naturels
…)
. La
très grande majorité des employeurs n’exige
aucune qualification ni formation et peu d’expérience professionnelle.
Or, les domaines professionnels des services à la personne et à la
collectivité et des espaces verts, recherchés par 51 % des bénéficiaires du
RSA, ne représentaient que 22 %
des offres d’emploi en 2019
contre 29 %
entre 2011 et 2016 car il y avait davantage de contrats aidés au cours de
cette période. A l’inverse, plus de la moitié des offres d’emploi regroupent
les métiers de l’hôtellerie
-restauration, animation, tourisme et loisirs, du
commerce, vente et grande distribution et des services à la personne et à la
collectivité.
Or, dans les deux principaux domaines professionnels recherchés
par les bénéficiaires du RSA, à savoir les métiers des services à la personne
et à la collectivité et des espaces verts, le taux
de reprise d’emploi était en
2019 plus faible que la moyenne (1,7 %), avec respectivement 1,3 % et
1,2 %
. C’est le résultat du nombre élevé de demandeurs d’emploi qui
recherchent dans ces deux domaines par rapport au nombre d’offres.
En revanche, la propension en 2019 à retrouver un emploi était plus
forte pour les bénéficiaires du RSA recherchant dans les métiers de la
construction (2,7 %), du transport et de la logistique (2,4 %) et de
l’hôtellerie, restauration, animation, l
oisirs et tourisme (2,1 %). Ces trois
domaines regroupent 30 %
des reprises d’emploi des bénéficiaires du RSA,
20 %
de la demande d’emploi bénéficiaires du RSA et 3
6 % des offres
d’emploi. Mais les employeurs exigent un niveau de qualification et une
expérience plus importante que dans les métiers des services à la personne
et des espaces verts.
Le retour à l’emploi des bénéficiaires du RSA requiert ainsi leur
orientation vers ces métiers qualifiés et la poursuite de leur formation,
notamment dans l’hôtellerie, restauration, animation, loisirs et tourisme,
transport et logistique.
S’agissant du support juridique de reprise de l’emploi, les bénéficiaires
du RSA sont proportionnellement plus nombreux à bénéficier d’un contrat aidé
(PEC) que d’un contrat avec une structure de l’insertion par l’activité
économique : en 2019, une entrée
dans l’emploi sur trois est réalisée en PEC
(soit 4 500 bénéficiaires du RSA) et une sur quatre en insertion par l’activité
économique (IAE) (soit 1 000 bénéficiaires du RSA).
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
67
En conclusion, Pôle emploi identifie trois freins structurels à
l’insertion professionnelle
:
-
le manque d’emplois correspondant au profil des bénéficiaires du RSA
très éloignés de l’emploi ;
-
la complexité de certaines situations où les bénéficiaires du RSA, tout
en ayant déclaré être disponible, cumulent plusieurs freins comme la
faiblesse de la qualification, l’absence de mobilité, l’âge
: c’est le halo
du chômage ;
-
dans certains cas, le bénéficiaire peut préférer rester au RSA après
comparaison entre les avantages de sa situation, constitués par
l’allocation et les aides complémentaires, et ceux de la reprise d’une
activité
: l’entrée dans un parcours d’insertion par la formation ou
l’emploi est moins attractive financièrement et sa fin peut conduire à
la diminution voire parfois à une rupture momentanée des ressources.
C’est la trappe à inactivité qualifiée de pauvreté.
2 -
Le RSA sans retour à l’emploi durable menant
à une trappe à pauvreté
L’intensité de la pauvreté à La Réunion, corrélée au manque
d’activités, explique l’installation des bénéficiaires du RSA dans l’allocation.
Selon le diagnostic du PDI 2016, plus de la moitié des bénéficiaires du RSA
sont inscrits dans le dispositif depuis plus d’un an, 5
6 % depuis plus de 5 ans
et 28 % depuis plus de 10 ans. Cette situation est justifiée par une
problématique de santé déclarée pour environ 21 % des allocataires,
majoritairement âgés de plus de 50 ans et des difficultés de logement
singulièrement pour les hommes célibataires sans enfant. Or, la probabilité
de retour à l’emploi s’amenuise avec l’é
loignement de toute activité.
Depuis plusieurs années, le département observe
que l’offre
d’insertion est surtout mobilisée dans un objectif d’amélioration
temporaire des revenus.
a)
Une offre d’insertion qui amél
iore temporairement les revenus
sans insérer durablement
Au regard de la capacité d’absorption par le marché du travail
réunionnais et du niveau de qualification des personnels en contrat aidé, le
taux de sortie positive à l’issue des contrats aidés reste faibl
e, 8 % selon
l’estimation du
département
. L’offre de contrats aidés est en outre restée
insuffisante pour répondre à la demande d’insertion des 95 000 foyers
bénéficiaires.
COUR DES COMPTES
68
Malgré la diversification de l’offre d’insertion départementale
depuis 2016 qui mobilise notamment les partenaires de la création
d’entreprises et de la mobilité professionnelle, le parcours d’insertion type
du bénéficiaire du RSA alterne le plus souvent une période de RSA, une
période de contrat aidé, une période d’indemnisation chômage avant un
retour au RSA.
Dès lors, si
ce parcours a pour effet principal d’améliorer
temporairement les revenus du bénéficiaire du RSA qui conclut un contrat
aidé le temps du contrat puis durant la période d’indemnisation chômage
,
il présente l’inconvénient struct
urel de le maintenir dans les dispositifs
d’insertion et d’accompagnement qui perdent ainsi leur vocation de
tremplin vers l’emploi.
L’accès à un contrat aidé offre néanmoins une insertion à des
bénéficiaires du RSA âgés et permet dans certains territoires
de l’est et des
hauts, marqués par un chômage élevé, une intermittence de l’activité et une
certaine « circularisation
» de l’emploi public, évitant des tensions
sociales. Le RSA joue ainsi le rôle d’un revenu universel d’activités.
b)
Un coût élevé pour Pôle emploi
et l’État
Le coût de ce dispositif apparaît élevé pour les finances publiques.
Dans le cadre d’un parcours d’insertion pour une personne seule couvrant
un an de RSA, un an de contrat aidé et un an d’indemnisation chômage, le
département
l’
a évalué à plus de 24 000 euros en trois ans.
Comparé au maintien au RSA durant la même période, le coût
supplémentaire du parcours d’insertion est est
imé à 4 300 euros par
personne. Le surcoût estimé est supporté par Pôle emploi (6 400 euros) et
l’État (2 200 euros) au bénéfice du
département (- 4 300 euros).
B -
La réduction de la pauvreté grâce à l’activité
et aux minima sociaux
Seule
l’I
nsee a mesuré la réduction du taux de pauvreté monétaire.
