ENTITÉS ET POLITIQUE PUBLIQUE
LE REVENU
DE SOLIDARITÉ
ACTIVE
Cahier territorial :
département du Bas-Rhin
Rapport public thématique
Évaluation de politique publique
Janvier 2022
Sommaire
Synthèse
.........................................................................................................
5
Introduction
...................................................................................................
7
Chapitre I
Le déploiement du RSA dans le Bas-Rhin
..............................
9
I - Le contexte économique et social du territoire
...........................................
9
A - Principales caractéristiques
...............................................................................
9
B - Les allocataires du RSA
..................................................................................
11
II - La stratégie des acteurs
............................................................................
14
A - Stratégie et rôle respectif des acteurs
..............................................................
15
B - La coordination des actions menées
................................................................
16
Chapitre II
La dépense engagée au titre du RSA
et son financement
........................................................................................
21
I - Les moyens mis en
œ
uvre
.........................................................................
21
A - Montant de l’allocation
...................................................................................
21
B - Les dépenses de gestion
..................................................................................
24
C - La masse salariale dédiée à l’orientation et à l’accompagnement
...................
25
D - Les prestations déléguées
...............................................................................
26
E - Montants consolidés
........................................................................................
28
II - Les modalités de financement du RSA
....................................................
30
A - La fiscalité transférée
.....................................................................................
30
B - Les fonds de couverture du reste à charge
......................................................
30
C - Les fonds de concours à l’insertion des bénéficiaires
.....................................
32
D - La structure globale de financement du RSA
.................................................
32
E - Reste à charge et taux de couverture
...............................................................
33
Chapitre III
La gestion des allocations et l’accompagnement
des bénéficiaires du RSA
.............................................................................
37
I - La gestion administrative du RSA
.............................................................
37
A - Les demandes d’ouverture de droits
...............................................................
37
B - Les délais d’instruction des demandes
............................................................
39
C - La gestion financière des indus
.......................................................................
40
D - Les indus frauduleux
......................................................................................
42
E - Le dispositif de recours en cas de contentieux
................................................
44
F - Les suspensions d’allocation
...........................................................................
45
COUR DES COMPTES
4
II - L’accompagnement socioprofessionnel des allocataires
..........................
45
A - La répartition des moyens sur le territoire
......................................................
45
B - L’orientation des bénéficiaires du RSA
..........................................................
46
C - La nature de l’orientation proposée aux bénéficiaires du RSA
.......................
51
D - Les contrats d’engagements réciproques
........................................................
56
E - L’accompagnement proposé par Pôle Emploi
.................................................
57
F - L’accompagnement proposé par le département et ses délégataires
................
61
III - Perspectives d’évolution dans le Bas-Rhin
.............................................
66
A - L’expérimentation du service public de l’insertion
........................................
66
B - La convention de délégation de compétences à la ville de Strasbourg
............
69
C - La collectivité européenne d’Alsace
...............................................................
69
Chapitre IV
Les résultats de la politique d’insertion
...............................
73
I - Modalités de suivi et d’évaluation
.............................................................
73
A - Pauvreté monétaire et reprise d’activité
..........................................................
73
B - Une évaluation défaillante
..............................................................................
74
C - L’insertion des allocataires inscrits à Pôle emploi
..........................................
75
D - Une insertion sociale peu mesurée
..................................................................
78
II - Analyse des trajectoires des bénéficiaires
................................................
79
Liste des abréviations
..................................................................................
85
Annexes
.........................................................................................................
87
Synthèse
Depuis la crise économique de 2008, les principaux indicateurs
sociaux du Bas-Rhin se dégradent et ils tendent à converger vers la
moyenne nationale. Entre 2008 et 2017, le taux de pauvreté monétaire du
département a crû de 2,4 points (de 10,6 % à 13 %), contre une hausse de
1,5 point en France métropolitaine (de 13 % à 14,5 %). Cette détérioration
s’est traduite par une augmentation de 30 % du nombre de bénéficiaires du
RSA entre 2009 et 2019. C’est désormais près de 5 % de la population du
Bas-Rhin qui dépend de ce minimum social pour subvenir à ses besoins.
La hausse quasi-ininterrompue des dépenses de RSA ne s’est
accompagnée d’aucune révision de leur mode de financement. En 2019, le
département du Bas-Rhin finance à lui seul près de la moitié des
157 millions d’euros nets versés au titre de cette allocation. L’incidence de
la crise sanitaire en matière de recettes et de nombre d’allocataires n’a fait
qu’accélérer une tendance à l’
œ
uvre depuis plusieurs années déjà.
En raison de son mode de calcul et de sa fréquence de mise à jour,
la liquidation du RSA donne lieu à de nombreux indus (trop-perçus)
constatés
a posteriori
. Chaque année, plus de 10 M
€
sont versés à tort et
doivent être recouvrés. Ces sommes constituent un risque financier pour
les allocataires qui sont tenus de les rembourser et pour le département qui
en supporte la charge en cas d’irrécouvrabilité.
L’accompagnement des allocataires du RSA sur la période a été
émaillé de multiples dysfonctionnements, en termes de suivi et de délais
notamment. Dans le Bas-Rhin, les délais d’orientation vers un parcours
d’insertion sont deux fois supérieurs au plafond légal fixé par le code de
l’action sociale et des familles : en 2018 et en 2019 plus de 30 % des
allocataires étaient ainsi sans orientation, donc sans référent pour les guider
dans leur recherche d’emploi, de formation ou d’insertion.
En matière de suivi, les données afférentes aux allocataires résidant à
Strasbourg (qui représentent plus de 50 % des effectifs du département) sont
manquantes dans la base de gestion de la collectivité départementale. Cette
situation a rendu impossible la consolidation des données d’accompagnement
à l’échelle du département pour les exercices 2014 à 2020. Le département du
Bas-Rhin n’a en outre pas été en mesure de communiquer la liste des
bénéficiaires du RSA suivis par chaque référent d’insertion, confirmant par là-
même la faiblesse de l’accompagnement mis en
œ
uvre.
COUR DES COMPTES
6
En matière d’insertion, l’action du département repose au premier
chef sur le financement de postes : en 2019, ce dernier a financé 4 M
€
de
contrats aidés (dont 80 % dans le secteur non marchand) et 1,9 M
€
de
contrats à durée déterminée en chantiers d’insertion. L’accompagnement
professionnel délégué à Pôle emploi s’avère quant à lui inadapté au profil
des allocataires du RSA : le suivi proposé y est majoritairement peu intensif
et il s’adresse en priorité aux personnes dont l’employabilité est la plus
forte.
L’évaluation du RSA mise en place par le département entre 2009
et 2020 se révèle embryonnaire. Outre l’impossibilité de consolider les
résultats relatifs à la ville de Strasbourg et l’absence de données afférentes
aux taux de sortie vers l’emploi, l’approche du département consistant à
apprécier les résultats d’insertion à l’aune du nombre de contrats signés
présente de réelles limites. La hausse de ces derniers est en effet moins le
signe d’un accompagnement performant que le révélateur d’une
précarisation croissante des allocataires du RSA, lesquels multiplient les
contrats courts et les contrats aidés.
La création de la collectivité européenne d’Alsace (CEA) et
l’expérimentation du service public de l’insertion (SPI) constituent une
opportunité unique pour revoir le dispositif actuel et pour en améliorer le
fonctionnement à compter de 2021. Pour être satisfaisante, la refonte du
système devra également passer par une révision du contenu de la
délégation de compétences sociales octroyée à la ville de Strasbourg.
Introduction
Ce cahier territorial s’inscrit dans le cadre d’une évaluation de
politique publique portant sur les effets du RSA et des principaux
dispositifs d’aide qui sont octroyés aux personnes allocataires et
bénéficiaires du RSA, qu’il s’agisse des aides aux logements, de la prime
d’activité, des droits connexes ou des mesures d’accompagnement mis en
œ
uvre en complément des aides monétaires. Cette enquête vise en
particulier à répondre à quatre questions évaluatives:
-
le RSA bénéficie-t-il effectivement aux personnes auxquelles il est
destiné ? (pertinence et utilité)
-
dans quelle mesure le RSA permet-il de sortir de la pauvreté ?
(efficacité et impact)
-
dans quelle mesure le RSA facilite-t-il l’accès à l’emploi ? (efficacité
et cohérence externe)
-
dans quelle mesure l’accompagnement est-il réel et efficace ?
(efficacité et cohérence interne)
Ces
questions
évaluatives
sont
complétées
par
un
axe
d’investigation n’ayant pas à proprement parler une visée évaluative mais
essentiel à la réalisation de l’évaluation : il porte sur les modalités de
financement et de pilotage de cette politique publique.
Le RSA et le pilotage de la politique d’insertion sociale et
professionnelle de ses bénéficiaires étant une compétence confiée aux
départements depuis la généralisation du RSA en 2009 (c’était du reste déjà
le cas pour les bénéficiaires du RMI, depuis l’origine en 1988 pour la
gestion de la politique d’insertion, et depuis le 1er janvier 2004 pour la
gestion et le financement de l’allocation), l’évaluation repose sur un volet
national et sur neuf cahiers territoriaux.
Ces cahiers examinent le rôle des conseils départementaux, des
caisses d’allocation familiales (CAF), des caisses de la MSA et de Pôle
Emploi, acteurs majeurs du dispositif, et quand cela est justifié, celui des
autres acteurs impliqués (notamment communes et intercommunalités, à
travers les interventions des CCAS et CIAS, ainsi que le secteur associatif).
COUR DES COMPTES
8
Le Bas-Rhin est l’un des neuf territoires qui font l’objet de ces
enquêtes territoriales, avec l’Allier, l’Aude, la Gironde, l’Ille-et-Vilaine, le
Pas-de-Calais, la Seine-Saint-Denis, la Martinique et La Réunion.
L’échantillon de territoires retenus peut se diviser en quatre catégories : les
territoires ultramarins, les départements ruraux et faiblement peuplés, les
territoires urbains, peuplés, relativement pauvres et confrontés à des
difficultés financières et les départements urbains à métropole régionale
(dont le Bas-Rhin).
Ces enquêtes ont pour but d’établir des constats portant sur :
-
La stratégie des acteurs et la bonne articulation de leur intervention ;
-
Les moyens mobilisés et le financement des politiques mises en
œ
uvre ;
-
La gestion des allocations et l’accompagnement des bénéficiaires du
RSA ;
-
Les résultats de la politique d’insertion.
Ce schéma est commun aux neuf enquêtes territoriales.
Chapitre I
Le déploiement du RSA
dans le Bas-Rhin
I -
Le contexte économique et social du territoire
A -
Principales caractéristiques
1 -
Un quart de la population vit à Strasbourg
Bordé par les Vosges à l’ouest et par les Länder du Bade-
Wurtemberg et de Rhénanie-Palatinat à l’est, le département du Bas-Rhin
couvre une superficie de 4 755 Km2, soit 0,8 % du territoire national.
Le Bas-Rhin compte 1,1 million d’habitants
1
, soit 1,7 % de la
population française. Entre 2009 et 2019, la croissance démographique y a
été relativement faible (0,3 % contre 0,4 % en France métropolitaine). La
moitié des habitants du département résident dans vingt communes et la
ville de Strasbourg concentre à elle seule un quart de la population.
2 -
L’emploi salarié connaît une croissance faible
Grâce au dynamisme des économies du sillon rhénan (Allemagne et
Suisse notamment), le Bas-Rhin est un département relativement prospère :
la médiane du revenu disponible par unité de consommation y est de
22 090
€
contre 21 110
€
en France métropolitaine
2
.
1
Estimation Insee pour le 1
er
janvier 2020.
2
Données Insee pour l’année 2017.
COUR DES COMPTES
10
Le Bas-Rhin connaît toutefois une croissance de l’emploi salarié
moins soutenue que la moyenne
3
. Cette situation s’explique notamment par
l’incidence de la crise de 2008 sur l’industrie manufacturière, secteur qui
représente 16 % des emplois dans le Bas-Rhin (contre 12 % en métropole).
Entre 2013 et 2019, l’emploi salarié a crû de 0,7 % en moyenne
annuelle (soit 2 964 nouveaux postes chaque année). Au regard des
87 638 demandeurs d’emploi recensés sur la même période, le rythme de
croissance de l’économie bas-rhinoise apparaît insuffisant pour conduire à
lui seul à une réduction du taux de chômage.
3 -
Le taux de chômage est hétérogène selon les zones d’emploi
Au quatrième trimestre 2019, le département du Bas-Rhin comptait
86 670 demandeurs d’emploi en fin de mois
4
(DEFM), soit un taux de
chômage de 6,8 %. Les conséquences de la crise de la covid 19 sont encore
difficiles à évaluer dans la mesure où les dispositifs de chômage partiel
étaient encore en vigueur au deuxième trimestre 2021.
Hommes et femmes sont concernés de manière quasi égale par le
chômage
5
. Les chômeurs de longue durée et de très longue durée
représentent respectivement 47,1 % et 27,7 % des DEFM, contre 47,1 % et
27,6 % en France métropolitaine.
La situation en matière de chômage diffère selon les zones d’emploi
(ZE) : en 2019, le taux de chômage est de 8,2 % dans la ZE de Strasbourg
et de 4,5 % dans la ZE de Wissembourg, zone frontalière où un tiers des
actifs travaillent en Allemagne (contre 5 % à l’échelle du Bas-Rhin).
4 -
La pauvreté est un phénomène essentiellement urbain
La prévalence de la pauvreté monétaire
6
diffère selon les territoires
et se concentre notamment dans l’agglomération strasbourgeoise. Bien que
riche et dynamique, Strasbourg se caractérise par de fortes disparités
7
de
revenus et représente le premier foyer de pauvreté du Bas-Rhin : la
commune concentre 23 % de la population et 43 % des personnes vivant
sous le seuil de pauvreté.
3 Cf. annexe n°1
4 DEFM de catégorie A, B et C.
5 Le taux de chômage est de 7,2 % pour les hommes et 7 % pour les femmes en 2019
6 Ménages dont le niveau de vie est inférieur à 60 % du revenu médian (soit un seuil à
1 026
€
par mois pour une personne seule en 2019).
7 Parmi les 38 communes (hors Paris) de plus de 100 000 habitants, Strasbourg se
positionne au 6
ème
rang en matière d’inégalités de revenus (indicateur fondé sur le ratio
interdécile D9/D1 des niveaux de vie 2017).
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE BAS-RHIN
11
Tableau n° 1 :
chômage et pauvreté par zone d’emploi en 2017
Zone d'emploi
Taux de chômage
Taux de pauvreté
Wissembourg
5,4 %
9 %
Molsheim
5,6 %
7,7 %
Saverne
6,2 %
10 %
Haguenau
6,1 %
8,6 %
Sélestat-Erstein
6,7 %
9,7 %
Strasbourg
9,1 %
17,2 %
Total Bas-Rhin
7,6 %
13 %
Source : Insee
Tableau n° 2 :
poids de Strasbourg et de sa métropole en 2017
Bas-Rhin
Métropole
Strasbourg
Nombre de communes
514
33
1
Population estimée
1 077 358
452 305
243 308
dont sous le seuil de pauvreté
140 057
88 199
60 827
Taux de pauvreté
13,0 %
19,5 %
25,0 %
Population en % du total
100 %
42 %
23 %
Sous le seuil en % du total
100 %
63 %
43 %
Source : Juridictions financières d’après données Insee
Le taux de pauvreté monétaire décroit avec l’âge (21,1 % pour les
moins de 30 ans et 11,8 % pour les personnes âgées de 50 à 59 ans) et se
trouve multiplié par deux pour les familles monoparentales (28,9 %).
B -
Les allocataires du RSA
1 -
Le nombre et l’ancienneté des bénéficiaires augmentent
Le poids du RSA peut s’appréhender au travers de trois indicateurs :
-
Les allocataires : nombre de ménages dont un membre au moins
perçoit le RSA (environ 27 000 en 2019) ;
COUR DES COMPTES
12
-
Les bénéficiaires : regroupement des allocataires et de leur conjoint
ou concubin (environ 30 000 personnes en 2019) ;
-
Les personnes couvertes : ensemble des membres du foyer (conjoint
et personnes à charge, soit 4,8 % de la population).
Selon leur statut, les bénéficiaires du RSA sont inscrits à la Caisse
d’Allocations Familiales (CAF) ou à la Mutualité Sociale Agricole (MSA).
La CAF regroupant plus de 99 % des bénéficiaires et des montants versés,
les données du présent rapport ne concernent que cette dernière.
Entre 2009 et 2019 le nombre de bénéficiaires a augmenté de près
de 30 %, soit une hausse moyenne de 2,6 % par an. L’amélioration du
marché de l’emploi depuis 2016 ne s’est pas traduite par une baisse
proportionnelle du nombre de bénéficiaires du RSA.
Graphique n° 1 :
bénéficiaires du RSA et taux de chômage
Source : Juridictions financières d’après données CAF et Insee
En décembre 2019, 52 % des allocataires étaient inscrits depuis plus
de trois ans (ils étaient 41 % en 2010) et 20 % d’entre eux percevaient le
RSA de façon continue depuis plus de dix ans.
6
7
8
9
10
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
déc
2010
déc
2011
déc
2012
déc
2013
déc
2014
déc
2015
déc
2016
déc
2017
déc
2018
déc
2019
Taux de chômage
Bénéficiaires RSA
Bénéficiaires RSA
Taux de chômage (%)
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE BAS-RHIN
13
Graphique n° 2 :
ancienneté dans le RSA en décembre 2020
Source : CAF
2 -
La métropole de Strasbourg concentre 75 % des allocataires
Les personnes isolées représentent 85,3 % des allocataires du RSA
(55 % pour les personnes isolées sans enfant). Les femmes représentent
dans leur ensemble 54 % des effectifs.
Graphique n° 3 :
allocataires par type de foyers (2019)
Source : infographie CAF
12%
9%
15%
26%
18%
20%
[0-6 mois[
[6 mois-1 an[
[1 à 2 ans[
[2 à 5 ans[
[5 à 10 ans[
[10 ans et +]
COUR DES COMPTES
14
Le versement du RSA est concentré géographiquement : plus de
50 % des allocataires vivent à Strasbourg et 73 % résident dans l’une des
33 communes de l’Eurométropole de Strasbourg
8
.
3 -
Les bénéficiaires du RSA sont dépendants des aides sociales
En 2019, selon la CAF, plus de 47 % des allocataires du RSA
9
sont
dépendants à 100 % des prestations sociales versées. Cette dépendance est
de 37 % pour les couples sans enfant, 39 % pour les couples avec enfants,
49 % pour les personnes isolées et 50 % pour les familles monoparentales.
Le RSA majoré (pour parent isolé) et le RSA jeunes (pour les moins
de 25 ans ayant déjà travaillé) ne sont versés qu’à respectivement 10 % et
0,04 % des bénéficiaires en 2019. Ce dernier dispositif, qui ne compte que
douze allocataires en 2019 et dix en 2020, n’est pas le seul destiné à lutter
contre les situations de précarité chez les plus jeunes
10
.
Parmi les allocataires RSA en situation de grande précarité, la CAF
du Bas-Rhin compte également 1 785 personnes sans domicile stable
11
, soit
6,5 % des allocataires en 2019.
II -
La stratégie des acteurs
La mise en
œ
uvre du RSA repose sur l’action coordonnée de
nombreux acteurs, parmi lesquels le département (chef de file en la
matière), la caisse d’allocations familiales, la mutualité sociale agricole,
Pôle emploi et la région Grand Est
12
. Son efficacité en tant que vecteur
d’insertion socioprofessionnelle dépend de la pertinence des stratégies
retenues mais aussi et surtout de l’articulation entre les différentes
politiques menées par chacun des acteurs concernés.
8
Cf. annexe n°2
9
Hors étudiants n’ayant qu’une aide au logement et hors allocataires de plus de 65 ans.
10
Le taux de pauvreté des moins de 30 ans est de 21 %, contre 13 % en moyenne dans
le Bas-Rhin (données Insee 2016).
11
Domiciliation auprès d’un CCAS, d’une association, d’une aire d’accueil des gens
du voyage ou d’un centre pénitentiaire.
