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DEUXIEME CHAMBRE
S2021-1718
TROISIEME SECTION
OBSERVATIONS DÉFINITIVES
(Article R. 143-11 du code des juridictions financières)
LA POLITIQUE DE
DÉVELOPPEMENT DES
BIOCARBURANTS
Le présent document
, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la Cour des comptes, le 21 juillet 2021.
En application de l’article L. 143
-1 du code des juridictions financières, la communication de
ces observations est une prérogative de la Cour des comptes, qui a seule compétence pour
arrêter la liste des destinataires.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
2
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
3
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
....................................................................................................................
5
LISTE DES RECOMMANDATIONS
........................................................................
9
INTRODUCTION
...................................................................................................
11
1
LES BIOCARBURANTS CO
NVENTIONNELS, JUSQU’
A PRESENT
PREMIERE ENERGIE RENOUVELABLE DANS LES TRANSPORTS
........
14
1.1
Une politique presque entièrement centrée sur une augmentation continue des
taux d’incorporation de biocarburants
............................................................
14
1.1.1 Une politique allant au-
delà des objectifs européens d’énergie renouvelable
dans les transports
...........................................................................................
14
1.1.2
Des carburants plus nombreux et à taux d’incorporation de plus en plus
élevé
................................................................................................................
17
1.1.3
Une part d’énergie renouvelable dans les transports en augmentation
...........
19
1.1.4 Les autres choix de politiques retenus dans le reste du monde
.......................
21
1.2
Un bilan économique insatisfaisant en France
...............................................
24
1.2.1 Une concurrence avec la production alimentaire maîtrisée en Europe
...........
24
1.2.2 Une stratégie plus favorable aux agro-
industries qu’aux agriculteurs
............
26
1.2.3
Des infrastructures qui doivent s’adapter à une large gamme de carburants
routiers
.............................................................................................................
31
1.2.4 Un solde extérieur des échanges en biocarburants désormais négatif
.............
32
1.3
Un bilan environnemental globalement négatif
.............................................
34
1.3.1
Des atteintes à la biodiversité et à la qualité des sols, de l’eau et de l’air
.......
34
1.3.2 Des impacts à mieux étayer
.............................................................................
36
1.4
Un bilan climatique décevant
.........................................................................
38
1.4.1 Une politique française sans effet suffisant pour lutter contre le changement
climatique
........................................................................................................
38
1.4.2 Des émissions de GES non négligeables mais encore mal évaluées
...............
39
1.4.3 De nouveaux objectifs de réduction des émissions de CO2 pénalisants pour
les biocarburants
..............................................................................................
46
2
UNE STRATEGIE A CLARIFIER, DES OUTILS A ADAPTER
.....................
49
2.1
Des outils manquant de cohérence
.................................................................
49
2.1.1 Une gouvernance éclatée et une concertation à mieux organiser
....................
49
2.1.2
Des objectifs d’incorporation de biocarburants dans les transports atteints
grâce à la taxe incitative à l’incorporation de biocarburants
...........................
51
2.1.3 Des modalités contestables de modulation de la TICPE pour favoriser
l’augmentation des taux d’incorporation des biocarburants
............................
56
2.2
Un contrôle de la durabilité des biocarburants à renforcer
............................
61
2.2.1
Une traçabilité jusqu’alors mal assurée pour les États
....................................
61
2.2.2 De nouveaux moyens restant encore à déployer
.............................................
63
2.3
La difficile transition vers les biocarburants avancés
....................................
64
2.3.1 Des investissements mondiaux et un effort de recherche en baisse
................
64
2.3.2 Des perspectives industrielles incertaines
.......................................................
67
2.3.3 De possibles débouchés en biocarburants dans le secteur aérien
....................
70
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
4
2.4
Des incertitudes à lever, des objectifs à mettre en cohérence
........................
73
2.4.1 Une fin des véhicules neufs légers utilisant des carburants fossiles à
anticiper
...........................................................................................................
73
2.4.2 Un mix énergétique futur incertain et une sobriété primordiale en transport .. 74
2.4.3
La nécessité économique d’éclairer et d’orienter rapidement la transition
.....
76
ANNEXES
...................................................................................................................
81
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
5
SYNTHÈSE
Les biocarburants, aussi appelés agrocarburants, sont des substituts aux carburants
fossiles (essence ou gazole) auxquels ils sont incorporés. Tous les carburants liquides distribués
en France en contiennent
aujourd’hui
. Ils sont produits à partir de végétaux ou dans une moindre
mesure,
de graisses animales ou d’huiles usées
. Les biocarburants conventionnels (ou de
première génération) sont produits à partir de matières premières destinées à la consommation
alimentaire avec laquelle ils entrent en concurrence
1
; c’est pourquoi la prochaine génération
de biocarburants, dits avancés, est développée à partir de biomasse
non destinée à l’aliment
ation
humaine
2
.
Après une première évaluation de la politique de développement des biocarburants,
publiée en 2012 et actualisée en 2016
3
, le présent rapport
4
rend compte des évolutions
intervenues depuis ces communications, en analyse les avantages, les inconvénients et les
contradictions, notamment
au regard de l’enjeu de
la réduction des émissions de gaz à effet de
serre, devenu majeur au sein
de l’Union européenne
, dans le cadre de nos engagements
internationaux et des objectifs de développement durable
adoptés par l’Organisation des
Nations Unies en 2015.
Une politique
fortement incitative à l’incorporation
de
biocarburants, essentiellement conventionnels, dans les transports
routiers
Dans le cadre de la politique européenne favorisant le recours aux énergies
renouvelables dans les transports, la France a choisi d’encourager l’incorporation
de
biocarburants dans des proportions de plus en plus élevées dans les carburants fossiles routiers
et non routiers
5
, en
s’appu
yant sur trois principaux instruments :
une règlementation autorisant des taux d’incorporation de biocarburants croissants dans les
carburants essence et diesel ;
une taxe incitative relative à l'incorporation de biocarburants (TIRIB), dont les objectifs ne
sont pas exprimés en termes environnementaux mais qui pénalise les opérateurs n’atteignant
pas un taux cible d’incorporation progressivement augmenté
; en 2022, cette taxe deviendra
la taxe incitative relative à l'utilisation d'énergie renouvelable dans les transports (TIRUERT)
pour favoriser également l’utilisation d’électricité renouvelable
;
des réductions de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)
pour certains carburants à fort taux d’incorporation.
1
Par exemple : le blé, la betterave, le colza.
2
Il peut s’agir de déchets de bois ou des parties ligno
-cellulosiques de certains végétaux, par exemple :
la bagasse ou les drêches de certaines céréales (blé, maïs), même si ces dernières peuvent aussi être employées
pour l’alimentation animale.
3
Rapport public thématique :
Les politiques d’aide aux biocarburants
(janvier 2012). Insertion au
rapport public annuel :
Les biocarburants, des résultats en progrès, des adaptations nécessaires
(février 2016).
4
Le présent rapport ne traite que des carburants liquides en excluant les carburants gazeux, comme par
exemple le biométhane.