Dans sa publication Insee Flash n°169 de janvier 2020
45
, elle démontre que
la pauvreté a reculé à La Réunion entre 2009 et 2016 notamment grâce aux
45
Insee Flash n°169 « Un taux de pauvreté élevé mais en baisse depuis 10 ans », 2020.
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
69
minima sociaux. L’étude des comptes économiques rapides pour l’outre
-
mer (CEROM)
46
de novembre 2019 complète utilement cette analyse
47
.
Même s’il reste l’un des plus élevés de France, le
taux de pauvreté
monétaire
48
de La Réunion a reculé nettement de neuf points de 47 % en
2007 à 38 % en 2017.
Pour
l’I
nsee, le niveau de la pauvreté est corrélé au manque
d’emplois sur l’île : 4
6 % seulement des 15 - 64 ans occupant un emploi
contre 64 % en France métropolitaine en 2017.
L’étude des CEROM rappelle que l’emploi ne suffit pas toujours
pour éviter une situation de pauvreté : 22 % des ménages dont les revenus
d’activité (salaires et revenus des travailleurs indépendants) sont la
principale ressource déclarée se situent en 2016 en dessous du seuil de
pauvreté, soit deux fois plus qu’en métropole.
La publication des CEROM montre que l’intensité de la pauvreté
49
reste plus prononcée à La Réunion qu’en métropole. La moitié des personnes
pauvres y disposent de moins de 780 euros par mois et par unité de
consommation (UC), soit 24,6 % de moins que le seuil de pauvreté contre
20,4 %
en métropole. Toutefois, l’intensité de la pauvreté s’atténue depuis
2007 à La Réunion (-
3 points), tandis qu’ell
e reste stable en métropole
Si elles restent plus élevées qu’en métropole, les inégalités de revenus
ont bien diminué à La Réunion depuis 2007 : le rapport
établi par l’I
nsee entre
les revenus des 20 % les plus aisés et ceux des 20 % les plus modestes est passé
de 7 en 2007 à 5,6 en 2017
pour un ratio métropolitain de 4,3.
L’I
nsee estime que la réduction de la pauvreté résulte du
redémarrage de l'emploi en 2010, du dynamisme des prestations sociales
puis de la reprise économique à partir de 2014. Elle rappelle que les
ménages les plus modestes ont davantage bénéficié de la mise en place de
la prime d'activité en 2016, en remplacement du RSA activité et de la prime
pour l'emploi.
46
Le CEROM associe
l’I
nsee, l
’agence française pour le développement (AFD) et
l’institut d’émission des départements d'outre
-mer (IEDOM)
47
CEROM, « Dix ans après la crise de 2007-2008 Pauvreté et inégalités de revenus
reculent à La Réunion », 2019.
48
Le seuil de pauvreté monétaire dit « métropolitain » est fixé à 60 % du niveau de vie
médian observé en métropole, soit 1 026 euros par mois et par unité de consommation
(UC)
en 2016. Le taux de pauvreté est la part des personnes pauvres, c’est
-à-dire vivant
dans un ménage qui dispose de moins de 1 026 euros par mois et par UC.
49
L’intensité de la pauvreté mesure l’é
cart relatif entre le niveau de vie médian de la
population pauvre et le seuil de pauvreté. Plus cet écart est élevé plus le revenu des
personnes pauvres est éloigné du seuil de pauvreté.
COUR DES COMPTES
70
Selon elle, le versement des prestations sociales (allocations
familiales, prestations logement et minima sociaux
50
) et le prélèvement des
impôts directs réduisent fortement les inégalités de revenus et la pauvreté
51
.
Le niveau de vie de nombreux Réunionnais dépend ainsi fortement
des prestations sociales et plus particulièrement des minima sociaux
52
.
Selon
l’I
nsee, les 40 % les plus modestes restent
, plus qu’ailleurs,
fortement dépendants des prestations sociales : elles représentent 55 % du
niveau de vie, contre 20 % en métropole.
Selon l’étude des CEROM, les revenus des ménages les plus
modestes ont augmenté plus vite à La Réunion
qu’en métropole entre 2007
et 2016. Hors
effets de l’inflation, le niveau de vie moyen des 4
0 % des
Réunionnais les plus modestes a ainsi augmenté de 2,1 % en moyenne
chaque année, soit trois fois plus vite que pour les 40 % des métropolitains
les plus modestes (0,6 %).
L’
étude
estime qu’à l’instar de la métropole, les
revenus d’activité et
, dans une moindre mesure, les minima sociaux portent
la hausse des revenus de ces ménages.
L’étude conclut que les «
amortisseurs sociaux » ont ainsi joué leur rôle
dans le maintien du niveau de vie des habitants de La Réunion les plus touchés
par la crise après la récession économique en 2009 et 2010. Comprenant
notamment des mesures en faveur des chômeurs, le plan de relance national
adopté en 2009 a entraîné la progression des dépenses de prestations sociales.
L’étude
précise que le rattrapage plus rapide en termes de revenus pour les
20 %
les plus modestes a permis de combler en partie l’écart de niveau de vie
moyen avec la métropole, celui-ci passant de - 40 % à - 30 %.
Selon elle, les minima sociaux (dont le RSA représentaient 63 % du
total en 2019
53
), qui ont bénéficié de leurs revalorisations successives, sont
à l’origine d’un tiers de l’augmentation du niveau de vie moyen des 2
0 %
les plus pauvres entre 2007 et 2016. Le RSA a donc contribué à hauteur de
21 %
à l’augmentation
de leur niveau de vie moyen.
50
Constitués par le RSA socle,
l’
allocation adulte handicapé (AAH), le complément
AAH sans AAH et minimum vieillesse et la
prime d’activité.
51
Sans cette politique de redistribution,
l’I
nsee estime que plus de la moitié des
Réunionnais (51 %) vivraient sous le seuil de pauvreté, soit 13 points de plus.
52
Le poids des prestations sociales dans le revenu disponible des ménages est trois fois
supérieur à La Réunion par rapport à la métropole : 16 % contre 5 %.
53
Sur la base des montants versés par la CAF (687 M€ au titre du RSA, 195 M€ au titre
de l’AAH et 194 M€ au titre de la prime d’activité). Source
: Analyse et études de la
CAF de La Réunion n°13 mai 2020
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
71
C -
L’étude des
trajectoires des bénéficiaires du RSA
Une étude des trajectoires des bénéficiaires du RSA a été réalisée à
partir des données extraites des bases de gestion du département, pour les
années 2014 à 2019. Les principaux résultats en sont présentés ci-dessous.
Cet exercice s’est heurté à des difficultés de disponibilité des
données dans les bases.
