Sort by *
ENTITÉS ET POLITIQUE PUBLIQUE
LE REVENU
DE SOLIDARITÉ
ACTIVE
Cahier territorial :
département de Gironde
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Janvier 2022
Sommaire
Synthèse
.........................................................................................................
5
Introduction
..................................................................................................
11
Chapitre I Le déploiement du RSA en Gironde
.......................................
13
I - Le contexte économique et social du territoire
..........................................
13
II - La stratégie des acteurs et leur articulation
..............................................
18
Chapitre II Les dépenses et leur financement
..........................................
25
I -
Les moyens mis en œuvre et leur coût
......................................................
25
II - Les modalités de financement de ces politiques
......................................
31
Chapitre III La gestion des allocations
.....................................................
35
I - La prise en charge des demandeurs
...........................................................
35
II - Le non-recours au RSA
............................................................................
40
III - La gestion des indus
...............................................................................
42
IV - La lutte contre les fraudes
.......................................................................
46
V - Le contentieux
.........................................................................................
49
Chapitre IV
L’accompagnement des bénéficiaires
..................................
51
I - La caractérisation des bénéficiaires
...........................................................
51
II -
L’orientation vers les structures d’accompagnement
...............................
53
III -
Les contrats d’engagements réciproques
................................................
59
IV -
L’analyse des bases de données du département
....................................
62
V -
Les interventions des structures chargées de l’accompagnement
............
66
VI - Le suivi des obligations et la sanction de leur non-respect
.....................
73
VII - La synthèse des principales
difficultés de l’accompagnement
..............
75
Chapitre V Les résultats et perspectives de la politique
d’insertion
.....................................................................................................
87
I -
Les modalités de suivi et d’évaluation
......................................................
87
II -
La réduction de la pauvreté et le retour à l’emploi
...................................
88
III - Les impacts prévisibles de la crise sanitaire
...........................................
90
IV -
Les perspectives d’évolution du dispositif du RSA soutenues par
le département de Gironde
.............................................................................
92
Liste des abréviations
..................................................................................
95
Annexes
.........................................................................................................
97
COUR DES COMPTES
4
Synthèse
Le déploiement du RSA en Gironde
La Gironde, qui comptait 1 583 384 habitants en 2017, présente une
très forte hétérogénéité sociodémographique de ses territoires. Alors que le
département est en croissance démographique, les besoins en main
d’œuvre non saisonnière n’y ont représenté de 2015 à 2019 qu’entre un
cinquième et un tiers du nombre des demandeurs d’emplois.
Pour définir le
urs politiques d’insertion, le
département et les autres
acteurs concernés ont élaboré ensemble le diagnostic et la stratégie,
déclinés dans le programme départemental d
’insertion 2014
-2020 et dans
les pactes territoriaux d’insertion successifs. Ils ont pris en compte les
ressentis et besoins exprimés par les bénéficiaires du revenu de solidarité
active (RSA). Cette stratégie commune, recentrée en 2018, identifie de
maniè
re satisfaisante les freins et les obstacles à l’insertion. La
gouvernance et les conventionnements mis en œuvre s’adaptent
pour
aborder les problèmes au plus près des spécificités des territoires et des
publics concernés. Ces constats mettent en évidence une stratégie
pertinente, évolutive et inclusive, qui préfigure ce que pourrait être, selon
le département, le service public de
l’insertion.
Les dépenses et leur financement
Pour gérer et accompagner les bénéficiaires du RSA, d’importants
moyens humains sont mobilisés par le département, la Caisse
d’allocations
familiales de Gironde (CAF) et Pôle emploi.
Les dépenses relatives au paiement des allocations représentaient
253
millions d’euros (M€) en 2019, soit 8
3 %
de plus qu’en 2009.
Cette
hausse s’explique
en partie
par l’augmentation de 3
6 % du nombre de
foyers bénéficiaires, et en partie par
l’augmentation
de 23 % du montant
forfaitaire du RSA entre 2009 et 2019. En 2019, le département a aussi
consacré 17
M€
au financement de structures tierces et de différents
dispositifs
d’accompagnement
relevant de sa
« bourse départementale de
l’insertion »
.
La CAF a versé en 2019 aux bénéficiaires du RSA des primes
d’activité d’un montant total de
18
M€
et des allocations logement d’un
COUR DES COMPTES
6
montant de 81
M€
. Le coût des prestations des délégataires de Pôle emploi
est estimé à 5
M€ en 2019 et les coûts engagés
pour gérer et accompagner
les bénéficiaires du RSA par la mutualité sociale agricole de Gironde
(MSA) à 0,4
M€
. Ces dépenses ne sont pas exhaustives, elles
n’intègrent
notamment pas les coûts de formation de la région Nouvelle Aquitaine. En
2020, les allocations versées ont encore augmenté en raison de la crise
sanitaire.
En 2019, les dépenses totales, incluant les masses salariales et les
autres coûts (385
M€
) ont été supportées à plus des deux tiers par le
département. Les compensations
qu’il perçoit de la part de l’État
sont
insuffisantes pour couvrir les d
épenses nettes d’allocations
, leur taux de
couverture ayant continuellement diminué, (de 92 % en 2009 à 57 % en
2019). L
écart entre les dépenses engagées par le département pour les
allocations et le financement spécifique RSA est passé de 11
M€ en 2009
à
103
M€
en
2019.
Pour
l’ensemble
des
dépenses
(incluant
l’accompagnement et la gestion),
le reste à charge
1
du département (hors
droits de mutation à titre onéreux
DMTO-)
s’établissait à
124
M€
en
2019. Dans un contexte marqué par la baisse de la dotation globale de
fonctionnement versée par l’État au département, ce sont, pour l’essentiel,
ses ressources fiscales propres qui ont financé ce reste à charge croissant.
La gestion des allocations
Le
développement
depuis
2017
des
télé-procédures
s’est
accompagné d’une
réduction des possibilités pour les bénéficiaires du RSA
d’accéder à des interlocuteurs physique
s auprès des services de la CAF. Il
a aussi eu pour effet de réduire
le niveau de l’information donnée aux
demandeurs sur leurs droits et devoirs en cas d’attribution du RSA.
1
La notion de
« reste à charge »
est liée à l’histoire des allocations individuelles de
solidarité et aux difficultés qui résultent des mécanismes de financement mis en place
dans le cadre de leur décentralisation. Elle désigne la part de ces allocations qui ne sont
pas financées par ces mécanismes spécifiques et qui est, de fait, financée par les
départements sur leurs autres ressources propres. Après avoir intégré la part de TICPE
transférée (2004) et le FMDI (2006), le
« reste à charge »
a fait l’objet d’une première
définition législative par l’article 131 de la loi de finances rectificative pour 2016 pour
y intégrer les divers mécanismes mis en place à partir de 2014. Cette première définition
a été aj
ustée a posteriori par l’article 196 de la loi de finances pour 2020 afin d’y
intégrer, contre l’avis des départements, les ressources tirées du relèvement des taux
maximum d’imposition pesant sur les
DMTO
. Aujourd’hui, la notion de
« reste à
charge »
n’est donc pas consensuelle entre État et départements, et son niveau dépend
du périmètre des ressources prises en compte.
SYNTHÈSE
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN GIRONDE
7
La CAF
a signalé d’importantes difficultés de gestion et de calcul du
RSA et de la prime d’activité, liées à la complexité des règles applicables.
Le non-
recours au RSA et à la prime d’activité
donne lieu à plusieurs
études et actions menées par la CAF, la MSA et le département.
Les indus de versements de RSA représentent 9 % des allocations
comptabilisées par la CAF en cumul 2010-2019. Pour la MSA, le taux
2017-2019 est de 17 %. Mais près des neuf dixièmes des indus ont été
récupérés sur les bénéficiaires. Leur prévention est un enjeu important pour
ne pas déstabiliser les ressources déjà précaires des familles concernées.
La CAF et la MSA recourent à divers procédés pour lutter contre les
fraudes aux prestations. Toutes les situations repérées sont sanctionnées.
L’
accompagnement des bénéficiaires du RSA
Pour réduire les délais moyens d’orientation
des bénéficiaires du
RSA soumis à une obligation
d’accompagnement
, le département de
Gironde recourt depuis 2017, pour les trois cinquièmes
d’entre eux
, à un
algorithme automatisé, les autres étant orientés par les pôles territoriaux de
solidarités. La priorité est donnée aux orientations à visée d’inser
tion
professionnelle et à l’accompagnement par les structures les mieux à même
d’appréhender les diverses problématiques des bénéficiaires.
Le département
présentait un taux de contrats d’engagements
réciproques en cours au 31 décembre 2018 de 48 %, globalement moins
satisfaisant que la moyenne nationale (51 %).
Les bénéficiaires du RSA accompagnés par Pôle emploi le sont
selon des modalités plus ou moins renforcées. Leur taux mensuel moyen
de retour à l’emploi
est en moyenne inférieur de moitié à celui de
l’ensemble des demandeurs d’emploi. L’accompagnement global, qui
combine un suivi par des conseillers de Pôle emploi et par des travailleurs
sociaux, est le plus efficace mais ne concernait fin 2019 que 3 % des
bénéficiaires du RSA suivis par Pôle emploi.
Les entretiens menés avec les structures référentes des bénéficiaires
ont mis en évidence l’existence de freins importants à l’insertion
:
-
Plusieurs causes extérieures, sur lesquelles ni les bénéficiaires du RSA
ni leurs référents n’ont de pr
ise, constituent des obstacles majeurs
(situation de l’emploi, logement
, transports en commun) ;
-
D’autres
freins tiennent à la situation personnelle des bénéficiaires,
souvent confrontés à des problèmes de santé rendant difficile leur
insertion professionnelle. L’illettrisme, l’illectronisme et, pour
certains la méconnaissance du français, constituent également des
freins importants ;
COUR DES COMPTES
8
-
Beaucoup de bénéficiaires du RSA se sentent dévalorisés, manquent
de confiance en eux, sont isolés et éprouvent des craintes à sortir de
chez eux. Certains sont peu disponibles, étant aidants familiaux de
personnes âgées dépendantes ou parents isolés d’enfants en
bas âge.
D’autres, ayant une grande ancienneté dans le dispositif RMI/RSA ou
étant proches de la retraite, sont découragés et démobilisés.
Il est difficile de quantifier les actions et les effets de
l’accompagnement mené par les travailleurs sociaux, qui e
st constitué de
multiples interventions, parfois peu visibles mais très utiles. Des solutions
doivent donc être trouvées pour définir, suivre et valoriser davantage
l’ampleur et les effets de cet accompagnement social.
Les
résultats
de
l’accompagnement
à
visée
d’insertion
professionnelle sont plus faciles à apprécier ; en ce domaine, les dispositifs
les plus efficaces en termes de sorties positives sont, logiquement, ceux qui
s’appuient sur des moyens et des temps d’accompagnement importants.
Les entretiens
avec les structures chargées de l’accompagnement
ont
aussi mis en évidence des difficultés dues au dispositif du RSA :
-
Des
difficultés
importantes
ont
été
constatées,
tenant
au
développement des télé-procédures et aux obstacles rencontrés par les
bénéficiaires, souvent victimes de la
« fracture numérique »,
pour
accéder aux informations relatives à l’établisseme
nt et au calcul de
leurs droits ;
-
Deux autres difficultés récurrentes ont été identifiées. La première a
pour origine la périodicité trimestrielle (et pas mensuelle) des
déclarations d’actualisation de situations
, avec des risques de
variations
d’allocations
non anticipées à la baisse. La seconde est liée
à la difficulté pour les bénéficiaires d’appréhender
précisément les
impacts financiers (RSA et
prime d’activité) en cas de reprise
ponctuelle d’
activité rémunérée ; ainsi, par crainte de perdre le peu
qu’ils ont pour vivre, certains sont amenés à les refuser, alors qu’elles
constituer
aient une étape positive d’
insertion ; cet effet négatif
contribue à la pérennisation de
« trappes à pauvreté ».
Il serait donc nécessaire d’instituer
des mécanismes permettant,
chaque mois, la prise en compte automatique par la CAF et la MSA des
revenus des bénéficiaires du RSA, tels que déclarés par leurs employeurs,
ainsi que
l’
actualisation
automatique de la prime d’activité. Cette évolution
devrait aussi s’accompagner de la mise en place d’outils de type
« simulateurs »
permettant à chaque bénéficiaire d’anticiper de manière
aisée et fiable les évolutions de ses allocations et droits connexes en cas de
reprise
, même ponctuelle, d’une activité rémunérée
.
SYNTHÈSE
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN GIRONDE
9
L’obligation pour les bénéficiaires du RSA de signer un contrat
assorti de droits mais aussi de devoirs, ne constitue pas une difficulté. La
plupart des travailleurs sociaux rencontrés estiment que ces contrats sont
des leviers importants pour engager les bénéficiaires dans des démarches
positives.
Plus généralement, dans un contexte où, pour des raisons tenant à la
situation de l’emploi, l’i
nsertion professionnelle durable constitue
actuellement un objectif très difficile à atteindre pour beaucoup de
bénéficiaires
, et sans remettre en cause l’im
portance de la valeur « travail »
(une très
grande part d’entre eux souhaitant retrouver un emploi)
, des
mesures devraient être prises pour valoriser, renforcer et rendre plus
effectifs les engagements à visée d’insertion sociale.
En effet, des actions portant sur la prise en charge des problèmes de
santé et de logement, sur l’acquisition de la langue
française ou
l’alphabétisation, sur le suivi de la scolarisation des enfants ou sur
l’implication dans des activités bénévoles sont essentielles. Outre leurs
effets positifs pour les bénéficiaires du RSA eux-mêmes, leur mise en
œuvre contribue de manière t
rès importante à la santé publique, à la lutte
contre les inégalités et la précarité, au resserrement des liens sociaux, à la
solidarité et à la compréhension mutuelle. Ces actions visent également à
combattre la pérennisation et la reproduction de mécanis
mes d’exclusion
et de repli. Elles présentent donc un intérêt général évident, pour éviter
l’apparition ou l’aggrava
tion de risques sociaux majeurs.
L
es résultats et perspectives de la politique d’insertion
Les modalités de suivi de la politique d
’insertio
n menée en Gironde
et d
’information des élus départementaux sont satisfaisantes.
L’analyse des résultats montre les difficultés à obtenir des effets très
importants en termes de retour à l’emploi et de réduction du nombre de
personnes restant sous le seui
l de pauvreté. Mais il importe d’insister sur le
fait que la situation serait encore bien plus dramatique pour de nombreux
bénéficiaires si le
RSA et l’accompagnement y afférent n’existaient pas.
En Gironde, la crise sanitaire a accru de plus de 7 % le nombre de
bénéficiaires du RSA soumis à obligation d’accompagnement entre février
et août 2020. Entre décembre 2019 et décembre 2020, le nombre de
demandeurs d’emplois bénéficiaires du RSA a augmenté de 1
1 %.
L’impact global de la crise ne sera pas connu ava
nt plusieurs mois mais il
aura un effet important sur les dépenses d’allocations et sur les modalités
d
’accompagnement. Toutefois, le
département est très réservé sur la reprise
éventuelle par l’État du financement du RSA, en l’absence de précisions
quant aux éventuelles contreparties qui lui seraient demandées.
COUR DES COMPTES
10
Le département de Gironde
a, par ailleurs, été à l’initiative d’une
proposition de loi
visant à l’expérimentation d’un revenu de base ayant
pour principes l’inconditionnalité et l’automatisation du dispositif ainsi que
l’ouverture
aux jeunes de moins de 25 ans.
Introduction
L’évaluation de la mise en œuvr
e du RSA en Gironde nécessite une
analyse du contexte de ce territoire et de ses fortes disparités. Les modalités
d’élaboration de la stratégie d’insertion et d’association des
partenaires
concernés méritent également un examen particulier pour apprécier la
cohérence des objectifs et des actions menées
(partie 1 du rapport).
Pour la gestion du RSA et l’accompagnement de ses bénéficiaires,
le département de Gironde et les autres acteurs mobilisent des moyens
conséquents. L’analyse
des dépenses et recettes correspondantes permet de
préciser l’impact de cette politiqu
e sur le budget du département. L
’année
2020 ayant été marquée par une augmentation brusque et importante du
nombre d’allocataires, dont le caractère durable n’est pas certain, il a été
jugé plus approprié de calculer les principaux agrégats et ratios de dépenses
sur la base des données 2019
(partie 2 du rapport et annexes)
.
L
es modalités d’instruction, de versement et de
gestion des
allocations RSA constituent un aspect important, tant pour ce qui est des
conditions d’accueil et de prise en charge des demandeurs, que pour ce qui
concerne la lutte contre le non-recours, la gestion des indus ou encore la
lutte contre les fraudes
(partie 3 du rapport).
L’accompagnement des bénéficiaires du RSA
est un aspect essentiel
pour contribuer à
l’
insertion sociale ou professionnelle. Les modalités
d’orien
tation des bénéficiaires vers un accompagnement adapté, la qualité
du diagnostic des difficultés et de la contractualisation y afférente, le suivi
et le contrôle du respect des engagements réciproques constituent autant
d’éléments qui conditionnent les résultats obtenus
(partie 4 du rapport)
.
Les résultats de l
a politique d’insertion res
tent fortement tributaires
de la situation de l’emploi
et
d’autres problématiques sur lesquels les
bénéficiaires ont peu de prise. L’impact du RSA sur la réduction de la
pauvreté et sur le retour à l’emploi doit donc être apprécié en tenant compte
de ces c
ontraintes. Par ailleurs, cette politique s’est trouvée confrontée en
2020 à la crise sanitaire dont les premiers effets se sont rapidement fait
sentir. Enfin, après plus de dix
ans d’existence,
alors que le contexte
économique et social a changé, le RSA suscite d
es propositions d’évolution
portées notamment par le département de Gironde
(partie 5 du rapport).
Chapitre I
Le déploiement du RSA en Gironde
L’analyse du contexte économique et soci
al du territoire
départemental est
un préalable indispensable à l’élaboration de la stratégie
d’insertion. À partir de ce diagnostic, le département de Gironde a bâti,
avec l’ensemble des acteurs concernés, une stratégie globale, ainsi qu’une
organisation et de nombreux partenariats conventionnels.
I -
Le contexte économique et social du territoire
Pour la mise en œuvre de sa politique d’insertion, le
département a
établi neuf pôles territoriaux de solidarité (PTS), dont quatre sont inclus
dans l’arrondissement de Bordeaux (ville centre, Hauts de Garonne, Graves
et Portes du Médoc), tandis que les autres correspondent chacun à un
arrondissement, étant précisé que le maillage du département est bien plus
fin, avec 36
« maisons du département des solidarités »
(MDS).
a)
Les disparités démographiques et socio-économiques
L’appréciation de la situation de la Gironde nécessite une analyse
affinée au plus près des territoires qui constituent ce département de
1 583 384 habitants en 2017 (soit 12 %
de plus qu’en 2007)
.
En 2017, l’arrondissement de Bordeaux concentrait 61
% de la
population sur 15 %
du territoire. À l’opposé, les arrondissements de
Langon
(Sud-Gironde)
et
de
Lesparre-Médoc
représentaient
respectivement 8 % et 6 % de la population, pour 27 % et 23 % du territoire
départemental. Les deux arrondissements d’Arcachon et de Libourne
représentaient chacun 10 % de la population et respectivement 15 % et
13 %
du territoire. L’arrondissement de Blaye (Haute Gironde) était le plus
petit en population (6 %) et en superficie (8 %).
COUR DES COMPTES
14
Les évolutions démographiques 2007-2017 des arrondissements
divergent significativement : Libourne +8 %, Langon +10 %, Bordeaux
+12 %, Blaye +15 %, Lesparre-Médoc +16 %, Arcachon +18 %.