5
Les carburants non routiers sont ceux dont la consommation est réservée à certains véhicules spéciaux,
notamment les engins agricoles, forestiers, fluviaux ou de travaux publics.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
6
Cette politique a eu des effets significatifs
: le taux d’énergie renouvelable dans les
transports a connu une augmentation régulière, pour atteindre 9,25 % en 2019, soit un
pourcentage proche de la cible de 10 % en 2020 et comparativement élevé au sein
de l’Union
européenne. Toutefois, les biocarburants
n’
entraînent
qu’
une réduction limitée à 4,5 % des
émissions de gaz à effet de serre (GES)
par rapport à l’usage de carburants uniquement fossi
les.
Ce résultat est encore éloigné de
l’objectif européen de 6% en 2020.
Cette stratégie n’est pas sans inconvénients.
La fiscalité est le principal outil mis en
œuvre par l’État pour favoriser la consommation de biocarburants.
Les réductions des tarifs de
TICPE
pour les carburants à fort taux d’incorporation
sont ainsi appliquées sans aucune
rationalité à certains d’entre eux et sans tenir compte des surcoûts de production imputables aux
biocarburants incorporés. Elles conduisent
à une surcompensation de ces surcoûts, ce qui n’est
pas conforme à la règlementation européenne sur la taxation des produits énergétiques.
Des bénéfices plus limités pour les agriculteurs que pour les agro-
industriels, une dépendance extérieure
qui s’aggr
ave
L’utilisation de productions agricoles pour la fabrication de biocarburants ne fait pas
consensus, notamment en raison du prélèvement qui en résulte sur les ressources vivrières
disponibles. Cette question fait débat dans de nombreuses régions du monde. Elle est tranchée
par la règlementation européenne, qui a plafonné à 7 % la part d'énergie des biocarburants
conventionnels, fabriqués à partir de céréales et d'autres plantes riches en amidon, sucrières et
oléagineuses produites sur des terres agricoles (blé, betterave, colza, etc.). Certaines mesures
mises en œuvre en France, avec l’accord de la Commission européenne, tendent toutefois à
dépasser ce plafond pour le porter en 2022 à 8
%, en utilisant les marges d’interprétation entre
les notions de produits, de coproduits et de résidus.
Cette politique a favorisé dans la décennie 2000 un développement agro-industriel.
Actuellement, la France est le premier producteur européen de biodiesel et le deuxième
producteur
d’éthanol. La filière
française des biocarburants représente 13 500 emplois au sein
des exploitations agricoles et 18 600 emplois et au sein des agro-industries. Cependant, les
productions plafonnent depuis une dizaine d’années
dans notre pays et les groupes industriels
connaissent des difficultés liées à une concurrence plus forte et à la fin des quotas sucriers.
Cette tendance devrait aller croissant pour la filière biodiesel, compte tenu de la baisse des
ventes de véhicules gazole.
En matière agricole, les biocarburants constituent un marché complémentaire important
pour les oléo-protéagineux, les plantes sucrières et les céréales. Ils mobilisent en France plus
des trois quarts de la production de colza, environ 10 % des betteraves et 4,5 % du blé et du
maïs produits, sur environ 3,6% de la surface agricole utile nette (hors coproduits qui reviennent
à l’alimentation du bétail
, la production de colza contribuant
à l’indépendance protéique pour
l’alimentation animale
). L
’intérêt des bi
ocarburants est cependant plus nuancé pour les
agriculteurs spécialisés en oléo-protéagineux, plantes sucrières et céréales qui, malgré ce
soutien, ont vu leurs revenus agricoles par exploitation devenir inférieurs à la moyenne (avant
la pandémie et la jaunisse de la betterave de 2020).
Enfin, le solde global des échanges commerciaux en biocarburants est déficitaire depuis
2016, principalement du fait d’
acquisitions intra-européennes, et continue à se creuser. En
2019, avant la crise sanitaire, le déficit atteignait
472 M€.
En effet, au sein des carburants mis
à la consommation sur le territoire, la part des biocarburants produits dans des usines de
transformation en France diminue : elle était de 68
% en 2014 et n’est plus que de 48
% en
2019. Dans le même temps, la part en volume de matières premières françaises utilisées a chuté
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
7
de deux tiers à un peu plus d’un tiers
, avec un bilan contrasté : le biodiesel emploie un quart de
matières premières françaises seulement (principalement du colza), alors que les biocarburants
essence en utilisent deux tiers (betteraves et céréales).
Comme la Cour l’avait déjà observé dans son rapport public de
janvier 2012, la politique
de développement des biocarburants ne répond donc qu’imparfaitement à ses deux objectifs
historiques : compenser pour les agriculteurs les effets du gel des terres, issu de la réforme de
la politique agricole commune de 1992, et diminuer la dépendance aux importations de
carburants fossiles.
Un bilan environnemental négatif et un bilan climatique décevant
Le troisième objectif de la politique de développement des biocarburants est
environnemental et climatique. Malgré une grande complexité méthodologique, de nombreuses
études scientifiques soulignent le bilan environnemental défavorable des biocarburants
conventionnels et mettent en évidence leurs multiples atteintes à la biodiversité, à la qualité de
l’eau, de l’air et des sols
. En particulier, la combustion des biocarburants entraîne des émissions
de polluants atmosphériques comparables à celles
de l’essence ou du gazole.
Le bilan climatique des biocarburants conventionnels est également décevant. Même si
leur combustion entraîne des émissions de gaz à effet de serre (GES) équivalentes à celles des
carburants fossiles, il a longtemps été considéré que les GES issus de cette combustion ayant
été préalablement absorbés par les végétaux utilisés pour leur fabrication, leurs émissions nettes
étaient inférieures à celles
de ces derniers. Cependant, les évaluations des gains d’émissions de
gaz à effet de serre (GES) dus aux biocarburants sont perfectibles
. D’une part,
les effets de
changement d’affectation des sols
sont à prendre en compte plus systématiquement.
D’autre
part,
le dispositif de soutien et d’incitation
est fondé en France sur la seule part d
’énergie
renouvelable incorporée (objectif intermédiaire) et non, comme en Allemagne et en Suède, sur
un mécanisme incitatif de réduction des émissions de CO
2
(objectif final). De ce fait, les
biocarburants ayant les meilleures performances en termes de réduction des émissions de GES
sont attirés vers ces pays, qui les valorise davantage.
Par ailleurs, les forfaits d
’
émission de GES utilisés
pour évaluer l’intérêt des
biocarburants dans le cadre de la directive européenne sur les énergies renouvelables (EnR) ne
sont pas totalement satisfaisants, notamment ceux spécifiques au transport et à la distribution :
indépendants de la provenance du biocarburant ou de ses matières premières et avec certaines
valeurs basses (notamment pour le colza), ils avantagent les producteurs extra-européens et
posent de ce fait un problè
me de cohérence avec l’objectif poursuivi
de baisse des émissions de
GES du secteur des transports.
