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ENTITÉS ET POLITIQUE PUBLIQUE
LE REVENU
DE SOLIDARITÉ
ACTIVE
Cahier territorial :
département de l’Aude
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Janvier 2022
Sommaire
Synthèse
.........................................................................................................
5
Introduction
...................................................................................................
7
Chapitre I Le déploiement du RSA dans le département
de l’Aude
........................................................................................................
9
I - Le contexte économique et social du territoire
...........................................
9
A - Une situation géographique attractive
..............................................................
9
B - Une dynamique démographique portée par un excédent migratoire
...............
10
C - Une fragilité socio-économique
......................................................................
12
D -
Une volonté de consolider les politiques sociale et d’insertion
dans une même stratégie globale.
.........................................................................
14
E - Des stratégies nationale et locale complémentaires, dont les portées
effectives restent à évaluer
....................................................................................
17
Chapitre II La dépense engagée au titre du RSA
et son financement
........................................................................................
25
I - La population couverte par le RSA
...........................................................
25
A - Un nombre de bénéficiaires du RSA qui connait une inflexion
à la baisse entre 2016 et 2019
...............................................................................
25
B - Les premiers effets mesurés de la crise de la covid
........................................
26
II -
Les moyens mis en œuvre et les dépenses liées au dispositif
...................
31
A - La coexistence de plusieurs allocations et prestations
....................................
31
B - Les autres droits connexes, difficiles à circonscrire
........................................
37
C -
Les dépenses liées à l’accompagnement et à
la gestion du RSA
.....................
39
III - Les modalités de financement
de ces politiques
....................................
42
A -
Une allocation qui n’a ja
mais été financée intégralement
par des ressources dédiées
....................................................................................
42
B -
L’impact sur l’équilibre des finances du département
....................................
48
Chapitre III La
gestion des allocations et l’accompagnement
des bénéficiaires du RSA
.............................................................................
53
I - La gestion des allocations
..........................................................................
53
A -
L’accueil et la prise en charge des demandeurs
..............................................
53
B -
Le suivi de l’allocation
...................................................................................
57
COUR DES COMPTES
4
II -
L’accompagnement des bénéficiaires du RSA
.........................................
66
A -
L’orientation et les différentes formes d’engagements réciproques
...............
66
B -
La politique suivie en matière d’orientation et d’accompagnement
................
67
C - Des orientations sans entretien
.......................................................................
70
D -
Une mise en œuvre des engagements réciproques en demi
-teinte
..................
71
E -
L’accompagnement par la CAF, une spécialisation ancienne e
n cours
d’adaptation
..........................................................................................................
77
F -
L’accompagnement par Pôle emploi
...............................................................
78
III - Comparaison des principaux indicateurs disponibles relatifs
à l’accompagnement des personnes bénéficiaires du RSA
............................
82
Chapitre IV
Les résultats de la politique d’insertion
...............................
85
I - Les indicateurs suivis par le département
..................................................
85
A - Les indicateurs statistiques décrivant les publics concernés
...........................
85
B -
Les indicateurs de suivi de l’action des services
.............................................
85
C -
Un projet d’évaluation interne de l’organisation territoriale
...........................
86
D - Les
indicateurs d’évaluation des politiques
....................................................
87
II -
Le retour à l’emploi et la réduction de l’intensité de la pauvreté
.............
88
A -
La difficulté d’isoler l’impact de la politique départementale de celui
des mesures nationales
..........................................................................................
88
B -
Une identification imparfaite des parcours et un manque d’indicateurs
.........
88
C -
Un retour difficile vers l’emploi pour les bénéficiaires du RSA suivis
par Pôle emploi
.....................................................................................................
89
III - Étude des trajectoires des bénéficiaires du RSA
.....................................
91
Liste des abréviations
..................................................................................
95
Synthèse
Le département de l’Aude qui compte un peu plus de
370 000 habitants, présente des spécificités socio-économiques qui sont
autant de marqueurs de fragilités sociales. Le revenu par habitant y est
parmi les plus faibles de France. Fin décembre 2019, le taux de chômage
de l’Aude (1
1 %) était plus élevé que celui de la région Occitanie (10,1 %).
Il en résulte une précarité financière plus marquée des populations : le taux
de pauvreté est très élevé, en particulier dans la tranche d’âge des moins de
30 ans, et sur trois territoires ruraux du département, plus de 20 % des
foyers d’allocataires de la caisse d’allocations familiales ont pou
r seules
ressources des prestations sociales. L’Aude est donc un département dans
lequel les enjeux en matière de lutte contre la pauvreté et d’insertion sont
particulièrement importants, pour une part significative de la population.
Le revenu de solidarité active (RSA) constitue un levier pour
remédier à une telle situation dès lors qu’il poursuit la double ambition de
réduire la pauvreté et d’accompagner les bénéficiaires vers une activité
professionnelle. Bien que d’essence nationale, cette allocation es
t pilotée
par les départements au titre de leur compétence en matière sociale et
d’insertion.
Pour autant, le nombre important de politiques tant nationales
que locales de lutte contre toutes les formes de pauvreté, contribue à rendre
peu lisible l’action publique et ses résultats.
Le département de l’Aude se voit en outre contraint de financer sur
ses propres recettes une partie conséquente du RSA, alors même que ses
ressources sont relativement faibles compte tenu de la situation
économique de son territoire. L
’écart entre la dépense d’allocation et le
financement spécifique du RSA qui est financé par les moyens propres de
la collectivité, se situe au deuxième rang parmi les neuf départements
retenus dans l’échantillon étudié par les juridictions financières pour les
besoins de l’évaluation de la politique du RSA. En outre, le département
de l’Aude dispose de peu de marge de manœuvre sur
ses ressources. En
particulier,
s’agissant de la taxe sur le foncier bâti, la pauvreté du territoire
limite sa capacité à en
relever le taux d’imposition.
COUR DES COMPTES
6
Malgré cette difficulté et même s'ils sont perfectibles, le processus
de gestion de l’allocation comme les dispositifs d’accompagn
ement
semblent caractériser une forme de maîtrise du dispositif. Elle a été acquise
bien qu'intervienne un nombre important
d’acteurs dont il n’est pas
toujours aisé de mesurer
l’action, laquelle n’est, de plus, pas
systématiquement orientée en faveur des seuls bénéficiaires du RSA.
Les
volets
accompagnement
social
et
accompagnement
professionnel se complètent utilement, dès lors que les actions
contractualisées avec les bénéficiaires du RSA sont arrêtées dans une
logique visant tout à la fois l’insertion
et la lutte contre la pauvreté. Dans
ce cadre, l’accompagnement dit « global » peut constituer une voie
intéressante pour traiter
des situations individuelles. Il ne s’agit toutefois
pas, à ce stade du mode d’accompagnement privilégié, en raison des
moyens
qu’il convient de mobiliser pour assurer un tel suivi des
allocataires. Les modalités
d’accompagnement mises en œuvre par
Pôle
emploi en direction des bénéficiaires de l’allocation ne paraissent pas
pleinement adaptées à un retour vers l’emploi.
Force est toutefois
de constater qu’il est difficile d’évaluer
précisément les effets réels du dispositif sur la réduction de la pauvreté ou
en matière de retour à l’emploi.
Introduction
Ce cahier territorial s’inscrit dans le cadre d’une évaluation de
politique publique portant sur les effets du RSA et des principaux
dispositifs d’aide qui sont octroyés aux personnes allocataires et
bénéficiaires du RSA, qu’il s’agisse des aides aux logements, de la prime
d’activité, des droits connexes ou des mesures d’accompagnement mis en
œuvre en complément des aides monétaires. Cette enquête vise en
particulier à répondre à quatre questions évaluatives:
-
le RSA bénéficie-t-il effectivement aux personnes auxquelles il est
destiné ? (pertinence et utilité)
-
dans quelle mesure le RSA permet-il de sortir de la pauvreté ?
(efficacité et impact)
-
dans quelle mesure le RSA facilite-t-
il l’accès à l’emploi
? (efficacité
et cohérence externe)
-
dans quelle mesure l’accompagnement est
-il réel et efficace ?
(efficacité et cohérence interne)
Ces
questions
évaluatives
sont
complétées
par
un
axe
d’investigation n’ayant pas à proprement parler une visée évaluative ma
is
essentiel à la réalisation de l’évaluation
: il porte sur les modalités de
financement et de pilotage de cette politique publique.
Le RSA et le pilotage de la politique d’insertion sociale et
professionnelle de ses bénéficiaires étant une compétence confiée aux
départements depuis la généralisation du RSA en 2009 (c’était du reste déjà
le cas pour les bénéficiaires du RMI, depuis l’origine en 1988 pour la
gestion de la politique d’insertion, et depuis le 1
er
janvier 2004 pour la
gestion et le financement
de l’allocation). L’évaluation repose su
r un volet
national et sur neuf cahiers territoriaux.
Ces cahiers examinent le rôle des conseils départementaux, des
caisses d’allocation familiales (CAF), des caisses de la MSA et de Pôle
Emploi, acteurs majeurs du dispositif, et quand cela est justifié, celui des
autres acteurs impliqués (notamment communes et intercommunalités, à
travers les interventions des CCAS et CIAS, ainsi que le secteur associatif).
COUR DES COMPTES
8
L’Aude
est l’un des neuf territoires qui font l’objet de
ces enquêtes
territoriales, avec
l’Allier, la
Gironde, l’Ille
-et-Vilaine, le Pas-de-Calais, le
Bas-Rhin,
la
Seine-Saint-Denis,
la
Martinique
et
La
Réunion.
L’échantillon de territoires retenus peut se diviser en quatre catégories
: les
territoires ultra-marins, les départements ruraux et faiblement peuplés
(dont l’Aude), les
départements urbains, peuplés, relativement pauvres et
confrontés à des difficultés financières et les départements urbains à
métropole régionale.
Ces enquêtes ont pour
but d’établir
des constats portant sur :
-
la stratégie des acteurs et la bonne articulation de leur intervention ;
-
les moyens mobilisés et le financement des politiques mises en
œuvre
;
-
la gestion des allocations et l’accompagnement des bénéficiaires du
RSA ;
-
les
résultats de la politique d’insertion.
Ce schém
a d’enquête est commun aux neuf
enquêtes territoriales.
Chapitre I
Le déploiement du RSA dans le
département de l’Aude
I -
Le contexte économique et social du territoire
Comptant
370 206 habitants en 2020, le département de l’Aude se
situe après l’Allier, comme
le deuxième département le moins peuplé au
sein de l’échantillon
des départements, retenu par les juridictions
financières pour la présente évaluation. Sa population est également plus
âgée que la moyenne nationale, la part des habitants de 25 à 65 ans tendant
même à diminuer (49,2 % en 2016 contre 51,2 % en 2009).
Le département est organisé autour de deux pôles urbains de taille
moyenne, Carcassonne (46 031 habitants) et Narbonne (54 700 habitants).
Dans l’échantillon
précité
, l’Aude est encore après l’Allier, le département
dont la densité de population est la plus faible (60,3 habitants au km²). La
moitié de la population départementale habite dans les aires urbaines de ces
deux villes. En dehors de la haute vallée de la Garonne et de la côte littorale,
les territoires (Corbières, Montagne noire) se caractérisent par leur ruralité
et un certain enclavement.
A -
Une situation géographique attractive
D’une superficie de 6 140
km², l’Aude se situe entre les Pyrénées et
le Massif central (Montagne Noire), au sud de la région Occitanie dont il
fait partie depuis 2016.
COUR DES COMPTES
10
Il est limitrophe des Pyrénées-
Orientales au sud, de l’Ariège et de la
Haute-
Garonne à l’ouest, du Tarn au nord et de l’Hérault au nord
-est. À
l’est, il est bordé par la Méditerranée, avec un littoral de 47 km et bénéficie
ainsi d’une situation attractive sur le plan touristique et sur le plan
démographique.
B -
Une dynamique démographique portée
par un excédent migratoire
Le département de l’Aude est un département qui connaît une hausse
démographique. Selon l’
Institut national de la statistique et des études
économiques (Insee), il gagne en moyenne plus de 1 600 habitants par an
en 2012 et 2017, en grande partie sur la frange littorale. Ainsi, la croissance
est nettement plus forte à Narbonne (+1 %
) qu’à Carcassonne. Par ailleurs,
les Pyrénées Audoises, territoire relativement enclavé, enregistrent une
baisse de population de 6,4 % sur la même période.
L’évolution de
la population est un atout dans la mesure où la
dotation des communes versée par l’État en dépend. Le département
bénéficie d’une croissance annuelle de +0,
4 %
qui résulte d’un solde
migratoire positif de +0,60 %.
Cette carte de l’Insee nous montre comment
s’opère les principaux
flux avec les départements limitrophes.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE DÉPARTEMEN
T DE L’AUDE
11
Schéma n° 1 :
flux migratoires avec départements limitrophes
Source : Insee
Toutefois, en raison du vieillissement de sa population, le
département a un solde naturel négatif de -0,2 %. 31 % de sa population a
plus de 60 ans. Il se situe au 20ème rang des départements de province
ayant l’indicateur de vieillissement le plus élevé. C’est ce qui explique
l’excès des décès par rapport aux naissances. Le vieillissement de la
population est renforcé par les flux migratoires, les sortants étant en
moyenne plus jeunes que les nouveaux entrants.
L’augmentation
tendancielle
de
la
population
est
ainsi
principalement liée à l’excédent migratoire et à l’allongement de
l’espérance de vie.
Par ailleurs, en
comparaison des départements limitrophes de l’arc
méditerranéen, qui partagent des caractéristiques économiques et sociales
communes, l’Aude se distingue car elle bénéficie peu de l’effet
d’entraînement des deux métropoles occitanes que sont Toulouse et
Montpellier.
COUR DES COMPTES
12
C -
Une fragilité socio-économique
1 -
Une économie peu diversifiée qui repose sur des activités
de commerce, logistique et tertiaire
L’activité économique repose principalement sur le tourisme. Un
quart des logements sont ainsi des résidences secondaires et des logements
occasionnels. Les activités du commerce, des transports et des services
divers sont prédominantes (41,2 % des emplois), suivie des secteurs des
administrations publiques, de l’enseignement, de la santé, et de l’action
sociale (38,2 %)
. A l’inverse, les emplois industriels sont peu nombreux :
le poids de ce secteur dans l’emploi total est l’un des plus faibles de
province (7,2 %).
L’essor du tourisme a compensé en partie le déclin de l’agriculture
:
cette dernière ne représente plus que 6,5 % des emplois (7,9 % en 2007).
L’Aude conserve cependant une vocation et une forte présence agricole
malgré un maillage urbain qui est bien plus important que celui d’autres
départements à forte tradition agricole d’Occitanie. La viticu
lture y occupe
une place majeure avec plus de 60 % des exploitations qui sont destinées à
cette activité (contre 25 % en Occitanie).
En raison de cette sectorisation, l’économie audoise répond à des
cycles d’activité liés à la saisonnalité. En particulier
le tourisme ou
l’agriculture connaissent alternativement des « creux » et des « pics »
d’activité. Dès lors, les besoins en recrutements déclarés par les
employeurs sont nettement tournés vers les emplois saisonniers (+60 % des
projets de recrutements 2019 contre 42 % sur la région). La majorité des
métiers et emplois en tension sur le département requiert des niveaux de
qualification plutôt faibles.
2 -
Un taux de chômage induit élevé
À fin décembre 2020, selon la Direccte Occitanie, le taux de
chômage de l’Aude (1
1 %) était nettement moins favorable que celui de la
région (10,1 %), malgré la baisse plus marquée du nombre des demandeurs
d’emploi (
- 4 % en catégories A, B et C contre - 2,4 % en Occitanie).
Le nombre de deman
deurs d’emplois inscrits à Pôle emploi est de
36 740, dont près de la moitié sont des demandeurs d’emploi de longue
durée. Le taux d’activité (71,8 %) et le taux d’emploi (58,6 %) sont
relativement faibles. Le marché de l’emploi est marqué par une faible
mobilité géographique des travailleurs en dehors du département : 96,5 %
des actifs en emploi y résident.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE
DÉPARTEMENT DE L’AU
DE
13
À
l’instar des autres départements littoraux d‘Occitanie, l’Aude
connaît un taux de chômage élevé qui le situe à près de trois points au-
dessus de celui de la métropole (8,3 %). La part des salariés en contrat à
durée déterminée (CDD) et des non-salariés indépendants est élevée, au
regard des statistiques nationales comme de celles de l’échantillon de
l’évaluation :
3 -
Une précarité financière plus marquée
Le taux de pauvreté est très élevé (20,8 % contre une médiane
nationale de
14,4 %), en particulier dans la tranche d’âge des moins de
30 ans (33,4 %) :
En 2019, 31 600 allocataires CAF dans l’Aude sont considérés
comme vivant sous le seuil des bas revenus. En prenant en compte les
enfants des foyers bénéficiaires, 67 900 personnes sont concernées, soit
près d’un quart de la population du département). Cette proportion est
supérieure à celle de la France métropolitaine (17 %). Cela démontre la
grande vulnérabilité de ces mineurs face aux phénomènes de paupérisation.
4 -
Une incidence directe sur le volume des prestations sociales
versées
Selon le portrait social publié en septembre 2019 par la CAF de
l’Aude, près de 4
6 % des habitants sont couverts par au moins une
prestation légale versée par la caisse. Sur le territoire, ce taux varie de 25 %
à 53 % selon les communautés de communes.
22 % des allocataires audois ont la totalité de leurs ressources
financières composées de prestations légales (16 % au niveau national).
52 % des foyers allocataires disposant de bas revenus sont fortement
dépendants de ces prestations dans l’Aude (47 % au niveau de la France
métropolitaine) : leurs revenus sont composés à 75 % ou plus de prestations
versées par la caisse d’alloc
ations familiales. Parmi ces foyers,
13 000 vivent de ressources provenant entièrement des prestations légales.
Il en résulte que le poids des transferts sociaux dans le revenu
disponible représente une part importante dans le département. Il était de
30 % en 2015 contre 22 % sur la région Occitanie.
L’Aude se caractérise ensuite par une plus forte proportion d’aide
au logement dans le parc locatif privé qu’au niveau national. Après
perception des aides au logement, plus de 4 300 foyers consacrent plus de
40 % de leurs revenus au paiement du loyer et des charges.
COUR DES COMPTES
14
Comme le parc locatif privé est majoritaire et connait des loyers plus
élevés, le nombre d’allocataires dépensant plus de 4
0 % de leurs revenus
pour se loger est multiplié par sept pour ce parc par rapport au parc social.
Deux indicateurs caractérisent tout particulièrement cette situation
sociale globalement dégradée : le versement du revenu de solidarité active
(RSA) à plus de 16 100 foyers ou encore l’attribution de la prime d’activité
à plus de 27 000 bénéficiaires.
Le versement de prestations sociales est un rempart d’autant plus
capital que les familles qui se situent aux franges du seuil de bas revenus,
peuvent, à tout moment, basculer dans la pauvreté monétaire.
D -
Une volonté de consolider les politiques sociale
et d’insertion dans une même stratégie globale.
En tant que chef de file du dispositif RSA sur son territoire, le
conseil départemental a développé une stratégie globale reposant sur une
déclinaison des orientations stratégiques nationales en matière de lutte
contre la pauvreté et pour l’insertion.
Ainsi, un premier schéma unique des solidarités, adopté en 2015,
présente en un seul document les orientations départementales en matière
de protection de l’enfance,
d’accueil et d’accompagnement social des
publics fragiles, l’action auprès des personnes âgées, des personnes
handicapées, des jeunes et des personnes en insertion.
1 -
La déclinaison territoriale des actions
Un nouveau schéma des solidarités, délibéré au cours du 1er
trimestre 2021, contient un volet transversal et trois volets thématiques
(enfance, autonomie, insertion), déclinés dans un volet territorial (Pacte
Territorial d’Insertion). Ce pacte territorial d’insertion a été mis en place
afin d’affiner le d
iagnostic des priorités dans chacun des territoires
identifiés.
Il constitue le volet partenarial pour le domaine de l’insertion du
schéma unique des solidarités.
