25 rue Paul Bellamy-BP 14119-44041 Nantes cedex1
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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 16 septembre 2021
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
VILLE DE NANTES
(Département de Loire-Atlantique)
Exercices 2015 et suivants
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
1
LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
......................
12
1.1
La consommation des crédits ouverts
...........................................................................
12
1.2
La situation patrimoniale
..............................................................................................
14
1.2.1 Situation générale
...........................................................................................................
14
1.2.2 Les immobilisations en cours
.........................................................................................
14
1.3
Le provisionnement
......................................................................................................
15
2
L’ANALYSE FINANCIERE RETROSPECTIVE
.............................................................
17
2.1
La section de fonctionnement du budget principal
.......................................................
17
2.1.1 Les produits de gestion
...................................................................................................
17
2.1.2 Les charges de gestion dans un contexte de contractualisation avec l’État
....................
23
2.2
La formation de l’autofinancement
...............................................................................
31
2.3
L’investissement
...........................................................................................................
33
2.3.1 Les dépenses d’investissement : une montée en puissance des investissements
scolaires en fin de période
..............................................................................................
33
2.3.2 Le financement de l’investissement
................................................................................
34
2.4
Le désendettement régulier de la ville de Nantes : une situation saine
........................
35
2.4.1 Le niveau de la dette
.......................................................................................................
35
2.4.2 Une structure de dette peu risquée
..................................................................................
36
2.5
La situation bilancielle
..................................................................................................
37
2.5.1 Le fonds de roulement
....................................................................................................
37
2.5.2 La trésorerie
....................................................................................................................
38
2.6
La situation pour 2020 et les exercices suivants : une prospective délicate pour
une période très particulière
..........................................................................................
38
2.6.1 Une perte de recettes probable
........................................................................................
39
2.6.2 Un niveau de dépenses à ajuster
.....................................................................................
40
2.6.3 Des répercutions attendues après la crise liée à la COVID-19
.......................................
40
3
LA DIRECTION DE L’EDUCATION
...............................................................................
42
3.1
La direction de l’éducation en quelques chiffres en 2020
............................................
42
3.2
La politique publique éducative nantaise
......................................................................
43
3.2.1 Les documents élaborés pour servir de base à la politique éducative
.............................
43
3.2.2 L’impact de contraintes endogènes et exogènes sur l’organisation scolaire
..................
46
3.2.3 L’accueil périscolaire
......................................................................................................
52
3.3
Organisation et ressources mises en œuvre
..................................................................
59
3.3.1 Les moyens financiers et humains développés
...............................................................
59
3.3.2 Le département du BATI : focus sur le patrimoine scolaire
...........................................
65
4
LES SYSTEMES D’INFORMATION DE LA VILLE DE NANTES
...............................
69
4.1
Une organisation mutualisée et décentralisée
...............................................................
69
4.1.1 Le DRN, organe central de la fonction informatique
.....................................................
69
VILLE DE NANTES
3
4.1.2 D’autres relais du numérique au sein de la collectivité
..................................................
70
4.1.3 Stratégie et évaluation de la fonction informatique
........................................................
72
4.2
Un budget en forte croissance
.......................................................................................
74
4.2.1 Le budget du DRN, un budget en augmentation
.............................................................
74
4.2.2 Les dépenses de personnel du DRN : un effectif en forte croissance sur la période
......
76
4.2.3 Une externalisation croissante :
......................................................................................
76
4.2.4 L’évaluation des projets à parfaire
..................................................................................
77
4.2.5 Un parc applicatif à rationaliser
......................................................................................
78
4.3
La sécurité : une certaine maturité mais une amélioration à poursuivre
.......................
80
4.3.1 Plan de continuité informatique
......................................................................................
80
4.3.2 Une mise en conformité au règlement général sur la protection des données
(RGPD) à parfaire
...........................................................................................................
80
5
PLAN DE CONTINUITE DE L’ACTIVITE A L’HEURE DE LA COVID-19 : UNE
MOBILISATION FORTE ET UN APPUI AUX AGENTS PERFORMANT
...................
82
5.1
Un fonctionnement en cellule de crise.
.........................................................................
82
5.2
Le maintien des services publics communaux (et métropolitains) essentiels
...............
82
5.2.1 Un service public « recentré sur ses missions essentielles » et un accompagnement
resserré des agents tout au long de la période de confinement tant sur le plan
managérial que sur l’aspect informatique.
......................................................................
82
5.2.2 Un service public qui épaule les personnels mobilisés par la crise sanitaire :
personnels soignants, forces de sécurité, personnels de l’aide sociale
...........................
84
5.3
Le soutien spécifique aux plus fragiles
.........................................................................
84
5.3.1 Des mesures spécifiques pour les personnes âgées et les personnes en situation de
dépendance
.....................................................................................................................
84
5.3.2 Des mesures spécifiques d’accompagnement social ou de protection des femmes
victimes de violence
.......................................................................................................
84
5.4
Des mesures spécifiques de soutien aux acteurs culturels et économiques
..................
85
5.5
Les premières démarches d’évaluation de la mise en place du plan de continuité
de l’activité lors du premier confinement dans la perspective d’autres vagues
épidémiques.
.................................................................................................................
85
ANNEXES
...............................................................................................................................
87
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
SYNTHÈSE
Le contrôle de la ville de Nantes par la chambre régionale des comptes Pays de la Loire
pour les exercices 2015 et suivants a porté la qualité de l’information financière et comptable,
l’analyse financière 2015-2019, la direction de l’éducation, les systèmes d’information de la
ville de Nantes et, enfin, le plan de continuité de l’activité dans le contexte de la crise sanitaire
lié à la Covid-19.
La qualité de l’information financière et comptable : des progrès à poursuivre
La chambre observe que les prévisions budgétaires sont globalement de qualité, hormis
un décalage important sur les réalisations des opérations d’amortissement. La prévision de
consommation des crédits est performante en fonctionnement mais elle l’est moins en
investissement. Concernant le suivi patrimonial, des progrès ont été relevés quant à
l’amélioration de la fiabilité des fichiers d’inventaire : les efforts doivent être poursuivis en ce
sens. Enfin, une réflexion en lien avec la comptable sur le provisionnement, à la fois des
créances douteuses et des risques contentieux est recommandée.
Une augmentation des charges de fonctionnement qui fragilise les marges de
manœuvre de la collectivité
S’agissant de ses produits de fonctionnement, la ville de Nantes bénéficie d’un
dynamisme favorable du fait de la croissance de ses bases fiscales, lui permettant de disposer
mécaniquement sur la période de 14 M€ de recettes en plus au titre des impôts locaux nets des
restitutions (soit + 5,7% ; 242 M€ en 2019 contre 228 M€ en 2015). En revanche, elle connaît
une baisse de ses dotations reçues s’inscrivant dans une tendance nationale même si sa dotation
globale de fonctionnement (DGF) augmente en raison de l’accroissement démographique et du
pacte de confiance 2018 passé entre l’État et les collectivités locales en vue de la maîtrise des
dépenses publiques (contrats dits « de Cahors »).
En 2020, la crise sanitaire entrave le dispositif « de Cahors », qui est suspendu, mais qui
n’en demeure pas moins pertinent dans la perspective d’une maîtrise des charges courantes de
la collectivité. En outre, les coûts probables engendrés par cette crise exigent, d’autant plus, une
priorisation dans les dépenses.
L’analyse de l’évolution des charges de gestion de la commune de Nantes par le prisme
des ratios légaux donne une lecture contrastée de ces résultats. En effet, après neutralisation de
l’exercice 2015, année des transferts à Nantes Métropole, l’évolution sur les exercices
2016-2019 laisse apparaître une augmentation significative des dépenses (+ 6,5 %).
Le bénéfice des transferts de biens et de compétence qui engendrent mécaniquement des
baisses de charges de fonctionnement n’a pas été pérenne car après deux exercices seulement
le niveau de ces charges est le même qu’avant ces transferts.
VILLE DE NANTES
5
Ainsi, quatre ans après ces transferts, le montant des charges totales de personnel, nettes
des remboursements pour mise à disposition, a augmenté de 10 M€, avec un recours marqué
aux recrutements de non titulaires (+ 24% de dépenses de rémunération sur la période sous
revue). Les subventions de fonctionnement ont diminué de 10,7 % sur la période sous revue,
dans un contexte de transferts de compétences en début de période puis d’augmentation des
montants versés liées à l’accueil des migrants.
Cette augmentation forte et récurrente des charges de fonctionnement fragilise les
marges de manœuvre de la collectivité. En effet, sa capacité d’autofinancement (CAF) risque
de se voir d’autant plus rapidement dégradée par les effets de la crise sanitaire (augmentation
des dépenses conjoncturelles et diminution des recettes), que la nécessaire maîtrise des
dépenses structurelles n’est pas mise en œuvre. Le montant de la CAF nette du remboursement
en capital de l’emprunt doit être un point de vigilance, dans la mesure où il demeure inférieur
au niveau moyen de la strate de référence de la commune.
Les transferts précités de biens à la métropole (2014-2015) ont certes permis à la ville
de Nantes de réduire alors considérablement ses dépenses d’équipement et les subventions
d’équipement qu’elle versait. Cependant, dès 2019, la ville a retrouvé le même niveau de
dépenses
qu’avant
les
transferts
à
la
métropole.
Le
ratio
financement
propre
disponible/dépenses d’équipement laisse apparaître une variation à la baisse sur la période qui
constitue un point de vigilance.
L’analyse de la dette montre une situation saine et exempte d’emprunts à risque. Nantes
a une capacité de désendettement favorable, limitée à 3,8 années, et un encours de dette qui
diminue régulièrement.
Des dépenses non négligeables induites par la crise sanitaire
La crise sanitaire liée à la Covid-19 est susceptible d’entraîner un ralentissement
économique en 2021, induisant
a minima
une baisse des recettes issues de l’exploitation des
services publics et du domaine public, et possiblement un recul des produits de fiscalité. En
matière d’investissement, le document communal intitulé « contractualisation et prospective
financière » du 29 mai 2018, prévoyait une reconduction de l’effort d’investissement identique
au mandat précédent, soit 480 M€ selon le rapport de présentation du budget 2020. En fonction
de l’impact de la crise sanitaire, le volume des dépenses d’équipement sera probablement à
revoir à la baisse. Pour ce qui est des dépenses de fonctionnement, sachant que d’autres mesures
peuvent encore être décidées par la ville de Nantes, les dépenses suivantes sont déjà en cours
de mise en œuvre : fonds de soutien aux acteurs culturels (1 M€) ; fonds de soutien aux acteurs
sportifs/associatifs (1 M€) ; aides alimentaires pour les trois premières tranches de quotient
familial (QF) fréquentant la cantine (1,1 M€) ; achat d’équipement pour la protection des agents
et des populations (5,5 M€) ; primes aux agents relevant du plan de continuité de l’activité
(1,23 M€) ; majoration de la subvention au centre communal d’action sociale. Début janvier
2021, la direction des finances de ville de Nantes mutualisée avec la Métropole évalue le coût
de ces mesures à quelque 17 M€ (44 M€ pour la métropole), et prévoit une baisse de l’épargne
brute de 12 M€ (- 25 M€ pour la métropole).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
La direction de l’éducation : mieux mesurer la qualité du service rendu en
matière périscolaire
En réponse à la croissance démographique soutenue et à la mise en œuvre du projet
éducatif territorial, la direction de l’éducation s’est réorganisée en 2018 en faisant évoluer
concomitamment sa sectorisation et son niveau d’encadrement.
Le suivi de la politique éducative par les instances est perfectible et donc susceptible de
générer un retard dans l’adaptation des objectifs et de moyens. Par ailleurs, l’aide aux devoirs
intégrée dans le temps périscolaire n’a pas été identifiée clairement comme un objectif
prioritaire du nouveau marché du prestataire, alors même qu’elle était un axe structurant du
service public de réussite éducative défini dans le plan éducatif territorial (PEDT) de 2014. Elle
n’a été reconnue comme un besoin qu’après le démarrage du marché. Les mesures spécifiques
sur le sujet sont ainsi soumises à une démarche co-construite en cours de marché qui diffère
d’autant leur mise en œuvre et leur évaluation.
De plus, malgré des efforts financiers conséquents, avec notamment la gratuité de
l’accueil périscolaire du soir pour les familles aux plus bas quotient familial (QF), la
fréquentation dans les quartiers prioritaires demeure très inférieure aux autres quartiers alors
que les besoins sont plus prégnants.
Le cadre général fixé par la ville de Nantes lors du lancement de la consultation, puis
pour l’exécution, du marché périscolaire attribué en définitive à l’association Léo Lagrange
Ouest (LLO), n’a pas fixé d’objectifs suffisamment précis à cette dernière, ce qui complexifie,
en cours de marché, l’évaluation de la qualité et de l’efficacité des prestations réalisées. En
2020, les résultats attendus en matière de fréquentation seront encore plus difficilement
mesurables du fait de la crise sanitaire. Mais l’analyse qualitative de l’exécution du marché
demeure une nécessité.
La détermination des coûts de sa politique éducative doit être un objectif fort des
services de la commune, afin de pouvoir disposer d’un outil de pilotage financier et d’analyse
comparative dans la perspective d’une maîtrise du budget dédié.
La ville de Nantes s’est saisie de la problématique de l’absentéisme au sein de la
direction de l’éducation, et met en œuvre un plan d’actions dédié auquel le nouveau prestataire
du marché périscolaire est associé. La chambre souligne l’importance du suivi de ce volet
afférent aux ressources humaines (RH) et de ses conséquences sociales et financières.
Enfin, la chambre a examiné l’action de la direction dite du BATI s’agissant des
infrastructures scolaires. Cette direction doit accélérer le déploiement d’une vision patrimoniale
et améliorer la cartographie des bâtiments municipaux. Au regard des montants en jeu, elle doit
s’attacher aussi à l’amélioration de l’évaluation et du suivi des coûts de fonctionnement des
bâtiments municipaux.
Des marges de progrès dans la rationalisation des systèmes d’information
La fonction informatique est décentralisée au sein de la ville de Nantes, tout en étant
pilotée par la direction des ressources numériques (DRN) au sein de la direction « ressources ».
VILLE DE NANTES
7
Les missions d’audit et la politique d’urbanisation en cours sont des signes de maturité
de la fonction informatique dans la commune. Pour autant, une inflation, récente, du budget
informatique et du parc applicatif a été relevée par la chambre. La commune de Nantes doit
davantage rationaliser son système d’information en vue d’obtenir des économies d’échelle et
favoriser les « interfaçages » entre les applications logicielles, source de gains de productivité.
Concernant la sécurité, la commune de Nantes a su dresser les constats adéquats et
formaliser un grand nombre de procédures. Elle doit néanmoins poursuivre ses efforts, tant dans
la mise en conformité aux cadres légaux qui la concernent, que de mise en œuvre des
recommandations des audits externes, et d’application de ses propres règles de sécurité.
Si la commune s’est rapidement engagée dans un processus de mise en conformité au
règlement général de protection des données (RGPD), le travail en ce domaine n’est pas achevé
et certains points appellent une vigilance de sa part.
Plan de continuité de l’activité à l’heure de la COVID-19 : une mobilisation forte
et un appui performant aux agents
La chambre souligne l’effort de la direction générale des services dans la gestion de la
crise et l’accompagnement des agents tout au long du confinement, lesquels ont participé
activement au maintien des services publics essentiels. À destination des agents, un bulletin
d’information quasi journalier a été diffusé. Le département des ressources numériques (DRN)
a su réagir efficacement en réalisant massivement la livraison d’équipements et d’applicatifs
nécessaires au télétravail des agents.
De nombreuses mesures ont par ailleurs été mises en œuvre à destination des plus
fragiles, et de certains secteurs exposés tels la culture ou l’économie. Le coût réel de ces
mesures sur le long terme, ainsi que leur conformité au cadre légal devront le moment venu être
examinés.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Ajuster la valorisation du patrimoine à sa réalité physique.
Recommandation n°
2
: Veiller à la maîtrise des dépenses de fonctionnement notamment la
masse salariale, que les transferts de compétences au profit de la métropole devraient orienter
à la baisse.
Recommandation n°
3
Veiller à mettre en place des critères permettant l’évaluation régulière
de l’efficacité des actions du prestataire de marché périscolaire dans le cahier des charges des
marchés publics
Recommandation n°
4
: Renforcer l’analyse des calculs de coût par enfant dans la perspective
d’une maitrise du budget dédié.
Recommandation n°
5
: Accélérer le déploiement d’une vision patrimoniale en améliorant la
cartographie des bâtiments municipaux.
Recommandation n°
6
: Améliorer l’évaluation et le suivi des coûts de fonctionnement des
bâtiments municipaux.
Recommandation n°
7
: Mettre en place un plan d’action numérique unique contenant
l’ensemble des actions relatives à la stratégie numérique de la collectivité.
Recommandation n°
8
: Tester à intervalles réguliers les plans de continuité et de reprise
informatique.
Recommandation n°
9 :
Poursuivre la mise en conformité avec les règles de protection des
données à caractère personnel (règlement UE 2016/679 relatif à la protection des personnes
physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de
ces données ; loi modifiée n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et
aux libertés).
VILLE DE NANTES
9
INTRODUCTION
La procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Nantes à compter de 2015 a
été inscrit au programme des travaux de la chambre régionale des comptes Pays de la Loire
pour 2020.
Le contrôle a été ouvert le 31 janvier 2020 par courrier adressé à Mme Johanna Rolland,
actuelle ordonnatrice. L’instruction a été fortement contrainte par l’état de crise sanitaire lié à
la Covid-19, et a donné lieu à questionnaires et réunions et contrôles sur place.
L’entretien de fin de contrôle s’est tenu le 28 janvier 2021 avec M. Asseh, premier
adjoint de la ville de Nantes et M. Bolo, adjoint de la ville de Nantes, expressément mandatés
à cet effet par l’ordonnatrice.
Le contrôle a porté sur l’examen des suites réservées par la commune de Nantes au
précédent contrôle de la chambre, sur la fiabilité de l’information financière et comptable,
l’analyse financière rétrospective, les politiques communales en matière d’éducation, et sur
l’audit du système d’information de la ville et notamment l’analyse de la gouvernance de la
fonction informatique, le suivi de la gestion des projets informatiques et une attention
particulière à la politique de sécurité des systèmes d’information.
Le rapport d’observations provisoires a été délibéré par la chambre le 9 mars 2021.
La ville de Nantes a par courrier en date du 16 avril 2021 demandé une prolongation du
délai de réponses en raison de la crise sanitaire. Ce délai a été accordé et fixé au 6 juillet 2021.
Ainsi, la ville de Nantes a répondu au rapport de la chambre par un courrier reçu le
4 juillet 2021. De manière identique, Leo Lagrange Ouest (courrier du 17 mai 2021) a
également obtenu une prolongation de son délai de réponse et a communiqué ses remarques le
6 juillet 2021.
Le présent rapport d’instruction d’observations définitives a été délibéré le
16 septembre 2021.
Présentation de la commune
Selon le dernier recensement publié par l'Insee, Nantes comptait en 2020,
314 503 habitants. Elle est la principale commune de l’établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) Nantes Métropole, laquelle comptait à cette date quelque
656 356 habitants. L'aire urbaine nantaise regroupe 961 521 habitants (+ 7,15 % depuis 2016).
Il s'agit de la huitième aire urbaine de France par sa population.
La ville de Nantes compte selon l’INSEE, tous domaines d’activité, publics ou privés
confondus, quelque 19 340 établissements actifs sur son territoire.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
Mme Johanna Rolland est maire de Nantes, depuis le 16 avril 2014. Elle a succédé à
M. Patrick Rimbert, qui fut maire du 29 juin 2012 au 16 avril 2014. Le conseil municipal
compte 69 élus (dont 48 élus métropolitains). La ville est subdivisée en 11 quartiers, chacun
d’eux étant lui-même doté d’un conseil de quartier (dit rencontres de quartier), instance de
dialogue consultatif entre les élus référents de quartier et les habitants.
Les quartiers nantais :
Source : métropole.nantes.fr
La ville de Nantes emploie 3 502 agents, exprimés en équivalent temps plein (ETP), ce
chiffre incluant le centre communal d’action sociale (CCAS). Depuis 2001, le nombre de
services mutualisés avec la métropole n’a cessé de croître. En 2019, les agents mutualisés
représentent 1 580 ETP, soit 46 % des effectifs de la commune. Cette mutualisation entre
l’EPCI et sa commune-centre s’est régulièrement développée. Ont ainsi été créés :
-
en 2014 : la direction générale du Projet Métropolitain, création du département
Territoire et Proximité ;
-
en 2015 : la direction des ressources humaines (DRH), la direction générale à la sécurité
et à la tranquillité publique (188 agents), la gestion de l’espace public, la culture, les
sports, la communication externe ;
-
en 2016 : la direction du contrôle de gestion, la direction de l’action foncière, celle de
l’évaluation des politiques publiques ;
-
en 2017 : la direction des finances ; depuis 2017 le service des finances est devenu un
service commun faisant de toute la direction générale aux ressources (990 agents) une
entité totalement mutualisée ;
VILLE DE NANTES
11
-
en 2018 : le service des archives, la direction générale à la cohésion sociale (82 agents),
la direction générale déléguée à la cohérence territoriale (73 agents), le cabinet et le
protocole (68 agents).
Nantes et sa métropole
Le passage de la communauté urbaine de Nantes au statut de métropole n’a eu qu’un
impact limité sur la répartition des compétences entre elle et ses communes membres, et
particulièrement sa ville centre. Toutefois, en application des principes définis au sein du pacte
métropolitain, quatre nouvelles compétences issues des communes, et donc de la ville de
Nantes, ont été transférées à l’intercommunalité au 1er janvier 2015 :
- opérations de diagnostic archéologique, de fouilles d’archéologie préventive et
programmées, et d’actions de valorisation de ces opérations ;
- direction et gestion de l’opéra ;
- crèches d’entreprises communales ;
- soutien au sport de haut niveau en faveur des clubs dits « professionnels » évoluant au
1er ou 2
ème
échelon national dans une discipline olympique et des clubs « amateurs »
métropolitains évoluant au 1er échelon national dans une discipline attractive de haut niveau et
aux clubs accueillant des sportifs de haut niveau.
Parallèlement, la métropole a reconnu d’intérêt communautaire un nombre très
significatif de biens, de la commune de Nantes principalement, pour un montant de 78 M€ sur
la période 2015-2018. Les biens transférés de la ville-centre à la métropole au 1
er
janvier 2015
relèvent d’équipements culturels, patrimoniaux et sportifs à rayonnement métropolitain.
Les structures partenaires de Nantes
Nantes est accompagnée, pour la réalisation des missions relevant de ses compétences,
de structures partenaires. Les liens entre la ville et ces structures satellitaires prennent
notamment la forme de participations de la ville au capital social de ces entités (SEM, SPL,
etc.) La ville conduit par ailleurs des actions de soutien à divers organismes pour la conduite de
leur mission. Elle accorde ainsi des subventions à quelque 1 223 associations. Elle octroie
également des garanties d’emprunt : 31 organismes en étaient bénéficiaires en 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
1
LA
QUALITE
DE
L’INFORMATION
FINANCIERE
ET
COMPTABLE
Le budget de la ville de Nantes est voté par nature, et comprend un budget principal et
un budget annexe (BA) « Fossoyage » qui n’a plus d’activité depuis 2014 et qui fut supprimé
en 2019.
Les dépenses totales s’élèvent à un peu plus de 482 M€.
1.1
La consommation des crédits ouverts
La prévision budgétaire est globalement de qualité : les taux de consommations des
crédits sont proches de 100 % pour la section de fonctionnement, et la proportion des
augmentations de crédit par décisions modificatives reste mesurée. Les chiffres sont moins
satisfaisants pour la section d’investissement : en 2018 notamment, la chambre relève un taux
de consommation des crédits de seulement 58 % en dépenses, et 49 % en recettes.
Taux d’exécution
1
: Consommation des crédits par rapport aux budgets primitifs
Catégorie
2015
2016
2017
2018
2019
Dépenses de fonctionnement
91%
90%
87%
88%
90%
Recettes de fonctionnement
101%
101%
102%
101%
100%
Dépenses d’investissement
74%
74%
61%
58%
64%
Recettes d’investissement
64%
70%
49%
49%
60%
Source :
comptes administratifs retraités
Les augmentations de crédits, liées à un budget supplémentaire comme aux décisions
modificatives, sont limitées en moyenne à 3% en fonctionnement, mais atteignent 27 % en
investissement, ce qui là aussi témoigne d’une prévision moins satisfaisante en investissement :
les augmentations de crédit votées par rapport au budget primitif y sont sensiblement plus
élevées qu’en fonctionnement, et l’exécution réelle s’avère significativement moins élevée.