Enfin, le contrôle du respect des critères européens de durabilité est assuré par un
système de certification, dont les auditeurs rendent compte à la Commission européenne. Ce
dispositif de traçabilité
et d’évaluation
manquait de supervision européenne et était peu
transparent pour les États. La Commission européenne a pris de récentes sanctions pour les
rares fraudes détectées (une seule en France). Le projet de base de données européenne, anticipé
par la France sous la forme d’une plate
-forme interactive et les nouvelles possibilités de la
directive EnR2, qui permettent notamment aux États
d’interroger les opérateurs, constituent des
avancées. I
l convient de s’
en emparer, de mener à bien le développement des outils
correspondants et de les exploiter.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
8
Une stratégie à clarifier pour l’avenir
La politique en faveur des biocarburants est au confluent de plusieurs politiques
majeures et évolutives
: des objectifs agricoles ont initialement donné l’impulsion, puis
l’objectif d’indépendance énergétique a prévalu, avant la prise en compte du poids croissant
des objectifs climatiques et environnementaux, au regard desquels les biocarburants
conventionnels ont un effet plutôt défavorable. Elle est également liée aux objectifs fixés en
matière de biodiversité, de transports (terrestre, aérien et maritime) et de qual
ité de l’air
, ainsi
qu
’aux
stratégies
d’utilisation de la
biomasse et
de l’
énergie, qui dépassent le cadre national :
son pilotage est dès lors complexe et de fait insuffisant.
Tandis que le développement des biocarburants conventionnels a atteint son plafond,
les incitations au recours aux biocarburants avancés s
ont, pour l’heure,
insuffisantes et de peu
d’effet. La production de
biocarburants avancés à base de résidus ligno-cellulosiques
commence à se développer dans le monde, tout en restant faible. En
France, elle n’en est qu’
au
stade de démonstrateurs ne permettant
d’en garantir que la faisabilité technique. Les efforts de
recherche sont en baisse. Les coûts de fabrication élevés rendent encore difficile une utilisation
à une large échelle des biocarburants avancés dans le transport routier. Ces biocarburants sont
pour le moment surtout considérés comme une source de décarbonation du transport aérien à
court ou moyen terme, qui reste encore à confirmer. À ce stade, seuls les biocarburants produits
à partir de résidus viniques, d’huiles usagées et de graisses animales font l’objet d’une
production industrielle. Toutefois, les ressources de ces matières premières sont limitées.
L’insuffisance de l’effort de recherche et des investissement
s privés pour les
biocarburants avancés est une conséquence de
l’
incertitude quant à la stratégie française.
L’annonce de l’i
nterdiction des véhicules thermiques neufs à partir de 2035
6
rend d’autant plus
nécessaire une clarification de cette stratégie, en anticipant la baisse de consommation de
biocarburants conventionnels qui en résultera, ainsi que, par ailleurs, une hausse potentielle des
besoins en biocarburants avancés (biojet
dans l’aviation
).
Les éléments disponibles à ce stade convergent vers un mix de solutions pour atteindre
la neutralité carbone dans les
transports, comme dans d’autres secteurs d’activité
. Par rapport à
la moyenne européenne, la France dispose de matières premières pouvant constituer des
biocarburants et biojets de deuxième et éventuellement troisième générations (paille, résidus de
bois, algues, etc.). Leur apport au mix énergétique des transports doit rester mesuré pour éviter
les effets de concurrence avec la biodiversité et
l’alimentation
animale. Leur déploiement
nécessite cependant un effort de recherche et développement, ainsi que des investissements
d’industrialisation substantiels, qui ont besoin de visibilité sur la
trajectoire de transition et les
moyens associés. La Cour recommande donc
d’élaborer une stratégie pour l’avenir des
biocarburants avancés, en particulier aériens, et des biocarburants conventionnels dans la
perspective de
l’
abandon programmé de la motorisation thermique routière.
6
Paquet climat « Fit for 55 » publié par la Commission Européenne le 14 juillet 2021.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
9
LISTE DES RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
(DGPE, DGEC, DGALN, 2022)
: Produire un rapport d’évaluation
des impacts environnementaux et agronomiques des matières premières utilisées pour la
production de biocarburants et les expérimentations de cultures énergétiques, en prenant en
compte leurs origines géographiques.
Recommandation n°
2 :
(DGEC, 2022)
: Porter auprès de l’Union européenne une demande
de
modulation selon l’origine géographique des forfaits d’émissions de GES pour le transport
et la distribution des biocarburants et de leurs matières premières (en particulier les esters
méthyliques d’huiles végétales de colza, l’éthanol de blé et les huiles
usagées).
Recommandation n°
3 :
(DGFIP, DGEC, 2022) : Proposer de fonder les réductions de tarif
de TICPE accordées pour la mise à la consommation de carburants SP95 E10, E85, ED 95 et
gazole B100 sur des données fiables et objectives de surcoûts.
Recommandation n°
4 :
(DGEC, FranceAgriMer, 2022) : Achever de déployer la base de
données interactive biocarburants en 2021 et renforcer les moyens d’observation, d’analyse
, si
nécessaire de contrôle ainsi que leur coordination.
Recommandation n°
5 :
(DGEC, DGE, DGPE, 2022) : Définir une stratégie de transition
pour préciser l’évolution
à long terme respectivement des biocarburants conventionnels
d’une
part et avancés
d’autre part,
dans le mix énergétique des transports.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
10
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
11
INTRODUCTION
L
a politique menée à l’égard
des biocarburants qui a été examinée
à l’occasion de la
présente enquête peut contribuer à la poursuite des objectifs de développement durable n° 7.2
(d’ici à 2030, accroître nettement la part de l’énergie renouvelable dans le
bouquet énergétique
mondial) et 13.2 (incorporer des mesures relatives aux changements climatiques dans les
politiques, les stratégies et la planification nationales) adoptés par l’Organisation des Nations
Unies en 2015, qui font l’objet d’indicateurs de suivi au niveau de l’Union européenne et de la
France.
D’une façon plus générale, ces sujets relèvent de stratégies, plans, règlements et
directives de l’Union européenne, qui, d’application directe ou transposés en droit français et
complétés par des textes nationaux en tant que de besoin, constituent le cadre juridiquement
contraignant des politiques publiques concernées. Un biocarburant
–
terme usuel couramment
employé en lieu et place de celui d’«
agrocarburant » qui serait tout aussi adapté pour un produit
énergétique fabriqué en quasi-totalité à partir de céréales, de plantes sucrières ou
d’oléagineux
–
est un combustible liquide ou gazeux
7
issu de la matière organique végétale ou
dans certains cas animale ou usée, destiné à alimenter des moteurs thermiques pour en
transformer l’énergie chimique en énergie mécanique, au même titre qu’un carburant fossile
issu principalement de la distillation du pétrole et dont il est un substitut. Ce carburant est
renouvelable et dénommé biocarburant au motif que, à la différence des carburants fossiles, la
production de gaz à effet de serre (GES) qui résulte de sa combustion est en partie compensée
par l’absorption de GES intervenue lors de la croissance du végétal.
L’utilisation de la biomasse pour la production d’éner
gie, longtemps abandonnée au
profit du pétrole, est progressivement réapparue dès la crise pétrolière des années soixante-dix :
notamment au Brésil, qui a développé une importante filière de production d’éthanol à partir de
la canne à sucre. En 1998, par une première directive
8
, l’Europe a autorisé les États membres à
incorporer des biocarburants dans les carburants fossiles. En juillet 2004, le plan climat de la
France a fixé l’objectif d’une
utilisation renforcée des biocarburants, inscrit pour la première
fois dans la loi POPE du 13 juillet
2005. Progressivement, l’objectif d’incorporation a
augmenté et les dispositifs d’incitation ont été renforcés.