Un programme départemental
d’insertion (PDI) décline la stratégie
départementale pour l’inser
tion des personnes bénéficiaires du RSA. Le
PDI constitue le volet insertion du schéma unique des solidarités. Un réseau
d’opérateurs référents est chargé de l’accompagnement des publics visés
par le programme départemental
d’insertion (PDI).
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE DÉPARTEMEN
T DE L’AUDE
15
Les axes stratégiques du PTI
1- Accompagner
tout
au
long
du
parcours
:
proposer
un
accompagnement à tous les nouveaux entrants dans le dispositif, adapter
l’accompagnement aux spécificités de certains publics, coordonner les
interventions pour l’accompagnement des pers
onnes.
2-
Prévenir le risque d’exclusion, mobiliser vers l’insertion : favoriser
l’accès aux droits, mobiliser les publics les plus fragiles vers une démarche
d’insertion sociale ou professionnelle.
3-
Lever les freins à l’insertion : optimiser et développ
er les outils de
mobilité, apporter des solutions adaptées pour la garde des enfants,
promouvoir le développement des savoir de base et l’e
-inclusion, prévoir
des dispositifs d’aides financières au projet.
4-
Préparer à l’emploi : mobiliser et accompagner
les jeunes vers
l’emploi ; intégrer la formation et la mise en situation de travail dans les
parcours d’insertion professionnelle des publics éloignés de l’emploi ;
accompagner les personnes dans leur projet de création et de pérennisation
d’entreprise ; soutenir le développement et l’évolution des structures
d’insertion par l’activité économique.
5-
Contribuer à l’accès à un emploi : soutenir le développement
d’emplois d’insertion, tremplins vers l’emploi pérennes, promouvoir les
clauses d’insertion dans les marchés publics ; valoriser l’économie sociale
et solidaire comme source de richesse pour notre territoire ; instaurer des
partenariats avec les acteurs économiques pour faciliter l’accès à l’emploi.
6-
Créer des passerelles pour faciliter l’accès des
bénéficiaires du RSA
aux dispositifs d’acteurs intervenant dans des champs complémentaires
La stratégie du département repose également sur un programme
d’actions, riche et diversifié, pour répondre aux objectifs et pr
iorités
identifiés, notamment en matière de RSA.
La programmation de l’offre d’insertion s’organise à partir du
lancement annuel d’un recueil d’initiatives, intégrant plus précisément la
définition des besoins. Ainsi le département a adopté une approche partagée
avec les différents acteurs, mettant en place des indicateurs de suivi et
d’évaluation des actions sur le parcours d’insertion des bénéficiaires du RSA.
Ces indicateurs sont pris en compte pour déterminer le renouvellement des
actions et servent de support au dialogue de gestion avec les prestataires.
Ces actions sont déclinées au niveau des cinq territoires qui ont été
identifiés, à partir des bassins de vie Insee et de la carte des Pays. En effet,
les actions d’insertion nécessitent une différe
nciation territoriale,
COUR DES COMPTES
16
l’hétérogénéité des besoins et des possibilités de réponses étant marquée.
À titre d’illustration, le territoire de Limoux, notamment en raison de son
enclavement, bénéficie d’une attention particulière accordée aux chantiers
d’inser
tion.
Ces territoires vont être prochainement redéfinis au regard de l’aire
de compétence de chacun des neuf établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) du département, afin de mieux assurer la
coordination des acteurs. Cette évolution de la carte territoriale sera
l’occasion d’une redéfinition des modalités de contractualisation entre le
département et les EPCI, en lien avec les centres intercommunaux d’action
sociale (CIAS), dont l’action recoupe en partie celle du département,
notamment pour les publics les plus précaires.
2 -
Une approche diversifiée pour lutter contre différents facteurs
de fragilité
Le département de l’Aude participe aux instances qui pilotent les
contrats de ville ainsi qu’aux groupes de réflexion conjoints mis en place
par la CAF et les EPCI, notamment. C’est dans le cadre de ce dialogue
transversal qu’une action spécifique a été mi
se en place pour prévenir, par
exemple, les expulsions.
Un partenariat avec la région Occitanie est mis en place afin de créer
des passerelles entre les dispositifs régionaux et départementaux. Il n’a
cependant pas été possible d’évaluer la cohérence et l’atteinte des objectifs
de ces actions.
Le maillage territorial est assuré par différents acteurs (directions
territoriales, CMS, bailleurs sociaux, principalement), qui transmettent les
diagnostics au niveau départemental.
Les dix centres médico-sociaux de la collectivité départementale
(CMS), en raison de leur proximité avec les personnes concernées, sont
mobilisés en tant que relais de proximité. Un diagnostic de la situation
financière des personnes (DSF) est effectué à l
’aide d’une grille commune,
afin de préciser les besoins et d’ajuster les réponses.
Enfin, la candidature du département a été retenue suite à
l’appel à
manifestation d’intérêt national, dans le cadre du service public de
l’insertion et de l’emploi (SPIE). L’ambition du SPIE est de garantir le
droit à un parcours personnalisé à toute personne rencontrant des difficultés
sociales ou professionnelles à entrer sur le marché du travail. L’État
soutiendra 30 territoires-lauréats en 2021. Il investira également dans de
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE DÉPARTEMEN
T DE L’AUDE
17
nouveaux services numériques à disposition des acteurs de l’insertion, pour
faciliter
la
coordination
des
professionnels
et
des
parcours.
Il
accompagnera les territoires dans cette dynamique nationale afin d’assurer
un service universel.
Cette can
didature est d’autant plus remarquée que l’évaluation de la
cohérence des actions des structures d’insertion par l’activité économique
(SIAE) paraît délicate. Le département pointe une certaine difficulté à
entraîner les entreprises dans des partenariats en lien avec les collectivités
territoriales. Le caractère saisonnier des emplois agricoles, très représentés
dans les parcours d’insertion, fragilise de plus le suivi des actions mises en
place.
E -
Des stratégies nationale et locale complémentaires,
dont les portées effectives restent à évaluer
1 -
Partenariat et conventionnement : un mode de déclinaison
des rôles entre les différents acteurs
Le partenariat, sous toutes ses formes dont le conventionnement, est
l’outil qui permet de décliner entre et auprès des d
ifférents acteurs, leurs
contributions aux dispositifs sociaux et d’insertion. Dans l’Aude, la volonté
de consolider les politiques sociale et d’insertion dans une même stratégie
globale se traduit, in fine, par deux types de partenariats, selon l’analyse
du
département :
les « partenariats qui concourent à la mise en œuvre des
orientations stratégiques » (a), des « partenariats d’actions » (b).
(a) Les partenariats qui concourent à la mise en œuvre des
orientations stratégiques comprennent notamment ceux conclus avec la
CAF et la MSA pour la gest
ion de l’allocation de RSA. Le d
épartement a
signé avec chaque organisme payeur une convention de gestion de
l’allocation, qui définit les interventions des cosignataires dans les
procédures d’attribution, de révision et de paiement de l’allocation.
Des partenariats ont également été noués avec l’État pour le soutien
et le développement de l’offre d’insertion par l’activité économique, ou
encore l’Europe pour la gestion d’une subvention du FSE par le
département. Ce
dernier dispositif s’inscrit dans le Pacte Territorial
d’Insertion (PTI) qui constitue le cadre dans lequel la collectivité
départementale est chargée de déterminer et d'animer la politique
d'inclusion.
COUR DES COMPTES
18
Enfin, des partenariats avec la Région, les communautés
d’agglomération, les communes et les EPCI concourent à multiplier les
actions en matière d’insertion : articulation avec l’offre de formation ;
clauses d’insertion dans les marchés publics ; intégration d’une clause
sociale dans les opérations sous ma
îtrise d’ouvrage départementale.
(b) Les partenariats d’actions sont également formalisés par des
conventions avec les partenaires, notamment l’État, au titre du fonds
d’Appui aux Politiques d’Insertion (FAPI).
Ce fonds vise à améliorer la
prise en compte des besoins des personnes en situation de précarité ou
d’exclusion, au
-delà des seuls bénéficiaires du RSA. Un partenariat avec
l’État est également en œuvre dans le cadre de la stratégie nationale de lutte
contre la pauvreté.
La CAF compte également parm
i les « partenaires d’actions », au
travers de la définition de priorités dans des champs d’intervention croisés
avec le département (parentalité, logement et habitat, petite enfance et
temps libre, familles vulnérables). CAF, MSA ou encore les missions
lo
cales interviennent également en matière d’
accompagnement à
l’insertion de
personnes bénéficiaires du RSA, selon les attributions que
leur confère le département (familles monoparentales, bénéficiaires non-
salariés agricoles, jeunes de moins de 26 ans…).
E
nfin l’on notera les partenariats liés avec Pôle emploi pour
l’accompagnement partagé des demandeurs d’emploi les plus éloignés du
monde du travail, reposant sur la mise en œuvre de l’accompagnement
global.
2 -
De multiples collaborations, potentiellement complémentaires,
mais des logiques qui restent différenciées au regard du RSA
Les partenariats précités, quelles que soient leurs formes et finalités,
traduisent de multiples collaborations.
À l’évidence, les principaux partenariats conclus avec l’État ne so
nt
pas spécifiquement dédiés au dispositif RSA. Prioritairement axés sur
l’insertion et la lutte contre la pauvreté, ils apportent une forme de
contribution, complémentaire au dispositif de gestion du RSA mais
principalement pour éviter d’y rentrer. La par
t contributive de ces
partenariats à une forme de « prévention RSA », est difficilement
évaluable. Elle n’est d’ailleurs pas particulièrement envisagée à la lecture
des documents-
supports alors qu’il pourrait s’agir d’une dimension
essentielle des stratégi
es mises en œuvre.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE DÉPARTE
MENT DE L’AUDE
19
Au plan local, la territorialisation des actions se traduit tant par une
forme de ciblage des publics (territorialisation socio-démographique), que
par un maillage de conventions passées avec les partenaires placés au plus
près du terrain et des publics concernés. Les conventions locales
concernent, elles, plus directement le dispositif du RSA, qu’il s’agisse de
mise en place des droits, de paiement ou encore d’accompagnement.
Une forme de confrontation des logiques s’opère.
En effet, l’
action de la CAF et de la MSA, répondant aux
conventions d’objectifs et de gestion (COG) nationales, se situe d’abord
dans une logique d’attribution/liquidation de droits, dans des délais les plus
brefs possibles (stratégie nationale de qualité de service). Le volet
accompagnement des bénéficiaires n’intervient que dans un second temps,
et sur un champ plutôt restreint.
Quant à Pôle emploi, la direction territoriale Aude-Ariège suit
intégralement la stratégie nationale : le public des demandeurs d’emploi
b
énéficiaires du RSA, hors convention « accompagnement global », n’est
pas éligible à des prestations différentes de celles accordées aux autres
demandeurs d’emploi. Ce qui paraît contradictoire avec un dispositif dont
la principale finalité, reste la repri
se d’activité.
3 -
Des échanges et des systèmes d’informations multiples,
aux contenus qui pourraient être enrichis
Toutes les conventions conclues entre le département et les
partenaires, Pôle emploi, CAF ou MSA intègrent des modalités d’échanges
d’informat
ions entre les cosignataires. Ce qui est conforme, concernant la
CAF, aux dispositions des articles L. 262-40 et suivants, et R. 262-95 et
suivants, du code d’action sociale et des familles (CASF). Avec Pôle
emploi, un système d’échange de données informat
isé (EDI), permettant
d’enrichir plus ou moins automatiquement les données des systèmes
d’informations dédiés de chaque partenaire, est en cours de déploiement.
À titre d’illustration, la CAF met à disposition du département des
informations administratives nominatives, financières et statistiques qui se
fondent sur les travaux conduits en commun sous l’égide de la Caisse
nationale des allocations familiales (CNAF) et de l’Assemblée des
départements de France, avec le concours de représentants des CAF et des
départements. La totalité des informations ainsi communiquées permet au
département de l’Aude de disposer d’une vue d’ensemble des éléments
nécessaires à la gestion du RSA, et à la compréhension des évènements
intégrés par la CAF.
COUR DES COMPTES
20
Les informations sont mises à disposition des départements sur une
plateforme dédiée au centre serveur national (CSN) de la CNAF. À cet
effet, le département convient avec le CSN des modalités de récupération
des flux mis à sa disposition.
Le département dispose aussi d'un accès privilégié aux informations
nominatives concernant les dossiers des bénéficiaires de RSA via un service
extranet d’information intitulé «
CDAP »
. Un système d’habilitation,
individuelle et strictement personnelle des agents autorisés à consulter ce
service, permet de garantir la confidentialité des informations. La CAF se
réserve, à ce titre, la possibilité d’effectuer tout contrôle sur les informations
consultées au moyen de l’application CDAP, à la demande des corps de
contrôle ou de la CNAF, comme de son propre chef.
La CAF garantit au département l’accès aux outils statistiques via
l’extranet Elisa permettant de suivre l’évolution mensuelle du nombre
d’allocataires du RSA. Par ailleurs, des contacts et liaisons formalisées
entre le département et les partenaires associatifs, portant sur les thèmes
liés au suivi du RSA, ont lieu une fois tous les deux mois pour le groupe
des référents des territoires afin de parfaire et réactualiser les
connaissances. Des participations à des réunions d’information et des
contacts individuels ont régulièrement lieu. Un groupe partenariat créé par
le CD11, constitué de référents et des acteurs du PDI, assure une
présentation d’actions et de nouveaux outils à mobiliser dans le cadre du
RSA.
Concernant les contrats d’engageme
nts réciproques (CER) des
bénéficiaires, les éléments sont saisis par les intervenants sociaux de la
CAF ou de la MSA sur le logiciel spécifique SOLIS mis à disposition par
le département de l’Aude. Cette saisie permet l’édition du contrat à faire
signer au bénéficiaire avant transmission par courrier papier au
département.
Les échanges à partir des différents systèmes d’informations
sont donc multiples, ce qui garantit un socle d’informations diversifiées et
pertinentes.
Cela étant, les échanges d’informa
tions seraient plus efficaces si les
systèmes d’information de chaque partenaire étaient complets, mais aussi
intégralement et parfaitement renseignés. Dans les faits, il apparait que les
systèmes d’information du département de l’Aude et ceux de Pôle empl
oi
pourraient voir leurs contenus enrichis ce qui limite l’usage qui pourrait en
être fait.
Ainsi, l’analyse d’un échantillon de 250 contrats d’engagement
s
réciproques montre une exploitation parfois partielle de l’application du
département, SOLIS, dédiée à la création et au suivi de ces contrats révèle,
tous les champs disponibles n’étant pas renseignés. Cela réduit
sensiblement l’intérêt de la base constituée, alors même que l’application
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE DÉPARTEMEN
T DE L’AUDE
21
bien construite pourrait permettre de disposer d’une vision complète de la
situation du bénéficiaire, à la condition que l’ensemble des données
recueillies y soit versé.
Par ailleurs, courant 2017, la comptabilité analytique de Pôle emploi
a fait l’objet d’une évolution majeure par l’introduction dans l’applicatif
utilisé, d’un axe modalité de suivi et d’accompagnement. Cet axe permet
de valoriser avec précision la dépense
de l’accompagnement par
la CMSA
(suivi, guidé, renforcé, accompagnement global, accompagnement intensif
des jeunes), en distinguant notamment la
masse salariale, l’environnement
de la masse salariale (charges liées aux locaux et charges de
fonctionnement), mais aussi les dépenses d’intervention constitué
es des
prestations, aides au développement des compétences et aides à la mobilité
bénéficiant aux demandeurs d’emploi.
Pourtant le module ne permet toujours pas de restituer directement
les dépenses
d’accompagnement par typologie d’allocataire, comme par
e
xemple ceux concernant les bénéficiaires du RSA. De fait, l’approche
métier n’est pas construite par allocataire, et ne permet donc pas de calculer
la charge induite par
l’accompagnement pour les seuls bénéficiaires du
RSA. Le montant dépensé pour ces derniers reste estimatif et proratisé, en
rapportant le poids des bénéficiaires du RSA à celui de l’ensemble des
demandeurs d’emplois.
4 -
Les doutes suscités par l’expérimentation de la recentralisation
Au travers de plusieurs requêtes (non contentieuses) adressées au
Gouvernement, le département de l’Aude a contesté en 2020 la
compensation financière du dispositif RSA par l’État (allocation et
accompagnement). Par suite, un arrêté de constatation des charges a été
notifié à la collectivité. Mais cet arrêté ne porte cependant que sur un seul
exercice (2018). Pour autant, la présidente du conseil départemental a
indiqué que le département de l’Aude n’affiche à ce stade aucune volonté
de recentralisation du dispositif.
Au contraire, l’expérimentation en cours susc
iterait plusieurs
inquiétudes.
D’une part le département rappelle son attachement et sa vocation,
réaffirmée par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République (NOTRé), de promotion des solidarités et de
la cohésion terr
itoriale. Il s’agit effectivement, en volume, de plus de la
moitié de ses compétences dont les prestations légales d’aide sociale et la
RSA font partie.
COUR DES COMPTES
22
D’autre part, le litige pendant sur l’effectivité et surtout le niveau
de
la dépense restant à la charge de la collectivité départementale déduction
faite des financements spécifique (voir ci-après), pose la question des
modalités financières d’un « retour à l’État » du dispositif. Le département
fait part de ses craintes dès lors qu’un transfert de compét
ence
s’accompagnerait d’un transfert des ressources correspondantes. Le
département devrait dans cette hypothèse, verser à l’État une contribution
annuelle prélevée sur les financements non spécifiquement dédiés au RSA.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE DÉPARTEMEN
T DE L’AUDE
23
______________________ CONCLUSION ______________________
Le département de l’Aude est un territoire au contexte économique
et social difficile. Le niveau de vie comme le taux de pauvreté de ses
habitants apparaissent plus dégradés qu’au niveau national. L’Aude figure
au nombre des départements français qui ont la plus grande proportion de
bénéficiaires du RSA au sein de leur population.
Afin de répondre aux besoins, la collectivité départementale a
défini des orientations stratégiques en matière d’insertion sociale et
professionnelle, dans le cadre d’une démarche associant l’ensemble des
partenaires nationaux et locaux. Un schéma unique des solidarités englobe
l’ensemble des politiques sociales départementales.
Les modalités de mise en œuvre des orientations stratégiques du
département sont précisées dans
le pacte territorial d’insertion, qui se
décline en actions partagées avec l’ensemble de ses partenaires.
Ces actions nombreuses et diverses en faveur des bénéficiaires du
RSA, visent notamment à inscrire les allocataires dans un parcours
d’emploi, au maintien du lien social et à l’accès au logement. Il est
toutefois difficile de distinguer la part dont bénéficient expressément les
allocataires du RSA dans ces actions, dont certaines relèvent de stratégies
nationales et d’autres locales.
Chapitre II
La dépense engagée au titre du RSA et
son financement
I -
La population couverte par le RSA
A -
Un nombre de bénéficiaires du RSA qui connait
une inflexion à la baisse entre 2016 et 2019
Fin 2018, les allocataires du RSA représentaient 4,2 % de la population
française âgée de 15 à 69 ans
1
. Leur répartition entre les départements confirme
le lien étroit entre la perception
d’un minimum social d’insertion et le
chômage. Le coefficient de corrélation entre la part d’allocataires du RSA dans
la population d’un département et le taux de chômage s’établit ainsi à 0,95 en
France (hors Mayotte). Sur le territoire métropolitain, le
taux d’allocataires du
RSA est supérieur à la moyenne (3,9 %) dans quasiment tous les départements
où le taux de chômage dépasse 9 %.
Le département de l’Aude, avec un taux de chômage à 1
1 % à fin
2019, n’échappe pas à ce constat, à l’instar d’autres dép
artements du
pourtour méditerranéen (Gard, Pyrénées-Orientales, Bouches-du-Rhône),
de plusieurs départements du Nord (Nord, Pas-de-Calais, Ardennes) ou
encore de la Seine-Saint-Denis. Le nombre de personnes couvertes
2
par le
RSA dans l’Aude représentait ai
nsi plus de 8,5 % de la population audoise.
1
Source : Panorama de la Drees
Minima sociaux et prestations sociales
Edition
2020.