12
Dans le Bas-Rhin, la CAF et la MSA sont responsables de l’instruction des demandes
de RSA, de son versement ainsi que de la lutte contre la fraude. La région a quant à elle
la responsabilité des politiques de formation, lesquelles concourent à l’insertion des
allocataires.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE BAS-RHIN
15
A -
Stratégie et rôle respectif des acteurs
1 -
La stratégie du département apparaît ambitieuse
Entre 2010 et 2019, l’assemblée délibérante du département a
adopté quatre plans stratégiques distincts pour lutter contre la pauvreté :
-
2010-2013 : Programme départemental de l’insertion (PDI) ;
-
2014-2016 : Pacte de réussite (accord multipartite relatif à l’insertion
professionnelle) ;
-
2017-2019 : Plan départemental pour l’emploi et l’inclusion ;
-
2018-20201 : Plan pour le développement, l’emploi et l’inclusion
(PDEI).
Le nombre d’objectifs contenus dans ces différents plans a été peu à
peu réduit au fil du temps. Si le PDI 2010-2013 comportait 13 axes et
consacrait plusieurs chapitres à la santé, au logement, aux transports et à la
parentalité, le PDEI 2018-2021 est un document resserré, organisé autour
de trois objectifs stratégiques : emploi, insertion et lutte contrôle la fraude.
Présentée comme le vecteur d’insertion le plus efficace et comme
une condition préalable à la levée de certains freins sociaux, la reprise
d’activité est au c
œ
ur de la stratégie du département : ce dernier s’est fixé
pour premier objectif de favoriser l’accès à l’emploi durable
13
de
12 000 personnes entre 2018 et 2021.
Cet objectif apparaît difficilement compatible avec le potentiel de
l’économie bas-rhinoise, compte tenu notamment de la faible croissance de
l’emploi salarié et de la concurrence entre demandeurs d’emploi
14
.
2 -
Le rôle de la CAF est cantonné au versement du RSA
Dans le Bas-Rhin, le département n’a pas délégué à la CAF
l’accompagnement des bénéficiaires du RSA. Cette dernière a donc pour
mission principale de procéder à l’instruction des demandes et au paiement
à bon droit de cette allocation.
13
Selon le Ministère du travail, l’emploi durable correspond aux contrats en CDI, aux
CDD de plus de 6 mois et aux emplois indépendants. Les emplois aidés, quelle que soit
leur durée, sont exclus de cette catégorie.
14
Outre les nouveaux entrants qui rejoignent chaque année le marché du travail, le
Bas-Rhin compte en 2019 environ 72 000 demandeurs d’emploi de catégorie A, B ou
C qui ne sont pas allocataires du RSA.
COUR DES COMPTES
16
La CAF n’a pas d’objectifs dédiés au RSA et privilégie une
approche globale dans laquelle la qualité du service rendu est appréciée de
manière transversale, indépendamment du statut des publics et des
prestations dont ils bénéficient.
3 -
Pôle emploi a une stratégie mixte envers les allocataires
L’approche retenue par Pôle emploi est en partie similaire à celle de
la CAF. Les objectifs de la direction départementale sont communs à
l’ensemble des DEFM, sans distinction de statut (allocataire de minima
sociaux ou non).
« L’accompagnement global », qui constitue la modalité de suivi la
plus poussée, fait toutefois exception à ce principe. En application de
l’article 2.2.1 du protocole
15
signé avec l’association des départements de
France (ADF) et la délégation générale à l’emploi et à la formation
professionnelle (DGEFP), les bénéficiaires du RSA doivent représenter
« une part majoritaire des bénéficiaires »
de ce dispositif. Cette exigence
est en l’espèce respectée dans le Bas-Rhin où les allocataires du RSA
représentent 12,4 % des DEFM mais 50,5 % des personnes bénéficiant de
ce type de suivi (soit 762 personnes sur un total de 1 510
16
).
B -
La coordination des actions menées
Dans le Bas-Rhin, le cadre conventionnel servant de socle à
l’articulation des différentes politiques d’insertion s’est avéré particulièrement
mouvant. Au cours de la période, plans, pactes, protocoles et conventions se
sont en effet succédés et parfois superposés. L’annexe n°3 illustre la
complexité du dispositif actuel et la multiplicité des acteurs concernés.
1 -
Le pacte territorial élaboré par le département est caduc
depuis 2014
Le code de l’action sociale et des familles (CASF), en son article
L. 263-2, prévoit que les plans stratégiques des départements soient
complétés par la signature de pactes territoriaux pour l’insertion (PTI). Ces
derniers doivent notamment préciser
« les modalités de coordination des
actions entreprises par les parties pour favoriser l’insertion sociale et
professionnelle des bénéficiaires du revenu de solidarité active »
.
15
Protocole pour une « approche globale de l’accompagnement » signé en février 2019.
16
Données Pôle emploi pour décembre 2019.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE BAS-RHIN
17
Dans le Bas-Rhin, un PTI a été conclu en 2010 avec l’État, Pôle
emploi, la CAF, la MSA, la région Alsace et l’agence régionale de santé
Alsace (ARS). En l’absence de clause relative à une reconduction tacite, ce
plan est devenu caduc le 31 décembre 2013
17
. Depuis cette date, et malgré
l’évolution du contexte économique, social, institutionnel et législatif
18
, le
département n’a pas établi de nouveau pacte territorial. L’action et la
coordination des parties prenantes à l’insertion des bénéficiaires du RSA
reste donc figée dans un cadre contractuel devenu obsolète.
Le « Programme d’actions en Territoires pour l’Emploi et
l’Inclusion », adopté par le département pour la période 2018-2021, ne fait
pas office de PTI. Ce programme ne revêt en effet la signature d’aucun tiers
et ne répond donc pas aux exigences légales posées par le CASF (en cela
il correspond davantage à la « déclinaison locale » prévue, à titre facultatif,
par le dernier alinéa de l’article précité).
2 -
Des instances de coordination non réunies
La complexité et l’enchevêtrement des conventions définissant les
modalités de coopération entre acteurs a conduit le département à créer
différents comités de pilotage, placés sous sa présidence. La régularité de
la tenue de ces différents comités de pilotage n’a pas pu être établie.
3 -
La convention conclue avec Strasbourg est une simple
délégation de moyens
Le département du Bas-Rhin délègue une partie de ses compétences
sociales à la commune de Strasbourg
19
. En application de l’article 4.2 de la
convention de délégation pour 2018-2025, la commune se voit chargée
notamment des missions suivantes : l’information et l’orientation des
bénéficiaires vivant à Strasbourg, la nomination d’un référent d’insertion,
l’accompagnement des bénéficiaires par les services sociaux de la ville et
la gestion administrative du RSA et de ses instances.
17
Article 10 du PTI.
18
Avec notamment la création de la région Grand Est, de l’ARS Grand Est et de la
prime d’activité en 2016.
19
La convention porte notamment sur la protection maternelle et infantile, l’insertion
et l’aide sociale à l’enfance.
COUR DES COMPTES
18
Cette délégation a des implications pratiques pour les bénéficiaires
du RSA qui, selon leur lieu de résidence, peuvent être orientés et
accompagnés soit par les équipes du département soit par celles de la ville
de Strasbourg.
Afin de favoriser l’homogénéité des pratiques, le département du
Bas-Rhin a mis en place un règlement intérieur commun à l’ensemble des
commissions territoriales chargées du RSA (CTRSA). Il apparaît toutefois
que le dispositif actuel requiert plutôt un approfondissement de la
délégation actuelle, laquelle devrait fixer non seulement les moyens
(effectifs, budgets) mais aussi et surtout les objectifs à atteindre (en matière
de délai d’orientation notamment)
20
.
4 -
La collecte et le traitement de l’information constituent
une faiblesse majeure du dispositif entre 2009 et 2019
La qualité des dispositifs d’insertion repose en partie sur la qualité
du système d’information qui sous-tend les actions menées.
Or, le département du Bas-Rhin ne dispose d’aucun outil de diagnostic
sur la situation des personnes couvertes par le RSA (volumétrie des besoins en
matière d’insertion, de formation, de soins ou de logement). Ce dernier n’a pas
mis à profit la décennie 2009-2019 pour organiser un partage effectif des
informations disponibles chez ses principaux partenaires : les données
détenues par la CAF, Pôle emploi et les différentes structures d’insertion ne
sont pas exploitées, et ce malgré une myriade de conventions.
En outre, les informations relatives au suivi et à l’accompagnement
des bénéficiaires du RSA sont renseignées par la ville de Strasbourg dans
une base dénommée « ASTRE », laquelle ne comporte pas d’interface avec
la base « IODAS » du département. La consolidation des données se fait
donc manuellement, sans fréquence établie pour au moins 50 % des
bénéficiaires du RSA.
Les structures choisies pour accompagner les bénéficiaires du RSA
ne disposent pas d’un accès à IODAS. Celles-ci transmettent donc par
courrier postal ou électronique les documents relatifs au parcours
d’insertion qu’elles mettent en
œ
uvre, lesquels sont ensuite conservés (sans
être ressaisis) par les secrétaires d’insertion des services sociaux du
département. Ce mode opératoire explique en partie l’incapacité du
département à recenser les bénéficiaires du RSA et les actions
d’accompagnement prescrites par chaque référent d’insertion.
20
Cf. chapitre 3.
LE DÉPLOIEMENT DU RSA DANS LE BAS-RHIN
19
La mise en place d’un nouveau système de gestion dans le cadre de
l’expérimentation du service public de l’insertion et de l’emploi
21
est venue
en partie corriger ces dysfonctionnements en fin d’année 2020. L’efficacité
du dispositif n’a toutefois pu être vérifiée dans la mesure où ce dernier était
encore en phase de déploiement lors de l’évaluation.
______________________ CONCLUSION ______________________
Dans le Bas-Rhin, le nombre de bénéficiaires du RSA a crû de 30 %
entre 2009 et 2019 et plus d’un habitant sur vingt dépend désormais de
cette allocation pour subvenir à ses besoins. Face à cette hausse de la
précarité, la stratégie du département apparaît ambitieuse tant au regard
des capacités économiques du territoire que de l’inexistence des outils de
suivi mis en
œ
uvre durant cette période.
Si la formalisation des partenariats entre les différents acteurs de
l’insertion doit être améliorée, la refonte des systèmes d’information
constitue un chantier prioritaire, notamment compte tenu de l’incapacité
du département à produire des données de cadrage pour la période
2009-2019 (délais d’orientation, effectifs par référent, prise en compte des
bénéficiaires du RSA vivant à Strasbourg)
22
.
La mise en place d’une nouvelle base de données par le département
à la fin de l’année 2020 apparaît à cet égard comme une avancée certes
réelle mais tardive au regard de l’ancienneté des dysfonctionnements
constatés.
21
Cf. Chapitre 3.
22
Cf. Chapitre 3.
Chapitre II
La dépense engagée au titre du RSA
et son financement
I -
Les moyens mis en
œ
uvre
A -
Montant de l’allocation
1 -
Les dépenses de RSA progressent de façon continue
Avec un montant brut de 158,5 M
€
en 2019
23
et 174,6 M
€
en 2020,
le RSA constitue la première dépense d’intervention du département. En
2019, il représente à lui seul 55 % des allocations individuelles de
solidarité
24
et 19 % des charges de gestion de la collectivité.
Cette allocation a connu une évolution dynamique entre 2010 et
2019. Durant cette période, les dépenses ont en effet augmenté de 49 %
(+ 52 M
€
), soit une hausse moyenne de 4,5 % par an.
La hausse du RSA entre 2010 et 2019 est la résultante de deux
facteurs : l’augmentation du nombre d’allocataires d’une part et celle du
montant mensuel moyen versé d’autre part. Toutes choses étant égales par
ailleurs, l’augmentation du nombre d’allocataires explique à elle seule
environ 40 % de l’évolution budgétaire constatée (soit 21 M
€
).
23
Montant inscrit aux articles 65171 et 65172 du compte administratif du département.
24
L’allocation personnalisée d’autonomie s’élève à 90 M
€
, la prestation de
compensation du handicap à 38 M
€
.
COUR DES COMPTES
22
L’augmentation du montant moyen versé explique quant à elle les 60 %
restants (soit 31 M
€
). Cette dernière résulte de la conjonction de plusieurs
facteurs tels que la revalorisation du montant forfaitaire du RSA, la
variation du montant résiduel versé, l’ancienneté, la composition du foyer :
le montant net moyen par allocataire et par mois s’élève à 491
€
en 2019
contre 398
€
en 2010 (soit une hausse de 23 %)
25
.
Graphique n° 4 :
dépenses brutes et nombre d’allocataires
Source : Juridictions financières d’après comptes de gestion et données CAF
La crise sanitaire de la covid 19 a eu une incidence forte : le nombre
d’allocataires et les dépenses d’allocations ont augmenté respectivement
de 8 % et 10 % entre 2019 et 2020. Selon la CAF, ce pic de dépenses
s’explique moins par l’arrivée de nouveaux allocataires que par un
ralentissement brutal des sorties positives du RSA. Ainsi, la crise sanitaire
ne se serait pas traduite pour l’heure par le basculement de nouveaux foyers
dans la précarité mais plutôt par un allongement des situations de précarité
pour les ménages déjà bénéficiaires du RSA.
25
Compte tenu de l’incidence exceptionnelle de la crise sanitaire, les principaux ratios
en matière de dépenses (allocation et accompagnement) se basent sur l’année 2019.
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Allocataires
RSA en M
¡
RSA versé
Allocataires
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
23
Graphique n° 5 :
incidence de la crise sanitaire de 2020
Source : Juridictions financières d’après données CAF
2 -
La prime d’activité et les allocations logement
En fonction de leur situation personnelle, les bénéficiaires du RSA
sont éligibles à certaines allocations versées par la CAF. Ainsi, en 2019,
sur 27 319 foyers allocataires CAF, 44 % bénéficiaient des allocations
logement (AL), 7 % de la prime d’activité (PPA) et 16 % cumulaient ces
deux dernières. Seuls 33 % des foyers ne disposaient que du RSA
26
.
La prime d’activité et les allocations logement représentent
respectivement 11,4 M
€
et 62,2 M
€
en 2019 (puis 12 M
€
et 62,7 M
€
en
2020). Bien qu’elles ne concernent que les deux-tiers des allocataires du
RSA, ces deux prestations constituent un levier important en matière de
réduction de la pauvreté : elles représentent une aide complémentaire
équivalant à près de la moitié des allocations RSA versées (46 % en 2019
et 43 % en 2020). Le montant de la prime d’activité constitue en outre en
complément aux revenus d’activité perçus par les allocataires du RSA.
La part des foyers ne percevant pas la PPA (77 % en 2019 et 78 % en
2020) est importante. Il est néanmoins ardu d’évaluer combien cette
inactivité est subie (chômage), choisie (arbitrage entre reprise d’activité et
maintien du RSA et des droits connexes) ou « organisée » (travail dissimulé).
26
La répartition 2020 est identique à celle de 2019, avec notamment 35 % des
allocataires ne percevant que le RSA.
11 500 000
12 000 000
12 500 000
13 000 000
13 500 000
14 000 000
14 500 000
15 000 000
15 500 000
24 000
25 000
26 000
27 000
28 000
29 000
30 000
janv-19
mars-19
mai-19
juil-19
sept-19
nov-19
janv-20
mars-20
mai-20
juil-20
sept-20
nov-20
Allocation par mois (
¡
)
Allocataires
Allocations (
¡
)
Allocataires
COUR DES COMPTES
24
À défaut de données éclairant la situation des 20 945 foyers sans
PPA en 2019, l’analyse s’est portée sur les revenus des 6 374 foyers
titulaires de la prime d’activité et du RSA. Selon les données fournies par
la CAF, 41 % des 6 374 foyers susmentionnés perçoivent des revenus
d’activité inférieurs à 500
€
mensuels. La distribution de la PPA suggère
donc que l’incitation à la reprise d’activité fonctionne dès le premier euro
et qu’il n’existe pas, en la matière, d’effet de seuil. Cette conclusion n’est
toutefois valide que pour les foyers ayant repris une activité et n’est pas
extrapolable aux 20 945 foyers sans revenus d’activité déclarés.
3 -
Les allocations ponctuelles ou exceptionnelles
En fin d’année, les caisses d’allocations familiales versent une
« prime de Noël » à certains bénéficiaires des minima sociaux (RSA et
ASS notamment). Financée par l’État, la prime versée aux allocataires RSA
du Bas-Rhin s’élève à 6,1 M
€
en 2019 et 6,6 M
€
en 2020. Pour un
allocataire vivant seul, elle représente un montant forfaitaire de 152
€
(335
€
pour un parent isolé avec trois enfants).
Afin d’aider les personnes les plus fragiles lors de la crise sanitaire
de la covid, la CAF du Bas-Rhin a versé en 2020 une aide exceptionnelle
de 8,1 M
€
aux bénéficiaires du RSA. Financée là aussi par l’État, cette
prime est d’un montant forfaitaire de 150
€
par bénéficiaire, majoré de
100
€
par enfant à charge (soit 284
€
par foyer en moyenne).
B -
Les dépenses de gestion
1 -
Les dépenses de gestion sont sous-évaluées
Selon le département, la masse salariale consacrée à la gestion
administrative du RSA s’élève à 0,9 M
€
en moyenne sur la période
2017-2019 (soit 22 agents). Près de la moitié des dépenses concernent le
service chargé du contrôle de la fraude.
Ces montants correspondent à une fourchette basse : ils n’incluent
en effet ni les dépenses d’encadrement ni celles des services support
(finances, informatique, RH), pourtant indispensables à l’accompagnement
des bénéficiaires du RSA.
Afin d’organiser la prise en charge des bénéficiaires du RSA, la
commune de Strasbourg a, elle aussi, constitué une unité de gestion dédiée
au suivi de cette allocation. La masse salariale afférente a été estimée par
la ville à 0,2 M
€
(soit six agents en équivalent temps plein - ETP).
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
25
2 -
Les dépenses de gestion de la CAF sont contenues
La gestion administrative du RSA par la CAF du Bas-Rhin
représente une dépense de 4,1 M
€
en 2018 et 3,7 M
€
en 2019 (frais de siège
inclus). La liquidation des allocations par les agents de la CAF constitue le
premier poste de dépenses avec, à elle seule, 23 % des dépenses mobilisées
au cours de ces deux exercices.
Les dépenses de la CAF liées à l’accueil, à l’instruction, à la
liquidation et au contrôle apparaissent contenues : ces dernières
représentent 2,6 % des sommes versées en 2018 et 2,3 % en 2019.
Rapportée au nombre de foyers, la gestion administrative du RSA
par la CAF équivaut à un montant annuel moyen de 197
€
en 2018 et 176
€
en 2019.
C -
La masse salariale dédiée à l’orientation
et à l’accompagnement
1 -
Les moyens humains mobilisés au sein du département
Selon le département, les dépenses de personnel engagées pour
l’accompagnement des bénéficiaires du RSA s’élèvent à 4,2 M
€
en
moyenne pour la période 2017-2019. Ces dépenses regroupent :
-
Les travailleurs sociaux polyvalents (2,9 M
€
) pour lesquels la prise en
charge des bénéficiaires du RSA a été estimée à 30 % du temps
d’activité disponible ;
-
Les conseillers du service « accès à l’emploi » (0,9 M
€
) chargés de
favoriser l’insertion professionnelle des bénéficiaires du RSA grâce à
un travail de prospection auprès des entreprises;
-
Les conseillers territoriaux d’insertion assurant la tenue des
commissions territoriales du RSA (0,4 M
€
pour 7 postes).
Les chiffres fournis par le département pour les exercices 2015-2019
n’ont pu être rapprochés de ceux figurant dans les comptes administratifs
(CA). En l’absence d’explications sur l’origine de ces écarts, ce sont les
montants communiqués par le département qui ont été retenus.
La commune de Strasbourg mobilise quant à elle un effectif de
35 ETP pour un montant total de 1,6 M
€
en 2019. Ce montant est refacturé
forfaitairement au département dans le cadre de la convention de délégation
de compétences sociales précitée.
COUR DES COMPTES
26
2 -
La CAF n’a pas de dépenses d’accompagnement
En l’absence de délégation du département, la CAF du Bas-Rhin ne
mobilise pas de ressources spécifiques en faveur de l’accompagnement
socioprofessionnel des bénéficiaires du RSA.