L’utilisation de biocarburants dans les transports
cherchait à répondre à trois
préoccupations : compenser pour les agriculteurs les effets du gel des terres qui a résulté de la
réforme de la politique agricole commune de 1992, diminuer la dépendance aux importations
de carburants fossiles et contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). La
Cour a eu à connaître de la politique de développement des biocarburants dans les transports à
plusieurs reprises, notamment dans un rapport public en janvier 2012 qui concluait à la
réalisation contrastée pour le premier objectif mentionné, faible pour les deux autres.
L’objet
du présent rapport est de rendre compte des évolutions intervenues depuis lors dans cette
politique (I) et d’appeler à une clarification de la stratégie (II).
7
Le présent rapport ne prend pas en compte les carburants renouvelables non liquides, notamment les biogaz,
principalement composés de méthane.
8
Directive 98/70/CE du Parlement européen et du Conseil concernant la qualité de l’essence et des carburants diesels
et modifiant la directive 93/12/CEE du Conseil.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
12
Présentation simplifiée des biocarburants
Il existe deux filières de biocarburants liquides
9
: celle des alcools pour les moteurs à
essence, celle des huiles pour les moteurs diesel. La filière des alcools produit des éthanols à
partir du sucre ou de l’amidon de certaines cultures (betteraves, canne à sucre, blé, maïs
notam
ment). La filière des huiles produit des esters méthyliques fabriqués à partir d’huiles
végétales (esters méthyliques d’huiles végétales
-
EMHV) extraites d’oléagineux (colza, soja,
palmier à huile), de graisses animales (EMHA) ou d’huiles usées (EMHU). Le
s EMHV, EMHA
et EMHU sont généralement réunis sous la dénomination commune d’esters méthyliques
d’acides gras (EMAG).
On distingue habituellement trois générations de biocarburants fabriqués à partir de
végétaux. La première (1G), dite « conventionnelle » est produite à partir de plantes
couramment utilisées pour la production agroalimentaire, avec laquelle elle entre donc en
concurrence. La deuxième (2G), dite « avancée », est encore généralement issue de la
production agricole mais n’utilise que la partie
ligno-cellulosique des plantes (la paille, la
bagasse, etc.) inutilisable pour l’alimentation humaine. Elle n’est pas encore parvenue au stade
industriel
en France mais se développe en Europe de l’Est, en Inde, en Amérique du Nord
. La
troisième génération (3G) pourrait utiliser des ressources ne provenant pas de productions
agricoles, par exemple des algues. Elle demeure au stade de l’hypothèse.
Les biocarburants de type éthanol ou EMHV/EMHA/EMHU ne peuvent pas être utilisés
purs dans les moteurs thermiques, ils sont incorporés dans des proportions limitées et
règlementées dans les carburants routiers mis à la consommation, dont la liste est précisée au
tableau n° 1 ci-
après. Ils présentent la particularité d’avoir un contenu énergétique inférieur à
celui d
es carburants fossiles, ce qui a pour effet d’augmenter leur consommation dans une
proportion inverse de leur moindre contenu énergétique par rapport aux carburants fossiles (voir
tableau).
Des procédés plus innovants, mais plus coûteux, aujourd’hui parven
us au stade
industriel permettent de produire des biocarburants dits HVO, proches des carburants fossiles
notamment par leur contenu énergétique, et substituables pour être directement brûlés dans les
moteurs thermiques. Le procédé HVO peut être utilisé pour la fabrication de carburants fossiles
comme de biocarburants conventionnels ou avancés. Il consiste principalement à supprimer les
molécules d’oxygène contenues dans les produits énergétiques par un traitement en présence
d’hydrogène.
9
Voir en Annexe n° 4 une présentation plus complète des différents types de biocarburants.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
13
Liste des carburants autorisés à la mise à la consommation en France
Carburant
Biocarburant
incorporé
Teneur maximum en
biocarburant (en
volume
10
)
Contenu
énergétique
en MJ/litre
11
Moindre contenu énergétique
par rapport à un carburant
entièrement fossile
Carburants destinés aux moteurs essence
SP98
Éthanol
7,5 %
31,2
-2,50 %
SP95
Éthanol
7,2 %
31,2
-2,50 %
SP95E10
Éthanol
10,2 %
30,9
-3,44 %
E85
Éthanol
Entre 60 % et 85 %
22,7 à 24,9
Entre -22,19 % et -29,06 %
Carburants destinés aux moteurs diesel
B0
EMAG
0,0 %
36,0
-0,00 %
B7
EMAG
7,0 % (maxi)
35,8 (mini)
-0,56 %
GNR
EMAG
7,0 % (maxi)
35,8 (mini)
-0,83 %
B10
EMAG
10,0 % (maxi)
35,7 (mini)
Entre -1,94 % et -2,50 %
B30
EMAG
Entre 24 %t 30 %
35,1 à 35,3
-8,33 %
B100
EMAG
96,5 % (mini)
33,0
-34,38 %
ED95
12
Éthanol
100,0 %
21,0
-41,67 %
Source : Cour des comptes
Note de lecture : Si un automobiliste effectue un parcours de 100 km en consommant sept litres de carburant SP95
(soit 6,50 litres d’essence et 0,50 litres d’éthanol), sa consommation d’énergie sera de 218,4 MJ (31,2 MJ/litre).
S’il utilise le carburant E85 (23,8 MJ par litre en moyenne), sa consommation pour effectuer le même parcours sera
de 9,17 litres (7 l x 31,2 MJ / 23,8 MJ), soit 2,29 litres d’essence et 6,88 litres d’éthanol.
Si un transporteur routier effectue un parcours de 1 000 km avec un ensemble articulé consommant 34,2 litres pour
100 km et utilise du gazole B7, sa consommation sera de 342 litres de carburant, dont 318 litres de gazole et 24
litres d’EMAG. Sa consommation d’énergie sera de 12 244 MJ (35,8 MJ/litre). S’il utilise du gazole B100 (33,0 MJ
par litre), sa consommation pour effectuer le même parcours sera de 371 litres (342 l x 35,8 MJ / 33,0 MJ), sans
aucun carburant fossile.
10
Sauf pour le carburant B100 dont le plafond d’incorporation d’EMAG est exprimé en pourcentage massique.
11
MJ = mégajoule. Règlementairement, ce contenu énergétique peut var
ier selon les taux d’incorporation réellement
appliqué par les opérateurs. Les données ici prises en compte résulte
nt des pratiques couramment mises en œuvre par ces
derniers.
12
Carburant destiné à certains moteurs diesel.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
14
1
LES
BIOCARBURANTS
CONVENTIONNELS,
JUSQU’A
PRESENT PREMIERE ENERGIE RENOUVELABLE DANS LES
TRANSPORTS
Cette partie résume les objectifs et résultats de la politique de développement des
biocarburants. Elle souligne le caractère décevant du bilan économique, environnemental et
climatique des biocarburants de première génération.