2
Adultes et enfants membres du foyer allocataire ayant un droit versable au RSA.
COUR DES COMPTES
26
Le nombre de foyers couverts dans le département de l’Aude a
augmenté de plus de 25 %, entre 2009 et 2019, augmentation moins rapide
cependant que la moyenne métropolitaine (+ 30 %). Par ailleurs, une
inflexion à la baisse (- 9 %) était perceptible depuis 2016.
Graphique n° 1 :
évolution des foyers bénéficiaires du RSA
Source : D
épartement de l’Aude
Au seul regard du RSA « socle », le n
ombre d’allocataires a
diminué, mais dans une proportion de 5,1 % entre 2016 et 2019. Une baisse
du nombre de personnes couvertes a été par ailleurs constatée, dans des
proportions plus importantes (-7,1 %).
Cette évolution du nombre d’allocataires devrait influer sur les
moyens mis en œuvre au sein du départe
ment (en propre par la collectivité
ou par voie de délégation), ou sur ceux des principaux opérateurs, tels que
la CAF et Pôle emploi
3
.
B -
Les premiers effets mesurés de la crise de la covid
Les effets de la crise covid se sont fait sentir dès le premier semestre
2020.
3
La MSA ne représente pas plus de 3% des foyers allocataires du RSA.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
27
Tableau n° 1 :
évolution nombre de bénéficiaires
Source : Elisa CNAF et stat MSA
Selon les données mensuelles de la direction de la recherche, des
études, de l'évaluation et des statistiques (Drees), à fin décembre 2020, le
nombre de foyers bénéficiaires du RSA est de 16 960. Ce qui, sur la seule
année 2020, traduit une augmentation de 4,5 %.
1 -
La prolongation des droits au RSA jusqu’au
12 septembre 2020 sans réexamen des dossiers
Les mesures conservatoires de l’ordonnance de mars 2020
sur le
report de la déclaration trimestrielle de ressources (D) et la prorogation des
titres de séjour en cours de renouvellement ont eu pour effet, en mars et
avril, le maintien de 560 droits sur les 1 587 dossiers CAF analysés pour
absence de DTR
(source CAF)
.
De mars à juin, le service Accès à l’allocation et aux parcours
d’insertion (AAPI) du département a maintenu ou ouvert 403 droits
travailleurs non-salariés (TNS, maintien de droit au séjour et levées de
sanction suite à contrôle et équipe pluridisciplinaire).
COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 2 :
reprise du droit et sanctions non appliquées
Source
: Département de l’Aude
2 -
Les personnes basculant de la PPA vers le RSA
Les bénéficiaires de la p
rime d’activité (PPA) ont basculé vers le
RSA en raison de l’arrêt du leur travail et dès lors qu’elles n’avaient pas
forcément accès aux indemnités de Pôle emploi.
Ainsi 311 foyers qui
percevaient le RSA et la PPA en février sont passés au RSA sans PPA (soit
droit suspendu, soit absence de droit) en mars 2020 (données Elisa).
Les données du tableau ci-après démontrent le caractère saisonnier
de l’accès à l’emploi des bénéficiaires du RSA, qui pourrait être remis en
cause par les effets de la pandémie en 2020. Elles démontrent également
«
l’effet amortisseur
» joué par le RSA pour les personnes dont l’activité
est temporairement ralentie voire arrêtée.
Tableau n° 3 :
personnes basculant de la PPA vers le RSA
Source : ELISA/CAF
Des évolutions étaient attendues à compter de septembre : plus de
nouveaux entrants venant s’ajouter à la diminution du nombre de sorties du
RSA et une augmentation du nombre de personnes bénéficiaires du RSA
percevant une allocation à taux plein.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
29
3 -
Une hausse des nouveaux entrants
Le nombre de nouveaux entrants avec obligation d’insertion marque
une hausse certaine entre 2019 et 2020. Cette hausse est plus ou moins
marquée selon les territoires. Les premiers effets de la crise de la covid
sont, en la matière, indéniables.
Tableau n° 4 :
nouveaux entrants RSA en 2019 et 2020
Source Solis/BI4
Tableau n° 5 :
évolution mensuelle des nouveaux entrants RSA en 2020
Source Solis/BI4
4 -
Le nombre des bénéficiaires avec obligation d’insertion
Tableau n° 6 :
nombre de
bénéficiaires avec obligation d’insertion
Source : Elisa CAF
COUR DES COMPTES
30
L’augmentation du nombre de personnes à suivre a généré un
surcroit de charge pour les structures assurant un accompagnement, dont le
service social départemental.
Une attention particulière a été portée par le département (service
d’accès à l’allocation et au parcours d’insertion et service insertion) à
l’évolution des profils des nouveaux entrants
: les priorités d’insertio
n ont
été identifiées ainsi que le type de référent pour cibler le niveau
d’accompagnement et les actions à proposer.
Une évolution est attendue avec l’arrivée dans le dispositif de
personnes privées d’emploi en raison des conséquences économiques de la
p
andémie. L’enjeu de l’accompagnement pour ces publics sera de
maintenir une dynamique d’insertion professionnelle, dans l’attente d’une
reprise économique leur permettant de retrouver un emploi classique.
Par ailleurs, au titre du futur PDI, il est envisagé de construire des
parcours pour faciliter l’accès aux emplois en tension et non délocalisables,
tels que les emplois de services à domicile.
5 -
Les conséquences financières
L’impact financier s’observe, pour la première période de l’année
2020
4
, sur le mont
ant des dépenses d’allocation RSA et sur les dépenses de
lutte contre la précarité financière. L’impact sur
la charge supportée au titre
de
l’accompagnement des bénéficiaires n’est pas encore évalué à ce stade
mais il devrait connaitre une augmentation liée au nombre de diagnostics à
réaliser pour les nouveaux entrants.
Tableau n° 7 :
l
e montant des dépenses d’allocations de RSA
Source : département
*allocation CAF seulement ;MSA non reçue
4
Ces éléments m
ériteraient d’être mis à jour pour la totalité de l’année 2020.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
31
a)
Impact sur les dépenses de lutte contre la précarité financière
La baisse des
revenus d’activité des bénéficiaires du RSA, en raison
de la diminution de l’offre d’emploi accessible, et l’augmentation du
nombre de bénéficiaires du RSA, ont un impact non encore précisément
quantifié sur le nombre de demandes d’aides financières
:
aup
rès du Fonds unique logement, à partir du mois d’aout, la fin de la
trêve hivernale en juillet s’étant traduite par une augmentation des
demandes (paiement des factures d’énergie et des dettes de loyer),
auprès du Fonds d’action sociale territoriale, pour l’octroi d’aides
couvrant les besoins primaires des familles.
Pour anticiper ces dépenses, l’inscription de crédits supplémentaires
a été proposée lors de la décision modificative n°1 du budget 2020 du
département :
+ 2 000
000 € pour l’allocation de RSA
;
+ 290
000 € pour le Fonds unique logement
;
+ 300
000 € pour le Fonds d’action sociale territoriale.
II -
Les moyens mis en œuvre et le
s dépenses
liées au dispositif
A -
La coexistence de plusieurs allocations et prestations
Le revenu de solidarité active est une allocation souvent complétée,
au regard de la situation du foyer, par un ensemble d’allocations, primes et
droits connexes. L’ensemble porte les ressources du foyer à un minimum
garanti. Parmi les compléments, on relèvera particulièrement la prime
d’activi
5
, les aides au logement
6
, ainsi que toutes les aides aux natures
diverses qui tentent de soutenir les bénéficiaires et d’éviter toute forme
«
d’exclusion économique et sociale
».
Conformément aux dispositions de l’article L. 262
-27 du code de
l’action sociale et des familles, l’allocataire du RSA a également droit à un
accompagnement
visant
à
l’aider
dans
sa
démarche
d’insertion
professionnelle ou sociale.
5
La prime d’activité a remplacé, le 1
er
janvier 2016, le RSA « activité » et la prime pour
l’emploi.
Elle complète le revenu mensuel de travailleurs aux ressources modestes.
6
En vue d’un accès ou d’un maintien au logement.
COUR DES COMPTES
32
Les éléments qui suivent présentent les dépenses générés par le
dispositif du RSA dans sa globalité, incluant celles correspondant au
versement des allocations aux bénéficiaires du RSA à proprement parler,
mais aussi celles liées à leur accompagnement et à la gestion de ces
allocations et des prestations
7
.
1 -
Une hausse continue des allocations versées au titre du RSA,
malgré un nombre de foyers bénéficiaires qui baisse
Les dépenses d’allocation du RSA facturées au département de
l’Aude par les organismes payeurs, à savoir la CAF et la MSA,
comprennent le RSA socle et le RSA majoré. Les recouvrements d’ind
us
viennent en déduction des montants versés par le département.
Comme le montre le tableau ci-dessous entre 2009 et 2019, les
allocations versées au titre du RSA ont augmenté entre 2009 et 2019 de
près de 56 %. Fin 2019, rapportée au nombre d’allocataires
, cela représente
une allocation mensuelle moyenne versée de 514,74 € par allocataire.
Tableau n° 8 :
dépenses globales RSA du
département de l’Aude
2009-2019
en M
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Dépenses nettes
RSA
(+ RMI 2009-10)
61,7
62,3
73,9
71,6
78,1
85,9
92,1
94,3
95,4
96,3
96,3
Source : Département
Sur cinq ans, de 2014 à 2019, la seule allocation RSA-socle financée
par le département a augmenté de 12 %, passant de 86
M€ à 96,4
M€.
L’effectif bénéficiant du dispositif a
progressé dans les mêmes proportions
(+12,7 %), passant de 13 818 à 15 584 allocataires. Au niveau national, ces
hausses sont légèrement supérieures en regard du montant d’allocation
versée (+ 13,2
%), mais nettement inférieures en nombre d’allocataires
(moins de 1 %).
7
La gestion de l’allocation
s’entend comme l’ensemble des compétences liées à
l’instruction, au calcul et à l’ouverture du droit, à la gestion des indus et des contentieux
.
La
gestion des prestations départementales s’entend
comme la masse salariale des
agents dédiés aux missions de conception, de suivi et de mise en paiement des actions
d’insertion et d’emploi
.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
33
Au-
delà de l’impact des augmentations évoquées ci
-avant du
nombre d’allocataires du RSA
-socle, plusieurs facteurs ont contribué à
l’augmentation
des dépenses au titre de
l’allocation
:
Les revalorisations annuelles décidées par l’État ont co
ntribué à une
augmentation non maîtrisable localement des crédits d’allocation.
Depuis l’automne 2015, les prestations et minima sociaux sont
revalorisés au 1
er
avril de chaque année. Les revalorisations s’effectuent
désormais sur la base de l’inflation co
nstatée sur les douze derniers mois
(de janvier à janvier). Le montant du RSA a été revalorisé comme suit :
-
1
er
avril 2017 : + 0,3 %
-
1
er
avril 2018 : + 1 %
-
1
er
avril 2019 : + 1,6 %
Dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté qui prévoyait une
augmentation du RSA de 10 % en 5 ans, de 2013 à 2017, une revalorisation
supplémentaire de 2 %
du montant de l’allocation est intervenue au 1
er
septembre de chaque année. La dernière revalorisation de 1,62 % du
montant du RSA est intervenue au 1
er
septembre 2017.
La prestation a ainsi été augmentée de 10 % sur cinq ans, en plus de
l’inflation (soit un total de + 14 % de 2013 à 2018).
Depuis la mise en place du RSA, la hausse est de 23,1 %, le montant
du RSA pour une personne seule s’élève désormais à 559,74 € en avril
2019 contre 454,63 € à l’origine.
L’ancienneté des allocataires dans le dispositif est également facteur de
dépenses supplémentaires.
En 2019, 52 %
des foyers étaient dans le dispositif depuis 49 mois
et plus (49 % en 2016). La moyenne nationale est de 46 % (44 % en 2016).
Or le montant moyen versé augmente au fur et à mesure de l’ancienneté
dans le dispositif : 495
€ pour une ancienneté inférieure à trois mois, 564
pour une ancienneté supérieure à dix ans. Il convient de noter, au surplus,
que 4 991 bénéficiaires ont eu une ouverture de droit avant juin 2009 (30 %
des bénéficiaires de RSA étaient déjà dans le dispositif du RMI, la
moyenne nationale est de 19 %).
COUR DES COMPTES
34
Graphique n° 2 :
ancienneté des foyers bénéficiaires du RSA - 2019
Source : CAF, bilan RSA 2019
La part élevée du RSA majoré
Enfin le niveau des allocations versées est aggravé dans l’Aude, par
la structure des foyers allocataires. Sur l’ensemble des allocations versées
en 2019, la part du RSA majoré représentait dans ce département près de
12,7 % contre 12,5 %
à l’échelle des départements métropolitains
8
. S’en
suit un montant moyen versé pour les bénéficiaires du département de
493
en 2019 (473
€ en 2016), légèrement supérieur au montant national
moyen de 491
(466
€ en 2016).
Dans ces conditions, malgré une l’inflexion à la baisse du nombre
d’allocataires, le poids du RSA dans le département de l’Aude représente
encore en 2019 près de 60 % des allocations individuelles de solidarité
(AIS)
9
, contre un peu plus de la moitié en France métropolitaine.
8
Calcul juridictions financières, source Cnaf/CAF « effectifs des foyers bénéficiaires
du RSA ou de la PPA au titre du dernier mois du trimestre par département de gestion »
(base FR6).
9
Elles comprennent, outre le RSA, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la
prestation de compensation du handicap (PCH).
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
35
2 -
Le poids des autres prestations
a)
La prime d’activité
La prime d’activité est un complément de revenu qui bénéficie aux
travailleurs ayant des revenus modestes. Elle a été introduite en janvier
2016 en remplacement du RSA « activité » et
de la prime pour l’emploi.
Elle a connu une montée en charge très rapide dès sa première année et une
progression constante depuis. Les mesures annoncées en conséquence de
la crise sociale en 2018 ont abouti à une forte augmentation du nombre de
foyers bé
néficiaires de la prime d’activité. En décembre 2019, l’Aude
comptait 28 401 foyers bénéficiaires.
L’évolution des deux dispositifs est fonction des ressources perçues
par le foyer.
À ce titre, le nombre de bénéficiaires de la prime d’activité est un
indicateur de contexte observé par le département.
Graphique n° 3 :
foyers bénéficiaires
RSA, prime d’activité
et demandeur d’emploi fin de mois catégorie
A, B, C
Source
: Département de l’Aude
COUR DES COMPTES
36
En 2019, 22,6 % des allocataires du RSA ont perçu une prime
d’activité (3
569 allocataires). Ils représentent 12,4 % des bénéficiaires de
la prime. Cette part est comparable à la moyenne nationale.
Ces ratios sont cohérents avec les spécificités de l’emploi dans
l’Aud
e, à savoir des emplois saisonniers et de faibles niveaux de
qualification.
Tableau n° 9 :
a
llocataires du RSA et de la prime d’activité
de 2016 à 2019
2016
2017
2018
2019
2016-2019
RSA seul (a)
13 120
12 918
12 675
12 200
- 7 %
RSA et Prime d’Activité (b)
3 254
3 552
3 390
3 569
10 %
Prime pour l’activité seule (c)
14 882
16 026
17 755
25 144
59 %
Total prime d’activité (b) +
(c)=(d)
18 136
19 378
21 145
28 713
58 %
Total Aude (a)+(b)+(c)
31 256
32 296
33 820
40 913
31 %
Part des BRSA qui perçoivent
PA (b)/(d)
19,9 %
20,6 %
21,1 %
22,6 %
19,9 %
Part des BRSA qui perçoivent
PA en France métropolitaine
19,5 %
20,2 %
21,1 %
22,5 %
19,5 %
Source : CNAF (Base FR6)
Le montant mensuel moyen de la prime d’activité perçue par un
allocataire du RSA augmente sur la période 2016-2019 pour atteindre
140,96 €
10
en 2019, et dépasser le quart (27 %
) de l’allocation moyenne
RSA versée (514,74 €).
Tableau n° 10 :
p
rime d’activité (PA) versée aux allocataires du RSA
dans l’Aude
Source : CNAF (base FR6)
10
6 037 177 de PPA versée à 3 569 allocataires RSA. Source CAF Aude + CNAF base FR6.
2016
2017
2018
2019
2016-2019
RSA et Prime d'activité (b)
3254
3352
3390
3569
10%
Prime d'activité versable aux bénéficiaires du RSA
5 237 160
5 467 158
5 575 757
6 037 178
15%
PA mensuelle moyenne par bénéficiaire du RSA
134
136
137
141
5%
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
37
b)
Les aides au logement
Les aides au logement sont perçues par 49 % des allocataires du
RSA (7 641 en 2019
11
). Le montant moyen mensuel des aides au logement
représente près de 72 % (415,20
€) du montant de l’allocation moyenne de
RSA en 2019. Cette proportion a eu tendance à diminuer entre 2016 et
2019 : elle était de 86 % en 2016.
Tableau n° 11 :
allocations versées par la CAF aux allocataires
du RSA dans l’Aude
Année
Montants versés par la CAF aux bénéficiaires du RSA
Montant AF
Montant logement
(APL, ALF, ALS)
Montant toutes prestations
confondues
2014
13 804 646,13
48 517 310,74
186 931 597,00
2015
14 676 821,61
50 917 493,38
197 637 865,00
2016
11 885 775,87
42 024 937,80
174 503 538,00
2017
11 841 658,13
41 514 094,00
178 125 761,00
2018
12 149 377,42
38 985 678,82
177 053 472,00
2019
12 348 695,31
38 071 329,58
177 143 579,00
Source : CAF
de l’
Aude
Les allocations (RSA, prime d’activité, et aides au logement)
versées aux bénéficiaires du RSA de l’Aude s’élèvent au total à 140,37
M€
en 2019, le RSA représentant 69 % de ce total.
Les allocations logement versées ont diminué sur la période en
examen Il est difficile d’en projeter l’évolution, mais il est probable que la
tendance générale suivra vraisemblablement celle du RSA versé.
B -
Les autres droits connexes, difficiles à circonscrire
Les allocataires du RSA bénéficient de droits connexes locaux, dont
les acteurs ou promoteurs sont nombreux. Ils sont difficiles à dénombrer.
Seuls les dispositifs financés par la CAF de l’Aude ont pu être recensés
(par nature et en montant).
11
Selon indicateurs Cnaf (base FR6).
COUR DES COMPTES
38
Les montants versés aux familles allocataires du département de
l’Aude sur les Fonds d’action sociale de la CAF sont les montants totaux
versés. Les montants versés aux seuls bénéficiaires du RSA ne sont pas
aisément identifiables.
Tableau n° 12 :
prestations connexes versées
par la CAF de l’Aude
Source : CAF
de l’
Aude
Tableau n° 13 :
répartition par bénéficiaires / Prestations connexes
versées par la CAF de l’Aude
Source : CAF de l’Aude
Les bénéficiaires du RSA représentent environ 63,3 % des bénéficiaires
des prestations connexes vers
ées par la CAF, ce qui permet d’estimer pour
2019 le montant des prestations ainsi allouées à près de 850 000
€.
AIDES
Nb de dossiers bénéficiaires
Nb de dossiers RSA bénéficiaires
%
Aide aux séjours enfants
575
292
50,78%
Séjour vacances famille
458
238
51,97%
Aide aux vacances sociale
106
65
61,32%
Accompagnement des familles par un IS
160
107
66,88%
Aide à la formation BAFA CAF
2
1
50,00%
Aide à la formation BAFA CNAF
56
9
16,07%
Prime à l'installation des assistants maternels
25
3
12,00%
Prêt d'équipement
1264
960
75,95%
Total général
2646
1675
2019
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
39
C -
Les dépenses liées à l’accompagnement
et à la gestion du RSA
Dans le cadre du PDI et de l’observatoire départemental des
solidarités), le département et ses partenaires agissent en faveur :
du maintien et du renforcement du lien social sur les territoires, tout
particulièrement sur les territoires périurbains, dont l’accroissement et le
renouvellement des populations fragilisent la cohésion du tissu social, et
sur les territoires ruraux qui accueillent des populations de plus en plus
modestes et isolées ;
de la fluidification des parcours résidentiels et d’un meilleur équilibre
social de l’offre de logement, premier facteur de mixité au s
ein des
territoires ;
du dépassement des modèles « classiques » de prise en charge des
populations les plus fragiles, afin de travailler plus fortement sur les
facteurs d’autonomie et de développement des personnes.