S’agissant
des médianes des revenus disponibles par unité de
consommation, les arrondissements girondins se caractérisent par des
écarts marqués : ceux
de Bordeaux et d’Arcachon présentaient en 2017 des
montants moyens annuels supérieurs de 2 600
à 3 000
à ceux des
arrondissements de Blaye, Langon et Libourne, et supérieurs de 1 900
€ à
celui de l’arrondissement
de Lesparre-Médoc. À
l’intérieur des
arrondissements, les écarts de revenus étaient toutefois plus importants à
Bordeaux que dans les autres arrondissements (source : institut national de
la statistique et des études économiques - Insee).
L’analyse
des taux de pauvreté
2
en 2017 montre aussi des différences
entre, d’une part, les arrondissements de Langon, Libourne et Blaye (taux
compris entre 14 % et 15,5 %), ceux de Bordeaux et de Lesparre-Médoc (taux
de 12,5 %, avec une hausse de 10 % pour Bordeaux de 2012 à 2017) et celui
d’Arcachon (taux d’environ
9 %) (source : Insee).
b)
L’emploi et le chômage
En 2017, l
’arron
dissement de Bordeaux concentrait 71 % des
emplois girondins. Tous les autres arrondissements avaient une part
d’emplois inférieure à leur part de
population de 15 à 64 ans, ce qui
explique
qu’entre un quart et un tiers de
leur population active était amenée
à se déplacer au-delà pour se rendre sur son lieu de travail.
L’analyse plus détaillée de la répartition des emplois par secteurs
d’activités e
n 2017 montre un relatif maintien des emplois agricoles
(surtout viticoles) dans les arrondissements de Lesparre-Médoc, Libourne,
Langon et Blaye.
S’
agissant des taux de chômage, a
lors que l’arrondissement de
Bordeaux présentait en 2017 un taux de 13,4 %, identique aux moyennes
girondines et nationales, les arrondissements de Lesparre-Médoc, Blaye et
Libourne, présentaient des taux plus élevés (respectivement 13,6 %,
13,8 % et 14,5 %), les taux observés sur les arrondissements de Langon et
d’Arcachon étant
légèrement inférieurs (12,8 %) (source : Insee).
Le graphique suivant vise à apprécier les possibilités d’un retour
durable vers l’emploi en comparant, pour la Gironde, le
nombre de
demandeurs
d’emploi
(DE)
et les besoins en main d’œuvre (BMO)
2
Le taux de pauvreté correspond à la proportion d'individus (ou de ménages) dont le
niveau de vie est inférieur pour une année au seuil de 60 % du niveau de vie médian.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN GIRONDE
15
recueillis chaque année par Pôle emploi auprès des employeurs. En 2020,
sur l’ensemble de la Gironde, les BMO n
on saisonniers sont majoritaires,
en raison du poids important du bassin de Bordeaux dans le département
(61 % des projets de recrutement) où les projets non saisonniers sont
surreprésentés (83 %). Ailleurs, les BMO sont majoritairement liés à
l’activité saisonnière
: touristique pour l’arrondissement d’Arcachon et
agricole - viticole ailleurs.
Graphique n° 1 :
d
emandeurs d’emp
lois (DE) et besoins en main
d’œuvre
(BMO) en Gironde
Source : Données Pôle emploi sur les BMO et mémentos conjoncturels de Pôle emploi - Observatoire de
l’emploi Nouvelle Aquitaine
Une autre manière d’a
border le défi
de l’
insertion professionnelle
durable est de rapprocher le nombre de DE des BMO non saisonniers. Pour
tous les arrondissements hors Bordeaux, les BMO non saisonniers ne
représentaient en 2019 qu’entre 1
6 % et 24 % des DE.
Au-delà des aspects quantitatifs se pose aussi la problématique de la
faible adéquation des BMO non saisonniers aux souhaits et qualifications
des bénéficiaires du RSA, illustrée par le tableau comparatif suivant.
2015
2016
2017
2018
2019
2020
COUR DES COMPTES
16
Tableau n° 1 :
les dix métiers les plus recherchés en Gironde
Dix métiers les plus recherchés / BMO
non saisonniers en mars 2020 (*)
Dix Métiers les plus recherchés par les
bénéficiaires du RSA demandeurs
d'emplois en décembre 2019 (**)
Aides-soignants
2 739
Nettoyage de Locaux
1 071
Agents d'entretien de locaux
2 663
Services domestiques
883
Ouvriers emballage et
manutention
2 424
Aide agricole
497
Employés de cuisine
2 253
Vente en habillement et accessoires
426
Aides à domicile et ménagères
1 987
Arboriculture et viticulture
415
Télévendeurs
1 419
Assistance auprès d'enfants
411
Artistes
1 372
Mise en rayon libre-service
409
Infirmiers / puéricultrices
1 319
Conduite et livraisons
356
Ingénieurs et cadres
informatique
1 315
Magasinage
339
Secrétaires bureautiques
1 236
Aménagement espaces verts
309
Données en nombre d’emplois
(*) : source Pôle emploi enquête BMO 2020 / (**) source Pôle
emploi juillet 2020
c)
D’autres aspects déterminants pour l’insertion
Le département de Gironde a diligenté en 2018 une étude
3
auprès
d’un échantillon d’une cinquantaine
de bénéficiaires du RSA, sur leur
perception des obstacles les plus pénalisants à leur insertion. Les difficultés
les plus fréquemment citées ont été, par ordre décroissant, le manque de
qualification ou d’expérience, les difficultés à la mobilité, les pro
blèmes de
santé, l’isolement social et le manque d’estime de soi, les problèmes de
logement, les problèmes financiers et les difficultés de garde d’enfants.
Pour les qualifications professionnelles, en Gironde, en décembre
2019, 54 % des DE bénéficiaires du RSA avaient un niveau de diplôme
inférieur au baccalauréat (contre 41
% pour l’ens
emble des DE) (source :
Pôle emploi). La combinaison de ces facteurs explique que ces derniers
restent au chômage plus longtemps. Selon Pôle emploi, en Gironde, fin
2019, les bénéficiaires du RSA représentaient 12 % des DE astreints à la
recherche d’emploi mais 2
8 % des chômeurs de longue durée.
3
« Témoigner du rSa : échanges, besoins et améliorations », ASDO études, 2018.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN GIRONDE
17
Le département de Gironde
a identifié d’autres facteurs qui
compliqu
ent l’insertion professionnelle
: la méconnaissance du marché du
trava
il et du monde de l’entreprise et
diverses discriminations fondées sur
l’âge, le genre, l’origine et les différence
s culturelles.
Les difficultés de logement peuvent être illustrées par le fait que,
da
ns l’arrondissement de Bordeaux
, le taux de logements vacants était très
faible (5,3 %) en 2017 (source : Insee). Par ailleurs, le prix des logements
est particulièrement élevé dans
trois des quatre zones de l’arrondissement
de
Bordeaux
ainsi
que
dans
celui
d’Arcachon.
Or,
ces
deux
arrondissements concentrent près de 80 % des emplois du département et
84 % des BMO non saisonniers recensés.
Pour la mobilité, du fait de la localisation des emplois, de l’étendue
du département et de la situation des transports en commun, en 2017, dans
les arrondissements d’Arcachon, Libourne, Langon, Blaye et Lesparre
-
Médoc, entre 84 % et 88 % des personnes ayant un emploi devaient utiliser
un véhicule particulier ou d’
entreprise pour se rendre au travail, et
seulement 2 % à 6 % utilisaient les transports en commun (source : Insee).
Par ailleurs, en Gironde, la part des familles monoparentales
(susceptibles de rencontrer le plus de diff
icultés pour la garde d’enfants
)
est passée de 13,7 % en 2007 à 15,9 % en 2017. Cette part est
particulièrement importante dans
l’arrondissement de
Bordeaux (17,4 %).
d)
La synthèse des difficultés d’insertion
L
’ensemble de ces éléments traduit une forte hétérogénéité de la
Gironde en matière de pauvreté et
d’
insertion professionnelle :
-
Quatre arrondissements (Langon, Libourne, Blaye et, dans une
moindre
mesure,
celui
de
Lesparre-Médoc)
rencontrent
des
problématiques similaires, combinant des taux de pauvreté plus
importants, des niveaux moyens de formation moindres, la faible
disponibilité de
BMO pérennes sur place et l’éloignement de la
métropole bordelaise (ce qui nécessite des déplacements pour espérer
trouver du travail) ;
-
L’arrondissement
d’Arcachon se caractérise surtout par une faible
disponibilité de BMO pérennes et par un coût élevé des logements, lié
à son fort attrait touristique ;
-
L’arrondissement
de Bordeaux offre la plupart des emplois pérennes
mais présente un coût de logement élevé ainsi que de fortes disparités
économiques et sociales entre ses quatre zones (ville centre, Hauts de
Garonne, Graves et Portes du Médoc).
COUR DES COMPTES
18
Par ailleurs,
à l’intérieur d’un même arrondissement, des situati
ons
très contrastées coexistent.
II -
La stratégie des acteurs et leur articulation
a)
La définition des stratégies
Les articles L. 263-1 et -2
du code de l’action sociale et des familles
(CASF) imposent aux conseils départementaux de délibérer chaque année
sur le programme départemental d'insertion (PDI) et de conclure pour sa
mise en œuvre,
avec l
’ensemble d
es parties intéressées, un pacte territorial
pour l'insertion (PTI). Le département de Gironde a produit son PDI 2012-
2013 et son PDI 2014-
2020, ainsi que ses PTI couvrant l’ensemble de la
période 2009-2021. Il a opté pour des PDI pluriannuels, leur déclinaison
opérationnelle à travers les PTI étant de durée plus courte.
Le PDI 2014-2020 a été élaboré notamment à partir de réflexions
menées dans le cadre d’
assises qui se sont tenues en juillet 2013 ainsi que
de contributions des partenaires
. Il s’est appuyé aussi sur la parole d’une
trentain
e d’allocataires du RSA, recueillie en juin 2013 au cours d’un
colloque, ainsi que sur une étude menée en 2010 pour la CAF et portant sur
les raisons du non-recours au droit du RSA activité.
Le PDI comporte en sa première partie une analyse détaillée des
caractéristiques du département. Sa deuxième partie fixe trois axes et dix
objecti
fs stratégiques, chacun d’entre
eux étant décliné en plusieurs
objectifs opérationnels. Les actions, les résultats à atteindre, les institutions
chargées du pilotage, les partenaires, les calendriers prévisionnels et les
critères d’évaluation ne figurent pas dans le PDI 2014
-2020 mais dans le
PTI 2014-2017 qui liste 114 actions distinctes.
Ce PTI a fait l’objet en 2018
d’une évaluation
qui a formulé plusieurs préconisations :
-
Des modalités de gouvernance départementale et territoriale mieux
définies
, précisant l’articulation
et le rôle de chaque acteur ;
-
La
définition d’un cadre de participation des allocataires du RSA afin
d’institutionnaliser les modes de représentation des u
sagers ;
-
L’amélioration
des processus, pour
maîtriser les délais à l’entrée tout
en recher
chant l’adhésion des personnes et en procédant à
une
orientation rapide et un accompagne
ment personnalisé vers l’emploi
;
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN GIRONDE
19
-
Une structuration du PTI en grands engagements, déclinés en un
nombre
limité
d’actions
opération
nelles
prioritaires,
assorties
d’indicateurs de réalisation et de résultats opérants.
Le nouveau PTI 2019-2021 a été signé en juillet 2019 et associe
plusieurs partenaires
4
. Il prend en compte
l’évaluation du précédent PTI
ainsi qu’une étude menée e
n 2018
auprès d’allocataires du RSA
sur les
freins à l’emploi
et un audit du fonctionnement du dispositif RSA réalisé
en 2017 et 2018. Il maintient les trois axes du PDI et neuf de ses dix
objectifs stratégiques mais il ne comprend plus que 33 actions prioritaires
dotées de calendriers prévisionnels et
d’indicateurs d’évaluation.
b)
La gouvernance du dispositif
La gouvernance du PTI au niveau départemental a été clarifiée en
janvier 2020. Elle se partage entre une assemblée plénière, chargée de la
validation des orientations stratégiques (une réunion par an), un comité
stratégique chargé de garantir la cohérence et l’articulation des politiques
au regard des objectifs du PTI (deux réunions par an) et un comité
technique assurant la réalisation et l’atteinte desdits objectifs (
deux
réunions plénières par an, ainsi que des réunions bilatérales). Ces instances
associ
ent l’ensemble des partenaires
. Le département de Gironde souhaite
en effet faire du PTI 2019-2021 la préfiguration du service public de
l’insertion.
Au niveau infra-départemental, pour chacun des neuf PTS,
l’organisation retenue à partir d’octobre 2020
comporte un comité de
pilotage local d’insertion se réunissant
deux fois par an et un comité
opérationnel d’insertion à visée professionnelle se réunissant
trois à quatre
fois par an. Ces comités regroupent
au niveau local l’ensemble des
partenaires institutionnels et associatifs concernés. Cette nouvelle
organisation vise à organiser la
politique d’insertion au plus près des
territoires et des besoins des bénéficiaires
, en y associant l’ensemble des
acteurs institutionnels locaux concernés.
4
Département de la Gironde, État, Région Nouvelle Aquitaine, Pôle emploi, CAF et
MSA de Gironde, Union départementale des CCAS, Association régionale des missions
locales, Plans locaux
pour l’insertion et l’emploi
de Nouvelle Aquitaine, Réseau de
l’insertion par l’activité économique de la Nouvelle Aquitaine et
Association de gestion
du fonds pour l’insertion professionnelle des personnes
handicapées.
COUR DES COMPTES
20
Les comité
s de pilotage local d’insertion
ont été mis en place en
octobre 2020. Prenant la suit
e d’
instances techniques de concertation
préexistantes, ils devraient permettre de mieux décliner les priorités
départementales au niveau local, avec les acteurs concernés et de
développer les actions concrètes les mieux adaptées aux territoires
concernés.
S’agissant
des
comités
opérationnels
d’insertion
à
visée
professionnelle, également mis en place fin 2020, leur animation conjointe
par les directeurs territoriaux du département et par ceux de Pôle emploi
traduit la volonté commune d’établir des partenariats renforcés et fluides
pour l’insertion professionnelle, ce qui ne concerne au demeurant pas
uniquement les bénéficiaires du RSA. Ils prendront la suite des comités
territoriaux qui préexistaient (pour
la mise en place de l’accompagnement
global) et devraient pouvoir élargir leur approche à
d’autres thématiques.
Comme le montrent les éléments qui précèdent, la délégation
territoriale de Pôle emploi, la CAF et la MSA ont pris une part active dans
l’élaboration et la mise en œuvre du PDI et du PTI et partagent, à ce titre,
les objectifs de cette stratégie. Pour cette raison, ces institutions n’ont pas
développé de stratégies spécifiques pour le suivi et l’insertion des
bénéficiaires du RSA. Cependant, dans ce cadre stratégique largement
partagé, Pôle emploi promeut en particulier l’objectif de développer la part
des DE pouvant f
aire l’objet d’un suivi global et la
CAF envisage de
conventionner avec Pôle emploi à cet effet.
c)
Les conventions générales et de gestion
Pour
sa
politique
générale
d’insertion,
le
département
a
contractualisé avec l’État au titre d’une
convention d'appui aux politiques
d'insertion (CAPI) 2017-2019. Dans le cadre de la stratégie nationale de
prévention et de lutte contre la pauvreté lancée en septembre 2018, une
nouvelle convention dite
d’appui à la lutte contre la pauvreté et d’accès à
l’emploi (CALPAE)
a été signée entr
e l’État et le département de
Gironde
pour la période 2019-2021. Elle prévoit des actions pour améliorer les
délais
d’orientation
des
allocataires,
déployer
le
processus
de
développement des carrières et compétences (D2C), redynamiser
professionnellement les allocataires RSA ayant des problématiques de
santé et renforcer la collaboration avec Pôle emploi.
En application des articles L. 262-16 et L. 262-25 du CASF et afin
de préciser les modalités de service et de contrôle du RSA, le département
de Gironde a conventionné depuis 2009 avec la CAF et la MSA. La
convention de gestion actuellement en vigueur a été signée le
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN GIRONDE
21
1
er
janvier 2018, pour trois ans. Elle rappelle les dispositions applicables
(qui
reposent sur un cadre commun à l’échelle nationale) et précise
les
délégations données par le département à ses partenaires. Elle détaille
également les modalités de maîtrise des risques et de lutte contre la fraude.
Il convient aussi de mentionner les trois conventions suivantes :
-
Une convention passée entre le département et Pôle emploi, en janvier
2014, pour la mise à disposition mensuelle de listes de bénéficiaires
du RSA DE afin de permettre au département de contrôler le respect
par les bénéficiaires du RSA de leurs obligations de recherche
d’emploi
;
-
Une convention de coopération pour une politique concertée de lutte
contre la fraude aux prestations familiales et sociales en Gironde
passée en août 2017 entre le département, la CAF, la MSA et les
parquets judiciaires de Bordeaux et de Libourne ;
-
Une convention de coopération passée en fin 2018 entre Pôle emploi
et la CAF pour favoriser une détection plus précoce des bénéficiaires
(pour limiter le non-recours), un accès facilité aux services, une prise
en compte des problématiques parentales des bénéficiaires et un
accompagnement
vers l’utilisation des services en ligne.
d)
Les conventions pour l’orientation et l’accompagnement
Pour
la mise en œuvre en Gironde du dispositif d’orientation et
d
’accompag
nement
des
bénéficiaires
du
RSA,
trois
conventions
pluriannuelles successives (2009, 2013 puis 2018) ont été passées sur le
fondement de
l’article L.
262-
32 du code de l’action sociale et des familles.
Celle couvrant la période 2018-2020 a été signée le 1
er
janvier 2018 par le
département avec divers partenaires
5
. Elle est en cohérence avec le PDI et
le PTI et vise à atteindre quatre objectifs : la réduction des délais
d’orientation vers un référent, l’optimisation des taux de contractualisation,
la participation des personnes concernées et l’engagement de l’ensemble
des référen
ts sur le dispositif d’évaluation.
5
État, CAF, MSA, Pôle emploi, Union départementale des CCAS, Alliance pour
l’insertion et l’emploi en Nouvelle Aquitaine
, Association régionale des Missions
locales
COUR DES COMPTES
22
Le département de Gironde
n’a pas confié
l
’accompagnement social
des bénéficiaires à la CAF. La solution est différente pour la MSA : ses
travailleurs
sociaux
peuvent
être
référents
uniques
pour
l’accompagnement
6
.
Le département de Gironde a signé le 17 novembre 2014 avec Pôle
emploi une convention
pour l’accès à l’emploi des
DE rencontrant des
freins sociaux et professionnels,
qu’ils soient ou non
allocataires du RSA.
Cette convention a été prolongée
jusqu’en
2020. Deux nouvelles
conventions ont été signées en décembre 2020 et en février 2021 :
-
Une convention 2020-2021 dédiée de manière spécifique au
développement de l’accompagnement global
;
-
Un accord cadre pluriannuel 2020-2022 qui comporte en particulier
des engagements en matière d’orientation et d’accompagnement des
allocataires du RSA ainsi que l’objectif de dynamiser ces deux aspects
à partir de quatre leviers
: le développement de l’accom
pagnement
global, l’action d’intermédiation à l’emploi à travers le processus
D2C
, l’accompagnement socio professionnel
des DE rencontrant des
problèmes de santé et la reconduction du dispositif de cumul travail
saisonnier et RSA.
Pour l’accompagnement des
allocataires du RSA, le département de
Gironde
a également fait le choix, dès 2009, de s’appuyer sur un partenariat
élargi faisant intervenir, outre les MDS, Pôle emploi et la MSA, divers
référents externes, afin de pouvoir adapter cet accompagnement au plus
près et de la manière la plus pertinente possible aux caractéristiques de
différentes catégories de publics concernés.
À cet effet, dix conventions bilatérales ont été passées avec des
missions locales (pour l’accompagnement et la référence unique de j
eunes
allocataires du RSA) et vingt-deux conventions ont été passées avec des
centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS/CIAS).