A
ussi, n’ont pu être retenues qu’un petit nombre
de variables, à caractère administratif, relatives à la situation individuelle
des personnes (notamment genre, âge, situation familiale, niveau de
formation) et à leur situation dans le RSA (présence dans le RSA, signature
d’un contrat d’accompagnement, orientation vers
Pôle emploi). En
revanche, aucune donnée relative au contenu de l’accompagnement,
comme la tenue de rendez-vous de suivi ou la prescription de formations
ou d’autres prestations, n’est renseignée dans les systèmes d’information
du département
. L’absence de saisie de ces données constitue une limite
importante pour la gestion du RSA
qu’il convient d
e souligner,
indépendamment de l’étude menée ici.
Les trajectoires d’accompagnement et de sortie du RSA sont
calculées pour la génération des allocataires entrés au RSA au premier
trimestre de 2014, sur une durée totale de six ans. Sur les 4 938 individus
considérés, l’analyse des enchaînements de situations permet de dresser les
constats suivants :
les sorties se font à un rythme moyen au début de la période (14 %
de la cohorte est sortie à six mois, 36 % en deux ans, 54 % en trois ans)
avant de ralentir encore (60 % au bout de six ans) ;
l
es sorties du dispositif sont d’abord le fait d’allocataires ne
contractualisant pas (notamment pour ceux qui sortent rapidement) ou
ayant bénéficié d’un PPAE
;
l
a proportion d’allocataires ayant signé un contrat d’insertion (CI) ou
un contrat aidé (CUI) est extrêmement faible tout au long de la période.
COUR DES COMPTES
72
Graphique n° 8 :
flux pour allocataires entrés au 1
er
trimestre 2014
Note de lecture : À chaque date la
proportion d’allocataires dans chacune des situations oscille de 0 à 10
0 %
(barres). D’une date à l’autre le nombre d’individu basculant d’une situation à l’autre est représenté par des
traits (flux) dont l’épaisseur varie avec le nombre d’individu.
Légende
: la situation par rapport au RSA et à ses modalités d’accompagnement déclinée en
quatre items : -
n’est
pas soumis à droits et devoirs,
- est soumis à droits et devoir
s mais n’a pas signé de contrat
- a été orienté vers un organisme autre que Pôle emploi et a signé un contrat d
engagements réciproques
(« CER »
- a été orienté vers Pôle emploi
(dans la mesure où l’information sur la signature d’un PPAE n’est pas
disponible, cette modalité sera appelée « PPAE » par convenance),
- est sorti du dispositif du RSA
Source
: juridictions financières, d’après données La Réunion
Graphique réalisé via l’application ViCaTraj
Plus précisément, trois groupes de trajectoires individuelles peuvent
être distingués au sein de la cohorte.
Un premier groupe rassemble six allocataires sur dix. Ces
allocataires sortent relativement rapidement. En une année, ce sont près de
40 % qui sont sortis du dispositif et 80 % en deux ans et demi. Dans ce
groupe, les retours au RSA après une sortie sont rares.
Le second groupe, soit 22 % des individus, est composé de ceux en
majorité accompagnés par Pôle emploi
dans le cadre d’un PPAE. Des
sorties faibles du dispositif sont constatées et ce groupe se distingue par
des phénomènes fréquents et significatifs d’allers
-retours dans le dispositif
RSA. En fin de période, 23 % des allocataires de ce groupe sont sortis du
RSA.
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
73
Le dernier groupe concerne 21 % des allocataires qui ne
connaissent, comme le second groupe, que « peu de sorties » (26 % en fin
de période) et des phénomènes fréquents de retour au RSA après une sortie.
De façon cohérente, les motifs de sortie
de ce groupe sont d’ailleurs plus
souvent des motifs administratifs et des DTR non fournies. Durant
l’ensemble de la période, une grande majorité des individus de ce groupe
ne contractualisent pas.
Selon leurs caractéristiques, les bénéficiaires du RSA sont plus ou
moins présents au sein de ces groupes.
Les femmes sont sous-représentées dans le groupe 1 (sorties
rapides) et dans le groupe 2 (sorties lentes) ; elles sont fortement
surreprésentées dans le groupe 3 (peu de sorties).
Concernant l’âge, les moi
ns de 25 ans sont fortement sous-
représentés dans les groupes 1 et 2 et surreprésentés dans le groupe 3 (peu
de sorties). À l’inverse, les 25
-49 ans sont surreprésentés dans le groupe 2
(sorties lentes), mais sous-représentés dans le groupe 3 (peu de sorties).
Les personnes seules avec enfant(s) sont sous-représentées parmi les
groupe de sorties rapides (G1) et surreprésentées dans le groupe de peu de
sorties (G3). La situation est inverse pour les personnes seules sans enfants.
Les diplômés de niveau supérieur ou égal au bac sont davantage
présents parmi le groupe de sorties rapides et dans celui des sorties plus
lentes. Ils sont sous-représentés dans le groupe avec peu de sorties.
A contrario
, les individus sans qualification sont surreprésentés au sein du
groupe peu de sorties (G3).
COUR DES COMPTES
74
______________________ CONCLUSION ______________________
Si la CAF et le département
n’évaluent pas les résultats de leurs
actions, certes sociales, Pôle emploi
suit les sorties à l’issue du parcours
professionnel. La réinsertion professionnelle des bénéficiaires du RSA
reste limitée par l’inadaptation de leurs qualifications aux métiers qui ont
besoin de main d’œuvre (services, construction, transport, tourisme)
. Cet
écart favorise leur maintien dans le dispositif y compris après avoir
bénéficié d’un contrat aidé dont les taux de sortie restent faibles (
8 %) et
inférieurs aux activités économiques et de formation. L’allocation a
toutefois contribué au titre des minima sociaux, conjuguée à la reprise
d’activité, à la réduction de la pauvreté monétaire entre 2009 e
t 2017.
Chapitre V
La recentralisation du RSA en 2020
Comme la Guyane et Mayotte en ont bénéficié en 2019, le
département de La Réunion a obtenu, par la loi de finances pour 2020, la
recentralisation du RSA au 1
er
janvier 2020.
Le niveau élevé de couverture de la population par le RSA
54
, le taux de
pauvreté monétaire (de 38 % en 2017 contre
14,5 % au niveau national) et la
part majoritaire de bénéficiaires du RSA dans le dispositif depuis plus de
cinq ans (56 % contre un tiers au niveau national) ont motivé le transfert à
l’Éta
t.
Outre le financement de l’allocation, l’État reprend l’attribution du droit
à prestation et plusieurs compétences, dont celle d’orientation des
bénéficiaires, qui sont déléguées de droit à la CAF.
Pilotée par l’État, la mise en œuvre de la réforme vise la
modernisation du dispositif d’ensemble pour améliorer l’orientation et
l’insertion des bénéficiaires du RSA.