3 -
L’accompagnement de Pôle emploi s’élève à 5 M
€
Au 31 décembre 2019, 11 288 bénéficiaires du RSA étaient
accompagnés par Pôle emploi dans leurs démarches d’insertion
professionnelle
27
. À cette date, ces derniers représentaient 12 % des
demandeurs d’emploi (DEFM) inscrits dans le Bas-Rhin.
Les dépenses de personnel liées à cet accompagnement se sont
élevées en moyenne à 4,6 M
€
entre 2017 et 2019, frais d’encadrement
compris. Ce montant, équivalent à celui mobilisé par le département,
couvre le suivi vers l’emploi, les entretiens, les ateliers et l’accueil assurés
par les conseillers emplois répartis dans les 12 agences du département.
D -
Les prestations déléguées
1 -
Le département privilégie avant tout les contrats aidés
Selon le département, les dépenses d’accompagnement engagées par
ce dernier se sont élevées à 12,9 M
€
en 2019. Ce montant comprend
8,3 M
€
de soutien financier à des partenaires extérieurs, 4 M
€
de contrats
aidés
28
et 0,6 M
€
d’aides annexes. Pour les exercices 2015 à 2018, le
département a fourni des montants totaux uniquement (et hors contrats
aidés) : il n’a donc pas été possible d’exploiter ces données. Certaines des
dépenses comptabilisées concernent par ailleurs un public « mixte » pour
lequel le département n’a pas été en mesure de préciser la part dédiée aux
bénéficiaires du RSA.
Les 8,3 M
€
consacrés à l’accompagnement comportent trois blocs :
-
Des mesures d’insertion sociale pour un montant de 1,8 M
€
. Ces
dépenses consistent principalement en l’octroi de subventions à des
associations ;
27
696 bénéficiaires étaient accompagnés par Cap Emploi et les Missions locales.
28
Les départements financent en moyenne 88 % des contrats
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
27
-
Des mesures en faveur des structures d’insertion par l’activité
économique (SIAE) pour un montant de 4,8 M
€
. Ces dépenses
incluent le financement de 325 contrats à durée déterminée d’insertion
(1,9 M
€
) mais aussi des subventions à destination des entreprises
d’insertion (2,1 M
€
), des ateliers et des chantiers d’insertion (0,8 M
€
);
-
Le financement de structures de droit privé spécialisées dans
l’accompagnement professionnel (1,7 M
€
), à l’instar des Missions
locales pour l’emploi.
Graphique n° 6 :
structure des dépenses d’accompagnement (2019)
Source : données du département (* = subventions non fléchées vers les seuls allocataires du RSA)
Les 4 M
€
de contrats aidés concernent le secteur non marchand à
plus de 80 %. Le montant des « contrats d’accompagnement dans
l’emploi » (CAE) s’élève en effet à 3,3 M
€
en 2019, contre 0,7 M
€
pour
les « contrats initiative emploi » (CIE).
Les 0,6 M
€
de prestations annexes à destination des bénéficiaires du
RSA comprennent des aides à la mobilité (0,4 M
€
) et à l’emploi (0,2 M
€
)
destinées à faciliter la levée de certains freins lors d’une reprise d’activité
ou d’une entrée en formation qualifiante.
1,8
1,7
2,1
0,8
5,9
0,6
0
2
4
6
8
10
12
14
Aides connexes à la
reprise d'activité
Contrats aidés (CDDI,
CAE, CIE)
Subventions aux
ateliers et chantiers
d'insertion*
Subventions aux
entreprises
d'insertion*
Subventions pour
l'insertion
professionnelle*
COUR DES COMPTES
28
L’emploi aidé constitue donc l’un des outils privilégiés par le
département en matière d’accompagnement : les CDDI, CAE et CIE
représentent une charge de 5,9 M
€
en 2019, soit 46 % du total des
prestations fournies. Ces contrats permettent aux bénéficiaires du RSA de
reprendre une activité mais le recours à cet instrument n’est assorti d’aucun
suivi du taux de retour à l’emploi. (Cf. chapitre 4).
2 -
Les prestations de droit commun de la CAF
En l’absence de délégation accordée par le département, la CAF
n’engage pas de dépenses spécifiques en faveur des bénéficiaires du RSA.
En revanche, ces derniers demeurent éligibles, à l’instar des autres
allocataires de la branche famille, à un ensemble de prestations sociales de
droit commun dont les modalités d’octroi sont fixées par le règlement
intérieur d’action sociale de la caisse du Bas-Rhin.
Ainsi une partie des bénéficiaires du RSA a pu bénéficier de l’aide
aux vacances familiales (0,8 M
€
soit 36 % de l’enveloppe versée par la
CAF), de l’aide aux vacances enfants (0,3 M
€
soit 45 % de l’enveloppe)
ou bien encore de fonds de secours (0,1 M
€
soit 36 % de l’enveloppe).
3 -
Les prestations d’accompagnement de Pôle emploi
Les dépenses engagées par Pôle emploi sont d’un montant
substantiel : elles ont été de 3,1 M
€
en 2017, de 2,6 M
€
en 2018 et de
5,5 M
€
en 2019
29
. Ces montants incluent notamment la rémunération de
prestataires accompagnant les bénéficiaires du RSA, le montant des aides
à la mobilité et la rémunération des organismes de formation. La direction
de Pôle emploi n’a pas été en mesure d’expliquer le doublement des
dépenses entre 2018 et 2019.
E -
Montants consolidés
Les dépenses consolidées strictement liées au statut d’allocataire du
RSA (avec ou sans activité) s’élèvent au total à 210 M
€
en 2019, dont 76 %
au titre de l’allocation elle-même. Le département finance sur son budget
propre 85 % de ce total, soit 178,2 M
€
.
29
Chiffres fournis par la direction générale de Pôle emploi.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
29
Du point de vue des bénéficiaires, il convient d’ajouter pour 2019
les 62,2 M
€
d’allocations logement versées à 60 % des allocataires du
RSA.
Tableau n° 3 :
montants consolidés du RSA (2019)
M
€
%
Allocations RSA
158,5
75,5 %
Prime d'activité
11,4
5,4 %
Prime de Noël
6,1
2,9 %
Sous-total des allocations
176,0
83,8 %
Gestion administrative du département
1,1
0,5 %
Gestion administrative de la CAF
3,7
1,7 %
Sous-total gestion
4,7
2,3 %
Masse salariale du département
5,8
2,8 %
Masse salariale de Pôle Emploi
5,0
2,4 %
Sous-total masse salariale
10,9
5,2 %
Prestations du département
12,9
6,1 %
Prestations de Pôle Emploi
5,5
2,6 %
Sous-total prestations
18,4
8,7 %
Total
210,0
100 %
Source : Juridictions financières
La lutte contre la pauvreté reste globalement dépendante des
orientations prises à l’échelle nationale pour le montant des allocations,
leurs critères d’éligibilité et leurs seuils (notamment pour la prime
d’activité et le RSA jeunes).
Les dépenses d’accompagnement prises en charge par le
département (18,7 M
€
hors frais de gestion) et par Pôle emploi (10,5 M
€
)
représentent 18 % des 158,5 M
€
versés au titre du RSA.
En l’absence de données sur les dépenses d’accompagnement par
catégories d’allocataires (notamment sur l’accompagnement des titulaires
de la prime d’activité ou des parents isolés), seule une dépense moyenne
par allocataire RSA a pu être établie : celle-ci s’élève à 650
€
par mois en
2019, dont 76 % au titre de l’allocation RSA elle-même.
COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 7 :
moyenne des dépenses mensuelles de RSA
par allocataire (∑ = 650 € en 2019)
Source : Juridictions financières d’après données collectées
Note : les titulaires de la prime d’activité perçoivent des revenus propres qui ne
sont pas comptabilisés ici
II -
Les modalités de financement du RSA
A -
La fiscalité transférée
L’allocation RSA est principalement financée par le transfert d’une
fraction de la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques
(TICPE).
Les transferts de TICPE se sont élevés à 68,7 M
€
chaque année entre
2014 et 2020. Le caractère atone de cette garantie financière contraste avec
le dynamisme des dépenses qu’il finance : la couverture du RSA (hors
accompagnement) par cette taxe a en effet baissé de 5 points entre 2014 et
2019 (en passant de 49 % à 44 %).
B -
Les fonds de couverture du reste à charge
Quatre fonds ont été créés en lois de finances pour soutenir l’action
sociale des départements et réduire le reste à charge des allocations
individuelles de solidarité (AIS) que sont le revenu de solidarité active, la
prestation
de
compensation
du
handicap
(PCH)
et
l’allocation
personnalisée d’autonomie (APA).
490,6
¡
35,3
¡
18,9
¡
14,7
¡
33,6
¡
56,8
¡
RSA
Prime d'activité
Prime de Noël
Frais de gestion
Masse salariale
accompagnement
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
31
Les ressources destinées au RSA ont été estimées à partir de la part
de celui-ci dans les dépenses d’AIS du département du Bas-Rhin, soit 57 %
en moyenne entre 2014 et 2020.
1 -
Le dispositif de compensation péréquée
Le dispositif de compensation péréquée (DCP) a été mis en place en
2014 afin de compenser les revalorisations du RSA intervenues entre 2009
et 2013.
Au titre du DCP, le département du Bas-Rhin a bénéficié en
moyenne de 11,7 M
€
par an entre 2014 et 2019 (soit 1 % de l’enveloppe
nationale), dont environ 6,8 M
€
pour les dépenses de RSA. Le montant
2020 est stable par rapport à 2019 : 12,2 M
€
, dont 7 M
€
pour le RSA.
2 -
Le fonds de solidarité en faveur des départements
Le fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) est un
dispositif de péréquation horizontale
30
créé en 2014 et financé par un
prélèvement de 0,35 % sur l’assiette des droits de mutation à titre onéreux
(pour un montant total de 589 M
€
en 2019).
Le département du Bas-Rhin a été bénéficiaire net du FSD entre
2014 et 2015, puis contributeur net à compter de l’exercice 2016 (à hauteur
de 5,3 M
€
en 2019, dont 56 % environ au titre du RSA).
3 -
Le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion
Le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) a
pour objet le financement des actions en faveur du retour à l’emploi des
bénéficiaires du RSA. Ce fonds de concours, d’un montant global de
500 M
€
, a été stable entre 2014 et 2019 : pour le département du Bas-Rhin,
il représente une enveloppe budgétaire moyenne de 8,4 M
€
par an sur la
période considérée. Le montant alloué au titre de 2020 (8,7 M
€
) est stable
par rapport à 2019.
30
Transferts entre départements, sans contribution nette du budget de l’État.
COUR DES COMPTES
32
4 -
Le fonds de soutien exceptionnel et le fonds de stabilisation
Le fonds de soutien exceptionnel (FSOU) et le fonds de stabilisation
en faveur des départements (FSTAB) sont des instruments mis en place
pour respectivement les exercices 2015 à 2017 et 2018 à 2021. Le Bas-Rhin
n’a bénéficié d’aucun de ces fonds, en vertu des critères présidant à la
répartition des crédits.
C -
Les fonds de concours à l’insertion des bénéficiaires
1 -
Le fonds d’appui aux politiques d’insertion (FAPI)
et le fonds de lutte contre la pauvreté et d’accès à l’emploi
Le montant perçu par le département au titre de ces deux fonds a été
de 0,7 M
€
par an entre 2017 et 2019. Les financements reçus ont
notamment permis la mise en place d’ateliers destinés à remobiliser les
bénéficiaires du RSA ou à leur permettre d’entamer une expérience de
bénévolat au sein d’associations (ateliers « le pied à l’étrier »).
Le montant financé au titre de l’exercice 2020 n’a pas été
communiqué par le département.
2 -
Le fonds social européen
Les montants perçus au titre du fonds social européen (FSE)
s’inscrivent dans le cadre de la convention 2017-2020 signée avec le
département du Bas-Rhin. D’un montant cumulé de 17,1 M
€
, le
cofinancement FSE vient à l’appui de huit dispositifs destinés entre autres
au soutien des ateliers et chantiers d’insertion (5,6 M
€
sur la période), à
l’accompagnement professionnel renforcé (3,6 M
€
) ou bien encore à la
levée de freins à l’emploi (2,6 M
€
). Les dépenses d’insertion financées par
cet outil se sont élevées à 3,2 M
€
au cours de l’exercice 2019.
Le montant financé au titre de l’exercice 2020 n’a pas été
communiqué par le département.
D -
La structure globale de financement du RSA
La multiplicité des outils financiers (transfert de fiscalité, fonds de
soutien, péréquation horizontale, fonds européens) masque la relative
concentration des sources de financement. En effet, dans le Bas-Rhin, les
ressources budgétaires destinées au RSA proviennent majoritairement de
la TICPE dont le montant représente 81 % du financement net de 2019.
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
33
E -
Reste à charge et taux de couverture
1 -
La notion de reste à charge
La notion de « reste à charge » est liée à l’histoire des allocations
individuelles de solidarité et aux difficultés structurelles qui résultent des
mécanismes de financement mis en place. Elle désigne la part de ces
allocations qui ne sont pas financées par les mécanismes en question et qui
sont, de fait, prises en charge sur les budgets des départements.
La notion a trouvé un fondement législatif à l’occasion de la mise
en place du fonds de solidarité entre départements, à l’article 131 de la loi
de finances rectificative pour 2016, qui définit clairement son mode de
calcul pour le RSA : le reste à charge est constitué par la différence entre
les dépenses consacrées à l’allocation RSA, nettes des indus récupérés
31
, et
les recettes qui sont dédiées à son financement, constituées de :
la TIPP devenue TIPCE (sa fraction historique pour le financement du
RMI et sa fraction complémentaire depuis la mise en
œ
uvre du RSA) et
le FMDI dans son intégralité ;
une fraction de la dotation de compensation péréquée (DCP) et du fonds
de solidarité des départements (FSD), fonds alloués par l’État et destinés
au financement de l’ensemble des AIS.
Dans le cadre de la présente enquête, les juridictions financières ont
retenu ce même périmètre. La DCP, le FSD et les fonds exceptionnels ont
été pris en compte au prorata du rapport entre le RSA et la totalité des AIS.
Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) ne sont pas intégrés dans
ce calcul.
2 -
Le taux de couverture des dépenses est proche de 50 %
Entre 2014 et 2019, le reste à charge du RSA (correspondant à la
zone bleue du graphique n°8) est passé de 57 M
€
à 75,8 M
€
(hausse de
18,8 M
€
). Cette augmentation résulte principalement de la hausse de
15,5 M
€
des dépenses nettes d’allocations sur la période considérée.
31
Le reste à charge exclut donc, par définition, les dépenses d’accompagnement qui
sont votées et mises en
œ
uvre par les départements (et pour lesquelles ces derniers
bénéficient aussi de financements dédiés, Cf.
supra
).
COUR DES COMPTES
34
L’exercice 2020, marqué par l’apparition de la covid, met en lumière
la rigidité de ce système de financement en période de crise économique et
sociale : malgré la hausse des dépenses d’allocations, elle-même liée au
ralentissement brutal des sorties du RSA, les financements alloués au
département du Bas-Rhin sont demeurés atones et n’ont pas fait office de
stabilisateurs contra-cycliques.
Cet « effet de ciseau » s’est traduit par une baisse du taux de
couverture des dépenses par les recettes de huit points entre 2014 et 2019.
Graphique n° 8 :
recettes et des dépenses d’allocation RSA (M
€
)
Source : Juridictions financières
3 -
Incidence financière pour le département
Le reste à charge hors accompagnement constitue une dépense de
fonctionnement pour le département et vient, à ce titre, en diminution de la
capacité d’autofinancement (CAF) brute de la collectivité.
84,5
85,3
82,8
81,9
80,7
81,2
141,5
147,2
150,8
150,8
152,2
157,0
70
80
90
100
110
120
130
140
150
160
170
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Recettes TICPE/FSD/DCP/FMDI
Allocations RSA nettes des indus
LA DÉPENSE ENGAGÉE AU TITRE DU RSA ET SON FINANCEMENT
35
Entre 2015 et 2019, le reste à charge hors accompagnement
représentait en moyenne 7 % des produits de gestion et 42 % de la CAF
brute du Bas-Rhin. Les modalités de financement du RSA ont donc eu une
incidence forte sur la capacité du département à rembourser ses emprunts
et à financer de nouveaux investissements.
Les efforts de désendettement menés par le département du Bas-
Rhin depuis 2015 ont été en partie freinés par la nécessité de financer ce
reste à charge. La capacité de désendettement, mesurée par le ratio entre
l’encours de dette au 31 décembre et le montant de la CAF brute, a été ainsi
inférieure de moitié à ce qu’elle aurait pu être (en théorie) en l’absence de
tout reste à charge (RAC).
______________________ CONCLUSION ______________________
Le RSA, en tant que dispositif, représente une dépense globale de
210 M
€
en 2019. Plus des trois quarts de cette enveloppe budgétaire sont
consacrés au versement de l’allocation elle-même (soit 165 M
€
prime de
Noël incluse), 16 % sont dédiés à l’accompagnement socioprofessionnel
des allocataires et 5 % sont liés à la mise en place d’un mécanisme de
soutien à la reprise d’emploi (prime d’activité).
En 2019, le département du Bas-Rhin finance à lui seul près de la
moitié des allocations nettes versées (soit un reste à charge de 76 M
€
). Ce
déséquilibre, croissant au fil des exercices, résulte d’un mode de
financement inadapté à la progression des dépenses de RSA.
La crise sanitaire de 2020 a mis en lumière les limites du système
de financement actuel et les risques que ce dernier fait peser sur la
pérennité des dépenses d’accompagnement destinées à améliorer
l’insertion sociale et professionnelle des allocataires du RSA.
Chapitre III
La gestion des allocations
et l’accompagnement des bénéficiaires
du RSA
I -
La gestion administrative du RSA
A -
Les demandes d’ouverture de droits
1 -
Le non-recours est peu étudié
À partir d’un modèle statistique de « datamining » portant sur un
échantillon de 17 500 dossiers d’allocataires, la Cnaf a procédé en 2018 à
une évaluation des risques de non-recours en matière de prestations
sociales. Dans ce cadre, la CAF du Bas-Rhin a procédé à l’étude de
308 dossiers à risques, pour lesquels 11 allocataires se sont révélés
éligibles au RSA
32
(soit 3,6 % de l’échantillon). Si les imperfections du
modèle statistique ont conduit la Cnaf à ne pas systématiser la démarche,
les résultats susmentionnés donnent un premier indice sur la fréquence du
non-recours au RSA.
32
Le montant mensuel moyen du RSA des allocataires identifiés s’élevait à 382 euros.
COUR DES COMPTES
38
La CAF mène par ailleurs une réflexion avec le tissu associatif local
pour améliorer l’ouverture de droits aux personnes sans domicile fixe qui
se trouvent fréquemment en marge des dispositifs de soutien financier
auxquels elles sont éligibles. Le département n’a, en ce qui le concerne, pas
fait part d’actions destinées à lutter contre le risque de non-recours.
2 -
Les demandes dématérialisées ont bondi
durant la crise sanitaire
La mise en place d’une procédure dématérialisée pour les demandes
de RSA
33
a profondément réduit la place et le temps consacré à l’instruction
administrative. La majorité des demandes sont désormais faites sur
internet, par le demandeur lui-même : en 2019, 59 % des demandes de RSA
reçues par la CAF provenaient ainsi du site « caf.fr ».
Graphique n° 9 :
demandes mensuelles de RSA à la CAF
Source : Juridictions financières d’après données CAF
Dans le but d’accélérer la transmission des dossiers instruits par ses
partenaires, la CAF a mis à disposition de ces derniers un outil (dénommé
« @RSA ») permettant la saisie numérique des demandes faites
in situ
34
.
Cet outil n’a jamais été véritablement utilisé par les partenaires de la CAF
du Bas-Rhin et ne rassemble que 8 % des demandes reçues en 2019.
33
Depuis janvier 2018, la demande d’ouverture de droits peut se faire en ligne sur le
site « caf.fr ».