Pour répondre à ces enjeux, le département mobilise en faveur des
bénéficiaires du RSA qui n’en sont d’ailleurs toujours pas les destinataires
exclusifs, un ensemble de dispositifs.
Actions du PDI:
accueillir et accompagner les personnes tout au long du parcours ;
aider les bénéficiaires à consolider leur insertion sociale et professionnelle ;
les accompagner dans le règlement des difficultés périphériques à l’insertion
susceptibles de compromettre la réussite du parcours ;
préparer à l’emploi
;
faciliter
l’accès à l’emploi et sa pérennisation.
Actions hors PDI:
faciliter l’accès aux biens de 1ère nécessité, lutter contre la précarité
financière ;
adapter l’offre d’accompagnement à la gestion budgétaire à l’évolution des
besoins ;
faciliter l’acc
ès aux droits ;
lutter contre les exclusions par et dans le logement ;
réduire les inégalités sociales d’accès aux soins
;
faciliter les déplacements des audois ;
COUR DES COMPTES
40
soutenir la fonction parentale ;
accompagner l’insertion des jeunes en difficulté.
La mise en œuvre de ces actions génère des dépenses.
Les dépenses
liées à l’accompa
gnement progressent :
-
Entre 2017 et 2019 de 4,7 % pour ce qui concerne les dépenses de
masse salariale (total département de l’Aude et ensemble de
s
partenaires et prestataires). Ce pourcentage serait porté à 7,2 % entre
2014 et 2019, en extrapolant le niveau des dépenses salariales de Pôle
Emploi aux années 2014 à 2016, estimées par le département de
l’Aude à 2,2 M€ par an
;
-
de près de 56 % pour ce qui est des prestations à proprement parler
(même périmètre).
Tableau n° 14 :
les dépenses liées à
l’accompagnement –
masse
salariale travailleurs sociaux et conseillers
En M€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Financeur
s
Masse salariale
département
4,5
4,6
4,9
5
5
5
Département
Masse salariale CAF
0,08
0,08
0,09
0,09
0,1
0,1
CAF
Masse salariale caisse
MSA
0,07
0,07
0,07
0,07
0,07
0,07
Caisse MSA
Masse salariale
organismes délégataires
1,5
1,5
1,5
1,2
1,4
1,5
Département
Masse salariale Pôle
emploi
2,1
2,1
2,2
Pôle Emploi
Total
6,1
6,3
6,5
8,5
8,7
8,9
Source :
Juridictions financières d’après données CD11, CAF 11 et PE Aude
-Ariège
Tableau n° 15 :
dépenses liées à
l’accompagnement –
Hors masse
salariale travailleurs sociaux et conseillers
En M€
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Financeur
s
Prestations mobilisées
par le département
6
7,1
7,5
8,1
8,3
8,1
Département
Prestations mobilisées
par la CAF
1
1
1,1
1
0,7
0,8
CAF
Prestations mobilisées
par Pôle emploi
1,8
1,3
1,9
Pôle Emploi
Total
7
8,1
8,6
10,9
10,3
10,8
Sources :
Juridictions financières d’après données CD11, CAF 11 et PE Aude
-Ariège
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
41
Les prestations d’accompagnement, par leur volume et leur montant,
traduisent le foisonnement des dispositifs associés. Les dépenses de
personnel appellent quelques interrogations.
L
es moyens alloués en matière d’accompagnement sont, selon Pôle
emploi et la CAF, stables entre 2016 et 2019 (respectivement 35 agents en
ETP et 1,6 agents en ETP).
Les dépenses relatives aux personnels départemental affecté sur des
missions relatives à l’
accompagnement connaissent en revanche une
évolution à la hausse notable (+ 17 %).
Selon le département, le nombre d’agent retenu pour la
détermination
de la masse salariale dédiée à l’accompagnement c
orrespond
à l’ensemble des assistants sociaux des unit
és accompagnement prévention
des CMS. Ils ne consacreraient pas l’intégralité de leur temps de travail au
suivi des bénéficiaires du RSA. Au 31 décembre 2019, 75,8 ETP
pourraient, toujours selon le département, être considérés comme
accompagnant des bénéficiaires du RSA sur une partie de leur temps de
travail. La même situation serait observable pour les années précédentes
même si elle n’a pu être documentée.
Ces informations, également fournies
par le département, restent difficilement vérifiables. Elles traduisent dans
tous les cas les difficultés pour estimer le coût réel de l’accompagnement,
notamment dans sa composante masse salariale qui y contribue pour près
de 50 %.
A contrario
, les dépenses de gestion du dispositif (hors personnel)
sont contenues. On observe même une baisse entre 2016 et 2019 de près de
9 %. Cela parait cohérent avec la diminution du nombre de foyers
bénéficiaires, qui diminue exactement dans les mêmes proportions.
COUR DES COMPTES
42
Tableau n° 16 :
dépenses de gestion du dispositif
Sources
: Juridictions financières d’après données CD11, CAF 11 et
MSA
III -
Les modalités de financement
de ces politiques
A -
Une allocation qui n’a jamais été financée
intégralement par des ressources dédiées
Pour financer spécifiquement le RSA, l’
État a attribué au
département une fraction de la taxe intérieure sur la consommation des
produits énergétiques (TICPE), anciennement taxe intérieure sur les
produits pétroliers (TIPP), soit pour l’Aude 49,9 M€ par an depuis 2015.
Les départements bénéficient également du versement du fonds de
mobilisation départemental pour l’insertion (FMDI) qui s’élevait à 4,8 M€
en 2019.
À
l’origine en 2003, l’affectation d’une fraction de TIPP (taxe
intérieure sur les produits pétroliers) au département devait combler le
transfert de compétence de gestion de l’allocation RMI.
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Financeur
Coût des moyens humains dédiés à la gestion des prestations par
le conseil départemental (y)
252 547
244 798
259 249
336 895
359 600
341 188
Conseil départemental
Autres dépenses de gestion du conseil départemental (z)
216 235
215 307
211 721
217 316
213 081
216 360
Conseil départemental
Pour information : créances admises en non valeur, titres
annulés, remises gracieuses
97 523
475 519
280 933
217 559
103 406
142 505
Conseil départemental
Pour information : contentieux
(emplois dédiés et coût des
procédures, notamment les frais d’avocats)
Conseil départemental
Total autres aides accompagnement (y+z) = [F]
468 782
460 105
470 970
554 211
572 681
557 548
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Financeur
Coût de gestion pour la CAF (aa)
ND
ND
2 900 749
2 783 506
2 511 124
2 500 000
CAF
Coût de gestion pour la MSA (ab)
ND
ND
87 022
83 505
75 334
75 000
MSA
Total autres dépenses gestion (aa+ab) = [G]
ND
ND
2 987 771
2 867 011
2 586 458
2 575 000
TOTAL GESTION (F+G) = [H]
ND
ND
3 458 741
3 421 222
3 159 139
3 132 548
Montant des
dépenses de gestion des autres acteurs
Montant des dépenses de gestion du conseil départemental
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
43
Au regard du tableau ci-dessous, le taux de couverture de la dépense
par la seule fraction de TIPP devenue TICPE n’a cessé de baisser. Il est
passé de 73 % en 2009 à 64 % en 2019.
La mise en place du fonds de modernisation des dépenses
d’insertion (FMDI) en 2006, instauré à l’époque pour compenser environ
la moitié
de l’écart entre la dépense d’allocation et le financement
spécifique pesant sur les finances départementales, améliorait encore de 11
points le taux de couverture précité offert par la seule TICPE.
Il ne
l’améliore plus que de six points en 2019.
Tableau n° 17 :
c
ompensation RSA au moyen de ressources de l’
État
uniquement
Compensation des dépenses de RSA
En Md
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dépenses RSA
(+RMI pour 2009-
2010)
A
= Dépenses brutes -
inclus
61 639 62 328 73 900 71 601 78 143 85 913 92 137 94 349 95 378 96 272 96 262 99 920
Dépenses
d’accompagnement
-
B
12 090 13 500 13 988 14 474 14 865 14 819 14 413
Compensation au moyen des ressources de l’État uniquement
TIPP puis TICPE
au titre
du RSA - C
44 934 48 123 51 892 50 687 50 085 49 920 49 920 49 920 49 920 49 920 49 920 49 920
Fonds de
mobilisation
départementale pour
’insertion (FMDI)
-
D
6 897 7 816 4 158 5 914 4 910 4 789
4 910
4 973 4 973 4 982 4 811 4 516
Source
: Juridictions financières, d’après données
département
COUR DES COMPTES
44
Graphique n° 4 :
é
volution comparée de l’allocation versée
et du financement du RSA
Source : D
épartement de l’Aude
Cette insuffisante compensation a incité l’Etat, à mettre en œuvre
des dispositifs de soutien complémentaires au profit des départements.
C’est l’objet en particulier du dispositif de compensation péréquée au titre
des allocations individuelles de solidarité, mis en place en 2014 ; du fonds
exceptionnel de soutien instauré en 2015, prolongé en 2016 et 2017, et
transformé en 2018 en fonds de stabilisation. C’est enfin le cas du fonds de
solidarité des départements créé en 2014.
Ces différents dispositifs étant destinés au financement du reste à
charge
12
résultant de l’ensemble des allocations individuelles de solidarité
(AIS), une proratisation a été réalisée pour isoler la partie de ces dispositifs
de financement ne concernant que le RSA. Le choix méthodologique
retenu est de proratiser ces fonds à partir du seul ratio RSA/total des AIS,
quel que soit les mécanismes de calcul d’éligibilité propre à chacun de ces
fonds, qui intègrent parfois d’autres critères.
12
La notion de « reste à charge » est liée à l’histoire des allocations individuelles de
solidarité et aux difficultés qui résultent des mécanismes de financement mis en place
dans le cadre de leur décentralisation. Elle désigne la part de ces allocations qui ne sont
pas financées par ces mécanismes spécifiques et qui est, de fait, financée par les
départements sur leurs autres ressources propres. Après avoir intégré la part de TICPE
transférée (2004) et le FMDI (2006), le « reste à charge » a fait l’objet d’une première
définition législative par l’article 131 de la loi de finances rectificative pour 2016 pour
y intégrer les divers mécanismes mis en place à partir de 2014. Cette première définition
a été ajustée a posteriori par l’article 196 de la loi de finances pour 2020 afin d’y
intégrer, contre l’avis des départements, les ressources tirées du relèvement des taux
maximum d’impos
ition pesant sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO).
Aujourd’hui, la notion de « reste à charge » n’est donc pas consensuelle entre État et
départements, et son niveau dépend du périmètre des ressources prises en compte.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
45
Tableau n° 18 :
compensation RSA, autres ressources
Source
: Juridictions financières, d’après données du département de l’Aude
Au final, ces trois mécanismes complémentaires n’ont pas permis
de couvrir complètement la dépense restant à la charge du département qui
a continué d’augmenter, comme le montre le tableau ci
-dessus.
Entre 2014 et 2019, le taux de couverture de la dépense
RSA s’est
ainsi dégradé passant de 63 % à 59 %
. Seule l’année 2017 au cours de
laquelle la part « RSA activité » a été supprimée fait exception. Sur la
même période
dans le département de l’Aude, la dépense non couverte par
le financement spécifique a été multiplié par 1,3, la dépense de RSA par
1,2 et les recettes affectées à son financement par 1,05.
Le reste à charge sur ressources affectées (droit à compensation et
FMDI) n’a donc eu de cesse d’augmenter au fil des années, même si l’on
peut constater un
e stabilisation de l’écart sur les 2 dernières années. Il
représente en 2019, comme indiqué dans le graphique ci-
dessous, 41,5 M€,
soit 43,14 % des dépenses directes d
’allocation.
en M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dispositif de compensation péréquée
(DCP) au titre des allocations individuelles
de solidarité (AIS) créé en 2014 - E
8 524 588
8 836 802
9 247 077
9 612 248
9 961 182
10 488 127
10 586 648
Fonds exceptionnel de soutien en 2015
(article 70 LFR 2015),
en 2016 (article 131
LFR 2016) et en 2017 (article 95 LFR 2017)
Fonds de stabilisation en 2018 et 2019 (art
261 LFI 2019)
7 499 797
2 110 167
2 339 189
Fonds de solidarité des départements
(FSD) créé en 2014 - G
2 974 224
4 006 532
3 112 821
2 803 644
3 233 125
5 001 970
7 469 999
Clef de répartition correspond à la part du
RSA / AIS (en charge nette) en %
63,31%
64,96%
64,23%
62,34%
62,00%
60,14%
60,17%
Montant brut des ressources destinées aux trois AIS (PCH, APA et RSA) qui doivent être pondérées en fonction de la clef de répartition
Dispositif de compensation péréquée
(DCP) au titre des allocations individuelles
de solidarité (AIS) - E
5 396 882
5 740 809
5 939 794
5 992 102
6 175 890
6 307 516
6 369 665
Fonds exceptionnel de soutien en 2015
(article 70 LFR 2015),
en 2016 (article 131
LFR 2016) et en 2017 (article 95 LFR 2017)
Fonds de stabilisation en 2018 et 2019 (art
261 LFI 2019) -F
0
0
4 675 238
0
1 269 046
1 407 419
Taux de couverture (C+D+E+F)/(A+B)
84%
90%
76%
79%
70%
81%
77%
76%
81%
75%
77%
73%
Taux de couverture hors accompagnement
(C+D+E+F)/A
84%
90%
76%
79%
70%
70%
66%
64%
69%
63%
65%
62%
Charge nette (A+B-C-D-E-F)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
37 897 484
45 064 829
47 503 733
44 320 545
50 058 736
48 772 777
52 119 991
Charge nette hors accompagnement (A-C-
D-E-F)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
25 807 027
31 565 089
33 515 374
29 846 144
35 194 028
33 953 772
37 707 322
Fonds de solidarité des départements
(FSD) - G
1 882 969
2 602 835
1 999 498
1 747 741
2 004 523
3 008 164
4 494 472
Taux de couverture (C+D+E+F+G)/(A+B)
84%
90%
76%
79%
70%
63%
60%
58%
61%
57%
59%
58%
Taux de couverture hors accompagnement
(C+D+E+F+G)/A
84%
90%
76%
79%
70%
72%
69%
67%
71%
66%
68%
67%
Charge nette (A+B-C-D-E-F-G)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
36 014 515
42 461 994
45 504 235
42 572 804
48 054 212
45 764 613
47 625 520
Charge nette hors accompagnement (A-C-
D-E-F-G)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
23 924 058
28 962 254
31 515 876
28 098 403
33 189 504
30 945 608
33 212 851
Compensation totale (y compris sous forme de péréquation horizontale)
COUR DES COMPTES
46
Graphique n° 5 :
évolution du reste à charge RSA par rapport
aux ressources directement affectées
Source : D
épartement de l’Aude
Cette évolution des dépenses non couvertes par le financement
spécifique RSA
reste défavorable pour le département de l’Aude, même si
son évolution marginale semble se stabiliser globalement, contrairement à
d’autres départements de l’échantillon, notamment
la Seine-Saint-Denis ou
encore
La
Réunion
(départements
tous
deux
concernés
par
l’expérimentation de recentralisation)
:
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
47
Graphique n° 6 :
évolution du RAC RSA dans les départements
de l’échantillon
Source : C
our des comptes, d’après données DGCL
Rapporté à l’habitant
13
, ce la dépense restant à la seule charge du
département marque même une inflexion à la baisse à compter de 2018.
Cependant, ce ratio positionne le département de l’Aude dans une
configuration plus défavorable que la majorité des autres départements de
l’échantillon
.
13
Pour établir des comp
araisons à l’échelle de l’échantillon, le calcul du reste à charge
(RAC) RSA par habitant a été réalisé à partir des données collectées auprès de la DGCL.
COUR DES COMPTES
48
Graphique n° 7 :
évolution du RAC RSA par habitant
dans les départements
de l’échantillon
Source
: Cour des comptes, d’après DGCL
; les deux courbes avec données sont celles de la Seine-
Saint-Denis et celle pour la France entière
B -
L’impact sur l’équilibre des finances
du département
Depuis sa création, le dispositif du RSA se caractérise donc par un
sous-
financement structurel. Sous l’effet conjugué de financements dédiés
au RSA insuffisants et déconnectés du nombre effectif d’allocataires, de
financements qui servent également au financement des autres allocations
individuelles de solidarité (AIS), et malgré les abondements spécifiques
évoqués ci-
avant, la charge nette pour le département de l’Aude s’est
creusée depuis 2009, passant de 9,8 M€ à 45,7
M€. Le reste à charge par
habitant dans l’Aude est le deuxième le plus imp
or
tant de l’échantillon,
après La Réunion mais avant la Seine-Saint-Denis, département
emblématique.
Les divers fonds de soutien exceptionnels, lorsqu’ils étaient basés
sur des critères prenant en compte les dépenses restant à la charge de la
collectivité départementale, ainsi que les nouvelles ressources de la loi de
finances pour 2014 (transfert des frais de gestion de la taxe foncière sur le
propriétés bâties, augmentation du taux des droits de mutation à titre
onéreux - DMTO et fonds de solidarité) ou celles pour 2019 (fonds de
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
49
stabilisation des AIS), ont ponctuellement pu compléter les ressources
départementales face aux dépenses croissantes concernant le RSA.
Toutefois, ces ressources ne sont pas destinées au seul financement du
RSA. Elles ont pour vocation de compenser en partie le montant restant à
la charge du département au titre des trois allocations individuelles de
solidarité (RSA, APA et PCH), dont la charge sur les finances
départementales est importante sur la période.
Un calcul différent du reste à charge global du département pourrait à
ce propos être réalisé, en utilisant une autre clé de répartition des ressources
allouées au RSA et aux AIS qui serait le rapport entre le reste à charge RSA
et les reste à charge AIS totales, intitulé « méthode du reste à charge ».