Pour ces derniers, il ne s’agit que des centres les plus importants, qui
disposent de travailleurs sociaux et de moyens suffisants (seize relèvent de
communes de la métropole bordelaise, les autres relèvent de communes du
bassin d’Arcachon, du Blayais et du Libournais).
6
Le cadre général de l’intervention de la MSA pour
les missions du service social
départemental est au demeurant ancien : il se fonde sur la
« convention de polyvalence
de catégorie »
signée en 1993 et toujours en vigueur par tacite reconduction.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA EN GIRONDE
23
Par ailleurs, pour assurer l’accompagnement social de catégories
d’allocataires aux profils spé
cifiques, des conventions ont été passées :
-
Depuis 2009
avec l’association départementale des amis des
voyageurs (ADAV) qui accompagne les gens du voyage non
sédentarisés
qu’elle domicilie,
pour l’instruction du RSA, la référence
unique et des actions
d’in
sertion
; en 2019, l’ADAV a su
ivi 1 210
bénéficiaires du RSA ;
-
Depuis 2009 avec une association de Bordeaux qui prend en charge
des personnes en errance ; les deux conventions annuelles 2019 et
2020 incluent plusieurs actions, notamment la prise en charge et la
référence de 200 à 250 allocataires du RSA ;
-
Depuis 2009 avec une association qui prend en charge des personnes
en situation d’exclusion et d’urgence sociale ; les deux conventions
annuelles 2019 et 2020 incluent plusieurs actions, notamment la prise
en charge et la référence unique de 150 à 200 allocataires du RSA ;
-
En 2019-2020 avec une association pour assurer la référence unique
de 150 allocataires ayant un statut d’étudiant
;
-
En 2020 avec une association pour assurer la référence unique de 125
à 150 allocataires du RSA ayant le statut de réfugié.
Un dispositif conventionnel a aussi été institué en 2017 avec une
association intervenant auprès de personnes en situation de handicap
mental et psychique et de personnes en situation de précarité. Elle aide les
allocataires RSA à lever les freins liés à la santé. De novembre 2018 à juin
2020, 171 personnes ont ainsi été suivies dans le Sud Gironde et le Médoc.
L’accompagnement
à
but
d’insertion
professionnelle
des
allocataires est également un axe important de la stratégie du département.
L’insertion de
bénéficiaire
du RSA par l’a
ctivité économique (IAE)
donne lieu à plusieurs dispositifs conventionnels approuvés chaque année
par le conseil départemental lors des votes des budgets primitifs. Ainsi, le
département signe chaque année depuis 2010 des conventions annuelles
d’objectifs et de moyens avec l’
État et Pôle emploi, pour le financement
d’emplois aidés pour les allocataires du RSA. En cumul 20
10-2019, ce sont
9 867 emplois qui ont ainsi été financés par le département (dans les
collèges, les régies de quartier, les communes rurales, le secteur privé et
associatif). Par ailleurs, le département apporte depuis près de vingt ans
son
concours
financier
aux
structures
de
l’I
AE
(associations
intermédiaires
, entreprises d’insertion, régies de quartier
, ateliers et
chantiers d’ins
ertion -
et groupements d’employeurs pour l’insertion et la
qualification) sur la base de conventionnements particuliers.
COUR DES COMPTES
24
Le département est aussi un des partenaires des sept plans locaux
pour l’insertion et l’emploi (PLIE), qui associent l’
État et les communes
ou groupements de communes concernés, avec la participation de la région
et de Pôle emploi.
S’agissant
plus particulièrement des bénéficiaires du
RSA, ces sept PLIE bénéficient depuis 2009 de financements du
département, sur la base de conventions bilatérales annuelles, et ont assuré
la référence unique de 3 658 bénéficiaires du RSA de 2017 à 2019 inclus.
Le département a également passé des marchés avec le groupement
« Plateforme travailleurs indépendants »
constitué par quatre partenaires
7
pour accompagner, suivre et assurer la référence unique des travailleurs
indépendants allocataires du RSA. Le marché 2016-2018 a conduit la
plateforme à accueillir au total, sur ces trois années, 3 915 personnes. Un
nouveau marché reconductible a été signé en 2019.
Enfin, le département contractualise depuis 2015
avec l’associat
ion
Transfer pour une action D2C cofinancée par le fonds social européen. Ce
dispositif a fait l’objet de protocoles passés entre le département,
l’assoc
iation et Pôle emploi
. Le but est d’ouvrir
les embauches aux publics
habituellement écartés, en mobilisant des entreprises sur de nouvelles
pratiques des ressources humaines. De 2015 à 2017, 1 163 personnes ont
été intégrées dans ce dispositif (pas uniquement destiné aux allocataires du
RSA) et 908 entreprises ont été accompagnées. Du 1
er
janvier 2018 au 15
octobre 2019, 1 078 personnes ont été orientées vers ce dispositif (dont
51 % de bénéficiaires du RSA) et 808 y sont réellement rentrées.
______________________ CONCLUSION ______________________
Le département de Gironde présente une forte hétérogénéité des
territoires qui le composent s’agissant de la pauvreté, de l’activité
économique, du chômage et des emplois disponibles. Pour définir leurs
politiques d’insertion, le
département et les autres acteurs institutionnels
ont collaboré afin de bâtir ensemble le diagnostic et la stratégie. La
gouvernance et les conventionnements mis en œuvre s’adaptent
continuellement et visent à aborder les problèmes au plus près des
spécificités des territoires et des publics concernés. Ces constats mettent
donc en évidence une stratégie pertinente et inclusive.
7
Association pour le droit à l'initiative économique, Centre de recherches et
d’études
pour le développement économique et social régional, Maison initiative et
entrepreneuriat et société à responsabilité limitée Socrate conseil & formation
Chapitre II
Les dépenses et leur financement
Fin 2019, 40 809 foyers girondins percevaient le RSA, soit 36 % de
plus qu’en 2009
. 98,3 % des foyers concernés relevaient de la CAF, les
1,7 % restants de la MSA. La gestion
des allocations et l’accompagnement
mobilisent des moyens humains et financiers importants.
I -
Les moyens mis en œuvre et leur coût
a)
Les moyens en personnels mobilisés
Les moyens humains mobilisés par le département figurent ci-après.
COUR DES COMPTES
26
Tableau n° 2 :
effectifs et coût du personnel
Mission
Professionnels concernés
Agents
Effectif ETP
(*)
Coûts an. (M€)
2014-
2016
2017-
2019
2014-
2016
2017-
2019
2014-
2016
2017-
2019
Gestion de l'allocation
18
17
8,9
8,1
0,34
0,32
Gestion des prestations départementales
32
39
22,9
26,4
1,10
1,23
Fonction support
5
5
5
5
0,22
0,25
Orientation
et accompa-
gnement des
allocataires
Respons. territor
.
d'insertion
9
9
5,8
5,8
0,29
0,33
Travailleurs sociaux
402
410
40,2
41
1,81
1,84
Chargés d'insertion
22
23
22
23
0,90
1,09
Chargés de gestion
insertion
24
25
12
12,5
0,42
0,44
Secrétaires médico-sociales
178
206
17,8
20,6
0,73
0,87
Autres fonctions
5
12
1,6
2,3
0,07
0,11
TOTAL
640
685
99,4
105,2
4,22
4,70
Total général
695
746
136,2
144,7
5,89
6,49
Source : Département de Gironde (*) ETP : Équivalent temps plein
Les personnels mobilisés pour gérer
l’allocation et l
es prestations
départementales ainsi que pour les autres fonctions-support travaillent
principalement au siège du département. L’accompagnement des
bénéficiaires du RSA est assuré au niveau des PTS et de leurs MDS.
Pour la CAF, les données produites ne concernent que 2017 à 2019.
La CAF
n’intervient pas pour
accompagner les allocataires. Ses effectifs
chargés du RSA, le coût et sa répartition sont détaillés ci-après.
Tableau n° 3 :
effectifs et coûts du personnel de la CAF pour le RSA
2017
2018
2019
Agents en ETP
88,96
84,4
76,7
Coût global de traitement
(M€)
6,64
6,80
5,59
Source : CAF
La Caisse centrale des MSA (CCMSA) a précisé les effectifs et
dépenses de gestion consacrés à la gestion du RSA en Gironde et pour la
France entière, et les dépenses de gestion y afférentes. Sur la base de ces
données, le coût de gestion du RSA par la MSA a été estimé comme suit.
LES DÉPENSES ET LEUR FINANCEMENT
27
Tableau n° 4 :
effectifs et coûts du personnel de la MSA pour le RSA
Année
2015
2016
2017
2018
2019
A- Coût national de gestion du RSA
(M€)
12,41
16,71
11,34
11,11
8,83
B- Effectif pour la gestion du RSA en France
(ETP)
758,6
793,2
780,6
716,4
687,8
C- Effectif pour la gestion du RSA en Gironde
(ETP)
24,4
27,1
26,3
27,8
27,9
D- Ratio de la Gironde (=C/B)
3,2 %
3,4 %
3,4 %
3,9 %
4,1 %
Estimation du coût de gestion du RSA (A x D)
(M€)
0,40
0,57
0,38
0,43
0,36
Source : Cour des comptes à partir des données produites par la CCMSA
En 2020, Pôle emploi disposait en Gironde de 1 023 agents assurant
diverses fonctions
pour l’ensemble des
DE. Sa direction nationale a réalisé,
pour 2017 à 2019, un calcul visant à évaluer les effectifs alloués au RSA.
Les données obtenues sont cohérentes avec la part des bénéficiaires du
RSA dans les
demandeurs d’emploi
. Le tableau ci-dessous synthétise ces
éléments.
Tableau n° 5 :
effectifs et coûts du personnel de Pôle emploi pour le
RSA
Année
Effectifs en é
quivalent temps plein travaillé
Masse salariale
(M€)
2017
126
7,83
2018
124
7,65
2019
139
8,58
Source : données produites par la direction nationale de Pôle emploi
b)
Les dispositifs d’accompagnement des
allocataires
Le département de Gironde a précisé les dépenses 2018-2019 au titre
des principaux dispositifs d’accompagnement qu’il a mis en place de
manière spécifique pour les allocataires du RSA : 16,44
M€
en 2018 et
16,91
M€ en 2019
. Elles ont été financées par le département
(respectivement 13,16
M€ et 12,68
M€), mais également par le fonds
social européen
FSE (respectivement 1,93
M€ et 2,6
7
M€
) et par des
financements de l’
État au titre de la CAPI puis de la CALPAE
(respectivement 1,34
M€
et 1,56
M€).
COUR DES COMPTES
28
La CAF n
’a pas
reçu délégation du département pour accompagner
les allocataires du RSA. Elle mobilise cependant en leur faveur, comme
pour tous ses allocataires, les dispositifs suivants
: l’accès à son centre de
formation et les aides financières aux familles. Elle
n’a pas pu
identifier
spécifiquement les coûts de ces actions pour les allocataires du RSA. Elle
a en revanche produit des données montrant que 53 % des foyers
bénéficiaires du RSA percevaient en 2019 des prestations et aides au
logement, 45 %
diverses prestations pour l’éducation des enfants, 1
2 % la
prestation d’accueil du jeune enfant et 2
3 %
la prime d’activité (seuls 3
1 %
ne percevaient que le RSA seul).
Elle a aussi produit les données chiffrées suivantes sur la prime
d’activité et
les allocations logement versées aux bénéficiaires du RSA.
Tableau n° 6 :
p
rimes d’activité et allocations logements versées
à des bénéficiaires du RSA
2015
2016
2017
2018
2019
Prime
d'activité
A- Nombre de bénéficiaires
du RSA socle concernés (A)
22 811
22 163
23 078
24 289
B- Montant des primes
d'activité versées (en M€)
14,88
15,39
16,45
18,26
C- Montant annuel moyen
par bénéficiaire (=B/A) (en
€)
652
694
713
752
D- Montant mensuel moyen
par bénéficiaire (=C/12) (en
€)
54
58
59
63
Allocations
logement
E- Nombre de bénéficiaires
du RSA concernés
40 676
32 276
31 040
30 767
30 946
F- Montant des allocations
logement versées (en M
€)
78,78
88,00
86,65
82,07
81,05
G- Montant annuel moyen
par bénéficiaire (=F/E) (en
€)
1 937
2 726
2 792
2 668
2 619
H- Montant mensuel moyen
par bénéficiaire (=G/12) (en
€)
161
227
233
222
218
Source : CAF
La CAF, la MSA et le département ont expérimenté en 2019 un
dispositif de cumul RSA
travail saisonnier, pour 394 allocataires ayant
travaillé dans le secteur viticole. Le coût global a été de 0,08 M
.
LES DÉPENSES ET LEUR FINANCEMENT
29
La MSA a indiqué que ses bénéficiaires du RSA peuvent aussi
recevoir
divers secours (alimentaire, logement, insertion). Mais elle n’a pas
été en mesure d’en identi
fier précisément les coûts.
La direction nationale de Pôle emploi a produit pour sa délégation
de Gironde une évaluation des coûts des principaux dispositifs
d’accompagnement prescrits pour les
DE bénéficiaires du RSA depuis
2017 : 5,1
M€
en 2017, 3,3
M€
en 2018 et 5,2
M€
en 2019.
c)
Les dépenses globales pour le RSA en Gironde
Les tableaux de l’annexe
1 présentent la synthèse des dépenses
globales du RSA en Gironde de 2014 à 2019 inclus, qui ont été actualisées
sur 2020 pour certains aspects. Ces tableaux ne sont pas totalement
exhaustifs. En particulier :
-
La CAF
et Pôle emploi n’ont pas
pu produire les données 2014 à 2016
concernant leurs dépenses
de gestion et/ou d’accompagnement
;
-
La r
égion Nouvelle Aquitaine n’a pu détailler les coûts spécifiques de
ses différentes actions de formation pour les seuls allocataires du RSA,
car son système d’information ne
le permet pas ;
-
Pour les prestataires externes du département qui prennent en charge
l’instruction des dossiers et l’accompagnement des bénéficiaires du
RSA, les coûts pris en compte dans ces tableaux correspondent aux
montants des subventions qui leur sont versées à cet effet par le
département. Ils ne prennent donc pas en compte leurs éventuelles
dépenses supplémentaires (notamment pour les CCAS ou CIAS).
Cependant, l
es tableaux de l’annexe
1 donnent malgré tout une idée
assez précise des grandes masses financières. Les dépenses globales,
incluant les masses salariales et les autres coûts de gestion,
s’établi
ssent en
2019 à 313
M€, dont 241
M€ pour les all
ocations RSA, 22
M€ pour les
prestations d’accompagnement, 18
M€ pour les primes d’activité et
9
M€
pour les primes de Noël versées par la CAF, 15
M€ pour la masse salariale
des accompagnants et 8
M€ pour les autres dépenses de gestion.
Le tableau suivant rapporte ces dépenses au nombre de foyers
bénéficiaires. Il mentionne aussi dans sa dernière ligne le montant moyen
des allocations logement versées par la CAF par foyer bénéficiaire du RSA
(dont l’attribution n’est pas conditionnée
à la perception du RSA).
COUR DES COMPTES
30
Tableau n° 7 :
dépenses moyennes annuelles par foyer
Données en €
2017
2018
2019
2020
Nombre de foyers bénéficiaires du RSA
40 944
41 171
40 809
43 202
Coût total par foyer
7 342
7 557
7 672
n.d
Allocations RSA par foyer
5 783
5 901
5 910
5 852
Primes d'activité par foyer (*)
376
399
448
441
Dépenses d'accompagnement par foyer
(€)
757
825
912
n.d
Dépenses de gestion par foyer
(€)
215
219
190
n.d
Primes de Noël par foyer (*)
(€)
211
212
212
216
Versement exceptionnel covid par foyer
(€)
502
Pour information
Allocations logement par foyer (*)
(€)
2 116
1 993
1 986
1 866
(*) Ces trois séries de données sont légèrement biaisées de 2017 à 2019, le numérateur étant
constitué des montants CAF et le dénominateur de l'ensemble des foyers allocataires (CAF +
MSA)
Il montre que, hors allocations logement :
-
La dépense totale se répartit en 2019 entre les allocations RSA (77 %),
les primes d’activité (
6 %) et de Noël (3 %), les dépenses
d’accompagn
ement (12 %) et de gestion (2 %) ;
-
Rapportée au nombre de foyers bénéficiaires du RSA, la dépense
annuelle
s’établit en 2019 à 7
672 € par foyer allocataire, dont 5 910
€ pour les allocations RSA, 448 € pour les primes d’activité, 912 €
pour les dépenses d’accompagnement et 190 € pour les dépenses de
gestion ; cette dépense totale était supportée à 85 % par le département
de Gironde.
Si l’on se place du point de vue des
bénéficiaires, et si
l’on réintègre
les montants versés par la MSA et les allocations logement, chaque foyer
allocataire a perçu en moyenne en 2020 des allocations de 8
877 € dont
5
852 € d
e RSA (488
€ par mois), 1 866
€ d’allocations logement (155 €
par mois), 441 € de primes d’activité (37 € par mois), 216
€ de primes de
Noël et 5
02 € de versement exceptionnel c
ovid.
Le tableau ci-après détaille les composantes de la dépense
départementale, en la rapportant au nombre de foyers allocataires. En 2019,
le département a consacré en moyenne annuelle 6 527 par foyer allocataire
du RSA, dont 5
910 € d’
allocations nettes, 573
€ pour l’accompagnement
des bénéficiaires et 44
€ pour la gestion
des droits.
LES DÉPENSES ET LEUR FINANCEMENT
31
Tableau n° 8 :
dépenses annuelles du département par foyer
Données en €
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Foyers BRSA
39 760
41 295
40 825
40 944
41 171
40 809
43 202
Dépenses totales
5 351
5 627
6 008
6 267
6 501
6 527
nc
Dépenses nettes d'allocations
4 988
5 209
5 578
5 783
5 901
5 910
5 852
Dépenses d’accompagnement
322
378
390
440
556
573
nc
Dépenses de gestion
42
40
41
44
44
44
nc
Source
: Cour des comptes d’après les
données du département
II -
Les modalités de financement
de ces politiques
a)
Les recettes perçues pour le financement du RSA
Le département de Gironde a apporté des éléments chiffrés repris
sur les tableaux récapitulatifs figurant en annexe 2 du présent rapport. Ils
montrent que
les charges nettes d’allocations du RSA (+RMI)
du
département sont passées de 132
M€ en 2
009 à 198
M€ en 2014 puis à
243
M€ en
2018, à 241
M€ en 2019 et à 253
M€ en 2020 (du fait de la crise
sanitaire). Les
dépenses d’accompagnement sont passées de 13
M€ en
2014 à 23
M€ en 2018 et en 2019
. Les dépenses de gestion sont estimées à
1,7
M€ par an de 2014 à 2016 et
à 1,8
M€ par an de 2017 à 2019
. Au total,
les dépenses engagées par le département pour le RSA sont passées de
213
M€ en 2014 à 268
M€ en 2018 et à 266
M€ en 2019
.
Les recettes en compensation ont assez peu évolué :
-
Les produits issus de la taxe intérieure sur les produits pétroliers
(TIPP) puis de la taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE) sont passés de 110
M€
en 2009 à 118
M€
en
2013 puis sont restés inchangés depuis 2014 ;
-
Les produits du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion
(FMDI) ont représenté de 9
M€ à
11
M€ par an de 2009 à 2020
;
-
Les
autres produits de l’
État (dotation de compensation péréquée
DCP, fonds de soutien, fonds de stabilité et fonds de solidarité des
départements
FSD) ont représenté au total entre 6
M€ et 8
M€ par
an de 2014 à 2018 et 10
M€ en 2019. L
e département de Gironde a été
contributeur net au FSD (à hauteur de 18
M€ en
cumul 2014-2019).