34
Dans les CCAS, les permanences d’accueil des services sociaux du département.
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Demandes/mois
dont % caf.fr
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
39
En raison d’un manque d’appropriation de « @RSA », en raison
aussi des réticences ou des difficultés de certaines personnes à utiliser
internet, les demandes papier de RSA représentent encore un tiers du total
des demandes reçues par la CAF en 2019.
Les demandes internet ont toutefois bondi durant la crise sanitaire
de 2020. En outre, une fois enregistrés, les bénéficiaires du RSA effectuent
leurs déclarations trimestrielles de ressources par internet dans 88 % des
cas (moyenne 2019), voire 95 % en période de crise sanitaire (moyenne du
1er semestre 2020).
B -
Les délais d’instruction des demandes
1 -
La CAF n’a pas d’indicateur dédié pour l’instruction
La CAF ne dispose pas d’indicateurs dédiés aux délais d’instruction
des demandes de RSA. La durée des procédures d’instruction est mesurée
à travers deux indicateurs communs à l’ensemble des minima sociaux.
Le premier indicateur mesure la capacité de la CAF à traiter un
volume de pièces en un temps donné
35
. Le deuxième indicateur, dénommé
« délai de démarche », mesure les délais constatés « de bout en bout » pour
chaque demande (et non par pièce)
36
. Il mêle des étapes dont le temps de
traitement sont foncièrement différents : les ouvertures de droits sont
chronophages tandis que les déclarations de ressources trimestrielles sont,
elles, plus simples à traiter. Le délai de démarche, pour être plus pertinent,
gagnerait à être scindé en deux.
2 -
Les dysfonctionnements en matière d’échanges de données
sont sources de délais
Les échanges d’informations entre la CAF et le département pour la
période 2009-2019 posent des difficultés techniques qui nuisent à un
accompagnement rapide des bénéficiaires du RSA. Ainsi par exemple, la
CAF transmet chaque jour au département l’ensemble des décisions prises
en matière d’attribution, de rejet, de suspension ou de radiation du RSA.
En l’absence d’interface avec la base de données IODAS, l’ensemble des
35
En 2019, plus de 98 % des pièces reçues étaient prises en main par la CAF en moins
de 10 jours (l’objectif étant de 90 %).
36
Le délai de démarche des minima sociaux a été de 9,6 jours calendaires en 2020
(l’objectif national de la Cnaf étant de 13,5 jours)
COUR DES COMPTES
40
informations nominatives sont ressaisies par le département : la liste des
bénéficiaires du RSA n’est dès lors disponible qu’au bout d’un mois,
période durant laquelle aucune démarche d’orientation des nouveaux
entrants n’est mise en
œ
uvre. Selon le département du Bas-Rhin, depuis
2020, les données de la CAF sont désormais reçues dans un format
compatible avec les outils de gestion de la collectivité
37
.
En outre, l’évaluation des ressources des travailleurs indépendants,
pour laquelle la CAF n’a pas de compétence déléguée, reposait jusqu’en
février 2020 sur des échanges « papier » avec le département du Bas-Rhin.
Ce dispositif rendait la phase d’instruction chronophage et décalait d’autant
la mise en place de l’accompagnement des personnes concernées.
C -
La gestion financière des indus
1 -
Le RSA donne lieu à de nombreux versements indus
Les indus correspondent à un montant versé, à tort, aux bénéficiaires
du RSA. Ils peuvent être d’origine frauduleuse (sous-estimation ou
dissimulation de ressources) ou non-frauduleuse (omission du déclarant,
erreur de liquidation de la CAF). La détection de ces indus est menée par
la CAF et de manière plus résiduelle par le département lui-même.
Entre 2014 et 2019, les indus comptabilisés au titre du RSA ont
représenté 8 % des montants versés par la CAF (soit 13 M
€
par an en
moyenne). Malgré l’ampleur des montants, la CAF ne dispose pas de
données sur l’origine de ces corrections, notamment sur la part liée à des
erreurs internes lors de la liquidation du RSA.
2 -
La détection des indus repose essentiellement
sur les services de la CAF
Les contrôles menés par la CAF reposent à plus de 75 % sur les
résultats d’un algorithme national identifiant les dossiers présentant le
risque d’erreur le plus élevé. Les autres contrôles émanent de signalements
en provenance des gestionnaires-conseil de la CAF, de Pôle emploi, de
l’assurance maladie, de la direction générale des finances publiques, du
département, ainsi que des signalements internes dans la gestion courante
des données transmises par les allocataires.
37
Cf. Chapitre 3 et l’expérimentation du service public de l’insertion et de l’emploi
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
41
Les contrôles sur pièces constituent la méthode d’investigation la
plus fréquente : en 2018, 46 389 contrôles sur pièces ont été menés, dont
10 480 pour des dossiers RSA (soit 23 %).
3 -
Le solde des indus de RSA augmente progressivement
Pour la CAF du Bas-Rhin, le RSA représente à lui seul 11 % des
indus en volume et 34 % des indus en valeur (pour un montant moyen de
2 633
€
en 2019). Le RSA est donc une allocation dont les montants à
régulariser sont proportionnellement plus importants que ceux des autres
allocations.
Le solde des indus RSA dans les comptes de la CAF est passé de
1,5 M
€
en 2010 à 5,8 M
€
en 2019, soit l’équivalent de 7 mois d’indus.
La CAF du Bas-Rhin a mis en place différentes actions de
sensibilisation des allocataires afin de limiter le montant des indus. Elle a
ainsi lancé en 2019 une campagne visant par exemple à rappeler la
nécessité de signaler sans délai tout changement de vie maritale, situation
qui est à l’origine de nombreuses régularisations
a posteriori
.
4 -
La qualité du recouvrement des indus reste difficile à évaluer
En matière de recouvrement, la CAF du Bas-Rhin n’applique pas de
règles particulières pour le RSA. Les modalités de recouvrement de cette
allocation sont celles applicables à toutes les autres aides légales :
recouvrement par retenues sur les prestations à échoir et fongibilité entre
allocations principalement.
Les remises de dettes accordées par la CAF, dont les modalités sont
fixées par la convention de gestion signée avec le département
38
, ont été
relativement stables entre 2010 et 2019. Elles représentent un montant
annuel moyen de 0,8 M
€
sur la période, soit 7 % des indus constatés en
année N.
Les données disponibles ne permettent pas d’évaluer la qualité du
recouvrement des indus de RSA par la CAF, notamment en matière de
délais (maturité des créances), de procédure (amiable ou contentieuse) ou
de suites (typologie des admissions en non-valeur : insolvabilité,
disparition, décès).
38
Le taux de la remise dépend notamment du quotient familial et de l’origine de l’indu
(responsabilité CAF ou allocataire). La remise est exclue en cas d’indu frauduleux.
COUR DES COMPTES
42
Le transfert des indus RSA de la CAF vers le département
39
donne
toutefois un indice quant à la proportion de recouvrements infructueux. La
part de ces derniers, exprimée en pourcentage des indus créés l’année N, a
doublé entre 2010 et 2019, passant de 8 % (soit 0,6 M
€
) à 16 % (soit
1,7 M
€
).
5 -
Les indus transférés au département présentent
un risque financier
Entre 2014 et 2019, les indus (frauduleux ou non) transférés au
département du Bas-Rhin ont représenté un flux cumulé de 8,2 M
€
, soit
1,4 M
€
par an en moyenne. Au 31 décembre 2019, les créances de RSA
non recouvrées figurant à l’actif du département représentent un solde de
4,3 M
€
, soit l’équivalent de 3 années de créances transférées (contre
20 mois en 2014). Ce solde se détériore de façon continue depuis 2014 et
a pour conséquence d’augmenter le besoin en fonds de roulement du
département à due proportion.
Au 31 décembre 2019, 75 % des créances RSA détenues par le
département sont comptabilisées comme créances contentieuses (ce taux
était de 57 % en 2017). Ce risque d’irrécouvrabilité a eu également pour
corollaire un nombre important d’admissions en non-valeur : celles-ci ont
été de 0,5 M
€
en 2018 et de 0,8 M
€
en 2019. En complément de ces
admissions en non-valeur, le département a également enregistré une
provision pour dépréciation des titres RSA de 1,2 M
€
en 2019.
D -
Les indus frauduleux
1 -
Les moyens de détection mis en
œ
uvre
En plus des contrôles sur pièces susmentionnés, la CAF peut mener
des contrôles sur place en cas de suspicion de fraude. Elle dispose pour ce
faire d’une équipe de neuf contrôleurs assermentés, lesquels ont mené
2 400 contrôles sur place en 2019, soit l’équivalent de 315 dossiers par
équivalent temps plein (ETP). Les contrôles sur place ont concerné des
bénéficiaires du RSA dans 38 % des cas en 2018 (ces derniers représentant
12 % des allocataires)
40
.
39
La CAF a délégation pour procéder au recouvrement des indus mais après trois mois
sans recouvrement, la créance est automatiquement transférée au département.
40
Soit 1 084 contrôles sur place sur un total de 2 873.
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
43
Dans 18 % des cas, toutes prestations confondues, une suspicion de
fraude a été établie mais les taux constatés diffèrent fortement selon les
contrôleurs concernés (de 7 % à 29 %). Bien qu’un mémento soit à
disposition des agents pour les aider dans la détection des fraudes,
l’hétérogénéité des taux appelle à une homogénéisation des pratiques et des
techniques de contrôle.
Le département du Bas-Rhin dispose également d’une équipe de
neuf enquêteurs spécialisés dans la détection des suspicions de fraude. Ces
agents n’ont pas la capacité de mener des contrôles sur place mais peuvent
transmettre leurs constats (sur pièces) à la CAF du Bas-Rhin ou demander
la réalisation de contrôles sur place par cette dernière.
2 -
La commission fraude
Dans le Bas-Rhin, la CAF est compétente par délégation pour la
qualification des cas de fraude ainsi que pour la gestion des sanctions. Les
dossiers faisant l’objet d’une suspicion de fraude sont examinés au sein
d’une
commission
administrative
chargée
de
se
prononcer
sur
l’intentionnalité des anomalies constatées.
La participation du département à cette commission n’est effective
que depuis 2019, ce qui apparaît tardif au regard des enjeux financiers pour
ce dernier et pour les allocataires qu’il accompagne.
3 -
La fraude détectée représente 2 % du montant des allocations
Toutes prestations confondues, la commission fraude a procédé en
2019 à l’examen de 912 dossiers, dont 807 se sont avérés frauduleux (soit
88 %). Le RSA est la prestation la plus concernée par la fraude puisque
cette allocation représentait à elle seule 61 % des dossier examinés, le tout
pour un préjudice de 3,2 M
€
.
Le solde des indus frauduleux dans les comptes de la CAF s’élève à
2,7 M
€
pour le RSA
41
. Cette dernière ne dispose pas d’informations sur le
taux de recouvrement des seuls indus frauduleux de RSA.
Le montant annuel des fraudes identifiées représente 2 % des
allocations RSA versées par la CAF. Ce chiffre ne traduit pas l’ampleur de
la fraude en tant que telle mais le montant que les moyens mis en
œ
uvre
permettent d’identifier.
41
Le recouvrement de la fraude a été supérieur aux nouvelles implantations en 2019.
COUR DES COMPTES
44
Les 530 cas de fraude au RSA identifiés en 2019 ont eu pour
conséquence l’envoi d’une lettre d’avertissement à l’allocataire (2 % des
cas), l’application de pénalités dans le cas de préjudices « mixtes »
42
(74 %
des cas) et une transmission au département pour un dépôt de plainte ou
une amende administrative (24 % des cas).
E -
Le dispositif de recours en cas de contentieux
1 -
Peu de recours aboutissent à un contentieux juridictionnel
Les contestations relatives au RSA font l’objet d’un recours
administratif préalable obligatoire (RAPO) adressé au président du conseil
départemental. Dans le Bas-Rhin, depuis avril 2018, ces recours gracieux
sont en outre suivis, à titre expérimental, d’une médiation préalable
obligatoire (MPO) adressée au délégué du défenseur des droits.
Entre 2016 et 2019, le département s’est prononcé en moyenne sur
530 recours gracieux chaque année, soit près de deux demandes pour
100 bénéficiaires. Sur la période considérée, une décision de refus a été
communiquée aux demandeurs dans 83 % des cas.
Entre avril 2019 et mars 2020, le département a reçu 43 MPO
relatives au RSA, dont un tiers concernaient la contestation d’indus. Trois
dossiers seulement ont été révisés favorablement au terme de la phase de
médiation, les autres ayant été rejetés ou jugés irrecevables.
L’écart entre le nombre de demandes de remise gracieuse et le
nombre de médiations préalables indique qu’une partie des bénéficiaires
du RSA ne poursuivent pas leur démarche après un premier refus du
département. Sans qu’il soit possible de préjuger du bienfondé des
demandes présentées, ce taux d’attrition élevé (92 %) traduit en partie la
réticence des allocataires du RSA à entamer une procédure contentieuse
envers une collectivité qui décide de leur parcours d’insertion.
Le contentieux juridictionnel, qui constitue le dernier recours
procédural en cas de contestation, est en conséquence peu volumineux et a
par ailleurs diminué de manière notable depuis la mise en place de la
médiation préalable obligatoire en avril 2018 (16 contentieux ouverts en
2019 et 14 en 2020).
42
Le préjudice mixte s’entend d’une fraude qui concerne à la fois le RSA et une autre
prestation de la CAF.
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
45
F -
Les suspensions d’allocation
En matière de sanction, la situation des bénéficiaires du RSA
apparaît différente selon que leur dossier relève du département ou de la
ville de Strasbourg. Malgré la mise en place d’un règlement commun, la
pratique s’avère distincte entre commissions territoriales RSA (CTRSA) :
les commissions de la ville de Strasbourg convoquent chaque année 6 %
des bénéficiaires tandis que les commissions du département en
convoquent, elles, plus du double. Les taux de maintien des droits sont en
revanche identiques.
II -
L’accompagnement socioprofessionnel
des allocataires
Les bénéficiaires du RSA dont les ressources propres sont
inférieures à 500
€
mensuels ont l’obligation de mener des « actions
nécessaires à une meilleure insertion »
43
. Ils sont accompagnés pour ce
faire par les services du département et par ses délégataires.
Compte tenu du seuil en vigueur, cette obligation de moyens
s’applique à 27 543 personnes en 2018 et 28 798 en 2019, soit plus de 95 %
des bénéficiaires du RSA.
A -
La répartition des moyens sur le territoire
Le département du Bas-Rhin inscrit son action dans un cadre
relativement similaire à celui des arrondissements : ce dernier a découpé
son territoire en 6 unités territoriales d’action médico-sociale (UTAMS),
lesquelles
constituent
des
bassins
de
vie
d’environ
150 000
à
250 000 habitants chacun. Le Bas-Rhin, contrairement à d’autres
départements, n’a pas retenu un découpage territorial plus fin.
Le maillage territorial retenu par Pôle Emploi s’avère proche de
celui des UTAMS précitées
44
. Selon Pôle emploi, 97 % des demandeurs
d’emploi inscrits en catégorie A, B ou C
45
dans le Bas-Rhin, sont à moins
de 30 minutes d’une agence, contre 95 % au niveau national.
43
Seuil réglementaire fixé à l’article D. 262-65 CASF.
44
L’organisation de Pôle emploi repose sur six bassins d’emplois.
45
Demandeurs d’emploi tenus de faire des actes positifs de recherche d’emploi (A),
tenus de faire des actes positifs de recherche d’emploi, ayant exercé une activité réduite
COUR DES COMPTES
46
L’accompagnement des bénéficiaires du RSA résidant à Strasbourg
est en partie conduit par les services de la ville (les autres bénéficiaires
étant pris en charge soit par Pôle emploi soit par d’autres structures choisies
par le département). Dans le cas d’un suivi par les équipes de la commune
de Strasbourg, ce sont principalement les travailleurs sociaux polyvalents
de l’action sociale de proximité (ASP) qui sont mobilisés.
B -
L’orientation des bénéficiaires du RSA
1 -
Des réunions d’orientation marquées par un absentéisme
endémique
Chaque nouveau bénéficiaire du RSA est convié à une réunion
d’information (collective) et d’orientation (individuelle) organisée dans
l’un des centres médico-sociaux du département ou dans les locaux de la
ville de Strasbourg. Ces réunions ont pour objet de présenter les droits et
devoirs liés au RSA mais aussi d’orienter les bénéficiaires vers la structure
d’accompagnement la plus adaptée qui soit. À l’issue de ces réunions, un
référent est attribué à chaque allocataire.
Ces réunions collectives d’une vingtaine de participants sont
hebdomadaires ou mensuelles selon la taille des unités territoriales qui les
organisent (UTAMS pour le département et ASP pour la commune de
Strasbourg).
La participation à ces sessions est une étape obligatoire dont le non-
respect est signalé à la commission pluridisciplinaire du RSA. Bien que
cette obligation soit notifiée à chaque nouvel allocataire, le taux
d’absentéisme est estimé par le département à 47 % en 2019. Ce taux élevé
ne fait l’objet d’aucune communication dans les tableaux de bord interne
de la collectivité pour les années 2014 à 2019.
L’absentéisme des nouveaux bénéficiaires s’explique avant tout par
les délais constatés entre la décision d’attribution du RSA et la convocation
à ces réunions d’information (Cf. infra), une part significative des
bénéficiaires ne voyant pas la nécessité d’assister à une réunion de
présentation pour une allocation dont ils sont déjà bénéficiaires depuis des
mois.
courte (B), tenus de faire des actes positifs de recherche d’emploi, ayant exercé une
activité réduite longue (C).
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
47
L’absentéisme s’explique aussi, dans une moindre mesure, par les
difficultés rencontrées par certains bénéficiaires pour se rendre aux
réunions d’information.
2 -
Selon la Drees, le Bas-Rhin figure au dernier rang national en
matière de taux d’orientation
L’enquête de la Drees
46
sur l’accompagnement et l’orientation des
bénéficiaires du RSA (« OARSA ») permet d’établir un premier diagnostic
en matière d’orientation. Selon les données transmises par le département
du Bas-Rhin au titre de l’exercice 2019, 64 % des bénéficiaires soumis aux
droits et devoirs n’ont pas d’orientation (soit 18 430 personnes). Ce
pourcentage place le Bas-Rhin à la dernière place du classement national
en matière d’orientation, derrière les Ardennes et la Corse qui affichent un
taux d’allocataires non orientés de 49% et 48 % respectivement.
Un pourcentage identique a été constaté à partir d’un sondage
effectué sur un échantillon de 556 bénéficiaires du RSA
47
: à l’occasion de
ce tirage aléatoire, 66 % des données relatives à l’orientation se sont en
effet révélées « non disponibles » dans la base IODAS du département.
3 -
L’absence de données d’orientation pour les bénéficiaires
vivant à Strasbourg
Ce taux élevé de non orientation s’explique en partie par l’absence
des données relatives aux allocataires du RSA vivant à Strasbourg, laquelle
est elle-même liée à l’absence d’interface entre la base IODAS du
département et la base ASTRE de la métropole. A l’appui de ce constat, le
sondage précité montre d’ailleurs que plus des deux-tiers des orientations
« non disponibles » concernent des allocataires vivant à Strasbourg.
Cette situation interroge quant à la capacité du département du
Bas-Rhin à suivre la situation administrative de tous les foyers dont il
finance l’allocation et organise les parcours d’insertion.
46
Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques du ministère
de la santé et des solidarités.
47
Échantillon représentatif de bénéficiaires du RSA présents dans les fichiers de la Cnaf
au 1
er
semestre 2020.
COUR DES COMPTES
48
4 -
Le taux d’orientation hors ville de Strasbourg est de 70 %
Les bases de données IODAS du département ont été analysées pour
la période 2013-2019. En l’absence d’interface avec la base de données de
la ville de Strasbourg (ASTRE), les statistiques présentées ci-dessous ne
concernent que la moitié des allocataires du département.
Il ressort des travaux menés que le taux d’orientation (hors
Strasbourg) a connu une hausse continue entre 2013 et 2017 mais plafonne
depuis à un taux proche de 70 %.
