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PRÉSENTATION A LA PRESSE DE L’ÉVALUATION
DE POLITIQUE PUBLIQUE SUR LE RSA
Conférence de presse
Jeudi 13 janvier 2022 - 10h
Allocution de Pierre Moscovici,
Premier président de la Cour des comptes
Mesdames et messieurs,
Bonjour et merci de votre présence en dépit du contexte sanitaire, en présentiel à la Cour ou en
visio-conférence, pour la présentation des résultats de l’évaluation de politique publique conduite
par les juridictions financières sur le Revenu de Solidarité Active, le RSA.
Pour
ce faire, j’ai à mes
côtés
Gérard Terrien,
président de la formation inter-juridictions créée pour conduire cette
évaluation et
Carine Camby,
la rapporteure générale de la Cour.
Avant de commencer à vous présenter ce rapport, je voudrais tout d’abord saluer l’immense
travail qui a été fourni par les rapporteurs de l’équipe de synthèse
et les féliciter pour la qualité de
leur production : M.
Dufoix
, conseiller référendaire et rapporteur général, M.
Robert
et M.
Olié
,
conseillers référendaires, M.
Fessan
, premier conseiller à la CRC Grand Est, Mme. Ghislaine
Morin
,
vérificatrice, et M.
Giannesini
, conseiller maître. J’adresse également mes remerciements aux
équipes de contrôle des chambres régionales des comptes qui ont instruit et préparé les cahiers
territoriaux réalisés dans neuf départements.
Je suis particulièrement heureux de vous présenter un travail à la fois très attendu, important et
inédit par son ampleur.
Les juridictions financières ont procédé à l’évaluation du RSA un peu plus de dix ans après sa
généralisation sur le territoire métropolitain en 2009, puis ultra-marin en 2011. C’est en réalité la
première évaluation du RSA depuis les travaux de 2011 du comité national, constitué à cet effet par
la loi de 2008 qui a mis en place le RSA. Ce dernier avait lui-même noté qu’il manquait de recul, en
2011, pour évaluer dans la durée les résultats de ce nouveau dispositif, notamment en matière
d’accompagnement.
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Seul le prononcé fait foi
Ainsi, dans un contexte d’augmentation du nombre de bénéficiaires mais aussi de crise sanitaire –
et donc, par nature, également sociale –, l’évaluation de ce dispositif qui mobilise près de 15 Md
chaque année pour 2,1M de bénéficiaires paraissait plus que jamais nécessaire.
Ce rapport illustre de surcroît l’ambition des juridictions financières, présentée dans le projet de
transformation « JF 2025 », de renforcer la mission d’assistance au Parlement et au
Gouvernement, définie aux termes de l’article 47-2 de la Constitution, en matière d’évaluation
des politiques publiques
. Nous avons fixé comme objectifs de multiplier par 4 nos ressources
consacrées aux travaux d’évaluation – qui en mobilisent 5 % aujourd’hui - et d’ouvrir cette
compétence aux chambres régionales, pour contribuer à la qualité des politiques publiques
territoriales, ce qui sera bientôt possible si les parlementaires adoptent à la fin du mois, comme je
l’espère et je le crois, le projet de loi 3DS.
Parce que le RSA est une politique publique partagée et territorialisée, cette évaluation a été
pilotée par une formation inter-juridictions conséquente,
qui rassemble la Cour des comptes et 10
chambres régionales. Comme nous l’avons rappelé lors du colloque annuel organisé par le Conseil
d’État et la Cour des comptes, ces formats sont aujourd’hui indispensables tant les compétences
entre l’État et les collectivités sont imbriquées.
Ainsi, les travaux ont donné lieu à une enquête nationale, dont je vais vous présenter les résultats
aujourd’hui, mais aussi à neuf enquêtes territoriales sur des départements choisis pour leur
diversité et dont les conclusions seront détaillées par les présidents de CRTC compétents.