En 2020, le département a été bénéficiaire au titre du FSD ;
COUR DES COMPTES
32
-
pour financer sa politique d’insertion, le
département a pu bénéficier
du fonds d'appui aux politiques d'insertion (FAPI) puis du fonds de
lutte contre la pauvreté et d'accès à l'emploi (4
M€ en cumul 2017
-
2019) ainsi que de financements du FSE (8
M€ en cumul 2015
-2019) ;
Il ressort de ces données que, pour les dépenses nettes d’allocations
RSA-RMI
, le taux de couverture par les recettes de l’État (TIPP
-TICPE,
FMDI, DCP, Fonds exceptionnel de soutien-Fonds de stabilisation) et par
le FSD a continuellement diminué, passant de 92 % en 2009 à 70 % en
2013, à 57 % en 2019 et à 60 % en 2020.
Le reste à charge
8
du département pour ces allocations (hors DMTO)
est passé de 11
M€ en 2009 à 54
M€ en 2013, puis de 64
M€ en 2014 à
103
M€ en 2019 et à 10
2
M€
en 2020.
La CAF ne perçoit aucun financement par les fonds européens au
titre de dispositifs pouvant bénéficier aux allocataires du RSA. La CAF a
indiqué n’avoir aucun
litige financier avec le département, qui honore
régulièrement les appels de fonds mensuels. Elle a toutefois signalé que le
montant de l’avance de trésorerie
qu’
elle consent, établi au début du RSA
en 2009,
n’a pas
été actualisé depuis (12,5 M
,
soit 7,5 M€ de moins que
le montant moyen mensuel de
l’appel de fonds adressé au
département).
La MSA a produit un tableau détaillé qui montre que les allocations
RSA qu’elle a
distribuées (42,7
M€
en cumul 2009-2019) ont été
intégralement financées par les versements du département. Elle a indiqué
que ce
point ne fait l’objet d’aucun litige. Elle n’a, par ailleurs, pas perçu
de financements européens au titre de ses actions dans le cadre du RSA.
La direction nationale de Pôle emploi n’a produit aucun élément
relatif aux recettes concernant le RSA pour la Gironde.
b)
L’impact financier du RSA pour le département de
Gironde
Le tableau figurant en annexe 3 illustre
l’impact financier de la forte
croissance des dépenses du RMI-RSA sur les finances départementales :
-
Pour
l’ensemble du budget principal, les charges de gestion ont
globalement augmenté de 33 % entre 2009 et 2019 et les produits de
gestion de 36 % ; entre 2019 et 2020, les charges ont augmenté de
3,8 % et les produits de 0,3 % ;
8
Voir les explications sur cette notion en note de bas de page de la synthèse.
LES DÉPENSES ET LEUR FINANCEMENT
33
-
L
es dépenses d’aides
directes à la personne ont augmenté bien plus
vite (+58 % entre 2009 et 2019 et +4,7 % entre 2019 et 2020) et, parmi
celles-ci, les allocations facturées au département par la CAF et la
MSA au encore plus vite (+83 % entre 2009 et 2019 et +4,8 % entre
2019 et 2020) ;
-
Les charges nettes des allocations représentaient en 2009, 12,5 % des
charges de gestion et 11,5 % des produits de gestion. Elles en
représentaient en 2019 respectivement 17,2 % et 15,4 % et, en 2020,
respectivement 17,4 % et 16,1 %.
-
Si l’on raisonne en montants, sur la période
:
-
Le coût des aides directes à la personne a augmenté de 124
M€ de
2012 à 2019. Parmi ces aides directes, la charge nette des allocations
RSA a augmenté de 78
M€
; de 2019 à 2020, ces augmentations ont
été respectivement de 24
M€ et de 1
2
M€
;
-
Les ressources institutionnelles ont baissé de 60
M€ de 2012 à 2019
(notamment la dotation globale de fonctionnement, qui a baissé de
84
M€
) ;
-
C’est
donc, pour l’essentiel, la croissance des ressources fiscales
propres qui a permis de couvrir la hausse des aides directes à la
personne. Ces produits fiscaux ont augmenté de 262
M€ de 2012 à
2019, la hausse étant imputable surtout aux produits de la taxe foncière
bâtie (hausse de 107
M€),
aux droits d'enregistrement et taxes
d'urbanisme (hausse de 198
M€) et, dans une moindre mesure, aux
taxes liées aux véhicules (hausse de 17
M€), tandis que d’autres
ressources fiscales propres ont diminué (notamment la CVAE, dont
les produits ont baissé de 53
M€).
______________________ CONCLUSION ______________________
Le département, la CAF, la MSA et Pôle emploi mobilisent
d’importants moyens humains pour la gestion et l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA. Les allocations RSA représentaient 241
M€
en 2019,
soit 83 %
de plus qu’en 2009. En y ajoutant les allocations logement et la
prime d’activité ainsi que les dépenses de gestion et d’accompagnement,
la dépense globale
s’établissait en Gironde en 2019 à 385 M€, dont plus
des deux tiers ont été supportés par le département. Les compensations
reçues de la part de
l’État sont insuffisantes pour couvrir les coûts : le reste
à charge (hors DMTO) du département pour les seules allocations est ainsi
passé de 11
M€ à 10
3
M€
de 2009 à 2019.
Chapitre III
La gestion des allocations
Les modalités de réception et d’instruction des demandes
d’allocations RSA ont évolué avec le développement des télé
-procédures
et la création de la prime d’activité. La question du non
-recours au RSA
nécessite une attention particulière. La problématique de la prévention et
de la gestion des indus et celle de la détection et de la lutte contre les
fraudes éventuelles constituent également des enjeux importants.
I -
La prise en charge des demandeurs
a)
La
présentation et l’instruction des demandes de RSA
En Gironde, l
es demandeurs peuvent s’adress
er à la CAF, à la MSA,
aux services sociaux du département ou des CCAS/CIAS ayant souhaité
prendre cette compétence ou à
l’une des associations agréées
par le
département pour des publics spécifiques. Le calcul du droit et sa
liquidation sont réalisés par la CAF et la MSA. Les échanges d’information
avec ces organismes varient : si une personne fait une demande papier, le
dossier est transmis
à la CAF pour saisie et traitement. Dans le cas d’une
demande dématérialisée (via @Rsa ou caf.fr), le système de la CAF / MSA
est directement alimenté. Le département reçoit par échanges informatisés
quotidiens les ouvertures et fins de droit de la CAF. La MSA lui transmet
un listing mensuel des nouveaux bénéficiaires du RSA.
COUR DES COMPTES
36
Pôle emploi Gironde ne participe ni à la réception ni à l’instruction
des demandes. Mais ses conseillers peuvent être amenés à donner des
informations de premier niveau sur le processus de demande d’attribution
et à renvoyer les personnes concernées vers les organismes instructeurs.
Selon la CAF, de 2014 à 2017 inclus, entre 96 % et 98 % des
demandes étaient effectuées sur support papier. En 2018 et 2019, cette
proportion était passée respectivement à 46 % puis à 42 %, les demandes
étant désormais majoritairement formalisées sur internet. Cette évolution
est la conséquence du décret n°2017-122 du 1
er
février 2017 qui a prévu la
mise en place de la procédure de télé-service pour les demandes de RSA.
Pour l’instruction des demandes, il n’a été établi aucun référentiel
commun applicabl
e par l’ensemble des structures
.
Toutefois l’articl
e 2 de
la convention 2018-2020
relative à l’orientation et à l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA comporte des précisions sur les engagements de
qualité et les modalités de contrôle devant être respectés par tous.
b)
L’impact de la création de la prime d’activité
La prime d'activité créée par la loi n°2015-994 du 17 août 2015 a
remplacé deux dispositifs : la prime pour l'emploi et le RSA activité. Selon
la CAF, cette évolution a nécessité des réorganisations pour réaliser la
bascule des bénéficiaires du RSA activité dans le nouveau dispositif, pour
absorber de nouveaux allocataires, pour mettre en œuvre des outils
de
simplification des démarches et un maillage territorial
d’
aide
à l’accès
numérique et pour renforcer la promotion des télé-services. La révision des
mo
ntants de la prime d’activité en décembre 2018 a aussi eu un impact
important en terme de gestion,
en raison de l’augmentation de 4
3 % de son
nombre de bénéficiaires
au cours de l’année 2019 (
plus de la moitié étant
de nouveaux allocataires). Le tableau suivant détaille les évolutions des
foyers bénéficiaires du RSA gérés par la CAF.
LA GESTION DES ALLOCATIONS
37
Tableau n° 9 :
foyers bénéficiaires du RSA gérés par la CAF
Foyers
bénéficiaires
Dont RSA
Socle
seulement
Dont RSA
Socle + Activité
Dont Activité
seulement
Nombre de
foyers
bénéficiaires
du RSA avec
prime
d'activité
2009
38 788
24 038
5 131
9 619
2010
41 754
25 394
5 529
10 831
2011
42 199
25 822
5 824
10 553
2012
44 487
27 987
5 966
10 534
2013
48 583
30 600
6 579
11 404
2014
51 341
31 672
7 299
12 370
2015
54 343
32 265
8 166
13 912
2016
39 991
8 383
2017
40 010
9 086
2018
40 331
9 757
2019
(*)
40 450
9 384
Source : CAF (ce tableau ne concerne que les foyers suivis par la CAF et pas ceux suivis par la
MSA)
(*) La donnée 2019 est au 30/06
Selon les données de la CAF, en 2019, outre les 9 384 foyers
bénéficiaires du RSA qui percevaient également la prime d’activité, 98
420
autres foyers non bénéficiaires du RSA avaient un droit ouvert au titre de
cette prime.
Pour la MSA, la mise en place de la prime
d'activité s’est traduite à
partir de 2016 par une forte augmentation de la charge de travail. En effet,
le nombre de procédures, toutes prestations familiales confondues, est
passé de 59 000 en 2015 à 87 000 en 2016 (le calcul étant différent du RSA
acti
vité, la prime d’activité touche un public beaucoup plus nombreux).
Le département de Gironde estime que
la mise en œuvre de la prime
d’activité l’a privé du flux d'informations des allocataires reprenant une
activité salariée (flux dont il disposait avec le RSA activité)
. L’entrée en
vigueur de la prime d’activité a aussi entraîné un maintien des allocataires
dans le dispositif du RSA beaucoup plus long qu'auparavant (jusqu'à 24
mois même sans paiement du RSA) ; de ce fait, les indicateurs de suivi sont
devenus moins lisibles et ont dû être adaptés.
COUR DES COMPTES
38
c)
Les principales difficultés pour l’instruction des demandes
Le département a indiqué que la mise en place de la télé-procédure
en 2018 a bouleversé les organisations antérieures, tant à la CAF
qu’au
département. Selon lui,
«
la mise en œuvre de la télé
-procédure a été
assortie pour les CAF d’une diminution de leurs moyens et d’une
réorganisation, réduisant de ce fait les possibilités pour les personnes
d’avoir un interlocuteur physique. Cette charge de travail s’est alors
reportée sur les structures associatives qui agissent à titre bénévole ».
Selon la CAF, s
ans tenir compte de l’année 2020, affectée par la
crise sanitaire, le nombre de rendez-vous disponibles dans les accueils a
diminué de 24 %
entre 2017 et 2018, tandis que l’offre hebdomadaire totale
de rendez-vous, incluant les permanences, a diminué de 19 %. Les baisses
de rendez-vous disponibles ont été très importantes (près de moitié) pour
presque tous les accueils, hormis pour la ville de Bordeaux, où ils ont été
maintenus à l’identique.
Le département estime aussi que la télé-procédure ne permet plus
d’apporter des informations, au moment de la demande, concernant les
obligations liées au RSA et au paiement de l’allocation.
Or, selon lui, le
RSA est la prestation sociale la plus instable du fait de la complexité de
l’instruction (liée au mode de calcul), ce qui génère de nombreux indus et
,
potentiellement, un risque important de fraude.
La CAF a, pour sa part, invoqué les difficultés suivantes, tenant en
particulier à la complexité des règles et des calculs qui en découlent :
-
Pour le dépôt des demandes de RSA : les réticences de certaines
structures chargées de l’instruction à passer à la télé
-procédure ; des
difficultés de gestion liées à la complexité de la réglementation ou à
l’inadaptation des outils
; des difficultés du traitement des situations
faisant
suite à des séparations avec charges d’enfants
; des difficultés
de gestion des créances alimentaires par les outils informatiques ;
-
Pour
la prime d’activité
: des difficultés liées à la complexité de la
réglementation ou à l’inadaptation des outils
; le non alignement du
système d’information sur la règlementation
concernant
l’année de
référence des revenus à retenir pour les autoentrepreneurs ;
-
P
our le RSA et la prime d’activité
: des difficultés d’appréciation des
revenus à prendre en compte ou à exclure ; le fait que les revenus à
retenir peuvent être différents pour le RSA et pour la prime d
’activité
;
des difficultés pour les règles de désignation de l’allocataire, en cas de
changement de situation de famille (ces règles étant différentes de
celles des autres prestations familiales, ce qui génère des erreurs) ; le
fait que le droit d
’option n’est pas géré par le système d’information.
LA GESTION DES ALLOCATIONS
39
La CAF a aussi
produit un document détaillant l’ensemble des
mesures prises pour favoriser les démarches en ligne et la politique
d’inclusion numérique de la branche famille
. Elle a indiqué par ailleurs que
pendant la crise sanitaire, des rendez-vous téléphoniques ont compensé
pour partie les fermetures de
sites d’accueil
.
d)
Les statistiques relatives aux demandes de RSA et aux suites
Le tableau suivant détaille les demandes de RSA à la CAF.
Tableau n° 10 :
nombre de demandes de RSA à la CAF
Nombre de demandes RSA
Première Demande
Renouvellement
2014
23 139
21 335
1 804
2015
23 397
18 970
4 427
2016
17 206
12 674
4 532
2017
18 125
11 827
6 298
2018
17 530
11 841
5 689
2019
15 086
10 703
4 383
(*) Source CAF à partir des données historisées dans lesquelles figurent les dates de demandes
de RSA des allocataires. Le renouvellement correspond à la situation où un allocataire a fait une
nouvelle demande et qu’il y avait déjà une demande
de RSA antérieure à la demande
La CNAF a produit des indicateurs qui montrent que le taux
d’utilisation des télé
-procédures par les allocataires du RSA de Gironde
(52,8 % en 2019) est bien inférieur à la moyenne nationale (56,6 %). En
revanche, toujours selon les données de la CNAF, en 2019, la CAF traitait
les dossiers des minimas sociaux dans des délais conformes à la moyenne
nationale (en moyenne 13,4 jours calendaires entre
l’
arrivée des pièces
relatives à la gestion des minimas sociaux et la fin de leur traitement).
La CAF a préc
isé l’évolution du délai moyen entre l’arrivée
de la
demande d’allocation et son
attribution, qui a fluctué : 20,87 jours en 2014,
17,04 jours en 2016, 10,43 jours en 2017, 17,67 jours en 2018 et 20,93
jours en 2019. Pour 2020, ce délai moyen s’établit à 1
1,75 jours.
Le nombre de décisions prises et leur répartition entre décisions
positives et négatives figure sur le tableau suivant.
COUR DES COMPTES
40
Tableau n° 11 :
d
écisions prises pour l’attribution du RSA
2015
2016
2017
2018
2019
Accords
6 777
5 994
8 318
11 225
11 401
Refus
956
733
761
1 560
1 708
Total
7 733
6 727
9 079
12 785
13 109
% de refus
12 %
11 %
8 %
12 %
13 %
Source : département de Gironde et CAF
Pour la MSA, les données produites mettent en évidence une
dégradation de la durée de traitement des dossiers, liée à
l’accroissement
de leur nombre en 2018 et 2019. En 2020, le délai moyen de traitement
entre la demande et l’attribution du RSA était de 18,7 jours, avec de fortes
variations selon les mois.
II -
Le non-recours au RSA
a)
Les difficultés pour estimer les raisons et
l’ampleur du non
-recours
Plusieurs études ont été réalisées sur le sujet du non-recours en
Gironde :
-
En 2010, en lien avec Sciences-Po Bordeaux, la CAF a fait réaliser
une étude sur les raisons du non-recours au RSA activité, dont certains
aspects ont été actualisés en 2013
9
; cette étude estimait à 47 % le taux
de non-recours au seul RSA activité ;
-
Début 2017, la CAF a réalisé une étude de faisabilité d
’un
« datamining
10
»
sur l’accès au droit
à l’échelle de la Gironde. Il en
ressort notamment que le nombre de non-bénéficiaires du RSA qui
auraient
pu
y
être
éligibles
était
compris
entre
1 450
et
5 200 allocataires de la CAF (estimation avec 5 % de risque
d’erreur).
Toutefois, ces chiffres étaient peu précis et ne couvraient pas tout le
champ des bénéficiaires potentiels du RSA ;
-
En 2019, la CAF a procédé à un ciblage des allocataires susceptibles
de bénéficier de la prime d’activité mais qui ne l’avaient p
as
demandée, en recourant à un algorithme de « datamining » ; la plupart
9
Nadia OKBANI
, « Le non-recours au RSA activité, étude exploratoire en Gironde »,
dossier d’études n°164
-
2013, Caisse d’allocations familiales de la Gironde.
10
« Exploration de données ».
LA GESTION DES ALLOCATIONS
41
des allocataires identifiés ont été contactés par SMS ou mail ; en
octobre 2019, 9,5 % des allocataires ainsi contactés, soit 495
allocataires, ont pu ouvrir un droit à la prime d’activité d’un montant
moyen de 216
€ par allocataire
;
-
La CAF a précisé que ses processus de « datamining » ont été par la
suite étendus à 53 autres CAF en 2019 puis généralisés en 2020 ;
-
La MSA a mentionné une étude de 2015 sur le non-recours au RSA
des exploitants agricoles
11
, qui ne comporte guère de précisions
chiffrées.
La première et la dernière des études précitées s’interrogent sur les
raisons du non-recours et évoquent une multiplicité de paramètres
contextuels (montée en charge du dispositif, contexte politique et socio-
économique
du
territoire),
structurels
(construction
du
RSA
et
fonctionnement), institutionnels (gestion du dispositif RSA concernant
l’accès au droit) et comportementaux (situations, représentations et
stratégies des destinataires). S’
agissant en particulier des exploitants
agricoles, les explications tiennent soit au refus des bénéficiaires potentiels
de demander une aide sociale, soit à leur méconnaissance du RSA et aux
difficultés pour réaliser les démarches.
L’ampleur du non
-recours au RSA en Gironde reste donc difficile à
estimer précisément.
b)
Les actions menées pour lutter contre le non-recours
Le département de Gironde a pris diverses mesures pour limiter le
non-recours lié au sentiment de stigmatisation des possibles bénéficiaires :
une campagne de communication visant
à promouvoir l’accès au droit,
la
reformulation des courriers RSA rédigés par le département, la refonte du
site internet du département et de ses
pages consacrées à l’insertion et
la
réalisation d’un fil
m explicatif du RSA diffusé sur les sites du département
et mis à disposition de ses partenaires pour diffusion publique.
L’ensemble
de ces travaux a été réalisé dans le cadre de démarches participatives
associant allocataires, techniciens de la collectivité et professionnels de
l’insertion. L
eur
impact n’a cependant pas été mesuré.
Par ailleurs, les travailleurs sociaux du département
et d’autres
structures partenaires re
ncontrés en cours d’évaluation
ont précisé que
l’accueil et l’analyse des situations individuelles de l’ensemble des
11
Clara DEVILLE,
« Le non-
recours au RSA des exploitants agricoles (…) »
, Revue
des politiques sociales et familiales, Année 2015, n°119, pp. 41-50.
COUR DES COMPTES
42
personnes qu’elles suivent à divers titres inclut, de manière quasi
-
systématique, une étude
de leur éligibilité éventuelle au RSA, s’ils n’en
sont pas déjà allocataires.
La MSA a indiqué, pour sa part, mener des actions pour améliorer
l’accessibilité aux droits
et la connaissance des droits selon différentes
modalités (communication sur son site internet, tenue de 180 rendez-vous
en 2019 par l’accueil et de
19 rendez-vous par le service social pour
détecter les droits potentiels). Se
s travailleurs sociaux s’assurent
aussi lors
des rendez-vous individuels de la plénitude des droits.