Graphique n° 10 :
taux d’orientation en décembre (hors Strasbourg)
Source : Juridictions financières d’après base IODAS du département
5 -
Le délai d’orientation fixé par la loi est de deux mois maximum
Le président du département est tenu de décider de l’orientation des
bénéficiaires du RSA dans un délai maximum de deux mois à compter de
la réception de la notification d’ouverture de droits transmise par la CAF
ou la MSA
48
.
Ce délai s’explique par le fait qu’une prise en charge rapide des
bénéficiaires du RSA permet de lutter contre l’apparition d’une « spirale
de la précarité » où s’autoalimentent inactivité, perte de confiance en soi,
difficultés financières et éloignement du marché de l’emploi.
48
Article R. 262-65-2 du CASF.
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
49
6 -
Pour les primo-inscrits (hors Strasbourg), le délai moyen
d’orientation est deux fois supérieur au plafond légal
Selon les données fournies par le département lors de l’enquête
OARSA de 2019, le délai de « primo-orientation »
49
des bénéficiaires du
RSA s’élève à 112 jours en moyenne, soit près de deux fois la limite fixée
par le code de l’action sociale et des familles. Ce délai de 112 jours ne
concerne en outre que la moitié des bénéficiaires dans la mesure où ne sont
pas renseignées les données relatives aux allocataires vivant à Strasbourg.
L’analyse de la base IODAS par les juridictions financières a permis
de confirmer l’ordre de grandeur de ce délai d’orientation : sur
3 258 primo-inscrits comptabilisés au cours de l’année 2019, le délai
constaté entre l’ouverture de droits au RSA et la décision d’orientation a
été de 118 jours en moyenne.
Environ 45 % des primo-allocataires, hors ville de Strasbourg, ont
été orientés dans un délai de deux mois (délai représenté ci-dessous par
l’axe vertical rouge). Trois quarts des primo-allocataires ont été orientés
dans un délai de 4 mois et 90 % au bout de six mois.
Graphique n° 11 :
taux d’orientation cumulé des primo-inscrits
en 2019 (hors ville de Strasbourg), à compter de l’ouverture
des droits au RSA (délai mesuré en mois)
Source : données IODAS
49
La « primo orientation » consiste, pour les allocataires ayant fait plusieurs aller-retour
une même année, à ne prendre en compte que le délai afférent à l’entrée la plus récente
dans le RSA.
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
>10
COUR DES COMPTES
50
Ce non-respect des délais légaux s’avère préjudiciable aux
bénéficiaires du RSA dans la mesure où il conduit à retarder d’autant la
désignation d’un référent de parcours et l’entrée dans un dispositif
d’accompagnement. Aucun des documents de synthèse ou des tableaux de
bord consultés ne met en exergue les conséquences que cette situation
emporte pour les allocataires du Bas-Rhin.
7 -
Le délai d’orientation des bénéficiaires du Bas-Rhin,
Strasbourg compris, n’est pas connu
Le département du Bas-Rhin n’a pas été en mesure de fournir de
délais d’orientation global pour l’ensemble des allocataires suivis au cours
de la période 2009-2019 (foyers vivant à Strasbourg et dans le reste du
département).
Une étude universitaire portant sur 5 314 résidents ayant perçu le
RSA en 2018
50
apporte un éclairage sur les délais d’orientation constatés à
Strasbourg. Cette étude indique que
« les délais de prise en charge sont
longs (12 mois en moyenne)
[… et que]
seulement 13 % des usagers sont
pris en charge dans les trois mois qui suivent leur entrée dans le
dispositif »
.
Les délais constatés découlent en partie de l’inadéquation des
moyens mobilisés. Ainsi à Strasbourg, sept sessions d’information et
d’orientation sont organisées chaque mois, lesquelles donnent lieu à
l’envoi de 250 convocations. Compte tenu du flux d’entées, et en faisant
l’hypothèse d’un taux d’absentéisme passant de 47 % à 33 %, la capacité
d’accueil des informations collectives devrait augmenter de 67 % pour
permettre de recevoir les bénéficiaires du RSA dans un délai compatible
avec le plafond légal de deux mois précité.
Les délais constatés pour la tenue de ces sessions d’information
tiennent également à la gestion des convocations dont l’envoi nécessite un
traitement manuel par les services du département : les travailleurs sociaux
sont en effet amenés à passer en revue la liste des bénéficiaires reçue de la
CAF afin d’en retirer les personnes ayant déjà participé à une session
d’orientation ou ayant quitté le dispositif depuis l’envoi des listes.
50
« Analyse des trajectoires des usagers sociaux de la ville de Strasbourg » de Philippe
Cordazzo (Université de Strasbourg, 16 janvier 2019).
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
51
C -
La nature de l’orientation proposée
aux bénéficiaires du RSA
1 -
Les places disponibles dans chaque structure
d’accompagnement sont mal connues
À l’issue de l’entretien individuel précité, chaque nouvel allocataire
du RSA se voit attribuer une structure référente chargée de l’accompagner
dans son parcours d’insertion. La désignation de ce référent se fonde en
principe sur le projet et les besoins de l’allocataire (autonomie, existence
de freins sociaux, besoin de formation, apprentissage du français). Le choix
de la structure référente revêt donc une importance particulière, notamment
au cours des premiers mois dans le dispositif.
Les conseillers chargés de la désignation d’un référent n’ont
toutefois pas de visibilité en temps réel sur les capacités d’accueil des
différentes structures susceptibles d’accompagner un bénéficiaire du RSA.
En l’absence de base de données mise à jour et accessible depuis chaque
UTAMS, le choix du référent se fait alors non pas sur une analyse croisée
des besoins et des places disponibles mais sur l’appréciation individuelle
du conseiller et sur sa capacité à trouver une structure susceptible
d’accueillir un nouvel allocataire du RSA.
Le département du Bas-Rhin s’est par ailleurs montré dans
l’incapacité de fournir le nombre de personnes suivies par chaque structure
d’accompagnement : en 2019 et en 2020, et
a fortiori
pour les années
antérieures, il était donc impossible de savoir précisément où étaient
orientés et par qui étaient accompagnés l’ensemble des bénéficiaires du
RSA vivant dans le Bas-Rhin.
Cette perte de contrôle du département sur les effectifs suivis par
chaque référent rend
de facto
impossible toute évaluation des mesures
d’insertion mises en
œ
uvre. Il n’existe d’ailleurs aucune statistique sur les
taux de sortie vers l’emploi par structure référente (Cf. chapitre 4).
2 -
L’absence de données consolidées en matière d’orientation
L’absence d’interface entre la base de données du département
(IODAS) et celle de la ville de Strasbourg (ASTRE) constitue un obstacle
majeur à la consolidation et au suivi des décisions d’orientation.
Selon les données du tableau de bord 2019 du département, 53 %
des primo-orientés (hors ville de Strasbourg) ont bénéficié d’un
accompagnement professionnel, contre 43 % pour l’ensemble des
allocataires (primo-orientés ou non).
COUR DES COMPTES
52
Graphique n° 12 :
répartition des primo-orientations 2019
(hors ville de Strasbourg)
Source : d’après données du département
À Strasbourg, l’orientation professionnelle des bénéficiaires
orientés est supérieure de 17 points à la moyenne du département (60 %
contre 43 % respectivement). Cette différence apparaît surprenante au
regard du profil des allocataires strasbourgeois dont les difficultés sociales
et l’ancienneté sont en moyenne plus fortes que dans le reste du Bas-Rhin.
45%
53%
52%
55%
55%
53%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
0
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
6 000
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Conseil départemental
Pôle Emploi
Opérateurs sociaux hors Conseil départemental
Opérateurs professionnels hors Pôle Emploi
% orientation professionnelle
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
53
Graphique n° 13 :
répartition des orientations par UTAMS
Source : département du Bas-Rhin, juin 2019
Note : EM = Eurométropole ; CD = conseil départemental ;VdS = Ville de Strasbourg ; PE = Pôle emploi
3 -
L’analyse des bases de données départementales
(hors Strasbourg)
L’analyse des bases de données du département pour les années
2013 à 2019 (soit 44 501 bénéficiaires du RSA ne vivant pas à Strasbourg)
permet d’établir plusieurs constats en matière d’orientation.
Le statut (célibataire, en couple, avec ou sans enfants) ne constitue
pas un déterminant majeur d’orientation, à l’exception du cas des
personnes seules et sans enfant pour qui l’orientation vers Pôle emploi est
significativement plus élevée et pour qui l’orientation vers le département
s’avère moins fréquente (de 10 points environ par rapport aux autres
groupes d’allocataires).
30%
36%
19%
24%
33%
27%
8%
6%
8%
1%
6%
5%
31%
30%
47%
35%
21%
32%
9%
10%
13%
13%
9%
18%
22%
19%
13%
27%
31%
18%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Insertion professionnelle PE
Insertion professionnelle hors
PE
Insertion sociale CD/VdS
Insertion sociale hors CD/VdS
Non-orienté
COUR DES COMPTES
54
Graphique n° 14 :
orientation par statut
(hors Strasbourg, 2013-2019)
Source : d’après base de données IODAS
L’âge des allocataires ne constitue pas non plus un facteur
déterminant d’orientation, à l’exception des groupes les plus jeunes
(orientés vers les missions locales plutôt que vers Pôle emploi) et des
groupes les plus âgés (orientées vers le département, en raison notamment
de la proximité d’un éventuel départ en retraite).
Graphique n° 15 :
orientation par classe d’âge
(hors Strasbourg, 2013-2019)
Source : d’après base de données IODAS
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
Couple avec
enfant(s)
Couple sans
enfant
Seul avec
enfant(s)
Seul sans
enfant
Moyenne
Autres
CCAS/CIAS
Département
Mission locale
Pôle emploi
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
< 25 ans
25-29 ans
30-39 ans
40-49 ans
50-59 ans
> 60 ans
Autres
CCAS/CIAS
Département
Mission locale
Pôle emploi
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
55
Le niveau de diplôme constitue, quant à lui, une variable qui semble
peser dans les décisions d’orientation. En effet, au fur et à mesure que le
niveau de formation des allocataires croît, l’orientation vers Pôle emploi
devient plus fréquente (et inversement). Ainsi, les allocataires ayant le
CAP/BEP sont orientés à 37 % vers Pôle emploi et à 37 % vers le
département tandis que les taux d’orientation des titulaires d’un BAC +5
ans sont de 45 % et de 23 % respectivement.
Graphique n° 16 :
orientation par niveau de diplôme
(hors Strasbourg, 2013-2019)
Source : d’après base IODAS
Compte tenu de ces éléments, et notamment de la surreprésentation
des femmes parmi les célibataires avec enfants
51
, il existe une différence
d’orientation en fonction du sexe des allocataires du RSA. Ces dernières se
voient plus fréquemment proposer un accompagnement social auprès du
département, notamment pour lever certains obstacles à la reprise d’activité
(garde d’enfants et mobilité principalement) : hors ville de Strasbourg, les
femmes ont été orientées vers le département dans 55 % des cas contre
38 % pour les hommes (pour Pôle emploi les taux d’orientation étaient
respectivement de 21 % et 33 %).
51
Parmi les allocataires du RSA vivant seul avec un enfant au moins, 95 % sont des
femmes.
COUR DES COMPTES
56
4 -
Les réorientations sont mal identifiées
et insuffisamment exploitées
Les données de réorientation ne font l’objet d’aucune analyse. Alors
qu’une réorientation peut être le signe d’une difficulté d’accompagnement ou la
concrétisation d’une insertion réussie, le département du Bas-Rhin ne tire aucun
enseignement des données en sa possession. Il serait souhaitable que le
département connaisse les taux de réorientation consolidés non pas par UTAMS
mais par structure référente, et ce afin de disposer d’un premier faisceau
d’indices sur la qualité de l’accompagnement proposé par ces dernières.
À l’aune des réorientations transmises par la ville de Strasbourg
pour les exercices 2018 et 2019
52
, il apparaît que les bénéficiaires suivis
par Pôle emploi ne sont que très peu réorientés : ces derniers représentent
en effet 40 % des bénéficiaires RSA de la ville mais seulement 2,5 % des
réorientations par origine
53
. Ce faible taux de réorientation devrait conduire
le département du Bas-Rhin à une revue du portefeuille de bénéficiaires
accompagnés par le service public de l’emploi.
D -
Les contrats d’engagements réciproques
1 -
L’obligation de contractualisation des droits et devoirs
Le code de l’action sociale et des familles prévoit la signature d’un
contrat d’engagements réciproques (CER) entre le président du
département et chaque bénéficiaire du RSA. Destinés à formaliser les
actions qui seront mises en
œ
uvre par chaque partie, ces contrats doivent
être conclus un ou deux mois après la date d’orientation, selon qu’il
s’agisse respectivement d’une orientation professionnelle ou sociale.
2 -
Des contrats d’engagements généralement inférieurs à 6 mois
La durée des CER (hors ville de Strasbourg) varie en fonction de la
nature des actions d’insertion qu’ils contiennent (formation qualifiante,
ateliers de remobilisation, immersion en entreprise). Selon le département
du Bas-Rhin, sur les 112 346 contrats signés entre 2009 et 2019, 88 % des
CER avaient une durée inférieure ou égale à six mois et 10 % une durée
comprise entre sept et 12 mois
54
.
52
Les données fournies par la ville comportent, elles, l’origine et la destination de
l’orientation.
53
Soit 19 allocataires sur 739 réorientations en 2019.
54
La moyenne pondérée se situe à 5,5 mois avec une forte prévalence des CER de trois
et six mois (76 % du total).
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
57
3 -
Des CER signés rapidement mais non renouvelés à échéance
Selon les données fournies par le département dans le cadre de
l’enquête OARSA précitée, 60 % des allocataires RSA orientés (hors Pôle
emploi
55
) disposaient d’un contrat d’engagements réciproques en cours de
validité le 31 décembre 2019.
L’analyse des bases de données est venue confirmer ce chiffre de
60 % pour les allocataires ne résidant pas à Strasbourg. L’exploitation des
bases départementales a permis par ailleurs de constater que les situations
de
non-contractualisation
étaient
davantage
dues
à
des
cas
de
non-renouvellement de CER qu’à une absence de premier contrat.
En effet, en raison du mode d’organisation retenu pour les sessions
d’information, lesquelles couplent orientation et contractualisation, la
signature des nouveaux CER intervient dans un délai bref : le délai entre
l’orientation et la signature d’un contrat est de 13 jours en moyenne pour
les primo-inscrits de l’année 2019 (dont 25 % ont signé un CER dès le
lendemain de leur orientation). Le taux de non-contractualisation (40 %)
est donc avant tout lié à la caducité des contrats en cours d’année, lesquels
contrats ne sont pas systématiquement renouvelés à échéance en raison de
l’inexistence d’outils de suivi.
E -
L’accompagnement proposé par Pôle Emploi
1 -
Plus d’un tiers des bénéficiaires sont inscrits à Pôle emploi
Fin 2019, Pôle emploi accompagne 11 288 bénéficiaires du RSA
dans leurs démarches d’insertion professionnelle, soit 37 % des
bénéficiaires du Bas-Rhin. Cap Emploi et les Missions locales suivent,
elles, un effectif plus restreint, estimé à 500 personnes.
2 -
L’accompagnement de Pôle emploi comporte 4 modalités
Le niveau d’accompagnement proposé par Pôle emploi est en
théorie variable selon le profil et le degré d’autonomie des DEFM. Par
ordre croissant d’intensité, l’accompagnement peut être « suivi »,
« guidé », « renforcé » ou « global ».
55
La contractualisation avec Pôle emploi revêt la forme d’un projet personnalisé
d’accès à l’emploi (PPAE).
COUR DES COMPTES
58
Dans le Bas-Rhin, les demandeurs d’emploi sont répartis dans
228 portefeuilles distincts mais le temps consacré à chacun d’entre eux par
les conseillers de Pôle emploi varie selon le taux d’encadrement propre à
chaque type d’accompagnement.
Tableau n° 4 :
nombre des DEFM par conseiller-emploi
Type
d’accompagnement
DEFM par
conseiller (2019)
DEFM par
conseiller (2020)
Global
63
69
Renforcé
71
76
Guidé
203
204
Suivi
379
426
Total
188
191
Source : données Pôle emploi
3 -
L’accompagnement intensif est proportionnellement
plus fréquent pour les allocataires du RSA
Si Pôle emploi ne différencie pas les DEFM selon les éventuelles
prestations dont ils relèvent, les bénéficiaires du RSA ont, en valeur
relative,
une
propension
plus
grande
à
se
voir
proposer
un
accompagnement
intensif :
ces
derniers
représentent
20 %
de
l’accompagnement renforcé et 51 % de l’accompagnement global (pour un
effectif total représentant 12 % des demandeurs d’emploi du département).
Graphique n° 17 :
types accompagnement (décembre 2019)
Source : d’après données Pôle emploi pour le Bas-Rhin (DEFM de catégorie A à E)
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
59
4 -
L’accompagnement intensif n’est pas suffisamment proposé
aux allocataires présentant les difficultés d’insertion
les plus notables
La probabilité de se voir proposer un accompagnement « renforcé »
ou « global » n’est pas fonction de l’ancienneté des allocataires du RSA,
laquelle traduit pourtant une propension plus ou moins à grande à réintégrer
le marché de l’emploi : la part de l’accompagnement global ou de
l’accompagnement renforcé est ainsi relativement identique entre les
DEFM de moins de six mois et les chômeurs de très longue durée
56
.
Graphique n° 18 :
répartition des bénéficiaires du RSA
par ancienneté et accompagnement (2019)
Source : d’après données Pôle emploi
Le niveau d’accompagnement ne semble pas non plus dépendre du
niveau de diplôme des demandeurs d’emploi. En effet, les allocataires du
RSA titulaires d’un diplôme supérieur à BAC+2 représentent 10 % des
allocataires en accompagnement global, soit une proportion quasi identique
à celle des allocataires ayant interrompu leurs études avant la fin de la
classe de quatrième (soit 12 % des effectifs).
56
La part de l’accompagnement global pour les allocataires du RSA inscrits depuis plus
de 36 mois est de 6%.
19%
19%
25%
55%
53%
51%
20%
19%
18%
6%
8%
6%
< 6 M O I S
6 À 1 1 M O I S
1 A N O U P L U S
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
COUR DES COMPTES
60
Tableau n° 5 :
niveau de formation des allocataires du RSA
en accompagnement renforcé ou global (2019)
>BAC+
2
BAC+2
BAC
CAP-
BEP
BEPC
4
ème
et <
Renforcé
12 %
8 %
16 %
39 %
11 %
15 %
Global
10 %
8 %
16 %
43 %
11 %
12 %
Source : données Pôle emploi
Pour les allocataires du RSA dont les difficultés d’insertion
apparaissent les plus manifestes, tant en matière d’ancienneté qu’en
matière de formation, la répartition par type d’accompagnement apparaît
donc déconnectée des besoins des personnes concernées. Ainsi, les
allocataires du RSA au chômage depuis plus de 24 mois et dont le niveau
de formation est inférieur au BEPC bénéficient d’un accompagnement
suivi dans 21 % des cas, d’un accompagnement guidé dans 50 % des cas,
d’un
accompagnement
renforcé
dans
22 %
des
cas
et
d’un
accompagnement global dans 7 % des cas seulement
57
.
5 -
Pour les allocataires du RSA, l’accompagnement intensif
reste l’exception plus que la règle
L’accompagnement global et l’accompagnement renforcé ne
concernent, en valeur absolue, qu’une minorité de bénéficiaires du RSA.
Près de 75 % de ces derniers relèvent de l’accompagnement suivi et de
l’accompagnement guidé, et c’est donc dans ce cadre que la grande
majorité des allocataires sont amenés à conduire leurs démarches de
recherche d’emploi.
Cette répartition par type d’accompagnement a des conséquences
sur la fréquence des échanges entre un bénéficiaire et son référent. Sur une
période de six mois, la probabilité qu’aucun contact n’ait été noué avec un
allocataire du RSA suivi par Pôle emploi est de 30 % en accompagnement
suivi et de 21 % en accompagnement guidé. En outre, 95 % des allocataires
en accompagnement « suivi » n’ont fait l’objet d’aucune prestation ou
formation de la part de Pôle emploi sur cette même durée.