L’État, la CAF, le
département, Pôle emploi
, l’association régionale
des missions locales (ARML) ont inscrit leurs ambitions communes dans
une convention, signée le 16 octobre 2020, pour accompagner les
bénéficiaires du RSA dans un parcours les rendant acteurs de leur projet de
vie et favorisant une sortie durable du dispositif.
C’est
dans ce contexte que le département de La Réunion a été
retenu en 2018 par l’État, comme territoire démonstrateur de la stratégie
nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté.
54
27
% de la population de l’île est couverte par le RSA
contre 20,3 % de la population
des dépar
tements d’outre
-mer (DOM) et 5,7 % en métropole en 2018.
COUR DES COMPTES
76
I -
La stabilisation du reste à charge du RSA
pour le département
A -
Les limites budgétaires et socio-économiques
Le département a considéré que le déficit de financement global des
allocations de solidarité du RSA, évalué à 202,7
M€
en 2019 et lié aux
limites des moyens d’insertion engagés, notamment les contrats aidé
s en
baisse à partir de 2017 pour absorber un volume très élevé de bénéficiaires
du
RSA,
menaçait
la
pérennité
budgétaire
de
ses
politiques
d’investissement, d’aménagement et de solidarité territoriales.
1 -
La précarité socio-économique très élevée de La Réunion
La Réunion se caractérise par une situation plus défavorable qu’au
niveau national, y compris dans les autres département d’outre
-mer (DOM)
(hors Mayotte) s’agissant du taux de chômage et de la proportion des
bénéficiaires du RSA dans la population. Ainsi, en 2019, elle comptait
davantage de bénéficiaires du RSA que le département de la Seine-Saint-
Denis, pourtant deux fois plus peuplé.
2 -
L’effet ciseau entre dépenses et recettes
Conséquence de l’écart croissant entre le versement
des dépenses
d’allocations relevant de la solidarité nationale et les ressources de
compensation allouées par l’État, le
département de L
a Réunion s’est
trouvé confronté en 2018 à un risque de déséquilibre budgétaire.
Il subit en effet le poids record des allocations individuelles de solidarité
(AIS), qui s
élevaient à plus de 776
M€
en 2018, soit plus de 54 % de ses
dépenses de fonctionnement totales. Toutes composantes confondues (RSA
socle, RSA majoré, RSO), les dépenses de RSA (632,9
M€
) ont représenté à
elles seules 44 % des charges de fonctionnement départementales. Le reste à
charge généré par le seul RSA était estimé à 132
M€
pour l’exercice 2018.
À
cette date, le département
n’a plus épargné que 2,
4 % de ses produits de
gestion (soit 34,7
M€
), contre 12,8 % en 2010.
Les comptes 2019 ont confirmé cette tendance (cf. sous-partie 2.2.1
et le graphique n°5).
LA RECENTRALISATION DU RSA EN 2020
77
En outre, le département de La Réunion a estimé ne plus disposer
des leviers de maîtrise budgétaire : le produit de la taxe foncière sur les
propriétés bâties, seule imposition avec un pouvoir de taux ne représente
que 7 % de ses recettes de fonctionnement.
B -
La compensation financière défavorable
au département
Le transfert à l’État de la compétence en matière d’attribution et de
financement de l’allocation RSA s’accompagne du transfert par le
département des ressources équivalentes à celles qui étaient affectées à son
financement.
L’équilibre financier de la reprise de la compétence par l’État
dépend de trois paramètres : le périmètre et les années de référence pour
l’évaluation de la charge transférée, la composition du panier de recettes
hors droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour assurer la
compensation financière de la compétence et le maintien des fonds de
péréquation départementaux. Ce sont les dispositions de l’article 77 de loi
de finances initiale pour 2020 qui les ont déterminées.
1 -
Le périmètr
e et les années de référence pour l’évaluation
de la charge transférée
Le montant du droit à compensation au profit de l’État est égal à la
moyenne des dépenses relatives au RSA pendant un certain nombre
d’années de référence.
La récupération par l’État de la gestion de l’allocation et des
décisions individuelles du RSA ne s’est pas accompagné, contrairement à
tout transfert de compétences, de ceux des personnels du département
assurant actuellement ces missions, les 20 postes affectés à la gestion du
RSA et à celle de son contentieux
55
.
L’État a pourtant inclus la valorisation
financière de ces emplois non transférés affectés à l'attribution des
allocations, estimés à 850 000
.
55
Le département
a conservé la plupart de ces agents notamment la soixantaine d’agents
chargés de l’orientation : ils participent à l’orientation avec les agents de la CAF ; seuls
cinq agents départementaux ont rejoint en disponibilité la CAF de La Réunion.
COUR DES COMPTES
78
Par ailleurs, ce dernier a retenu comme années de référence 2017,
2018 et 2019, avec la revalorisation des dépenses prises en compte à
hauteur de l'inflation observée en 2017 et 2018.
Le département considère que la prise en compte de ces trois années
comme période de référence de la dépense n’est pas équitable
du fait de
l’impact de la réduction des contrats aidés décidées par l’État sur la
croissance des dépenses d’allocation
. Or, plus la dépense compensée est
élevée, plus le département perd des recettes et grève ses marges
budgétaires.
C’est pourquoi il avait proposé de retenir les années 2016,
2017 et 2018 afin d’amplifier ses interventions en matière d’action sociale
et d’insertion et de maintenir ses
efforts en matière d’investissement
.
Celui-ci lui aurait permis, selon ses projections, de redresser son taux
d’épargne brute autour de
14 % et de le maintenir au-dessus de 10 % à
l’horizon 2025.
2 -
La composition du panier de recettes transférées
hors DMTO
Le département
considère qu’il eut été logique que l’État reprenne
seulement les recettes hors DMTO octroyées au département pour financer
la dépense du RSA transférée en 2011. Une telle méthode lui aurait permis
de retrouver une mar
ge budgétaire nouvelle égale à la part d’allocation non
compensée par l’État, soit l’équivalent du reste à charge pour le
département évalué à 137,8
M€
en 2019.
En fait, l’État a déterminé dans l’article 77 VIII, IX et X de la loi de
finances initiale pour 2020, le panier de recettes hors DMTO couvrant
l’intégralité de la dépense du
département afin de ne pas avoir à supporter
à son tour le reste à charge du financement de l’allocation.
Il a repris les
recettes hors DMTO affectées par la loi au financement des allocations,
la
taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP, devenue taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques TICPE) au titre du RSA, le
fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), le dispositif
de compensation péréquée (DCP) au titre des allocations individuelles de
solidarité (AIS), une fraction de la dotation globale de fonctionnement
(DGF), ainsi qu’une quote
-part sur les droits indirects de consommation
sur les tabacs. Cette dernière, très volatile, expose le département à une
surcompensation par une part supérieure de DGF en cas de rendement
inférieur à celui de 2019,
alors qu’elle
serait totalement conservée en cas
de rendement supérieur.