1.1
Une politique presque entièrement centrée sur une augmentation
continue des taux d’incorporation de biocarburants
1.1.1
Une politique allant au-delà des objectifs européens
d’énergie renouvelable
dans les transports
Des
objectifs partagés au sein de l’UE
La
réglementation commune pour l’utilisation des énergies renouvelables dans l’
Union
européenne
13
, destinée à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) et promouvoir des
transports moins polluants, a fixé en 2009 puis en 2018 des objectifs nationaux contraignants
pour tous les pays de l’UE avec l’ambition générale d’atteindre
:
20 % en 2020 puis 32 % en 2030
d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans
la consommation totale d’énergie de l’Union europ
éenne en 2020,
10 % en 2020 puis 14 % en 2030
d’énergie renouvelable dans la consommation d’énergie
finale dans le secteur des transports (routier, maritime, aérien).
Ces parts d’énergie provenant de sources renouvelables sont calculées en termes de
consom
mation finale brute d’énergie. Est réputée renouvelable une énergie produite à partir de
sources non fossiles renouvelables soit
: l’énergie éolienne, solaire (thermique ou
photovoltaïque), géothermique, l’énergie ambiante, l'énergie marémotrice, houlomotr
ice et
d'autres énergies marines, l'énergie hydroélectrique, la biomasse, les gaz de décharge, les gaz
des stations d'épuration d'eaux usées et le biogaz
14.
En 2019, dans l
’objectif de faire du continent européen le premier à atteindre la
neutralité carbone en 2050, la Commission européenne a présenté un « pacte vert pour
l’Europe
» pour 2019-2024, qui comporte un nouvel objectif intermédiaire de réduction de 55%
des émissions de GES d’ici 2030 (base 1990
). Pour
l’atteindre
, des mesures devront être prises
dans tous les secteurs (énergie, transports, agriculture, environnement, biodiversité, qualité de
l’air, industries…)
. Le transport routier
qui représente aujourd’hui un cinquième des émissions
de GES de l’UE et dont les émissions ont augmenté de plus d’un
quart depuis 1990, constitue
un défi. La Commission souligne donc l’enjeu important de la décarbonation de ce secteur.
13
Soit successivement les directives 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009
et 2018/2001/UE du 11 décembre 2018, couramment dénommées EnR 1 et 2.
14
Définition donnée dans la directive 2018/2001/UE du 11 décembre 2018.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
15
Des objectifs actuels plus élevés en France
Pour répondre aux objectifs des directives ENR,
l’ordonnance n° 2011
-1105 du
14 septembre 2011 puis la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la
croissance verte ont
prévu que l’État crée les conditions pour que la part de l'énergie produite à
partir de sources renouvelables dans tous les modes de transport soit égale au moins à 10 % de
la consommation finale d'énergie dans le secteur des transports en 2020, puis 15 % en 2030
15
.
Ces objectifs sont déclinés dans les décrets du
27 octobre 2016
et du
21 avril 2020
relatifs à la programmation pluriannuelle de l’énergie, qui fixent plusieurs objectifs visant la
réduction de la consommation d’énergie fossile, le développement des é
nergies renouvelables
dans la production d’électricité, de chaleur et de froid, par l’électromobilité et le recours à des
carburants liquides ou gazeux d’origine renouvelable.
Ils se traduisent également dans la Stratégie nationale bas carbone (
SNBC
), qui définit,
pour chacun des secteurs d’activité (dont les transports), une trajectoire de réduction des
émissions de GES jusqu’en 2050, associée à des «
budgets carbone » annuels. Suite à la
publication du rapport du GIEC de 2018, la trajectoire est plus ambitieuse à partir de 2019.
Les enjeux
des biocarburants dans l’EnR et la réduction des GES des
transports
Les transports sont le premier secteur émetteur de GES en France, avec 136 Mt de CO
2
équivalent émis en 2019
16
, soit 31 % du total national (à comparer à une part moyenne 2017 de
21.9 % en Europe, derrière celle de
l’industrie de l’énergie
de 27.3 %, plus limitée en France
du fait de
la production électrique d’origine nucléa
ire conséquente)
. Or, si l’ensemble des
émissions de GES françaises ont baissé globalement de 15 % entre 1990 et 2019, les émissions
de GES des transports ont cru de leur côté de 13 % et sont le seul secteur en augmentation (les
émissions des bâtiments résidentiels et tertiaires présentent un niveau similaire à celui de 1990).
Graphique n° 1 :
Émissions françaises selon la stratégie Nationale Bas Carbone (Mt CO
2
eq)
Source : Évolution des émissions de la France entre 1990 et 2025 pour atteindre la neutralité carbone.
Données du Projet Stratégie Nationale Bas carbone, version décembre 2018, analyse et calculs Carbone 4
Cette hausse des émissions de GES en transports diffère selon les catégories de
véhicules : de 8 % pour les voitures particulières qui représentent la moitié des émissions à
42 % pour les véhicules utilitaires légers qui émettent 20 % des GES, en passant par les poids
lourds (y compris les bus) qui émettent 9 %
de GES de plus qu’en 1990, soit 22
% des GES.
15
Voir l’article L. 100
-
4 du code de l’énergie (CDE).
16
Source : Chiffres clés du climat,
SDES
. Voir également
l’observatoire climat
-énergie
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
16
L’augmentation
est corrélée au niveau de la circulation depuis 1990. En effet, entre 1990
et 2017 le nombre de kilomètres parcourus par les véhicules routiers a cru de 42 % et le nombre
de kilomètres parcourus par voyageur en véhicules particuliers a augmenté de 26 % sur la
période (avec une moindre hausse que celle de 39 % des transports collectifs). Par ailleurs, la
quantité des marchandises transportées, en tonnes.kilomètre, a cru de 30 %
17
.
Comme l’illustre la décomposition ci
-après des facteurs explicatifs des émissions des
transports des véhicules particuliers, une pluralité de leviers
est mise en œuvre
pour atteindre
la neutralité carbone, avec des résultats à plus ou moins long terme :
la limitation du contenu en CO
2
des carburants sur le parc de véhicules existants génère
actuellement 4,5 % de réduction des émissions de CO
2
des véhicules particuliers ;
l’amélioration de l’efficacité énergétique des véhicules est
très progressive, car elle passe par
un renouvellement du parc, que ce soit pour des véhicules thermiques plus performants ou
pour une
mutation vers d’autres
motorisations
. Elle fait l’objet de
réglementations croissantes
pour les véhicules thermiques et relève également de la performance industrielle (moteur,
aérodynamique, carburant, poids…)
et des choix des consommateurs ;
le troisième moyen consistant à réduire la demande par personne, encourager les reports
modaux vers les transports collectifs ou doux et augmenter le taux de remplissage des
véhicules reste à développer, car la demande
continue d’
augmenter et explique 9 % de la
haus
se des émissions des transports particuliers. Ce moyen d’action relève d’une évolution
des comportements, qui nécessite un temps long. Il est sensible au facteur coût notamment,
qui présente des limites d’acceptabilité
;
enfin, le quatrième levier corresp
ond à l’évolution de la population.