III -
La gestion des indus
Les règles applicables sont codifiées à l’article L.
262-46 du CASF.
La convention de gestion entre le département de Gironde, la CAF et la
MSA délègue à ces deux dernières la gestion des indus de RSA pendant
trois mois en cas de fin de droit à l’allocation
, la reprise du recouvrement
des indus frauduleux ou non transmis au département en cas de reprise des
droits au RSA et
le pouvoir d’accorder des remises de dette de RSA.
a)
Les indus constatés et recouvrés
Le tableau suivant synthétise les indus constatés et récupérés par la
CAF et
ceux qu’elle a
transférés au département. Les indus représentent
entre 7 % et 11 % des allocations comptabilisées (9 % en moyenne). Mais
une part importante d’entre eux (84
%) a pu être récupérée directement par
la CAF auprès des allocataires, tandis que 5
% ont fait l’objet de remises
gracieuses ou d’annulations, pour un total
de près de 10
M€
en cumul 2010-
2019.
Tableau n° 12 :
gestion des indus RSA par la CAF
Données
CAF
(en M€)
A- Alloc.
RSA
versées
B-
Indus
RSA
%
B/A
C-
Remises
graci-
euses
CAF
D-
Annu-
lations
CAF
E- Indus
trans-
férés au
départe-
ment
F- Indus
récu-
pérés par
la CAF
(B-C-D-
E)
%
(F/B)
Total 2010-
2019
2 139,43
190,51
9 %
8,37
1,34
20,38
160,42
84 %
Source : CAF
LA GESTION DES ALLOCATIONS
43
La CAF facture au département les allocations versées, dont elle
déduit le montant des
indus à récupérer. Les indus qu’elle ne peu
t pas
récupérer ou qu
’elle a
remis ou annulés sont aussi facturés au département.
Le tableau suivant synthétise les indus constatés par la MSA de 2017
à 2019 et les rapproche des montants des allocations versées. Il montre une
proportion d’indus importante (1
7 %) et croissante
12
.
Tableau n° 13 :
gestion des indus RSA par la MSA
Données
MSA
(en M€)
(A)
Alloc.
RSA
versées
Indus Salariés
agricoles
Indus Non-
salariés agricoles
Total Indus
%
B/A
Nbre
foyers
Montant
Nbre
foyers
Montant
Nbre
foyers
(B)
Montant
Total
2017-2019
15,63
1 910
2,28
309
0,35
2 219
2,63
17 %
Source : MSA
La MSA a précisé qu’elle recouvre les indus via des retenues sur les
prestations RSA et les autres prestations familiales. Si cette récupération
ne peut avoir lieu, les dettes d’indus
sont transférées au département.
b)
Le recouvrement des indus par le département
Après avoir procédé aux recouvrements d’indus qu’elles sont en
mesure de réaliser par précompte sur le RSA ou sur d’autres allocations, la
CAF et la MSA transmettent les indus restants au département. Celui-ci
procède alors
à l’émission de titres de recett
es dont le recouvrement est
confié à la paierie départementale.
Le département
a précisé que, outre l’objectif principal de
récupération des indus, il axe son intervention sur la transmission de la
bonne information à l’usager sur sa dette, sur
le désamorçage du
contentieux administratif qui peut en résulter et sur la mise en place de
procédures pour agir sur la situation de précarité. Ainsi, l’usager peut, s’il
justifie d’une situation précaire ne permettant pas le remboursement,
demander une r
emise gracieuse, dans le cas d’indus non frauduleux. Après
instruction et passage en commission, il peut alors se voir accorder une
remise partielle ou totale de sa dette.
12
En 2020, la MSA a décelé 0,69
M€
d’indus, soit 14% des allocations versées ; elle
en a transmis 0,24
M€
au département.
COUR DES COMPTES
44
Le département a communiqué sa procédure de traitement des
demandes de remises gracieuses (qui prévoit, depuis janvier 2017, un
passage devant une commission technique pour les indus supérieurs à
900
€), ainsi q
ue le barème de remise appliqué, qui se rapproche de celui
mis en œuvre par la CAF.
Le tableau suivant synthétise les données financières 2010-2019
relatives au recouvrement des indus transférés au département. Sur cette
période, des titres d’un montant total de 20,
3
M€
ont été émis, des
admissions en non-
valeur d’un montant de 6,
7
M€
ont été constatées et des
remises gr
acieuses d’un montant de 2,05 M€ ont été accordées. Le solde
financier s’établit à 11,
6
M€. Globalement, il est donc possible d’estimer à
57 % le taux de recouvrement effectif des indus transférés au département.
Tableau n° 14 :
recouvrement des indus RSA par le département
Données en M€
(A) Montants
des titres émis
pour recouvrer
les indus RMI-
RSA
(B) Admissions
en non-valeur et
créances
éteintes RMI-
RSA
(C) Remises
gracieuses
(RG) sur
RMI-RSA
Solde de l'activité
de recouvrement
des indus
(=A-(B+C)
Total 2010-2019
20,34
6,74
2,05
11,55
Source : Département de Gironde
Le cumul 2010-2019 des admissions en non-valeur, remises
gracieuses et annulations sur indus accordées par le département et la CAF
s’élève à
environ 18,5
M€, soit 9,
7 % des indus constatés par la CAF. Même
si les données des indus recouvrés par la MSA n’ont pas été analysées
précisément sur l’ensemble de la période 2009
-2019, il est possible de
considérer qu’un peu plus des neuf dixièmes des indus constatés ont
réellement été récupérés par la CAF, la MSA ou le département.
c)
La prévention des indus
Les indus peuvent résulter soit d’un problème déclaratif par
l’usager, soit d’un calcul e
rroné du droit par les caisses. La délibération du
conseil départemental du 28 juin 2018 indique à cet égard que :
-
La
complexité du dispositif RSA est une source importante d’erreurs
tant pour l’administration que pour l’usager. La CAF estime qu’il faut
un an d’exercice à un technicien pour en ma
îtriser les règles
d’éligibilité et de calcul. Il est alors peu surprenant qu’un allocataire
commette des erreurs,
a fortiori
s’il est mal informé
;
LA GESTION DES ALLOCATIONS
45
-
Les contrôles réalisés sur les dossiers, mais aussi la complexité de la
réglementation RSA et la prise en compte des nombreuses
informations déterminant le droit, engendrent la constitution de
nombreux indus qui fragilisent la situation des familles en
déstabilisant des ressources déjà précaires. Ce mécanisme s’est
accentué avec l’instauration en 2011
de la
fongibilité sur l’ensemble
des prestations sociales versées aux ménages.
À partir d’une analyse portant sur
des indus d’un montant de
19,5
M€, la
CAF a produit des éléments visant à mieux en identifier les
faits générateurs : les sept dixièmes sont imputables aux allocataires ;
environ un quart est lié à la compensation avec une autre prestation et il est
difficile, dans ces cas, de déterminer si l'indu est de la responsabilité de
l'allocataire, de la CAF ou d'un tiers.
La CAF a produit également des éléments chiffrés au 31 décembre
2019 qui montrent que les indus liés au RSA constituent à cette date un
tiers du total des indus restant à recouvrer
pour l’ensemble des
prestations
qu’elle gère, et 4
7 % de leur montant. Parmi ces indus RSA, ceux relevant
du département représentent 17 %
du nombre total d’
indus restant à
recouvrer et 37 % de leur montant
; les indus RSA et prime d’activité
relevant de l’État repr
ésentent 16 %
du nombre total d’
indus restant à
recouvrer et 10 % de leur montant.
La CAF a aussi détaillé ses actions pour prévenir les indus :
-
Elle envoie des lettres rappelant les obligations déclaratives aux
allocataires repérés chaque mois à partir d’une approche de
« datamining ». En 2019, 2 987 lettres de mise en garde ont ainsi été
envoyées, dont 798 concernent des indus avec RSA (1 650 lettres ont
été envoyées en 2018) ;
-
Elle participe depuis 2018 à des actions de prévention, dans le cadre
d’un chantier national
; elle a notamment mené une campagne sur la
résidence à l’étranger ayant pour but d’expliquer la condition de
résidence en France pour pouvoir bénéficier des prestations
familiales ; la prévention des indus passe également par des actions en
direction
des
nouveaux
bénéficiaires
afin
qu’ils
complètent
correctement leurs déclarations trimestrielles de ressources.
Selon la CAF, la mise en place en 2021 du dispositif de ressources
mutualisées devrait permettre, grâce à l’acquisit
ion directe des ressources
par ses logiciels, de limiter les erreurs de déclarations et les indus.
COUR DES COMPTES
46
IV -
La lutte contre les fraudes
La convention de gestion actuellement en vigueur entre le
département, la CAF et la MSA stipule que le département ne délègue pas
à la CAF et à la MSA ses compétences en matière de gestion de la fraude.
Toutefois, comme le précise la délibération du conseil départemental du 28
juin 2018 ayant adopté le second volet du plan de lutte en faveur du juste
droit au RSA :
-
Dans le cadre de leur mission de contrôle des prestations, la CAF et la
MSA interviennent par différents biais : croisement de fichiers avec
les organismes sociaux, la direction générale des finances publiques et
Pôle emploi et contrôles sur pièces et sur place. Dans le cas où le
caractère frauduleux est subodoré, le dossier est signalé au
département ;
-
Une convention de coordination a été signée en novembre 2017 avec
les parquets de Bordeaux et Libourne, la CAF et la MSA. Elle acte la
participation d’un élu délégué au comité opérationn
el anti-fraude, qui
réunit les services de l’État et les organismes locau
x de protection
sociale.
La détection des fraudes est donc assurée principalement par la CAF
et la MSA.
Les travailleurs sociaux des autres structures ont indiqué que
lorsqu’il leur arrivait,
très rarement,
d’avoir connaissance, dans le cadre
d’entretiens
avec des allocataires, de situations posant un problème en
termes d’irrégularité (non
-déclaration de changements de situation ou de
revenus complémentaires, notamment), ils informaient les personnes
concernées des risques encourus en leur demandant de faire le nécessaire
pour régulariser leur situation. Toutefois, et pour ne pas altérer la relation
de confiance qu’ils essaient d’instaurer
avec les allocataires, ils ne
saisissent pas eux-mêmes directement les instances chargées des sanctions,
car il s’agit
dans la quasi-totalité de ces très rares cas de petites fraudes.
Les suites données par le département aux cas de fraude sont
graduées :
-
En cas
de
présomption
de
fraude
sans
éléments
probants
d’intentionnalité, un simple courrier de rappel des droits et obligations
est adressé aux personnes concernées, avec le rappel des risques
encourus ;
LA GESTION DES ALLOCATIONS
47
-
Lorsque la qualification de fraude est prononcée, elle est notifiée à
l’allocataire avec sa résultante (inscription
dans la « base nationale
fraude » de la CAF et interdiction de remise gracieuse sur tout indu
pendant 3 ans) ;
-
Dans
les cas d’escroquerie, de faux et d’usage de faux ou d’usurpation
d’identit
é et de préjudice supérieur à huit fois le plafond mensuel de
la sécurité sociale, une plainte est déposée au pénal.
Le conseil départemental a aussi décidé
en juin 2018 d’appliquer
,
dans les cas de fraudes graves et avérées, une amende administrative se
f
ondant sur l’article L.
262-52 du CASF et établie selon le barème suivant.
Tableau n° 15 :
barèmes des sanctions en cas de fraude
Montant indu
Omission
Fausse
déclaration
Répétition, récidive, faux et
usage de faux, escroquerie
Inférieur à 5 000 €
Avertissement
Amende
de 200 €
Majoration 50 %
De 5 000 € à
10 000 €
Amende de
200 €
Amende de 400 €
Majoration 50 %
Supérieur à
10 000 €
Amende de
400 €
Amende de 800 €
Majoration 50 % + dépôt de
plainte au pénal
Source
: Cour des comptes d’après les données
départementales
La délibération ayant institué ces amendes administratives précise
toutefois que leur mise en place doit être modérée et circonstanciée au vu
de la fragilité des publics et du risque contentieux. Une vigilance accrue
est portée sur la
question de l’intentionnalité. La problématique de
l’insolvabilité des personnes sanctionnées doit aussi être prise en compte.
Ainsi, selon le département, le montant des amendes doit être suffisamment
dissuasif, mais également suffisamment contenu pour pouvoir être payé.
La CAF
a précisé les processus qu’elle met en œuvre, dans le cadre
de son plan de contrôle interne, pour la lutte contre les fraudes, dans le
prolongement des actions et directives nationales de la CNAF. Les résultats
de ses contrôles sont les suivants :
-
En 2018 : 1 066 fraudes ont été qualifiées, pour un montant cumulé de
6,96
M€, dont 956 fraudes port
ant sur diverses prestations :
prestations familiales, aides au logement et/ou RSA) pour 6,51
M€ et
110 fraudes relevant des seules allocations RSA, pour 0,45
M€
;
-
En 2019 : 1 393 fraudes ont été qualifiées, pour un montant cumulé de
9,9
M€, dont 1
236 fraudes sur diverses prestations pour 9,3
M€ et 157
fraudes relevant des seules allocations RSA pour 0,62
M€.
-
Les situations repérées ont été sanctionnées : en 2019, il y a eu 707
pénalités (57 %), 513 avertissements (42 %) et 16 plaintes au pénal (1 %).
COUR DES COMPTES
48
La MSA est signataire de la convention de coopération
susmentionnée de
novembre 2017. Elle a produit ses rapports d’activité
2017 à 2019 de lutte contre les fraudes, ainsi que son plan local 2020 de
lutte contre la fraude et le travail illégal. S’agissant du versement du RSA,
elle
a mis en place un suivi régulier des attestations d’élection de domicile
auprès des CCAS, mairies et autres hébergeurs habilités, afin de contrôler
l’authenticité des documents fournis par ses adhérents. En complément,
une procédur
e d’
accueil pour les ressortissants européens a été élaborée
afin de filtrer le maximum de dossiers frauduleux, en vérifiant notamment
les ressources déclarées. La MSA a identifié de 2014 à 2019 un montant
total de 0,21
M€ de fraudes, dont la moitié en 2019, principalement après
avoir contrôlé les hébergements. Elle a porté plainte dans 10
dossiers (d’un
préjudice total de 0,09
M€) concernant des
ressortissants communautaires.
Le département a produit, pour 2018 et 2019, le détail des décisions
rendues lors de ses commissions administratives de fraude au RSA. Ces
statistiques ne concernent que la fraude au RSA seul, et pas les données
relatives aux fraudes aux allocations mixtes (RSA et autres prestations
familiales) qui ne sont pas traitées par le département mais par la CAF.
Tableau n° 16 :
décisions du département pour les cas de fraudes
2018
2019
2019 Contrôles
de résidence (**)
Nombre de dossiers présentés
217
214
124
Fraudes qualifiées
81
91
100
dont Amendes (*)
5
22
94
dont Avertissements
76
69
6
Rappel des droits et obligations déclaratives
56
78
3
Dossiers dont l'objet ne requiert aucune
décision ou ajournés sur N+1 avec infos
complémentaires
80
45
21
Montants total du préjudice au moment du
signalement
(en M€)
0,33
0,26
1,21
(*) Les amendes administratives ont été mises en place fin 2018
(**) Cette colonne annexe 2019 dédiée à la cible des contrôles de résidence est nécessaire pour
ne pas biaiser les comparaisons entre les situations dites "classiques" et les situations ciblées
Le département a précisé
que l’augmentation des fraudes
depuis
2013 est due à l’amélioration de leur détection. Les indus frauduleux
représentent moins de 1 % du RSA versé en Gironde et restent limités à
0,36 % des allocataires (selon la délibération du 28 juin 2018). Le
département a aussi indiqué que la fraude doit être relativisée quant à son
objet. Ainsi, seulement 6 % des fraudes sont le fait de productions de faux
ou d'escroqueries. En grande majorité (70 %), les cas recensés relèvent
d’
omissions ou de fausses déclarations.
LA GESTION DES ALLOCATIONS
49
V -
Le contentieux
Suite aux diverses décisions concernant soit le refus d’attribution du
droit au RSA ou la modification à la baisse de ce droit, soit la contestation
de l’indu
, les personnes concernées peuvent saisir la commission de
recours amiable RSA de la CAF.
En cumul 2014-2019, la CAF a enregistré 862 contestations, dont la
quasi-totalité (sauf deux) a été rejetée. La CAF a aussi produit des éléments
sur le contentieux administratif suite aux décisions en matière de remise de
dette
. Sur 435 dossiers contentieux pour l’ensemble de la période 2014
-
2019, les jugements rendus ont été favorables à la CAF dans les trois quarts
des situations. La MSA a mentionné, pour la période 2014 à 2019, 40
recours gracieux ayant donné lieu à 39 rejets, ainsi que 5 recours
contentieux, tous rejetés.
Le département a produit des éléments concernant les contentieux
sur les titres de recettes émis pour le recouvrement des indus ou les
décisions qu’il a prises
. Pour les années 2018 et 2019, 54 requêtes ont été
déposées, dont 20 sur des décisions relatives aux droits et 34 sur des
récupérations d’
indus. Les requêtes ont été admises dans 16 cas.
______________________ CONCLUSION ______________________
Pour l’attribution et la gestion des allocations, le d
éveloppement de
la télé-procédure depuis 2017 a engendré des économies significatives en
gestion et contribué à l’amélioration des délais de traitement, mais elle
a
eu
en contrepartie d’autres
effets dont certains plus négatifs en termes
d’accès aux droits pour les allocataires ayant des difficultés vis
-à-vis des
procédures dématérialisées. La CAF
a signalé aussi d’importantes
difficultés de gestion et de calcul du RSA et de la prime d’activité, liées à
la complexité des règles.
L’analyse du non
-recours au RSA ou à la prime
d’activité a donné lieu à plusieurs études et à diverses actions
mais son
niveau reste difficile à quantifier. Les indus sur les versements du RSA sont
élevés mais près des neuf dixièmes ont été récupérés ; leur prévention reste
cependant un enjeu très important. La CAF et la MSA mettent en œuvre
divers procédés de lutte contre les fraudes ; celles qui sont identifiées
donnent lieu à sanctions.
Chapitre IV
L
’accompagnement des bénéficiaires
L’accompagn
ement des bénéficiaires du RSA comporte plusieurs
étapes constitutives
d’enjeux importants
: l
’orientation
rapide des
allocataires soumis à
obligation d’accompagnement
vers des dispositifs
adaptés à leur situation ; les engagements des bénéficiaires, qui doivent
faire
l’objet d’une contractualisation
; les modalités d
e l’
accompagnement
stricto sensu
, qu’il soit
à visée d’insertion sociale ou p
rofessionnelle.
I -
La caractérisation des bénéficiaires
Le tableau suivant détaille l
’évolution d
es foyers bénéficiaires.
Tableau n° 17 :
foyers bénéficiaires du RSA en Gironde
Au
31/12
Foyers
CAF
Foyers
MSA
CAF
+
MSA
Évolution
annuelle
%
CAF
Foyers
RSA non
Majoré
Foyers
RSA
majoré
Nombre de
RSA
jeunes
2009
29 169
909
30 078
97,0 %
26 018
4 060
0
2010
30 872
803
31 675
5,3 %
97,5 %
27 497
4 178
0
2011
31 574
643
32 217
1,7 %
98,0 %
28 119
4 098
0
2012
33 954
608
34 562
7,3 %
98,2 %
30 350
4 212
70
2013
37 180
636
37 816
9,4 %
98,3 %
33 271
4 545
78
2014
38 973
787
39 760
5,1 %
98,0 %
35 180
4 580
62
2015
40 433
862
41 295
3,9 %
97,9 %
36 792
4 503
58
2016
39 991
834
40 825
-1,1 %
98,0 %
36 487
4 338
52
2017
40 010
934
40 944
0,3 %
97,7 %
36 708
4 236
34
2018
40 331
840
41 171
0,6 %
98,0 %
37 009
4 162
30
2019
40 119
690
40 809
-0,9 %
98,3 %
36 657
4 152
22
2020
42 441
761
43 202
5,9 %
98,2 %
nc
nc
28
Source : Données CAF et MSA produites par le département de Gironde + données 2020 CAF et MSA
COUR DES COMPTES
52
Le département a apporté des explications à la légère diminution du
nombre de foyers allocataires entre décembre 2015 et décembre 2019 :
-
Des
ressortissants européens s’étaient ouvert des droits en s’appuyant
sur un vide juridique. Depuis trois ans, la CAF, la MSA et le
département ont clarifié les conditions permettant à ceux devenus
travailleurs indépendants à leur arrivée en France de percevoir des
minimas sociaux. Ces conditions, conformes au droit européen et au
droit au séjour, subordonnent leur accès au RSA à l
’exercice d’une
activité réelle ;
-
Le contexte économique favorable à la reprise de travail est également
un facteur ayant contribué à cette baisse en 2019 ;
-
Elle peut également être imputée pour partie aux résultats de la
politique d’insertion départementale
;
-
Toutefois, en raison de la crise sanitaire, le nombre de foyers
allocataires a à nouveau fortement augmenté en 2020 (+ 6 %).