57
Données Pôle emploi pour le mois de décembre 2019 (DEFM de catégorie A à E).
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
61
Tableau n° 6 :
allocataires du RSA sans acte d’accompagnement
lors des 6 derniers mois (2019)
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
Tous
Sans contact
30 %
21 %
4 %
2 %
21 %
Sans prestation
proposée
88 %
7 5%
48 %
33 %
73 %
Sans prestation
réalisée
95 %
88 %
70 %
57 %
86 %
Sans mise
en contact
66 %
63 %
48 %
30 %
60 %
Source : Pôle emploi
Précisions méthodologiques : cohortes observées sur la période septembre 2019-février 2020
F -
L’accompagnement proposé par le département
et ses délégataires
1 -
La polyvalence de secteur est un modèle qui a atteint
ses limites dans le Bas-Rhin
Pour la période 2014-2019, le département du Bas-Rhin n’a pas été
en mesure de fournir d’indicateurs chiffrés relatifs aux conditions
d’accompagnement des quelques 3 500 bénéficiaires du RSA dont il est le
référent (nombre et fréquence des entretiens notamment). À partir des
données disponibles, il est estimé que les travailleurs sociaux du
département ont en moyenne un « stock » permanent de 50 bénéficiaires
du RSA au sein de leur portefeuille d’activité (sur un total de 150 personnes
suivies, toutes problématiques confondues).
Ce manque de suivi et de visibilité interroge dans la mesure où les
allocataires accompagnés par le département sont justement ceux dont les
difficultés d’insertion s’avèrent les plus aigües et sont ceux pour lesquels
un suivi renforcé apparaît le plus nécessaire.
Dans les conditions actuelles, le maintien d’un accompagnement
social fondé sur le cadre traditionnel de la polyvalence de secteur apparaît
comme un choix de plus en plus difficile à justifier. En effet, pour les
allocataires du RSA dont l’ancienneté est la plus forte, les contacts avec les
travailleurs sociaux de polyvalence sont d’autant moins fréquents que ces
deniers sont amenés à privilégier le traitement des situations les plus
urgentes, en matière d’aide sociale à l’enfance notamment (signalement de
COUR DES COMPTES
62
mise en danger de mineurs, recherche de solutions de placement). Le
département du Bas-Rhin présente d’ailleurs la particularité d’avoir
délégué à des opérateurs extérieurs une partie de l’accompagnement global
mené conjointement avec Pôle emploi
58
, révélant ainsi les difficultés
rencontrées pour accompagner les bénéficiaires du RSA au sein du cadre
actuel.
Le département voisin du Haut-Rhin a fait, pour sa part, le choix de
confier le suivi des bénéficiaires du RSA à une équipe de travailleurs
sociaux dédiés et non pas à une équipe multi disciplinaire intervenant sur
un large panel de publics (mineurs, allocataires RSA, personnes en
situation de handicap). La création de la collectivité européenne d’Alsace
constitue, à cet égard, une occasion unique de comparer les avantages
respectifs des deux modèles et de faire émerger un dispositif nouveau tirant
profit des synergies existantes entre les deux départements.
2 -
L’accompagnement social mené à Strasbourg est peu intensif
Les 3 058 bénéficiaires du RSA accompagnés par les services de la
ville de Strasbourg
59
sont majoritairement suivis par des assistants sociaux
de polyvalence. Les 70 ETP mobilisés dans ce cadre gèrent en moyenne
une file active d’une centaine de dossiers (toutes problématiques
confondues) et consacrent environ 30 % de leur temps de travail disponible
aux bénéficiaires du RSA. Les allocataires les plus proches de l’emploi
sont, eux, accompagnés par 17 référents insertion dans le cadre d’un
accompagnement dit « socioprofessionnel ».
Bien que le portefeuille des travailleurs sociaux soit revu de façon
hebdomadaire, le logiciel de gestion de la ville ne permet pas d’établir une
liste des bénéficiaires du RSA à contacter en priorité (en fonction
notamment de la date du dernier contact). La fréquence des contacts entre
les allocataires du RSA et leurs référents respectifs dépend donc de chaque
travailleur social, lequel apprécie de manière autonome les actions à
conduire en priorité. Selon les services de la ville, sur un échantillon de
1 220 bénéficiaires du RSA, le nombre moyen de contacts établis avec les
bénéficiaires du RSA a été de 3,6 en 2019, soit un contact par trimestre.
58
En 2020, le département a versé une subvention de 100 800
€
à l’association ARSEA
pour que cette dernière mène à bien l’accompagnement global de 400 bénéficiaires du
RSA (grâce à 4 ETP de travailleurs sociaux cofinancés par le FSE).
59
Ce chiffre de décembre 2019 est sous-estimé du fait du nombre de personnes non
orientées à Strasbourg.
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
63
3 -
L’action des opérateurs sociaux est difficile à appréhender
En 2020, le département a versé 1,8 M
€
à 28 opérateurs spécialisés
dans l’accompagnement social
60
. Ces subventions doivent permettre le
financement de 37 postes d’encadrement
61
et l’accueil de 2 342 personnes
(allocataires du RSA et autres publics tels que les gens du voyage).
Le département n’a pas été en mesure de détailler le contenu de
l’accompagnement réalisé par chacun de ces opérateurs (types de
prestations, nombre de bénéficiaires suivis, taux de sortie). Il ressort des
travaux menés que le département du Bas-Rhin requiert l’envoi de rapports
d’activité détaillés mais que ces derniers ne font l’objet d’aucune
consolidation et restent largement inexploités par les services du
département.
4 -
En matière d’insertion professionnelle, le département finance
un large panel d’opérateurs
En 2019, le département du Bas-Rhin a subventionné la création de
36 postes d’encadrants au sein de 26 structures spécialisées dans l’insertion
professionnelle
62
. En contrepartie de cette aide, les organismes retenus ont
accompagné 3 999 bénéficiaires du RSA durant un période de 7 mois en
moyenne.
Plus de 20 % des bénéficiaires concernés ont été accompagnés par
la mission locale de l’emploi (MLPE) de Strasbourg. Cofinancée par le
département du Bas-Rhin et le FSE, cette structure présente la particularité
d’accompagner de manière suivie des allocataires du RSA de plus de
25 ans, proches de l’emploi mais dont l’autonomie ne permet pas, à court
terme, un suivi par Pôle Emploi
63
.
5 -
Les structures d’insertion par l’activité économique
complètent utilement le dispositif
Pour les bénéficiaires du RSA les plus éloignés de l’emploi, le
département finance des places en ateliers et chantiers d’insertion (ACI).
En 2019, 582 personnes ont bénéficié de ce dispositif au sein de structures
conventionnées par l’État.
60
Les structures concernées sont surtout des associations et des centres communaux ou
intercommunaux d’action sociale.
61
Soit 49 907
€
par ETP.
62
Soit 32 449 euros par ETP d’encadrement.
63
L’accompagnement y est de 6 mois renouvelables, avec une file active de 70
bénéficiaires du RSA par conseiller.
COUR DES COMPTES
64
Le département finance également des postes d’encadrement et des
dispositifs de formation au sein d’entreprises d’insertion (EI). En 2019,
856 bénéficiaires du RSA ont été recrutés dans ces structures présentes
dans des secteurs aussi divers que la propreté, l’aménagement paysager, le
gardiennage, la logistique ou bien encore la mécanique.
La localisation des postes dans ces structures d’insertion par
l’activité économique (SIAE) correspond en grande partie à la répartition
des bénéficiaires du RSA sur le territoire, à l’exception de l’UTAMS Sud
(arrondissement de Sélestat) où les places en entreprises d’insertion
s’avèrent peu nombreuses au regard du nombre d’allocataires inscrits
64
.
6 -
Le département intervient également directement en matière
d’insertion professionnelle
Bien
que
ses
ressources
soient
en
majorité
dédiées
à
l’accompagnement social des bénéficiaires du RSA (via la polyvalence de
secteur), le département du Bas-Rhin porte également des projets
d’insertion dans le champ professionnel. Deux exemples sont mentionnés
ci-après, étant entendu que les actions menées ne se limitent pas à ces deux
seuls dispositifs.
Le service emploi du département
Le département du Bas-Rhin dispose d’une équipe de conseillers-
emploi dont le rôle est de faciliter l’insertion professionnelle des
bénéficiaires du RSA. Ces conseillers ont notamment pour mission de
contacter les entreprises susceptibles de recruter mais aussi d’aider les
allocataires dans leurs démarches d’accès à l’emploi (rédaction des lettres
de candidature, préparation aux entretiens, suivi durant les premières
semaines de la prise de poste).
Au cours de la période 2014-2019, le service emploi a permis la
signature de 789 contrats par an en moyenne. Sous réserve d’éventuels
effets d’aubaine dont l’existence est complexe à mesurer
65
, l’action de ce
service présente des résultats positifs : le retour sur investissement est
estimé à 0,15 M
€
par conseiller et par an, soit un gain cumulé de 1,5 M
€
par
an sur la période précitée
66
.
64
Une seule entreprise d’insertion y a été recensée en 2018 et 2019 (pour une offre
totale de 4 postes en 2018 et 2 en 2019).
65
L’effet d’aubaine consistant à accompagner vers l’emploi un bénéficiaire du RSA qui
aurait été recruté même en l’absence de suivi de la part du département.
66
Masse salariale incluse (soit 0,8 M
€
), hors prise en compte du FSE, hors maintien du
RSA lors de la reprise d’activité et hors dépenses annexes de soutien.
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
65
La nature des contrats signés conduit toutefois à nuancer ce constat.
En effet, selon les données fournies par le département, les contrats aidés
ont représenté en moyenne 94 % des contrats signés entre 2014 et 2019.
Seuls 2 % des contrats signés sur la période concernaient des contrats non
aidés en CDI. Les résultats du département en général et du service emploi
en particulier dépendent donc en grande partie du maintien des dispositifs
d’aide à l’emploi mis en
œ
uvre à l’échelle nationale.
Le site internet « Job Connexion »
Le département du Bas-Rhin a lancé en mai 2019 une plateforme
numérique destinée à mettre en relation les bénéficiaires du RSA et les
employeurs du département. Dénommé « Job Connexion », cet outil
présente les mêmes caractéristiques qu’un site de recherche d’emplois et
permet à ses utilisateurs de déposer un curriculum vitae (CV), de consulter
des offres et d’y répondre. Le coût global de ce projet pour les exercices
2018 à 2022 a été estimé par le département du Bas-Rhin à 0,4 M
€
.
Alors que la crise sanitaire de 2020 s’est traduite par une forte hausse
des démarches faites en ligne (Cf. chapitre 3), Job Connexion affiche des
résultats plus que modestes en matière de trafic et de nombre d’inscrits.
Selon les données fournies par le département
67
, à la fin du troisième
trimestre 2020, la base de données du site ne contenait que 1 019 CV
d’allocataires du RSA, soit 3 % des bénéficiaires inscrits à la CAF. Si le
public-cible du site a été élargi aux étudiants dans un second temps, ces
derniers ont été moins de 2 000 à s’inscrire.
Au regard des offres concurrentes (site de Pôle emploi notamment),
l’audience de la plateforme s’avère très confidentielle : Job Connexion
affiche un trafic mensuel de 3 000 connexions en moyenne
68
. Ces chiffres,
déjà faibles, incluent en outre les différents référents accompagnant les
bénéficiaires du RSA : sur 112 utilisateurs connectés le 29 septembre 2020,
l’opérateur de la plateforme recensait, entre autres, 39 bénéficiaires du RSA
et 54 référents de parcours.
La faible audience du site est perceptible au regard de la volumétrie
des offres d’emploi disponibles.
Depuis le lancement de la plateforme,
1 952 postes ont été proposés. Au 29 septembre 2020, le nombre de postes
à pourvoir était de 229 seulement.
Ce site a été en outre conçu initialement comme un service indépendant :
aucune interface vers d’autres grands sites institutionnels comme celui de Pôle
emploi n’a été envisagée ou budgétée par le département lors du lancement du
projet. Les réflexions en cours pour un éventuel lien vers le site de Pôle emploi
apparaissent, à cet égard, trop tardives.
67
Données issues du journal hebdomadaire en date du 29/09/2020.
68
Sur la base d’un total de 23 161 connexions (utilisateurs uniques et récurrents
confondus) constatées entre mai 2019 et septembre 2020.
COUR DES COMPTES
66
III -
Perspectives d’évolution dans le Bas-Rhin
A -
L’expérimentation du service public de l’insertion
Depuis mi-2019, le département du Bas-Rhin fait partie des
quatorze collectivités territoriales retenues pour dessiner ce que pourraient être
les contours d’un nouveau service public de l’insertion et de l’emploi (SPIE).
Au terme des appels à projets qu’il a lancés en juillet 2019, le
département du Bas-Rhin a mis en place un dispositif constitué de deux
plateformes de suivi des bénéficiaires du RSA, l’une dédiée à l’orientation,
l’autre dédiée à l’accompagnement.
S’il est encore trop tôt pour tirer le bilan de cette expérimentation,
l’analyse du dispositif mis en
œ
uvre montre que le département du
Bas-Rhin a cherché à remédier aux dysfonctionnements constatés sur la
période 2014-2020, en matière de délais d’orientation notamment
1 -
Le Bas-Rhin s’est fixé pour objectif d’orienter les nouveaux
bénéficiaires en un mois
La plateforme d’orientation (dite plateforme n°1) vise à assurer une
prise en charge rapide des quelques 8 000 nouveaux entrants qui rejoignent
chaque année le dispositif RSA. À cet effet, elle a pour double objectif
d’établir un premier contact avec les allocataires dans les 8 jours qui
suivent leur inscription et de conduire avec ces derniers un entretien
d’orientation détaillé dans un délai d’un mois.
La mise en place de cette plateforme a été confiée à la CAF et aux
six missions locales pour l’emploi du Bas-Rhin. Juridiquement, la
coopération entre ces structures s’est traduite par la création d’un
consortium dont le budget de fonctionnement est de 0,5 M
€
(pour 10 ETP).
Ce projet, dans sa définition actuelle, n’aborde pas la question des
bénéficiaires déjà inscrits, pour lesquels l’orientation est soit inexistante
soit mériterait d’être revue à l’occasion de la généralisation du SPIE.
Selon la Collectivité européenne d’Alsace, les premiers résultats
constatés en 2020 pour près de 2 000 allocataires du RSA ont permis de
confirmer la faisabilité d’une orientation des nouveaux entrants dans un
délai d’un mois.
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
67
2 -
L’accompagnement vers l’activité sera intensif
mais limité à trois mois
Le département du Bas-Rhin s’est également fixé pour objectif de
long terme de permettre à 70 % des nouveaux allocataires du RSA de
bénéficier d’un accompagnement intensif vers l’activité
69
. Selon la
Collectivité européenne d’Alsace, 71 % des nouveaux allocataires
concernés par l’expérimentation du SPIE ont pu bénéficier d’une
orientation professionnelle en 2020.
Grâce à un accompagnement intensif
70
d’une durée maximale de
trois mois, la plateforme d’accompagnement (dite plateforme n°2) doit
permettre, chaque année, le retour à l’emploi durable de 4 000 bénéficiaires
du RSA et l’identification d’une voie d’insertion pour 2 000 autres. Cet
accompagnement doit débuter dans les 15 jours suivant la décision
d’orientation communiquée à chaque allocataire et se concrétiser par la
signature systématique d’un contrat d’engagements réciproques. L’atteinte
de ces objectifs sera mesurée par un taux de maintien dans l’emploi à un
an et à trois ans, ce qui constitue une mesure pertinente de la qualité et de
la pérennité de l’accompagnement proposé.
La mise en place de la plateforme n°2 a été confiée aux missions
locales pour l’emploi du Bas-Rhin, en partenariat avec cinq acteurs locaux
spécialisés dans l’insertion : le groupe Geny interim, l’association
l’Atelier, GIPFI SCOP, Entraide emploi et l’union régionale des structures
d’insertion
par
l’économique
d’Alsace.
Le
budget
global
de
fonctionnement de cette nouvelle plateforme est de 1,7 M
€
pour 29 ETP.
À l’aune des faibles taux d’accès à l’emploi constatés à Pôle emploi
(5 % par mois), le choix consistant à limiter l’accompagnement des
nouveaux entrants à trois mois apparaît difficilement conciliable avec
l’objectif d’un retour à l’emploi durable de 4 000 bénéficiaires du RSA par
an
71
. Cet objectif s’avère d’autant plus ambitieux que l’expérimentation du
SPI ne s’accompagne d’aucune réflexion concomitante sur la formation
professionnelle et l’attractivité du territoire bas-rhinois.
69
Les 30 % restant bénéficieront d’un accompagnement « classique » destiné à la levée
de freins sociaux.
70
Avec notamment des rendez-vous hebdomadaires, des ateliers collectifs, un suivi
particulier pour les bénéficiaires les plus âgés.
71
L’accompagnement global mis en
œ
uvre par Pôle emploi est limité en général à 9 mois.
COUR DES COMPTES
68
3 -
Le succès du SPIE dépendra notamment de la qualité
de son système de gestion
Le SPIE, tel qu’il a été conçu dans le Bas-Rhin, ne constitue pas une
rupture conceptuelle majeure. En matière de délais d’orientation et de
contractualisation ce projet s’appuie avant tout sur les règles existantes du
code de l’action sociale et des familles, règles dont le département du
Bas-Rhin s’était assez largement éloigné au cours de la période 2009-2019.
Le réel apport du SPIE consiste en réalité à réorganiser en
profondeur les modalités de coopération entre acteurs de l’insertion, grâce
notamment à la mise en place d’un système d’information transversal,
adapté à la gestion administrative des dossiers (prise de rendez-vous, CER
numérisés, consultation du dossier par l’allocataire, collecte des données
de retour vers l’emploi). Développé par la société Neolink, fournisseur du
site « Job Connexion », la nouvelle plateforme du SPI devrait utilement
remplacer la base IODAS dont les fonctionnalités se sont révélées
inadaptées à un suivi fin des allocataires du RSA.
4 -
Le SPIE est un outil d’optimisation des flux
et non des contenus
Le SPIE ne traite pas du contenu des mesures d’accompagnement
proposées aux bénéficiaires du RSA, notamment en matière de formation
professionnelle
72
. Ainsi, le lien entre écoles, centres de formation,
entreprises et bénéficiaires du RSA n’est pas évoqué, ni même revisité. Or,
dans un contexte de croissance atone et de concurrence accrue entre
DEFM, la qualification et l’expérience constituent plus que jamais des
variables « discriminantes » en matière de recrutement.
À défaut d’une réflexion d’ensemble sur ce sujet, le modèle mis en
place par le département du Bas-Rhin prend le risque de changer le rythme
mais pas le contenu (ou l’issue) du parcours des bénéficiaires du RSA. Il
est d’ailleurs dommageable que cette expérimentation se soit faite sans le
concours de la Région Grand Est, pourtant chef de file en matière de
formation professionnelle et d’aide aux entreprises.
72
L’annexe technique de la plateforme 2 indique: « Par exemple, entrer dans une
formation qualifiante ou certifiante doit répondre à une demande spécifique de
recruteur(s) correspondant à un besoin à court terme formalisé. Ces actions doivent être
ciblées, courtes et réactives dans un souci de préparation intensive préalable à
l’embauche ».
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
69
B -
La convention de délégation de compétences
à la ville de Strasbourg
La convention de délégation de compétences sociales actuellement
en vigueur produira ses effets jusqu’en 2025. La signature d’un avenant
pourrait permettre de repréciser les objectifs attendus en matière de délais,
d’orientation, de contrôle, de sanctions tout en vérifiant que des moyens
adaptés y soient consacrés.
C -
La collectivité européenne d’Alsace
Depuis le 1er janvier 2021, les collectivités territoriales du Bas-Rhin
et Haut-Rhin ont fusionné au sein d’un même ensemble : la collectivité
européenne d’Alsace.
La mise en place d’une assemblée unique composée de
80 conseillers devrait à terme conduire à une revue et à une évolution des
modalités de gestion du RSA dans le département du Bas-Rhin. À cette
occasion, la pertinence du suivi social des allocataires par la polyvalence
de secteur pourrait être interrogée.