Graphique n° 2 :
Facteurs explicatifs de l’évolution des émissions de CO2 des véhicules particuliers
Source CITEPA, inventaire Namea-air et consommation d'énergie au format namea, 2018 ; INSEE, RGP 2018 ;
SDES, rapport à la commission des comptes des transports de la Nation 2018
Dans ce contexte, pour atteindre les objectifs européens de 10
% d’EnR dans les
transports en 2020 et français de 15
% d’ici 2030, l’incorporation de biocarburants, est
actuellement, autant en France que dans le monde,
l’outil le plus efficace à court terme
, du fait
qu’il peut être mis en œuvre
sur le parc de véhicules existants. Il est également le principal
moyen, compte tenu de la part d’énergie produite par des moteurs
thermiques dans les
transports. Les dépl
acements électriques, en particulier ferroviaires, du fait de l’électricité pour
partie renouvelable, y contribuent à hauteur de 9%
18
.
17
Par convention internationale, les transports maritimes et aériens internationaux sont exclus des émissions nationales
18
Soit 3,2 TWh contre 37,2 TWh pour les biocarburants (
Chiffres clés de l’énergie 2020, CGDD
)
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
17
1.1.2
Des carburants plus nombreux et à taux d’incorporation de plus en plus élevé
Les règles d’incorporation en vigueur en Fra
nce
Les spécifications des carburants mis à la consommation dans l’Union européenne sont
encadrées par la
directive 98/70/CE du 13 octobre 1998
concernant la qualité de l’essence et
des carburants diesel, qui a interdit à compter du 1
er
janvier 2000 la commercialisation en
Europe de l’essence plombée et garantit la comptabilité des carburants mis à la consommation
dans les États membres avec les moteurs de tous les véhicules homologués en Europe. Elle
précise les spécifications environnementales applicables aux carburants et encadrent
notamment les règles d’incorporation de biocarburants dans les essences et les gazoles.
Un
arrêté interministériel du 19 janvier 2016
détermine la liste des carburants dont la
mise à la consommation est autorisée en France. Les spécifications de ces carburants routiers
et non routiers sont précisées dans des arrêtés interministériels et autorisent l’incorporation
d’une part variable de biocarburants, dans les limites autorisées par la règlementation
européenne. On dénombre ainsi 11 types de carburants routiers et non routiers autorisés en
France, dont la liste est précisée dans le tableau n° 1 en introduction du rapport.
Quatre carburants sont mis à la disposition de tous les automobilistes pour alimenter les
moteurs
fonctionnant à l’essence
: SP95, SP98, SP95 E10 et E85. Ces carburants contiennent
une part variable d’éthanol (pur ou incorporé dans l’ETBE
19
) et sont plus ou moins adaptés
selon l’âge et les caractéristiques des véhicules.
S’y ajoute le carburant ED95, mis à la consommation depuis 2016, qui est par
exception
destiné à l’alimentation des moteurs
diesel
. Ce carburant ne contenant pas d’hydrocarbures est
constitué d’un mélange d'éthanol, d'eau et d'additifs favorisant l'auto
-inflammation et la
lubrification. L’éthanol constitue donc la totalité de son
contenu énergétique. Il est réservé aux
flottes professionnelles disposant d'une logistique d'approvisionnement spécifique et de leurs
propres capacités de stockage et de distribution.
Trois carburants destinés aux moteurs diesel sont mis à la disposition de tous les
consommateurs : ils sont dénommés B0, B7 ou B10 selon leur contenu maximal en
biocarburant
20
. S’y ajoute le gazole non routier (GNR) dont les caractéristiques sont identiques
à celles du B7 mais qui est coloré en rouge pour bénéficier d’un régi
me fiscal spécifique.
Le gazole B30 ne peut être utilisé que dans des flottes professionnelles disposant d'une
logistique d'approvisionnement spécifique. Il en va de même du carburant B100 qui ne contient
pas d’hydrocarbures fossiles, les EMAG représentant
la totalité de son contenu énergétique.
Dans tous les cas, le contenu en énergie des carburants contenant des biocarburants est
inférieur dans des proportions variables à celui d’un carburant qui ne contiendrait que de
l’essence ou du gazole
: le contenu
énergétique de l’éthanol (21
MJ/litre) est inférieur de 34 %
à celui de l’essence (32
MJ/litre) et celui des EMAG (33 MJ/litre) de 8,3 % par rapport à celui
du gazole (36 MJ/litre).
Une augmentation des ventes de carburants contenant les plus fortes proportions de
biocarburants incorporés
La consommation totale de carburants routiers tend à se stabiliser depuis le début de la
décennie 2000. Elle demeure principalement composée de carburants gazole, qui sont devenus
19
Voir glossaire.
20
Les biocarburants en cause sont des EMAG (voir supra et glossaire en annexe).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
18
majoritaires à partir de 1990. Cependant, la part de marché des carburants essence tend depuis
2015 à augmenter au détriment de celle des gazoles, même si elle demeure moins élevée.
Graphique n° 3 :
Évolution des ventes de carburants routiers (biocarburants inclus) en Mt
Source : SDES bilan énergétique de la France
L’augmentation de la consommation des carburants contenant de l’éthanol
Entre 2015 et 2019, le volume des mises à la consommation des carburants destinés à
l’alimentation des moteurs à allumage commandé (véhicules essence) a augmenté de près de
19 %.
Mises à la consommation de carburants pour véhicules à allumage commandé
En millions d'hectolitres
2015
2016
2017
2018
2019
Tendance
SP95 E10
32,0
34,7
39,3
45,0
53,7
SP95
42,3
40,3
37,5
34,6
31,4
SP98
19,8
21,5
23,2
23,5
24,3
E85
0,9
1,0
1,2
1,8
3,4
Total essences
94,9
97,5
101,2
105,0
112,7
Source : Douane
À ces consommations s’ajoute celle du carburant ED95
destiné à certains moteurs à
allumage par compression
21
, apparu en 2016, dont les volumes restent très faibles : 254 hl en
2016, 412 en 2017, 1 143 en 2018 et 5 414 en 2019.
Dans ce cadre global, la période récente est marquée par une augmentation plus rapide
des carburants à plus fort taux d’incorporation de biocarburants
(éthanols), soit le SP95 E10
(+68 %) et le E85 dont le volume de consommation a été multiplié par un facteur de 3,8, au
détriment des carburants dont le taux d’incorporation est moins élevé
, notamment le SP95 E5
(-26 %).
La baisse de la consommation des gazoles
À l’inverse des carburants e
ssence, la mise à la consommation des gazoles a diminué de
20
millions d’hectolitres entre 2015 et 2019, soit une baisse de 4
%.