LA RECENTRALISATION DU RSA EN 2020
79
Le département continue à bénéficier du fonds de stabilisation en
2018 et 2019 au même titre que le fond de solidarité départementale (FSD).
3 -
L’intégration
du reste à charge dans les critères des fonds
de péréquation
Comme le montant des recettes hors DMTO
reprises par l’État au
titre de la compensation excède largement le total des recettes hors DMTO
affectées par l’État
, le reste à charge subi par le département
jusqu’en 2019
perdure à un niveau élevé et supérieur à la moyenne nationale des
départements par habitant
56
. Il est figé et
n’enregistrera plus d’évolutions,
sauf à la hausse en cas de rendement supérieur des recettes des droits
indirects sur les tabacs affectées à l’État.
Craignant qu’avec la recentralisation du RSA, l’État considère que
le reste à charge lié à cette dépense soit nul, le département de La Réunion
a obtenu le maintien de la prise en charge du reste à charge du RSA de
2019, au même titre que celui des deux autres allocations individuelles de
solidarité (AIS) dans le calcul le fond de solidarité départementale (FSD).
S’il n’avait plus été éligible au FSD, il estime que la recentralisation du
RSA aurait entraîné une perte financière annulant son bénéfice budgétaire,
d’un montant équivalent à celui du FSD, soit 6
3
M€
en 2019, 117
M€
en
2020
57
, majoré le cas échéant
les années suivantes par l’évolution nationale de
l’assiette de DMTO sur la base de laquelle il est calculé.
4 -
Toutes choses égales par ailleurs, la marge budgétaire
récupérée reste réduite
En somme
, l’État a repris au
département un niveau de recettes hors
DMTO
couvrant l’intégralité de sa dépense alors qu’il ne lui en avait compensé
que les trois quarts depuis le transfert au département en 2004 du RMI.
En dépit de la reprise de ressources que l’État n’avait pas financées
au département jusque-là pour la gestion du RSA, la recentralisation a
permis à la collectivité
d’éviter
de subir, à partir de 2020, les conséquences
budgétaires de la progression du nombre des bénéficiaires du RSA à la suite
de la crise sanitaire et de préserver sa capacité budgétaire pour financer les
différentes mesures d’urgence face à la crise.
56
Selon les statistiques établies par Ressources consultants Finances en 2019.
57
Selon les projections réalisées par le cabinet Klopfer pour le département en 2019.
COUR DES COMPTES
80
Sur la base du montant des dépenses d’allocations versées au titre de
l’année 2019 (658,
8
M€
)
58
et des recettes hors DMTO transférées au titre de
cette même année
(638,6
M€
), les juridictions financières évaluent à 17,2
M€
la marge budgétaire récupérée par le département, toute choses égales par
ailleurs
59
; elle représentait 1,1 % de ses produits de gestion en 2019.
Enfin, si le département portait encore 16,3
M€
au titre des indus
RSA en 2019, la faible probabilité de les recouvrer tend à préparer leur
admission en non-valeur sur cinq années à partir de 2021.
C -
L’expérimentation d’un revenu d’activité
pour les bénéficiaires du RSA en formation
La Réunion figure parmi les dix départements démonstrateurs du
plan pauvreté national dans sa déclinaison territoriale. En décembre 2018,
il a signé la convention d’appui avec l’É
tat, posant ainsi des priorités
d’action sous la forme d’engagements réciproques en faveur de la réduction
des facteurs de pauvreté dans le territoire.
Il s’investit en direction de deux publics prioritaires, les jeunes
sortants de l’aide sociale à l’enf
ance et les bénéficiaires du RSA, ainsi que
dans l’amélioration de la qualité du premier accueil inconditionnel de
proximité, avec
l’identification d’un référent unique dans une logique de
parcours coordonné avec l’ensemble des acteurs.
Au titre de l’i
nsertion, il propose de préfigurer le revenu universel
d’activité (RUA) dans le cadre d’une expérimentation.
Depuis 2004, le département a déjà identifié les dispositifs
d’insertion les plus efficaces en termes de taux de sortie positive : la
formation qualifiante (60 % de sorties positives selon lui), la mobilité
professionnelle (70 %
), la création d’activité (7
0 %
) et l’insertion dans
l’entreprise (5
0 %).
58
En défalquant du montant effectivement payé par le département en 2019 le
rattachement de la facture de janvier 2019 correspondant au RSA versé en
décembre 2018, à la suite du déc
alage d’un mois fixé entre le
département et la CAF à
sa création en 2011 : avec la recentralisation au 1
er
janvier 2020, ce mécanisme de
règlement a
abouti au paiement de 13 mois de RSA sur l’exercice budgétaire 2019.
59
Le département a indiqué que cette marge avait été absorbée en 2020 par la hausse
du montant net des allocations individuelles de solidarité, l’allocation pour l’autonomie
des personnes âgées (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).
LA RECENTRALISATION DU RSA EN 2020
81
Or, l’entrée dans un parcours d’insertion dans un objectif
professionnel n’est pas suffisamment attractive
pour le bénéficiaire sur le
plan financier. Par exemple,
l’entrée en formation rémunérée d’un
allocataire du RSA entraîne la diminution voire la perte totale de son
allocation sans pour autant améliorer sa situation financière.
C’est pourquoi le
département
a créé un dispositif d’intéressement à
la reprise d’activités, l’allocation individuelle de reprise d’emploi (AI
RE,
dit R +)
permettant le cumul de revenus d’activités et de formation avec le
RSA. Elle concerne les bénéficiaires du RSA depuis au moins six mois,
soit en mobilité professionnelle, soit en création d'activité. Elle leur permet
de s’engager dans un parcours vers l’emploi, la formation, la mobilité et la
création d’entreprise avec l’assurance d’un maintien de leur rémunération.
Conséquence de la crise sur leur activité, le département a ouvert
l’expérimentation du R
+ depuis le 1
er
octobre 2020 aux travailleurs
indépendants dont l’activité a été créée depuis plus de trois mois et inscrits
au RSA depuis au moins six mois.
Le dispositif R + est une aide mensuelle qui compense la perte de
RSA dans la limite de son montant précédent et de 50 % du nouveau
revenu. Le parcours R + couvre la durée du contrat dans la limite de
12 mois, renouvelable deux fois, et fait l'objet d'une contractualisation
spécifique (CER RSA +). Le montant des revenus du ménage ne doit pas
dépasser le SMIC pendant le parcours.
Le département
a pour objectif d’engager environ 5
000 bénéficiaires
dans ce dispositif, avec une cible de sortie positive de 54 %.
Il évalue la dépense liée à de cette expérimentation à 7,5
M€
annuels
sur 4 ans et estime que dès que le seuil de 38 % de taux de sortie positive
sera atteint, il sera intégralement compensé par les économies d’allocation
réalisées durant la même période. Ce dispositif est financé par le
département
, dans l’attente d’un s
outien du FSE.