Même si les résultats obtenus avec ce second mode de calcul ne font
varier globalement le montant restant à la charge du département que de
deux à trois points, ce mode de calcul met encore plus en évidence le sous-
financement du dispositif RSA à proprement parler :
Tableau n° 19 :
charge nette avec la « méthode du reste à charge »
RAC RSA = A
C (Montant allocation
« ressources affectées au RSA »)
RAC AIS = Total AIS
Recettes CNSA
Source
: Juridictions financières d’après données département de l’Aude
en M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Dépenses RSA (+RMI pour 2009-2010) - A
= Dépenses brutes - indus
61 638 850
62 328 065
73 899 747
71 600 662
78 142 852
85 913 161
92 136 901
94 348 933
95 377 554
96 271 996
96 261 611
Dépenses d'accompagnement - B
12 090 457
13 499 740
13 988 359
14 474 401
14 864 708
14 819 005
TIPP puis TICPE au titre du RSA - C
44 933 594
48 123 209
51 892 094
50 686 751
50 085 340
49 920 316
49 920 316
49 920 316
49 920 316
49 920 316
49 920 316
Fonds de mobilisation départementale
pour l'insertion (FMDI) - D
6 897 046
7 815 999
4 158 241
5 914 928
4 909 702
4 788 936
4 910 687
4 973 449
4 943 753
4 981 762
4 810 961
RAC RSA
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
31 203 909
37 305 898
39 455 168
40 513 484
41 369 917
41 530 334
RAC AIS
35 299 790
31 633 721
48 025 927
45 559 081
53 627 194
62 273 914
68 090 775
70 646 815
72 221 297
75 977 675
80 159 899
Part RAC RSA / RAC AIS
27,79%
20,20%
37,17%
32,92%
43,16%
50,11%
54,79%
55,85%
56,10%
54,45%
51,81%
Dispositif de compensation péréquée
(DCP) au titre des allocations individuelles
de solidarité (AIS) - E
4 271 459
4 841 549
5 164 351
5 392 117
5 423 873
5 433 832
Fonds exceptionnel de soutien en 2015
(article 70 LFR 2015),
en 2016 (article 131
LFR 2016) et en 2017 (article 95 LFR 2017)
Fonds de stabilisation en 2018 et 2019 (art
261 LFI 2019) -F
0
0
4 207 110
0
1 093 264
Taux de couverture (C+D+E+F)/(A+B)
84,09%
89,75%
75,85%
79,05%
70,38%
79,90%
75,88%
74,74%
79,68%
74,10%
75,22%
Taux de couverture hors accompagnement
(C+D+E+F)/A
84,09%
89,75%
75,85%
79,05%
70,38%
68,65%
64,77%
63,66%
67,59%
62,66%
63,64%
Charge nette (A+B-C-D-E-F)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
39 022 907
45 964 089
48 279 176
45 388 659
50 810 752
49 822 243
Charge nette hors accompagnement (A-C-
D-E-F)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
26 932 450
32 464 349
34 290 817
30 914 258
35 946 044
35 003 238
Fonds de solidarité des départements
(FSD) - G
1 490 310
2 195 118
1 738 463
1 572 741
1 760 440
2 591 489
Taux de couverture (C+D+E+F+G)/(A+B)
84,09%
89,75%
75,85%
79,05%
70,38%
61,70%
58,57%
57,04%
60,11%
55,86%
57,48%
Taux de couverture hors accompagnement
(C+D+E+F+G)/A
84,09%
89,75%
75,85%
79,05%
70,38%
70,39%
67,15%
65,50%
69,24%
64,49%
66,33%
Charge nette (A+B-C-D-E-F-G)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
37 532 598
43 768 971
46 540 713
43 815 918
49 050 313
47 230 754
Charge nette hors accompagnement (A-C-
D-E-F-G)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
25 442 141
30 269 231
32 552 354
29 341 517
34 185 605
32 411 749
Compensation des dépenses de RSA
Compensation au moyen des ressources de l'Etat uniquement
Compensation totale (y compris sous forme de péréquation horizontale)
COUR DES COMPTES
50
Dans ce contexte, le département de l’Aude tente de compenser les
augmentations de l’allocation, au moyen de deux leviers
:
-
une politique d’insertion visant à favoriser la sortie du dispositif des
personnes pouvant accéder à un emploi ou disposer d’autres
ressources ;
-
un programme de contrôle de la juste attribution du RSA (voir
infra
).
Toutefois, le financement des dépenses restant à la charge du
département concernant le RSA (et plus globalement les AIS), repose depuis
2009, et malgré une stabilisation sur les toutes dernières années, de plus en plus
sur la mobilisation des autres recettes de fonctionnement du département.
Tableau n° 20 :
part du RSA dans les produits de gestion
Source
: Cour des comptes d’après les données du département
Le département de l’Aude a toujours dénoncé cette situation car il
ne dispose pas de marge de manœuvre sur les ressources à partir desquelles
il
participe au financement des allocations de solidarité. Cela est d’autant
plus vrai que le revenu par habitant y est parmi les plus bas de France et
que ses recettes fiscales sont faibles, compte tenu de la situation
économique de son territoire.
en M€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dépenses RSA (+RMI pour 2009-2010) - A
= Dépenses brutes - indus
61 638 850
62 328 065
73 899 747
71 600 662
78 142 852
85 913 161
92 136 901
94 348 933
95 377 554
96 271 996
96 261 611
99 920 433
Dépenses d'accompagnement - B
12 090 457
13 499 740
13 988 359
14 474 401
14 864 708
14 819 005
14 412 669
TIPP puis TICPE au titre du RSA - C
44 933 594
48 123 209
51 892 094
50 686 751
50 085 340
49 920 316
49 920 316
49 920 316
49 920 316
49 920 316
49 920 316
49 920 316
Fonds de mobilisation départementale
pour l'insertion (FMDI) - D
6 897 046
7 815 999
4 158 241
5 914 928
4 909 702
4 788 936
4 910 687
4 973 449
4 943 753
4 981 762
4 810 961
4 515 711
RAC RSA
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
31 203 909
37 305 898
39 455 168
40 513 484
41 369 917
41 530 334
45 484 406
RAC AIS
35 299 790
31 633 721
48 025 927
45 559 081
53 627 194
62 273 914
68 090 775
70 646 815
72 221 297
75 977 675
80 159 899
87 672 962
Part RAC RSA / RAC AIS
27,79%
20,20%
37,17%
32,92%
43,16%
50,11%
54,79%
55,85%
56,10%
54,45%
51,81%
51,88%
Dispositif de compensation péréquée
(DCP) au titre des allocations individuelles
de solidarité (AIS) - E
4 271 459
4 841 549
5 164 351
5 392 117
5 423 873
5 433 832
5 492 314
Fonds exceptionnel de soutien en 2015
(article 70 LFR 2015),
en 2016 (article 131
LFR 2016) et en 2017 (article 95 LFR 2017)
Fonds de stabilisation en 2018 et 2019 (art
261 LFI 2019) -F
0
0
4 207 110
0
1 093 264
1 213 563
Taux de couverture (C+D+E+F)/(A+B)
84,09%
89,75%
75,85%
79,05%
70,38%
79,90%
75,88%
74,74%
79,68%
74,10%
75,22%
71,50%
Taux de couverture hors accompagnement
(C+D+E+F)/A
84,09%
89,75%
75,85%
79,05%
70,38%
68,65%
64,77%
63,66%
67,59%
62,66%
63,64%
61,19%
Charge nette (A+B-C-D-E-F)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
39 022 907
45 964 089
48 279 176
45 388 659
50 810 752
49 822 243
53 191 199
Charge nette hors accompagnement (A-C-
D-E-F)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
26 932 450
32 464 349
34 290 817
30 914 258
35 946 044
35 003 238
38 778 530
Fonds de solidarité des départements
(FSD) - G
1 490 310
2 195 118
1 738 463
1 572 741
1 760 440
2 591 489
3 875 408
Taux de couverture (C+D+E+F+G)/(A+B)
84,09%
89,75%
75,85%
79,05%
70,38%
61,70%
58,57%
57,04%
60,11%
55,86%
57,48%
56,87%
Taux de couverture hors accompagnement
(C+D+E+F+G)/A
84,09%
89,75%
75,85%
79,05%
70,38%
70,39%
67,15%
65,50%
69,24%
64,49%
66,33%
65,07%
Charge nette (A+B-C-D-E-F-G)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
37 532 598
43 768 971
46 540 713
43 815 918
49 050 313
47 230 754
49 315 791
Charge nette hors accompagnement (A-C-
D-E-F-G)
9 808 211
6 388 857
17 849 412
14 998 983
23 147 810
25 442 141
30 269 231
32 552 354
29 341 517
34 185 605
32 411 749
34 903 122
Compensation des dépenses de RSA
Compensation au moyen des ressources de l'Etat uniquement
Compensation totale (y compris sous forme de péréquation horizontale)
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
51
Comme les
autres départements il n’a pas de pouvoir de taux sur le
nouveau panier de ressources depuis 2020 à l’exception de la taxe foncière
sur la propriété bâtie. Toutefois pour cette dernière, la pauvreté du territoire
limite sa capacité réelle à augmenter les taux.
Ensuite, certaines recettes sont volatiles car étroitement liées au
contexte économique (DMTO, CVAE, TSCA).
Enfin, les dotations d’État sont plutôt orientées à la baisse.
La collectivité départementale estime dès lors le RSA qui est une
allocation de solidarité de nature nationale doit faire l’objet d’un
financement dédié de la part de l’État. C’est l’esprit selon elle avait présidé
initialement au transfert du RMI aux départements avec la création FMDI
dont l’objet était de compenser les augmentations de charges supérieures
aux ressources.
Mais, toujours selon le département, l’intégration de critères de
péréquation au sein du FMDI a faussé la mécanique simple de la
compensation dite «
de l’euro à l’eu
ro » et les mécanismes de péréquation
verticale ou horizontale, malgré tout leur intérêt, ne compensent pas la
dépense tout en complexifiant la lisibilité des financements.
La crise pandémique de 2020 et ses impacts déjà perceptibles, tant
sur les recettes de la collectivité que sur les dépenses du RSA, va
rapidement et de façon incontournable reposer la question de leur
financement. Tel est le sens des courriers adressés par le département au
Gouvernement en octobre 2020, qu’un arrêté de constats des charg
es ne
soit pris en décembre 2020. Cet arrêté ne portant que sur un seul exercice,
de nouveaux courriers ont été adressés en février 2021 préalablement, selon
le département, à une action contentieuse.
COUR DES COMPTES
52
______________________ CONCLUSION ______________________
Au cours de la période 2014-2019, les dépenses relatives au RSA
ont progressé de près de 13 %. Passant de 85
M€ à plus de 96
M€ pour la
seule allocation, ces dépenses atteindraient près de 100
M€ en 2020, sous
l’effet de la crise économique, sociale et sanitaire.
Si les dépenses de gestion du dispositif sont relativement stables
sur la période, les dépenses liées d’insertion et d’accompagnement des
allocataires demeurent soutenues. En particulier, les dépenses liées à la
masse salariale des acteurs intervenant dans le dispositif ont augmenté de
près de 5 %, et celles liées aux prestations de 51 % en seulement cinq ans.
Le département n’a pas de marge de manœuvre sur les ressources
à partir desquelles il participer au financement des allocations de
solidarité, alors mêmes que
l’écart entre la dépense d’allocation et le
financement spécifique RSA (droit à compensation et FMDI) a augmenté
régulièrement au fil des années. Si l’on peut constater sa stabilisation sur
les deux dernières années, il représentait en 2019, 41,5 M
€, soit 43,14 %
des dépenses directes d’
allocation.
De ce point de vue, l
e département de l’Aude se trouve dans une
configuration plus défavorable que
d’autres départements de l’échantillon,
le plaçant même en deuxième position pour la dépense par habitant restant
à sa charge, devant la Gironde, le Bas-Rhin et la Seine-Saint-Denis.
Chapitre III
La gestion des allocations
et l’accompagnement des bénéficiaires
du RSA
I -
La gestion des allocations
A -
L’accueil et la prise en charge des demandeurs
1 -
Les modalités de réception et d’instruction des demandes
a)
Principes généraux
Dans l’Aude, la CAF et la MSA sont reconnues com
me les acteurs
principaux pour le dépôt et l’instruction des demandes de RSA. La CAF
reste l’acteur largement majoritaire en la matière, avec plus de 9
7 % en
volume de dossiers RSA traités à l’échelle du département.
Dès 2009, le département a fait le choix de confier à la CAF et à la
MSA l’instruction des demandes de RSA pour plusieurs raisons :
-
l’expertise des organismes pour l’instru
ction de dossiers de
prestation ;
-
la connaissance du dossier des personnes, souvent déjà allocataires,
notamment lorsqu’ell
es ont des enfants, la capacité à identifier les
personnes susceptibles de faire une demande (en anticipation de la
date de perception d’une prestation) ;
COUR DES COMPTES
54
-
un maillage territorial de permanences d’accueil sur tout le territoire,
voire même (pour la MSA), la capacité de se rendre au domicile des
personnes pour réunir les éléments de la demande.
Le périmètre d’intervention de chacun des partenaires est défini par
la convention de gestion signée par le d
épartement avec la CAF d’une part
et la MSA d’autre part.
b)
La répartition des missions entre département, CAF et MSA
« Grand Sud »
Les organismes payeurs s’engagent à assurer la réception de la
demande de l’allocataire, procéder à son instruction administrative et
assurer le calcul et le paiement de l’allocation.
La CAF assure le service du
RSA dans la plus grande majorité des cas. La MSA est compétente lorsque
le demandeur ou son conjoint est salarié ou non salarié agricole.
Dépôt des demandes: Le dossier de demande de RSA est déposé
auprès des organismes payeurs, CAF et MSA, avec les justificatifs
demandés.
La demande de RSA peut être réalisée de manière
dématérialisée, par télé procédure, sur caf.fr ou msa.fr, depuis le 19
décembre 2017 dans
le département de l’Aude. La demande de RSA peut
également être réalisée directement auprès de la CAF ou de la MSA par le
dépôt d'un formulaire.
En 2019, les modalités d’accueil de la CAF ont évolué :
la CAF dispose de six sites d’accueil répartis sur le
territoire, dans
lesquels les personnes peuvent être reçues sur rendez-vous : un agent
instructeur étudie la situation de la personne et la demande de RSA est
déposée dans le cadre d’une étude globale de ses droits, lors d’un «
rendez-vous des droits » ;
le « rendez-vous des droits » peut également être organisé en
visioconférence, depuis le domicile des allocataires disposan
t d’un
équipement informatique. Un dispositif équivalent, nommé « rendez-
vous prestations
», est mis en œuvre par la MSA depuis
2008 ;
depuis 2017, la demande de RSA peut être réalisée de manière
dématérialisée, par télé procédure, sur les sites caf.fr ou msa.fr. Les
demandeurs peuvent être accompagnés dans les sites d’accueil pour
effectuer cette démarche. L'utilisation du télé service dispense, le cas
échéant, l'usager de la fourniture de pièces justificatives dès lors que ces
organismes disposent des informations nécessaires ou qu'elles peuvent
être obtenues auprès des administrations et collectivités.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
55
l’utilisation d’un formulai
re papier pour faire la demande est maintenue
car elle correspond aux besoins d’une partie du public, de plus en plus
réduite (7 ,4 % des demandes en 2019).
Le service social départemental, les missions locales et les acteurs
associatifs orientent vers les organismes payeurs les personnes susceptibles
de bénéficier du RSA.
Une interface entre Pôle emploi et la CAF permet d’identifier les
publics en fin d’indemnisation qui pourraient faire une demande de RSA.
Un « rendez-vous des droits » leur est alors proposé par la CAF, afin
d’évaluer leur situation et de proposer le dispositif d’aide le plus adapté à
leur situation.
S’agissant de l’instruction du dossier
, la demande de RSA est
instruite par l’organisme auprès duquel elle a été déposée. L’organisme
instructeur aide le demandeur à remplir le formulaire de demande et à
compiler les pièces justificatives. Il vérifie que toutes les informations
nécessaires ont été apportées par le demandeur, que ce dernier n’a pas à
faire valoir de droits prioritaires, aide l’i
ntéressé à remplir les demandes
dans le cas contraire et adresse celles-ci aux organismes compétents. Enfin,
il informe le bénéficiaire de ses droits et devoirs associés au RSA.
L'utilisation du télé service dispense, le cas échéant, l'usager de la
fourniture de pièces justificatives dès lors que ces organismes disposent
des informations nécessaires ou qu'elles peuvent être obtenues auprès des
administrations et collectivités. La télé procédure intègre une information
sur les droits et devoirs. Une demande de RSA incomplète transmise aux
organismes payeurs sera régularisée après envoi des pièces manquantes.
Dans tous les cas, l’ouverture du droit se fait à compter de la date du dépôt
de la demande.
Le département délègue à la CAF et à la MSA la décision
d’a
ttribution ou de rejet de la prestation lorsque les conditions
administratives ou financières ne sont pas remplies. Le département reste
seul décideur pour évaluer, en opportunité, l’éligibilité de certaines
situations et le calcul des revenus tirés de certaines activités expressément
mentionnés dans les conventions de gestion.
Concernant les compétences non déléguées aux organismes payeurs
(OP), le service « accès à l’allocation et parcours d’insertion du
département » est sollicité par le biais d’une pro
position de décision
d’opportunité (PDO) accompagnée de pièces justificatives. En retour, le
service adresse à l’organisme payeur une décision d’opportunité justifiée.
COUR DES COMPTES
56
2 -
Les difficultés rencontrées
a)
Les faibles densités de population en zone rurale
Le suivi individuel des bénéficiaires du RSA, dans un département
rural comportant des zones très peu denses, est un enjeu identifié dans le
cadre de la mise en place du schéma d’amélioration de l’accessibilité des
services aux publics (2015). Dans les territoires ruraux, la raréfaction des
services de proximité antérieurement assurés par les services publics et les
organismes sociaux (notamment des antennes de la CAF) a amené le
département à s’appuyer sur les centres médico
-sociaux comme relais de
proximité, permet
tant d’orienter les personnes, en fonction des besoins,
vers les maisons de services au public (MSP), ou les services de la CAF,
de la MSA ou du département selon le cas. Par ailleurs, 43 permanences
d’accueil extériorisées sont assurées dans les communes
moins bien
desservies par le réseau de transport.
b)
Le non-recours
Un plan de contrôle du droit au RSA prévoit des actions ciblées sur
le non-recours aux prestations sociales. Des régularisations sont effectuées
à l’occasion de contrôles réalisés par la miss
ion de contrôle du RSA :
Tableau n° 21 :
régularisations en situation de non-recours
à l’occasion de contrôles
Dossiers
vérifiés
Régularisations Prestations
AAH
ASF
Logement
Total
2018
1 098
1
3
2
6
2019
1 176
1
9
1
11
Source : CD 11 (SAAPI TDB mission contrôle du RSA)
Les interventions du département pour lutter contre le non-recours
s’inscrivent en complémentarité des actions de la CAF, qui identifie au
moyen de requêtes informatiques les personnes dont les prestations arrivent
à échéance. Une information est alors donnée sur le droit au RSA et les
personnes concernées sont invitées à un « rendez-vous des droits ».
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
57
En dépit des éléments mentionnés supra, il n’a pas été transmis
d’évaluations consolidées permettant d’apprécier plus finement l’ampleur
du non-recours au RSA dans le département. Il est relevé une absence
d’objectifs précis en la matière.
Pour autant, les spécificités du département, qui selon les acteurs
interrogés, présente une variété de populations fragiles (migrants,
personnes âgées isolées en milieu rural, néoruraux à faibles revenus,
notamment), devraient conduire à des actions ciblées permettant de
consolider l’effectivité de l’accès aux droits.
B -
Le suivi de l’allocation
1 -
La sanction des droits et devoirs : un taux de régularisation
supérieur à 90 %
a)
Les contrats d’engagements réciproques
Le bénéficiaire du revenu de solidarité active, ainsi que son conjoint,
est soumis à un devoir d'insertion lorsqu'il est sans emploi ou dispose de
revenus d'activité mensuels inférieurs à un montant forfaitaire.
Le bénéficiaire du RSA tenu aux obligations d'insertion sociale et
professionnelle est orienté vers l'organisme le plus adapté pour assurer son
accompagnement. Un référent unique désigné par l'organisme négocie le
projet d'accompagnement, support du parcours d'insertion.
La mise en œuvre de l’insertion sociale et professionnelle est
matérialisée par la signature d’un contrat d’engagements réciproques
(CER), librement débattu, énumérant les engagements des parties. Le
contrat est validé par le président du conseil départemental (ou son
représentant), il est valable pour une durée de trois mois minimum jusqu’à
12 mois maximum.
Le
non-
respect
ou
l’absence
de
signature
d’un
contrat
d’engagements est un mo
tif de réduction puis de radiation du droit RSA et
ce pour l’ensemble du foyer.
Le versement de l’allocation active peut être suspendu, en tout ou
partie, par le président du conseil départemental, après avis de l’équipe
pluridisciplinaire mise en place en 2010, pour les allocataires soumis à
droits et devoirs, lorsque :
COUR DES COMPTES
58
-
du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le CER, n’est pas établi
ou renouvelé dans les délais prévus ;
-
sans motif légitime, les dispositions du CER, ne sont pas respectées
par le bénéficiaire ;
-
le bénéficiaire est radié de la liste des demandeurs d’emploi ;
-
le bénéficiaire refuse de se soumettre aux contrôles.
En 2012, la procédure pour sanction a été modifiée pour tenir
compte du décret du 1er mars 2012 relatif aux procédures d'orientation, de
suspension et de radiation applicables aux bénéficiaires du revenu de
solidarité active.
La procédure de sanction instaurée est la suivante :
-
sanction de 1er niveau : réduction du montant de l’allocation de 3
0 %
pour une durée d’un mois ;
-
sanction de 2ème niveau : suspension partielle (50 % du montant) ou
totale pour une durée de 4 mois maximum. La réduction ne peut
dépasser 50 %
si le foyer comprend d’autres personnes que le
bénéficiaire. Au terme de la sanction, la radiation du droit est effective
si la situation n'est pas régularisée.