21
Carburant principalement composé d’éthanol, susceptible d’être utilisé par les exploitants de flottes
professionnelles disposant d'une logistique d'approvisionnement spécifique et de leurs propres capacités de stockage et de
distribution.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
19
Mises à la consommation de carburants pour véhicules à allumage par compression
En millions d'hectolitres
2015
2016
2017
2018
2019
Tendance
Gazole non routier (GNR)
51,2
49,8
51,3
51,1
51,7
B0 & Biogazole XTL
1,4
1,5
0,9
0,5
0,4
B7
406,3
406,2
405,9
392,2
385,2
B10
0,00
0,00
0,00
0,37
1,27
B30
0,34
0,27
0,37
0,49
0,40
B100
0,00
0,04
Total gazoles
459,2
457,8
458,5
444,7
439,0
Source : Douane
Dans cet ensemble, la tendance est également à une augmentation relative de la
consommation des gazoles à plus fort taux d’incorporation de biocarburants
(EMAG). La
gazole B10 contenant
jusqu’à 10
%
d’EMAG et mis à la consommation à partir de 2018, a
connu une augmentation de consommation significative (avec un multiplicateur de quatre entre
2018 et 2019) quand la consommation du B7, carburant de référence de ce marché, a baissé de
5 %.
1.1.3
U
ne part d’énergie renouvelable dans les transports en augmentation
L’énergie consommée dans les transports provient en quasi
-totalité des carburants
liquides, fossiles ou renouvelables, qui représentent 97,1 % en moyenne entre 2007 et 2018 de
l’énergie con
sommée dans les transports, au lieu de 1 % pour les carburants gazeux et 1,7 %
pour l’électricité
22
. En dépit des progrès de la motorisation électrique routière, les parts de
l’électricité et des combustibles gazeux n’ont progressé respectivement que de 0,1
% et 0,3 %
entre 2007 et 2018.
En Europe, la part de l’électricité a peu évolué
entre 2007 (5,25 Mtep) et 2018
(5,50 Metp), celle des carburants gazeux a augmenté de 36 % (31 % pour les carburants gazeux
fossiles) et la consommation de carburants liquides a diminué de 3 %, même si elle représente
encore plus de 97 % du total de la consommation finale. Parmi les carburants liquides, les
fossiles ont diminué de 6 % (de 321 à 303 Mtep) quand les renouvelables ont augmenté de
241 % (de 6,89 à 16,65 Mtep
). Le taux d’incorporation des carburants renouvelables dans les
carburants liquides est passé pendant cette période de 2,1 à 5,2 %.
En France, la
part de l’électricité
est demeurée inchangée entre 2007 et 2018 et est
comparable à celle constatée en Europe (2 %), alors que celle des carburants gazeux,
exclusivement fossiles, est significativement plus faible (0,3 %) même après avoir été
multipliée par 5,8 entre 2007 et 2018 (de 0,02 à 0,14 Mtep). La consommation de carburants
liquides est revenue en 2011 à son niveau de 2007, sans évolution sensible depuis. Elle était de
44,26 Mtep en 2018, soit 98
% de la consommation finale d’énergie dans les transports.
22
Données
Eurostat
en moyenne pour 2007 à 2018 détaillées par type de carburant, soit
: gazoles fossiles,
essences fossiles, biodiesels mélangés, carburéacteurs type kérosène fossile, gaz de pétrole liquéfié, électricité, gaz naturel,
bioessence mélangée, fioul, biodiesels purs, biogaz, bioessence pure, autres biocarburants liquides.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
20
Graphique n° 4 :
Consommation finale d’énergie
comparée (UE 28 et France) dans les transports
par type de carburant (en Mtep)
Consommation finale d’énergie
comparée (UE 28 et
Source
: Présentation Cour des comptes d’après données
Eurostat
Dans le transport routier, le taux d’incorporation de biocarburants dans les carburants
fossiles en France a significativement augmenté entre 2007 et 2018
. Comparé à l’ensemble de
l’Union européenne, il était en 2018 supérieur de 2,1
points pour les gazoles et de 3,4 points
pour les essences.
La France a atteint en 2019 un taux d’énergie renouvelable dans les transports de
9,25 %
23
, soit un pourcentage proche de la cible de 2020 (10
%). Cette part d’énergie
renouvelable est en augmentation régulière : elle était de trois points inférieure en 2008
(6,25 %). Cependant,
le niveau d’EnR dans les transports
en Europe est en léger déficit par
rapport aux prévisions, et comme le précisent les données Eurostat :
les biocarburants représentent une part écrasante des sources d’énergies renouvelables
européennes dans les transports (89 %) ;
seuls trois États : la Suède (30,31 %), la Finlande (21,29 %) et les Pays-Bas (12,51 %) se
situent en 2019 au-
dessus de l’objectif de 10
% d’EnR pour les transports en 2020
;
l’Autriche, la France et le Portugal s’approchent à moins de 1
% de cet objectif ; les autres
États membres auront besoin d’une forte
accélération pour atteindre l’objectif de 10
% ou de
transferts, autorisés par la directive CASI (changement d’affectation des sols indirects).
Graphique n° 5 :
Pourcentages comparés d’EnR dans les transports en 2019 dans l’UE
Source : Eurostat,
tableau sdg_07_40
.
23
Source :
Eurostat, tableau sdg_07_40
0
5
10
15
20
25
30
EU27_2020
EU28
Suède
Finlande
Pays-Bas
Autriche
France
Portugal
Irlande
Italie
Royaume-Uni
Malte
Slovaquie
Slovénie
Hongrie
Bulgarie
Roumanie
Tchéquie
Allemagne
Luxembourg
Espagne
Danemark
Belgique
Pologne
Croatie
Estonie
Lettonie
Grèce
Lituanie
Chypre
%
240
260
280
300
320
340
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Union européenne (UE 28)
Électricité
Carburants
gazeux
renouvelables
Carburants
gazeux fossiles
Carburants
liquides
renouvelables
Carburants
liquides
fossiles
240
260
280
300
320
340
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Union européenne (UE 28)
Électricité
Carburants
gazeux
renouvelables
Carburants
gazeux fossiles
Carburants
liquides
renouvelables
Carburants
liquides
fossiles
36,0
38,0
40,0
42,0
44,0
46,0
48,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
France
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
21
1.1.4
Les autres choix de politiques retenus dans le reste du monde
Les politiques en faveur des biocarburants sont relativement répandues dans le monde.
On peut regrouper leurs outils en neuf catégories
: objectifs et obligations d’incorporation,
incitations fiscales, soutien à la production et à l’achat, soutien à l’investissement et à la
recherche, soutien aux infrastructures, systèmes d’échanges de quotas et certifica
ts, normes de
durabilité, soutien aux biocarburants avancés, soutiens sectoriels (cf. Annexe n° 6).
La diversité des choix de paramètres dans l’UE
Tous les États membres ont transposé les directives portant sur les biocarburants, en
recourant toutefois à des instruments et des paramètres très hétérogènes (cf. Annexe n° 6).
S’agissant des objectifs d’incorporation (cf.
Tableau n° 19 : en Annexe n° 6), 19 États
membres et le Royaume-Uni ont un objectif global d'incorporation ; 13 ont une obligation
différenciée pour l'essence ou le diesel ou les deux ; six ont à la fois une obligation globale en
matière de biocarburants et des obligations différenciées pour l'essence et ou le diesel ; 20 ont
une obligation d’utilisation de biocarburants avancés
; deux (l’Allemagne et la Suède) n'ont pas
d'incorporation obligatoire de biocarburants mais uniquement des objectifs de réduction de
l’intensité
carbone des carburants. Ces objectifs sont plus souvent formulés en énergie (18 États
dont la France) qu’en volume (neuf États).