Enfin, ce travail a mobilisé l’intégralité des outils méthodologiques de l’évaluation de politique
publique, avec une rigueur et une ambition qui font toute la pertinence de son analyse :
exploitation de bases de données nationales et locales, constitution de cohortes d’allocataires suivis
sur plusieurs années, sondage auprès de bénéficiaires et anciens bénéficiaires, collaboration avec
un laboratoire universitaire…
Je vais y revenir dans un instant.
En réalité, c'est sans doute la première fois que les juridictions financières réalisent une évaluation
sur un dispositif de prestation sociale de cette importance.
A partir d’un périmètre clair et défini
de dépenses publiques, la Cour s’est attachée à apprécier d’une part les résultats de la politique
publique selon les objectifs poursuivis et inscrits dans la loi, pour déterminer son efficacité, et
d’autre part, les moyens mis en
œ
uvre, pour mesurer son efficience.
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Seul le prononcé fait foi
La Cour des comptes s’est tournée vers l’extérieur pour remplir au mieux sa mission.
Elle a tout
d’abord fait appel au concours d’experts externes et des parties prenantes en mettant en place un
comité d’accompagnement, pour conseiller et donner un avis à chaque étape de l’évaluation.
Ensuite, la satisfaction des bénéficiaires du dispositif a été prise en compte, grâce à un sondage
auprès d’un échantillon représentatif de bénéficiaires et d’anciens bénéficiaires, réalisé en
partenariat avec la société française BVA. Enfin, elle a travaillé main dans la main avec l’université
Gustave Eiffel sur un point spécifique : les droits connexes et les aides sociales locales.
La Cour a grand besoin de s’appuyer sur le monde du savoir, comme je l’ai rappelé dès ma
nomination, et doit s’en rapprocher encore davantage. C’est la raison pour laquelle j’ai souhaité
mettre en place des conventions avec plusieurs universités et laboratoires publics, une politique
que je veux poursuivre et amplifier.
Dernier point avant de vous présenter les conclusions du rapport, cette évaluation de politique
publique est particulièrement ambitieuse.
Elle s’appuie sur un
travail inédit d’exploitation des
bases de données des caisses d’allocations familiales, des mutualités sociales agricoles, de Pôle
emploi et des départements, grâce à l’appui des
data scientists
de la Cour, et ce, malgré l’éclatement
des données, des problèmes de fiabilité et des spécificités locales dans la configuration des systèmes
d’information. Toutes ces données et analyses - je tiens à le souligner - seront publiées sur le site de
la Cour, consultables et discutables par tous.
Voilà en quelques mots pourquoi cette évaluation de politique publique est particulièrement
ambitieuse. Venons-en maintenant à ses principales conclusions, qui sont la raison de votre
présence ici ou en ligne.
***
Tout d’abord, le RSA, principal instrument de lutte contre la pauvreté, a profondément
transformé le panorama des minima sociaux,
en poursuivant un objectif d’activation des dépenses
sociales. L’ambition du législateur en 2008 était claire : en réformant l’ancien RMI, le RSA devait
inciter à l’activité, principalement avec sa composante
RSA-activité
, qui est devenu en 2016 la prime
d’activité, et ce dans une véritable logique de « droits et de devoirs » entre les bénéficiaires et les
organismes en charge de leur accompagnement.
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Seul le prononcé fait foi
Le nombre de bénéficiaires du RSA a augmenté de
plus de 46% en dix ans. Cette hausse pose la
question du financement
puisque
les dépenses (+69%) ont progressé beaucoup plus vite que les
recettes allouées spécifiquement aux départements en 2003 lors de la décentralisation du RMI
(+20%). Face à la pression financière exercée par le RSA sur certains départements, la
« renationalisation à la carte », déjà effective en Guyane et à la Réunion, programmée en Seine-
Saint-Denis, a pour conséquence de supprimer dans ces territoires l’identité « décideur =
financeur ». Dans ces cas-là, si l’État finance l’allocation, les départements conservent la décision
d’attribution et la gestion de l’allocation en plus de la maîtrise des parcours d’insertion. L’évaluation
de la Cour formule une appréciation critique sur ce schéma comme elle l'avait fait pour l'Allocation
Adulte Handicapé (AAH) fin 2019 : il n'est pas efficace de dissocier les responsabilités financières et
opérationnelles.