En réponse au rapport provisoire, la maire de Nantes a indiqué que l’ampleur du budget
supplémentaire (BS) en investissement était auparavant fortement conditionnée par le montant
des restes à réaliser (RAR) et qu’en décidant de passer en autorisations de programme/crédits
de paiement (AP/CP), il aurait été mis un terme à ce phénomène.
1
La présentation du taux d’exécution se base sur les dépenses réelles d’investissement auxquelles
s’ajoutent les opérations d’ordre que sont notamment les amortissements ou encore les provisions.
VILLE DE NANTES
13
Taux d’augmentation liés au budget supplémentaire
Catégorie
2015
2016
2017
2018
2019
Dépenses de fonctionnement
3%
3%
7%
5%
4%
Recettes de fonctionnement
2%
1%
3%
0%
3%
Dépenses d’investissement
15%
19%
21%
14%
25%
Recettes d’investissement
24%
41%
32%
31%
44%
Source :
compte administratif retraité
La ville de Nantes reste prudente dans ses prévisions de résultats, systématiquement
inférieures aux résultats réalisés :
Evolution de la prévision du résultat comparée au réalisé
2
Source : comptes administratifs retraités
Après un rapprochement, en 2018, entre résultat prévisionnel et résultat réalisé, l’écart
s’accroît de nouveau en 2019.
2
Le graphique a été effectué en comparant l’exécution en fonctionnement (recettes de fonctionnement –
dépenses de fonctionnement mandatées et titrées dans l’année) et la prévision de virement à la section
d’investissement au budget primitif qui ne prend pas encore en compte l’excédent de fonctionnement reporté en
N-1 (compte 110), repris au BS.
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
Prévisionnel (023 - virement à la section d'investissement)
Réalisé
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
1.2
La situation patrimoniale
1.2.1
Situation générale
L’actif immobilisé de la ville de Nantes progresse de 5,04 % sur la période 2014-2018 :
il s’élevait à 1 453 318 315 € au 31 décembre 2018 ; il était de 1 383 617 198 € au
31 décembre 2015. Au 31/12/2018, les immobilisations représentent ainsi 96 % de l’actif total.
L’analyse des fichiers des inventaires des immobilisations, tenus par la commune, et
ceux des états de l’actif tenus par le comptable public, laisse apparaître des écarts importants,
qui avaient déjà été relevés lors du précédent contrôle de la chambre.
Des discordances entre le total de chaque ligne et le total général ont été relevés dans
les fichiers remis par la ville. Dans un souci de bonne gestion et de connaissance de l’état exact
de son patrimoine, la collectivité doit veiller à améliorer la qualité de ses fichiers d’inventaire.
1.2.2
Les immobilisations en cours
La chambre, dans son précédent rapport en 2013, avait pris acte de l’engagement pris
par l’ordonnateur, en réponse à une observation de la chambre, de réaliser un travail approfondi
de régularisation progressive des comptes des travaux en cours, en 2013 et 2014, et d’établir un
inventaire fiable des immobilisations. Une convention signée à cette fin le 22 mars 2012 avec
le comptable public, était censée mettre un terme à cette insuffisance de gestion.
Si cet engagement a été tenu en 2014 et 2015 avec le transfert de plus de 200 M€ de
biens achevés, il l’a moins été par la suite. En effet, le montant moyen de transfert entre 2016
et 2019 s’élève à 50 M€, alors que la moyenne des nouvelles immobilisations en cours sur la
même période s’élève à 31 M€. Ainsi, existe encore un stock de 200 M€ d’immobilisations en
cours. Au rythme actuel des intégrations effectuées, il faudra quatre ans à la collectivité pour
apurer ses immobilisations en cours.
VILLE DE NANTES
15
Comparaison états de l’actif et fichiers d’inventaires
Source : Etat de l’actif remis par le comptable et inventaires remis par la ville
Si la ville de Nantes souligne la lourdeur du travail à effectuer, la chambre rappelle
qu’une plus grande vigilance de la commune reste attendue sur sa gestion patrimoniale, afin
qu’elle respecte son obligation de transférer les travaux achevés. La chambre rappelle par
ailleurs que le bilan - tel qu’il résulte des votes de l’assemblée délibérante, et non des suivis
internes de gestion - doit refléter fidèlement la situation patrimoniale.
Recommandation n°
1 : Ajuster la valorisation du patrimoine à sa réalité physique.
1.3
Le provisionnement
L’article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), en son 29°,
dispose que les dotations aux provisions sont obligatoires, notamment celles pour risques liés à
la souscription de produits financiers, dont les modalités de constitution, d'ajustement et
d'emploi sont déterminées par décret en Conseil d'État
L’article R. 2321-2 du CGCT précise que pour l’application des dispositions rappelées
ci-dessus, une provision doit être constituée, par délibération de l’assemblée délibérante,
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur comptes de tiers est compromis malgré les
diligences faites par le comptable public, à hauteur du risque d’irrécouvrabilité estimé par la
collectivité à partir d’informations communiquées par le comptable public.
en €
Etat de l'actif
Inventaire
Ecart en montant
% d'écart
2015
1 383 617 198
1 531 767 580
148 150 382
11%
2016
1 368 758 669
1 530 395 688
161 637 019
12%
2017
1 412 496 248
1 576 401 003
163 904 755
12%
2018
1 453 318 315
1 615 523 494
162 205 179
11%
2019
1 519 472 705
1 671 043 929
151 571 224
10%
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Pour autant, la ville de Nantes n’a identifié aucune créance comme étant douteuse, et
cela sur toute la période 2015 à 2019, alors même que plusieurs créances auraient dû l’être :
c’est le cas, notamment, des créances pour un montant de 84 176,13 € sur une entité en cessation
de paiement depuis le 31 mai 2012, parue au bulletin officiel des annonces civiles et
commerciales (BODACC) le 7 août 2012. Le poids relatif de ces créances rapporté au budget
total de la collectivité, invoqué par l’ordonnatrice dans sa réponse, ne peut pas être un argument
recevable pour ne pas provisionner ce type de créances, qui sont des dépenses obligatoires.
Dès lors il conviendrait que dans un premier temps la commune veille à identifier, en
relation avec le comptable public, les créances douteuses, puis qu’elle mette en œuvre une
méthode de provisionnement. L’enjeu n’est pas négligeable, dans la mesure où les pertes sur
créances irrécouvrables s’établissent en moyenne à 212 000 € sur la période 2015 à 2019.
De la même façon, la chambre s’interroge sur la faiblesse du provisionnement de
provision pour risques contentieux passée sur la période examinée.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La chambre observe que si la consommation des crédits est performante en
fonctionnement elle l’est moins en investissement ce qui nuit à la transparence budgétaire. Les
prévisions budgétaires sont globalement de qualité, hormis un décalage important sur les
réalisations des opérations d’amortissement du fait de l’absence d’intégration des
immobilisations en cours. Concernant le suivi patrimonial, des progrès ont été relevés quant à
l’amélioration de la fiabilité des fichiers d’inventaire. Les efforts doivent être poursuivis en ce
sens. Enfin une réflexion en lien avec la comptable, à la fois sur le provisionnement des
créances douteuses et le provisionnement pour risques contentieux est recommandée.
VILLE DE NANTES
17
2
L’ANALYSE FINANCIERE RETROSPECTIVE
L’analyse de la situation financière de la ville de Nantes porte sur les exercices 2015 à
2019.
2.1
La section de fonctionnement du budget principal
2.1.1
Les produits de gestion
Les produits de gestion de la commune sont stables sur la période (+ 0,3 %). Une
évolution sensible est observée pour les ressources d’exploitation (- 23,2 %), due
principalement aux baisses de remboursements (de frais et des mises à disposition de la
métropole) à hauteur de – 19 M€, compensées par l’apparition des recettes de stationnement
(+ 11 M€) et du forfait post stationnement (+ 2,7 M€). La baisse des ressources institutionnelles
suit une tendance nationale et affiche sur la période une diminution de 6,7 %.
Sur les cinq exercices examinés par la chambres, les ressources fiscales augmentent de
5,7 % et la fiscalité reversée de 3,2 %.
Evolution des produits de gestion 2015-2019
Source : CRC d’après comptes de gestion
2.1.1.1
Les ressources fiscales propres
Les ressources fiscales propres s’élèvent, en 2019, à 242 M€, soit 58 % des produits de
gestion. Elles sont globalement en hausse, malgré une baisse observée entre 2017 et 2018, de
près de – 10 M€.
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
250 000 000
300 000 000
Ressources fiscales
propres (nettes des
restitutions)
Fiscalité reversée par
l'Etat et l'interco
Ressources
d'exploitation
Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
2015
2016
2017
2018
2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
Depuis 2018, le forfait post stationnement (redevance d’occupation du domaine public)
remplace le produit des amendes pénales de police et est enregistré au compte 70384 « produits
des domaines », ce qui explique la forte diminution de recettes enregistrée sur ce poste en 2018.
Parallèlement, des augmentations de produits fiscaux bénéficient à Nantes. Les droits
de mutation à titre onéreux (DMTO) connaissent une progression de 8 M€ sur la période
2015-2019. Une évolution favorable des taxes sur les activités industrielles est également
relevée, se traduisant par un supplément de recettes de 0,5 M€.
Principales composantes de l’évolution des ressources fiscales propres
Source : CRC d’après comptes de gestion
Evolution des impôts locaux et des ressources fiscales propres nettes des restitutions
entre 2015 et 2019
Source : CRC d’après comptes de gestion
-15 000 000
-10 000 000
-5 000 000
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
Impôts directs locaux
Droits de
stationnement
Taxe additionnelle aux
droits de mutation ou à
la taxe de publicité
foncière
Reversements,
restitutions et
prélèvements divers
variation 2015-2016
variation 2016-2017
variation 2017-2018
variation 2018-2019
185 000 000
190 000 000
195 000 000
200 000 000
205 000 000
210 000 000
215 000 000
220 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
VILLE DE NANTES
19
La période examinée est marquée par une stabilité des taux des impôts des ménages.
Ceux-ci se situent néanmoins au-dessus des taux moyens de la strate de référence de la ville de
Nantes en 2019, soit celle des communes de + 100 000 habitants appartenant à un groupement
fiscalisé (FPU). Néanmoins, Nantes pratique une politique active d’abattement. «
Ainsi,
l'abattement général à la base qui profite à tous les foyers a été maintenu à 10%, l'abattement
pour 2 personnes à charge reste maintenu à son maximum (20%) et celui à partir de la 3ème
est supérieur de 5% au minimum légal. Enfin, à compter du 1er janvier 2017, la ville a fait le
choix de majorer à 20%, soit le maximum légal, son abattement pour les personnes handicapées
ou invalides qui avait été mis en place dès 2009 (à 10%). »
Bases fiscales entre 2015 et 2019
Source : CRC d’après comptes de gestion
Dans un contexte de stabilité des taux, la progression du produit fiscal trouve son
explication dans le dynamisme soutenu des bases. Ainsi, les bases de la taxe habitation ont
augmenté, entre 2015 et 2019, de 6,99 %. Celles relatives à la taxe sur le foncier bâti ont
augmenté de 8,54 % sur la même période.
Enfin, la chambre constate une baisse importante des taxes sur les activités des domaines
qui correspond aux transferts de biens à la métropole.
2.1.1.2
Les dotations et les participations
Au niveau national, les dotations de l’État ont diminué sur les quatre premiers exercices,
puis ont connu une hausse en 2018. Cette tendance nationale se retrouve au niveau des dotations
de la ville de Nantes.
400 583 363
400 675 144
408 962 595
416 916 213
428 579 062
362 702 999
367 650 662
375 278 221
382 617 574
393 681 879
712 363
668 972
6 667 771
683 362
701 308
-
100 000 000
200 000 000
300 000 000
400 000 000
500 000 000
600 000 000
700 000 000
800 000 000
900 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
Taxe d'habitation
Taxe foncière (bâti)
Taxe foncière (non bâti)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
En effet, cette dernière connaît une baisse de ses dotations et de ses participations
(ressources institutionnelles) qui marquent un recul conséquent (- 6,7 %) sur la période sous
revue soit de 101 M€ à 94,9 M€. L’analyse de détail de la structuration de ces ressources laisse
apparaître une situation contrastée : la dotation globale de fonctionnement diminue de 13 %,
passant de 74 M€ à 65 M€, très légèrement atténuée par une augmentation de la dotation de
décentralisation de 13,4 % sur la période ; puis à partir de 2018, la dotation globale de
fonctionnement (DGF) augmente à nouveau, avec un montant de 64 M€, qui progresse en 2019,
à 65 M€.
L’évolution de la dotation globale de fonctionnement et des ressources
institutionnelles entre 2015 et 2019
Source : CRC d’après comptes de gestion
2.1.1.3
La fiscalité reversée
La fiscalité reversée par l’Etat : une augmentation importante de la contribution au FPIC
S’agissant du fonds de péréquation intercommunal (FPIC), la ville de Nantes a fait le
choix de conserver le mode de répartition de droit commun, fixé par les dispositions des articles
L. 2336-3 et L. 2336-5 du CGCT, mis en place à partir de 2012, et stabilisé en 2016 : ville
centre de la métropole nantaise, Nantes est contributrice nette de ce fonds. Sa contribution au
FPIC a augmenté de + 170 % entre 2015 et 2017, soit 689 000 €, et connaît depuis une légère
diminution, avec 1 037 600 € en 2019.
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
120 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
Dotation Globale de Fonctionnement
Linéaire (Ressources institutionnelles (dotations et participations))
Linéaire (Dotation Globale de Fonctionnement)
VILLE DE NANTES
21
La fiscalité reversée par l’Etat et l’intercommunalité 2015 - 2019
Source : CRC d’après comptes de gestion
La fiscalité reversée par Nantes Métropole à la ville de Nantes : attribution de compensation
(AC) en baisse, et dotation de solidarité communautaire (DSC) stable.
La fiscalité reversée par son intercommunalité à la ville de Nantes correspond à
l’attribution de compensation et à la dotation de solidarité communautaire (41,3 M€ en 2019).
La baisse observée de l’AC entre 2014 et 2015, s’explique par le transfert de biens
déclarés d’intérêt métropolitain, pour un montant de 20 260 875 € (le musée d'arts de Nantes,
le muséum d’histoire notamment). Une augmentation de l’attribution de compensation est
observée dès l’exercice 2017 (+ 5,5 M€). Selon le rapport financier 2017 de la ville de
Nantes :
« Après une forte diminution en 2015 et 2016 suite au pacte métropolitain,
l’attribution de compensation, originellement versée à la ville en contrepartie du transfert de
la fiscalité économique lors de la création de Communauté Urbaine, augmente fortement en
2017 (+5,5 M€) pour s’établir à 27,1 M€. Cette hausse résulte de l’intégration à compter de
2017 de la charge d’emprunt relevant des compétences transférées en 2001 (conformément à
la décision de la CLECT en 2001), dont la métropole remboursait la charge aux communes
jusqu’en 2016.
»
31 000 000
32 000 000
33 000 000
34 000 000
35 000 000
36 000 000
37 000 000
38 000 000
39 000 000
40 000 000
41 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
Evolution de l’attribution de compensation 2015-2019
Source : CRC d’après comptes de gestion
La DSC est stable jusqu’en 2016 (14 045 128 €)7 mais diminue sur l’exercice 2017 de
243 393 € (13 801 735 €). Dès 2019, le niveau de la DSC est à nouveau comparable à celui de
2016 (14 186 682 €) ce qui correspond à une variation annuelle moyenne sur la période de
0,3%.
Enfin, la contribution nette au fonds national de garantie individuelle des ressources
(FNGIR) est quasi stable sur la période. La ville de Nantes est contributrice nette au FNGIR
pour une somme modique de 2 206 € en 2019.
2.1.1.4
Les ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation baissent de – 23 %, passant de 41 M€ en 2015, à 33 M€
en 2019.
- les recettes liées aux « Domaines et récoltes » connaissent une hausse de 83 % sur la
période au contrôle. Le poste domaine et récolte enregistre désormais les produits du forfait
post stationnement, ce qui explique le montant de 14,4 M€ de la fin de période ;
- la hausse des « Travaux, études et prestations de services » (+ 1,8 M€) provient
l’augmentation des redevances et droits des services périscolaires et d’enseignement + 2,4 M€
sur la même période ; en revanche, les redevances liées à la culture diminuent de 200 000 €,
ainsi que celles liées aux services sportifs et loisirs (- 150 000 €), aux droits et services à
caractère social (- 100 000 €) et autres produits d’activités annexes (abonnements et vente
d’ouvrages : - 90 000 €).
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
VILLE DE NANTES
23
2.1.2
Les charges de gestion dans un contexte de contractualisation avec l’État
2.1.2.1
Le contrat passé avec l’État d’encadrement de l’augmentation des dépenses
réelles de fonctionnement
2.1.2.1.1
Le dispositif, et l’objectif âprement négocié
La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques s'inscrit
dans une maîtrise des dépenses publiques partagée par l'État et les collectivités territoriales. En
conséquence, l'article 13 de la loi précitée fixe l'objectif national d'évolution des dépenses
réelles de fonctionnement des collectivités locales et de leurs établissements publics de
coopération intercommunale (EPCI) des cinq prochaines années à 1,2 % par an. Les
collectivités ayant vocation à conclure avec l’État ces contrats, dits « de Cahors », sont celles
dont les dépenses de fonctionnement sont supérieures à 60 M€.
Sur les 322 collectivités qui devaient normalement contractualiser avec l’État, seules
321 ont accepté cette contractualisation. En 2018, seulement 14 collectivités n’en ont pas
respecté les termes. En 2019, 9 des 14 collectivités défaillantes en 2018 n’ont pas été en mesure
de revenir à la trajectoire contractuelle.
Evolution des dépenses réelles de fonctionnement des 321 collectivités soumises à
l’obligation de contractualisation
MRDS €
2017
2018
2019
Evolution
2017/2019
Charges réelles de fonctionnement
114,95
114,76
115,66
0,3%
Epargne brute
18,71
19,89
22,66
10%
Epargne nette
10,76
11,44
14,26
15,1%
Source : CRC
Conformément au mécanisme prévu à l’article 29 IV de la loi du 22 janvier 2018
précitée, ce taux peut varier à la hausse comme à la baisse en tenant compte des trois critères
suivants, dans la limite maximale de 0,15 point pour chacun des 1° à 3°, appliqué à la base
2017.
Au regard de ce dispositif, les services préfectoraux ont retenu :
Source : Préfecture Loire Atlantique
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
Dans le cadre de la négociation avec les services de l’État (préfecture et direction
régionale des finances publiques -DRFIP-), la ville de Nantes a souhaité une modulation à la
baisse de ces taux en faisant valoir différents moyens. Si certains d’entre eux ont été retenus
par la DRFIP, une divergence profonde d’interprétation demeure avec Nantes concernant la
prise en compte du retraitement lié aux mutualisations métropole/ville de Nantes. Selon la ville
de Nantes, « cette modulation favorable du taux d’objectif ne permet pas de couvrir l’évolution
des charges induites par la forte évolution démographique de la commune de Nantes et
notamment l’accueil des enfants dans les écoles. »
En définitive, le taux retenu après ces négociations a été porté à 1,50 %, appliqué à la
base des dépenses réelles de fonctionnement.
Source : Préfecture Loire Atlantique
2.1.2.1.2
Le dépassement pour 2018 du taux plafond d’évolution des dépenses de
fonctionnement.
Selon la ministre de la cohésion des territoires, seules 14 collectivités sur 322 ne
respectaient pas en 2018, « la maîtrise de la hausse de leurs dépenses de fonctionnement ». La
ville de Nantes fait partie de ces 14 collectivités.
Conformément à l'article 29 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation
des finances publiques pour les années 2018 à 2022, la ville de Nantes a signé avec l’État un
contrat financier le 29 juin 2018, par lequel elle s'est engagée à respecter une trajectoire
d'évolution des dépenses réelles de fonctionnement du budget principal afin de participer à la
réduction des dépenses publiques et du déficit public.
Pour 2018, le niveau maximal des dépenses réelles de fonctionnement inscrit au contrat
s’établissait à 344 794 908 €. Les dépenses exécutées en 2018, au vu du compte de gestion, se
sont élevées à 354 019 472 €, dont 8 500 307 € ont fait l’objet d’un retraitement, notamment à
hauteur de 2 430 674 € au titre de la délégation de service public (DSP) accueils de loisirs sans
hébergement, et 5 719 889 € au titre de la gestion de la crise migratoire. Le montant des
dépenses 2018 a ainsi été ramené à 345 519 165 €, soit un dépassement de 724 257 € par rapport
à l’objectif, générant une reprise financière, ou pénalité, de 543 193 €.
VILLE DE NANTES
25
2.1.2.1.3
Le dispositif de Cahors maintenu pour 2019, mais suspendu pour l’exercice 2020 en
raison de la crise sanitaire
Pour 2019, l'engagement de la ville de Nantes se traduisait par l’objectif de respecter un
niveau maximal de dépenses réelles de fonctionnement de 349 966 832 €. Le compte de gestion
définitif de l'exercice 2019, indique que les dépenses réelles de fonctionnement exécutées
s'élèvent à 363 058 780 €.
Comme précédemment, la préfecture de Loire-Atlantique a accepté de tenir compte de
divers éléments, notamment :
- au titre des changements de périmètre budgétaire, la réintégration du plan de réussite
éducative au budget principal et la nouvelle délégation de service public des accueils de
loisirs sans hébergement ont été pris en compte. Afin de ne pas fausser la comparaison entre
les différents exercices, 2 930 825 € ont été soustraits des dépenses réelles de fonctionnement
de la ville en 2019 ;
- au titre du transfert de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des
inondations » (GEMAPI) à Nantes Métropole, pour 86 509 € ;
- au titre de l'extension de la compétence de la ville concernant les écoles, il a été pris en
compte l'augmentation des dépenses liées à l'obligation de scolarisation à trois ans depuis la
rentrée 2019, pour un montant de 65 870 € ;
- au titre de la survenance d'éléments exceptionnels affectant significativement le résultat :
-
les indemnités de remboursement anticipé en raison de leur montant particulièrement élevé
et de leur caractère inhabituel ont été constatées pour un montant de 450 000 € qu'il est
convenu de retirer des dépenses réelles de fonctionnement 2019 ;
- la prise en charge de migrants par la ville de Nantes a été retenue pour un montant de
5 983 346 € par les services de l'État ;
- les dépenses liées aux frais de fonctionnement à la suite des émeutes urbaines de juillet
2018 et aux manifestations de 2019 seront aussi retirées des dépenses réelles de
fonctionnement 2019 de la ville, pour un montant de 1 614 444 €.
En 2019, les recettes réelles de fonctionnement à considérer en application de l'article 2
du décret n° 2018-309 du 27 avril 2018 pris pour l'application des articles 13 et 29 de la loi de
programmation des finances publiques 2018-2022, s'élèvent en définitive à 412 195 776 €. Le
montant de la reprise par l’Etat en cas de dépassement du plafond contractualisé de dépenses
ne peut excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal, soit la limite
maximale de 8 243 915 €.
La préfecture a tout d’abord envisagé de fixer le montant de la reprise financière à
hauteur de 1,6 M€ pour 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
La ville de Nantes a adressé le 2 décembre 2020 à la préfecture un courrier qui reprend
les arguments déjà développés par elle, mais aussi par la métropole, en 2018. Elle fait valoir
qu’elle «
regrette… que la double comptabilisation des dépenses des services communs portées
par la métropole puis refacturées à la Ville, n'ait pas fait l'objet d'un retraitement. Celui-ci
aurait permis de rétablir l'équité entre les collectivités qui pratiquent une comptabilisation des
dépenses de mutualisation via l'attribution de compensation et celles, comme c'est le cas à
Nantes, qui procèdent par refacturation
. »
Or si cette argumentation concerne bien Nantes Métropole en particulier, la chambre
s’interroge sur sa pertinence concernant la commune de Nantes, du fait que ce n’est pas cette
dernière qui a supporté cette double comptabilisation.
En définitive, la ville de Nantes dans ses réponses au rapport provisoire précise : « qu’un
arrêté rectificatif préfectoral a été pris au début de cette année 2021, revalidant certains
retraitements demandés. Cela a pour conséquence l’annulation de la reprise telle que notifiée
en fin 2020. Celle-ci est annulée sur 2021, l’exercice 2020 étant clos avant cette décision. »
2.1.2.2
Les charges de gestion à caractère général
Les données des comptes de gestion indiquent que les charges de gestion de Nantes sont
stables sur la période sous revue, passant de 359 156 342 €, à 359 629 392 €. Elles représentent
ainsi 1 177 € par habitant en 2019. Néanmoins, l’analyse de ces résultats doit se faire à l’aune
des transferts de compétences et de biens à la métropole sur l’exercice 2015. En conséquence,
une diminution des dépenses de fonctionnement très sensible est observée entre 2015 et 2016,
mais qui dès 2018 revient à son niveau de 2015.