Selon le premier bilan sur les trois premiers mois établi fin
novembre 2020, 600 contrats parcours R + avaient été conclus, très
majoritairement en formation rémunérée (73 %) et 25 %
pour l’emploi
salarié, pour des durées moyennes de parcours de respectivement 5,7 et
10,7 mois
60
.
Fin mai 2021, 1 980 bénéficiaires du RSA ont intégré ce
dispositif, dont 62 % par le biais de formations rémunérées et 38 % à
travers des parcours d'insertion par l'activité.
60
S’agissant des 150 contrats d’emploi salarié, le montant moyen de rémunération
s’élevait à 723 euros, dont 334,42 euros au titre du R+ (pour un montant moyen de RSA
précédemment perçu de
523,1 euros) ; s’agissant des 438 contrats de formation
rémunérée (à temps complet et partiel), le montant moyen de rémunération s’élevait à
593,5 euros, dont 289,9 euros au titre du R+ (pour un montant moyen de RSA
précédemment perçu de 533,05 euros).
COUR DES COMPTES
82
Le département souhaite amplifier en 2021 ce dispositif en matière
de création d’activité, de formation dans le secteur des services à la
personne et d’emploi dans le secteur agricole.
D -
Le sort des bénéficiaires au-
delà de l’âge légal
de départ en retraite
Le département souhaitait profiter de la recentralisation de la gestion
du RSA pour régler l’adaptation de certaines dispositions appliquées à La
Réunion s’agissant des problématiques d’insertion et de pauvreté
monétaire des publics de plus de 60 ans.
En effet, en 2019, près de 5 800 bénéficiaires du RSA âgés de 55 à
60 ans étaient retirés du marché de l’insertion dans le cadre du revenu de
solidarité outre-mer (RSO
61
). De plus, de nombreux bénéficiaires du RSA
atteignan
t l’âge légal de la retraite, 62 ans, renoncent à l’allocation de
solidarité aux personnes âgées (ASPA), par crainte du recours sur
succession. Or, le choix du RSO comme celui de rester dans le RSA
au-
delà de l’âge légal de départ à la retraite a pour cons
équence de réduire
sensiblement les revenus des personnes concernées.
En 2019, 9,3 % des
bénéficiaires du RSA (9 461) étaient âgés de 60 ans et plus, 6,4 % (6 468)
au-
delà de l’âge légal de départ à la retraite (62 ans).
Depuis 2015, le montant du RSA est supérieur à celui du RSO. En
2019, la différence entre les deux allocations pour une personne seule était
de plus de 6 % :
559,73 euros pour le RSA et 527,20 euros pour le RSO.
En outre, la première permet de bénéficier de droits associés (actions
d’insertion, exonérations ou réductions tarifaires, prime de Noël).
Depuis 2011, le taux de recours au RSO des personnes âgées de 55 à
60 ans a diminué à La Réunion, passant de plus de 51 % en 2010 à moins
de 38 %. Selon le département, le nombre de bénéficiaires a diminué de
plus de 20 % depuis 2010 pour atteindre 5 783 en 2019.
L
’amélioration de
la situation monétaire de ces publics passe, selon
le département, par une mise en extinction du RSO transféré au 1
er
janvier
2020 à l’État et surtout
par
un accès facilité à l’allocation de solidarité aux
personnes âgées (ASPA).
61
Le RSO permet à des bénéficiaires du RSA âgés de 55 à 60 ans de renoncer à toute
activité en contrepartie d’une allocation dont le montant était
initialement supérieur au
RSA
. L’âge limite de sortie à 65 ans devait permettre
de basculer vers la retraite et
l’ASPA.
LA RECENTRALISATION DU RSA EN 2020
83
L’article
L. 262-10 du CASF
précise que le RSA n’est perçu
qu’après épuisement des autres droits, ce qui implique que l’intéressé doit
au préalable faire valoir ses droits à toutes les prestations sociales, légales,
réglementaires ou conventionnelles auxquelles il peut prétendre. Or, le
département constate que les personnes âgées de plus de 60 ans privilégient
le RSA à la retraite ou l’ASPA car ils redoutent le recours sur succession
;
ce faisant ils pénalisent leurs revenus.
Pour une personne seule, le montant de l’ASPA (868,20 euros) était
supérieur de plus de 55 % à celui du RSA (559,73 euros) en 2019.
Depuis 2011 et à la suite des observations de la chambre régionale
des comptes sur la gestion du RMI, le département
s’est engagé à
accompagner les personnes âgées de plus de 62 ans vers les droits à la
retraite ou au minimum vieillesse. Mais il rencontre des difficultés à les
orienter vers leurs droits. Elles proviennent principalement des dispositions
de l’article L.815
-13 du code de la sécurité sociale qui prévoient que les
sommes versées au titre de l’ASPA peuvent être récupérées après le décès
du bénéficiaire sur la succession.
Pour les départements d’outre
-mer, la loi a fixé un seuil de
récupération (100 000 euros) près de trois fois supérieur à celui fixé pour
la métropole (37 000 euros). Dans un contexte où près de 20 % des
bénéficiaires du RSA sont propriétaires et où le foncier est soumis à de
fortes pressions spéculatives en raison de la croissance démographique, ce
montant apparait encore trop dissuasif selon le département.
C’est pourquoi, en cohérence avec sa décision de supprimer le
recours sur succession pour l’allocation personnalisée d’autonomie (APA),
le département
a proposé en vain à l’État de supprimer le recours sur
succession pour l’ASPA.
II -
L’effi
cience accrue par la délégation
à la CAF de la gestion du RSA
Depuis le 1
er
janvier 2020, la CAF de La Réunion est compétente
sur l’ensemble du processus d’instruction, d’attribution et de suivi du droit
au RSA. À cette date, elle
a repris les délégations d’opportunité (étudiants,
étrangers, reprise de droits après fraude) et unifié tous les contentieux de la
fraude, RSA comme prestations sociales.
COUR DES COMPTES
84
Elle
assure l’orientation des bénéficiaires depuis le 1
er
décembre de
cette même année
62
, date à laquelle elle a repris la gestion des équipes pluri
disciplinaires, chargées de la sanction et de la réorientation.
Elle a recruté cinq agents du département en disponibilité et a confié
l’orientation à ses 75 techniciens conseils polyvalents.
Avec la recentralisation, la CAF vise une politique d’accompagnement
global du bénéficiaire,
en lui proposant un parcours unifié depuis l’entrée dans
le RSA jusqu’à l’insertion, dans un délai réduit susceptible d’améliorer les
résultats de l’insertion.
Le processus unifié va en effet simplifier le passage
devant l’équipe pluridisciplinaire et la procédure contradictoire.