Indépendamment de la question de son financement, celle de ses conditions d’attribution, en
particulier l’âge minimum, fixé à 25 ans, fait débat aujourd’hui.
Les juridictions financières n’ont
pas esquivé ce sujet du "RSA jeunes". Elles estiment cependant que les résultats observés ne
conduisent à aucune option « évidente » dès lors que beaucoup d’autres dispositifs permettent à
des jeunes entre 18 et 25 ans de bénéficier d’un revenu de base en contrepartie d’un parcours
d’insertion.
La question de savoir si le RSA doit être ouvert dès 18 ans nous semble donc relever moins d’un
enjeu de politique publique - les dispositifs équivalents existent déjà - que d’un choix de société,
de valeurs.
La Cour peut éclairer ce débat mais elle n’a pas vocation à le trancher.
Cette évaluation analyse surtout dans quelle mesure le RSA atteint les trois objectifs que le
législateur lui a confiés :
(i) assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence afin de
lutter contre la pauvreté, (ii) encourager l’exercice ou le retour à une activité professionnelle et (iii)
aider à l’insertion sociale des bénéficiaires.
Par rapport à ces ambitions, le RSA a deux mérites majeurs : il protège efficacement contre la
grande pauvreté et permet de supprimer les trappes à inactivité par une incitation monétaire à la
reprise du travail.
Premier mérite : le RSA permet de lutter contre la grande pauvreté.
Seuls 16 % des bénéficiaires
du RSA vivent avec moins de 40 % du revenu médian, soit 733,6 euros, niveau utilisé par les
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Seul le prononcé fait foi
statisticiens pour cerner la « grande pauvreté ». Ce constat est étayé par le sondage réalisé auprès
des bénéficiaires : 78 % estiment que le RSA leur procure un revenu minimum leur évitant de tomber
dans la pauvreté, c'est la dimension la plus reconnue par les bénéficiaires. Attention, il ne s’agit
aucunement de dire ici qu’on vit bien avec le RSA. Il s’agit simplement de relever, au regard des
données disponibles, que celui-ci joue son rôle d’ultime recours, de « minimum vital » lorsque ses
bénéficiaires ne disposent d’aucune ressource d’activité. De plus, le RSA a eu un effet
d’entraînement et de rationalisation des aides attribuées par les collectivités territoriales, qui
représentent entre 6,5 % et 12,7 % des ressources des ménages ne disposant pas de revenus
d’activité, selon l’étude de l’université Gustave Eiffel, contribuant à la réduction de la pauvreté.
Le deuxième succès du RSA est l’incitation monétaire à l’activité, qui fonctionne
: grâce à la
disparition des effets de seuil à la sortie, le RSA a mis fin aux situations de trappes à inactivité.
Conformément à la volonté du législateur en 2008 et contrairement à une idée reçue tenace, il est
toujours « gagnant » de reprendre une activité avec le RSA, y compris à mi-temps. Cet avantage a
même été amplifié depuis 2019 par l’augmentation de la prime d’activité.
*
Voilà pour les constats positifs.
Il faut pourtant que la critique se mêle toujours à l’éloge comme
l’épine aux roses, pour paraphraser Flaubert. Cette évaluation révèle aussi trois faiblesses du RSA :
un taux de non-recours trop élevé,
un accompagnement social et professionnel nettement insuffisant,
des résultats médiocres en matière d’emploi, ce qui contrevient à la promesse d’un dispositif
transitoire servant de tremplin vers l’activité.
Le RSA bénéficie insuffisamment aux personnes auxquelles il est destiné, à la fois pour l’allocation
et pour l’accompagnement.
Dans son volet allocation tout d’abord puisque le taux de non-recours
reste stable autour de 30 % depuis 2011. Pour le volet accompagnement, 60 % des bénéficiaires ne
disposent pas de contrat d’accompagnement valide et seuls 8 allocataires sur 10 sont effectivement
orientés vers un organisme d’accompagnement. C’est un dysfonctionnement notable du RSA.