Cette procédure prévoyait un passage en équipe pluridisciplinaire
pour avis sur l’application de la sanction de 1er niveau puis, si la situation
n’était pas régularisée, un 2ème passage en EP pour applicatio
n de la
sanction de 2ème niveau.
En 2016, le département a fait évoluer la procédure en instaurant un
calendrier de sanction. Ainsi, le président du conseil départemental peut
décider de la réduction, suivie de la suspension du RSA selon un calendrier
proposé à l’avis de l’équipe pluridisciplinaire. Cette nouvelle procédure a
permis d’augmenter le nombre de convocations et de rendre le processus
de sanction plus cohérent et crédible pour l’ensemble des acteurs
(bénéficiaires, département et CAF) en évitant la reprise du droit entre deux
sanctions alors que la situation n’était pas régularisée par le bénéficiaire.
La composition de l’équipe pluridisciplinaire est la suivante :
-
un élu départemental (ou son suppléant) qui préside l’équipe ;
-
un représentant de Pôle emploi ;
-
un ou deux représentants des bénéficiaires du RSA ;
-
un représentant (ou son suppléant) de l’administration du département.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
59
Elle se réunit au moins une fois par mois et en tant que de besoin.
Son secrétariat est assuré par un agent du servi
ce d’accès à l’allocation et
au parcours d’insertion.
Une charte de fonctionnement définit le cadre déontologique
d’exercice de la fonction de membre.
Lorsque le président du conseil départemental envisage de réduire
ou suspendre en tout ou partie le RSA, il en informe l'intéressé par courrier
en lui indiquant :
-
les motifs pour lesquels il engage cette procédure ;
-
les conséquences qu’elle peut avoir pour son droit à l'allocation ;
-
la possibilité de présenter ses observations à l’équipe pluridisciplinaire
dans un délai maximum d’un mois à compter de la date de notification
ou celle d’être entendu
- à sa demande et assisté par la personne de son
choix -
par l’équipe pluridisciplinaire ;
-
la possibilité de régulariser sa situation en établissant un contrat
d’e
ngagements réciproques.
Une information sur les droits et devoirs est jointe à ce courrier.
La sanction prend effet le premier jour du mois suivant la décision
du
président
du
conseil
départemental
après
avis
de
l’équipe
pluridisciplinaire.
Le versement de l'allocation est repris au premier jour du mois de la
régularisation de la situation.
Tableau n° 22 :
si
tuations ayant fait l’objet d’une saisine de l’équipe
plusridisciplinaire
Année
1
er
CER
Renouvellement CER
Non-respect
du contenu
du CER
Total
2017
1 430
460
1 890
2018
1082
2 059
143
3 284
2019
632
1720
85
2 437
Source
: Cour des comptes d’après les données du
département
Les
bénéfic
iaires
n’ayant
pas
signé
un
premier
contrat
d’engagements et ceux n’ayant pas renouvelé leur contrat d’engagements
sont identifiés au moyen d’une requête informatique.
COUR DES COMPTES
60
Cette liste est complétée par une liste de bénéficiaires du RSA
communiquée par les référents d’insertion, dont le parcours d’insertion
n’est pas conforme à ce qui était initialement prévu dans le contrat.
Les années 2013 à 2019 ont fait l’objet de contrôles sur le volet «
engagements réciproques ». Seules les années 2017 à 2019 portent des
objectifs propres en la matière. Les résultats de ces contrôles sont présentés
sur les graphiques ci-dessous. Le taux de régularisation est supérieur
chaque année à 90 %.
Graphique n° 8 :
taux de régularisation
Source : D
épartement de l’Aude
Si le nombre de convocations envoyées aux bénéficiaires, et les
sanctions qui en découlent in fine, augmentant d’année en année, 2018 est
une année singulière au regard de ses résultats, en pourcentage de CER
contrôlés, qu’il s’agisse, des convocations, des sanctions (1er et 2ème
niveau) et des radiations. C’est également l’année qui marque le taux de
régularisation le plus faible.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
61
2 -
Les indus
a)
La gestion des indus
Les objectifs du département en matière d’indus de RSA sont d’en
limiter la génération et de favoriser leur recouvrement.
Un indu peut être généré dans trois situations :
-
l’allocataire signale à l’organisme payeur un changement de situation
familiale et/ou professionnelle ;
-
l’organisme payeur effectue un contrôle de la situation de l’allocataire
que ce contrôle soit automatisé, sur pièces ou sur place ;
-
une anomalie de déclaration est détectée ;
-
le département réalise une vérification de la conformité du droit et
constate une irrégularité entre la situation déclarée et les pièces
administratives fournies par l’allocataire. Cette constatation est
adressée à
l’organisme payeur pour régularisation.
Une fois détecté, l’indu est notifié par l’organisme payeur à
l’allocataire et il est mis en procédure de recouvrement.
L’indu est recouvré selon des modalités différentes si la personne
est allocataire de l’organis
me payeur, CAF ou MSA, ou non.
La personne est allocataire CAF/MSA, le recouvrement des indus est
opéré par les organismes payeurs
Conformément au Code de l’action sociale et des familles, l’indu de
RSA est récupéré sur les mensualités de RSA à échoir, ou à défaut, sur les
mensualités des autres prestations à échoir selon un barème et des
modalités définis par le code.
En cas d'indus multiples constatés à des dates différentes, une seule
retenue mensuelle est opérée sur les prestations. Cette retenue contribue au
remboursement du montant de chaque indu, par ordre d'ancienneté, jusqu'à
l'extinction de chacune des créances.
En cas d'indus multiples constatés à la même date, l'indu dont le
montant est le plus faible est recouvré en priorité.
Le recouvrement
des indus lorsque le débiteur n’est plus allocataire au
sein des organismes payeurs
COUR DES COMPTES
62
Lorsque l’allocataire ne perçoit plus de RSA, la créance est
transférée au département. Sur la période, en moyenne 9,7 % des indus
implantés sont transférés au département.
Le président du conseil départemental constate la créance et
transmet au payeur départemental le titre de recettes correspondant pour
recouvrement de la dette.
Le département reçoit les indus transférés au format papier et au
format électronique par un flux mensuel de créances. Depuis fin 2017, les
créances sont enregistrées dans l’outil de suivi des bénéficiaires Solis.
Depuis août 2019, elles sont intégrées automatiquement avec l’intégration
du flux créances dans l’outil de suivi des bénéficiaires Soli
s. Chaque
créance est ensuite intégrée dans l’outil de gestion financière Grand angle
afin de générer une recette, récupérée par la Paierie départementale.
Le processus de recouvrement comprend différentes étapes : avis de
sommes à payer, relance, oppositions à tiers détenteur, saisie vente.
L’allocataire peut s’acquitter de sa dette en une seule fois ou demander la
mise en place d’un échéancier de remboursement. Le déclenchement de la
procédure de récupération d’indus n’est possible que lorsque le montant
de
la créance de RSA excède un seuil fixé à 77 euros.
b)
Les résultats obtenus
Une piste d’amélioration du recouvrement est identifiée par la
paierie départementale. Ainsi, une requête est en cours d’élaboration afin
de retrouver dans l’outil de suivi des bén
éficiaires, les personnes qui sont
à nouveau bénéficiaires du RSA et qui ont une dette envers le département.
Cette information sera transmise à la Paierie afin que cette dernière puisse
mettre en place, si nécessaire, une opposition à tiers détenteur auprès de la
CAF.
Cela étant, plusieurs difficultés de recouvrement persistent selon le
département :
-
le recouvrement de la créance de RSA n’est pas opéré en priorité par
les organismes payeurs ;
-
l’insolvabilité du débiteur ou les difficultés à entrer ou
maintenir le
contact avec ce dernier sur une longue période ou lorsque ce dernier
ne réside plus dans le département.
Conformément à la convention de gestion du RSA 2018, la CAF
transmet au département de l’Aude, chaque trimestre, un bilan chiffré sur
les indus. La MSA transmet ces informations également chaque trimestre.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
63
Ces informations sont saisies sous Excel et permettent de suivre l’évolution
des créances.
-
Le bilan du suivi de ces créances sur la période observée fait ressortir
tout d’abord qu’à partir
de 2017, le montant des indus implantés
diminue, ce qui correspond d’une part à la baisse observée du nombre
de foyers bénéficiaires dans le département mais aussi à la place d’un
certains nombres de mesures permettant de s’assurer du juste droit
(étude d
u droit au séjour), d’augmentation des vérifications de la
conformité du droit et de vérification de l’application des décisions du
département. À cette date, la réforme des minimas sociaux a instauré
l’effet figé comme mode de calcul du montant du RSA, ce
qui a
également pu contribuer à la diminution du montant des indus
implantés.
Ensuite, on observe en 2018 une forte augmentation du nombre
d’indus transférés au département par rapport à l’année précédente (+
15 %) ainsi que du montant transféré (+ 66 %). Cette augmentation est en
lien avec la détection d’une fraude organisée au RSA par des travailleurs
indépendants originaire de l’espace économique européen et la révision du
droit au séjour de ressortissants étrangers.
Les graphiques ci-dessous illustrent ces tendances et résultats :
Graphique n° 9 :
évolution des indus
Source
: Cour des comptes d’après les données du
département
COUR DES COMPTES
64
Graphique n° 10 :
indus transférés en 2019
Source
: Cour des comptes d’après les données du
département
Graphique n° 11 :
part des indus transférés 2014-2019
Source
: Cour des comptes d’après les données du
département
Graphique n° 12 :
indus et allocations versées
Sources : données départementales Aude
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
65
c)
Le cas de la fraude
Le département a progressivement renforcé ses actions de lutte
contre la fraude à compter de 2011, dans le cadre du plan national de lutte
contre la fraude. Des contrôles sur pièces sont effectués par une cellule
spécialisée. Un plan de contrôle triennal est régulièrement actualisé.
En 2019, a été mis en place un comité départemental de lutte anti-
fraude (CODAF), en lien avec la CAF. Le département souligne la réalité
de la fraude et la difficulté à faire prospérer les signalements en vue de
sanctions pénales.
Sont en particulier signalées des difficultés récurrentes afférentes à
la non-déclaration de situations de concubinage, et plus généralement la
fragilité des situations familiales déclarées. Une plaquette destinée à la
prévention de la fraude a été éditée afin de sensibiliser les publics
identifiés.
La lutte contre la fraude est partagée entre le département et la CAF.
Les responsables du département estiment que, antérieurement à la crise
sanitaire, des résultats avaient été obtenus grâce au durcissement des
contrôles et des sanctions, permettant une inversion de tendance en 2019.
Toutefois, la crise sanitaire a conduit à suspendre les contrôles entre
les mois de mars et de septembre 2020 inclus. Les statistiques 2020 devront
en conséquence être interprétées à la lumière de ces circonstances
particulières.
3 -
Les recours
La convention département-CAF prévoit une délégation de
qualification au bénéfice de la CAF en cas de RSA seul mais le
département garde le prononcé des sanctions administratives dont il
informe la caisse. En cas d’indus mixtes (RSA plus une prestation de la
compétence de la CAF), la qualification est soumise pour avis au CD avant
prononcé de la sanction par la directrice de la CAF au titre de l’intégralité
des indus frauduleux.
L’ins
truction des remises de dettes est partagée. La CAF traite les
demandes de remise de dettes de RSA inférieurs à trois fois le plafond du
montant de base du RSA. Le barème national est alors appliqué. Le
département conserve la compétence décisionnelle. Au-dessus de ce seuil,
le département traite les demandes.
COUR DES COMPTES
66
En revanche, en matière de contestations au fond, seul le CD reste
compétent, les recours amiables lui sont donc transmis. Il en va de même
pour les recours juridictionnels devant le tribunal administratif. Le
département assure la préparation et la défense des recours relatifs au RSA
socle, après avoir préalablement demandé à la CAF les documents et
d’éventuelles explications sur la décision contestée.
En matière de surendettement, la gestion des dossiers est répartie
selon les modalités prévues pour les demandes de remise de dettes.
Cependant, les admissions en non-valeur des indus de RSA irrécouvrables
sont gérées par la CAF directement.
Pour le RSA « activité », s’agissant d’un fonds d’État, la r
emise de
dette et le surendettement sont gérés par la CAF quel que soit le montant.
En cas de recours, la défense est assurée par les services de la CAF.
Le nombre de recours est, globalement plutôt stable et jugé faible,
au regard du nombre global d’allocataires ou, plus spécifiquement, des
sanctions prononcées.
II -
L’accompagnement des bénéficiaires
du RSA
A -
L
’orientation et les différentes formes
d’engagements
réciproques
Au sens de l’article L. 262
-
27 du code de l’action sociale et des
familles (CASF), l’allocataire du RSA a droit à un accompagnement
professionnel, social ou même mixte adapté à sa situation personnelle et à
ses besoins. À cet effet, le président du conseil départemental oriente le
bénéficiaire soit vers Pôle emploi, en vue de favoriser son insertion
professionnelle, soit vers ses propres services sociaux ou vers une
institution en faisant office
Le CASF complète le dispositif d’orientation en
aménageant la
conclusion d’un contrat d’engagements réciproques. Ces contrats sont de
trois types :
-
un contrat qui prend le nom de projet personnalisé d’accès à l’emploi
(PPAE) conclu avec Pôle emploi, lorsque la situation d’un demandeur
est proche de l’employabilité ou d’une insertion rapide au plan
professionnel : le PPAE vaut en réalité CER au sens de l’article L.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
67
262-
34 du CASF et le département n’a pas de connaissances précises
de l’ensemble des PPAE qui échappent alors à son analyse ;
-
un CER conclu avec une structure dédiée lorsque le demandeur est
proche de l’employabilité mais n’est pas orienté vers Pôle emploi : la
structure agit par mandat du président du conseil départemental et le
contrat demeure essentiellement orienté vers l’accompagnement
professionnel ;
-
un CER conclu directement avec le département lorsque le demandeur
connaît des freins importants à son insertion directe sur le marché du
travail, du fait notamment de la persistance de difficultés sociales (santé,
logement, garde d’enfants, mobilité, …) ; le CER permet d’être suivi,
accompagné et conseillé par les services sociaux départementaux ou par
un organisme chargé du suivi social mandaté à cet effet par l’autorité
départementale. La vocation sociale du contrat prime.
Ces approches ne s
ont pourtant pas exclusives l’une de l’autre. En
effet, l’article L. 262
-36 du CASF permet de conclure un CER contenant
les deux volets, social et professionnel. C’est d’ailleurs tout l’esprit de
l’accompagnement global mis en œuvre par Pôle emploi (Cf. in
fra).
B -
La politique suivie en matière d’orientation
et d’accompagnement
1 -
De nombreux intervenants
Le diagnostic pour l’orientation des bénéficiaires du RSA nouveaux
entrants est délégué
Les nouveaux entrants dans le dispositif RSA sont invités à réaliser
un diagnostic de leur situation afin d’identifier leurs priorités d’insertion.
La réalisation de ce diagnostic est confiée à un groupement d’opérateurs,
dans le cadre d’un marché. Les prestations concernées par le marché sont :
la réalisation d’entretiens individuels, d’une durée indicative d’une heure.
permettant d’aborder toutes les dimensions de la situation professionnelle
des intéressés ; la communication aux services du département des
synthèses d’entretien permettant la désignation du référent d’inse
rtion le
plus approprié à chaque situation ; le temps de travail administratif
(émission des convocations, rédaction des synthèses d’entretien, relances
des bénéficiaires, etc.) se rapportant à cette mission ; la fourniture
d’éléments statistiques permettant l’évaluation du dispositif mis en place
et du service rendu.
COUR DES COMPTES
68
Les opérateurs se répartissent cette mission par territoire.
La désignation du référent est internalisée
Une fois établi, le diagnostic est transmis au service territorial
d’insertion du dépa
rtement qui procède à la désignation du référent le plus
adapté pour suivre les personnes au vu des préconisations d’orientations du
diagnostic, enregistre la décision de désignation du référent dans le logiciel
Solis et adresse un courrier à la personne bénéficiaire du RSA pour lui
notifier le référent désigné.
Le département communique aux référents la liste des personnes
dont ils doivent assurer l’accompagnement et le délai pour la signature du
CER.
L’accompagnement à l’insertion est pour partie
internalisé et pour
partie délégué.
Le référent désigné peut être un travailleur social du département,
assistant social des unités accompagnement et prévention des CMS. Le
département a souhaité assurer l’accompagnement des publics les plus
éloignés de l’
emploi, c'est-à-dire les personnes confrontées au moment de
la demande à des difficultés sociales faisant obstacle à une démarche
d’insertion professionnelle.
Il peut aussi s’agir d’un un conseiller Pôle emploi pour les personnes
immédiatement disponibles pour occuper un emploi au sens des articles L.
5411-6 et L. 5411-
7 du code du travail, l’accompagnement étant effectué
dans le cadre de l’offre de service de droit commun de Pôle emploi. Dans
ce cas, le document contractuel de suivi du parcours d’insertio
n est le
PPAE (projet personnalisé d’accès à l’emploi)
Peut également être désigné référent, un travailleur social ou un
conseiller professionnel employé par une structure publique ou privée,
ayant signé une convention avec le département pour mettre en œu
vre la
mission de Référence RSA. Sont orientées vers cette catégorie de
référents :
-
des personnes éloignées de l’emploi, présentant des problématiques
ou profils similaires et cumulant plusieurs difficultés dont le
traitement conditionne l’engagement d’un parcours d’insertion
comme par exemple, les personnes sans domicile personnel, les chefs
de famille monoparentale bénéficiaires du RSA majoré, les personnes
issues de la communauté tsigane ;
-
des personnes pouvant s’engager dans une démarche d’in
sertion
professionnelle : il s’agit de personnes pouvant engager une démarche
d’accès à l’emploi, mais qui ont besoin pour cela d’actions
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
69
d’accompagnement renforcé, prenant en compte diverses difficultés
(mobilisation, résolution de problématiques de santé ou de mobilité,
acquisition de compétences professionnelles de base).
Dans ces deux cas, le référent est chargé de contractualiser et de
suivre le parcours d’insertion de la personne au moyen d’un CER (contrat
d’engagements réciproques).
En 2019, 18 structures assurent la référence socioprofessionnelle en
externe :
MSA, CAF, missions locales ouest Audois et Jeunes du Grand
Narbonne, CCAS de Limoux, de Narbonne, de Port-La-Nouvelle, CIAS de
Carcassonne Agglo Solidarité et de Castelnaudary, centre social et culturel
intercommunal Énergies de la Piège, AMI, ADAFF, BGE Languedoc
Catalogne, BGE Ouest audois (Boîte du Créateur), CEMAFOR, CFPM,
Herick Caye Formation, FAOL.
En 2019, ces opérateurs externes sont conventionnés pour
accompagner 6 282 personnes bénéficiaires du RSA simultanément. Pour
ce faire, ils dédient 36,6 agents ETP à cette mission.
2 -
La perspective ouverte par la « Garantie d’activité »
De nouvelles modalit
és d’accompagnement ont été mises en place à
partir de 2019.
Le département est signataire d’une convention d’appui à la lutte
contre la pauvreté et d’accès à l’emploi, signée avec le préfet de l’Aude le
25 juin 2019. Cette convention définit les engagements réciproques
relevant à la fois de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la
pauvreté et de la politique départementale d’insertion.
La convention recense les actions du département concourant à la
mise en œuvre des cinq engagements du p
lan national de lutte contre la
pauvreté :
-
favoriser l’égalité des chances dès les premiers pas pour rompre la
reproduction de la pauvreté ;
-
garantir au quotidien les droits fondamentaux des enfants ;
-
des droits sociaux plus accessibles, plus équitables et plus incitatifs à
l’activité ;
-
garantir un parcours de formation pour tous les jeunes ;
-
investir pour l’accompagnement de tous vers l’emploi, et plus
particulièrement l’insertion des bénéficiaires du RSA.
COUR DES COMPTES
70
Inscrite dans ce dernier engagement, la « Garantie
d’activité
» vise
à proposer à toute personne cumulant des difficultés d’insertion sociale et
professionnelle un accompagnement intensif ayant pour finalité le retour à
l’activité.