Il doit être précisé que l’analyse par le biais des ratios légaux donne une autre lecture de
ces résultats, en apparence stables. En effet, si l’exercice 2015, année des transferts, est
neutralisé, l’évolution sur les exercices 2016-2019 laisse apparaître une augmentation
significative des dépenses ramenées à la population.
Evolution des ratios légaux 2016-2019
Ratios en €/habitant
2016
2017
2018
2019
Evolution
2016-2019
dépenses réelles
de fonctionnement /population
1100
1121
1146
1177
6,5%
Source : Rapport financier ville de Nantes
VILLE DE NANTES
27
Evolution charges 2015-2019
Source : CRC d’après comptes de gestion
2.1.2.3
Analyse de détail des charges évoluant significativement :
Les charges à caractère général sont divisées en 14 catégories. Néanmoins leur évolution
sur la période s’explique à 96 %, par celle de seulement 5 catégories : contrats de prestations ;
autres services extérieurs ; publicité et publications ; contrats de prestation ; remboursement de
frais.
2.1.2.3.1
Contrats de prestations de services avec des entreprises
Ce compte est fortement mouvementé à la hausse à compter de 2017, par un changement
d’imputation comptable (compte 604 au compte 611), et augmente de nouveau entre 2018 et
2019, à hauteur de 3 M€.
Les contrats de prestations de service, notamment ceux relatifs aux
services périscolaires, génèrent un accroissement des charges de la ville, avec une hausse totale
de 5,6 M € sur la période.
La chambre relève que de telles dépenses doivent faire l’objet d’un suivi dans le cadre
des contrats concernés pour déterminer si les objectifs fixés sont remplis.
2.1.2.3.2
Autres services extérieurs
Les évolutions significatives concernent surtout les subdivisions du compte 628
« Divers ». Les frais de gardiennage, de 1,6 M€ en moyenne, atteignent 3,9 M€ en 2018, puis
2,8 M€ en 2019. La ville de Nantes explique ce surcoût par les frais de gardiennage des
gymnases pour l’accueil des migrants. Par ailleurs, le compte 62876 « Remboursement de frais
au groupement à fiscalité propre de rattachement », d’un montant de 4,3 M€ en 2018, s’élève
en 2019 à 6 M€. À l’inverse, le compte 62878 « Remboursement de frais à d’autres
organismes » de 3 M€ jusqu’en 2017 diminue de 2 M€ à compter de 2018.
0
50 000 000
100 000 000
150 000 000
200 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
Charges à caractère général
Charges de personnel
Subventions de fonctionnement
Autres charges de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
2.1.2.3.3
Publicité, publications et relations publiques
Les dépenses de publicité, publication et relations publiques ont fortement progressé
entre 2016 et 2018 ; même si elles ne représentent que 1,5% des dépenses, elles atteignent à
cette date un montant de 5,4 M€. Si l’exercice 2019 voit cette tendance s’infléchir avec un
montant de dépenses arrêté à 4 M€, ce chiffre paraît encore considérable au regard des dépenses
de relations publiques par ailleurs enregistrées sur la métropole.
2.1.2.3.4
Achats autres que les terrains à aménager
Ces dépenses recouvraient en début de période, jusqu’en 2015, l’achat d’études mais
également de prestations de services. Les sommes imputées sur le compte 6042 « achats de
prestations de services (autres que terrains à aménager) » ont été comptabilisées à partir de 2016
sur le compte 611 « contrats de prestations de services ou autres services extérieurs ». Ceci
explique la forte baisse de cette catégorie de dépenses dont une partie a été en réalité transférée
sur un compte plus adapté à cette catégorie.
Sans mésestimer la dynamique de développement de la ville évoquée par l’ordonnatrice,
la chambre attire l’attention de la collectivité sur l’augmentation importante de certaines
charges malgré un contexte de maîtrise attendue des dépenses de fonctionnement.
Un élément
de réelle préoccupation est que le bénéfice des transferts de biens et de compétences, qui
engendrent mécaniquement des baisses de charges de fonctionnement n’a absolument pas été
pérenne, car après deux exercices seulement, le niveau de ces charges est dès 2018 le même
qu’avant ces transferts. Par ailleurs, la capacité d’autofinancement risque d’être rapidement
fragilisée par les effets de la crise sanitaire (augmentation des dépenses conjoncturelles et
diminution des recettes) alors même que les nécessaires régulations de dépenses structurelles
ne sont pas pleinement mises en œuvre.
2.1.2.4
Les charges de personnel
2.1.2.4.1
L’évolution des charges nettes des remboursements des personnels mis à disposition
La hausse des charges de personnel, nettes des remboursements de personnel mis à
disposition, est de 5,2 %, et conduit la ville de Nantes à dépenser en 2019, plus de 10 M€
supplémentaires qu’en début de période (179 703 149€ en 2015).
Les rapports financiers de la ville de Nantes relèvent annuellement cette augmentation
systématique, et y apportent une explication reposant notamment sur la part d’augmentation
liée au glissement vieillesse technicité (GVT)
3
, ou sur l’augmentation du point d’indice. En
réalité, cette hausse au rythme de + 2,5 M€/an demeure pour partie non justifiée par ces effets
mécaniques, mais l’est par des créations de postes. En 2019, l’augmentation des dépenses de
personnel atteint même 3,9 M€.
3
Le glissement vieillissement technicité (GVT) explique l'augmentation du salaire moyen des
fonctionnaires, par une ancienneté moyenne plus importante et par l’acquisition d’une plus grande technicité.
VILLE DE NANTES
29
Rapports financiers des comptes administratifs 2015-2019
M€
2016
2017
2018
2019
Dépenses de personnel hors MAD
182,3
184,4
187,1
191
augmentation annuelle / N-1
+1
+2,9
+2,6
+3,9
GVT
+0,9
+0,7
+1
+1
Point d'indice
+0,3
+0,6
0
0
PPCR
0
+0,9
0
+0,4
RIFSEEP
0
0
+0,9
0
Divers
0
+0,8
0
+0,4
Source : Rapports financiers des comptes administratifs de la ville de Nantes
Selon la ville de Nantes, la stratégie de maîtrise de la masse salariale ne consiste pas à
appliquer « une règle mécanique de réduction d’effectifs mais à identifier des leviers
d’optimisation à activer pour compenser la croissance des besoins, principalement pour
accompagner les besoins liés à la croissance démographique de la ville ». Deux outils auraient
été mis en œuvre :
« Identifier dès 2014/2015, direction par direction, un ensemble de pistes
d’optimisations de moyens activables ;
Entretenir un dialogue étroit directions opérationnelles -
DRH visant à ajuster au plus
près les moyens RH par rapport aux besoins. Un rendez-vous mensuel d’échanges entre chaque
direction opérationnelle et la direction emploi et développement des compétences a été
institué. »
Pour autant, la chambre relève sur la période l’accélération de l’augmentation de ces
charges.
2.1.2.4.2
Les personnels titulaires et non titulaires
Concernant les rémunérations du personnel titulaire, une relative diminution est
observée tant sur la rémunération principale que sur le régime indemnitaire, dont l’évolution
est relativement maîtrisée, compte-tenu toutefois du GVT et des évolutions règlementaires
(rémunérations du personnel titulaire 2016 : 84,7 M€, 2019 : 86,6 M€).
S’agissant du personnel non titulaire, le constat est inverse, avec une augmentation
importante (+ 5,4 M€) du volume financier de leur rémunération principale (en 2016 :
12,1 M€ ; en 2019 : 17,5 M€).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
Rémunération en euros des agents titulaires et non titulaires
Source : CRC d’après comptes de gestion
Répartition des effectifs entre titulaires et non titulaires 2016 -2019
total
2016
2017
2018
2019
Evolution
2016-2019
Effectifs
pourvus en
ETP
Effectifs
pourvus en
ETP
Effectifs
pourvus en
ETP
Effectifs
pourvus en
ETP
agents
titulaires
2898
2868
2833
2881
0.58%
agents non
titulaires
65
60
64
90
38%
TOTAL
GENERAL
2 963
2 928
2 897
2 971
0.26%
Source : CRC d’après comptes administratifs
Les transferts de compétence et de biens de la ville de Nantes vers la métropole
représentent 132 agents, pour un volume de rémunération de 5,4 M€ en 2016.
2.1.2.5
Les subventions de fonctionnement
Les subventions de fonctionnement ont diminué de 10,7 % sur la période sous revue
passant de 92 256 249 € en 2016, à 87 459 772 € en 2019, dans un contexte de transfert de
compétences en début de période.
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
80 000 000
100 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
Rémunérations du personnel titulaire (a)
Rémunérations du personnel non titulaire (b)
VILLE DE NANTES
31
Les subventions aux établissements rattachés : une augmentation significative du versement
des subventions aux établissements rattachés (+ 30,4 %) est observée. En effet, la
contribution versée au CCAS connaît, en cumulé, une augmentation sur les exercices 2018
et 2019 de plus de 8 M€ : leur montant était de19 M€ en 2017, il atteint 27 M€ en 2019. Cette
hausse a pour origine les coûts engendrés par l’accueil des migrants. Et une augmentation
significative des dépenses du CCAS est attendue sur les prochains exercices, en raison de la
crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales.
Les subventions liées aux établissements publics : la chambre note la forte diminution de
cette catégorie de subvention (- 48.6% sur la période). Cette tendance s’explique par les
transferts de biens opérés en 2015, qui prend son plein effet en 2016.
Les subventions aux personnes de droit privé : la période sous revue laisse apparaître une
diminution forte du volume des subventions. Cette baisse s’explique par le transfert de
certaines compétences à la métropole notamment celle liée aux sports de haut niveau. Dès
l’exercice 2018, toutefois les versements augmentent en raison du nouveau marché
périscolaire conclu avec l’organisme Léo Lagrange Ouest (LLO).
Au final, si les subventions de fonctionnement ont diminué de 10,7 % sur la période
examinée, passant de 92,3 M€ à 87,5 M€ dans un contexte de transfert de compétences en début
de période, celles versées aux établissement rattachés (CCAS) connaissent une augmentation
forte, qui a pour origine les coûts engendrés par l’accueil des migrants. Une augmentation
significative des dépenses du CCAS est en outre prévisible sur les prochains exercices en raison
de la crise sanitaire et de ses conséquences économiques et sociales. Dès lors, la ville de Nantes
pourrait devoir augmenter fortement sa subvention.
2.1.2.6
Les autres charges de gestion : contributions obligatoires et participations
Les autres charges de gestion sont stables sur la période (+ 1 %). Seul le premier poste
budgétaire « autres contingents et participations obligatoires » progresse de + 5,6 %.
Recommandation n°
2 Veiller à la maîtrise des dépenses de fonctionnement,
notamment de la masse salariale, que les transferts de compétences au profit de la
métropole devraient orienter à la baisse.
2.2
La formation de l’autofinancement
En 2014, la capacité d’autofinancement (CAF) nette du remboursement annuel en
capital de la dette était particulièrement faible, sinon préoccupante (164 531 €), au regard de
l’importance du budget de la ville de Nantes (506 M€ en 2020). Le transfert de biens à la
métropole a permis de restaurer, en 2015, un niveau de CAF nette plus satisfaisant, à un montant
de 7,9 M€.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
L’analyse de la CAF nette permet de constater une forte croissance sur 2015-2017 puis
une détérioration marquée en 2018 qui s’explique par l’augmentation du volume des annuités
en capital de la dette ce qui signifie un effort important de la collectivité de réduction de son
endettement.
L’évolution de la CAF nette
Source : CRC d’après comptes de gestion
Cette évolution est à analyser en fonction des éléments suivants :
-
Les remboursements d’annuité de la dette
sont élevés en début de période, puis
diminuent progressivement, avant de connaître une nouvelle augmentation en 2018. Le
graphique suivant illustre bien cette corrélation. L’exercice 2019 voit une nouvelle légère
inversion de tendance avec une augmentation de la CAF nette à 24,8 M€ et un
infléchissement de l’annuité en capital.
Impact de l’annuité de remboursement sur la CAF nette
Source : CRC d’après comptes de gestion
7 970 228
23 777 965
33 005 981
16 740 489
24 873 959
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
CAF nette ou disponible (C)
Annuité en capital de la dette
VILLE DE NANTES
33
-
Les produits exceptionnels
sont importants sur la période observée dans la détermination
de la capacité d’autofinancement, notamment du fait de remboursements d’assurance reçus
en 2017 pour l’essentiel dans le cadre de l’incendie de la basilique Saint Donatien.
La chambre observe, en conclusion, une forte augmentation des charges en 2018, à
hauteur de 15 M€, alors que les produits augmentent de seulement 10 M€, entraînant une
détérioration réelle de 5 M€ de la CAF.
L’exercice 2019 montre une CAF nette en amélioration, mais d’un montant qui demeure
plus faible (79 € par habitant) que le niveau moyen observé pour les communes de la même
strate de population (86 € par habitant).
2.3
L’investissement
2.3.1
Les dépenses d’investissement : une montée en puissance des investissements
scolaires en fin de période
Les dépenses d’investissement réalisés par la ville de Nantes sur l’ensemble de la
période s’élèvent à 226 318 723 €, soit 221 €/habitant pour une moyenne de la strate de
référence de 215 €/habitant. Elles ont augmenté de 40 % sur la période sous revue. Les
subventions d’équipement versées par Nantes (43 365 000 €) ont, elles, fortement diminué dans
le même temps (- 55 %). Les dépenses d’équipements propres de la ville sont composées
d’opérations individualisées (36 M€), de dépenses d’entretien durable du patrimoine (16,7 M€),
des travaux d’aménagement et d’amélioration (8 M€) et des moyens de gestion (8,5 M€). Il
convient de souligner que l’investissement sur la politique scolaire est massif en 2019
(23,4 M€).
Les transferts de biens à la métropole faits en 2014 et 2015, ont permis à la commune
de réduire considérablement ses dépenses d’équipement et ses subventions d’équipement. Dès
2019 toutefois, Nantes a retrouvé le même niveau de dépenses qu’avant les transferts à la
métropole.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
Evolution des dépenses d’équipement en euros
Source : CRC d’après comptes de gestion
2.3.2
Le financement de l’investissement
Les recettes d’investissement ont connu une forte baisse sur la période 2015-2019. Cette
variation s’explique en 2016 et sur les exercices suivants par une diminution significative du
FCTVA, des subventions d’investissement reçues ainsi que des produits de cession.
La ville de Nantes a dégagé, sur la période sous revue, un financement propre disponible
cumulé de 174 M€. La part du financement propre disponible de la commune dans le total des
dépenses d’équipement baisse fortement sur la période, de quelque 27,9 %. Supérieure à 100 %
en 2016 et en 2017, elle diminue à 55 % en 2018 comme en 2019, le ratio d’autofinancement
des investissements, en moyenne sur cinq ans étant en réalité modeste, s’établissant entre 60 et
75 %. Cette baisse rapide doit faire l’objet d’une attention particulière au regard du volume des
investissements projetés à court et moyen terme. La chambre considère qu’un ratio financement
propre/dépenses d’équipement satisfaisant s’établit entre 75 % et 90 %.
41 436 508
32 730 509
36 051 736
46 661 421
69 438 549
10 188 836
11 557 778
8 976 537
6 060 164
6 582 284
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
70 000 000
80 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
- Dépenses d'équipement
- Subventions d'équipement
VILLE DE NANTES
35
Le besoin de financement entre 2014 et 2019 (en €)
Source : CRC d’après comptes de gestion
De ces évolutions a résulté un besoin de financement de 53 581 775 € sur la période. La
mobilisation de l’emprunt, stable sur les deux premiers exercices (20 M€ et 26 M€), a diminué
fortement en 2017 (17 M€) et en 2018 (10 M€), soit une baisse de 50 % sur la période sous
revue.
2.4
Le désendettement régulier de la ville de Nantes : une situation saine
2.4.1
Le niveau de la dette
D’après les comptes de gestion, l’encours de dettes du budget principal de la commune
de Nantes au 1
er
janvier 2019 est en diminution de 59 M€ sur la période sous revue (- 6,8 % en
variation annuelle moyenne). Fin 2019, les emprunts à taux fixe représentent 62 % de l’encours
total, ceux à taux variable 38 %.
-9 736 224
-9 163 792
-8 195 942
-21 219 326
-35 706 745
-40 000 000
-20 000 000
0
20 000 000
40 000 000
60 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
CAF nette ou disponible (C)
Financement propre disponible (C+D)
Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
Principaux ratios d’alerte
Principaux ratios d'alerte
2015
2016
2017
2018
2019
Var.
annuelle
moyenne
Charge d'intérêts et pertes nettes de change
5 130 095
4 113 657
3 687 134
3 220 624
3 017 265
-12,4%
Taux d'intérêt apparent du budget principal
(BP)
2,4%
1,9%
1,8%
1,8%
1,6%
Encours de dettes du BP net de la trésorerie
hors comptes de rattachement
202 420 491
187 377 250
154 774 644
146 481 146
144 176 343
-8,1%
Capacité de désendettement BP, trésorerie
incluse* en années (dette Budget principal
net de la trésorerie*/CAF brute du BP)
4,0
3,8
2,6
3,0
2,9
Encours de dette du budget principal au 31
décembre
216 942 157
216 867 788
204 584 790
181 330 273
186 543 592
-3,7%
Capacité de désendettement BP en années
(dette / CAF brute du BP)
4,3
4,4
3,4
3,7
3,8
Source : CRC, d’après les comptes de gestion
Les nouveaux emprunts souscrits augmentent an valeur absolue chaque année en
moyenne de 10,5 %. Mais l’analyse croisée de l’encours de la dette du budget principal et du
montant des nouveaux emprunts souscrits, montre une diminution du volume global de la dette :
le montant des nouveaux emprunts souscrits est donc inférieur à celui des emprunts arrivés au
terme de leur remboursement. L’encours de la dette du budget principal connaît une variation
annuelle moyenne de - 3,7 % sur la période : il a ainsi diminué de 30 M€ pour s’établir, en fin
d’exercice 2019, à 186 543 592 €.
À la même date, rapporté par habitant, l’encours total de la dette s’élevait à
593 €/habitant, pour une moyenne de la strate de 1 093 €/habitant.
2.4.2
Une structure de dette peu risquée
Selon la charte dite « Gissler » de classification des emprunts selon le risque y afférent,
98 % des produits de dette de la Ville de Nantes sont classés 1A au 31 décembre 2019, soit le
risque le plus faible ; seuls 2 % sont classés 2A.
La dette a donc une structure saine, exempte d’emprunts à risque. Nantes a une bonne
capacité de désendettement
4
limitée à 3,8 années. L’encours de la dette de 593 €/habitant contre
1 093 €/habitant en moyenne de la strate de référence de Nantes (commune de plus de
100 000 habitants) doit cependant être mis en perspective avec les ambitions importantes de la
municipalité en terme d’investissement sur la période 2020-2026 (480 M€ d’investissements
prévus), susceptibles de rapidement détériorer ce ratio favorable.
4
La capacité de désendettement est un ratio d'analyse financière des collectivités locales qui mesure en
nombre d’années le rapport entre l'épargne annuelle et la dette à rembourser, la première finançant la seconde. Elle
se calcule par l'encours de la dette divisé par l'épargne brute (ou capacité d'autofinancement).
VILLE DE NANTES
37
2.5
La situation bilancielle
2.5.1
Le fonds de roulement
Les données des comptes de gestion révèlent, sur la période sous revue, une
augmentation des ressources dites « stables
5
» (+ 2,6 % en moyenne par an) presque égale à
celle des emplois immobilisés (+ 2,2 % en moyenne par an), ce dont il résulte une progression
du fonds de roulement net global (FRNG) à hauteur de 25,1 % en moyenne par an. Le FRNG
qui s’établissait à 15 282 669 € a fortement progressé, pour atteindre 24 281 681 € à la fin de
l’exercice 2019.
Evolution du fonds de roulement en euros
Source : CRC d’après comptes de gestion
La progression des ressources stables est principalement liée à la diminution des dettes
financières sur la période sous revue. L’augmentation des emplois immobilisés est
essentiellement liée à la progression des immobilisations propres nettes (+ 3,7 % en variation
annuelle).
La ville de Nantes souligne qu’elle s’est attachée à utiliser son fonds de roulement pour
financer ses investissements. En effet dès 2014, il a baissé de 16,65 M€, mais également de
11,2 M€ en 2018, et de 5,7 M€ en 2019. Ainsi en 2019, le montant d’excédent à affecter après
avoir couvert les restes à réaliser n’était que d’environ 720 000 €.
La chambre constate que malgré des diminutions sur les deux exercices cités, le fonds
de roulement en 2019 est au niveau de 2013. Il se situe toutefois à un niveau inférieur à celui
des communes de même strate (77 € par habitant contre 110 € pour les communes de même
strate selon les données chiffrées de la DGFIP sur les comptes individuels des collectivités
territoriales).
5
Capitaux propres, amortissements et provisions, et dettes financières
15 282 669
32 348 877
41 152 935
29 933 610
24 281 681
0
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
35 000 000
40 000 000
45 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
2.5.2
La trésorerie
Les données des comptes de gestion révèlent une trésorerie plus faible en 2015
(14,6 jours de charges courantes), qui redevient plus abondante sur le reste de la période, de
32 jours en 2016 à presque 43 jours en 2019.
Evolution de la trésorerie en euros 2015-2019
Source : CRC d’après comptes de gestion
2.6
La situation pour 2020 et les exercices suivants : une prospective délicate
pour une période très particulière
Au regard du contexte actuel de crise sanitaire, il paraît hasardeux d’établir une
prospective financière 2021-2026. Néanmoins, au niveau national, certaines estimations se
dessinent. Selon le rapport de Jean-René Cazeneuve
6
rendu public le 29 juillet 2020, les
finances locales subissent une baisse de recettes fiscales (5,2 Md€), une baisse des ressources
tarifaires liées aux fermetures imposées par le confinement (- 2,3 Md€) et des surcoûts liés à la
crise sanitaire. Les pertes nettes des recettes, toutes collectivités confondues, devraient atteindre
5 Md€. Les dépenses supplémentaires nettes devraient se chiffrer à 2,2 Md€. L'impact total
pour les collectivités serait donc de - 7,3 Md€ par rapport à 2019. La ville de Nantes semble ne
pas échapper à cette tendance. Selon les données transmises pour l’exercice 2020 par la
commune dans sa réponse, l’impact de la crise sanitaire serait de 16,5 M€.
6
M. Jean-René CAZENEUVE, député du Gers et président de la délégation aux collectivités territoriales
et à la décentralisation de l’Assemblée nationale a remis au Premier ministre, le rapport qui lui avait demandé le
4 mai 2020 dernier par une lettre de mission, sur l’« Evaluation de l’impact de la crise du COVID 19 sur les
finances locales ».
14 518 949
29 488 038
49 847 672
34 923 356
42 367 250
-30 000 000
-20 000 000
-10 000 000
0
10 000 000
20 000 000
30 000 000
40 000 000
50 000 000
60 000 000
Fonds de roulement net global (E-F)
Besoin en fonds de roulement global
Trésorerie nette
VILLE DE NANTES
39
2.6.1
Une perte de recettes probable
2.6.1.1
Des pertes de recettes fiscales et d’exploitation
La ville de Nantes a exprimé sa crainte d’une baisse de son épargne sur la période
2020-2021. Dans sa réponse à la préfecture, s’agissant de la pénalité liée au contrat de Cahors
précité, la maire de Nantes a souligné que celle-ci intervient dans un contexte de crise sanitaire
qui a déjà dégradé, et va continuer à dégrader les recettes de la collectivité, alors que la clause
de sauvegarde des recettes fiscales
7
adoptée par la loi de finances rectificative du 11 juin 2020
est inopérante pour la ville de Nantes.
La crise sanitaire va avoir pour conséquence un ralentissement économique sur 2020 et
2021 qui impactera la métropole nantaise, et notamment le produit de sa fiscalité économique.
De même, la ville de Nantes verra ses recettes issues de l’exploitation des services publics et
du domaine public chuter très fortement.
La ville de Nantes a indiqué en réponse qu’elle envisage pour 2020 une forte baisse de
son épargne brute, à hauteur de - 12 M€, baisse qui pourrait atteindre - 25 M€ pour la métropole.
La municipalité nantaise a pris des décisions de baisses tarifaires au regard de difficultés
sociales grandissantes : notamment la gratuité de l’accueil périscolaire du midi pour la période
de mai à juin, un service solidaire des centres de loisirs, des tarifs réduits dans les piscines à
1 €.