Deuxième constat, l’accompagnement des bénéficiaires du RSA est insuffisant car tardif et peu
formalisé.
Cette lacune s’observe dès l’orientation des bénéficiaires vers un des types
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Seul le prononcé fait foi
d’accompagnement possible, qui peut être social, alors assuré par les départements (environ 53%
des bénéficiaires), ou professionnel, géré par Pôle Emploi (47% des bénéficiaires).
On constate des inadéquations fortes entre les besoins et les réponses apportées dans la prise en
charge. Par exemple, Pôle emploi relève qu’une part significative des allocataires accompagnés par
leurs agents sont trop éloignés de l’emploi et qu'ils relèveraient surtout de l’accompagnement
social.
L’orientation est du reste très variable selon les territoires.
La proportion des bénéficiaires du RSA
orientés vers Pôle Emploi peut varier de 0% à 71% selon les départements sans qu’aucune raison
liée aux caractéristiques des personnes n’explique ces différences considérables.
Le constat d’un accompagnement lacunaire, mal suivi par les décideurs et peu intensif est valable
quel que soit l’organisme de prise en charge.
Pour l’accompagnement social, seuls 50 % des allocataires orientés signent effectivement un
« contrat d’engagement réciproque », CER, voulu par le législateur en application du principe des
« droits et devoirs », et dans un certain nombre de départements étudiés par la Cour, le nombre de
bénéficiaires disposant d’un contrat en cours de validité est inférieur à 20 %. L’accompagnement
professionnel connaît des failles similaires : si tous les bénéficiaires du RSA signent un plan
personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE), l’équivalent du CER dans les parcours de Pôle Emploi, seul
un tiers d’entre eux suivent un parcours intensif et les actions concrètes, de formation notamment,
sont très limitées. Ainsi, de l’avis des bénéficiaires, l’accompagnement est la première composante
du RSA qui doit être améliorée : 35 % d’entre eux attendent un meilleur suivi, alors que seulement
12 % revendique une augmentation de l’allocation.
Alors que les carences de l’accompagnement handicapent la démarche d’insertion, la logique des
« droits et devoirs » reste largement ineffective
,
avec très peu de suivi des contrats, et partant,
très peu voire pas de sanctions lorsque les engagements pris ne sont pas tenus.
A titre d’exemple, les rapporteurs ont relevé un absentéisme important aux entretiens prévus dans
le cadre de l’accompagnement social, de l’ordre de 40 % dans certains départements. Pour
l’accompagnement professionnel, le nombre d’actions effectivement réalisées par les allocataires
est très faible : 0,5 par an en moyenne.
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Seul le prononcé fait foi
Enfin, dernière faiblesse : l’accès effectif à l’emploi reste difficile.
Sept ans après l’entrée dans le dispositif RSA, seuls 34 % des allocataires en moyenne sont en
emploi, et seulement 11 % en emploi stable. La promesse du RSA n’est donc pas tenue pour les deux
tiers de ses bénéficiaires. Et ceux-ci en sont conscients puisqu’ils ne sont que 29 % à estimer que le
RSA leur permettra de trouver un CDD ou un emploi en intérim, 21 % de trouver un CDI.
Le corollaire de ces difficultés, c’est l’ancienneté dans le dispositif
: sur la cohorte des personnes
qui ont obtenu le RSA en 2009, 2010 ou 2011, 42 % sont toujours au RSA sept ans plus tard. Si on
étudie les données « en sens inverse » 15% des bénéficiaires actuels du RSA sont présents dans le
dispositif depuis plus de 10 ans.
***
À partir de ces constats objectifs, comment améliorer le dispositif ?
La Cour propose trois grandes
orientations, déclinées en 17 propositions.
La première orientation proposée vise à conforter les départements dans leurs responsabilités.
Les départements se sont insuffisamment dotés des outils de pilotage et d’« autorité » pour exercer
pleinement leur mission: de l’attribution de l’allocation jusqu’à l’insertion durable dans l’emploi.
Pour ce faire, il faut
réformer le financement du RSA.