La « Garantie
d’activité
» constitue une nouvelle modalité
d’accompagnement qui traite simultanément les difficultés sociales et les
difficultés professionnelles des personnes, dans un temps limité, avec une
fréquence renforcée, de manière partenariale et surtout coordonnée, en
ponctuant le parcours de temps de mise en situation de travail
En 2019, ont été considérées comme pouvant entrer dans le cadre de
ce dispositif, des personnes en parcours d’insertion qui ont cumulé dans
l’année un accompagnement en référence et au moins deux actions
d’insertion vers
l’emploi formalisées dans le contrat d’engagements
réciproques.
C -
Des orientations sans entretien
Sur plus de 30 000 allocataires orientés entre 2013 et 2019,
seulement un peu plus de la moitié (17 000) l’ont été après entretien
.
Graphique n° 13 :
orientations 2014-2019
Source : Juridictions fin
ancières, d’après département de l’Aude
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
71
Les bénéficiaires absents au rendez-vous du diagnostic partagé font
l’objet d’une orientation directe :
lorsque l’absence est justifiée par des problèmes de santé (dans ce cas,
le service social départemental est désigné référent de parcours) ;
lorsque l’absence est justifiée par un emploi ou une formation (dans ce
cas, Pôle emploi est désigné référent de parcours).
Lorsque l’absence n’est pas justifiée Les bénéficiaires absents au
rendez-v
ous de diagnostic font l’objet d’une orientation selon dispositions
règlementaires. Dans ce cas, le service social départemental est désigné
référent de parcours.
D -
Une mise en œuvre de
s engagements réciproques
en demi-teinte
1 -
L’analyse d’un échantillon de d
ossiers
Un échantillon de 250 contrats d’engagements réciproques (CER) a
été analysé, à partir des données de la CNAF relevées au 30 juin 2020,
relatives aux bénéficiaires du RSA. Cet échantillon a été constitué de sorte
qu’il soit représentatif de la pop
ulation des bénéficiaires du RSA du
département de l’Aude.
Plusieurs enseignements peuvent être tirés.
Un peu plus du tiers des bénéficiaires du RSA de l’échantillon n’ont
pas de CER. Parmi les bénéficiaires du RSA sans CER, les individus de
nationalité non française sont surreprésentés, de même que les
bénéficiaires du RSA entre 45 et 54 ans.
A contrario
, 66 % des
bénéficiaires du RSA ont souscrit un CER qui est dans la très grande
majorité des cas un renouvellement.
Les besoins n’ont pas été mentionnés pour un seul CER. Les besoins
sociaux autres, les besoins professionnels autres et les besoins de santé,
sont les plus répandus. Ce qui est compatible avec la situation
départementale. Plus curieusement, il n’y a pas de
besoin de mobilité.
40 % des bénéficiaires du RSA ont un CER sans action et le nombre
d’actions par CER est très faible (maximum 2), la grande majorité des CER
ne comptant en fait qu’une seule action (7
0 %). Cela paraît faible au regard
de l’esprit « d’
engagements réciproques
», et du besoin patent d’actions
pour ce public fragilisé.
COUR DES COMPTES
72
Les actions sociales sont principalement des actions santé ou autre,
tandis que les actions professionnelles sont principalement des actions
formation et professionnelles autres. Les allocataires du RSA bénéficient
rarement de plusieurs actions du même type. Les CER comprenant à la fois
des besoins et des actions, présentent des actions cohérentes avec les
besoins des bénéficiaires du RSA dans 51 % des CER, et en partie
cohérentes dans 21 % des CER. Les femmes bénéficient plus fréquemment
des actions sociales, et moins ont tendance à bénéficier des actions
professionnelles. À contrario, les bénéficiaires du RSA célibataires ont plus
fréquemment des actions professionnelles prévues (79 % contre 72 %).
De
même pour les personnes sans enfant.
Les bénéficiaires du RSA habitant en quartier prioritaire de la ville
(QPV) sont sous-représentés parmi les bénéficiaires du RSA bénéficiant
d’au moins une action professionnelle. En effet,
12 % des bénéficiaires du
RSA avec au moins une action professionnelle prévue habite en QPV, alors
que 17 %
de l’échantillon habite en QPV, soit un écart de 3
0 %.
Il y a au final peu de différence de durée de contrat selon le sexe et
la situation familial
e du bénéficiaire du RSA. Le fait d’habiter ou non en
QPV ne semble pas non plus avoir un impact sur la durée du CER.
Les bénéficiaires du RSA les plus âgés sont ceux qui ont le plus
tendance à avoir des contrats longs. La durée moyenne de leur contrat est
de 9 mois, contre 7,3 mois pour les moins de 35 ans.
Les femmes célibataires ayant au moins un enfant (FCE) à charge
représentent 20 %
de l’échantillon (32 individus). Les FCE ont une
probabilité semblable de ne pas avoir de CER que le reste de l’échanti
llon.
En moyenne, la durée des CER des FCE est semblable à celle des autres
bénéficiaires du RSA (8,2 mois pour les FCE et 8 mois pour les non FCE).
La différence de proportion entre les FEC et les non FEC ayant au moins
un besoin d’exprimé est faible. En
revanche, on constate plus fréquemment
une absence d’action pour les FEC. En effet, 6
0 %
de l’échantillon
bénéficie d’au moins une action, contre 5
3 % pour les FEC. Elles ont la
même chance que les autres bénéficiaires du RSA de bénéficier d’une
action de type sociale. En revanche, elles ont moins de chance que les
autres bénéficiaires du RSA de bénéficier d’une action professionnelle. En
effet, 19 %
des femmes célibataires avec enfants bénéficient d’une action
professionnelle contre 27 %
de l’échantillon.
Les hommes de 50 ans et plus, célibataires et sans enfants
représentent 10 %
de l’échantillon (16 individus). L’absence de CER est
plus fréquemment constatée pour les hommes âgés et isolés (HAI). En
effet, 47 %
d’entre eux n’ont pas de CER, contre 3
1 % pour les autres
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
73
bénéficiaires du RSA. Les HAI ont la même probabilité d’avoir des besoins
recensés que les autres bénéficiaires du RSA. En revanche, ils ont plus de
chance de bénéficier d’au moins une action (qu’elle soit sociale ou
professionnelle)
Selon le
département, la mise en œuvre du SPIE devrait permettre
d’atteindre différents objectifs
: cartographie de l’offre, instance de suivi
des parcours permettant d’identifier les bonnes pratiques et de traiter les
situations complexes, association des référen
ts au bilan de l’offre
d’insertion et à l’analyse des trajectoires d’insertion.
2 -
Une politique d’accompagnement social ou socio
-professionnel
qui n’est pas spécifique aux bénéficiaires du RSA
Les objectifs du PDI sont déclinés au travers des dispositifs suivants,
qui relèvent toutefois pour certains davantage de la politique sociale dans
son ensemble que d’actions spécifiques en direction des publics précis du
RSA :
1. Lutter contre les exclusions par et dans le logement
Des actions ont été entreprises en faveur du développement de
l’offre locative à loyer modéré (publique et privée), de l’accession sociale
à la propriété, de l’amélioration de l’habitat, de la prise en charge des
situations à risque et de la prévention des expulsions locatives, dans le
cadre du plan départemental d'action pour l'hébergement et le logement des
personnes défavorisée (PDAHLPD), en lien avec les services de l’État. Un
plan départemental de l’habitat (PDH) est en cours d’élaboration.
2.
Réduire les inégalités sociales d’accès aux s
oins
Cette action passe par des actions de conventionnement ou des
actions de prévention, principalement.
Une convention avec Médecins du
Monde a ainsi été signée afin de mieux repérer et accompagner les usagers
les plus éloignés du système de soin dans le secteur enclavé de la très haute
vallée de l’Aude. Des actions de prévention sont organisées dans les
maisons départementales de la solidarité. Le conventionnement santé pass,
signé en fin 2019 avec la CPAM, a été établi en direction des publics
identifiés comme fragiles.
3. Adapter l’offre d’accompagnement à la gestion budgétaire à
l’évolution des besoins
4. Amplifier l’action en faveur de l’acquisition des savoirs de base
5. Favoriser l’accès à la mobilité
COUR DES COMPTES
74
Si ces actions paraissent pertinentes, le nombre de bénéficiaires du
RSA et la charge
budgétaire correspondant n’est pas précisé par le
département.
Toutefois, les éléments quantitatifs partiels qui suivent ont pu être
produits.
3 -
Les fonds d’aides aux perso
nnes
Le règlement des aides financières intègre cinq fonds. Deux d’entre
eux interviennent en appui des parcours d’insertion des bénéficiaires du
RSA. Le tableau ci-
dessous présente l’activité des fonds en 2019, ainsi que
le nombre de personnes bénéficiaires percevant une allocation de RSA :
Tableau n° 23 :
répartition des fonds institutionnels
d’aide aux personnes
2019
FUL
FAJ
FAST
APRE
FAF
Nombre accords
5 811
722
9 452
632
84
Dont
bénéficiaires du
RSA
2 139 bénéficiaires
du RSA
50*
ind
467
bénéficiaires
du RSA
84 bénéficiaires
du RSA
Budget
1
572 378 €
(aides non
remboursables hors
mesures ASLL)
248
330 € (aides
remboursables)
110 258 €
954 390 €
302
560 €
53
367 €
Co-financements
610 305
€.
20 000
0 €
0 €
0
* Les jeunes Bénéficiaires du RSA ont accès à l’APRE et au FAF. Pour ce qui les concerne, le FAJ
n’est sollicité que pour les aides à la vie quotidienne ou pour des aides à un projet social. APRE : Aide
Personnalisée au Retour à l’Emploi ; FAF : Fonds d’ai
de à la formation ; FUL : Fonds de Solidarité
Logement (dénommé Fonds unique logement dans l’Aude) ; FAJ : Fonds d’aide aux jeunes FAST :
Fonds d’action soc
iale territoriale, créé par le département
Par ailleurs, le RSA fait partie des prestations permettant de
bénéficier des mesures d’accompagnement social personnalisé (MASP).
En 2019, sur 326 ménages bénéficiant des MASP, 164 étaient allocataires
du RSA (158 en 2018).
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
75
4 -
Les actions en matière de logement
Les conventions de lutte contre l’habitat indigne (
MOUS) ont
concerné 122 signalements en 2018 (année pleine), dont 27 concernant des
bénéficiaires du RSA soit 22,1 %.
Parmi les actions du PDALHPD 2017-2021 figure le dispositif de
sous-location, solution de logement temporaire pour un ménage, lui
permettant de donner de disposer d’un temps d’adaptation ou
d’apprentissage avant d’accéder au statut de locataire.
Les Bureaux et Permanences Accueil Insertion Logement (BAIL et
PAIL) s’inscrivent également dans un dispositif global d’insertion par le
logement. En 2018, le département a participé au fonctionnement de ces
dispositifs à hauteur de 263 290 € pour 946 personnes, d
ont 458
bénéficiaires du RSA. Le département a également souhaité participer au
développement d’actions innovantes permettant d’accompagner les
ménages dans leur projet d’amélioration de leur logement. Ce dispositif a
bénéficié à une majorité d’allocataire
s du RSA.
5 -
Les autres actions
En 2019, 2 204 personnes bénéficiaires du RSA ont réalisé un bilan
orientation et 10 678 personnes ont été accompagnées par un référent
d’insertion sociale ou socio
professionnelle financé par le département
(hors personnel dépa
rtement) pour un financement total de 1,5 M€.
Depuis 2013, le département cofinance les ateliers à la vie active (AVA)
existants, à Carcassonne, puis à Narbonne, qui proposent à des personnes
bénéficiaires du RSA hébergées en centres d’hébergement et de ré
insertion
sociales (CHRS) ou pas, quelques heures de travail hebdomadaire. Une
nouvelle offre, développée avec le concours du FAPI, s’inscrit en 2019 et 2020
dans le dispositif expérimental de « Garantie
d’activité
».
En 2018, 528 personnes ont été accueillies dans des ateliers
pédagogiques. En 2018, 14 actions ont été financées, pour les bénéficiaires
du RSA. Le montant des crédits pour le financement de ces actions est de
52 113 €.
Les ateliers « retour à l’emploi »
accueillent un public très
éloigné de l’emploi, avec pour objectif la mobilisation vers une démarche
d’insertion professionnelle.
Le dispositif de soutien psychologique se présente sous forme
d’entretiens individuels organisés au sein des lieux ressources
insertion.
L’action s’adresse aux personnes bénéficiaires du RSA volontaires,
présentant des problématiques personnelles invalidantes et faisant obstacle
à leur insertion professionnelle.
COUR DES COMPTES
76
Le dispositif des
jardins d’insertion
repose à la fois sur une activité
manuelle jardinage/horticole/maraichage et sur un accompagnement social
assurés par des professionnels diplômés dans l’agriculture et le social.
Des actions sont ciblées quant à
l’accueil et l’accès au droit des
personnes isolées ou des familles sans domicile personnel en situation de
très grande précarité, dont le nombre de ne cesse de croitre depuis ces trois
dernières années sur le territoire audois.
Les deux plateformes mobilité du département, à Castelnaudary et à
Carcassonne, mettent à disposition un moyen de déplacement adapté à la
situation de la personne et accompagnement des personnes.
L’
accompagnement au projet professionnel, déployé
sur l’ensemble
du département, vise à aider les personnes à évaluer un projet professionnel
et engager sa m
ise en œuvre.
Il
s’adresse aux bénéficiaires du RSA ayant
obligation d’insertion et en particulier ceux qui n’ont pas accès aux
prestations de droit commun de Pôle emploi (notamment les bénéficiaires
non-inscrits demand
eurs d’emploi). En ce sens, il
constitue un relai
d’intervention pour l’accompagnement par des travailleurs sociaux ou des
référents en insertion socioprofessionnelle de personnes cumulant
difficultés sociales et professionnelles. L’action est réalisée au moyen
d’entretiens individuels et plus ponctuellement d’ateliers collectifs.
Un
soutien aux structures d’insertion par l’activité économique
est
proposé.
Le département participe, aux côtés de l’État, au financement de
39 ateliers et chantiers insertion portés par 23 structures, proposant 422
postes d’insertion dont 239 pour les personnes bénéficiaires du RSA. De
2015 à 2019, le nombre de personnes salariées en insertion dans un chantier
d’insertion a augmenté de 25 % (189 personnes). Parmi eux, le nombre de
personnes bénéficiaires du RSA a augmenté de 37 %. Le pourcentage de
femmes a augmenté moins rapidement.
Jusqu’en 2017, le nombre de
contrats aidés prescrits par le
département augmente chaque année (+123 % pour les contrats
d'accompagnement dans l'emploi (CAE) et + 30 % pour les contrats
initiative emploi (CIE). La tendance s’inverse brutalement en 2018, en
raison de la baisse des enveloppes affectées à ces mesures dans l’Aude et
de la nette diminution des aides de l’État pour le financement des postes.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
77
E -
L’accompagnement par la CAF, une spé
cialisation
ancienne en cours d’adaptation
En 2019, la majorité des orientations socio-professionnelles (53 %)
a eu lieu vers un partenaire du département, 23 % vers Pôle emploi et 24 %
vers les services sociaux du département :
Tableau n° 24 :
o
rientations par type d’i
ntervenant et par nature
Source :
Département de l’Aude
Parmi les partenaires l’accompagnement par la CAF semble être la
résultante d’une spécialisation mais aussi des moyens humains disponibles.
Les étapes de l’accompagnement sont les suivantes : définition d’un
parcours personnalisé, détermination et mobilisation des moyens pour la
mise en œuvre du parcours, suivi du parcours d’insertion et renouvellement
du contrat d’engagement, coordination des réponses sectorielles et
partenariales.
La première convention entre la CAF et le département pour cet
accompagnement a été signée en 2009. L’objectif était de déléguer à la
caisse, la mission de référent du public RSA monoparent d’un enfant de
moins de trois ans sans activité professionnelle et entrant dans le dispositif
RSA.
Cette proposition s’inscrivait dans la continuité des actions déjà
engagées dans le cadre de la convention de gestion 2005-2008 de la CAF
de l’Aude. Le service assurait le rôle de référent social pour les familles,
l’activité de suivi
représentait alors 58 % du temps de travail.
De 2009 à 2013, la convention prévoyait l’accompagnement de 280
dossiers.
COUR DES COMPTES
78
En 2014, le nombre d’accompagnements réalisés en flux par la CAF
a été réduit à 225. En effet, la Caf a dû en parallèle adapter ses moyens
humains à la mise en œuvre des orientations de la branche famille en
matière d’accompagnement social. La mise en place des offres nationales
a nécessité de se consacrer pour partie aux séparations et décès puis aux
impayés prioritairement.
Les orientations nationales spécifiées dans le dossier REPERES
2019 ont accentué la requalification des offres socle et recalibré l’activité
des travailleurs sociaux en fonction des différentes approches propices au
service devant être rendu aux familles.
La
CAF de l’Aude a entamé une réflexion sur l’organisation du
service proposé pour adapter les offres à ces préconisations en corrélation
avec les ressources humaines du service, tout en veillant à répondre au
mieux aux besoins des familles. La réflexion se p
oursuit aujourd’hui avec
la diminution des emplois en CAF. L’offre de service relative à la mission
de référent socioprofessionnel devra faire également l’objet d’une
adaptation, et d’un nouvel accord avec le département de l’Aude. Le public
ciblé dans le cadre de la convention départementale devra être revu, la
proposition de l’adapter aux offres du socle national est à l’étude.
F -
L’accompagnement par Pôle emploi
Selon la Drees
, l’orientation des bénéficiaires du RSA est
hétérogène d’un département à l’
autre. Au 31 décembre 2018, 43 % des
bénéficiaires du RSA en moyenne sont orientés vers Pôle emploi en vue de
conclure un PPAE.
La situation du département de l’Aude se démarque de ce constat
avec, selon le tableau présenté au § 3.2.4, une orientation de seulement
23 % des bénéficiaires du RSA vers Pôle emploi. L
« accompagnement
global » mis en œuvre par Pôle emploi ne peut donc être la voie privilégiée
en matière d’accompagnement.
La limite semble matérielle. Si 55 % des orientations font suite à un
di
agnostic partagé, les juridictions financières constatent que l’orientation
vers Pôle Emploi et son accompagnement relèvent d’abord des capacités
de l’opérateur à assumer cet accompagnement (nombre maximum de
bénéficiaires par agence : par exemple 100 personnes par agent dédié en
agence Pôle Emploi sur l’axe 2 de la convention départementale, «
accompagnement global »).
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
79
Graphique n° 14 :
les orientations 2019
Source : D
épartement de l’Aude
1 -
Une typologie d’accompagnement qui n’est pas spécifique
aux bénéficiaires du RSA
Comme présenté dans la première partie du rapport, la stratégie
départementale de Pôle emploi, a l’instar de la politique nationale de
l’opérateur, s’attèle à traiter indifféremment les demandeurs d’emploi,
qu’ils relèvent ou pas du dispositif RSA. Ces der
niers accèdent donc
indifféremment aux différentes catégories d’accompagnement portées par
Pôle emploi.
Le conseiller décide en lien avec le diagnostic posé et partagé avec
la personne la modalité la mieux adaptée pour accompagner le demandeur
d’emploi.
En interne, Pôle emploi est organisé autour des trois modalités
d’accompagnement, mobilisables en fonction du besoin du demandeur
d’emploi en termes de fréquence des contacts (autonomie) et nature du
suivi.
COUR DES COMPTES
80
Accompagnement renforcé :
À destination des perso
nnes les plus éloignées de l’emploi qui ont
impérativement besoin de contacts réguliers et sur place avec leur
conseiller.
Pour le public jeune, il existe un accompagnement intensif jeune à
raison d’un portefeuille dédié par agence (à l’exception de Narbon
ne où
deux portefeuilles sont ouverts dont un prend en charge pour parti les
demandeurs d’emploi jeunes de Lézignan).
Accompagnement Guidé :
Pour les demandeurs d’emploi qui ont besoin d’un appui régulier
dans leur recherche, par des échanges téléphoniques, physiques ou e-mail.