Enfin, la dotation de solidarité communautaire (DSC) versée à Nantes est susceptible de
baisser, ainsi que le rappelait le rapport financier 2019 de la ville : «
La DSC est un reversement
facultatif permettant à la métropole de répartir équitablement entre les communes membres
une partie de la croissance de ses propres ressources fiscales
». La DSC est donc une variable
d’ajustement dans l’hypothèse d’une contraction des marges de manœuvre de la métropole.
2.6.1.2
Des mesures nationales d’amortissement de l’impact financier
L’État s’est engagé vis à vis des collectivités territoriales à verser selon le calendrier
habituel la DGF et au niveau des montants prévus. Par ailleurs, les fonds de péréquation ne
seront pas affectés par la crise, mais ils peuvent poser des difficultés de soutenabilité des
prélèvements pour les contributeurs nets que sont Nantes et la métropole nantaise.
7
L’article 21 de la loi n°2020-935 de finances rectificative pour 2020, parue au Journal officiel le
30 juillet dernier, consacre une clause dite de « sauvegarde fiscale » dont l’objet est de limiter les pertes fiscales
et domaniales des collectivités engendrées par la crise. La multiplicité des critères pourrait donc limiter le nombre
de collectivités réellement bénéficiaires de cette aide. (Source La Gazette des communes 29/07/2020)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
2.6.2
Un niveau de dépenses à ajuster
2.6.2.1
En investissement
Le document communal intitulé « Contractualisation et prospective financière » du
29 mai 2018 prévoyait la reconduction de l’effort d’investissement fait au mandat précédent,
soit 430 M€, atteignant même 480 M€ dans le rapport de présentation du budget 2020. En
fonction de l’impact de la crise sanitaire, le volume des dépenses d’équipement sera
possiblement revu à la baisse.
2.6.2.2
En fonctionnement
Les dépenses suivantes sont déjà en cours de mise en œuvre : fonds de soutien aux
acteurs culturels (1 M€) ; fonds de soutien aux acteurs sportifs/associatifs (1 M€) ; aides
alimentaires pour les trois premières tranches de QF fréquentant la cantine (1,1 M€) ; achat
d’équipement pour la protection des agents et des populations (5,5 M€) ; primes aux agents
dans la cadre de plans de continuité de l’activité - PCA (1,23 M€) ; majoration de la subvention
au CCAS.
La ville estime fin janvier 2021, que le coût de ces mesures s’élève déjà à 17 M€.
2.6.3
Des répercutions attendues après la crise liée à la COVID-19
Dans l’immédiat, le projet de loi de finances 2021 recommande de nouvelles
interventions de l'État en faveur des collectivités locales : reconduction de la garantie de
ressources créée pour les collectivités du bloc communal.
Mais la crise sanitaire et économique s’accompagne déjà d’une crise sociale qui
impactera nécessairement le budget du centre communal d’action sociale (CCAS) de Nantes et
donc par contrecoup celui de la ville.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
En matière de ressources, la ville de Nantes bénéficie d’un dynamisme favorable de ses
bases fiscales lui permettant de disposer de 14 M € de recettes en plus au titre des impôts locaux
nets des restitutions (soit + 5,7 % ; 242 M€ en 2019 contre 228 M€ en 2015). En revanche, elle
connaît une baisse de ses dotations s’inscrivant dans une tendance nationale même si sa DGF
augmente en raison de l’accroissement démographique et du pacte de confiance 2018 passé
entre l’État et les collectivités locales.
En 2020, la crise sanitaire entrave le dispositif de Cahors qui, suspendu, n’en demeure
pas moins pertinent dans la perspective d’une maitrise des charges courantes de la collectivité.
En outre, les coûts probables engendrés par cette crise exigent d’autant plus de priorisations
dans les dépenses.
VILLE DE NANTES
41
Les charges de gestion de Nantes sont stables sur la période sous revue, passant de
359 156 342 € à 359 629 392 €, l’analyse par le prisme des ratios légaux donne une lecture
plus contrastée de ces résultats. En effet, après neutralisation de l’exercice 2015, année des
transferts vers la métropole, l’évolution sur les exercices 2016-2019 laisse apparaître une
augmentation significative des dépenses ramenées à la population (+ 6,5 %).
Le bénéfice des transferts de biens et de compétence qui engendrent mécaniquement des
baisses de charges de fonctionnement n’a pas été pérenne car après seulement deux exercices
le niveau de ces charges est redevenu le même qu’avant ces transferts. De même, quatre ans
après les transferts, le montant des charges totales de personnel net des remboursements pour
mise à disposition a augmenté de 10 M€, avec un recours marqué aux recrutements de non
titulaires (+ 24 % de dépenses de rémunération sur la période sous revue). Concernant les
subventions de fonctionnement, si elles ont diminué de 10,7 % sur la période sous revue dans
un contexte de transfert de compétence en début de période, il est relevé une augmentation forte
de celles liées à l’accueil des migrants.
Cette augmentation régulière des charges de fonctionnement fragilise les marges de
manœuvre de la collectivité. En effet, la capacité d’autofinancement risque d’être ainsi
rapidement dégradée par les effets de la crise sanitaire (augmentation des dépenses
conjoncturelles et diminution des recettes) alors même que les nécessaires régulations de
dépenses structurelles ne sont pas pleinement mises en œuvre. Le montant de la CAF nette est
à surveiller dans la mesure où il reste inférieur à celui disponible en moyenne pour les
communes de la strate.
Les transferts de biens à la métropole (2014-2015) ont permis à la ville de réduire
considérablement ses dépenses d’équipement et ses subventions d’équipement. Cependant en
2019, la ville atteint, comme en fonctionnement, le même niveau de dépenses d’investissement
qu’avant le transfert à la métropole. Le ratio financement propre disponible/dépenses
d’équipement laisse apparaître une variation à la baisse sur la période qui constitue un point
de vigilance. L’analyse de la dette montre une situation saine et exempte d’emprunts à risque.
Nantes a une capacité de désendettement favorable, de seulement 3,8 années. L’encours de
dette diminue régulièrement.
La crise sanitaire est susceptible d’entraîner un ralentissement économique en 2021,
avec une baisse des recettes issues de l’exploitation des services publics et du domaine public,
voire un recul de ses produits de fiscalité. En matière d’investissement, le document communal
intitulé « Contractualisation et prospective financière » du 29 mai 2018 prévoyait une
reconduction de l’effort d’investissement identique au mandat précédent soit 430 M€ (480 M€
selon le rapport de présentation du budget 2020). Selon l’impact de la crise sanitaire, le volume
des dépenses d’équipement sera probablement à revoir à la baisse. Pour ce qui est des dépenses
de fonctionnement et sans préjuger de mesures ultérieures prises à l’initiative de la
municipalité, les dépenses suivantes sont déjà en cours de mise en œuvre : fonds de soutien aux
acteurs culturels (1 M€) ; fonds de soutien aux acteurs
sportifs/associatifs (1 M€) ; aides
alimentaires pour les trois premières tranches de QF fréquentant la cantine (1,1 M€) ; achat
d’équipement pour la protection des agents et des populations (5,5 M€) ; primes aux agents
PCA (1,23 M€) ; Majoration de la subvention au CCAS. Pour l’heure, la ville estime, fin janvier
2021, que le coût de ces mesures s’élève déjà à 17 M€ (44 M€ pour la métropole) et prévoit
une baisse de l’épargne brute de – 12 M€ (- 25 M€ pour la métropole).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
3
LA DIRECTION DE L’EDUCATION
La direction de l’éducation a connu sur la période au contrôle une refonte notable,
concrétisée par une nouvelle organisation, mise en œuvre à compter 13 novembre 2018. Par
ailleurs, l’année 2018-2019 a été celle du démarrage du nouveau marché périscolaire, remporté
par la structure Léo Lagrange Ouest (LLO) avec création d’une mission nantaise au
1
er
septembre 2018, et la reprise des salariés de Nantes action périscolaire (NAP). En troisième
lieu, la direction a été marquée par des tensions sociales, notamment un mouvement de grève
en janvier 2019
8
. À partir de février 2020, le contexte de crise sanitaire a rendu plus difficile
l’analyse de l’année scolaire 2019-2020 en raison d’organisations spécifiques à mettre en place
lors du premier confinement entre mars et mai 2020. Ainsi, la nécessité constante d’une grande
adaptation aux évènements caractérise le fonctionnement de la direction de l’éducation.
3.1
La direction de l’éducation en quelques chiffres en 2020
La direction de l’éducation de la ville de Nantes est une direction importante, dont les
principales caractéristiques sont les suivantes :
113 écoles publiques du 1
er
degré accueillant 20 400 élèves en 2020 (18 740 élèves en 2015) ;
132 accueils périscolaires ;
715 animateurs de l’association Léo Lagrange Ouest, 333 ATSEM et 18 enseignants assurent
les accueils du matin, midi et soir ;
1 724 enfants fréquentent chaque jour en moyenne l’accueil périscolaire du matin ;
14 265 enfants fréquentent l’accueil du midi ;
6 175 enfants fréquentent l’accueil du soir à partir de 16h30 ;
29 écoles privées sous contrat accueillant 8 306 élèves ;
Près de 2 400 enfants accueillis en moyenne le mercredi dans 29 centres de loisirs ;
L’éducation est le premier budget municipal : son budget annuel de fonctionnement est en
2020, selon le budget primitif, de 86,6 M€, son budget d’investissement de 47 M€. La ville
de Nantes précise que ces chiffres émanent du seul budget primitif, le compte administratif
ayant été arrêté après le contrôle.
Les effectifs scolaires ont augmenté de 21 % en 15 ans, et l’évolution du périscolaire du
midi a connu également un rythme soutenu (+ 71 %), comme celui du soir qui a progressé
encore davantage (+ 157 %) ; le périscolaire du matin a pour sa part augmenté de 72 %.
Aujourd’hui, il ne concerne que 8 % des effectifs scolarisés, alors que le périscolaire du midi
concerne 70 % des enfants et celui du soir 30 %.
8
Dont, selon la maire de Nantes dans sa réponse, 17 jours de mouvements sociaux liés au périscolaire.
VILLE DE NANTES
43
Evolution des effectifs scolaires et périscolaire en volume 2005-2019
Source : ville de Nantes
Les enjeux en terme d’effectifs pour la direction de l’éducation de la ville de Nantes
sont donc en constante augmentation, conséquence logique de l’attractivité du territoire.
3.2
La politique publique éducative nantaise
3.2.1
Les documents élaborés pour servir de base à la politique éducative
3.2.1.1
Le projet éducatif territorial (PEDT) nantais sur la période 2014-2019
3.2.1.1.1
Les objectifs affichés
Ce projet « Bien grandir à Nantes » fixait plusieurs axes de travail et des instances de
coordination et d’évaluation. Il visait notamment à : favoriser la réussite éducative en réduisant
les inégalités sociales et territoriales et en valorisant les compétences des enfants et en associant
leurs familles ; à assurer une cohérence et une qualification de l’offre éducative sur tous les
temps de la vie de l'enfant de la petite enfance à l'adolescence ; enfin à renforcer la continuité
éducative en direction des adolescents
Le PEDT consacrait un paragraphe à la poursuite des actions d’accompagnement à la
scolarité sur les territoires et indiquait que la ville de Nantes allait « associer les familles au
dispositif d’accompagnement à la scolarité sur la base d'un diagnostic partagé ».
L’accompagnement à la scolarité était considéré comme un axe structurant du service public de
réussite éducative, tant dans le développement d’une offre qualifiée adaptée aux besoins, qu’en
accompagnement des acteurs associatifs.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
Ainsi, dès 2014, la ville de Nantes dans son PEDT posait les bases de ce qu’elle
souhaitait proposer en matière de politique éducative. La chambre relève pour autant que la
mise en œuvre de ces actions est encore inachevée, dans les derniers bilans d’exécution du
marché sur le périscolaire.
3.2.1.1.2
Le cadre institutionnel et son fonctionnement
Le PEDT prévoyait plusieurs instances de pilotage et d’animation des dispositifs
instaurés.
Le groupe de pilotage politique de la réussite de l’enfant et du jeune, composé de
représentants institutionnels et associatifs était l’instance de validation des engagements
partenariaux dans le projet éducatif partagé. Celui-ci définissait également les modalités
d’évaluation, tout au long du mandat, pour mieux prendre en compte l’adéquation entre l’offre
et les besoins.
Par ailleurs, la ville de Nantes devait mettre en place le « conseil nantais de la réussite
éducative », dont la composition était censée répondre aux objectifs d’ouverture à tous les
acteurs de la communauté éducative, pour partager les évolutions du projet au regard des
enjeux.
La mise en œuvre des projets éducatifs de territoire, s’appuyait sur la démarche de
concertation et d’évaluation des projets périscolaires pilotés par la direction de l’éducation.
Au regard des objectifs affichés lors de la rédaction de ce PEDT, un bilan de mise en
œuvre de ce plan a été demandé par la chambre. Il a été répondu par la commune de Nantes que
«
le travail de refonte du PEDT en cours permet de s’appuyer sur certains éléments de bilan
qui seront posés d’ici le printemps 2021. Par ailleurs, le groupe de pilotage politique du PEDT
en cours ne s’était pas réuni depuis des années et le Conseil nantais de la réussite éducative
n’a pas été créé durant le mandat 2014-2020. C’est en février 2019 que le pilotage de la
politique éducative – qui, de manière opérationnelle, ne s’est jamais arrêtée – a repris avec la
Conférence nantaise de la réussite éducative consacrée au lancement du projet « 16h après la
classe, que voulons-nous pour nos enfants ?
».
La chambre en déduit une certaine discontinuité dans le suivi de la politique éducative
par les instances prévues, notamment entre 2014 et 2020. Cette carence a été susceptible de
générer un certain retard dans l’adaptation des objectifs et de moyens.
Suite à l’instruction de la chambre, la ville de Nantes a précisé dans sa réponse qu’un
comité de pilotage (COPIL) « Politique éducative » a été mis en place, réuni à 9 reprises jusqu’à
ce jour depuis septembre 2020.
La chambre relève positivement cette création qui améliorera
le suivi du PEDT.
VILLE DE NANTES
45
3.2.1.2
Le volet éducation du plan « 26 mesures pour les quartiers » et l’enquête
participative « 16 h après la classe »
La chambre observe que le volet aide aux devoirs et notamment la mise en œuvre de la
démarche « 16 h après la classe » sont peu évoqués dans la définition des prestations du
nouveau marché de périscolaire. Il est regrettable que l’enquête n’ait pas été réalisée
préalablement au lancement de la procédure de recherche d’un nouveau prestataire périscolaire.
En effet, cette étude aurait permis en amont de préparer la consultation et les objectifs assignés
aux candidats. En l’espèce, la prise en compte des résultats de l’enquête en cours de marché
avec Léo Lagrange Ouest (LLO) se rapproche d’une co-construction des projets mais retarde la
mise en œuvre des mesures attendues.
En dépit de documents d’études évoquant la nécessité d’intégrer fortement l’aide aux
devoirs dans le temps périscolaire, le CCP du nouveau marché ne fait que l’évoquer sans
l’identifier clairement comme un objectif prioritaire assorti de moyens spécifiques.
Ainsi, le projet pédagogique fourni par LLO concernant par exemple le temps
périscolaire du soir ne comporte aucun détail sur la mise en place d’une aide au devoir. Le
dossier mentionne sans les détailler deux facettes du périscolaire du soir : «
l’engagement dans
une démarche d’atelier : prendre le temps d’une réelle découverte, d’une pratique sportive ou
culturelle, d’expérimenter de nouveaux savoirs et compétences. Prendre une part active dans
la vie en collectivité ; l’aide au travail personnel
».
Les documents sur la politique de la ville évoquant le volet « éducation » ont été peu
pris en compte. Ainsi le plan « 26 mesures pour les quartiers » indiquait dans son action n° 20
« Éducation : plus pour l’école et les enfants », que l’objectif est de se développer à hauteur de
+ 15 % du nombre d’enfants concernés. La dotation versée par les villes aux écoles relevant de
réseaux d’éducation prioritaire (REP et REP +) sera également doublée pour développer leurs
activités. La démarche en cours "16 heures, après la classe" viendra enrichir les propositions
sur le temps périscolaire ». Le temps périscolaire était donc clairement identifié dans ce plan
comme un levier important d’accompagnement des enfants en zone prioritaire.
Les travaux de l’enquête « 16 heures après la classe » interrogeant les parents sur leurs
attentes en matière d’animation et de contenu périscolaire étaient pourtant très éclairants : «
Les
devoirs sont la préoccupation première des parents car ils participent à la réussite scolaire de
l’enfant. La disparité en terme d’accompagnement des enfants sur la question de l’aide aux
devoirs renforce les inégalités déjà existantes. Toutefois, les parents rencontrés lors des
permanences dont les revenus mensuels sont inférieurs à 1700 euros sont seulement 20 % à
inscrire leurs enfants à l’aide aux devoirs proposé à l’animation périscolaire. De même, seuls
8 % des familles monoparentales ont recours à ce service, ce qui révèle que le tarif est un frein
pour certaines familles. Cette sous-fréquentation peut aussi s’expliquer par le « flou » qui existe
autour de la notion de devoirs au sein de l’accueil périscolaire : on parle de « travail personnel
», « d’aide aux devoirs », etc. La prise en charge est différente selon les écoles, liée aux
compétences des animateurs, à la demande et à l’intervention ou non des enseignants ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
La synthèse de cette même enquête laissait aussi présager un effort particulier dans le
domaine de l’aide aux devoirs « Au regard de ce que les enfants nous disent nous pouvons
émettre quelques pistes de préconisations : la question des devoirs chez les enfants est porteuse
d’inquiétudes et notamment en REP. Le désir de découverte des enfants et dans les domaines
scientifiques, culturels et sportifs pourrait alimenter l’aide aux devoirs et la faire glisser vers un
transfert des acquis formels en situation d’apprentissage ou de savoir-faire au sein de l’accueil
périscolaire. Ce glissement pourrait s’effectuer en partenariat avec les enseignants, en
sensibilisant les familles sur l’intérêt d’apprendre autrement, d’expérimenter en collectif. La
mobilisation des partenaires associatifs de l’accompagnement à la scolarité, des animateurs du
périscolaire et des enseignants sur ce temps d’aide aux devoirs peut être opportun ».
La ville de Nantes conteste la remarque de la chambre car selon elle, le marché
périscolaire est antérieur à la démarche « 16h après la classe » et aux actions du plan pauvreté,
et qu’en conséquence il n’était pas possible de prendre en considération ce dispositif.
Néanmoins, la chambre considère que le lancement d’un projet intitulé « 16 heures après la
classe » seulement 6 mois après la notification du marché périscolaire dénote une insuffisance
de la définition initiale du besoin.
3.2.2
L’impact de contraintes endogènes et exogènes sur l’organisation scolaire
3.2.2.1
La réorganisation de la direction de l’éducation au regard de la croissance des
effectifs scolaires
3.2.2.1.1
Les évolutions 2015-2019 et la prospective à N+5
La ville de Nantes scolarise à la rentrée 2018 près de 20 000 élèves dans le secteur
public. Sur les cinq dernières années, la progression dans les maternelles a été de + 542 élèves
(soit + 7,1 % par an) et a contribué à l’ouverture de 31 classes. Les effectifs élémentaires ont
augmenté de + 1 385 élèves (+ 13,5 %) et ont généré l’ouverture de 104 classes (dédoublement
des CP et CE1 compris).
Rétrospective 2013- 2019 Effectifs du 1
er
degré public
Source : ville de Nantes
VILLE DE NANTES
47
Pour l’avenir, des projections démographiques scolaires ont été réalisées sur la base de
différentes hypothèses, afin de permettre l’adaptation des structures aux effectifs envisageables.
Ces trajectoires d’augmentation d’effectifs ont été étudiées en s’appuyant sur les travaux d’un
cabinet conseil et du Rectorat. Des cartes ont ainsi été élaborées jusqu’à l’horizon 2024. La
chambre souligne la qualité de ce travail complexe.
3.2.2.1.2
Particularités des effectifs dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville
(QPV)
Pour mieux mesurer les besoins éducatifs dans ses quartiers, Nantes a retenu un
indicateur de vulnérabilité des enfants, construit autour d’un travail de diagnostic préalable. Il
reprend sept indicateurs de fragilité (dont le logement, la structure familiale, le niveau de
formation des parents, l’emploi des parents). Lorsque quatre de ces indicateurs sont présents
dans la vie de l’enfant, il y a une situation de vulnérabilité identifiée. Dans les quartiers
prioritaires de la ville (QPV), 41 % des enfants sont concernés par ces situations, contre
seulement 6 % à l’extérieur des quartiers. De même, plus de 50 % des enfants concernés par
cet indice vivent dans un des QPV.
Ces analyses récentes, conduites en décembre 2018, et étayées, sont assurément un outil
de nature à permettre à la commune de choisir de façon pertinente des moyens adaptés aux
enfants concernés.
Education prioritaire
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
3.2.2.2
La prise en compte de nouvelles exigences de la population
De nouvelles contraintes et exigences sont apparues. Ainsi pour la restauration scolaire
s’agissant
de
la
diversité
protéinique,
de
la
demande
de
produits
« bio »,
de
l’approvisionnement en circuits courts, de la réduction des emballages, et de la lutte contre le
bisphénol (suppression des barquettes en plastique). L’ensemble de ces paramètres induit un
surcoût dont les gains en matière environnementale et de santé publique semblent certains, mais
indirects.
La direction de l’éducation a souligné auprès de la chambre le rôle fondamental de la
politique alimentaire. Toutefois, la prise en compte d’attentes sociétales, même si elles se
situent au cœur des nouvelles préoccupations de politique publique, doit rester dans un cadre
budgétaire maitrisé. Dès lors, la chambre attire l’attention de la commune sur le fait qu’une
restauration scolaire évoluant vers un système « à la carte » présente plusieurs risques,
notamment celui de renchérir les coûts sans démontrer son efficacité par une hausse de la
fréquentation. Si la nécessité de proposer des repas variés et équilibrés n’est pas contestable, à
ce jour, la seule obligation
résulte de la loi du 30 octobre 2018, dite loi Egalim
9
. Il s’agit d’une
expérimentation promue par le conseil national de la restauration collective, pour une durée de
deux ans à compter du 1
er
novembre 2019. Les gestionnaires de tous les restaurants collectifs
scolaires (publics ou privés) sont tenus de proposer, au moins une fois par semaine, un menu
dit "végétarien", c'est à dire composé de protéines végétales pouvant aussi comporter des
légumineuses, des céréales, œufs, et/ou des produits laitiers. Localement, la ville constate que
« dans certaines écoles la fréquentation augmente énormément les jours de repas sans viande
avec un encadrement journalier constant. Au-delà de réels problèmes d’encadrement et de
sécurité des enfants, ces écarts de fréquentation mettent en exergue la question de l’égalité
d’accès au service public. » L’étude d’un système de pré-inscription pour ce type de repas
végétarien pourrait être envisagée.
La prise en compte de problématique environnementales a été également retenue pour
la construction de l’école Joséphine Baker (bâtiment modulaire et démontable livré pour la
rentrée 2020) via un marché global de performance dont le cahier des charges intègre de
multiples exigences environnementales.
L’évolution du cadre d’exercice des services du périscolaire est assurément un facteur
de complexité accrue dans la gestion de ceux-ci. Pour autant, la chambre rappelle que
l’ensemble des communes sont confrontées à cette complexité, et que le rapport annuel de la
Cour des comptes de 2018 citait des communes ayant diminué leurs coûts tout en maintenant
le service rendu. Ainsi, à Lille, les écoles maternelles et élémentaires bénéficiaient de deux
garderies différentes au sein d’un même groupe scolaire. Elles ont été regroupées à l’occasion
de la réforme des rythmes scolaires, ce qui a permis de diminuer le nombre d’animateurs. Afin
d’adapter le taux d’encadrement aux besoins effectifs correspondant au nombre d’enfants, un
système de réservation préalable a été mis en place.
La ville dans sa réponse au rapport provisoire fait état de sa recherche constante
d’optimisation dans la gestion du périscolaire, sans néanmoins la documenter.
9
Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole
et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous
VILLE DE NANTES
49
3.2.2.3
La réorganisation de la direction de l’éducation en 2018
3.2.2.3.1
Le contexte : une direction de l’éducation de 900 agents non réformée depuis 2004
L’organisation de la direction de l’éducation datait de 2004. Sa structuration autour de
cinq services de secteurs de vie éducative et de six services centraux, correspondait à une
volonté de territorialisation des services publics afin de les rapprocher des usagers, des acteurs
du territoire et des équipes. En 2004, la gestion des agents des écoles avait été transférée au
secteur de vie éducative, avec l’émergence d’un encadrement de proximité, chargé d’équipes
techniques en charge des agents d’entretien et coordonnateur de vie éducative en charge des
ATSEM.