Elle compte
pour cela sur l’intégration de toute la chaine jusqu’à la prise de rendez
-vous
chez le partenaire de l’insertion, comprenant les différentes étapes
d’inscription, d’instruction et d’orientation, d’accompagnement et de leur
suivi dans un même outil de gestion du droit.
Développé par une start-
up locale, l’algorithme ESPOAR, dédié par
la CAF, est un outil de suivi du parcours de l’usager. Il constitue un extranet
de suivi des différentes étapes du processus pour partenaires et allocataires
et un outil de gestion automatisé des équipes pluridisciplinaires.
La CAF escompte une réduction des délais d’instruction et
d’orientation
et
une
meilleure
réactivité
de
la
prestation
avec
l’internalisation dans ses procédures du recueil des données socio
-
professionnelles (RDSP) en ligne, de l’ouverture et du s
uivi du droit et des
décisions, limitant les coûts de relation entre services, le contentieux et
l’évaporation des publics après l’orientation réalisée.
Cette intégration offrira également, selon la CAF, un accès aux
droits en lien avec l’ensemble des pres
tations servies par elle, un suivi du
droit mieux lié au parcours d’accompagnement notamment la prime
d’activité, la prévention des indus et un meilleur contrôle de la situation
des bénéficiaires, sur le volet notamment du travail dissimulé.
A -
La const
ruction d’une offre globale de services
L’objectif principal de la CAF est de construire un parcours « sans
coutures » pour l’allocataire : d’abord en son sein sur les volets instruction,
gestion et contrôle (le « juste droit »), puis avec l’ensemble des p
artenaires,
de l’orientation au référent unique (le « juste accompagnement »).
62
Le département
a conservé la compétence d’orientation
pendant 11 mois.
LA RECENTRALISATION DU RSA EN 2020
85
Elle cherche à décloisonner les démarches et à construire une offre
globale de service par rapport aux différents évènements de la vie des
allocataires (séparation, logement, na
issance d’un enfant, insertion, …). Au
-
delà de l’accès aux droits, elle souhaite accroître l’autonomie des personnes.
Selon elle
, la recentralisation s’inscrit dans l’objectif premier de la
stratégie nationale : la sortie durable de la pauvreté, dans la perspective des
futurs revenu universel d’activité et service public de l’insertion.
À ce titre,
l’enjeu consiste en l’accompagnement des bénéficiaires dans le RSA
depuis plus de cinq ans.
Depuis le 1er décembre 2020, les travailleurs sociaux assurent
l'accompagnement de l’ensemble des bénéficiaires du RSA majorés de plus de
25 ans, dans le but de lever les freins à l'insertion sociale et professionnelle.
Cette nouvelle mission n'étant pas assortie de ressources propres
supplémentaires, elle développe le partenariat avec les divers opérateurs
sociaux du département à travers les conventions territoriales globales (CTG)
dans les communes volontaires
: ce sera l’expérimentation d’un « parcours
intégré », avec des ambitions multiples (parentalité, formation, emploi,
mobilité, …) pour un public cumulant les plus grandes difficultés.
B -
L’optimisation de l’orientation des bénéficiaires
du RSA
La recentralisation du dispositif et l’intégration de l’orientation par
la CAF, organisme neutre entre Pôle emploi et le département, constitue
l’occasion d’améliorer l’orientation des bénéficiaires
du RSA afin de
rendre plus efficace leur accompagnement professionnel.
Le dispositif d’orientation a été revu à la faveur de la ré
articulation des
partenaires. Il s’agit de renforcer l’accompagnement social grâce à
l’algorithme national
, qui oriente 20 %
des bénéficiaires du RSA vers l’emploi
et 80 % au social,
et d’inverser la répartition actuelle (7
0 % - 30 %).
Les modalités d’orientation seront basées sur un algorithme traitant
les données socio-professionnelles recueillies (support et méthodologie
nationales) et des modalités partagées d’orientation entre le
département,
la CAF et Pôle emploi (entretien giratoire, entretien croisé, Pack de
démarrage
63
).
63
Dispositif de Pôle emploi qui permet de présenter à un groupe de bénéficiaires du
RSA
les problématiques liées à l’emploi (marché du travail, technique de recherche
d’emploi, leviers…) et sociales afin de déterminer la meilleure orientation
.
COUR DES COMPTES
86
P
our affiner l’algorithme
, la CAF a expérimenté pendant la crise
sanitaire
ces nouvelles modalités d’orientation
sur 1 500 allocataires : les
premiers
résultats
montraient
une
hausse
de
réorientation
vers
l’accompagnement social (+ 10 points sur 100).
Selon la convention, si 70 % des orientations sont évidentes
64
, 30 %
correspondent à des situations complexes qui seront traitées avec les
70 personnes formées à la CAF par les entretiens giratoires sur les deux
volets
: ces derniers permettent à l’orientation d’avoir une vision su
r
l’ensemble du champ (social et emploi) du bénéficiaire du RSA pour
identifier la problématique et les projets du bénéficiaire. En cas de
divergence entre le département et Pôle emploi, entretiens croisés seront
réalisés entre les deux orienteurs /
acteurs, l’un social et l’autre emploi,
pour analyser la situation complexe du bénéficiaire. Par exception,
l’équipe
pluridisciplinaire interviendra en dernier ressort.
En améliorant l’orientation et l’accompagnement, la CAF cherche à
faire passer
le nombre des bénéficiaires de la prime d’activité
devant celui
des bénéficiaires du RSA, de 75 000 à 100 000 et inversement pour les
bénéficiaires du RSA. Elle escompte également une diminution des délais
de prise en charge à un mois maximum pour la totalité des bénéficiaires
concernant l’orientation, soit deux fois moins que le maximum légal fixé.
III -
L’ex
périmentation du service public
de l’insertion
et de l’emploi
Le département
s’est porté candidat à l’expérimentation du service
public de l’insertion
et de l’emploi
(SPIE), en proposant deux axes : la
création de plateformes permettant de coordonner les interventions des
différents acteurs de l’insertion dans sept communes et la création d’un SPI
mobile grâce à un bus itinérant permettant d’aller à la rencontre des
usagers, notamment dans les hauts. À la suite de la crise sanitaire, le
dispositif a évolué en intégrant une plateforme numérique de l’inclusion
pour mettre en relation 200 bénéficiaires du RSA avec les employeurs de
l’insertion par l’activité économique.
64
27 % immédiatement disponibles pour travailler
sans besoin d’accompagnement
social ; 14 % par la
mission locale pour l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA
âgés de 18 à 25 ans ; 12 % par la CAF pour l’accompagnement des
bénéficiaires du
RSA majorés de moins de 18 ans et de plus de 26 ans ; 7 % ayant be
soin d’un
accompagnement social au logement urgent ou à la santé ; 6 % ont plus de 60 ans ; 3 %
sont agriculteurs ou travailleurs indépendants.