Le tableau suivant présente l’évolution du nombre de personnes
couvertes de 2015 à 201
9, c’est
-à-dire
l’ensemble membres d’un
même
foyer (parents et enfants) dont un parent au moins perçoit le RSA
Tableau n° 18 :
personnes couvertes par le RSA
déc.-15
déc.-16
déc.-17
déc.-18
déc.-19
Personnes couvertes
CAF + MSA
113 870
80 412
80 190
80 736
79 194
Source : données produites par le département de Gironde
La baisse du nombre de personnes couvertes entre décembre 2015
et décembre 2016 a été expliquée par la disparition du RSA activité à
compter du 1
er
janvier 2016 et son remplacement par la prime d’ac
tivité.
De ce fait, en 2016, des personnes ne perceva
nt que la prime d’activité
sont
sorties du dispositif RSA.
La CAF a produit des données détaillées permettant de caractériser
les allocataires du RSA qu’elle suit depuis 2009. Leur analyse met en
évidence les éléments suivants :
-
Une forte prédominance des personnes sans enfants (56 % en 2019) et
des femmes seules avec enfants (27 %), les couples avec ou sans
enfants ne représentant que 15 % des foyers ;
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
53
-
Une
part prépondérante d’allocataires entre 30 et 49 ans (5
3 % en
2019), une part importante d’allocataires plus jeunes (23
%). Par
ailleurs, 6 % des allocataires ont plus de 60 ans ;
-
Un montant mensuel moyen par foyer du RSA socle passé de 359
€ en
2009 à 4
17 € en 2015 (+16,
2 %
), puis de 485 € en 2016 à 495 € en 2019
(+2,1 %
), la plus forte hausse s’étant produite entre 2015 et 2016
(+16,5 %), avec une répartition assez homogène autour des moyennes
(9 %
de foyers percevant en 2019 moins de 200 € et 1
2 % plus de 700
€).
II -
L’orientation vers les structures
d’accompagnement
a)
Les différentes orientations et leurs parts respectives
En application des articles L. 262-28 et D. 262-65 du CASF, ne sont
soumis à
l’obligation d’accompagnement
que les allocataires du RSA qui
n’ont
pas d’
emploi ou ne tirent d'une activité professionnelle que des
revenus inférieurs à 500 euros en moyenne mensuelle. Par ailleurs, en
application de l’article L.
262-27 du même code, les mêmes droits et
devoirs s’imposent au bénéficiaire ainsi qu’à son conjoint, concubin ou
partenaire. Ainsi, le nombre de bénéficiaires du RSA soumis à obligation
d’accompagnement est supérieur au nombre de foyers allocataires.
Le tableau suivant
montre qu’en
Gironde, au 31 décembre 2019,
45
871 bénéficiaires du RSA avaient une obligation d’accompagnement,
dont 4 270 (soit 9 %
) n’avaient pas encore été orientés. Le pourcentage de
personnes non accompagnées était donc en nette amélioration en 2019 par
rapport à ceux de 2015 à 2018 (qui se situaient en 16 % et 25 %)
Tableau n° 19 :
évolution du nombre de personnes accompagnées
Données au 31/12
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
A- Allocataires
CAF et MSA ayant
une obligation
d'accompagnement
37 290
41 045
44 169
45 891
45 627
45 946
46 245
45 871
B- Allocataires
accompagnés
nc
nc
38 821
38 441
34 420
35 510
37 892
41 601
Personnes non accompagnées (A-B)
5 348
7 450
11 207
10 436
8 353
4 270
% non accompagnés (A-B) / A)
12 %
16 %
25 %
23 %
18 %
9 %
Source : Données produites par le département de Gironde
COUR DES COMPTES
54
Pour expliquer les écarts importants observés de 2015 à 2018 entre
les bénéficiaires soumis à
obligation d’accompagnement et
ceux
réellement accompagnés, le département a indiqué que cette situation était
principalement liée à un retard dans l'orientation des personnes, ainsi
qu’
aux modalités d'orientation qui jusqu'en 2018 étaient toutes faites par
les PTS
; depuis la mise en œuvre de l'orientation automatique en 2019, les
personnes sont orientées plus rapidement.
L'écart qui persiste a deux causes selon le département :
-
Le traitement de l'interface informatique CAF-département des
nouveaux entrants se fait le mois qui suit l'ouverture des droits ;
-
Pour les personnes qui ne répondent pas aux rendez-vous afin d'être
orientées, une procédure
de sanction est mise en œuvre
mais elle
s'étend sur plusieurs semaines avant qu'une décision soit prise.
Selon le département, les chiffres au 30 octobre 2020 ne montrent
plus qu’un ratio de 4,
5 % de bénéficiaires du RSA soumis à obligation
d’accompagnement et qui ne sont pas
encore accompagnés.
Les tableaux suivants détaillent les modalités d’accompagnement
des bénéficiaires du RSA en Gironde. La majorité (55 %) est orientée vers
Pôle emploi, les autres vers les services sociaux du département ou vers ses
partenaires. En cumul 2017 à 2019, 65,4 % des allocataires RSA ont été
orientés vers un accompagnement professionnel (Pôle emploi ou une autre
structure). Ces chiffres illustrent don
c l’orientation stratégique du
département
qui est de favoriser le retour à l’emploi des personnes,
conformément aux dispositions de l’article L. 262
-29 du CASF.
Tableau n° 20 :
orientation des bénéficiaires du RSA en Gironde
Service social
départemental
Prestataires et
partenaires hors Pôle
emploi
Pôle emploi
Nombre total
de personnes
accompagnées
Nombre
% du
total
Nombre
% du
total
Nombre
%
du
total
2014
8 736
23 %
7 473
19 %
22 612
58 %
38 821
2015
8 598
22 %
7 097
18 %
22 746
59 %
38 441
2016
8 235
24 %
6 503
19 %
19 682
57 %
34 420
2017
8 446
24 %
7 171
20 %
19 893
56 %
35 510
2018
9 252
24 %
7 769
21 %
20 871
55 %
37 892
2019
9 293
22 %
9 428
23 %
22 880
55 %
41 601
Source : département de Gironde / (*) : Gens du voyage, SDF et Hébergés /
(**) Groupement des travailleurs indépendants (***) : Étudiants et Réfugiés
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
55
Tableau n° 21 :
détails prestataires et partenaires hors Pôle emploi
(2017-2019)
ACCOMPAGNEMENT SOCIAL
ACCOMPAGNEMENT PROFESSIONNEL
23
CCAS
3 assoc.
(*)
MSA
Total
10 Mis-
sions
locales
7
PLIE
GTI (**)
2 assoc.
(***)
Total
2017
2 058
1 527
265
3 850
777
1 108
1 436
3 321
2018
2 376
1 655
208
4 239
792
1 098
1 640
3 530
2019
2 497
1 762
248
4 507
1 239
1 254
2 326
102
4 921
Source : département de Gironde / (*) : Gens du voyage, SDF et Hébergés /
(**) Groupement des travailleurs indépendants (***) : Étudiants et Réfugiés
Le tableau comparatif suivant confirme cette priorité girondine : au
31 décembre 2018, 55 % des personnes soumises aux droits et devoirs
étaient orientées vers Pôle emploi (contre 43 % en moyenne nationale) et
9 %
l’étaient vers d’autres organismes du service public de l’emploi (contre
5 % en moyenne nationale).
Tableau n° 22 :
personnes soumises aux droits et devoirs
Données au 31 décembre
2015
2018
Gironde
France
Gironde
France
Part des personnes orientées (PO)
88 %
80 %
86 %
83 %
PO dont
l'ancienneté RSA
est …
de moins 6 mois
47 %
50 %
35 %
46 %
entre 6 mois et 1
an
78 %
74 %
73 %
75 %
de 1 an et plus
95 %
85 %
94 %
89 %
Part des PO vers Pôle emploi
59 %
43 %
55 %
43 %
Part des PO orientées vers un organisme
du SPE hors Pôle emploi
10 %
5 %
9 %
5 %
Part des PO
orientées vers un
organisme hors
SPE
TOTAL hors SPE
31 %
53 %
36 %
52 %
Dont département
22 %
34 %
24 %
31 %
dont
CAF
9 %
19 %
0 %
1 %
MSA
1 %
0 %
CCAS
CIAS
6 %
8 %
Autre
4 %
12 %
Source : Drees, vagues 2015 -2018 de l'enquête OARSA
COUR DES COMPTES
56
b)
Le processus et les délais d’orientation
En Gironde, les modalités d
’orientation vers leurs référents uniques
des bénéficiaires du RSA soumis à obligation d’accompagnement
sont
fixées
par la convention d’orientation et d’accompagnement 2018
-2020.
Ce processus a connu une forte évolution dans son organisation fin
2017, afi
n d’en améliorer l’efficacité en termes de délais d’accueil et
d’orientation. Un système mixte a ainsi été mis en place afi
n de répondre à
la fois à une gestion de masse
au vu du nombre important d’entrées dans le
dispositif, et au besoin d’une prise en ch
arge humanisée des personnes, qui
sont parmi les plus fragilisées socialement, économiquement et
psychologiquement.
La direction des systèmes d’information du
département reçoit les
flux informatiques de la CAF, de la MSA et de Pôle emploi. À partir de
critères d’orientation
préd
éfinis par la direction de l’insertion, elle réalise
l’orientation d’une partie du public. Ainsi, 60
% des personnes
nouvellement allocataires du RSA sont orientées de façon automatique, à
partir d’un algorithme
qui tient compte de la situation antérieure de la
personne pour définir son référent : les personnes déjà inscrites à Pôle
emploi sont orientées vers Pôle emploi, les personnes ayant un statut de
travailleur indépendant sont orientées vers une plateforme spécialisée, les
personnes déjà domiciliées ou suivies par diverses associations spécialisées
sont orientées vers ces mêmes structures. Le principe directeur est de
maintenir
l’accompagnement dont disposaient déjà les allocataires
concernés avant leur entrée dans le dispositif RSA.
Par ce processus de traitement automatisé, entre 55 % et 60 % des
flux mensuels sont traités en moyenne en quatre jours à compter de la
réception des données mensuelles. Chaque allocataire du RSA reçoit alors
un courrier lui indiquant le nom de sa structure référente ainsi que la
possibilité d’en demander le changement, si l’orientation proposée ne lui
semble pas adaptée à sa situation.
Pour les 40 % de personnes restant à orienter, un traitement manuel
est opéré par les PTS, qui récupèrent les flux informatiques sur le système
d’information
du département. En fonction des volumétries, les personnes
peuvent être conviées à des temps collectifs pour qu’un référent soit
désigné. Le département a créé des outils à cet effet (un film explicatif, des
affiches pédagogiques et un livret d’accueil).
Ces temps collectifs sont
organisés notamment sur les PTS de la métropole bordelaise, qui
enregistrent le plus grand nombre d’entrées chaque mois.
Ils permettent
d’associer les structures susceptibles d’assurer l’accompagnement. La
délégation territoriale de Pôle emploi a ainsi précisé que, sur chaque PTS,
ses collaborateurs participent aux actions mises en place et informent les
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
57
allocataires de son offre de service. Ces réunions permettent aux
allocataires qui s’y rendent de mieux comprendre les enjeux
et leurs droits
et obligations. Elles leur
permettent aussi d’opter pour tel ou tel
accompagnement, en fonction des problématiques auxquelles ils font face.
Toutefois, lors des entretiens menés avec les responsables de deux
PTS, il a été indiqué que les bénéficiaires convoqués à ces temps collectifs
(organisés deux fois par mois) ne s’y rendent pas tous (un peu moins d’un
tiers de présents), ce qui nécessite souvent plusieurs convocations
successives et suscite
d’importantes pertes de temps. C’est pour cette
raison que le PTS de Sud Gironde a renoncé à ce dispositif en le remplaçant
par une orientation réalisée par ses services en fonction des informations
dont ils disposent. Le PTS des Hauts de Garonne a également dû renoncer
à ces temps collectifs en 2020, en raison de la situation sanitaire et les a lui
aussi remplacés par des orientations individuelles, sur la base d’une analyse
des dossiers.
Selon le département, le système mixte alliant traitement automatisé
et traitement manuel a permis de réduire de manière très importante à partir
de 2017 les délais moyens entre l
’attribution de l’allocation et la
décision
d
’orientation.
Ils sont ainsi passés de 208 jours en 2014 à 185 jours en 2015,
204 jours en 2016, 130 jours en 2017, 121 jours en 2018 et 78 jours en
2019 (contre 95 jours au niveau national en 2018 selon la direction de la
recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques –
Drees).
En 2019, le délai
d’orientation a été abaissé à moins d’un mois pour
82 %
des nouveaux entrants, si l’on prend en compte le délai entre la
réception des flux mensuels et la date d’orientation des personnes
(86,5 %
au 30 octobre 2020 selon le département). Il convient toutefois de rappeler
que dans le cadre de la stratégie nationale pauvreté, l’objectif est d’orienter
100 % des nouveaux entrants dans un délai inférieur à un mois suivant
l’ouverture du droit.
c)
Les principales difficultés observées pour la phase d’orientation
Le département de Gironde a insisté sur
l’importance du nombre de
nouveaux entrants dans le dispositif (21 849 nouveaux entrants en 2019).
Par ailleurs, comme indiqué précédemment, depuis 2017, la CNAF
a déployé la télé-procédure permettant le dépôt en ligne des demandes de
RSA. Mais, selon le département, ce recours à la télé-procédure suscite
plusieurs difficultés tenant au fait que des données qui sont pourtant utiles
dans le processus d’orientation ou d’accompagnement, y sont facultatives
:
les données socio-professionnelles (sur lesquelles le département pourrait
s’appuyer pour faciliter l’orientation des personnes
) ; les numéros de
téléphone ou adresses mail (qui permettraient de contacter plus rapidement
COUR DES COMPTES
58
le plus grand nombre de personnes)
; l’information sur les obligations liées
à la perception de cette allocation et les risques encourus en cas de non-
respect (pour le département, c
ette absence d’information ne permet pas
aux personnes de mesurer totalement leurs engagements et obligations).
Une autre difficulté identifiée par le département tient aux
temporalités différentes des interfaces informatiques CAF/MSA/Pôle
emploi. Déterminées au niveau national, elles ne sont pas identiques pour
ces trois organismes (quotidienne pour la CAF, mensuelle pour Pôle
emploi et la MSA). Or, pour ne pas alourdir les opérations de traitement,
le département les traite en même temps, ce qui allonge certains délais.
Un autre problème est celui de la bonne circulation des informations
entre le département et les structures tierces auxquelles il a délégué
l’accompagnement de certains bénéficiaires. En effet, les vérifications
menées sur un échantillon de contrats d’engagements réciproques
(CER)
ont montré que, pour un CCAS, quelques bénéficiaires du RSA qui étaient
censés
être accompagnés par lui (selon le système d’information du
département) ne l’étaient pas en réalité car leurs dossiers n’avaient pas été
transférés. Se pose également la question
de l’i
mportation dans le système
d’information départemental
des informations sur les prescriptions et
actions menées par ces structures tierces, ce qui nécessite des saisies,
sources d’erreurs et d’omissions.
Pour remédier à ce problème, une réflexion est engagée pour la mise
en place d’un logiciel de parcours RSA qui serait ouvert à l’ensemble des
structures assurant la référence et l’accompagnement, et qui permettrait de
retracer plus précisément, sans nécessité de saisies manuelles multiples, les
différentes informations utiles.
d)
La réorientation en cours d’accompagnement
Cet aspect est régi par les articles L. 262-30 et -31 du CASF, qui
imposent un réexamen au moins annuel des situations des bénéficiaires du
RSA orientés vers un accompagnement social.
Le département a précisé le déroulement du processus de
réorientation.
Chaque référent social a l’obligation de présenter tous les six
mois une demande de maintien ou de réorientation vers un nouveau
référent ; cette durée peut être portée à douze mois. Pour les référents
professionnels, cet examen est fait uniquement à la demande du référent.
À l’issue de chaque CER, la situation de la personne est examinée en
équipe pluridisciplinaire territoriale. L'allocataire concerné peut être
convié à participer à l'instance
pour s’expliquer
. Le département a fait le
choix de la territorialisation de cette instance au niveau des neuf PTS.
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
59
Le tableau suivant présente les réorientations intervenues en
Gironde en 2018 entre les deux principaux mode
d’accompagnement
(organisme du service public de l’emploi –
SPE
ou organisme hors SPE).
Tableau n° 23 :
réorientation des bénéficiaires accompagnés
Données 2018
Gironde
France
Part (en %) des personnes ayant connu une réorientation d'un
organisme du SPE vers un organisme hors SPE ou vice versa au
cours de l'année parmi les personnes soumises aux droits et devoirs
et orientées au 31/12 de l'année
4 %
5 %
Part (en %), parmi les personnes
soumises aux droits et devoirs, orientées
au 31/12 de l'année, et ayant connu une
réorientation d'un organisme du SPE
vers un organisme hors SPE ou vice
versa au cours de l'année
d'un organisme du SPE
vers un organisme hors
SPE
68 %
40 %
d'un organisme hors
SPE vers un organisme
du SPE
32 %
60 %
Source : Drees, vague 2018 de l'enquête OARSA
Il montre que ce type de réorientation a concerné 4 % des personnes
soumises aux droits et devoirs et s’est fait dans 68
% des cas d'un
organisme du SPE vers un organisme hors SPE, soit une proportion bien
plus importan
te qu’en moyenne nationale (4
0 %). Cette spécificité
girondine s’explique vraisemblablement par le fait que les orientations
initiales vers le SPE y sont privilégiées.
Le département
a précisé qu’en 2017, 41
% des allocataires
bénéficiant d’un
accompagnement social ont fait l’objet d’un réexamen de
leur situation et que seulement 9 % de ces personnes se sont vues
réorientées vers un accompagnement professionnel. À l’inverse, et en
l’absence d’obligation légale de réexamen systématique, seuleme
nt 6,5 %
des bénéficiaires en accompagnement professionnel
ont fait l’objet d’une
demande de réorientation vers un accompagnement social, qui a abouti
pour les trois quarts de ces demandes. Au total, sur l’ensemble des
bénéficiaires accompagnés en 2017, 18,5
% d’entre eux ont vu leur
situation réexaminée et 4,5 % ont été réorientés.
III -
Les contrats d’engagements réciproques
L’article L.
262-28 du CASF dispose que tous les bénéficiaires du
RSA soumis à obligation d’accompagnement sont tenus de rechercher un
emploi, d'entreprendre les démarches nécessaires à la création de leur
propre activité ou d'entreprendre les actions nécessaires à une meilleure
insertion sociale ou professionnelle.