Rendue nécessaire par le fort accroissement de l’activité depuis 15 ans, une refonte de
l’organisation a été mise en œuvre, justifiée plus particulièrement par deux éléments : la
dynamique démographique de la ville, et la définition d’un Projet éducatif de territoire (PEdT)
faite au moment de la réforme des rythmes scolaires, et à décliner par quartiers. Cette refonte
s’est appuyée sur les conclusions d’un diagnostic réalisé par un cabinet extérieur en 2017.
Les éléments produits par la collectivité montrent une dynamique démographique qui
se traduit par les évolutions suivantes : entre 2009 et 2017, 118 classes ont été ouvertes, dont
100 depuis 2012, soit plus de 3 000 élèves supplémentaires accueillis chaque année, soit
l’équivalent d’un groupe scolaire de 15 classes. Après instruction, la ville de Nantes précise
dans sa réponse que sur la période 2017 à 2020 : « un solde net de 136 nouvelles classes… ont
été créées dont 88 liées aux mesures gouvernementales de dédoublement de CP et CE1. Il est
également prévu l’ouverture de 21 classes courant 2021 (hors dédoublements CP/CE1 REP et
REP+). »
Selon la commune ces évolutions ont généré, outre un volume d’activité croissant, une
forte tension dans toute l’organisation, dans les secteurs de vie éducative comme dans les
services centraux, ce dont témoignent de nombreux indicateurs : taux d’encadrement (jusqu’à
74 agents encadrés par un seul cadre de proximité) ; forte augmentation de la gestion des
remplacements confiée à la cellule de gestion, augmentation du nombre de repas servis, des
inscriptions scolaires et périscolaires, des besoins en matériels et petits aménagements, en
dotations et fournitures, etc.
3.2.2.4
L’augmentation de la masse salariale : programme de réussite éducative et
renforcement de l’équipe de direction
En 2016, un rapport d’audit du CGET (commissariat général à l’équilibre des territoires)
a souligné la nécessite d’améliorer l’organisation du programme de réussite éducative (PRE)
nantais, notamment en mettant en place une comptabilité analytique des dépenses du
programme.
La réorganisation de la direction de l’éducation a été l’occasion de clarifier la position
du CCAS et de la commune dans le montage du dispositif avec l’État et la caisse d’allocations
familiales (CAF) notamment. Un avenant à la convention entre la ville et le CCAS a proposé le
transfert des 7 postes inscrits au budget du CCAS (5 catégorie A, 1 catégorie B programme de
réussite éducative, 1 catégorie A budget général) à la direction de l’éducation, pour la mise en
œuvre de la politique éducative.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
50
Au-delà de ces transferts, la chambre relève la création de 47 postes, selon la répartition
suivante : le personnel administratif a été renforcé de 29 postes ; à la cuisine centrale 2 postes
de renfort a la cuisine centrale sont en phase de pérennisation en 2020 ; la création de 10 postes
d’agents d’entretien et de restauration est prévue pour répondre à l’augmentation de l’activité,
6 postes d’agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) ayant déjà été créés
au conseil municipal du 15 décembre 2017.
La ville juge opportun d’apporter dans ses réponses les précisions suivantes : « il est
proposé de distinguer ce qui est du ressort du renforcement et de la mise à niveau des effectifs
de l’organisation de ce qui relève de façon mécanique de l’augmentation de la démographie
dans les écoles. Pour l’année 2018, il a été acté 29 créations de postes dans les « services support
» et les « services de territoire » ainsi que 9 pérennisations de « renforts ». Dans les écoles, des
augmentations « mécaniques » annuelles liées à la démographie, aux ouvertures de classes et à
l’augmentation des surfaces à gérer représentent 10 postes d’agents d’entretien et de
restauration et 6 postes d’ATSEM soit 16 postes. Il convient également de préciser qu’en
élémentaire, les 91 classes dédoublées, entre 2017 et 2021 représentent 52 d’Equivalents Temps
Plein (ETP) supplémentaires afin d’accompagner cette mesure gouvernementale ». La chambre
prend acte de ces éléments.
3.2.2.5
Un resserrement de la sectorisation qui devrait s’accompagner d’une efficacité
renforcée
Aux termes du rapport présenté au comité technique (CT) par la ville, la création du
pôle « Territoires Educatifs » se traduit par le regroupement des cinq secteurs de vie éducative
en quatre territoires éducatifs, selon trois critères qui ont présidé au choix d’une nouvelle
cartographie. Ces nouveaux secteurs doivent permettre un rééquilibrage du nombre d’écoles
gérées et des effectifs y afférents, une plus grande diversité des enfants accueillis et un
découpage plus cohérent avec les autres directions territorialisées de la commune.
Ces nouveaux secteurs ont désormais en charge respectivement : le secteur Est, 15
écoles avec 166 agents ; le secteur sud, 19 écoles avec 166 agents ; le secteur ouest : 25 écoles
avec 201 agents ; le secteur nord, 27 écoles avec 205 agents. Le nombre d’écoles gérées sur ces
4 nouveaux territoires est donc hétérogène. Les secteurs nord et ouest sont particulièrement
denses en groupes scolaires et accueils périscolaires, ayant absorbé le secteur nord-ouest
existant dans le schéma précédent. Les constructions prévues d’écoles et groupes scolaires ne
renverseront pas le constat.
Par ailleurs, cette nouvelle sectorisation s’accompagne d’une forte augmentation du
management de proximité puisque chaque secteur, quel que soit son importance, disposera
d’une équipe composée de 3 cadres A, de 5 cadres B et de 2 cadres C, alors que précédemment
les secteurs ne comportaient qu’un seul cadre A, 3 cadres B et 1 cadre C. Elle génère à elle
seule 18 créations de postes : 7 postes de catégorie A, 8 postes de catégorie B, 3 postes de
catégorie C.
VILLE DE NANTES
51
Cartographie des 4 secteurs de la direction de l’éducation
Source : ville de Nantes
En conclusion, la réorganisation de la direction de l’éducation de la ville de Nantes s’est
inscrite dans un contexte de nécessaire évolution d’une compétence marquée par un fort
dynamisme démographique et des réformes nationales. La chambre observe que le
rééquilibrage des moyens annoncé avec la nouvelle sectorisation n’est pas abouti, même si
l’encadrement de proximité au niveau des secteurs est clairement priorisé. Par ailleurs, un très
important turn-over caractérise la gestion des ressources humaines dans certains secteurs.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
52
3.2.3
L’accueil périscolaire
3.2.3.1
Le rôle éducatif de la ville dans le cadre du temps périscolaire : bilan en
demi-teinte de la fréquentation des écoles d’éducation prioritaire
Comme indiqué supra, le projet éducatif nantais entend corriger la présence inférieure à
la moyenne des enfants issus des quartiers prioritaires sur les temps périscolaires.
L’analyse des taux de fréquentation sur la période 2014-2019 montre une progression
lente de la fréquentation des enfants issus des écoles d’éducation prioritaire. L’écart va même
grandissant, au contraire, sur la période du midi entre la fréquentation des écoles ordinaires de
celles issues des écoles d’éducation prioritaire.
Pourtant, la ville a mis en place plusieurs dispositifs incitatifs. Ainsi le
15 décembre 2017, le conseil municipal a voté la gratuité des accueils périscolaires (matin,
midi, soir) pour les familles démunies de toute ressource. Le bilan, établi pour 2018 et 2019 est
le suivant :
Enfants et familles concernés par la gratuité des accueils périscolaires
Période
Nombre d’enfants concernés
Nombre de familles concernées
nov. déc. 2018
106 enfants
73 familles
nov. déc. 2019
126 enfants
80 familles
Source : Ville de Nantes
Au regard de ces chiffres modestes (la cantine étant le service le plus utilisé), la gratuité
semble un facteur relativement accessoire pour l’attractivité des services périscolaires, en
particulier pour la garderie du soir (fréquentée par 75 enfants en 2019).
A été également instaurée une dérogation tarifaire pour l’accueil du soir pour les
familles ayant un quotient familial (QF) de moins de 800 €, si la direction d’école juge l’intérêt
éducatif fort. À la demande du directeur d’école, de la famille ou de la santé scolaire, certains
enfants scolarisés en élémentaire peuvent rester à l’accueil périscolaire du soir, qui propose
notamment un temps d’aide au travail personnel sans être facturé ou à tarif réduit. Le bilan
dressé montre que
88 enfants ont été concernés par ces demandes pour l’année scolaire
2018-2019 (situation au 1
er
février 2019). Quelque 24 directeurs d’écoles se sont saisis du
dispositif. En 2019-2020, 117 enfants ont fait l’objet d’une telle demande. Face à ce constat
d’une fréquentation très modérée, les participants du groupe de travail ville de Nantes/LLO se
sont dits «
d’accord pour (
considérer
)… que ce dispositif est à revoir
» (compte rendu de la
réunion du 05/04/2019).
VILLE DE NANTES
53
Ces dispositifs de gratuité, ou de dérogation, tarifaire, s’ils présentent un intérêt réel, ne
semblent pas aboutis du fait de leur utilisation encore marginale et de leur effet incitatif limité.
La chambre relève que le dernier bilan périscolaire de 2019 s’est saisi de cette question : « …La
réflexion en cours sur l’après 16h et notamment la place du temps d’aide au travail personnel
pourrait faire évoluer ce dispositif, mis en place pour permettre la présence des enfants sur ce
temps.
». Ce point n’a pourtant pas été défini comme un objectif prioritaire dans le nouveau
marché passé par Nantes avec LLO. La chambre souligne l’importance qui s’attache pour la
commune au fait de se saisir de ces constats nuancés sur les dispositifs de gratuité mis en place,
pour en améliorer l’attractivité, en coopération avec le prestataire périscolaire.
La ville de Nantes souhaite préciser que « la gratuité de services périscolaires constitue
une composante dérogatoire à cette politique : elle concerne uniquement les familles dénuées
de toutes ressources et déchues de droits, ainsi que, pour l’accueil du soir, les enfants repérés
par les enseignants nécessitant un accompagnement particulier sur l’aide aux devoirs. Aussi les
évolutions de fréquentation ne peuvent pas être uniquement évaluées au regard de la gratuité,
qui reste marginale. » Si la chambre ne considère pas que la gratuité soit le seul facteur qui
influe sur le niveau de fréquentation, il demeure néanmoins un élément incitatif.
Analyse des fréquentions journalières de l’accueil périscolaire en fonction de
l’habitat (hors mercredi)
MATIN
MIDI
SOIR
écoles
ordinaires
écoles
éducation
prioritaire
écarts
écoles
ordinaires
écoles
éducation
prioritaire
écarts
écoles
ordinaires
écoles
éducation
prioritaire
écarts
nov.
déc.
2014
9 %
4 %
5
points
75,6 %
53 %
22,6
points
32,4 %
18,7 %
13,7
points
nov.
déc.
2015
9,7 %
4,1 %
5,6
points
76,4 %
51,6 %
24,8
points
34,3 %
18,7 %
15,6
points
nov.
déc.
2016
10,1 %
4,9 %
5,2
points
76,6 %
51,6 %
25
points
35,4 %
18,7 %
16,7
points
nov.
déc.
2017
10,30%
4,70%
5,6
points
77,40%
51,90%
25,5
points
34,6
%
17,1
%
17,5
points
nov.
déc.
2018
10,30%
4,60%
5,7
points
78,40%
51,70%
26,7
points
36,3
%
16,9
%
19,4
points
nov.
déc.
2019
10,10%
5,40%
4,7
points
78,80%
53,70%
25,1
points
36,6
%
18,5
%
18,1
points
Source : Ville de Nantes
La ville de Nantes produit chaque année une note relative au bilan périscolaire. Entre
2016 et 2018, le même constat demeure : «
l’écart de fréquentation des accueils périscolaires
ne cesse de se creuser entre les enfants des territoires prioritaires et les autres » ; ceci sur les
trois temps du périscolaire. La note de bilan relative à 2019 souligne une amélioration, due au
fait que « l’instauration de deux repas sans viande, dont un végétarien, par semaine contribue
très probablement à l’augmentation des fréquentations sur les territoires d’éducation
prioritaire ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
54
L’objectif affiché de hausse de la fréquentation des services périscolaires paraît de
bonne gestion, aussi bien dans le cadre de la maîtrise financière de cette compétence, que dans
celui de sa mise en œuvre telle que définie par le PEDT. Cependant, malgré des efforts
financiers conséquents de la ville, la réponse adaptée au constat d’un écart qui se creuse en
termes de fréquentation de l’accueil périscolaire peine à être trouvée. L’analyse prochaine des
exercices 2021 et 2022 sera déterminante pour évaluer l’efficacité des mesures prises par LLO.
La ville précise que : « LLO a engagé un certain nombre d’actions en ce sens, dont les
résultats ne seront mesurables que dans la durée, la fréquentation étant depuis mars 2020
totalement erratique en raison de la crise sanitaire, sans que la responsabilité puisse en être
imputée au prestataire ». Certes, la période de la crise sanitaire a complexifié l’évaluation de
l’efficience des actions menées par LLO, toutefois la chambre rappelle qu’une analyse de la
fréquentation reste indispensable.
3.2.3.2
Le cadre de l’accueil périscolaire
3.2.3.2.1
Les prestations proposées dans le cadre des marchés conclus entre la ville de Nantes
et l’opérateur périscolaire hors mercredi après-midi et vacances scolaires : NAP puis
LLO
10
La prestation concerne la prise en charge de l’accueil et l’animation périscolaires des
écoles maternelles et élémentaires publiques de Nantes selon trois périodes différentes de la
journée à savoir :
- le matin pour l’animation des accueils préscolaires les lundi, mardi, mercredi, jeudi et
vendredi ;
- le midi pour l’animation de la pause méridienne les lundi, mardi, jeudi et vendredi ; la
Ville de Nantes assurant la fourniture et la livraison des repas ;
- la garderie méridienne du mercredi midi ;
- le soir pour l’animation des accueils après la classe, dont l’organisation de l’aide au
travail personnel en élémentaire les lundis, mardis, jeudis et vendredis ;
Les enfants scolarisés dans les écoles publiques ont classe toute la journée les lundi,
mardi, jeudi et vendredi.
Le cahier des charges du nouveau marché relève les inégales fréquentions selon que les
quartiers sont « classiques » ou qu’ils sont « prioritaires ». Les données globales masquent des
réalités différentes entre écoles : les accueils périscolaires sont moins fréquentés dans les écoles
relevant de l’éducation prioritaire que dans les autres. Ainsi, les taux de fréquentation se
déclinent ainsi :
• Accueil du matin fréquenté quotidiennement par 4,7 % des élèves en éducation
prioritaire, 10,3 % dans les autres ;
10
Les effectifs de LLO pour l’année 2020/2021, actualisés au 31 décembre 2020, sont les suivants : 758
animateurs / 8 coordinateurs de secteur / 59 directrices et directeurs d’accueils périscolaires / 27 adjoints
d’animation.
VILLE DE NANTES
55
• Accueil du midi fréquenté quotidiennement par 51,9 % des élèves en éducation
prioritaire, 77,4 % dans les autres ;
• Accueil du soir (après 16h30) fréquenté quotidiennement par 17,1 % des élèves en
éducation prioritaire, 34,6 % dans les autres.
Alors que la ville de Nantes a pour objectif de « développer la fréquentation de ses
accueils dans les écoles de l’éducation prioritaire et attend du prestataire qu’il fasse des
propositions pour accroître la fréquentation des activités périscolaires sur ces sites », le cahier
des clauses particulières (CCP) reste trop général et évoque seulement « la volonté de la Ville
de Nantes de développer des accueils périscolaires plus inclusifs et de mieux répondre à tous
les besoins particuliers : développement de la fréquentation des accueils dans les zones
d’éducation prioritaire, accompagnement des enfants en situation de handicap, développement
progressif de repas alternatifs et plus diversifiés susceptibles d’induire une augmentation de la
fréquentation (midi notamment) ».
Néanmoins, la chambre prend note de la création d’un poste de chargée de mission
« inclusion » qui renforce les moyens pour améliorer la fréquentation du périscolaire. Toutefois,
le principe de création d’un tel emploi ainsi que la fiche de poste présentant globalement le
détail de ses missions, son cadre d’intervention et les objectifs qui lui sont assignés auraient pu
beaucoup plus logiquement être proposés dans le cadre de l’offre du marché public.
Ce défaut de fixation d’objectifs au prestataire se retrouve au travers de l’analyse de la
nouvelle mise en concurrence, notamment sur les points évoqués ci-après.
En premier lieu, si des conditions de présentation de l’offre sont définies dans le
règlement de consultation (article 3) pour le mémoire méthodologique, aucune précision n’est
demandée en matière d’objectifs quantifiables à atteindre (pourcentage d’augmentation de
fréquentation par exemple). Le besoin et les exigences ont été insuffisamment détaillées et les
réponses apportées au travers des offres examinées par la ville dans son rapport d’analyse,
présentent souvent peu de détails sur les résultats à atteindre et les moyens d’y parvenir. Ainsi,
le rapport d’analyse des offres (RAO) indique pour l’un des prestataires que celui-ci n’est pas
assez force de proposition « Par exemple, il ne remet pas en cause le système d’inscription
actuel qui ne permet pas de prévoir au plus juste le nombre d’animateurs ». Mais la chambre
observe qu’un tel critère discriminant n’était pas prévu dans le cahier des charges.
De la même manière, le RAO avant négociation, fait état à plusieurs reprises d’un
manque de clarté des réponses.
La façon de parvenir à des objectifs quand ils sont affichés pose
parfois question ; ainsi la chambre a noté que cette interrogation a été évoquée au RAO après
négociation : « On a toujours du mal à voir comment ils passent d’un absentéisme de 15 %
actuellement à 8 % à partir de septembre 2018. »
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
56
En second lieu, l’ensemble des dispositifs prévus au marché (article 2, point 2.1 du
cahier des clauses particulières (CCP) relatifs au suivi de la prestation, notamment le rapport
d’activité annuel, la participation au comité de pilotage annuel ou les réunions de suivi financier
du marché, restent très généraux. En outre, dans sa réponse, la maire de Nantes précise que :
« toutes les instances ne donnent pas systématiquement lieu à la rédaction d’un compte rendu
mais peuvent se tenir autour d’outils communs, dont le suivi financier. » La chambre s’étonne
que lors des instances de pilotage et de suivi du marché, il ne soit pas rédigé systématiquement
des comptes rendus de réunion : ce point est pour elle source de carence potentielle dans le suivi
d’un marché à fort enjeu social et financier.
En troisième lieu, la priorisation des moyens supplémentaires affectés à l’objectif de
réduction des inégalités de fréquentation du périscolaire selon les secteurs n’est pas spécifiée et
ne parait pas appelée à faire l’objet d’une évaluation spécifique.
Les grilles d’indicateurs fournies par la commune montrent néanmoins qu’un suivi du
nouveau marché avec LLO est assuré, au travers du recueil de chiffres sur les points suivants :
la fréquentation, l’encadrement (et notamment l’absentéisme), les outils distribués et les
activités et supports de communication. Cependant, ces données restent difficilement
exploitables car elles ne sont pas reliées aux attentes de la ville et à ses objectifs.
Les coûts des marchés NAP puis LLO sur la période, ont très fortement progressé. En
effet, il ressort de la lecture de la décomposition du prix global et forfaitaire (DPGF), que, par
exemple sur le temps de midi en 2017, NAP avait recours à 557 personnels animateurs pour un
coût de 17,04 € de l’heure (soit 2 847 303 €/2017) et l’année suivante LLO mettait à disposition
628 animateurs pour un montant de 19,10 € de l’heure (soit 3 805 350 €/2018).
Par ailleurs, l’analyse des pièces du marché de LLO montre des modalités d’évolution
des prix qui sont floues : « Des prestations complémentaires peuvent être rendues nécessaires
en cours d’année scolaire : le nombre de postes d’animateurs prévu au budget est insuffisant, le
titulaire doit mettre en œuvre de nouvelles prestations à la demande de la Ville, des mesures
nationales s’imposent au prestataire etc. Dans ce cas de figure, le titulaire du marché émettra
une facture complémentaire sur la base des prix unitaires indiqués dans la décomposition du
prix global et forfaitaire (annexe 4) s’il s’agit de postes d’animateurs complémentaires, ou sur
la base d’un devis qu’il établira et qu’il transmettra préalablement à la Ville de Nantes s’il s’agit
d’un autre type de besoin ». Une liste plus précise aurait permis d’encadrer davantage le recours
à des prestations complémentaires et les tarifs applicables.
La ville de Nantes indique dans sa réponse que le : « bordereau de prix permet de
répondre aux besoins en présence et qu’il n’a pas été jugé utile de mettre en œuvre la disposition
inhérente aux prestations complémentaires, laquelle n’a pas été appliquée jusqu’en 2021. »
Néanmoins, les situations particulières seraient plus normalement à traiter par voie d’avenant.
La chambre souligne que le montant du marché pour le périscolaire représente 17,19 M€
sur un budget total de dépenses de fonctionnement de 46,2 M€ consacré à l’éducation (soit
37 %). La ville a mobilisé des crédits significatifs pour servir la politique éducative au travers
de ce nouveau marché sur le périscolaire, avec une augmentation de 30 % par rapport au
précédent marché.
VILLE DE NANTES
57
D’après les données chiffrées de la commune, un montant de 864 € par enfant (hors
charge de personnel) est dépensé au titre de l’accueil périscolaire. Ce montant ne permet pas de
savoir quel horaire moyen d’accueil périscolaire est assuré à ce titre. Une telle donnée serait
pourtant nécessaire pour effectuer une comparaison pertinente, et serait notamment à mettre en
perspective avec les chiffres de l’Observatoire de la gestion et des finances publiques locales
en novembre 2019 portant sur les coûts locaux de l’éducation, enseignement et périscolaire. Ce
dernier extrait ainsi un coût médian de fonctionnement estimé à 3,5 € par heure et par enfant en
2016.
Dans sa réponse, la collectivité a précisé que le « cout médian par heure enfant pour
l’année scolaire 2018/2019 est de 3,3€, ce qui est inférieur à la moyenne nationale ».
Les nouveaux et importants moyens alloués à cette politique n’ont pas été encadrés par
un objectif chiffré d’augmentation de la fréquentation permettant d’instaurer un dialogue
constructif avec le prestataire sur ces méthodes et ces outils.
La ville de Nantes souhaite préciser que : « le cœur de la mission du prestataire LLO, à
savoir assurer l’encadrement et l’animation des services périscolaires en cohérence avec la
politique éducative définie et les différents axes de son projet éducatif de territoire. Les moyens
alloués permettent la réalisation des prestations. » Néanmoins, la chambre considère que la mise
en œuvre de nouveaux moyens financiers conséquents au service d’une politique publique, doit
s’accompagner d’une évaluation. L’allocation de moyens supplémentaires sans visibilité sur la
définition d’objectifs à atteindre ne garantit en aucun cas la correcte exécution du « cœur de
mission » confié à un prestataire.
3.2.3.2.2
L’évolution de fréquentation du périscolaire attendue suite au changement de
prestataire
La note de bilan annuel de la ville de Nantes sur la fréquentation du périscolaire pour la
période novembre-décembre 2019 confirme l’écart de fréquentation des accueils périscolaires
qui est toujours important entre les écoles situées en réseau d’éducation prioritaire et les autres.
La commune doit être vigilante sur l’évolution de cet écart. Le travail autour de ce temps de
l’après 16h ainsi que les engagements du prestataire du périscolaire LLO sur les conditions
d’accueil des enfants sur les quartiers prioritaires et la qualification de l’offre doivent se traduire
plus encore dans les fréquentations. Des engagements en ce sens sont inscrits notamment dans
le cadre du Plan Pauvreté : la sous-représentation des enfants dont la famille a un quotient
familial situé dans la tranche 2 qui questionne la tarification sociale.
Cette analyse effectuée par la ville atteste de l’objectif prioritaire affiché sur la
fréquentation, mais témoigne aussi du manque d’instruments précis susceptibles de l’aider à
faire le point avec le prestataire pour atteindre les résultats escomptés. À ce titre, la chambre
constate que le groupe de travail (direction éducation-LLO) ne s’est pas réuni régulièrement
entre 2018 et 2020 (absence de compte de réunion entre le 5 avril 2019 et le 10 septembre 2020)
ce qu’admet la ville en estimant toutefois qu’ils ne sont pas systématiquement nécessaires. Cette
absence de compte rendu apparait cependant insatisfaisante au regard du volume et des enjeux
d’un marché de près de 18 M€.