La Cour s’exprime à nouveau en faveur d’une
identité entre le financeur et le décideur, pour que les départements soient entièrement
responsables du dispositif, en faisant en sorte que ceux-ci exercent pleinement leurs compétences
de pilotage, de décision, de coordination, de sanction et d’évaluation.
La situation dans laquelle l’État finance mais le département décide ne peut que générer un risque
sérieux de dérive de la dépense
et un contrôle structurellement faible de l’attribution à bon droit
.
Pour cela, il faudra nécessairement résoudre le problème de financement du dispositif pour les
départements, en privilégiant le transfert de ressources durables dont la dynamique serait
cohérente avec celle de la dépense.
La seconde orientation présentée par les juridictions financières vise à réduire le non-recours
. Cela
passe par une démarche de simplification, de clarté, de publicité de l’allocation et d’engagement
envers les allocataires potentiels. En revanche, la Cour invite à la prudence vis-à-vis du versement
automatique de l’allocation, souvent évoqué dans le débat public. En effet, une automatisation irait
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Seul le prononcé fait foi
à l’encontre de la philosophie globale du RSA, centrée sur l’accompagnement et donc sur une
démarche active de demande. On comprend qu’on puisse éventuellement automatiser le
versement
d’une
allocation,
mais
peut-on
automatiser
l’inscription
dans
un
parcours
d’accompagnement ? Or, le législateur a voulu lier les deux, et les juridictions financières ne
proposent pas de revenir sur ce choix.
C’est en partie parce que ce lien entre allocation et accompagnement n’a pas été suffisamment mis
en
œ
uvre que les résultats du RSA en matière d’accompagnement sont peu probants. Une
expérimentation sur l’automatisation de la notification d’éligibilité, pour en mesurer l’impact sur le
non-recours, semble néanmoins cohérente avec les objectifs du dispositif.
Enfin, dernier axe, le point central d’une réforme du RSA serait de donner une pleine application
à la logique des « droits et devoirs » et d’améliorer l’accompagnement vers l’emploi.
En ce sens,
il conviendrait avant tout de mieux orienter, en réalisant un diagnostic précis et complet de la
situation des personnes et de leurs besoins avant de les inscrire dans des types d’accompagnement
de durée et d’intensité différentes et de mieux accompagner, en proposant des parcours
débouchant systématiquement sur une formation qualifiante avant un délai de 2 ans dans une sorte
de « clause anti-ancienneté » tant il importe de ne pas laisser les bénéficiaires du RSA bloqués dans
le dispositif.
Pour le dire en une phrase, la conclusion de nos travaux serait de redonner leur pleine signification
aux droits et devoirs prévus par la loi
, en renforçant l’accompagnement des personnes les plus en
difficulté, en contrepartie d’une formalisation précise et d’une sanction effective des obligations
inscrites dans les contrats d’accompagnement.
***
En guise de conclusion, je dirai seulement que cette évaluation de grande qualité témoigne de
l’apport de la Cour au débat public.
Tout d’abord, sur un sujet propice aux idées reçues, cette
enquête est rigoureuse, objective et exhaustive, comme l'ont souligné tous nos interlocuteurs. En
cela, elle sert l’information et du citoyen et du décideur. Ensuite, cette évaluation apprécie le
dispositif en efficacité et en efficience,
permettant d’identifier les limites comme les mérites du RSA.
En cela, elle est équilibrée.
Enfin, cette analyse permet de fixer un cap, une perspective d’amélioration, en éclairant les
enjeux sans toutefois s’immiscer dans des choix politiques.
Ce travail ne cherche pas à « épingler »
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Seul le prononcé fait foi
ou « étriller », vous savez que je n’aime pas ces expressions qui donnent une vision très réductrice
de notre mission, mais bien à faire avancer l’action publique. C’est l’ambition, que je crois réussie,
de cette évaluation.
Je dirais même que c’est l’ambition de la Cour, de toujours viser à l’amélioration de l’existant, pour
garantir la qualité des politiques publiques et le bon emploi des deniers des contribuables.
Merci de votre attention. Je suis à votre disposition, ainsi que l’équipe de contrôle, pour vos
questions.