Compte tenu du caractère récent de cette fusion, il est prématuré
d’esquisser les contours de ce que sera la politique de la collectivité
européenne d’Alsace en matière de RSA.
COUR DES COMPTES
70
______________________ CONCLUSION ______________________
La liquidation du RSA donne lieu à des versements indus dont la
valeur est supérieure à 10 M
€
chaque année. Ces trop-perçus constituent
un risque financier pour les allocataires qui sont susceptibles de devoir les
rembourser et pour le département du Bas-Rhin qui en supporte la charge
en cas d’irrécouvrabilité.
Environ un tiers des montants versés à tort chaque année (soit 3 M
€
par an) sont liés à des cas de fraude. Les mesures de lutte contre la fraude
mises en
œ
uvre par la CAF et le département apparaissent proportionnées
aux montants constatés.
Le faible nombre de recours contentieux en matière de RSA
démontre l’efficacité des filtres procéduraux existants mais révèle aussi les
réticences de certains allocataires à assigner en justice la collectivité qui
organise leur parcours d’insertion.
En matière de suspension d’allocation, les situations sont
appréciées de manière distincte par la ville de Strasbourg et le
département. La mise en place d’un règlement commun pour les
commissions territoriales du RSA n’a pas mis un terme à cette différence
de traitement entre allocataires du Bas-Rhin.
Dans le Bas-Rhin en général et à Strasbourg en particulier, les
délais constatés pour l’orientation vers un parcours d’insertion dépassent
significativement le plafond légal de deux mois fixé par le code de l’action
sociale et des familles
L’ampleur des délais d’orientation (quatre mois en moyenne)
aboutit à ce que 30 % des allocataires présents au 31 décembre 2019
n’aient aucun référent et perçoivent donc le RSA sans être accompagnés
par le département du Bas-Rhin.
Lorsqu’ils sont orientés vers un référent autre que Pôle emploi, plus
de 40 % des allocataires ne disposent par ailleurs d’aucun contrat
d’engagements réciproques (CER) et sont donc libres de tout engagement
en matière de recherche d’emploi ou de formation. Ce pourcentage
significatif s’explique avant tout par une absence de suivi des contrats en
cours, lesquels deviennent caducs et ne sont pas systématiquement
renouvelés.
L’accompagnement proposé par Pôle emploi apparaît quant à lui
inadapté aux difficultés des allocataires du RSA, lesquels présentent des
taux de sortie vers l’emploi inférieurs à la moyenne. Les trois quarts des
allocataires y sont accompagnées de manière peu intensive et n’ont qu’un
LA GESTION DES ALLOCATIONS ET L’ACCOMPAGNEMENT
DES BÉNÉFICIAIRES DU RSA
71
nombre limité de contacts avec leurs conseillers-emploi : entre septembre
2019 et février 2020, 21 % des allocataires du RSA bénéficiant d’un
accompagnement « guidé » (soit 53 % des effectifs totaux) n’avaient eu
aucun contact avec Pôle emploi et 88 % n’avaient reçu aucune prestation
ou formation de ce dernier.
Les allocataires du RSA dont les difficultés apparaissent les plus
aigües ne sont pas nécessairement ceux auxquels un accompagnement
intensif (dit « global ») est proposé : parmi les allocataires inscrits à Pôle
emploi depuis plus de deux ans et dont le niveau de formation est inférieur
au BEPC, seuls 7% bénéficient d’un tel accompagnement (contre 50 %
pour
l’accompagnement « guidé »).
La
répartition
des
modalités
d’accompagnements suggère au contraire que Pôle emploi consacre ses
ressources aux personnes dont l’employabilité est la plus forte et non à
celles dont les besoins de formation ou d’aide à la recherche d’emploi sont
les plus importants.
L’accompagnement social des allocataires du RSA par le
département et par la ville de Strasbourg repose en grande partie sur des
travailleurs sociaux polyvalents dont l’activité est partagée entre différents
publics (insertion, aide sociale à l’enfance et handicap notamment).
Compte tenu du nombre d’allocataires et de la nécessité d’un
accompagnement suivi, ce modèle de gestion semble avoir aujourd’hui
atteint ses limites dans le Bas-Rhin.
La création du site internet « Job connexion » par le département
du Bas-Rhin pose enfin question, notamment en termes d’audience
numérique et de coopération stratégique avec Pôle emploi.
L’expérimentation du service public de l’insertion et de l’emploi
menée fin 2020 a débouché dans le Bas-Rhin sur plusieurs évolutions du
dispositif de gestion du RSA en 2021. Le nouveau cadre mis en place par
la collectivité vise entre autres une orientation plus rapide et un
accompagnement plus intensif des allocataires. Néanmoins, cette réforme,
dont il est trop tôt pour dresser le bilan, n’a pas été menée
concomitamment à une réflexion approfondie sur le contenu même des
actions d’insertion (en matière de formation notamment).
Chapitre IV
Les résultats de la politique d’insertion
I -
Modalités de suivi et d’évaluation
Dans sa rédaction actuelle, l’article L. 262-1 du code de l’action sociale
et des familles dispose que « le revenu de solidarité active a pour objet
d’assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d’existence, de lutter
contre la pauvreté et de favoriser l’insertion sociale et professionnelle ».
A -
Pauvreté monétaire et reprise d’activité
Le RSA ne permet pas, à lui seul, de dépasser le seuil de pauvreté
monétaire fixé à 60 % du revenu médian
73
: le niveau de vie d’une personne
seule sans activité et avec un enfant à charge est inférieur de 17 % au seuil
de pauvreté. En revanche, le cumul du RSA et d’une activité
professionnelle rémunérée permet de dépasser le seuil de pauvreté
74
, ce qui
justifie, sur le principe, la stratégie de reprise d’activité retenue par
département du Bas-Rhin.
Les constats statistiques posés par la Drees plaident à cet égard pour
une évaluation précise et continue de l’insertion professionnelle des
bénéficiaires du RSA, notamment grâce à la mise en place d’indicateurs
tels que le taux de sortie vers l’emploi et le taux de maintien dans
l’emploi
75
. Dans le Bas-Rhin, cette évaluation est à la fois embryonnaire,
inexacte, voire mal interprétée par les services.
73
Cf. annexe n°4
74
À hauteur d’un demi-SMIC pour une personne seule et d’un SMIC pour un couple,
et ce, quel que soit le nombre d’enfants (source : publication de la Drees précitée).
75
Le taux de retour à l’emploi mesure la propension d’un échantillon donné à intégrer
le marché du travail, quelle que soit la durée de cette sortie. Les trajectoires marquées
par des entrées/sorties rapides venant incrémenter le taux de retour, cet indicateur peut
être complété par le taux de maintien dans l’emploi qui permet, lui, d’évaluer la
pérennité de ces retours (en mesurant la part des actifs toujours en emploi « X » mois
après leur recrutement).
COUR DES COMPTES
74
B -
Une évaluation défaillante
Dans son plan départemental pour l’emploi et l’inclusion (PDEI)
2017-2019, le département du Bas-Rhin s’est fixé pour premier objectif
stratégique de
« favoriser l’accès à l’emploi durable de 10 000 personnes
d’ici 2019, au travers d’une dynamisation globale des dispositifs
d’insertion »
.
1 -
Les données relatives au retour à l’emploi durable
apparaissent erronées
Concernant l’objectif d’accès à l’emploi durable, lequel correspond
à la signature d’un contrat de travail de plus de six mois (hors contrats
aidés), les données présentées par le département s’avèrent sujettes à
caution. Le
« tableau de bord de pilotage emploi et inclusion »
affichait les
résultats suivants :
Tableau n° 7 :
nombre de contrats « durables » signés
par les bénéficiaires du RSA
SIAE
Opérateur
Équipe
emploi
Pôle
Emploi
Total
2018
2 294
2 170
825
687
5 976
2019
5 842
1 073
825
687
8 427
Source : tableau de bord du département (décembre 2018 et décembre 2019)
Ces données ont été révisées et corrigées en 2021 par la Collectivité
européenne d’Alsace, selon laquelle les contrats de plus six mois étaient en
réalité au nombre de 1 540 en 2018 et de 1 396 en 2019 (contre
respectivement 5 976 et 8 427 initialement).
2 -
L’approche évaluative retenue n’est pas aboutie
et présente des incohérences
La méthode de suivi retenue par le département du Bas-Rhin
apparaît imparfaite, à trois égards au moins.
LES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE D’INSERTION
75
Tout d’abord, le cumul des entrées et des sorties dans différents
dispositifs conduit à un double comptage des contrats et donc à une
surévaluation des résultats
76
. Du fait de la méthode retenue, le département
du Bas-Rhin indique d’ailleurs ne pas être en mesure de calculer le
pourcentage de réalisation de son premier objectif stratégique, en raison
des
« données à consolider pour extraire les doublons »
77
.
La prise en compte de contrats aidés financés sur fonds publics rend
par ailleurs insatisfaisante l’évaluation de l’accompagnement : en effet,
dans le schéma actuel, le département du Bas-Rhin mesure davantage sa
capacité à générer du temps d’activité et des contrats subventionnés que sa
capacité à promouvoir une sortie vers l’emploi marchand ou la formation
professionnelle.
La non prise en compte de la durée des contrats revient enfin à
donner une importance égale à tous les formes de reprise d’emploi. Ainsi,
dans ce schéma, le département du Bas-Rhin se rapproche d’autant de son
objectif
que
les
allocataires
du
RSA
multiplient
les
contrats
(l’enchainement de trois CDD de six mois étant plus valorisé qu’un CDD
de 18 mois ou qu’un CDI). En prenant, à tort, le nombre de contrats signés
pour premier objectif stratégique, le département n’a pas pris la mesure de
la précarité croissante des allocataires du RSA (raccourcissement des
durées des contrats, temps partiel) et a ainsi porté un diagnostic erroné sur
la situation réelle des personnes concernées.
C -
L’insertion des allocataires inscrits à Pôle emploi
1 -
Taux d’accès à l’emploi : un indicateur à mettre en perspective
L’insertion professionnelle des demandeurs d’emploi de catégorie
A et B
78
est mesurée par un taux mensuel d’accès à l’emploi. Celui-ci
correspond au ratio du nombre de reprises d’emploi par le nombre de
personnes inscrites à la fin du mois qui précède l’accès à l’emploi. Si cet
indicateur exclut les sorties inférieures à un mois, il ne reflète que
partiellement la qualité des retours à l’emploi (CDD ou CDI, temps plein
ou temps partiel) et leur durée (nombre de mois d’activité).
76
Un recrutement dans une entreprise d’insertion peut être comptabilisée à la fois au
titre des entrées en SIAE mais aussi comme au titre des sorties positives d’un autre
dispositif (si l’allocataire concerné était par exemple suivi par un opérateur
professionnel avant ce recrutement).
77
Note de bas de page figurant aux tableaux de bord 2018 et 2019 susmentionnés.
78
Les catégories A et B correspondent respectivement aux DEFM sans activité et aux
DEFM ayant eu une activité inférieure à 78 heures dans le mois.
COUR DES COMPTES
76
Le taux mensuel d’accès à l’emploi des bénéficiaires du RSA est de
5 % dans le Bas-Rhin, soit 45 % environ sur un an. La direction territoriale
de Pôle emploi indique que le taux de retour à l’emploi de plus d’un mois
des bénéficiaires du RSA a crû de 7 % entre 2016 et 2019 (de 5 538 à
5 942 contrats). Ce chiffre, qui peut apparaître comme un signal positif, ne
peut être interprété seul : en l’absence de données sur la durée desdits
contrats, cette hausse peut être également interprétée comme le reflet d’une
précarisation croissante et d’un recours plus fréquent aux missions
d’intérim et aux CDD.
2 -
L’incidence des types d’accompagnement est difficile à établir
Les bénéficiaires du RSA inscrits à Pôle Emploi dans le Bas-Rhin
présentent un taux d’accès à l’emploi légèrement supérieur à la moyenne
nationale (de 0,6 point en moyenne en 2019). Il n’est pas possible d’établir
dans quelle mesure ce résultat est imputable à la qualité de
l’accompagnement de Pôle emploi ou à l’évolution du contexte
économique local.
Les taux d’accès à l’emploi des bénéficiaires du RSA ne présentent
pas de différences notables selon le type d’accompagnement : 4,7 % en
accompagnement suivi et 5 % en accompagnement global en 2019.
Graphique n° 19 :
taux d’accès mensuel à l’emploi des bénéficiaires
du RSA par accompagnement (2019)
Source : Juridictions financières d’après données Pôle emploi
Cette uniformité des taux d’accès ne permet pas de conclure à
l’absence d’effets positifs d’un accompagnement intensif dans la mesure
où c’est à l’aune des autres demandeurs d’emploi qu’il convient de mesurer
les bénéfices de chaque type d’accompagnement.
4,5%
3,6%
3,9%
4,2%
4,7%
4,3%
4,7%
5,0%
0 %
1 %
2 %
3 %
4 %
5 %
6 %
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
France
Bas-Rhin
LES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE D’INSERTION
77
En comparaison des autres demandeurs d’emploi, les bénéficiaires
du RSA (BRSA) présentent des difficultés d’insertion notables : le taux
d’accès à l’emploi de ces derniers est en moyenne deux fois inférieur à
celui du reste des DEFM (4,1 % contre 8,9 % en moyenne sur la période
2015-2019).
Graphique n° 20 :
taux d’accès à l’emploi selon l’accompagnement
et la catégorie de DEFM
Source : Juridictions financières d’après données Pôle emploi
L’écart entre les bénéficiaires du RSA et les autres DEFM est en
revanche d’autant plus faible que l’accompagnement est intensif : l’écart
est en effet de 6 points en accompagnement suivi et d’un point seulement
en accompagnement global.
Tableau n° 8 :
taux d’accès à l’emploi en 2019
Suivi
Guidé
Renforcé
Global
Total
Taux d’accès RSA
4,72 %
4,33 %
4,72 %
4,95 %
4,5 %
Taux d’accès hors RSA
10,42 %
8,90 %
9,02 %
6,10 %
9,41 %
Points de % en écart
6
5
4
1
5
Source : Juridictions financières d’après données Pôle emploi
À l’aune de ces données, il apparaît que l’intensité de
l’accompagnement proposé par Pôle emploi a une incidence sur la qualité
des parcours d’insertion des bénéficiaires du RSA, notamment lorsque cet
accompagnement est à la fois social et professionnel.
3 %
5 %
7 %
9 %
11 %
2 0 1 5
2 0 1 6
2 0 1 7
2 0 1 8
2 0 1 9
Global hors BRSA
Guidé hors BRSA
Renforcé hors BRSA
Suivi hors BRSA
Global BRSA
Guidé BRSA
Renforcé BRSA
Suivi BRSA
COUR DES COMPTES
78
Compte tenu de son coût, l’accompagnement global ne semble pas
pouvoir être systématisé. Hors prise en compte du FSE, la généralisation
de l’accompagnement global à l’ensemble des bénéficiaires du RSA
inscrits à Pôle emploi (soit 11 000 personnes environ) se traduirait par un
surcoût budgétaire de l’ordre de 4 M
€
par an (hors prise en compte des frais
additionnels pour le département).
Hors effet d’éviction entre demandeurs d’emploi et toutes choses
étant égales par ailleurs, les économies réalisées grâce aux sorties vers
l’emploi (suspension du versement du RSA) ne seraient dès lors pas
suffisantes pour compenser les dépenses supplémentaires liées à la
généralisation de l’accompagnement global.
D -
Une insertion sociale peu mesurée
L’insertion sociale est une notion complexe et protéiforme qu’il est
difficile d’apprécier pour les bénéficiaires du RSA. Seule la Drees a
conduit, au niveau national, une étude sur le sujet
79
, laquelle permet
d’établir quelques constats génériques :
46 % des bénéficiaires inscrits en 2017 et percevant toujours le RSA en
2018 se sentent souvent ou parfois seuls ;
20 % des bénéficiaires du RSA sont dans une situation d’isolement
80
(contre
19 % pour l’ensemble des bénéficiaires de revenus minima garantis) ;
61 % des bénéficiaires du RSA sont inscrits sur les listes électorales en
2018 et 50 % ont voté au 1er tour des élections présidentielles de 2017
(contre respectivement 70 % et 61 % pour l’ensemble des bénéficiaires
de
minima garantis
).
Compte tenu du nombre de bénéficiaires du RSA dans le Bas-Rhin,
le suivi systématique d’indicateurs aussi complexes n’apparaît pas réaliste.
En revanche, il pourrait s’avérer utile de mener, dans certaines UTAMS,
un sondage s’inspirant de celui conduit par la Drees.
79
L’isolement social des bénéficiaires de minima sociaux et de la prime d’activité
(décembre 2020).
80
L’isolement est défini en fonction de la qualité des relations sociales. Le conseil
économique, social et environnemental considère que la qualité d’une relation est
insuffisante si une au moins des trois dimensions suivantes n’est pas vérifiée : compter
pour quelqu’un, pouvoir compter sur quelqu’un, que quelqu’un puisse compter sur la
personne.
LES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE D’INSERTION
79
II -
Analyse des trajectoires des bénéficiaires
Une étude des trajectoires des bénéficiaires du RSA a été réalisée à
partir des données extraites des bases de gestion du département, pour les
années 2014 à 2019. Les principaux résultats en sont présentés ci-dessous.
Cet exercice s’est heurté à des difficultés de disponibilité des
données dans les bases. Dès lors n’ont pu être retenues qu’un petit nombre
de variables, à caractère administratif, relatives à la situation individuelle
des personnes comme le genre, l’âge, la situation familiale, le niveau de
formation), ainsi qu’à leur situation dans le RSA : présence dans le RSA,
signature d’un contrat d’accompagnement, orientation vers Pôle emploi.
Par ailleurs, le département ne centralise pas les données de la ville
de Strasbourg : les analyses sont donc réalisées sur le périmètre des
allocataires du Bas-Rhin à l’exception de ceux résidant dans cette ville, ce
qui est une limite sérieuse à leur portée.
Les trajectoires d’accompagnement et de sortie du RSA sont calculées
pour la génération des allocataires entrés au RSA au premier trimestre de 2014,
sur une durée totale de six ans. Sur les 1 277 individus considérés, l’analyse
des enchaînements de situations permet de dresser les constats suivants :
-
après être entrés au RSA au 1er trimestre de 2014, une majorité
des allocataires sont sortis du RSA. Les sorties sont rapides au début de la
période (24 % de la cohorte est sortie à 6 mois, 53 % en deux ans, 71 % en
trois ans) avant de ralentir (78 % au bout de six ans) ;
-
la majorité des sorties du RSA sont le fait d’allocataires ne bénéficiant
pas de contrat d’accompagnement, notamment pour ceux qui sortent
rapidement ;
-
il existe une proportion significative d’allocataires qui demeurent sans
contrat tout au long de la période ;
-
la proportion d’allocataire en CER ou en PPAE reste stable et faible
sur la période.
COUR DES COMPTES
80
Graphique n° 21 :
flux pour les allocataires entrés
au 1
er
trimestre 2014
Note de lecture : À chaque date la proportion d’allocataires dans chacune des situations oscille de 0 à 100 %
(barres). D’une date à l’autre le nombre d’individu basculant d’une situation à l’autre est représenté par des
traits (flux) dont l’épaisseur varie avec le nombre d’individu.
Légende : la situation par rapport au RSA et à ses modalités d’accompagnement déclinée en cinq items :
- n’est pas soumis à droits et devoirs,
- est soumis à droits et devoirs mais n’a pas signé de contrat,
- a été orienté vers un organisme autre que Pôle emploi et a signé un contrat d’engagements réciproques
(« CER »)
- a été orienté vers Pôle emploi (dans la mesure où l’information sur la signature d’un PPAE n’est pas
disponible, cette modalité sera appelée « PPAE » par convenance),
- est sorti du dispositif du RSA.
Source : juridictions financières, d’après données Bas-RhinGraphique réalisé via l’application ViCaTraj
LES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE D’INSERTION
81
Plus précisément, deux groupes de trajectoires individuelles peuvent
être distingués au sein de la cohorte.