Enfin, la chambre prend acte de la réponse de LLO qui précise que désormais « des
outils seront mis en œuvre, permettant à compter de la rentrée prochaine d’évaluer le
dispositif ».
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
58
3.2.3.2.3
La mise en œuvre des mesures sur le périscolaire en cours de marché
Dans un document du 18 août 2020 par LLO, intitulé « Note préparatoire à la rentrée
périscolaire 2020-2021 », l’organisation du périscolaire est précisée notamment en matière de
gouvernance. Est ainsi instauré un conseil de gouvernance auquel sont assignés des objectifs
stratégiques. Ce même document consacre un développement à la méthode de restructuration
progressive du « 16h30-18h30 ». La chambre relève le caractère concret des propositions
présentées à cette occasion et des précisions apportées sur les modalités de relations aux
familles et le renforcement de la visibilité du périscolaire. Le document reprend aussi les leviers
identifiés pour animer la démarche de co-construction du projet périscolaire.
Les moyens d’accueil et d’accompagnement des enfants en situation de précarité dans
le cadre du plan pauvreté sont également présentés. Dans ce cadre, une fiche projet est
consacrée aux actions favorisant la participation des enfants aux temps périscolaires. Un certain
nombre d’actions à organiser sur sites (gouters discute, ateliers familles sur le temps méridien,
etc.) sont ainsi proposées et font l’objet d’un rapide chiffrage.
La chambre observe que cette note entérine d’une part la co-construction, en cours de
marché, du temps périscolaire, et d’autre part précise les mesures à mettre en place et les
moyens à y consacrer. Cette note est un réel progrès quant à la définition de l’organisation et
du suivi du périscolaire. La chambre relève que ce travail aurait dû, plus logiquement, être
réalisé en amont au regard des besoins déjà globalement identifiés, et en tout état de cause le
marché aurait dû clairement indiquer le travail de co-construction attendu en lui assignant un
calendrier et des objectifs. Il résulte de cette définition collaborative du cadre du périscolaire
avec le prestataire déjà choisi, d’une part un retard dans la mise en œuvre des mesures attendues,
d’autre part une difficulté à en évaluer l’efficacité sur le temps du marché.
Enfin, le coût des nouvelles actions proposées est difficile à intégrer, à ce stade, au
budget déjà conséquent consacré au périscolaire. Il doit pourtant faire l’objet d’un suivi strict
afin d’en maîtriser l’impact.
L’ensemble de ces observations conduit la chambre à relever que le cadre général fixé
par Nantes pour la consultation mais aussi pour l’exécution du marché, n’a pas défini des
objectifs suffisamment précis aux prestataires. Dès lors, une évaluation de la qualité et de
l’efficacité des prestations en cours de marché paraît difficile à mener. En 2020 de surcroît, les
résultats attendus en matière de fréquentation seront difficilement mesurables en raison de la
crise sanitaire. Ils doivent cependant faire l’objet d’un suivi rigoureux au regard des efforts
financiers consentis par la collectivité pour répondre notamment à cet objectif de hausse de
fréquentation.
La chambre prend acte de l’engagement de la ville, par lequel : « dans le cadre du
renouvellement du marché, la ville de Nantes veillera à intégrer, dans son cahier des charges,
des critères évaluatifs de la prestation sollicitée ».
Recommandation n°
3 Veiller à mettre en place des critères permettant l’évaluation
régulière de l’efficacité des actions du prestataire de marché périscolaire dans le cahier
des charges des marchés publics
VILLE DE NANTES
59
3.3
Organisation et ressources mises en œuvre
3.3.1
Les moyens financiers et humains développés
3.3.1.1
Finances
3.3.1.1.1
Le coût annuel de la politique éducative en 2019 : rapport financier 2019
Dans une approche globale, la politique éducative, selon les chiffres communiqués par
la ville de Nantes (rapport financier 2019) atteint, en 2019, 85,7 M€, masse salariale incluse,
sur un budget global de 359 M€ (soit 23,8 %).
Cette politique est structurellement déficitaire puisque les recettes enregistrées ne
financent que 18 % des dépenses générées.
Evolution des dépenses et des recettes de la politique éducative 2015-2019
2015
2016
2017
2018
2019
AGREGATS
TOTAL
MANDATE
TOTAL
MANDATE
TOTAL
MANDATE
TOTAL
MANDATE
TOTAL
MANDATE
Evolution
2015-2019
Charges liées à l'activité
6 298 464,06
6 357 457,14
6 662 731,80
7 606 978,41
7 549 338,42
19,9%
Charges liées à la
structure
319 630,40
375 413,27
328 995,61
234 013,83
289 861,37
-9,3%
Subventions de
fonctionnement et
transferts divers
19 085 282,22
33 405 690,75
32 175 812,66
35 466 651,37
37 915 351,84
98,7%
Masse salariale
34 304 323,28
34 823 432,92
36 333 138,15
37 181 035,14
39 914 300,55
16,4%
TOTAL DEPENSES hors
Charges personnel
25 703 376,68
40 138 561,16
39 167 540,07
43 307 643,61
45 754 551,63
78,0%
TOTAL DEPENSES avec
masse salariale
60 007 699,96
74 961 994,08
75 500 678,22
80 488 678,75
85 668 852,18
42,8%
AGREGATS
TOTAL
TITRE
TOTAL
TITRE
TOTAL
TITRE
TOTAL
TITRE
TOTAL
TITRE
Dotations Etat
961 983,34
938 883,33
965 266,67
981 550,00
998 683,33
3,8%
Recettes tarifaires
8 496 879,57
9 043 726,73
9 528 765,80
9 687 533,68
9 731 529,98
14,5%
Autres participations
2 052 018,10
3 234 385,69
3 212 955,59
3 613 135,98
3 755 105,66
83,0%
Autres Recettes
158 238,89
964 932,35
162 883,85
312 670,02
474 355,36
199,8%
TOTAL RECETTES
11 669 119,90
14 181 928,10
13 869 871,91
14 594 889,68
14 959 674,33
28,2%
Source : ville de Nantes
En matière de fonctionnement en 2019, le coût de la politique éducative hors masse
salariale présente la ventilation suivante :
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
60
Dépenses de fonctionnement pour la politique éducative en 2019 hors masse salariale
Source : ville de Nantes
- La
contribution pédagogique
inclut l’aide au fonctionnement des écoles au quotidien
sur le temps scolaire notamment par la mise à disposition de fournitures scolaires. Son
augmentation s’explique par l’évolution démographique.
- Le
périscolaire et l’accueil de loisirs
montrent les plus fortes progressions de
dépenses, respectivement + 414 000 € et + 399 000 €. Le périscolaire subit entre 2019 et 2020
l’impact du développement de la fréquentation des accueils périscolaires (adéquation nombre
d’animateurs/nombre d’enfants). La nouvelle organisation mise en place à la rentrée 2018 avec
le développement des postes directeurs d’accueils périscolaires sur certains sites engendre aussi
des coûts supérieurs. Concernant les accueils de loisirs, la nouvelle DSP avec Accord et le
soutien aux autres associations intervenant en accueil de loisirs génère également de fortes
hausses de prévisions budgétaires.
- La
production et la livraison des repas
, sont impactés par les travaux d’extension du
site de la cuisine centrale au Perray. Cette opération implique la fermeture de la production la
relocalisation temporaire ce qui génère des frais importants.
-
L’entretien et la maintenance
connaissent une évolution de charges en lien avec la
progression démographique : accompagnement matériel du fonctionnement des écoles ; petit
entretien et maintenance des équipements ; produits d’entretien, acquisition et nettoyage des
vêtements de travail des agents.
VILLE DE NANTES
61
- Les projets éducatifs incluent la poursuite des travaux partenariaux engagés dans le
cadre du Projet Educatif de Territoire, les actions d'accompagnement à la scolarité et celles
d’accompagnement des écoles dans le cadre de projets pédagogiques sur la lecture et l'écriture.
Y figurent également les interventions du Séquoia dans le cadre de projets pédagogiques sur les
temps scolaires, périscolaires ou extrascolaire (projets jardin, animations les mercredis et
vacances scolaires, participation à des manifestations sur la culture technique et scientifique
etc.) et le développement des actions en matière d'éducation artistique et culturelle. Ces
dépenses connaissent une forte hausse (+ 194 000 €)
- La participation au fonctionnement des écoles privées sous contrat d'association :
forfait d'externat et aides facultatives connaît une légère augmentation
- Les dépenses imputées sous le bloc « administration générale et management »
connaissent une hausse d’environ 112 000 €. Leur évolution sur les trois dernières années est
difficilement analysable au vu des présentations de BP fournies par la ville, qui n’évoquent
parfois même pas ce poste de dépenses. Pour le BP 2020, la chambre constate toutefois qu’un
quart des coûts correspond à de la communication (35 000 €) et des séminaires (15 000 €). À
cet égard, il n’a pas été relevé clairement dans le marché LLO, quelle était la prise en charge
des frais de communication à destination des parents et dont le prestataire est responsable.
L’augmentation des dépenses de fonctionnement atteint 17 % en quatre ans. Le poids
relatif des charges de personnel est en légère diminution sur la période 2016-2019 passant ainsi
de 46,5 % à 45,6 %. Hors masse salariale, la chambre relève que le fonctionnement lui-même
des structures connaît une évolution à la hausse de 14 %, tandis que l’augmentation du nombre
d’élèves s’élevait seulement à 5 % sur la même période.
Evolution budget fonctionnement 2016-2020
Source : ville de Nantes
L’augmentation du coût annuel, de la politique éducative par enfant doit être atténuée
de la modification comptable (rapprochement de la délégation de service public
« extrascolaire » en 2016). Dès lors, l’augmentation retraitée sur la période 2016-2019 est de
8,3 %, alors que sur la même période l’augmentation des effectifs n’est que de 5,5 %.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
62
Coût annuel par enfant 2015/2019
2015
2016
2017
2018
2019
Evolution
2015-2019
Effectifs scolaires
18 740
19 289
19 597
19 987
20 350
8,6%
Coût moyen /enfant
3 202,12 €
3 886,26 €
3 852,67 €
4 027,05 €
4 209,77 €
31,5%
Source : ville de Nantes
Trois chiffres importants se dégagent de la politique éducative nantaise en matière
périscolaire : selon le chiffres fournis par la ville de Nantes, celle-ci consacre 246 € par enfant
pour le fonctionnement des cantines, 409 € par enfant pour l’accueil de loisirs et les actions
enfance, enfin, 864 € par enfant est consacré à l’accueil périscolaire soit 1 519 €. Le périscolaire
représente le premier poste de la politique éducative.
Coût par enfant en 2019 hors masse salariale
Source : ville de Nantes
En ce qui concerne la facturation du périscolaire et les problématiques de recettes à
recouvrer, les éléments chiffrés fournis par la ville de Nantes se résument à ce paragraphe «
Les
accueils périscolaires du matin, du midi et du soir sont facturés aux familles tous les 2 mois,
soit 5 fois dans l’année. Le montant facturé annuellement aux familles d’élève à environ 1,8M€
par cycle de facturation, soit environ 9M€ par an, environ 16 000 familles sont concernées par
ces factures. En moyenne, un jour de service périscolaire représente 55 000 € de facturé aux
services par la collectivité.
». Il est regrettable que la ville ne dispose pas d’une vision précise
et analysée sur la facturation des prestations du périscolaire et du taux de recouvrement des
titres émis.
La collectivité a souhaité préciser en réponse aux observations provisoires de la chambre
qu’« en matière de facturation, Nantes dispose bien de statistiques détaillées (par cycle de
facturation, par type et lieu d’accueil, par type de tarif) permettant une vision précise.
Cependant, leur analyse n’est pas aisée compte tenu du volume de corrections intervenant après
l’émission des factures, ce qui génère une modification des données chiffrées plusieurs mois
après facturation. » La chambre prend acte de cette information donnée au stade de la phase
contradictoire.
VILLE DE NANTES
63
Comme l’indiquait la Cour des comptes dans son rapport de septembre 2018 sur les
finances publiques locales : « En principe facultatif, l’exercice de la compétence périscolaire
s’est beaucoup développé sous la pression de la demande sociale, notamment dans le cadre de
la réforme des rythmes scolaires, engagée en 2013. Il prend diverses formes : prise en charge
des enfants au moment du transport scolaire, de la pause méridienne, de la restauration
collective, de leur accueil avant et après la classe, activités périscolaires à visée éducative. Cette
évolution justifie qu’une attention particulière soit portée aux différents coûts afférents à
l’exercice de ces compétences. D’abord, un effort important doit être fait pour que la
comptabilité fonctionnelle des dépenses soit tenue de manière plus fiable. Il paraît ensuite
souhaitable d’élaborer un référentiel des coûts afin de guider le pilotage de la dépense. Il devrait
être établi en tenant compte de la taille des communes et du niveau de qualité des services
offerts, notamment de la distinction par type d’activités périscolaires (garderie, aide aux
devoirs, ateliers éducatifs, etc.) ».
Pour Nantes, il s’agirait de pouvoir travailler sur les coûts du périscolaire, au regard de
données de comptabilité fonctionnelle relatives à l’exercice de sa compétence scolaire et
périscolaire et de veiller à limiter l’évolution de ce coût.
La chambre a relevé un chiffre prévisionnel de 2 008 €/enfant figurant dans le document
"BP 2020_20191119" mais qui n’est pas totalement exploitable, puisqu’il ne comprend ni les
charges de personnel ni le programme budgétaire consacré aux écoles. La ville indique que
cette analyse de coût complet par enfant est une démarche nouvelle en cours de consolidation.
Aussi, la chambre encourage vivement la finalisation de cette démarche afin de disposer d’un
instrument de pilotage et de comparaisons sur sa politique éducative.
En outre, l’intervention d’associations extérieures, gérée par le coordonnateur vie
éducative en lien avec la cellule de gestion finances a été impactée par la réorganisation et
dépend désormais des territoires éducatifs. Au regard des comptes rendus de coordination
périscolaire entre direction de l’éducation et la mission nantaise LLO, fournis par la ville de
Nantes, la clarification de ce cadre d’intervention est en cours (groupe de travail dédié). La
chambre relève que cette gestion doit faire l’objet d’un l’objet d’un pilotage organisationnel et
financier resserré.
Par ailleurs, dans une approche par politique publique, l’effort d’investissement
consacré par la ville à l’éducation atteint 23,4 M€ et porte principalement pour la moitié
(11,9 M€) sur l’extension des capacités d’accueil des groupes scolaires (création de groupes
scolaires, extensions modulaires, etc.).
En conséquence, la détermination des coûts de la politique éducative doit être un objectif
fort de la ville afin de disposer d’un instrument de pilotage financier et d’un outil de
benchmarking.
Dans sa réponse au rapport provisoire, la collectivité précise qu’une démarche
d’établissement d’un coût complet par école (fonctionnement/investissement) est en cours de
réalisation en lien avec la direction du contrôle de gestion ». La chambre prend acte de cette
démarche.
Recommandation n°
4 Renforcer l’analyse des calculs de coût par enfant dans la
perspective d’une maîtrise du budget dédié.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
64
3.3.1.2
Des problématiques de ressources humaines (RH) complexes nécessitant un
traitement de l’absentéisme et du reclassement
L’absentéisme est une problématique importante de la direction de l’éducation, très
précisément étudiée au travers des bilans sociaux de qualité élaborés par la ville de Nantes. Il
s’agit d’outils statistiques précis et bien exploités qui permettent d’identifier les fragilités de
certaines professions. L’absentéisme atteint 13 % en moyenne, et même 16 % pour les agents
d’entretien. Le territoire « Est » est désigné comme le plus touché par cet absentéisme
(compte-rendu du 1
er
février 2019) de même qu’il apparaît comme celui où les recrutements
sont les plus difficiles à pourvoir. Le groupe de travail du comité d'hygiène, de sécurité et des
conditions de travail (CHSCT : compte-rendu du 15 janvier 2020) fait état d’un nombre
important de postes de vacants au sein de la direction.
Dans le cadre de la réorganisation de 2017, l’un des objectifs était l’identification des
actions indispensables à mettre en œuvre pour rendre le fonctionnement de la direction plus
fluide et renforcer la cohésion interne et le bien-être de chacun, qui se déclinait en
l’accompagnement à la mise en place des nouveaux services ou fonctions, en la formation des
professionnels et le développement de projets en cours tels le plan de lutte contre l’usure
professionnelle, et le projet d’informatisation des agents des écoles.
L’analyse du bilan social 2018 laisse apparaître une diminution de l’absentéisme des
agents de service restauration et entretien (17,33 % en 2017, et 16,63 % en 2018). Par ailleurs,
un plan d’action est défini avec LLO depuis 2019 : à compter du 8 janvier 2019, une nouvelle
procédure des gestions des absences non justifiées est mise en place, de même qu’une nouvelle
procédure pour anticiper les autorisations d’absence. Plus spécifiquement, le suivi de
l’absentéisme des ATSEMS fait l’objet d’un nouveau circuit d’information redescendant du
gestionnaire RH au coordinateur LLO concerné après passage par le cadre de proximité.
Les outils mis en place pour lutter contre l’usure professionnelle et l’absentéisme, qui
en est une conséquence, sont l’instauration d’un entretien de retour d’absence, de la formation
et de la polyvalence, l’élaboration d’un projet de protocole de remplacement avec le principe
du remplacement systématique des agents permanents des écoles (qui fonctionne difficilement
car il est toujours difficile de trouver un volume de personnes suffisant) et du remplacement
soumis à l’autorisation de la direction RH pour le remplacement des agents des écoles
temporaires.
D’une manière générale, les comptes rendus de groupe de travail CHSCT montrent le
suivi effectué de la santé et de la sécurité des agents, avec l’analyse des risques réalisés
(évaluation des risques notamment psycho-sociaux, accidentologie, maladies professionnelles),
les actions de prévention proposées et les travaux en cours sur le sujet (ainsi les travaux de la
cuisine centrale, le matériel des écoles et cantines, ou l’informatisation des agents).
VILLE DE NANTES
65
3.3.2
Le département du BATI : focus sur le patrimoine scolaire
En quelques chiffres :
Le département du BATI (pour Bâtiment, Architecture, Travaux, Ingénierie) gère pour
Nantes Métropole, la ville de Nantes et son CCAS, un parc de 1,6 M de m² dont 600 bâtiments
sont des établissements recevant du public (ERP), et emploie 438 postes dans plus de 55
métiers.
La surface du patrimoine scolaire, qui comprend 112 écoles, non comprises les cours
d'écoles, représentent 235 000 m², auxquels se rajouteront 50 000 m² d'ici 2025 (5 écoles
neuves et 15 extensions/restructuration).
3.3.2.1
Une nouvelle organisation du département du BATI au 1
er
janvier 2020 dans le cadre
d’une structure mutualisée depuis 2015 entre la ville, la métropole et le CCAS
La ville de Nantes a fait le constat du besoin de la mise en place d’une stratégie
patrimoniale
plus
performante.
Elle
reposait
initialement
sur
des
programmations
pluriannuelles et sur leur déclinaison opérationnelle. La stratégie patrimoniale désormais
globale se déclinera à travers des programmes thématiques. La démarche englobe le besoin à la
déconstruction, en passant par l’usage, la construction, l’entretien et la maintenance tout en
intégrant les besoins d’innovation et de transition écologique.
Selon la ville, de premières actions sont engagées, telles la consolidation de l’inventaire
et des critères partagés de qualification de nos biens, l’analyse de l’usage et des consommations
énergétiques, l’analyse des charges, la définition d’orientation sur le schéma directeur des
locaux administratifs (en cours d’élaboration), et des schémas en cours d’élaboration ou de
déploiement (schéma directeur des locaux administratifs (en cours d’élaboration), schéma
directeur des écoles (2018) : il répond aux prévisions des évolutions démographiques et des
besoins identifiés. Il prévoit, dans sa première phase, un investissement pluriannuel de 217 M€
permettant la création de 5 nouvelles écoles et l’extension et réhabilitation de 20 écoles
(livraison 2020-2024).
Cette volonté de progresser dans une logique patrimoniale globale s’est traduite par une
nouvelle organisation. Précédemment, le département du BATI était composé de 388 postes
répartis en 9 entités : le pôle Maintenance et Ateliers (PMA), le pôle Maîtrise d’Œuvre, le
service Appui Technique, la Qualité, la Direction Administrative et Financière (DAF), l’entité
Projets d’Équipements et les trois entités de conservation et d’amélioration du patrimoine (ces
quatre entités étant regroupés dans l’organigramme sous un pôle Patrimoine).
Aujourd’hui, afin de renforcer la coordination et la répartition des plans de charge,
assurer les liens avec la maintenance, garantir le respect des obligations en sécurité / santé du
bâtiment et faire converger les stratégies bâtimentaire et immobilière, la direction de la Stratégie
Patrimoniale se compose de :
deux pôles « Patrimoine » - conservation et amélioration du patrimoine-, avec identification
dans chacun d’une fonction d’adjoint en responsabilité d’unité, encadrant les gestionnaires
de patrimoine, un poste de dessinateur et un poste d’archiviste ;
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
66
un service Santé et Sécurité du Bâtiment en charge du pilotage de ces thématiques pour
l’ensemble du département du BATI et particulièrement pour les pôles patrimoines ayant
pour mission l’entretien de l’ensemble des bâtiments.
Cette nouvelle organisation s’appuie sur trois nouveaux postes de catégorie A pour le
département du BATI :
une création de poste de responsable de la Mission Appui Animation Evolution et Qualité
(MAAEQ) pourvu par le biais d’un appel à candidatures ;
une poste de responsable de la Mission Analyse et Programmation (MAP) par transfert d’un
poste de la direction du contrôle de gestion (département DFMP) ;
une création de poste de directeur de la Stratégie Patrimoniale (DSPAT).
Département BATI 2020
Source : Ville de Nantes
VILLE DE NANTES
67
3.3.2.1.1
Des améliorations encore nécessaires.
Concernant l’évaluation de la performance des bâtiments, la chambre a pu analyser le
projet de construction de l’école Joséphine Baker (livraison en septembre 2020). Cette
réalisation basée sur un marché global de performance a permis de mettre en avant le souci de
la collectivité de veiller à la performance (énergétique, fonctionnel, économique) de ce type de
bâtiment :
Performance de la maintenance
Performance énergétique
Performance de « démontabilité » et de réutilisation des bâtiments
Ces exigences de performance font l’objet d’un suivi régulier assorti de fiches de suivi
intégrant des sous objectifs de performance couplés à des indicateurs de performance.
Cependant, il n’est pas généralisé à l’ensemble des projets.
S’agissant de la mise en place d’une gestion active de son patrimoine, destinée à
optimiser l’occupation des locaux disponibles, la commune a indiqué qu’une réorganisation des
services à cette fin est en cours de déploiement.
La chambre souligne que cette démarche est indispensable, et sa mise en place lui
semble tardive au regard tant, de la mutualisation des services qui date déjà d’il y a cinq années,
que de la taille de la ville laquelle fait partie des grandes agglomérations françaises.
Elle a demandé à la commune le coût de fonctionnement moyen /m² et son évolution
entre 2015 et 2019 (le coût tous bâtiments confondus et/ou le coût par type d’usage). La ville
de Nantes n’a pas pu fournir un tel document, ce qui pose la question du réel suivi en ce
domaine. Néanmoins, il convient de préciser que pour les années à venir, il semblerait que cette
démarche verra le jour.
Globalement, l’évaluation des réalisations bâtimentaires et le suivi des coûts de
fonctionnement semblent encore pour l’heure insuffisants.
Recommandation n°
5 Accélérer le déploiement d’une vision patrimoniale en
améliorant la cartographie des bâtiments municipaux.
Recommandation n°
6 Améliorer l’évaluation et le suivi des coûts de fonctionnement
des bâtiments municipaux.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
68
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Pour répondre à une croissance démographique soutenue et à la mise en œuvre du
projet éducatif territorial, la direction de l’éducation s’est réorganisée en 2018 en faisant
évoluer concomitamment sa sectorisation et son niveau d’encadrement.
Toutefois, une certaine discontinuité a été relevée dans le suivi de la politique éducative
par les instances, susceptible de générer un certain retard dans l’adaptation des objectifs et de
moyens. Ainsi, l’aide aux devoirs intégrée dans le temps périscolaire n’a pas été identifiée
clairement comme un objectif prioritaire du nouveau marché du prestataire alors même qu’elle
apparaissait comme un axe structurant du service public de réussite éducative défini dans le
PEDT de 2014. Elle n’a été retenue comme un besoin que postérieurement au démarrage du
marché. Les mesures spécifiques sur le sujet sont ainsi soumises à une démarche co-construite
en cours de marché qui diffère d’autant leur mise en œuvre et leur évaluation.