LA RECENTRALISATION DU RSA EN 2020
87
La question des financements croisés devra faire également l’objet
d’une analyse spécifique, notamment quand les mesures d’accompagnement
des partenaires du département (CAF, CCAS par exemple) ou de Pôle emploi
sont financés par eux. Les financements par les crédits des fonds européens
devront également faire l’objet d’une
analyse détaillée.
______________________ CONCLUSION ______________________
La reprise de la gestion du RSA par l’État a permis au
département
de mettre fin à la croissance de la dépense et de son reste à charge. Le
premier
a récupéré l’intégralité des recettes départementales
hors DMTO
couvrant la dépense alors qu’il n’en avait compensé que les trois quarts
au département après le transfert du RMI en 2004. Celui-ci finance depuis
septembre 2020 un revenu d’activité pour les bénéficiaires du RSA
reprenant une formation ou créant leur propre activité.
La recentralisation de la gestion du RSA doit surtout constituer une
opportunité pour améliorer la gestion des droits, totalement confiée à la
CAF, proposer une offre globale de services et rééquilibrer l’orientation
des bénéficiaires du RSA entre accompagnement social et professionnel
afin de faciliter leur insertion durable.
Liste des abréviations
ADEL
.........
Association pour le développement économique local
ADEN
.......
A
ide départementale à la création d’entreprise
ADIE
..........
A
ssociation pour le droit à l’initiative par l’économie
AD2R
........
Association développement rural Réunion
AFD
...........
Agence française pour le développement
AFI
............
Aide financière à l'insertion
AIS
............
Allocations individuelles de solidarité
APA
...........
A
llocation personnalisée d’autonomie
ARE
............
A
ide de retour à l’emploi
ARML
.......
Association régionale des missions locales
ASPA
........
Allocation de solidarité aux personnes âgées
ASS
...........
Allocation de solidarité spécifique
AFVP
........
Association française des volontaires du progrès
BG
.............
Boutique de gestion
BRSA
.........
Bénéficiaires du revenu de solidarité active
CAE
...........
C
ontrat d’accompagnement dans l’emploi
CAF
............
Caisse d'allocations familiales
CAOM
.......
C
onvention annuelle d’objectifs et de moyens
CAPI
.........
C
onvention d’appui aux politiques d’insertion
CASF
.........
C
ode de l’action
sociale et de la famille
CASUD
.....
C
ommunauté d’agglomération du Sud de l’ile de La Réunion
CCAS
........
C
entre communal d’action sociale
CCMSA
.....
Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
CDD
..........
Contrat à durée déterminée
CDDI
.........
Contrat à durée déterminée d
’insertion
CDI
............
Contrat à durée indéterminée
CDIAE
.......
C
ontrat à durée indéterminée par l’activité économique
CER
...........
Contrat d'engagements réciproques
CEROM
....
C
omptes économiques rapides pour l’outre
-mer
CGSS
.........
Caisse générale de sécurité sociale
COUR DES COMPTES
90
CINOR
.......
Communauté intercommunale du nord de La Réunion
CI
...............
C
onseiller d’insertion
CIREST
.....
Communauté intercommunale de La Réunion Est
CIVIS
........
Communauté intercommunale des villes solidaires
CMU
.........
Couverture maladie universelle
CNAF
........
Caisse nationale d'allocations familiales
CNARM
....
Comité d'accueil et d'actions pour les réunionnais en mobilité
CNAV
.......
C
aisse nationale d’assurance vieillesse
COG
..........
C
onvention d’objectifs et de gestion
CPME
........
Confédération des petites et moyennes entreprises
CPOG
.........
Contrat pluriannuel d'objectifs et de gestion
CUI
............
C
ontrat unique d’insertion
DCP
............
Dispositif de compensation
DE
.............
D
emandeur d’emploi
DEFM
.......
Demandeurs d'emploi inscrits en fin de mois
DGCS
........
Direction générale de la cohésion sociale
DGF
...........
Dotation globale de fonctionnement
DIECCTE ... Direction des entreprises, de la concurrence, de la consommation,
du travail et de l'emploi
DMTO
.......
Droits de mutation à titre onéreux
DOM
.........
D
épartement d’outre
-mer
DPAE
........
D
éclaration préalable à l’embauche
DREES
......
Direction de la recherche, des ét
udes, de l’évaluation
et des statistiques
DSP
...........
Données socio-professionnelles
DTR
...........
Déclaration trimestrielle de ressource
EP
..............
Équipe pluridisciplinaire
ESI
..............
Entretien de situation
ETI
.............
Entrepreneur travailleur indépendant
ETPT
.........
Équivalent temps plein annuel travaillé
FDAJ
.........
Fonds départemental d'aide aux jeunes
FEDER
......
Fonds européen de développement régional
FMDI
.........
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion
FSD
...........
Fonds de solidarité départementale
FSE
............
Fonds social européen
FSL
............
Fonds de solidarité logement
IAE
............
I
nsertion professionnelle par l’activité
ICF
............
Indicateur conjoncturel de fécondité
LISTE DES ABRÉVIATIONS
91
IEDOM
.......
I
nstitut d’émission des départements d'outre
-mer
INSEE
.......
Institut national de la statistique et des études économiques
LFI
..............
Loi de finances
MEDEF
.....
Mouvement des entrepreneurs de France
ML
.............
Mission locale
NPJC
.........
Nouveau pack jeune citoyen
NSA
............
Non salarié agricole
OARSA
.....
Orientation et l'accompagnement des bénéficiaires du RSA
PEC
...........
Parcours emploi compétences
PDI
............
P
rogramme départemental d’insertion
PDALH
.....
Programme départemental
d’action pour le logement
et l’hébergement des personnes défavorisées
PDI
.............
P
rogramme départemental d’insertion
PIB
............
Produit intérieur brut
PIC
............
P
acte d’investissement pour les compétence
s
PPAE
.........
Projet personnalisé d'accès à l'emploi
PCH
...........
Prestation de compensation du handicap
PDI
............
P
rogramme départemental d’insertion
PE
...............
Pôle emploi
PTI
.............
P
acte territorial d’insertion
RAC
..........
Reste à charge
RDSP
.........
Recueil des données socio-professionnelles
RMI
............
R
evenu minimum d’insertion
RSA
............
Revenu de solidarité active
RSO
...........
Revenu de solidarité outre-mer
RUA
..........
R
evenu universel d’activité
SMIC
.........
Salaire minimum interprofessionnel de croissance
SPIE
..........
S
ervice public de l’insertion
et de l’emploi
SPLAFPAR .. S
ociété publique locale d’assistance à la formation
professionnelle
des adultes à La Réunion
TAJ
............
Trempli