COUR DES COMPTES
60
En application des articles L. 265-34 à 36 du même code, les
bénéficiaires du RSA orientés vers Pôle emploi son
t tenus d’élaborer et de
signer un projet personnalisé d'accès à l'emploi (PPAE) ; ceux orientés vers
un autre organisme du service public de l'emploi sont tenus de conclure
avec le département, sous un délai d'un mois après cette orientation, un
CER en matière d'insertion professionnelle ; ceux orientés vers un
organisme d’accompagnement social sont tenus de conclure avec le
département, sous un délai de deux mois après cette orientation, un CER
énumérant
les
engagements
en
matière
d'insertion
sociale
ou
professionnelle.
Les tableaux suivants reprennent diverses données comparatives. Ils
montrent que le département
présentait un taux de contrats d’engagements
réciproques en cours au 31 décembre 2018 moins satisfaisant (48 %) que
la moyenne nationale (51 %). Selon le département, ces taux se sont
légèrement améliorés en fin 2019 (50 % de signatures de CER) (51 % pour
les CER du département et 49 % pour les CER des prestataires externes).
Tableau n° 24 :
statistiques comparées sur les CER
Données 2015-2018
2015
2016
2017
2018
Part
des personnes ayant un CER en cours
au
31
décembre
parmi
les
personnes
soumises aux droits et devoirs et
orientées
vers un organisme autre que Pôle emplo
i
Gironde
52 %
52 %
53 %
48 %
France
entière
54 %
55 %
52 %
51 %
Part
des personnes ayant un CER en cours
au
31
décembre
parmi
les
personnes
soumises aux droits et devoirs et orientées
vers
un organisme du SPE autre que Pôle
emploi
Gironde
48 %
41 %
France
entière
55 %
55 %
Part
des personnes ayant un CER en cours
au
31
décembre
parmi
les
personnes
soumises aux droits et devoirs et
orientées
vers le conseil départemental
Gironde
54 %
49 %
France
entière
48 %
48 %
Part
des personnes ayant un CER en cours
au
31
décembre
parmi
les
personnes
soumises aux droits et devoirs et orientées
vers un organisme hors SPE autre que le
département
Gironde
55 %
51 %
France
entière
57 %
55 %
Source : Drees, vagues 2015-2018 de l'enquête OARSA
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
61
Données 2018
Gironde
France
Part des personnes ayant un CER en cours au 31 décembre
parmi les personnes soumises aux droits et devoirs et
orientées vers un organisme autre que Pôle emploi
48 %
51
Part des
personnes ayant
un CER en
cours au 31
décembre parmi
les personnes
soumises aux
droits et devoirs
et orientées
vers :
une mission locale
59 %
50 %
une
maison de l’emploi, une maison de
l’emploi et de la formation,
un PLIE ou
Cap Emploi
47 %
52 %
une structure d'appui à la création
d'entreprise
28 %
48 %
le département
49 %
48 %
la MSA
35 %
54 %
un CCAS ou un CIAS
58 %
60 %
un autre organisme
43 %
52 %
Source : Drees, vagues 2015-2018 de l'enquête OARSA
Données 2018
Gironde
France
Part (en %) des personnes ayant
un primo-CER
au 31/12 de
l'année
parmi les personnes entrées dans le RSA au cours de
l'année et soumises aux droits et devoirs, primo-orientées
vers
un organisme autre que Pôle emploi au 31/12 de l'année
31 %
36 %
Source : Drees, vague 2018 de l'enquête OARSA
Selon les mêmes sources, le délai moyen de signature des primo-
CER a eu tendance à s’allonger
en Gironde entre 2017 (56 jours) et 2018
(61 jours), la moyenne nationale étant de 58 jours pour ces deux années.
Le tableau suivant compare les durées moyennes des CER qui sont
significativement plus longues en Gironde qu’en moyenne nationale.
Tableau n° 25 :
d
urée des contrats d’engagements réciproques
Données 2018
Gironde
France entière
Part
(en %) au 31/12 de l'année,
parmi les personnes soumises aux
droits et devoirs, orientées vers un
organisme autre que Pôle emploi et
ayant un CER,
des personnes
dont
la durée inscrite dans le CER est :
inférieure à six
mois
1 %
12 %
de six mois à un
an
37 %
54 %
de un an et plus
62 %
34 %
Source : Drees, vague 2018 de l'enquête OARSA
Le département a précisé que la durée des contrats varie de six à
douze
mois et qu’en Gironde, aucun CER n’a une durée supérieure à un an.
La durée est de douze mois quand la situation sociale de la personne le
justifie (problématiques complexes ou situation de santé de la personne).
Elle
est à l’appréciation du travailleur social, référent de la personne.
COUR DES COMPTES
62
Un échantillon de 247 bénéficiaires du RSA a fait l’objet
d’un
examen des CER en cours en septembre-octobre 2020, qui a montré que
l
’absence de signature pouvait dans certains cas être temporaire et
que les
taux de contractualisation sont plus élevés dans les structures tierces que
pour les allocataires pris en charge par les services sociaux du département.
IV -
L’analyse des bases de données
du département
Une étude des trajectoires des bénéficiaires du RSA a été réalisée à
partir des données extraites des bases de gestion du département, pour les
années 2014 à 2019. Les principaux résultats en sont présentés ci-dessous.
Cet exercice s’est heurté à des difficultés de disponibilité des
données dans les bases : aussi, n’ont pu être retenues qu’un petit nombre
de variables, à caractère administratif, relatives à la situation individuelle
des personnes (notamment genre, âge, situation familiale, niveau de
formation) et à leur situation dans le RSA (présence dans le RSA, signature
d’un contrat d’accompagnement, orientation vers Pôle emploi). En
revanche, aucune donnée relative au contenu de l’accompagnement,
comme la tenue de rendez-vous de suivi ou la prescription de formations
ou d’autres prestations, n’est renseignée dans les systèmes d’information
du département.
L’absence de saisie de ces données constitue une limite
importante pour la gestion du RSA, qu’il convient de soul
igner
indépendamment de l’étude menée ici.
Les trajectoires d’accompagnement et de sortie du RSA sont
calculées pour la génération des allocataires entrés au RSA au premier
trimestre de 2014, sur une durée totale de six ans. Sur les 3 764 individus
considé
rés, l’analyse des enchaînements de situations permet de dresser les
constats suivants :
-
Les sorties sont relativement rapides au début de la période (25 %
de la cohorte est sortie à six mois, 56 % en deux ans, 71 % en
trois ans);
-
La
majorité des sorties du RSA sont le fait d’allocataires ayant un
PPAE ;
-
La
proportion d’allocataires qui demeurent sans contrat est faible par
rapport aux 9 autres départements considérés ;
-
L
a proportion d’allocataire
en
contrat d’insertion
reste faible et stable
sur la période.
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
63
Graphique n° 2 :
graphique de flux pour les allocataires entrés
au 1
er
trimestre 2014
Note de lecture : À chaque date la proportion d’allocataires dans chacune des situations oscille de 0 à 100
%
(barres). D’une date à l’autre le nombre d’individu basculant d’une situation à l’autre est représenté par des traits
(flux) dont l’épaisseur varie avec le nombre d’individu.
Légende : la situation par rapport au RSA et à ses modalités d’accompagnement déclinée en
cinq items :
-
n’est pas soumis à droits et devoirs,
-
est soumis à droits et devoirs mais n’a pas signé de contrat,
-
a été orienté vers un organisme autre que Pôle emploi et a signé un contrat d’engagement réciproque
(CER)
- a été orienté vers Pôle emploi (dans la mes
ure où l’information sur la signature d’un PPAE n’est pas disponible,
cette modalité sera appelée « PPAE » par convenance),
- est sorti du dispositif du RSA.
Source : juridictions financières, d’après données Gironde
/
Graphique réalisé via l’application V
iCaTraj
Plus précisément, trois groupes de trajectoires individuelles peuvent
être distingués au sein de la cohorte.
-
Un premier groupe rassemble 74 % des allocataires. Ils connaissent
une
« sortie rapide »
(en deux ans 72 % des allocataires ne sont plus
au RSA, 91 % en trois ans), essentiellement après un PPAE. Les
retours au RSA après la sortie sont rares ;
-
Le second groupe, représentant 2 allocataires sur 10, est composé
d’individus qui connaissent des sorties beaucoup plus lentes (10
% en
une année, 31 % en 4 années, 50 % au bout des six années) et des
retours au RSA après la sortie. Dans ce groupe, l’évolution de la
situation familiale est un motif de sortie plus fréquent.
COUR DES COMPTES
64
-
Le troisième groupe concerne 10 % des allocataires. Ces allocataires
sont une majorité à ne pas contractualiser et les sorties sont lentes :
55 % des individus de ce groupe sont sortis en fin de période. Comme
dans le groupe 2, les phénomènes d’allers
-retours après une sortie sont
également plus fréquents dans ce groupe. Ce groupe se distingue enfin
des deux autres par une proportion supérieure de sorties pour cause
administrative.
Selon leurs caractéristiques, les bénéficiaires du RSA sont plus
ou moins présents au sein de ces groupes.
Les femmes
sont ainsi sous-représentées dans le groupe 2 (sorties
lentes et PPAE) et surreprésentées dans les deux autres groupes ; la
situation est inverse pour les hommes.
Concernant
l’âge
: les 40-49 ans sont quant à eux surreprésentés
dans le groupe 2 quand les moins de 25 ans le sont dans troisième groupe.
Concernant
la
situation
familiale
,
les
célibataires
sont
surreprésentés dans le groupe 2 tandis que les couples sont surreprésentés
dans le groupe 3 (absence de contrat & sorties lentes).
Au total, la dimension la plus discriminante est
le niveau de
diplôme
. Les bénéficiaires du RSA dont le niveau de diplôme est supérieur
ou égal au baccalauréat (niveau IV) sont surreprésentés dans le groupe de
PPAE et sorties lentes (groupe 2) et sous-représentés dans celui de sorties
lentes sans contrat (groupe 3). La situation est inverse pour les moins
diplômés, sur représentés dans le groupe 3 et sous-représentés dans le
groupe 2.
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
65
Tableau n° 26 :
caractéristiques des allocataires du RSA des trois
groupes de trajectoires
Caractéristiques
Global
Groupe 1
Groupe 2
Groupe 3
PPAE &
Sorties
rapides
PPAE &
Sorties
lentes
Absence de
contrat &
Sorties lentes
74 %
16 %
10 %
Sexe
Femme
51 %
52 %
44 %
53 %
Homme
49 %
48 %
56 %
47 %
Tranche d'âge
Moins de 25 ans
9 %
8 %
5 %
18 %
25-29 ans
26 %
27 %
23 %
27 %
30-39 ans
31 %
30 %
32 %
32 %
40-49 ans
20 %
19 %
26 %
14 %
50-59
11 %
12 %
12 %
6 %
60 ans et plus
3 %
4 %
2 %
2 %
Situation familiale
Personne seule
66 %
66 %
75 %
54 %
Couple
34 %
34 %
25 %
46 %
Logement
Habitat collectif
15 %
13 %
11 %
32 %
Habitat individuel
54 %
54 %
54 %
57 %
Logement d’urgence &
temporaire
31 %
33 %
35 %
11 %
Niveau de formation
Niveau I/II :
enseignement supérieur
6 %
6 %
3 %
8 %
Niveau III : BAC + 2
9 %
9 %
17 %
0 %
Niveau IV : BAC ou
équivalent
21 %
19 %
33 %
17 %
Niveau V : CAP/BEP
36 %
38 %
33 %
25 %
Sans formation (VI, VII)
27 %
27 %
14 %
50 %
Taux de sortie du RSA
A 6 mois
25 %
30 %
11 %
11 %
A 1 an
41 %
52 %
10 %
13 %
A 2 ans
56 %
72 %
12 %
13 %
A 3 ans
71 %
91 %
13 %
20 %
A 4 ans
76 %
91 %
31 %
35 %
A 5 ans
78 %
90 %
43 %
46 %
A 6 ans
80 %
90 %
50 %
55 %
Précisions méthodologiques : pour les niveaux de formation et le logement, l'information n'est
disponible que pour 4 % des allocataires, ce qui limite la significativité des résultats. Comme en
outre la disponibilité diffère d'un groupe à l'autre, le chiffre "global" ne correspond pas à la
moyenne pondérée des groupes
Source : juridictions financières, d’après données
Gironde
COUR DES COMPTES
66
V -
Les interventions des structures chargées
de l’accompagnement
a)
L’accompagnement par Pôle emploi
Pôle emploi accompagne les DE selon les modes suivants :
« suivi »,
« guidé, « renforcé »
et
« global »
13
. Le tableau suivant compare les
données relatives à ces différentes modalités en Gironde et en France.
Tableau n° 27 :
m
odalités d’accompagnement par Pôle emploi
Mod
e
s
Périmètre
fin 2017
fin 2019
fin 2020
Tous DE
DE BRSA
Tous DE
DE BRSA
Tous DE
DE BRSA
Suivi
Nbre Gironde
64 562
4 744
53 517
3 147
53 599
3 306
% Gironde
37 %
24 %
32 %
17 %
31 %
16 %
% France
32 %
17 %
28 %
14 %
28 %
13 %
Guidé
Nbre Gironde
73 726
9 605
77 438
10 048
87 107
12 381
% Gironde
42 %
48 %
46 %
53 %
50 %
59 %
% France
46 %
52 %
48 %
54 %
50 %
56 %
Renforcé
Nbre Gironde
24 781
4 599
25 575
4 434
21 584
3 684
% Gironde
14 %
23 %
15 %
23 %
12 %
18 %
% France
15 %
23 %
15 %
23 %
15 %
22 %
Global
Nbre Gironde
726
372
1 007
519
1 332
707
% Gironde
0 %
2 %
1 %
3 %
1 %
3 %
% France
1 %
3 %
1 %
4 %
1 %
4 %
Autres
Nbre Gironde
10 879
829
10 558
777
11 674
904
% Gironde
6 %
4 %
6 %
4 %
7 %
4 %
% France
7 %
5 %
7 %
5 %
6 %
5 %
Total Gironde
174 674
20 149
168 095
18 925
175 296
20 982
Source : Pôle emploi
13
Le mode « suivi » s’adresse aux DE les plus autonomes et les pl
us proches du marché
du travail. Les contacts sont surtout dématérialisés ;
Le mode « guidé » s'adresse aux DE qui ont besoin d’être appuyés régulièrement dans
leur recherche d’emploi, notamment à travers des contacts dont la nature et la fréquence
sont personnalisées ;
Le mode « renforcé » s’adresse aux DE qui ont besoin d’être fortement accompagnés
pour leur retour à l’emploi, à travers des contacts dont le rythme et le contenu répondent
au besoin de la personne ;
L’accompagnement « global » est personnal
isé et intensif, par un conseiller Pôle emploi
et un travailleur social du département (depuis 2017, des CCAS et la MSA y prennent
aussi part). Il s'adresse aux DE cumulant des difficultés sociales et professionnelles.
L’ACCOMP
AGNEMENT DES BÉNÉFICIAIRES
67
Le directeur général de Pôle emploi a insisté sur le fait que les
bénéficiaires du RSA ne constituent pas une catégorie homogène et que le
mode d’accompagnement retenu se fonde sur une analyse au cas par cas,
lors des entretiens de situation individuelle (ESI), le but étant de retenir
l’approche la plus adaptée. Il a rapp
elé aussi que, comme le montre le
tableau
précédent,
les
DE
bénéficiaires
du
RSA
bénéficient
proportionnellement d
avantage d’un accompagnement
renforcé ou global.
Le
tableau suivant détaille la taille moyenne d’un portefeuille de
conseiller Pôle emploi.
Tableau n° 28 :
personnes suivies par un conseiller Pôle emploi
Mode
d'accompagnement
Périmètre
déc.-17
déc.-18
déc.-19
déc.-20
Moyenne
Suivi
Gironde
394
419
407
361
395
France
336
349
363
373
355
Guidé
Gironde
212
229
222
199
216
France
207
216
211
199
208
Renforcé
Gironde
97
102
91
72
91
France
92
100
97
91
95
Global
Gironde
45
55
53
54
52
France
46
49
59
59
53
Source : Pôle emploi
Par âge, les DE bénéficiaires du RSA ont principalement entre 26 et
49 ans (71 % contre 61 %
pour l’ensemble des
DE). Seuls 5 %
d’entre eux
ont moins de 26 ans (contre 16 %
pour l’ensemble des
DE).
Par niveau de formation :
-
Les bénéficiaires du RSA DE ont un niveau de formation inférieur à
la moyenne des DE : 21 % ont un niveau maximum correspondant à
la classe de troisième (contre 12 %
pour l’ensemble des DE), 1
9 % ont
le baccalauréat (contre 23 %
pour l’ensemble des DE) et 2
7 % ont un
niveau BAC+ 2 et plus (contre 36 %
pour l’ensemble de DE).
-
Leur niveau maximal de formation le plus fréquent est le CAP-BEP
(33 % des bénéficiaires du RSA DE contre 29 %
pour l’ensemble des
DE).
-
Les accompagnements renforcé et global sont davantage proposés aux
bénéficiaires du RSA DE qui ont un niveau de formation CAP-BEP.
-
Par duré
e d’inscription à Pôle emploi,
les bénéficiaires du RSA DE
sont davantage chômeurs de longue durée (29 % depuis plus de deux
ans contre 25 %
pour l’ensem
ble des DE).
COUR DES COMPTES
68
-
Pour d’autres aspects de l’accompagnement, selon les données
produites par la direction nationale de Pôle emploi pour la Gironde :
-
Le délai moyen de signature des PPAE signés par les bénéficiaires du
RSA DE était de 22 jours en 2019 ; ces délais ont diminué en février
2020 puisque le délai entre l'inscription à Pôle emploi et le diagnostic
initial est de 19 jours pour les bénéficiaires du RSA DE contre 20 jours
pour les DE non bénéficiaires du RSA ;
-
Les proportions de bénéficiaires du RSA DE dont les rubriques
« adéquation du profil par rapport au marché du travail »
,
« capacité
de mise en œuvre
»
et
« freins potentiels »
sont renseignées en février
2020 sont respectivement de 40 %, 38 % et 37 %. Pour les DE non
bénéficiaires du RSA, les proportions sont respectivement de 34 %,
32 % et 32 %. Ces données montrent
donc, logiquement, qu’il y a plus
de freins périphériques identifiés pour les DE bénéficiaires du RSA
que pour les autres ;
-
Les refus de PPAE sont extrêmement faibles (0,1 % au niveau national
en février 2020 par rapport au nombre
d’ESI
) ;
-
La proportion de DE bénéficiaires du RSA inscrits à fin février 2020
et n'étant affectés à aucune modalité d’accompagnement était réduite
(1,8 % contre 2,4 % pour les DE non bénéficiaires du RSA) ;
-
Le délai moyen entre le diagnostic initial et le démarrage de
l'accompagnement (sur la base des DE qui ont eu leur premier
entretien post-ESI en février 2020) est de 64 jours pour les DE
bénéficiaires du RSA contre 65 jours pour les autres ;
Le tableau suivant présente la répartition par axes de travail
principaux des DE inscrits en février 2020 en catégories ABC. Il montre
l’importance, pour les DE bénéficiaires du RSA, des actions visant à lever
les freins périphériques.
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
69
Tableau n° 29 :
actions pour les de
mandeurs d’emplois
bénéficiaires
ou pas du RSA (février 2020)
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
Non
RSA
RSA
Non
RSA
RSA
Non
RSA
RSA
Non
RSA
RSA
Retour direct à l'emploi
61 %
47 %
24 %
18 %
15 %
11 %
4 %
3 %
Techniques de recherche d'emploi
9 %
9 %
11 %
11 %
15 %
12 %
6 %
6 %
Stratégie de recherche d'emploi
10 %
13 %
15 %
16 %
17 %
16 %
21 %
19 %
Adaptation au marché du travail
4 %
5 %
9 %
9 %
8 %
8 %
1 %
3 %
Élaboration du projet professionnel
9 %
11 %
30 %
25 %
30 %
22 %
7 %
7 %
Levée des freins périphériques
4 %
13 %
9 %
19 %
14 %
29 %
59 %
61 %
À approfondir ou non renseigné
2 %
1 %
2 %
2 %
1 %
1 %
1 %
0 %
Source : Pôle emploi
S’agissant des résultats obtenus, l’évolution des taux mensuels
moyens de retour à l’emploi
par type de suivi en Gironde (bénéficiaires du
RSA DE et autres DE) est synthétisée sur le graphique suivant.