De plus, malgré des efforts financiers conséquents (notamment la gratuité de l’accueil
périscolaire du soir pour les QF les plus bas), la fréquentation dans les quartiers prioritaires
demeure très inférieure aux autres quartiers alors que les besoins sont plus prégnants.
Le cadre général fixé par Nantes pour la consultation mais également pour l’exécution
du marché périscolaire (LLO) n’a pas défini des objectifs suffisamment précis aux prestataires,
ce qui complique l’évaluation de la qualité et de l’efficacité des prestations en cours de marché.
Les résultats attendus en matière de fréquentation seront aussi plus difficilement mesurables
en raison de la crise sanitaire. Néanmoins, l’analyse qualitative de l’exécution du marché reste
une nécessité.
La détermination des coûts de sa politique éducative doit être un objectif fort de la ville
afin de disposer d’un instrument de pilotage financier et d’un outil de benchmarking.
Enfin, si la ville de Nantes s’est saisie de la problématique de l’absentéisme au sein de
la direction de l’éducation et met en œuvre un plan d’action dédié auquel le nouveau prestataire
du marché périscolaire est associé, la chambre souligne l’importance du suivi de ce volet RH
et de ses conséquences sociales et financières.
Au regard de ces constats, il est attendu de la ville de Nantes qu’elle veille à l’évaluation
régulière de l’efficacité des actions du prestataire de marché périscolaire. Un renforcement de
l’analyse des calculs de coût par enfant dans la perspective d’une maîtrise du budget dédié est
indispensable.
Celle-ci doit également accélérer le déploiement d’une vision patrimoniale et améliorer
la cartographie des bâtiments municipaux. Elle doit aussi s’attacher à l’amélioration de
l’évaluation et du suivi des coûts de fonctionnement des bâtiments municipaux.
VILLE DE NANTES
69
4
LES SYSTEMES D’INFORMATION DE LA VILLE DE NANTES
Il est rappelé en introduction qu’un système d’information comporte plusieurs
composantes : le matériel, les logiciels, les serveurs (où sont stockés les données de la
collectivité), les informaticiens en charge de la maintenance, de la sécurité, les usagers. La
chambre s’est attachée à examiner la politique de la ville de Nantes en la matière.
4.1
Une organisation mutualisée et décentralisée
4.1.1
Le DRN, organe central de la fonction informatique
Le Département des Ressources Numériques (DRN), anciennement Direction des
Systèmes d’Information (DSI), est un service mutualisé entre la ville et la métropole, cette
mutualisation ayant été mise en place avec la création de l’EPCI en 2001. C’est, historiquement,
le premier service de la collectivité à être mutualisé avec son EPCI.
Ce département est en charge du développement et du bon fonctionnement du système
d’information de la collectivité, de celui de la métropole, de l’école des Beaux-arts de Nantes
Saint-Nazaire, et du centre communal d’action sociale. La métropole et la ville ont défini la
transition numérique comme un des marqueurs du projet métropolitain, en tant que tel le sujet
est doté d’un Groupe Technique Spécifique (GTS), présidé par le directeur général des services.
Le DRN est rattaché à la direction générale « Ressources ». Il est organisé autour de
trois directions opérationnelles et d’une mission transversale, soit les quatre services suivant :
La direction du management de l’information (DMI) gère les application mises à disposition
des utilisateurs. Ces missions sont le développement des usages collaboratifs, construire une
politique d’urbanisation, intervenir en mode projet pour les nouveaux besoins, maintenance
des logiciels installés.
La direction des infrastructures et services (DIS) gère l’architecture et l’ensemble des
éléments techniques du système d’information (réseaux, stockages et sauvegardes,
télécommunications, accès internet ...) ainsi que les services rendus aux utilisateurs sur postes
de travail y compris téléphonie et moyens d’impressions. Pilote les évolutions des
infrastructures et leur bon fonctionnement au quotidien.
La direction Géographie et Observation (DGéo) est l'autorité organisatrice et fédératrice de
l'information géographique de la ville et de la métropole. Elle organise la maîtrise du
patrimoine informationnel de la collectivité dans sa dimension géographique et accompagne
ses usages, pilote le projet de système d’information géographique métropolitain et conduit
des missions d’observation du territoire et de la population.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
70
La Mission Pilotage et gestion apporte l’appui fonctionnel nécessaire au bon fonctionnement
du DRN (appui au pilotage, secrétariat et gestion administrative, finances et commande
publique, ressources humaines et moyens généraux, communication). Elle est également en
charge d’animer une double certification ISO 9001 (qualité) et ISO 27001 (sécurité des
systèmes d’information).
4.1.2
D’autres relais du numérique au sein de la collectivité
Le DRN porte donc l’essentiel de la fonction informatique de la métropole et de la ville,
mais la mission informatique n’est pas concentrée uniquement au sein du DRN. La ville a en
effet mis en place la Mission Innovation et Numérique (MIN) en 2014, également rattachée à
la Direction Générale Ressource. De plus, au sein de chaque direction opérationnelle, certains
agents exprimés en équivalents temps plein (ETP) sont dédiés à la réalisation de missions qui
relèvent aussi du périmètre du DRN. C’est notamment le cas des référents « ressources
numériques », des coordinateurs
« SI métiers » et des gestionnaires d’installations
informatiques (G2I).
4.1.2.1
La mission innovation et numérique (MIN)
La mission innovation et numérique a un rôle tourné vers l’extérieur et notamment les
usagers et les grands projets relatifs à l’innovation. Cette mission est aujourd’hui rattachée à la
DG Ressources et est composée de 2 ETP.
La mission innovation et numérique, en collaboration avec l’élu en charge du
numérique, intervient en tant que chef de projet fonctionnel, et comme appui aux projets
numériques innovants portés par la ville ou la métropole.
4.1.2.2
Différents réseaux de correspondants en charge de l’informatique au sein des
directions opérationnelles
Référent ressources numériques (RN) :
L’objectif de ce réseau est de travailler sur les enjeux numériques déclinés dans les plans
d’actions, de contribuer à la politique ressources numériques, à coordonner les arbitrages et
l’optimisation du patrimoine d’applications et d’assurer la cohérence des différents réseaux.
Sur la présentation de la gouvernance RN du mois d’août 2019, il y a 20 référents RN
au sein de la collectivité sauf DRN, soit entre 2 et 4 ETP en tenant compte de la fourchette de
10 à 20 % du temps de travail présentée par le DRN à la Direction Générale.
Coordinateur de SI métier :
Ce réseau a pour mission d’optimiser la contribution sur un SI « métier » ou un SI
« commune » particulier dans le cadre des déploiements et ou développement
11
.
11
Exemples : SI métier Environnement et Espaces Verts, SI métier Bâti, SI Déchets …
VILLE DE NANTES
71
Au vu du projet de cartographie des SI métiers de 2019, la collectivité souhaitait un
réseau d’une vingtaine de coordinateurs de SI métier, soit une charge de travail comprise entre
2 et 10 ETP en tenant compte de la fourchette avancée dans la présentation du DRN
susmentionnée.
Gestionnaire d’application :
Il est l’interlocuteur opérationnel de la DMI pour l’administration fonctionnelle, la
formation des utilisateurs, le développement des usages, et le suivi du fonctionnement des
applications (anomalie et/ou évolution). La charge de travail estimée par le DRN est de 5 à
50 % selon la taille de l’application.
Gestionnaire de données :
Il est l’interlocuteur opérationnel de la DMI ou de la DGéo pour gérer des données
métiers ou géographiques ; il contribue à alimenter les référentiels de la donnée de la
collectivité. La part de temps de travail estimée est de 10 à 100 %. Ce réseau est en cours de
déploiement.
Gestionnaire d’installations informatiques (G2I) :
Il est l’interlocuteur opérationnel de la DIS pour l’optimisation du parc. La quotité de
travail estimée est fonction du nombre de postes de travail, soit entre 15 et 55 %.
Ces différents réseaux de correspondants représentent une ressource humaine relevant
des autres directions. A titre d’illustration, 5 personnes sont dédiées aux sujets numériques au
sein du Bâti, 3 au département Finances Performance et Marchés publics et 2 à la direction de
l’éducation.
Organisation de la fonction informatique Ville - Métropole
Source : CRC à partir des organigrammes NM
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
72
4.1.3
Stratégie et évaluation de la fonction informatique
La ville et la métropole ne disposent pas de schéma directeur du système d’information
(SDSI). À défaut, la collectivité a présenté à la chambre le plan d’action du DRN et de la MIN.
En effet, chaque direction et ou départements réalisent un plan d’actions, issus de la déclinaison
de ses orientations stratégiques. Ce
modus operandi
ne peut toutefois se substituer à un vrai
SDSI et montre déjà ses limites.
En effet, pour ce qui est des projets informatiques, ceux-ci ne sont pas systématiquement
intégrés au plan d’action du DRN, et sont rattachés au plan d’action de la direction « cliente ».
4.1.3.1
La stratégie portée par le DRN
Le plan d’action du DRN, pour la période 2014-2020, a été construit en interne et validé
en comité de direction le 25 février 2015. Il était initialement construit autour de trois
orientations stratégiques et a évolué au cours du mandat, notamment afin de prendre en compte
la mise en place d’une fonction d’accompagnement des usages collaboratifs ainsi que la mise
en place d’une fonction d’urbanisation du SI. Ces évolutions se sont traduites par l’ajout d’une
quatrième orientation stratégique.
Les quatre orientations stratégiques du DRN sont les suivantes :
Première orientation stratégique : « s’aligner sur les enjeux des politiques publiques et de la
performance interne ». Cette orientation souligne l’augmentation des projets, la part
importante du numérique et l’appropriation du sujet par la collectivité. Néanmoins certains
indicateurs ne semblent pas cohérents avec les quatre objectifs qui composent cette
orientation. C’est le cas de l’indicateur relatif au premier objectif « mener à bien le volet
numérique des projets pour répondre aux besoins des directions métiers », à mesurer par le
nombre de projets en cours ou à démarrer. Celui-ci ne permet pas de quantifier
substantiellement l’atteinte de l’objectif qui est la finalisation du projet et il ne constitue pas
non plus un indicateur de qualité du livrable. De plus, le troisième objectif est
d’« accompagner le schéma de mutualisation et de coopération avec les communes ». La ville
et la métropole utilisent ici deux indicateurs : le nombre de comptes ouverts dans les
communes, et le nombre d’application SIG
12
en cours. Le manque de recul sur ces
indicateurs, mis en place au deuxième trimestre 2019, ne permet pas aujourd’hui de tirer des
conclusions définitives. Néanmoins, sans attendre un bilan d’étape, la chambre encourage la
collectivité à fournir un appui SI pour d’autres démarches de mutualisation. La mutualisation
avec les communes est en effet peu développée, même si les récents chantiers et notamment
la refonte du système géographique ont pu bénéficier à l’ensemble des communes de la
métropole. La collectivité gagnerait à cet effet à recenser le nombre de projets mutualisés
ainsi que le nombre de communes utilisatrices.
12
Système d’Information Géographique
VILLE DE NANTES
73
La deuxième orientation stratégique « Développer les usages numériques » est correctement
mise en œuvre, même si la communication interne pourrait être renforcée. En effet, l’atteinte
de l’objectif 7 « rendre lisible l’offre numérique » est mesurée par deux indicateurs, le
nombre d’articles concernant les usages collaboratifs à la une de l’intranet et le nombre de
connexions au catalogue de service. Cet indicateur ne cible que le nombre d’articles relatifs
aux usages collaboratifs, au vu de l’objectif : il pourrait être intéressant de mesurer le nombre
d’articles à la une de l’intranet concernant les usages numériques en général. La
généralisation des usages collaboratifs est efficace et reconnue par les utilisateurs : la
chambre salue ce résultat.
La troisième orientation stratégique, vise à « organiser la cohérence des ressources
numériques ». Le progrès de la collectivité sur la valorisation de ses données est important et
peut être souligné. Néanmoins, il conviendra de garantir la cohérence du SI au vu du nombre
d’applications et du manque d’harmonisation (cf. paragraphes 4.2.5).
La dernière orientation stratégique, est de « garantir le bon fonctionnement et l’optimisation
des ressources numériques ». Cette orientation est également en progrès et n’appelle pas
d’observation.
Chaque objectif est ensuite décliné en actions regroupés au sein d’un plan d’actions des
ressources numériques. Ces actions dans leur ensemble ne sont accomplies qu’à 26 % par
rapport au plan d’actions, en plus des 70 % d’actions en cours. Néanmoins, une grande part
renvoie à des actions permanentes d’amélioration et de maintenance des systèmes
d’informations qui n’ont pas vocation à être clôturées.
Il ressort de tous ces éléments que la stratégie du DRN est donc cohérente dans son
ensemble même si certains indicateurs devraient être revus et que certaines priorités devraient
être définies.
4.1.3.2
La stratégie portée par la mission Innovation et Numérique
La mission « innovation et numérique » a élaboré une feuille de route en début de
période sous revue, validée en mai 2015 par la direction générale. Celle-ci est formalisée par
un plan d’actions articulé autour de 7 axes :
Développer des services numériques qui facilitent la vie (« Métropole facile ») ;
Réduire les fractures numériques, sociales et territoriales (« Métropole solidaire ») ;
Faire de la métropole une des villes collaboratives pionnières en Europe (« Métropole
collaborative ») ;
Faire de la métropole nantaise une des grandes places du numérique en Europe (« Métropole
attractive ») ;
Faire
de
la
métropole
nantaise
un
territoire
d’expérimentation
(« Métropole
d’expérimentation ») ;
Déployer les nouvelles technologies dans la gestion des réseaux urbains au service d'une
métropole durable (« Métropole sobre ») ;
Organiser à l’échelle métropolitaine un cadre de réflexion et de dialogue sur la transformation
numérique (« Métropole maillée »).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
74
Ces orientations stratégiques sont ensuite déclinées en objectifs opérationnels, au
nombre de 21, et en actions, au nombre de 100.
À l’exception d’un indicateur suivant le taux de réalisation des actions du plan d’actions,
qui s’élève à 70% d’actions réalisées à mai 2019, la chambre observe que la collectivité ne s’est
pas dotée d’outils permettant de mesurer l’atteinte des objectifs de la mission « innovation et
numérique ». La chambre ne peut donc que l’engager à agir en ce sens dès que possible ; à
défaut, la collectivité ne pourra pas objectiver ses éventuelles réussites en ces domaines.
La commune précise dans sa réponse que si « ce plan d’actions transversal n’a en effet
pas donné lieu à la mise en place d’indicateurs quantitatifs spécifiques récurrents, dans la
mesure où il s’agit d’actions de type « prototype » ou « amorçage de projets ». L’évaluation a
cependant bien été réalisée, à travers le « bilan de mandat » fourni à la chambre, et qui comporte
de nombreux éléments quantitatifs. » La chambre souligne qu’il n’en demeure pas moins que
cette évaluation ne comportait, paradoxalement, aucun outil permettant de mesurer l’atteinte
des objectifs.
4.1.3.3
Le catalogue projets en complément du plan d’action du DRN
Enfin, le suivi des plans d’actions de chaque direction opérationnelle n’a pas pu être
analysé par la chambre compte tenu des masses considérées. Certaines actions numériques sont
incluses dans les plans d’actions des directions opérationnelles, et le DRN effectue
indirectement un suivi de ces actions à travers un portefeuille « projets » complet. Néanmoins
il pourrait être intéressant de disposer
a minima
d’un document unique retraçant l’ensemble des
actions relatives au numérique.
S’agissant de la recommandation ci-dessous, la collectivité a précisé dans sa réponse au
rapport provisoire qu’« un document cadre, de type schéma directeur des systèmes
d’information et contenant l’ensemble des actions relatives à la stratégie numérique de la
collectivité, va être élaboré dans les prochains mois. » La chambre prend acte de cet
engagement.
Recommandation n°
7 Mettre en place un plan d’action numérique unique contenant
l’ensemble des actions relatives à la stratégie numérique de la collectivité.
4.2
Un budget en forte croissance
4.2.1
Le budget du DRN, un budget en augmentation
Le budget du DRN compte à la fois des dépenses inscrites sur le budget de la ville de
Nantes, des dépenses mutualisées et des dépenses relevant du budget de la seule métropole.
Ce budget est en forte croissance sur la période (+ 34 %) :
VILLE DE NANTES
75
Evolution des dépenses du DRN (en k€)
Source : documents ville de Nantes.
Le principal déterminant de la hausse du budget informatique est la section
« investissement », qui passe de 3,4 M€ à 8 M€, (soit + 133 %).
Doit néanmoins être noté le
fait que les renforts extérieurs, chefs de projets, architectes, développeurs sont des coûts inclus
dans la mise en place des immobilisations, et sont donc comptabilisés en investissement.
En 2020, le budget prévisionnel du DRN s’élevait à près de 33 M€, soit sur la période
une hausse importante : le montant global des dépenses de la DRN est passé de 18,5 M€ en
2015, à 24,3 M€ en 2019, soit une hausse de plus de 30 %.
De plus, certaines dépenses sont portées par d’autres directions. En fonctionnement, la
direction de l’éducation a délégué des crédits gérés par le DRN pour un montant moyen de
268 583 € sur la période 2015-2019. En investissement, le DRN gère des crédits délégués par
plusieurs directions sur les projets structurants, sur la même période le montant moyen des
investissements numériques portés par les autres directions s’élève à 342 972 €. Ces montants
augmentent fortement, multipliés par 4 entre 2015 et 2019 pour l’investissement.
Si certains coûts portés par d’autres directions apparaissent bien suivis par le DRN,
l’instruction de la chambre a démontré que les montants dépensés auprès des principaux
fournisseurs de services informatique (télécommunication, développement, maintenance
applicative) sont supérieurs au montant retracé par le DRN dans la catégorie budget porté par
d’autres directions.
L’analyse de ces dépenses permet de constater que la grande majorité est validée par le
DRN.
Néanmoins elles n’apparaissent pas dans les dépenses relatives au numérique. Dès lors,
l’analyse présentée ici ne peut prétendre à l’exhaustivité : en effet, la présence de coûts
externalisés dans d’autres directions et non répertoriés par le DRN, ne permet pas de dresser
une évaluation fiable de l’ensemble des dépenses relatives au numérique.
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
2015
2016
2017
2018
2019
Dépenses de personnel
Dépenses de fonctionnement
Dépenses d'investissement
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
76
4.2.2
Les dépenses de personnel du DRN : un effectif en forte croissance sur la
période
Le DRN compte fin 2020, 152,9 ETP contre 134,9 en 2015, soit une hausse de 13,3 %
sur la période. Cela représente une dépense supplémentaire de 1,5 M€ par an. A noter que, cette
analyse ne prend pas en compte les postes vacants qui s’élèvent à 5,92 % au 1
er
novembre 2020.
Evolution des effectifs du DRN
Source : Organigrammes du DRN
La direction du management de l’information porte l’essentiel de cette hausse, puisque
la quasi intégralité des nouveaux emplois se trouvent au sein de cette direction.
Cela est dû principalement à l’augmentation du nombre de projets informatiques et à
l’ajout de l’objectif d’urbanisation à cette direction. Cette hausse des effectifs fait également
suite à la démarche « zen 2020 » qui fait suite à un mal être au travail exprimé au DRN en 2017
suite à deux ans de gel des postes au sein de la collectivité.
Cette démarche, constituée de sept
projets visant offrir une meilleure qualité de vie au travail, a été finalisée en octobre 2020.
4.2.3
Une externalisation croissante :
Le DRN compte plus de 80 prestataires et fournisseurs, pour ce qui est de la ville de
Nantes et plus de 250 pour le budget mutualisé de Nantes Métropole. Ces achats englobent
notamment des dépenses d’hébergements informatiques, des frais télécoms, des frais
d’acquisition et de maintenance de progiciels, des contrats de service externalisés (centre
d’appels du support aux utilisateurs, maintenance du parc informatique et des copieurs), des
prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage et d’expertise sur les projets, la sécurité, ou des
frais d’études.
0
10
20
30
40
50
60
70
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Direction de la géographie et de l'observation
Direction des infrastructures et services
Direction du management de l'information
Mission pilotage et gestion
Direction
VILLE DE NANTES
77
Evolution de l’externalisation dans le budget du DRN
Source : CRC d’après les suivis budgétaires du DRN
La forte externalisation, qui était déjà vérifiée en début de mandat (avec 59 % en 2015),
a encore progressé pour atteindre 70 % en 2019. Le montant total des achats et prestations
externalisées par le DRN est passée de 10,8 M€ en 2015, pour atteindre plus de 16,2 M€ en
2019, soit une hausse en valeur de 51 % sur la période. Au vu des orientations stratégiques,
l’externalisation est la solution privilégiée pour l’hébergement des applications, ce qui
entraînera, à périmètre constant, une augmentation du budget du DRN.
L’externalisation peut s’expliquer notamment par la croissance du nombre
d’applications (voir infra le § 4.2.5). Dans cette situation, la collectivité doit cependant
continuer à s’assurer du maintien de la technicité détenue en interne.
4.2.4
L’évaluation des projets à parfaire
Le périmètre des projets supportés par la DRN compte plusieurs composantes, à savoir
des dépenses en ressources humaines liées au pilotage, des dépenses en interne ou externe pour
le développement et ou le pilotage, des dépenses éventuelles en matériel.
La collectivité a mené, avec un cabinet extérieur, une étude d’analyse de la valeur des
projets eux-mêmes, laquelle est basée sur les enjeux, les risques et les retours sur
investissements attendus. Elle permet à la collectivité de disposer d’un outil uniformisé pour
arbitrer les différents projets informatiques.
La valeur des projets, tant en valeur attendue qu’en valeur financière, est une
composante des arbitrages opérés entre eux, sachant que les projets informatiques représentent
plus de 8 M€ en 2019. Par conséquent, il importe que la collectivité s’assure que les prévisions
de dépenses liées aux projets soient fiabilisées.
Or l’analyse du « portefeuille » des projets sur la période 2015-2019 fait apparaître un
écart de prévision global de 2 M€, du fait des augmentations de périmètre. À noter que plus de
80 projets sur 520 ont vu leur évaluation revue à la hausse.
52%
54%
56%
58%
60%
62%
64%
66%
68%
-
5 000 000
10 000 000
15 000 000
20 000 000
25 000 000
30 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
masse salariale
dépenses externalisées
part des dépenses externalisées
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
78
À titre d’illustration, la refonte du site institutionnel de la ville et de la métropole a vu
son budget prévisionnel passé de 700 000 € à plus d’1 M€, soit une augmentation de 42 %.
4.2.5
Un parc applicatif à rationaliser
La collectivité dispose en septembre 2020 de 463 applications : leur augmentation est
très importante, puisque la collectivité recensait 324 applications en 2014, soit une hausse de
42 %. Néanmoins, cette augmentation est également liée à un meilleur recensement des
applications, lequel s’inscrit dans le cadre plus large de la démarche d’urbanisation évoquée
ci-après. De plus, ce recensement n’est pas exhaustif : l’analyse par la chambre des mandats de
la ville de Nantes sur l’exercice 2017 a permis d’identifier plusieurs logiciels non référencés
dans la cartographie fournie par le DRN
13
.
Le nombre d’applications génère des coûts significatifs, à plusieurs titres : la
maintenance, l’infrastructure, les licences, les renforts informatiques pour le développement, le
pilotage, le déploiement et également la formation. Par ailleurs, ce nombre induit une multitude
de données de format différents, et difficilement « interfaçables ». Cette multiplicité limite ainsi
les gains de productivité lié à l’automatisation des tâches.
Enfin, dans la mesure où la ville se dote de solutions « clé en main », ou fait effectuer
des développements externalisés, la part des dépenses externalisées augmente, comme cela a
été précisé au point précédent.
Les
coûts
en
investissement
applicatif,
nécessairement
corrélés
au
volume
d’applications, ont été multipliés par 3 depuis 2015, comme l’illustre le graphique ci-dessous,
tandis que ceux relevant du fonctionnement (maintenance) ont légèrement diminués (- 2 %).
Dépenses d’investissement liées aux projets pilotés par le DRN
Source : documents ville de Nantes
13
Entre autres, le logiciel FLORENUM à la direction Espace Vert, le logiciel Microsoft Visio à la petite
enfance, OCAD12 pour les sports
0
500 000
1 000 000
1 500 000
2 000 000
2 500 000
3 000 000
3 500 000
4 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
Ville de Nantes
Nantes Métropole
VILLE DE NANTES
79
La chambre relève que le diagnostic réalisé par la ville en partenariat avec un prestataire
privé, au sujet du système d’information du service des espaces verts et de l’environnement,
convergeait avec ces constats
14
.Cet audit réalisé dans le cadre de la démarche SUSI, Schéma
d’Urbanisation des Systèmes d’Information, initiée en 2014 par le DRN et toujours en cours,
doit permettre à terme de valoriser le patrimoine informationnel (la donnée), d’industrialiser la
collecte et l’utilisation de cette donnée et d’améliorer et pérenniser le système applicatif des
différents domaines métiers.