Accompagnement Suivi :
Cette modalité s’adresse aux demandeurs d’emploi les plus
autonomes et proche du marché du travail. Les contacts sont
essentiellement en dématérialisés, le conseiller veille à ce que la personne
reçoive des off
res et soit active dans sa recherche d’emploi.
En fonction du diagnostic, au vu du public, le conseiller peut décider
d’orienter vers de la cotraitance qui est mise en place en lien avec les
partenaires tels que Cap-emploi et la mission locale. Pour le public en
situation de handicap, le demandeur d’emploi est orienté vers Cap emploi
(un seul site sur l’Aude)
Pour le public jeune rencontrant des freins périphériques à l’emploi,
l’orientation se fait vers la mission locale.
Toujours en lien avec le diagnostic, le conseiller pourra mobiliser
des prestations externes comme activ’projet, activ’créa, prépa compétence,
des ateliers, des prestations spécifiques sur la mobilité, etc. Ces prestations
sont délivrées par une quinzaine de prestataires dans l’Aude.
Une q
uatrième modalité d’accompagnement peut être mobilisée si
au moment du diagnostic le conseiller repère plusieurs freins périphériques
à l’emploi (santé, logement…). Dans ce cas la personne est orientée vers
un accompagnement global.
Quel que soit
l’accompagnement mobilisé, l’objectif reste de
permettre au demandeur d’emploi de pouvoir accéder le plus rapidement
possible au marché du travail, indépendamment de sa qualité de
bénéficiaires du RSA, qui n’est pas un « critère administratif », selon les
termes de la direction territoriale Aude-Ariège de Pôle emploi.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
81
2 -
Un accompagnement par Pôle emploi plus léger
qu’en moyenne
Les statistiques issues de Pôle emploi ne sont pas le reflet d’un
traitement particulier des bénéficiaires du RSA, mais d’un sous
-critère
appliqué aux demandeurs d’emploi.
Les données disponibles permettent cependant de mettre en
évidence un décalage patent, entre le niveau d’accompagnement dans le
département de l’Aude et celui réservé à l’échelle nationale. On observe en
particulier
un faible nombre d’actions d’accompagnement proposées aux
bénéficiaires du RSA de l’Aude.
Reprises intégralement en annexe 8, les données statistiques
restituées par la direction générale de Pôle emploi permettent de dresser les
constats suivants :
-
le no
mbre moyen de demandeurs d’emplois par conseiller, en
accompagnement global dans l’Aude, est inférieur de 24 % à celui
constaté à l’échelle nationale ;
-
l’accompagnement global est, pour les bénéficiaires du RSA audois,
la modalité d’accompagnement la plus
faible en proportion (3 %,
contre 4 %
à l’échelle nationale)
-
si le nombre moyen d’actions d’accompagnement par demandeur
d’emploi bénéficiaire du RSA dans l’Aude est similaire aux autres
départements
pour
l’accompagnement
global,
les
nombres
d’entretiens ou d’autres prestations se situent largement en
-dessous,
entre
6 % et
49 % ;
-
en dehors des « entretiens et contacts », qui restent globalement
inférieurs en proportion à ceux réalisés pour les autres demandeurs
d’emplois en France, le nombre de prestati
ons et autres mises en
contact des bénéficiaires du RSA de l’Aude sont systématiquement
en-dessous des moyennes nationales (entre
17 % et
51 %). Quasi-
systématiquement, moins d’une prestation d’accompagnement est
proposée et/ou réalisée par an.
D’une manière générale, les demandeurs d’emplois sont sous
-
représentés dans la catégorie « accompagnement global », a fortiori les
bénéficiaires du RSA qui, compte tenu de leur spécificité, mériteraient au
contraire d’être « priorisés » dans ce type d’accompagne
ment. La limitation
quantitative, liée à la convention liant le département et Pôle emploi, n’est
que le reflet de la capacité d’accueil des agences, tout comme celui d’une
politique nationale de non-différenciation entre les publics demandeurs
d’emplois.
COUR DES COMPTES
82
III -
Comparaison des principaux indicateurs
disponibles relatifs à l’accompagnement
des personnes bénéficiaires du RSA
Le tableau ci-dessous présente un état des lieux de la comparaison
réalisée entre les principaux indicateurs dédiés à l’accompagnement des
personnes bénéficiaires du RSA dans le département et établis à partir des
trois sources exploitées : l’instruction auprès des services départementaux,
l’enquête OARSA
de la Drees
et les travaux d’exploitation des bases de
données départementales (BDD).
Tableau n° 25 :
p
rincipaux indicateurs relatifs à l’accompagnement
des BRSA en 2019, comparaison à partir de trois sources différentes
indicateurs, au 31/12/2019
Département
Drees
Exploitation
BDD
Taux des BRSA soumis droits et devoirs (SDD)
95 %
ND
95,0 %
Taux d'orientation des BRSA SDD dans l'année
90,7 %
50 %
75,2 %
Délais d'orientation pour les BRSA SDD dans l'année
125 jours
129 jours
100 jours
Type d'orientation dans l'année :
vers un accompagnement pro
22,8 %
39,0 %
56,7 %
dont accompagnement PE
22,8 %
39,0 %
36,9 %
vers un accompagnement social
23,9 %
61,0 %
43,3 %
dont accompagnement CD
23,9 %
31,0 %
24,9 %
vers un accompagnement mixte
53,3 %
/
/
Taux d'orientation des BRSA SDD
95,6 %
89,0 %
93,3 %
Délais d'orientation des BRSA SDD orientées
?
?
?
Taux de contractualisation pour les BRSA SDD non orientés vers
PE dans l'année
43,3 %
44,0 %
6,8 %
Délais de contractualisation pour les BRSA SDD non orientés vers
PE et ayant signé un contrat dans l'année
48 jours
38 jours
153 jours
Taux de contractualisation pour les BRSA SDD non orientés vers
PE
66 %
62,0 %
49,2 %
Délais de contractualisation pour les BRSA SDD non orientés vers
PE et ayant signé un contrat
?
?
?
Sources : Cour des comptes, d’après données départementales ; D
rees, enquête OARSA 2019, et
exploitation des bases de données départementales
Les données disponibles font apparaître des écarts très importants
sur presque tous les indicateurs répertoriés et pour lesquels le département
a pu fournir des données.
LA GESTION DES ALLOC
ATIONS ET L’ACCOMPAG
NEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
83
______________________ CONCLUSION ______________________
La procédure d’accompagnement des bénéficiaires du
RSA est
cadrée tant au sein des services sociaux du département qu’à Pôle emploi.
Pour autant, leur accompagnement se heurte à des freins propres
à la situation économique et de l’emploi dans l’Aude. Les difficultés
personnelles de certains publics constituent un réel obstacle à un
accompagnement efficace.
Le niveau d’accompagnement des bénéficiaires du RSA de l’Aude
par Pôle emploi semble de faible intensité au regard des statistiques
d’accompagnement nationales. À cet égard, l’accompagnement global
reste,
pour
les
bénéficiaires
du
RSA
audois,
la
modalité
d’accompagnement la plus faibl
e en proportion (3 %, contre 4 % à
l’échelle nationale). Si le nombre moyen d’actions d’accompagnement par
demandeur d’emploi bénéficiaires du RSA dans l’Aude est similaire celui
constaté dans les autres départements pour l’accompagnement global, les
nombr
es d’entretiens ou d’autres prestations se situent largement en
-
dessous, entre
6 % et
49 %
. Si l’accompagnement global peut
constituer une voie de réduction de ces fractures sociales endogènes, peu
développé, son efficacité reste à démontrer pour les bénéficiaires les plus
anciens dans le dispositif.
D’une façon générale, le nombre de prestations et autres mises en
contact des demandeurs d’emplois bénéficiaires du RSA de l’Aude sont
systématiquement au-dessous des moyennes nationales
Chapitre IV
Les résultats de la politique d’insertion
I -
Les indicateurs suivis par le département
A -
Les indicateurs statistiques décrivant
les publics concernés
Des tableaux de suivi statistiques issus du système d’information du
département permettent de décrire la structure des effectifs des
bénéficiaires du RSA sur l’ensemble du territoire de la collectivité. Ces
données seront complétées par la collecte des données issues du diagnostic
partagé d’orientation, lorsque sa saisie sur l’outil SOLIS sera généralisée.
Les indicateurs de suivi du déroulement des parcours d’insertion,
prévus dans la convention d’appui à la lutte contre la pauvreté et à l’accès
à l’emploi sont intégrés dans l’applicatif de gestion du fichier des
bénéficiaires du RSA. Des tableaux de bord sont élaborés à partir de ces
bases.
B -
Les indicateurs de suivi de l’action des services
Le département utilise un ensemble d’indicateurs de suivi de
l’ac
tivité des référents locaux au contact des publics cibles et des structures
administratives concernées. Les indicateurs privilégiés sont des indicateurs
de délais, la priorité étant accordée à la prise en charge des nouveaux
entrants : nombre de jours entre la demande formulée et la décision prise
par la structure chargée d’y répondre. Les délais de paiement sont
également intégrés.
COUR DES COMPTES
86
Des bilans globaux d’activité des structures administratives et un
bilan global des actions d’accompagnement et des actions mettant en œuvre
le FSE sont périodiquement réalisés.
Le département indique mettre prochainement en place des
indicateurs complémentaires relatifs à la caractérisation des parcours, aux
actions de mobilisation menées, à la « Garantie
d’activité
» notamment. Il
précise qu’il a adopté une feuille de route afin «
de mieux suivre la
réalisation des actions d’accompagnements pour améliorer l’appréciation
de son efficacité au regard de la progression des parcours, du point de vue
de l’accès à l’emploi e
t à la formation mais aussi de la résolution des
difficultés faisant obstacle à l’emploi.
».
Les indicateurs prévus dans le cadre de la mise en place du futur
schéma unique des solidarités complèteront ce dispositif :
Tableau n° 26 :
indicateurs prévus au schéma unique des solidarités
Indicateurs de suivi
-
Les conventions partenariales.
-
Les protocoles de procédures.
-
Les études de cas.
-
Les outils
partagés
Indicateurs d’évaluation
-
Nombre de conventions passées
-
Nombre de rencontres « étude de
situations »
-
Nombre
d’outils u
niformisés
Source : D
épartement de l’Aude
Ces indicateurs mesurent plutôt l’activité des services administratifs
que la performance de la politique.
C -
Un projet d’évaluation interne de l’organisation
territoriale
Une évolution de l’organisation est en cours afin de formaliser le
niveau territorial de l’animation du PDI et du
programme territorial
d’insertion (PTI) par la création d’une instance locale de suivi animée par
les acteurs de premier niveau (animateurs lo
caux d’insertion). Les
évaluations quantitatives et qualitatives des actions d’insertion du territoire
seront synthétisées afin de formuler des propositions et axes d’amélioration
au niveau local et départemental et de suivre des expérimentations locales.
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
87
Un des enjeux identifiés consiste notamment à évaluer l’adéquation
de la stratégie consistant à déléguer les actions de premier niveau aux CMS,
qui ne sont pas tous armés pour traiter correctement la diversité des
besoins.
Un logiciel est en cours d’éla
boration afin de préciser la typologie
de la demande adressée à ces centres ainsi que la qualité de la réponse
apportée.
D’ores et déjà quelques orientations ont été concrétisées en 2020
:
-
la simplification des circuits de validation des CER ;
-
le recentra
ge de la mission des coordonnateurs sur l’appui technique
et l’animation du réseau des acteurs de l’insertion sur les territoires
;
-
l’adaptation du référentiel de l’accompagnement (en cours), en
fonction du profil et des priorités d’insertion des personnes
, en
fonction de l’étape dans le parcours d’insertion.
Ces évolutions mériteront d’être suivies et évaluées à leur tour.
D -
Les indicateurs d’évaluation des politiques
Les
indicateurs
de
suivi
des
politiques
menées
portent
principalement :
-
sur les actions d’insertion faisant l’objet d’un conventionnement
;
-
sur les marchés publics intégrant des clauses d’insertion par l’activité
économique (IAE).
Des études de cohortes ont été récemment mises en place afin de
mesurer l’impact des chantiers d’insertion. Au
mois de juillet 2020 ces
études n’étaient pas finalisées. D’autres études d’impact ont été menées, en
petit nombre et qui restent toutefois à développer.
Le département n’a pas à ce stade élaboré d’outil fonctionnel
permettant de dresser le bilan de l’offre d’accompagnement. Toutefois, un
ensemble de dispositifs est en cours d’élaboration dans le cadre de la
refonte actée de la territorialisation des actions départementales (voir
supra
).
COUR DES COMPTES
88
II -
Le retour à l’emploi et la réduction
de l’intensité de la pauvreté
A -
L
a difficulté d’isoler l’impact de la politique
départementale de celui des mesures nationales
À
la suite d’une étude réalisée en interne en 2017 à l’occasion de la
mise en place d’un plan de contrôle, le département estime que la
corrélation entre le versement de la PPA et la sortie du RSA est avérée.
L’évaluation des résultats de la politique menée localement doit ainsi tenter
de prendre en compte l’impact des mesures globales prises au niveau
national, qui se superposent aux actions locales.
B -
Une identification imparfaite des parcours
et un manque d’indicateurs
L’analyse des résultats des politiques ne peut être établie sur une
base indiscutable qu’à la condition de disposer d’une identification des
parcours d’accès à l’emploi. Or comme indiqué ci
-avant, même si le
système d’information devrait le permettre, la caractérisation de ces
parcours ne peut être intégralement réalisée, en dépit de travaux récents
permettant de compenser une partie du retard pris en la matière.
Le département évalue la situation des bénéficiaires en fin
d’accompagnement
: son indicateur principal est la part de sortie en emploi
ou en formation, évaluée à 54 % fin 2019.
Par ailleurs, une des études de cohortes susmentionnées montre que
60 % des personnes employées dans un cha
ntier d’insertion en 2012 ont
accédé à un emploi durable, un emploi de transition, une formation ou
poursuivent un parcours IAE 12 mois plus tard.
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTI
ON
89
Tableau n° 27 :
bénéficiaires d'un contrat à durée déterminée
d'insertion (CDDI) transformé en atelier et chantier
d’insertion
(ACI) de 2015 à 2019
Année
2015
2016
2017
2018
2019
Nombre de participants
759
809
864
885
948
Dont nombre de
bénéficiaires du RSA
402
383
399
522
552
Pourcentage de femmes
31,49 %
34 %
34,84 %
36,78 %
37,74 %
% - de 26 ans
27,59 %
17,25 %
16,9 %
10,51 %
7,27 %
% + de 50 ans
15,02 %
15,51 %
18,29 %
21,47 %
24,16 %
% sorties dynamiques
59,94 %
54,57 %
62,36 %
63,5 %
58 %*
Source : D
épartement de l’Aude
Un autre suivi de cohorte a été réalisé en 2017 afin de vérifier la
situation de 28 personnes ayant bénéficié d’un contrat aidé en secteur non
marchand en 2013 et 2014. À
la fin de l’année 2015, cinq étaient encore en
CAE, cinq ne percevaient plus le RSA, cinq recevaient un RSA activité et
douze percevaient un RSA socle, avaient encore une obligation d'insertion
et étaient suivies par un référent d’insertion socioprofession
nelle. À la fin
de l’année 2016, 20 sur 28 étaient sorties du dispositif (soit 69 %). En 2018,
76 personnes ont été accompagnées. 52 sont sorties d’accompagnement,
dont 32 en sortie emploi.
Le programme départemental
d’insertion, décliné au niveau des ci
nq
territoires, fixe des objectifs à moyen terme pour les indicateurs de suivi.
Les indicateurs de performance utilisés par le département restent
toutefois peu nombreux.
De même, l’évaluation du non
-recours au RSA par les personnes qui
seraient potentiellement éligibles reste encore à préciser, les estimations
présentées ne donnant que des indications à partir desquelles il ne peut pas
être formulé de conclusions fiables.
C -
Un retour difficile vers l’emploi pour les
bénéficiaires du RSA suivis par Pôle emploi
En matière de retour à l’emploi, qui est l’un des principaux critères
d’évaluation de l’efficacité du dispositif d’accompagnement du RSA, les
statistiques restituées par la direction générale de Pôle emploi ne
permettent pas de distinguer clairement une plus-value pour les
bénéficiaires du RSA.
COUR DES COMPTES
90
Par « nature
» plus éloignés de l’emploi que les autres demandeurs
d’emplois compte tenu des freins auxquels ils doivent faire face, les taux
mensuels moyens d’accès à l’emploi sont moins bons pour les
bénéficiaires
du RSA que pour les autres demandeurs d’emplois
:
Graphique n° 15 :
taux mensuels
moyens d’accès à l’emploi
Source : Pôle emploi
Précisions méthodologiques
: moyennes sur l’année des taux mensuels
de retour
à l’emploi. Ces taux mensuels sont
calculés chaque mois en faisant le ratio entre le nombre de retours à l
’emploi
pendant les mots considéré et le
nombre de demandeurs d
’emploi en catégorie A et B en fin de mois précédent
Il est difficile d’évaluer l’impact de la qualité de l’accompagnement,
sur le différentiel de taux de retour à l’emploi entre demandeurs d’emplois
et demandeurs d’emplois bénéficiaires du RSA.
Selon les statistiques restituées, comme vu précédemment le nombre
moyen d’actions d’accompagnement dans le département de l’Aude est
inférieur à celui constaté à l’échelle nationale. Pourtant, le taux moyen
mensuel de retour à l’emploi pour les bénéficiaires du RSA de l’Aude est
plus favorable que pour les demandeur
s d’emplois bénéficiaires du RSA à
l’échelle nationale.
L’appréciation ne saurait toutefois être complète sans une analyse
fine des typologies d’emplois obtenus au sortir de l’accompagnement.
Selon Pôle emploi, pour ce qui concerne l’accompagnement global
et sans
pouvoir distinguer ce que représente dans ce pourcentage la population des
bénéficiaires du RSA, les sorties en contrats à durée déterminée de plus de
six mois ou en contrats à durée indéterminée, atteindraient plus de 60 %
des sorties vers l’emplo
i comme le montre la plaquette ci-dessous.
LES RÉSULTATS DE LA
POLITIQUE D’INSERTIO
N
91
Graphique n° 16 :
sorties 2020
Source : Pôle emploi
III -
Étude des trajectoires des bénéficiaires du RSA
Pour avoir un vision plus globale des résultats obtenus, une étude
des trajectoires des bénéficiaires du RSA a été réalisée à partir des données
extraites des bases de gestion du département, pour les années 2014 à 2019.
Les principaux résultats en sont présentés ci-dessous ; une version plus
complète figure en annexe.
Cet exercice s’est heurté à des difficultés de dis
ponibilité des
données dans les bases
: aussi, n’ont pu être retenues qu’un petit nombre
de variables, à caractère administratif, relatives à la situation individuelle
des personnes (notamment genre, âge, situation familiale, mais pas le
niveau de formation qui était indisponible) et à leur situation dans le RSA
(durée
de
présence
dans
le
RSA,
signature
d’un
contrat
d’accompagnement, orientation vers Pôle emploi).
Aucune donnée relative au contenu de l’accompagnement, comme
la tenue de rendez-vous de suivi ou la prescription de formations ou
d’autres prestations, n’est renseignée dans
les systèmes d’information du
COUR DES COMPTES
92
d
épartement. L’absence de saisie de ces données constitue une limite
importante pour la gestion du RSA, qu’il convient de souligner
indépendammen
t de l’étude menée ici.
Les trajectoires d’accompagnement et de sortie du RSA sont
calculées pour la génération des allocataires entrés au RSA au premier
trimestre de 2014, sur une durée totale de six ans. Sur les 976 individus
considérés, l’analyse des en
chaînements de situations permet de dresser les
constats suivants :
après être entrés au RSA au 1
er
trimestre de 2014, une majorité des
allocataires est sortie du dispositif au bout de deux années et demie ;
les sorties du dispositif sont le fait d’alloc
ataires ne contractualisant pas
ou ayant bénéficié d’un PPAE
;
la proportions d’allocataire en contrat d’insertion (CI) reste stable, et
inférieure à 10 %, sur la période.
Graphique n° 17 :