Un premier groupe rassemble 71 % des allocataires qui connaissent
une « sortie rapide » (en une année, une majorité des allocataires ne sont
plus au RSA), sans avoir eu de contrat d’insertion avant leur sortie. Dans
les motifs de sortie, ce groupe se caractérise par une surreprésentation des
« déclarations trimestrielles non fournies ». Après une sortie, les retours au
RSA sont rares.
Le second groupe, représentant presque 3 allocataires sur 10, est
composé d’individus qui connaissent des sorties beaucoup plus lentes :
11 % en une année, 31 % en 4 années, 44 % au bout des 6 années. Dans ce
groupe, les motifs de sortie « administratifs » sont surreprésentés et des
phénomènes d’allers-retours entre RSA et sortie sont identifiés.
Selon leurs caractéristiques, les bénéficiaires du RSA sont plus ou
moins présents au sein de ces groupes.
COUR DES COMPTES
82
Tableau n° 9 :
caractéristiques des bénéficiaires par groupes
Caractéristiques
Global
Groupe 1
Groupe 2
Sorties
rapides
Sorties lentes
71 %
29 %
Sexe
Femme
54 %
52 %
57 %
Homme
46 %
48 %
43 %
Tranche d'âge
Moins de 25 ans
13 %
11 %
15 %
25-29 ans
24 %
27 %
20 %
30-39 ans
29 %
29 %
28 %
40-49 ans
20 %
19 %
21 %
50-59 ans
12 %
11 %
13 %
60 ans et plus
3 %
3 %
2 %
Situation familiale
Personne seule sans enfant
47 %
46 %
47 %
En couple avec enfant(s)
22 %
24 %
18 %
Personne
seule
avec
enfant(s)
20 %
19 %
22 %
En couple sans enfant
11 %
10 %
12 %
Niveau de qualification
Niveau
I/II
:
études
supérieures
7 %
12 %
4 %
Niveau III : BAC + 2
7 %
10 %
5 %
Niveau
IV
:
BAC
ou
équivalent
16 %
19 %
14 %
Niveau V : CAP/BEP
44 %
40 %
47 %
Absence de formation
26 %
19 %
30 %
Taux de sortie du Rsa
À 6 mois
24 %
30 %
8 %
À 1 an
41
%
52 %
11 %
À 2 ans
53 %
69 %
11 %
À 3 ans
71 %
91 %
18 %
À 4 ans
76 %
94 %
31 %
À 5 ans
77 %
93 %
36 %
À 6 ans
78 %
92 %
44 %
Précisions méthodologiques : pour les niveaux de formation, l'information n'est disponible que
pour 60 % des allocataires, ce qui limite la significativité des résultats. Comme en outre la
disponibilité diffère d'un groupe à l'autre, le chiffre "global" ne correspond pas à la moyenne
pondérée des groupes
Source : juridictions financières, d’après données Bas-Rhin
LES RÉSULTATS DE LA POLITIQUE D’INSERTION
83
Les femmes sont légèrement surreprésentées dans le second groupe
où les individus sortent plus lentement du dispositif.
Concernant le critère de l’âge, les allocataires sortant plus
rapidement (G1) sont relativement plus jeunes. Ce sont ainsi presque
4 allocataires sur 10 appartenant à ce groupe qui ont moins de 30 ans.
L’étude de la situation familiale permet de constater que les
personnes en couple avec enfant sont surreprésentées dans les sorties
rapides et sous-représentées dans les sorties lentes.
Le niveau de diplôme est à l’origine des différences les plus
marquées. En effet, les allocataires diplômés au-delà du BAC + 2
représentent 22 % du G1 (contre 14 % pour l’ensemble des entrants au 1er
trimestre 2014 et 10 % pour le G2). Par ailleurs, la proportion d’allocataires
n’ayant aucune formation scolaire est plus faible dans le premier groupe.
À l’inverse, les faibles niveaux de formation sont surreprésentés dans les
sorties lentes (G2).
______________________ CONCLUSION ______________________
Le RSA ne permettant pas à lui seul de sortir de la pauvreté
monétaire, l’accompagnement socioprofessionnel vers l’emploi ou
l’activité revêt une importance cardinale pour les allocataires de ce
minima.
Bien qu’il ait placé le travail au c
œ
ur de sa stratégie, le département
du Bas-Rhin dispose de tableaux de bord annuels dont les données en
matière de retour à l’emploi sont erronées et révèlent l’incapacité de la
collectivité à suivre le parcours des allocataires du RSA jusqu’en 2020.
Pour les allocataires du RSA inscrits à Pôle emploi, un
accompagnement intensif (dit « global ») permet de faire converger les
taux d’accès à l’emploi vers la moyenne des demandeurs d’emplois. Cette
modalité d’accompagnement, compte tenu des ressources qu’elle
nécessite, semble toutefois difficilement généralisable à l’ensemble des
allocataires.
L’analyse des trajectoires individuelles sur la période 2014-2019
révèle que 30 % des allocataires entrés en 2014 restent au RSA de manière
durable. Pour ces derniers, le manque de formation, plus que la rapidité
de l’orientation, apparaît comme un critère déterminant dans les
perspectives de sortie.
Liste des abréviations
AAH :
...........
Allocation adulte handicapé
ADF :
...........
Association des départements de France
AIS :
.............
Allocation individuelle de solidarité
AL :
..............
Allocation logement
ARS :
............
Agence régionale de santé
ASP :
............
Action sociale de proximité
ASPA :
.........
Allocation de solidarité aux personnes âgées
BEP :
............
Brevet d’études professionnelles
BRSA :
.........
Bénéficiaire du RSA
CA :
..............
Compte administratif
CAF :
............
Caisse d’allocations familiales
CAF :
............
Capacité d’autofinancement
CAP :
............
Certificat d’aptitude professionnelle
CASF :
.........
Code de l’action sociale et des familles
CCAS :
.........
Centre communal d’action sociale
CDD :
...........
Contrat à durée déterminée
CDI :
.............
Contrat à durée indéterminée
CEA :
...........
Collectivité européenne d’Alsace
CEC :
............
Contrat emploi compétences
CER :
............
Contrat d’engagements réciproques
CIAS :
..........
Centre intercommunal d’action social
CIE :
.............
Contrat initiative emploi
CMU-C :
......
Couverture maladie universelle complémentaire
CPOG :
.........
Contrat pluriannuel d’objectifs et de gestion
CTRSA :
.......
Commissions territoriales du RSA
CV :
..............
Curriculum vitae
DGEFP :
.......
Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle
DEFM :
........
Demandeur d’emploi en fin de mois
DREES :
.......
Direction de la recherché, des études, de l’évaluation
et des statistiques
EPCI :
...........
Établissement public de coopération intercommunale
COUR DES COMPTES
86
ETP :
............
Équivalent temps plein
FLPAE :
.......
Fonds de lutte contre la pauvreté et d’accès à l’emploi
FSE :
.............
Fonds social européen
GCSMS :
......
Groupement de coopération sociale et médico-sociale
HLM :
...........
Habitation à loyer modéré
MPO :
...........
Médiation préalable obligatoire
MSA :
...........
Mutualité sociale agricole
OARSA :
......
Orientation et accompagnement des bénéficiaires du RSA
PDEI :
...........
Plan départemental pour l’emploi et l’inclusion
PDI :
.............
Programme départemental d’insertion
PPA :
............
Prime d’activité
PPAE :
..........
Projet personnalisé d’accès à l’emploi
PTI :
.............
Pacte territorial d’insertion
RAC :
...........
Reste à charge
RAPO :
.........
Recours administratif préalable obligatoire
RSA :
............
Revenu de solidarité active
SCOP :
.........
Société coopérative et participative
SPIE :
...........
Service public de l’insertion et de l’emploi
UTAMS :
......
Unité territoriale d’action médico-sociales
Annexes
Annexe n° 1 :
évolution de l'emploi salarié
.................................................
88
Annexe n° 2 :
répartition des allocataires (juin 2018)
.................................
89
Annexe n° 3 :
schéma du dispositif en 2020
................................................
90
Annexe n° 4 :
synthèse financière
...............................................................
91
Annexe n° 5 :
RSA et pauvreté
....................................................................
95
COUR DES COMPTES
88
Annexe n° 1 :
évolution de l'emploi salarié
Source : Juridictions financières d’après données Insee (base 100 au 4
e
trimestre 2013)
99
100
101
102
103
104
105
2014-T1
2014-T2
2014-T3
2014-T4
2015-T1
2015-T2
2015-T3
2015-T4
2016-T1
2016-T2
2016-T3
2016-T4
2017-T1
2017-T2
2017-T3
2017-T4
2018-T1
2018-T2
2018-T3
2018-T4
2019-T1
2019-T2
2019-T3
2019-T4
Bas-Rhin
France (hors Mayotte
)
ANNEXES
89
Annexe n° 2 :
répartition des allocataires
(juin 2018)
Source: département du Bas-Rhin
COUR DES COMPTES
90
Annexe n° 3 :
schéma du dispositif en 2020
Source : Juridictions financières
ANNEXES
91
Annexe n° 4 :
synthèse financière
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Financeur
Coût direct de l’allocation RSA-socle pour le département ( a ) =
(montant des allocations versées - remboursements d'indus)
142 394 745
148 575 790
152 324 677
152 119 661
153 725 693
158 519 332
174 406 007
Conseil départemental
Coût direct de l’allocation RSA-socle jeunes actifs ( b )
295 879
229 239
138 465
85 138
45 336
69 012
57 510
Etat
Total allocations RSA = (a+b) = [A]
142 690 623
148 805 029
152 463 143
152 204 799
153 771 029
158 588 344
174 463 517
Conseil départemental et
Etat
Prime de Noël ( c )
6 045 521
5 837 885
5 908 124
6 059 882
6 627 303
Etat
Revenu de solidarité Outre-mer, RSO ( d )
Etat et conseil départemental
Versement exceptionnel "Covid" ( e )
8 099 150
Etat
Prime d'activité versées aux bénéficiaires du RSA socle ( f )
9 916 775
9 946 684
11 398 465
12 011 730
Etat
Total des autres prestations nationales complémentaires =
(c+d+e+f) = [B]
n.d
n.d
n.d
15 754 660
15 854 808
17 458 347
26 738 183
Total des allocations nationales = [A]+[B] = [D]
n.d
n.d
n.d
167 959 459
169 625 837
176 046 690
201 201 700
Etat et conseil départemental
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Financeur
Conseil régional
( g )
Région
( h )
Région
Conseil départemental
( i )
Conseil départemental
( j )
Conseil départemental
CAF
( k )
CAF
( l )
CAF
MSA
( m )
MSA
Total droits connexes locaux (g+h+i+j+k+l+m) = [E]
0
0
0
0
0
0
0
TOTAL ALLOCATIONS = [D]+[E] = [F]
n.d
n.d
n.d
167 959 459
169 625 837
176 046 690
201 201 700
Grille de valorisation des coûts
Montant des prestations relevant de droits connexes locaux pour les BRSA, à l'exclusion de ceux instaurés par les communes, les intercommunalités, les CCAS ou les
CIAS
Coûts des allocations aux bénéficiaires du RSA socle
Montant des allocations versées aux bénéficiaires du RSA socle
COUR DES COMPTES
92
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Financeur
Masse salariale des travailleurs sociaux réalisant
l’orientation et
l’accompagnement des BRSA au sein du CD ( n )
3 976 062
4 098 571
4 209 701
4 168 832
4 201 610
Conseil départemental
Masse salariale des travailleurs sociaux réalisant
l’accompagnement des BRSA au sein de la CAF ( o )
0
0
0
0
0
CAF
Masse salariale des travailleurs sociaux réalisant
l’accompagnement des BRSA au sein de la MSA ( p )
MSA
Masse salariale des travailleurs sociaux réalisant
l’accompagnement des BRSA au sein d'autres organismes
délégataires du conseil départemental ( q )
1 600 000
Autres délégataires du
conseil départemental
Masse salariale conseillers PE réalisant l’accompagnement des
BRSA ( r )
4 481 504
4 397 736
5 044 247
Pôle emploi
Masse salariale des travailleurs sociaux réalisant
l’accompagnement des BRSA au sein d'organismes délégataires
de PE ( s )
Délégataires de PE
Total MS accompagnement (n+o+p+q+r+s) = [G]
n.d
n.d
n.d
8 691 205
8 566 568
10 845 857
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Financeur
Coût des éventuelles prestations mobilisées par le CD en faveur
des BRSA au cours de leur accompagnement
( t )
12 956 332
Conseil départemental
Coût des éventuelles prestations mobilisées par la CAF en
faveur des BRSA au cours de leur accompagnement
(u )
0
CAF
Coût des éventuelles prestations mobilisées par d'autres
délégataires du CD en faveur des BRSA au cours de leur
accompagnement (v )
Autres délégataires du
conseil départemental
Coût des éventuelles prestations mobilisées par PE en faveur des
BRSA au cours de leur accompagnement
( w )
3 102 528
2 579 798
5 498 976
Pôle emploi
Coût des éventuelles prestations mobilisées par des délégataires
de PE en faveur des BRSA au cours de leur accompagnement
(
x )
Délégataires de PE
Total prestations accompagnement (t+u+v+w+x) = [H]
n.d
n.d
n.d
3 102 528
2 579 798
18 455 308
Pour information : rémunération par le CD des prestataires
ou partenaires réalisant l’accompagnement de BRSA ( y )
Conseil départemental
Pour information : rémunération par PE des prestataires ou
partenaires réalisant l’accompagnement de BRSA ( z )
Pôle emploi
TOTAL ACCOMPAGNEMENT [G]+[H]= [I]
n.d
n.d
n.d
11 793 733
11 146 366
29 301 165
Coût de l'accompagnement -
masse salariale TS et conseillers
Coûts de l’orientation et de l’accompagnement sur le territoire départemental
Coût de l'accompagnement - hors masse salariale TS et conseillers (prestations mobilisées à l'occasion de l'accompagnement telles que des ateliers, des formations...)
ANNEXES
93
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Financeur
Coût des moyens humains dédiés à la gestion des prestations par
le conseil départemental ( aa )
663 833
860 161
915 361
850 965
863 121
Conseil départemental
Autres dépenses de gestion du conseil départemental ( ab )
200 000
200 000
200 000
200 000
200 000
Conseil départemental
Pour information : créances admises en non valeur, titres
annulés, remises gracieuses
Conseil départemental
Pour information : contentieux
(emplois dédiés et coût des
procédures, notamment les frais d’avocats)
Conseil départemental
Total dépenses de gestion du CD (aa+ab) = [J]
n.d
863 833
1 060 161
1 115 361
1 050 965
1 063 121
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Financeur
Coût de gestion pour la CAF (ac)
4 942 683
4 061 306
3 672 950
CAF
Coût de gestion pour la MSA (ad)
MSA
Total autres dépenses gestion (ac+ad) = [K]
n.d
n.d
n.d
4 942 683
4 061 306
3 672 950
TOTAL GESTION [J]+[K] = [L]
n.d
n.d
n.d
6 058 044
5 112 271
4 736 071
n.d
n.d
n.d
185 811 236
185 884 474
210 083 926
TOTAL COUTS = [F]+[I]+[L]
Coûts de gestion (dont moyens humains dédiés à la gestion des prestations
)
Montant des
dépenses de gestion des autres acteurs
Montant des dépenses de gestion du conseil départemental
COUR DES COMPTES
94
Source : Juridictions financières
en M
€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Dispositif de compensation péréquée (DCP) au titre des
allocations individuelles de solidarité (AIS) créé en 2014
11 360 661
11 707 728
11 781 705
11 866 571
11 706 852
12 115 514
Fonds exceptionnel de soutien en 2015 (article 70 LFR
2015),
en 2016 (article 131 LFR 2016) et en 2017 (article 95
LFR 2017)
Fonds de stabilisation en 2018 et 2019 (art 261 LFI 2019)
0
0
0
0
0
Fonds de solidarité des départements (FSD) créé en 2014
784 094
2 462 238
-970 082
-3 014 919
-5 492 392
-5 271 762
Clef de répartition correspond à la part du RSA / AIS (en
charge nette) en %
57,60%
57,98%
58,47%
57,75%
56,79%
56,69%
en M
€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Dépenses nettes allocations RSA (+RMI pour 2009-2010)
(= allocations versées - récupérations d'indus)
83 446 408
106 195 344
109 447 227
117 321 372
128 763 672
141 540 628
147 183 048
150 792 274
150 790 201
152 216 792
157 045 945
Dépenses d'accompagnement
4 209 701
4 168 832
18 757 942
Dépenses de gestion des allocations
1 115 361
1 050 965
1 063 121
Total des dépenses RSA
141 540 628
147 183 048
150 792 274
156 115 263
157 436 589
176 867 008
TIPP puis TICPE au titre du RSA
65 257 720
66 450 893
68 736 872
68 736 982
68 736 872
68 736 872
68 736 872
68 736 872
Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion
(FMDI)
8 865 468
7 744 388
8 600 618
8 506 674
9 096 031
8 804 461
8 302 751
7 762 155
8 087 410
8 466 046
8 598 600
Dispositif de compensation péréquée (DCP) au titre des
allocations individuelles de solidarité (AIS)
6 543 495
6 788 670
6 888 920
6 853 466
6 647 837
6 868 631
Fonds exceptionnel de soutien en 2015 (article 70 LFR
2015),
en 2016 (article 131 LFR 2016) et en 2017 (article 95
LFR 2017)
Fonds de stabilisation en 2018 et 2019 (art 261 LFI 2019)
0
0
0
0
0
Fonds de solidarité des départements (FSD) créé en 2014
451 621
1 427 717
-567 220
-1 741 248
-3 118 902
-2 988 713
Total des ressouces servant à financer l'allocation RMI /
RSA
8 865 468
7 744 388
8 600 618
73 764 394
75 546 924
84 536 449
85 256 120
82 820 727
81 936 499
80 731 853
81 215 391
Fonds d'appui aux politiques d'insertion puis fonds de
lutte contre la pauvreté et d'accès à l'emploi à compter
de 2019
130 000
677 000
706 000
Financements du Fonds social européen (FSE)
2 375 000
2 933 000
3 252 000
3 242 000
3 240 000
Total des ressouces servant à financer l'accompagnement
des BRSA
0
0
0
0
0
0
2 375 000
2 933 000
3 382 000
3 919 000
3 946 000
Taux de couverture total
60%
60%
57%
55%
54%
48%
Taux de couverture
des allocations nettes
(hors
accompagnement et gestion)
11%
7%
8%
63%
59%
60%
58%
55%
54%
53%
52%
Taux de couverture
des dépenses d'accompagnement
n.d
n.d
n.d
80%
94%
21%
Charge nette totale
57 004 179
59 551 928
65 038 547
70 796 764
72 785 737
91 705 617
Charge nette
des allocations
hors accompagnement et
gestion
74 580 940
98 450 956
100 846 609
43 556 978
53 216 748
57 004 179
61 926 928
67 971 547
68 853 702
71 484 939
75 830 554
Charge nette des
dépenses d'accompagnement
n.d
n.d
n.d
827 701
249 832
14 811 942
En M
€
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Nombre d'allocataires
20 847
22 340
22 975
24 996
26 927
27 926
28 449
26 987
26 222
25 976
26 928
Dépenses totales du département par allocataire RSA
n.d
n.d
n.d
5 954
6 061
6 568
Dépenses nettes d'allocations RSA (+ RMI) par allocataire
RSA
4 003
4 754
4 764
4 694
4 782
5 068
5 174
5 588
5 751
5 860
5 832
Dépenses d'accompagnement du département par
allocataire RSA
n.d
n.d
n.d
161
160
697
Dépenses de gestion du département par allocataire RSA
n.d
n.d
n.d
43
40
39
Taux de couverture
Dépenses par
allocataire
Montant brute des ressources destinées aux trois AIS (PCH, APA et RSA) qui doivent être pondérées en fonction de la clef de répartition
Compensation des dépenses de RSA
Dépenses d'allocation, d'accompagnement et de gestion de l'allocation
Compensation au moyen des ressources de l'Etat du Fonds de solidarité des départements (FSD) et du Fonds social européen
ANNEXES
95
Annexe n° 5 :
RSA et pauvreté
Source: Drees (Minima sociaux et prestations sociales, édition 2020)