L’urbanisation devrait conduire à une harmonisation des solutions utilisées, afin de
permettre à la collectivité de réaliser des gains de productivité et des économies d’échelle. La
chambre souligne que cette démarche gagnerait à être accompagnée d’une rationalisation entre
les processus. En effet, certaines applications peuvent être redondantes entre différentes
directions opérationnelles
15
.
En outre, le manque d’interfaçage a d’ailleurs été relevé par les deux premiers
diagnostics relatifs à la démarche SUSI pour le SEVE et les Déchets. Néanmoins cette
démarche pourrait également être accompagnée d’un projet de rationalisation inter processus.
En effet, certaines applications peuvent également être redondantes entre différentes directions
opérationnelles.
Concernant ces probables redondances, la chambre recommande à la collectivité de
mettre en place une uniformisation des outils et de l’offre logicielle disponible au sein de la
collectivité, et de réfléchir à des mises en commun potentielles. Cela permettrait de répondre
au mieux à l’objectif d’optimisation du parc applicatif existant en veillant à son interopérabilité,
ce notamment pour des enjeux de maîtrise des dépenses.
La chambre précise d’ailleurs que le dernier contrat d’assistance utilisateurs fait
apparaître un volume moyen de 30 000 appels utilisateurs, lequel pourrait être réduit grâce à
une simplification du parc applicatif.
Enfin, malgré le grand nombre d’applications, certaines directions ne bénéficient pas de
solutions pour des besoins métiers standards et déjà couverts dans d’autres directions
16
.
14
Il relevait notamment que « les besoins métiers ont été couverts en partie par des applications isolées
du système d’information », « l’industrialisation des processus d’alimentation et de consommation des données
est primordiale », et « la gestion actuelle du patrimoine ne permet pas d’assurer l’unicité et la qualité des données.
». Enfin l’organisation cible définie au cours de cet audit a notamment pour objectif d’« harmoniser les solutions
de gestion de maintenance assister par ordinateur ».
15
Le contrôle a montré que certains domaines applicatifs sont couverts par de nombreuses applications.
C’est le cas des logiciels de relevés de température et d’hydrométrique (RADIOLOG, TESTO CONFORT,
THERMOCLIM TH5+, VIGILOC, MEMOCLIM, ODALOG), des applications de modélisation 3D (AUTOCAD,
RHINOCEROS, HOME SWEET HOME, BDSP-BDSU) ; Logiciel de gestion électrique pour chaque marque
(LEA pour Luminox, DCPS pour Kaufel, ZELIO SOFT 2 pour Schneider Electric, URAVISION pour URA), pour
le suivi de la consommation électrique (WEBVIEW, DATAVIEW).
16
À titre d’illustration, la direction de l’éducation ne dispose pas d’outils de gestion des stocks et des
commandes, ni d’une GED (Gestion Electronique des Documents)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
80
4.3
La sécurité : une certaine maturité mais une amélioration à poursuivre
Pour des raisons de sécurité et de confidentialité, une recommandation ainsi que les
développements liés à la sécurité informatique, ont été à la demande de la collectivité,
supprimés au stade du présent rapport définitif.
4.3.1
Plan de continuité informatique
La commune de Nantes a élaboré un plan de continuité informatique (PCI) et un plan
de reprise informatique (PRI), et a par ailleurs recensé à bon escient les applications critiques
de son activité.
Deux tests majeurs ont été effectués en 2015 et 2016. Depuis, la collectivité n’a pas
reproduit l’expérience et s’appuie sur des incidents réels pour justifier l’absence de tests.
Cependant, certains applicatifs ou certaines données peuvent ne jamais être concernés par un
incident. La chambre en conclut que la collectivité ne peut donc pas s’assurer du
fonctionnement des dispositifs de continuité et de reprise.
Les procédures de sauvegarde sont, sinon, correctement référencées, et les utilisateurs
bénéficient d’une restauration rapide de leurs données, et les délais de conservation sont
cohérents et adéquats. Néanmoins, la chambre relève que la collectivité ne réalise pas de tests
de ces sauvegardes.
En réponse au rapport provisoire, la ville de Nantes a précisé qu’elle suivra la
recommandation ci-dessous.
Recommandation n°
8 Tester à intervalles réguliers les plans de continuité et de reprise
informatique.
4.3.2
Une mise en conformité au règlement général sur la protection des données
(RGPD) à parfaire
La commune de Nantes s’est engagée dans une mise en conformité au RGPD dès que
celui-ci est entré en application, le 25 mai 2018.
Elle a notamment, à cette date, effectué les diligences essentielles en désignant un
délégué à la protection aux données (DPO) rattaché à la DG ressource et en effectuant un
inventaire des traitements de données personnelles.
La ville a depuis mis en place des clauses types applicables aux marchés publics en lien
avec le RGPD, et effectué une communication interne sur les impacts de celui-ci.
Par ailleurs, la chambre relève que le RGPD est un des sujets de réflexion partagé avec
les autres communes : en effet, la création d’un référent RGPD pour les communes de l’EPCI
a permis à la collectivité de mutualiser le travail effectué.
VILLE DE NANTES
81
Malgré ces avancées générales dans le processus de mise en conformité, des
améliorations sont nécessaires. Ainsi, l’analyse du registre des traitements du DRN par la
chambre poste question. Le registre propre au DRN affiche un taux de traitements analysés à
89% alors qu’un grand nombre des traitements consultés font apparaître de nombreuses
interrogations du DPO, sans réponse au vu des documents.
Enfin, l’absence de revue des habilitations (cf. 4.3.3), ne permet pas de s’assurer que
seuls les utilisateurs autorisés ont accès aux données personnelles.
L’ordonnatrice, en réponse au rapport provisoire déclare qu’elle suivra la
recommandation ci-dessous.
Recommandation n°
9 Poursuivre la mise en conformité avec les règles de protection
des données à caractère personnel (règlement UE 2016/679 relatif à la protection des
personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la
libre circulation de ces données ; loi modifiée n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés).
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La fonction informatique est décentralisée au sein de la ville de Nantes tout en étant
pilotée par le DRN au sein de la DG Ressources.
Les missions d’audit et la politique d’urbanisation en cours sont des signes de maturité
de la fonction informatique nantaise. Néanmoins l’inflation récente du budget informatique et
du parc applicatif entraîne une réduction des marges de manœuvre pour la collectivité.
Cette dernière devra rationaliser davantage son système d’information afin d’obtenir
des économies d’échelle et de plus grandes possibilités d’interfaçages, source de gains de
productivité.
Concernant la sécurité, la ville de Nantes a su dresser les constats adéquats et
formaliser un grand nombre de procédures. Néanmoins la collectivité doit poursuivre ses
efforts de conformité aux cadres légaux, de mise en œuvre des recommandations des audits
externes et d’application de ses propres règles de sécurité.
Si la collectivité a su s’engager rapidement dans un processus de mise en conformité au
RGPD, le travail en ce domaine n’est pas terminé et certains points appellent une vigilance de
sa part.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
82
5
PLAN DE CONTINUITE DE L’ACTIVITE A L’HEURE DE LA
COVID-19 : UNE MOBILISATION FORTE ET UN APPUI AUX
AGENTS PERFORMANT
Le rapport, précité (voir supra 2.6), de M. Jean-René Cazeneuve, sur l’évaluation « de
l’impact de la crise du COVID 19 sur les finances locales », souligne « la réactivité des
collectivités territoriales vis à vis de la crise sanitaire, l’importance et la diversité des efforts
menés. Celles-ci ont en effet immédiatement mobilisé des moyens humains et financiers, en
relais de l’Etat, pour protéger et accompagner les citoyens et usagers dans toutes les étapes de
la crise ».
Face à la crise sanitaire, la ville de Nantes s’est organisée selon deux axes, le premier
consistant à adapter son organisation interne aux contraintes imposées par la pandémie, le
deuxième visant à adapter son action aux besoins de la population.
5.1
Un fonctionnement en cellule de crise.
Dès le 21 février 2020, Nantes Métropole et la ville de Nantes ont activé une « cellule
de veille » (première réunion tenue le 24 février 2020), qui a basculé en « cellule de crise » le
13 mars, au lendemain de la première allocution du Président de la République. Le
16 mars 2020 au soir, le Président de la République a annoncé le confinement de la Nation pour
un minimum de 15 jours. Les plans de continuité de l’activité (PCA), issus de la crise précédente
dite « H1N1 », et en cours d’actualisation depuis février, ont été activés dès le 17 mars.
5.2
Le maintien des services publics communaux (et métropolitains)
essentiels
Au moyen d’un dossier de presse commun, la ville de Nantes et la métropole ont exposé
à la population le dispositif mis en place qui couvre à la fois les services publics mobilisés et
les mesures spécifiques pour l’aide aux plus fragiles.
5.2.1
Un
service
public
« recentré
sur
ses
missions
essentielles »
et
un
accompagnement resserré des agents tout au long de la période de confinement
tant sur le plan managérial que sur l’aspect informatique.
La ville de Nantes a d’une part ciblé les activités indispensables à la population :
Eau – assainissement ;
La collecte des déchets ménagers ;
Nettoiement des rues ;
VILLE DE NANTES
83
Travaux des réseaux vitaux (eau potable, assainissement, réseaux électriques, gaz, réseaux
de chaleur) ;
Éclairage public et feux de signalisation de trafic ;
Sécurité : CSU, PC circulation et centre de prévention des risques, et police municipale. La
Maison de la Tranquillité publique reste joignable par téléphone et via le site internet ;
Le CCAS : l’accueil téléphonique est toujours ouvert et permet en cas d’urgence de prendre
RDV ;
Transports collectifs : les horaires « jours blancs » avec un renforcement de l’offre le matin
et en soirée sur quelques lignes, après une baisse de 90 % de la fréquentation, ont été mis en
œuvre pour répondre aux besoins des personnes qui doivent encore prendre les transports en
commun pour se rendre à leur travail ;
Un dispositif spécifique de transport à la demande est mis en œuvre par la Semitan pour les
personnels soignants et médico-sociaux.
Par ailleurs, et afin que ces services essentiels puissent fonctionner, les services
mutualisés avec Nantes Métropole sont restés ouverts. Ainsi, les agents en poste à la facturation
et paiement des salaires et des factures, les services informatiques, ceux de la communication
interne et externe, les agents de service bâti (Urgence BATI et sécurité bâtimentaire) ont été
maintenus à leur poste. Pour les services non essentiels, la continuité a été assurée en télétravail
quand celui-ci était possible. Les agents contraints de télétravailler étaient néanmoins informés
par des bulletins « Info Coronavirus» quasi quotidiens (39 numéros sur les 50 jours de
confinement). Ces derniers prodiguaient des conseils pour surmonter notamment le sentiment
d’isolement (bulletin n° 12 « travail à distance : comment gérer ses inquiétudes ». Plusieurs
pistes étaient proposées aux agents comme la possibilité de contacter un correspondant RH
(QVST Qualité de vie au travail), ou un espace collaboratif, « la Ruche ». Le directeur général
faisait également hebdomadairement le point sur la mobilisation des personnels et fournit les
chiffres clés afférents.
Enfin, le DRN a mis en place une cellule de crise afin d’accompagner le travail à
distance, encore en expérimentation avant la crise sanitaire. La cellule de crise a défini les
priorités suivantes :
Déploiement de PC portables et de smartphones. À titre d’illustration 265 PC portables
fournis entre le 16 mars et le 22 mai 2020 ;
Mise en accessibilité d’applications à distance via l’extranet - De 27 applications accessibles
à distance avant le confinement, les agents disposaient de 52 applications à la fin du premier
confinement ;
Ouverture du VPN à tous les agents disposant d’un PC De la collectivité ;
Mise en place d’outils de communications (outils de visioconférence et développement
d’espaces collaboratifs) ;
Adaptation du plan projets.
Certaines règles de sécurité ont nécessairement dû être adaptées, néanmoins ces
adaptations ont été validées et suivies.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
84
Ce plan d’action aura également contribué à l’accélération de la mise en place d’un
dispositif de télétravail régulier à partir du 1
er
janvier 2021 au sein de la collectivité.
5.2.2
Un service public qui épaule les personnels mobilisés par la crise sanitaire :
personnels soignants, forces de sécurité, personnels de l’aide sociale
Afin de permettre aux personnels soignants et médico-sociaux, de la police nationale,
de la gendarmerie, des pompiers, du personnel pénitentiaire, personnels de l’aide sociale qui
n’ont pas de solution de garde, un accueil des enfants le week-end est prévu en plus des
solutions de garde périscolaire classiques.
5.3
Le soutien spécifique aux plus fragiles
La ville de Nantes ainsi que la métropole se sont également adressées aux habitants par
le biais de communiqués de presse. Ces derniers ont exposé tout au long de la période de
confinement les mesures prises ainsi que la stratégie de déconfinement.
5.3.1
Des mesures spécifiques pour les personnes âgées et les personnes en situation
de dépendance
Dans les établissements municipaux, le Plan Bleu a été déclenché afin de prendre les
dispositions spécifiques pour protéger les personnes âgées et dépendantes :
Mesures de régulation des entrées sur sites puis de confinement individuel des résidents
dans leur logement ;
Installation d’équipements pour des appels en vidéocommunication pour maintenir la
possibilité d’échanges avec les proches et le lien avec les familles.
Pour les personnes âgées vivant à leur domicile, le dispositif « Ô Menu » a été maintenu,
avec une mise en œuvre stricte des mesures barrières : le portage à domicile des repas a ainsi
été élargi dès le 13 mars aux personnes qui venaient habituellement déjeuner dans des
résidences.
5.3.2
Des mesures spécifiques d’accompagnement social ou de protection des femmes
victimes de violence
La commune a également maintenu ouvert le CCAS (accueil téléphonique, et accueil
physique uniquement sur RDV) et l’espace Agnès Varda (bains douches et restaurant social),
ainsi que
toutes les prestations urgentes (aides sociales et intervention sociale en urgence) mais
les accueils ont été réalisés par téléphone, via « Allo Nantes », et non plus physiquement.
VILLE DE NANTES
85
La ville au travers de son CCAS a été fortement sollicitée durant cette période au travers
du renforcement de l’aide alimentaire, de l’aide au paiement des loyers ainsi que l’aide de 100 €
aux familles qui bénéficient des trois premières tranches de tarification pour la cantine scolaire.
Pendant cette période, la ville de Nantes a maintenu également l’activité du centre
« Citad’elles » (femmes victimes de violence). Pour les situations d'urgence évaluées par les
coordinatrices lors des entretiens téléphoniques, un rendez-vous sur site est proposé aux
femmes avec une possibilité de mise en sécurité dans un hébergement ou logement dédié.
5.4
Des mesures spécifiques de soutien aux acteurs culturels et économiques
Le secteur culturel, sportif et associatif a bénéficié des mesures suivantes :
Maintien des subventions prévues, même si les événements ne se tiennent pas ;
Mise en place d’un fonds d’aide aux acteurs culturels (1 M€) ;
Mise en place d’un fonds d’aide aux acteurs associatifs et sportifs (1 M€) ;
Anticipation de certaines subventions pour soulager la trésorerie des associations sportives.
Le secteur économique a également fait l’objet de mesures de soutien et
d’accompagnement :
Exonération de la taxe locale sur la publicité extérieure (TPLE ;)
Exonération des loyers pour les entreprises accueillies dans les pépinières ;
Participation au fonds « Résilience » de la région (2 M€) ;
Mise en place de la
market place
« Ma Ville Mon Shopping » (environ 300 000 €) ;
Fonds de soutien à l’innovation et l’expérimentation en matière de santé contre la Covid19
(1 M€) ;
Organisation de la reprise progressive des chantiers (chantiers tests) ;
Soutien aux démarches citoyennes et économiques pour faciliter l’accès à l’alimentation dans
un contexte exceptionnel (association pour le maintien d'une agriculture paysanne -AMAP-,
mise en réseau des producteurs locaux avec le marché d’intérêt national –MIN-, etc.).
5.5
Les premières démarches d’évaluation de la mise en place du plan de
continuité de l’activité lors du premier confinement dans la perspective
d’autres vagues épidémiques.
Afin d’évaluer les difficultés matérielles et/ou psychologiques inhérentes à la reprise
d’activité, la ville de Nantes et la métropole ont interrogé les cadres de direction. Ainsi la charge
de travail est questionnée mais également les besoins d’adaptation des locaux.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
86
La cellule de veille a mis en place un dispositif de collecte d’informations pour un
objectif d’amélioration du dispositif au 1
er
septembre 2020. Ainsi, il était demandé de collecter
les éléments existants, formalisés pendant la phase de gestion de la crise (note, tableau, fiche
réflexe, procédure, etc.) : sur les mesures spécifiques de protection des agents (si métiers
particuliers), les mesures d'organisation particulières, etc. Par ailleurs, dans un cadre
d’amélioration des processus, cette même cellule a souhaité identifier les manques et
vulnérabilités.
Le plan de reprise de l’activité (P2R), dans son document de synthèse intitulé « Liste
des thèmes du socle général et des volets thématiques », permet d’obtenir une première
approche des points d’amélioration du dispositif qui a été mis en place lors du confinement.
Ainsi, la collectivité distingue les dispositions internes et externes, et développe également une
approche par thématiques, elle incite enfin fortement à recueillir les retour expérience des
utilisateurs.
De nombreuses améliorations ou points de vigilance ont été évoqués :
Gouvernance : liens à renforcer avec les autorités sanitaires pour disposer d'une
connaissance locale quotidienne/hebdo de la situation sanitaire ;
Sécurité sanitaire des bâtiments : ventilation des locaux pour l’accueil des agents et du
public ;
Equipement numérique pour le travail à distance : travail sur les renvois de lignes
téléphoniques, etc.
La chambre souligne la qualité de la mobilisation des personnels ainsi que les premières
évaluations conduites immédiatement après la fin du confinement.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les agents de la ville de Nantes ont participé activement au maintien des services
publics essentiels. La chambre souligne l’effort produit par la direction générale des services
dans l’accompagnement des agents tout au long du confinement. En effet, un bulletin
d’information quasi journalier a été diffusé au personnel. De plus, la crise sanitaire a démontré
que le DRN a su réagir efficacement en réalisant massivement la livraison d’équipement
nécessaire en télétravail ainsi que sur la mise à disposition d’applicatifs.
Par ailleurs, de nombreuses mesures ont été mises en œuvre à destination des plus
fragiles et de certains secteurs exposés, tels la culture ou l’économie.
Il conviendra dans les
années à venir d’évaluer le coût de ces mesures ainsi que leur conformité au cadre légal. Mais
d’ores et déjà, la qualité de la mobilisation des personnels est à noter, ainsi que les collectes
d’information aux fins d’évaluation post confinement.
VILLE DE NANTES
87
ANNEXES
Annexe n° 1. Analyse financière 2015-2019
........................................................................................
88
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
88
Annexe n° 1.
Analyse financière 2015-2019
Evolution des produits de gestion
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2015-
2019
Ressources fiscales
propres (nettes des
restitutions)
228 920 913
233 270 681
239 228 745
232 283 680
242 809 528
1,5%
5,7%
+ Fiscalité reversée
38 998 227
34 769 538
39 770 421
39 996 260
40 286 288
0,8%
3,2%
= Fiscalité totale
(nette)
267 919 140
268 040 220
278 999 166
272 279 940
283 095 816
1,4%
5,4%
+ Ressources
d'exploitation
41 021 309
22 417 109
21 634 452
36 205 701
33 298 183
-5,1%
-23,2%
+ Ressources
institutionnelles
(dotations et
participations)
101 326 092
92 692 546
92 017 849
93 888 914
94 963 235
-1,6%
-6,7%
+ Production
immobilisée, travaux
en régie
212 512
333 054
123 528
218 620
344 453
12,8%
38,3%
= Produits de gestion
(A)
410 479 053
383 482 928
392 774 996
402 593 176
411 701 687
0,1%
0,3%
Source : CRC d’après comptes de gestion
Evolution des charges de gestion 2015-2019
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Var.
annuelle
moyenne
Evolution
2015-
2019
Charges à caractère
général
73 571 695
65 726 099
69 667 253
74 287 336
75 564 122
0,7%
2,6%
+ Charges de
personnel
186 513 250
181 828 593
184 048 863
186 817 865
189 670 619
0,4%
1,7%
+ Subventions de
fonctionnement
92 256 249
77 322 238
75 118 919
82 393 659
87 459 772
-1,3%
-5,5%
+ Autres charges de
gestion
6 815 148
6 758 197
6 877 159
6 885 158
6 934 879
0,4%
1,7%
= Charges de gestion
(B)
359 156 342
331 635 127
335 712 193
350 384 018
359 629 392
0,0%
0,1%
Source : CRC d’après comptes de gestion
VILLE DE NANTES
89
Le financement de l’investissement
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Cumul sur
les années
Evolution
2015-
2019
CAF brute
51 037 867
49 200 234
60 777 386
49 064 872
49 481 449
259 561 807
-3%
- Annuité en capital de la dette
43 067 639
25 422 269
27 771 404
32 324 383
24 607 491
153 193 186
-75%
dont remboursement des
emprunts obligataires exigibles in
fine
0
0
0
0
0
0
= CAF nette ou disponible (C)
7 970 228
23 777 965
33 005 981
16 740 489
24 873 959
106 368 622
68%
TLE et taxe d'aménagement
0
0
0
0
0
0
+ Fonds de compensation de la
TVA (FCTVA)
14 874 054
4 462 784
2 618 893
5 434 968
6 790 201
34 180 900
-119%
+ Subventions d'investissement
reçues hors attributions de
compensation
7 668 747
4 443 144
5 125 668
2 460 500
2 229 220
21 927 280
-244%
+ Attributions de compensation
reçues en investissement
0
0
0
0
0
0
+ Fonds affectés à l'équipement
(amendes de police en particulier)
0
0
0
34 000
17 000
51 000
100%
+ Produits de cession
2 137 364
1 532 846
1 136 310
1 997 631
4 333 740
11 137 892
51%
+ Autres recettes
213 000
269 738
170 000
30 800
1 500
685 038
-14100%
= Recettes d'inv. hors emprunt
(D)
24 893 166
10 708 512
9 050 871
9 957 899
13 371 661
67 982 109
-86%
= Financement propre disponible
(C+D)
32 863 393
34 486 477
42 056 853
26 698 388
38 245 620
174 350 731
14%
Financement propre dispo /
Dépenses d'équipement (y c. tvx
en régie)
79,3%
105,4%
116,7%
57,2%
55,1%
-44%
- Dépenses d'équipement (y
compris travaux en régie)
41 436 508
32 730 509
36 051 736
46 661 421
69 438 549
226 318 723
40%
- Subventions d'équipement (y
compris subventions en nature)
hors attributions de compensation
10 188 836
11 557 778
8 976 537
6 060 164
6 582 284
43 365 600
-55%
- Subventions d'équipement
versées au titre des attributions de
compensation
0
0
0
0
0
0
+/- Dons, subventions et prises
de participation en nature, reçus
ou donnés
-4 414 212
-536 312
-1 255 584
712 214
-74 504
-5 568 400
-5825%
- Participations et inv. financiers
nets
-5 343 805
-983 805
4 968 511
-6 446 220
-2 173 155
-9 978 473
-146%
+/- Variation de stocks de
terrains, biens et produits
0
0
0
0
0
0
- Charges à répartir
265 879
0
0
0
0
265 879
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
466 410
882 100
1 511 594
930 134
179 190
3 969 428
-160%
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
-9 736 224
-9 163 792
-8 195 942
-21 219 326
-35 706 745
-84 022 028
73%
+/- Solde des affectations
d'immobilisations
0
0
0
0
0
0
+/- Solde des opérations pour
compte de tiers
0
0
0
0
-26 957
-26 957
100%
- Reprise sur excédents
capitalisés
0
5266492
0
0
0
5 266 492
#DIV/0!
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
90
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Cumul sur
les années
Evolution
2015-
2019
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
-9 736 224
-14 430 284
-8 195 942
-21 219 326
-35 733 701
-89 315 476
73%
Nouveaux emprunts de l'année (y
compris pénalités de
réaménagement)
20 096 000
26 230 000
17 000 000
10 000 000
30 000 000
103 326 000
33%
Mobilisation (-) ou reconstitution
(+) du fonds de roulement net
global
10 359 776
11 799 716
8 804 058
-11 219 326
-5 733 701
14 010 524
281%
Source : CRC d’après comptes de gestion
92
Chambre régionale des comptes Pays de Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cedex 01
Adresse mél. : paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-pays-de-la-loire