Graphique n° 3 :
é
volution des taux mensuels de retour à l’emploi
par types de suivis
14
Source : Données Pôle emploi
14
Ce taux est défini comme étant la moyenne sur l'année des taux mensuels de retour à
l'emploi. Ces taux mensuels sont calculés chaque mois en faisant le ratio entre le
nombre de retours à l’emploi pendant le mo
is considéré et le nombre de DE en
catégories A et B en fin de mois précédent.
COUR DES COMPTES
70
Il montre que :
-
en dépit de leur évolution à la hausse depuis 2015, les taux de sortie
mensuels des bénéficiaires du RSA DE sont environ moitié moindres
que ceux des autres DE pour les accompagnements suivi, guidé, et
renforcé ;
-
ce n’est que pour l’accompagnement global que les taux mensuels de
sortie des bénéficiaires du
RSA DE tendaient jusqu’en 2019 à se
rapprocher de ceux des autres DE
; tel n’a plus été le cas en 2020, avec
un net
décrochage des retours à l’emploi de bénéficiaires du RSA
;
Ces constats défavorables pour les bénéficiaires du RSA DE sont
sans doute en partie corrélés à leur âge moyen plus élevé, à leur niveau de
formation moindre
, à l’existence de freins périphériques plus fréquents
et
au
fait qu’ils sont plus que les autres en chômage de longue durée. La
conjonction de l’ensembl
e de ces facteurs est en effet de nature à les
éloigner
davantage du marché de l’emploi que les autres
DE.
Le graphique précédent montre
aussi que l’accompagnement global
peut permettre aux bénéficiaires du RSA DE de
« rattraper »
une part de
leur retard en termes de sorties mensuelles par rapport aux autres DE. Cette
analyse justifie l’accent mis actuellement par Pôle emploi sur le
développement
de
cette
forme
d’accompagnement.
Mais
ce
développement nécessitera des moyens humains accrus, pour Pôle emploi
et pour le département de Gironde (qui a indiqué
qu’en 2020,
le suivi global
de 1 137 DE, dont 841 bénéficiaires du RSA, mobilise 14 ETP de ses
travailleurs sociaux). Dès lors, toute croissance de ces accompagnements
nécessiterait soit un redéploiement des moyens à partir des autres missions,
soit une hausse des moyens humains et financiers du département et/ou un
élargissement de ces accompagnements
à d’autres structures (CCAS…).
Par
ailleurs,
hormis
pou
r
l’accompagnement
global,
les
bénéficiaires du RSA ont bénéficié, en moyenne, entre 2017 et 2019, de
moins d’entretiens, de prestations, de mises en contact et d’actions
conseillées, et ce dans toutes les autres modalités (suivi, guidé et renforcé),
comme l’illustre le tableau suivant
.
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
71
Tableau n° 30 :
d
étails des modalités d’accompagnement
Modalité d’accompagnement
SUIVI
GUIDE
RENFORCE
GLOBAL
Nombre moyen d'entretiens
réalisés par DE par an
(moyenne 2017 à 2019)
BRSA
3,0
3,7
5,6
14,3
Tous DE
3,1
4,0
6,5
14,3
Nombre moyen de
prestations réalisés par DE
par an (moyenne 2017 à
2019)
BRSA
0,1
0,1
0,2
0,3
Tous DE
0,2
0,3
0,3
0,3
Nombre moyen de mises en
contact origine conseiller
réalisées par DE par an
(moyenne 2017 à 2019)
BRSA
1,2
1,3
1,7
3,6
Tous DE
2,0
2,0
2,4
3,8
Nombre moyen d'actions
conseillées par DE par an
(moyenne 2017 à 2019)
BRSA
0,5
0,7
0,9
2,0
Tous DE
0,9
1,1
1,4
2,0
Source Pôle emploi
Données sur la Gironde
La délégation de Pôle emploi Gironde a toutefois précisé que la
situation est en voie d’amélioration depuis 2019
:
-
Pour 2019, les bénéficiaires du RSA sont plus représentés dans les
services (hors point formation) que les publics de droit commun : 73 %
des bénéficiaires du RSA ont bénéficié
d’un entr
etien, contre 65 % pour
les non bénéficiaires ; 20,1 % des bénéficiaires du RSA ont bénéficié
d’une prestation, contre 17,
1 % des non bénéficiaires ; 15 % des mises en
relation avec des entreprises sont faites pour des bénéficiaires du RSA
alors que leur poids dans la demande d’emploi est de 1
2 % ;
-
L
accord-cadre signé avec le département en février 2021 comporte
l’engagement de Pôle emploi d’accroître également l’intensité du
suivi dont peuvent bénéficier les bénéficiaires du RSA dans les autres
formes d’accompagne
ment (suivi, guidé et renforcé).
Sur ce point, le directeur général de Pôle emploi a tenu à apporter
les précisions suivantes :
le nombre moyen d’actions sur une année n’est
pas représentatif de l’ensemble des actions dont ont pu bénéficier les DE
qui sont inscrits d
epuis plus d’un an au chômage
; certaines actions
mobilisent les DE pendant plusieurs mois et ils ne bénéficient donc pas
d’autres prestations
; des DE peuvent bénéficier
d’actions
réalisées par
d’autres organismes
; certains DE ont épuisé toutes les possibilités
d’accompagnement pouvant
être proposées par Pôle emploi et relèveraient
plutôt
d’un accompagnement social exclusif, cette
modalité étant selon lui
toutefois encore peu mobilisée, pour diverses raisons. Le caractère
systématique du constat posé dans le tableau précédent (plus faible nombre
d’actions pour les DE bénéficiaires du
RSA dans toutes les modalités
d’accompagnement et quel que soit le type d’actions) interroge néanmoins.
COUR DES COMPTES
72
b)
L’accompagnement par les services du département
Au sein des services du département, l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA qu’il suit directement
est assuré par les travailleurs
sociaux (assistants sociaux ou conseillers en économie sociale et familiale).
Ils relèvent des services sociaux regroupées au sein des neuf PTS. Ces
professionnels exercent des missions de polyvalence et ne sont donc pas
uni
quement en charge de l’accompagnement des allocataires du RSA. Ils
assurent notamment des permanences d’accueil social et sont également
mobilisés sur la prévention et la protection de l’enfance (dans le cadre
d’évaluations d’informations préoccupantes par
exemple). L’urgence
(particulièrement dans les situations de protection de l’enfance, de
violences conjugales et de rupture d’hébergement) donne lieu à
priorisation.
Dans le cadre de cette polyvalence, l’accompagnement proposé à un
bénéficiaire du RSA découle de la problématique identifiée comme étant
prédominante pour la famille ou la personne (logement, protection de
l'enfance ou
la levée des freins à l’insertion professionnelle
). Les
travailleurs sociaux n’assurent pas d’accompagnement professionnel
.
Pour le département, l’accompagnement en polyva
lence est à la fois
une force (i
l permet de prendre en compte l’intégralité
de la situation de la
personne) et une faiblesse (
la diversité qu’il recouvre n’étant pas reflétée
sur le plan statistique). Un accompagnement spécialisé permettrait de
mettre davantage en valeur l’action spécifique insertion. Le débat a été posé
deux fois au département : en 2004 au moment de la décentralisation du
paiement de l’allocation RMI et en 2009 au moment de la mis
e en place du
RSA. Le choix de la polyvalence a, à chaque fois, été conforté.
Selon les circonscriptions, l’organisation du service social de
polyvalence peut différer. Mais dans tous les cas, le travailleur social
charg
é d’accompagner
un allocataire du RSA joue le rôle de référent. Il
analyse avec la personne sa situation sociale et professionnelle, ainsi que
les éléments susceptibles de freiner son insertion ; ils identifient ensemble
les actions à mener et les acteurs mobilisables pour construire un parcours
d’insertion. C’est dans ce cadre qu’est conclu le
CER.
Le département de Gironde
n’a pas défini de nombre théorique de
personnes accompagnées par travailleur social.
Lors d’une étude
sur la
charge de travail des équipes sociales, il a évalué que l’a
ccompagnement
des bénéficiaires du RSA pour leur insertion représente environ 10 % de la
charge d’une équipe. Mais ces personnes sont aussi susceptibles d’être
accompagnées pour des problématiques de logement, de précarité, ou pour
des problématiques famil
iales. Ainsi, l’accompagnement réel
des
bénéficiaires du RSA est supérieur à 10 % de la charge de travail.
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
73
Selon les situations individuelles, l’accompagnement peut différer
:
dans certains cas, les travailleurs sociaux ont un rendez-vous par an avec
les
allocataires et, dans d’autres cas, ils en ont une dizaine. Les analyses
réalisées par le département sur
2019 montrent qu’un travailleur social a
accompagné en moyenne 55,41 personnes
, tous types d’accompagnements
confondus et, parmi ceux-ci, en moyenne, 38,85 bénéficiaires du RSA.
Les
analyses
du
département
sur
échantillon
de
dossiers
d’allocataires suiv
is par les MDS en 2019 ont montré que, en moyenne,
deux entretiens liés au RSA sont programmés entre chaque bénéficiaire et
un travailleur social
; l’absentéisme aux rendez
-vous programmés atteint
30 % en moyenne
; le nombre annuel moyen d’entretiens en lien avec le
dispositif RSA effectivement réalisés avec un travailleur social du
département est de 1,4 pour chaque bénéficiaire du RSA ; 44 % des
bénéficiaires du RSA ont un rendez-vous effectif par an, 35 % en ont deux
et 10,5 %
n’en ont
aucun.
VI -
Le suivi des obligations et la sanction
de leur non-respect
Les articles L. 262-37 et -38 du CASF disposent que, sauf décision
prise au regard de la situation particulière du bénéficiaire, le versement du
RSA peut être suspendu, en tout ou partie, par le président du conseil
départemental, lorsque, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le
PPAE ou le CER ne sont pas établis dans les délais prévus ou ne sont pas
renouvelés ; lorsque, sans motif légitime, leurs dispositions ne sont pas
respectées par le bénéficiaire ; ou lorsque le bénéficiaire refuse de se
soumettre aux contrôles prévus.
Pour l
a mise en œuvre de ces dispositions, le département de
Gironde
s’appuie sur une équipe pluridisciplinaire centrale
compétente en
matière de sanction. Elle
se réunit 32 à 35 fois par an. Composée d’un cadre
de la direction insertion, d’un responsable territ
orial insertion, de
représentants de Pôle emploi, des PLIE, des missions locales, de la
plateforme des travailleurs indépendants, d’un cadre de l’action sociale
départementale et de représentants syndicaux, elle a vu son activité croître
régulièrement depuis 2014, comme le montre le tableau ci-dessous.
COUR DES COMPTES
74
Tableau n° 31 :
sanctions prononcées
par l’équipe pluridisciplinaire
Motifs
Décisions demandées et
prises
Total
2014-2019
% du
total
Évolution entre
2014 et 2019
Absence aux
plateformes
d’orientation
Demandes de suspension
6 161
29 %
83 %
Suspensions
prononcées
4 801
30 %
67 %
% de sanctions
78 %
Absence de
CER,
CERPRO
Demandes de suspension
5 198
25 %
24 %
Suspensions
prononcées
4 099
26 %
31 %
% de sanctions
79 %
Absence de
PPAE
Demandes de suspension
5 249
25 %
34 %
Suspensions
prononcées
3 689
23 %
40 %
% de sanctions
70 %
Non-respect
ou non-
validation des
démarches,
refus de
contrôle
Demandes de suspension
1 382
7 %
-9 %
Suspensions
prononcées
920
6 %
% de sanctions
67 %
Radiation de la
liste des
demandeurs
d’emploi
Demandes de suspension
3 221
15 %
9 %
Suspensions
prononcées
2 357
15 %
-18 %
% de sanctions
73 %
Total
Demandes de suspension
21 211
100 %
33 %
Suspensions
prononcées
15 866
100 %
40 %
% de sanctions
75 %
Source : département de Gironde
D’une moyenne de 2 900 dossiers étudiés dans les années 2014 à
2016, cette commission est passée à plus de 4 100 dossiers par an de 2017
à 2019. Une attention particulière a été portée ces dernières années aux
situations des allocataires du RSA orientés vers Pôle emploi mais non-
inscrits et non accompagnés durablement par cette structure.
Sur l’ensemble de la période, 15 866 sanctions ont été prononcées.
Leurs motifs en sont les suivants : absence aux
plateformes d’orientation
(30
%), absence de signature d’un CER ou d’un CER pro (2
6 %), absence
de signature d’un PPAE (2
3 %), radiation de la liste des DE (15 %), non-
respect ou non validation par le référent des démarches prescrites, ou refus
de contrôle (6 %).
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
75
Pour les constatations de non-respect des engagements inscrits dans
les CER, le tableau suivant précise les sanctions prises de 2017 à 2019.
Tableau n° 32 :
sanctions pour non-respect des CER
Nombre de constatations
de non-respect
des engagements
Nombre et nature des sanctions prises
en conséquences
2017
165
117 réductions du RSA à hauteur de 50 %
du droit payé
2018
136
125 réductions du RSA à hauteur de 50 %
du droit payé
2019
142
99 réductions du RSA à hauteur de 50 %
du droit payé
Source : département de Gironde
Le département a précisé que
« le nombre de sanctions est inférieur
aux constats de non-respect des CER car, dans le cadre de la procédure
contradictoire, des régularisations sont opérées. L’objectif est de ne pas
pénaliser plus fortement encore la personne par un appauvrissement
monétaire, qui rendrait son par
cours d’insertion plus complexe
».
À ce
jour, le département
n’a enregistré aucun contentieux sur ce sujet.
VII -
La synthèse des principales difficultés
de l’accompagnement
a)
Le constat de difficultés croissantes pour sortir du dispositif RSA
Le tableau suivant concerne les bénéficiaires relevant de la CAF. Il
met en évidence les difficultés à sortir du dispositif du RSA. En effet, en
2019, 64 % des foyer
s allocataires avaient sollicité l’ouverture des droits
plus de deux ans auparavant ; la proportion des foyers ayant ouvert le droit
moins d’un an auparavant était de 2
1 %.
Le département de Gironde a procédé en 2012-2013
15
puis en 2017
à des études de cohortes de bénéficiaires du RSA. La première étude
montrait déjà un ralentissement du rythme de sortie et une augmentation
des retours :
« pour une partie de ses bénéficiaires, le RSA est un dispositif
dans lequel ils s’insta
llent durablement, dans la mesure où le retour au
15
Mehdi CHAMAS-GUERIN,
« Suivi de cohorte des bénéficiaires du RSA en
Gironde »,
mémoire de recherche de Master II (2012-
2013) mené avec l’Institut
d’études démographiques de l’Université Bordeaux IV
COUR DES COMPTES
76
RSA est fréquent et parfois répété et où les situations de personnes en
difficulté ne semblent pas s’améliorer à long terme, mais plu
tôt de manière
très temporaire »
.
Tableau n° 33 :
ancienneté des bénéficiaires relevant de la CAF
Date
d'ouverture
de droit en
tenant
compte de
l'ancienneté
dans le RMI
ou l'API (*)
Données intégrant les bénéficiaires du RSA
socle et ceux ne bénéficiant que du RSA
activité
Données concernant les
bénéficiaires du RSA
socle
déc-
09
déc-
10
déc-
11
déc-
12
déc-
13
déc-
14
déc-
15
déc-
16
déc-
17
déc-
18
juin-
19
Dans le
semestre
précédent
21 % 17 % 15 % 15 % 15 % 14 % 14 % 13 % 14 % 12 % 12 %
Depuis 6
mois à un an
23 % 13 % 12 % 12 % 12 % 12 % 11 %
9 %
10 % 10 %
9 %
Depuis 1 an
à un an et
demi
12 % 10 %
9 %
9 %
10 %
9 %
8 %
8 %
8 %
8 %
Depuis 1 an
et demi à
deux ans
8 %
8 %
8 %
8 %
8 %
7 %
6 %
7 %
7 %
Depuis plus
de deux ans
54 % 56 % 55 % 57 %
58 %
63 % 62 % 63 % 64 %
Source : données CAF /
(*) Revenu minimum d’insertion (RMI) et
Allocation de parent isolé (API)
La seconde étude, qui a porté sur les cohortes annuelles entrées dans
le dispositif de 2010 à 2013, a examiné les taux de sortie du dispositif sur
la période 2013-2015. Elle a montré que dans une cohorte et pour un groupe
d
’âge donné
s, la proportion des présents ne baisse presque plus au-delà de
24 mois après la date d’entrée. Par ailleurs,
le rythme de sortie du RSA
durant les deux années suivant l’entrée varie sensiblement selon l’âge au
moment d’intégrer le RSA.
Les jeunes de 25-29 ans sortent le plus et de
manière définitive du dispositif RSA. Pour les groupes d’âges les plus
élevés, un entrant sur deux (50 %) quitte le RSA deux ans après y être entré.
b)
Les explications de ce constat
Les entretiens menés avec les responsables et les travailleurs
sociaux des PTS et
d’aut
res structures chargées par le département
d’accompagner des bénéficiaires du RSA (MSA,
PLIE des Hauts de
Garonne, Plateforme des travailleurs indépendants, association Adichats-
L’ACCOMPAGNEMENT DES
BÉNÉFICIAIRES
77
chantier
d’insertion
-, association Transfer, CCAS de Bordeaux et de
Mérignac, et association ADAV) ont mis en évidence les constats suivants.
Les freins à l’insertion tenant à des causes extérieures
En premier lieu, l’insertion professionnelle se heurte principale
ment
à la situation économique, qui ne permet plus depuis de nombreuses années
de proposer des emplois en nombre suffisant pour les DE, en particulier
pour les
moins qualifiés. Il s’agit assurément de la contrainte exogène la
plus forte.
Certes, selon le s
logan de l’association Transfer
«
personne n’est
inemployable ».
Cette affirmation a le mérite de rappeler que toutes les
personnes en difficulté d’insertion professionnelle ont des atouts et des
qualités à faire valoir. Le directeur de cette association a également précisé
que le nombre de nouvelles embauches annuelles est bien plus important
que le volume des besoins en main d’œuvre (BMO) exprimés au cours des
enquêtes de Pôle emploi. Cela ouvre donc, selon lui, bien plus
d’opportunités d’embauches chaque
année.
Toutefois, il faut également prendre en compte dans le raisonnement
les destructions annuelles d’emplois. Dès lors, ce qui compte de manière
durable est le solde entre nouvelles embauches et destructions d’emplois,
que l’on peut estimer en prenant
en compte les évolutions des statistiques
annuelles de
l’
Insee
portant sur le nombre d’emplois (salariés et non
-
salariés). Sur la France entière, ceux-ci ont augmenté de 3 % entre 2009 et
2018. Cette évolution est à comparer à celle de la population active (+3 %
sur la même période), ce qui laisse subsister un écart important de
4,83 millions de personnes sans emploi en 2018.
Par ailleurs, comme indiqué en partie 1, pour tous les
arrondissements girondins, hors Bordeaux, les BMO non saisonniers ne
représentaient en 2019 qu’entre 1
6 % et 24 % du nombre de DE. Pour toute
la Gir
onde, ce ratio s’établissait à
33 %
. Quant à l’amélioration
initialement
envisagée pour 2020, elle a été mise à mal par la crise sanitaire.
En second lieu, la problématique du logement, en particulier dans la
métropole bordelaise et sa périphérie, constitue également une contrainte
exogène forte, sur laquelle les allocataires et les travailleurs sociaux ont
peu de prise. Or, l’absence de logement décent et les difficultés pour y
accéder constituent des obstacles importants à toute insertion sociale
durable et sont une source d’insécurité et d’anxiété majeure pour les
bénéficiaires du RSA. Cette situation rend difficile leur mobilisation en vue
d’autres actions d’insertion.