S’agissant des réductions des GES, tous les États membres (sauf l’Espagne) et le
Royaume-Uni ont transposé un objectif de réduction de l'intensité de GES des carburants pour
2020. Il est généralement fixé à -6 %, sauf en France et au Portugal (-10 %) et en Suède, où
l'obligation est différenciée pour l’essence (
-4,2 %) et le diesel (-21 %).
L’objectif d’incorporation de biocarbu
rants avancés est de 0,5 % en énergie dans sept
États membres et de 0,1% dans cinq États membres. Quatre États membres ont des objectifs
différents : la Bulgarie (0,05 % globalement, en énergie, et 1 % pour le diesel, en volume), le
Danemark (0,17 % en énergie), la France (0,7 % en énergie), la Grèce (0,2 % en volume). Le
mécanisme de comptage multiple est en place dans tous les États membres et au Royaume-Uni,
sauf cinq (et partiellement en Slovaquie).
Il n’y a aucun mécanisme d’incitation fiscale dans 14
États membres. Il en existe pour
les mélanges à faible teneur en biocarburants dans cinq États membres et pour ceux à haute
teneur en biocarburants dans six États membres. Un seul État membre a une fiscalité fondée sur
la teneur en énergie et en CO2 des biocarburants : la Finlande. Enfin, dans six États membres,
les biocarburants sont non soumis à l’accise ou exonérés de certaines taxes.
Au sein de l’UE, deux pays se distinguent par leurs choix
: l’Allemagne et la Suède.
Leurs stratégies découlent notamment
d’une évolution de la réglementation européenne qui a
ajouté en 2009 un objectif de réduction de 6 % au 31 décembre 2020 des émissions de GES par
rapport aux émissions sur l’ensemble du cycle de vie, par unité d’énergie, imputées aux
carburants fossiles en 2010.
L’Allemagne se distingue, depuis 2015, par un régime relativement original, notamment
fondé sur des objectifs de réduction d’émissions de GES, sans objectifs d’incorporation de
biocarburants. À la suite de la mise en place de ce régime, la consomma
tion et l’incorporation
de biocarburants, qui étaient, depuis quelques années, en baisse tendancielle (pour le biodiesel)
ou en stagnation (pour le bioéthanol), ont recommencé à progresser.
En Suède, le niveau élevé d’incorporation de biocarburants contri
bue aux résultats
exceptionnels de ce pays en matière d’EnR dans les transports. Depuis 2017, son dispositif n’a
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
22
pas d’objectif d’incorporation. Il s’appuie sur une augmentation progressive de la réduction des
émissions de GES par l'ajout de biocarburants dans l'essence et le diesel. Ce nouveau système
a été mis en place à la suite d’un essoufflement de la consommation et de l’incorporation de
biodiesel (qui étaient toutefois très élevés) et d’une baisse tendancielle du bioéthanol. Il est
toutefois top tôt pour en analyser les conséquences (cf. Annexe n° 6).
Analyse des différentes politiques
Les rares études disponibles suggèrent que les politiques efficaces sont celles qui
parviennent à combiner de manière optimale plusieurs outils. Mais la combinaison la plus
efficiente dépend souvent de nombreux paramètres spécifiques à chaque pays. Il est donc
difficile de comparer les différentes politiques nationales dans ce domaine. Un consensus existe
toutefois sur les problèmes que pose l’instabilité des politiques publiques, particulièrement dans
un contexte de défis et d’incertitude marqués pour l’industrie. C’est un des éléments soulignés
par une étude du cabinet EY en 2018
24
, effectuant une comparaison entre la France, les États-
Unis, la Grande-
Bretagne et l’
Allemagne (cf. Annexe n° 6).
S’agissant des
o
bjectifs d’incorporation
de biocarburants, l’Agence internationale de
l’énergie (AIE) estime qu’ils se sont avérés efficaces pour établir des marchés de biocarburants
et les protéger contre les faibles prix du pétrole, mais pas suffisamment pour développer ou
maintenir des marchés robustes sans mesures d'accompagnement. Un exemple est
l’effondrement de la production de biodiesel dans l’état australien de la Nouvelle
-Galles du
Sud, où les objectifs relatifs aux biocarburants en place depuis 2007 sont inefficaces
25
.
Les
objectifs d’
incorporation relatifs aux biocarburants n'ont pas bien fonctionné dans
certaines régions pour différentes raisons, selon l’AIE
: les difficultés d’approvisionnement en
matières premières, leurs coûts élevés en raison des utilisations concurrentes, les faibles prix
du pétrole brut, le manque d'infrastructures (pompes à carburant), les enjeux de sécurité
alimentaire, les problèmes de durabilité (effets néfastes du changement d’affectation des sols
indirect).
Par ailleurs, si les
objectifs d’incorporation
relatifs aux biocarburants ont contribué à
réduire les émissions de GES du secteur des transports, ils ne sont que rarement atteints. L’AIE
attribue principalement ce constat au fait que les obligations en matière de biocarburants
reposent davantage sur leur volume ou leur contenu énergétique que sur leur potentiel de
décarbonation, et que ces objectifs ne fournissent pas toujours des incitations suffisamment
fortes pour que les producteurs continuent d'innover pour réduire l'intensité en carbone de leurs
biocarburants.
De même, dans son étude de 2017, EY estime qu’avec les mesures en « volume »
indifférenciées quant aux biocarburants utilisés, les opérateurs économiques sont incités à se
tourner vers les biocarburants les moins coûteux qui leur permettent d’
atteindre les objectifs à
moindres frais. Au contraire, des obligations liées aux émissions de GES et « neutres »
technologiquement, les poussent à se tourner vers les options les plus performantes et ayant le
moins d’impact négatif, notamment les biocarbu
rants avancés.
24
EY (2018),
Étude pour la détermination d’un mécanisme de soutien à la filière française de biocarburants
aéronautiques durables. Rapport de phase I
–
Contexte français et analyse comparative
.
Rapport de phase 2
–
Présentation
générale du mécanisme de soutien
.
25
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
23
S’agissant des
incitations fiscales
, l’AIE estime qu’elles se sont révélées peu efficaces
comme instrument principal de la politique en faveur des biocarburants. Cela a été le cas
notamment en Nouvelle-
Zélande et en Afrique du Sud, qui n’ont
pas réussi à développer
d’importantes capacités de production et d’utilisation de biocarburants
26
. De même, EY estime
que les mesures d’incitation fiscale présentent l’inconvénient de se révéler parfois trop
coûteuses pour les finances publiques, ce qui amène alors à les réduire et accentue ainsi
l’instabilité des dispositifs
27
.
Les instruments d’
incitation technologique
sont
généralement efficaces pour conduire
le développement technologique d’un stade précoce (comme les biocarburants avancés) vers la
démonstration et la commercialisation. Ces instruments soutenant la R&D permettent de
susciter de nouvelles idées, de réduire les coûts, et d’aider les technologies naissantes à traverser
la « vallée de la mort » qui existe entre le développement initial et la démonstration
28
.
Les
critères de durabilité
sont jugés généralement utiles par l’AIE. Selon elle, les
instruments de soutien à la demande (objectifs d’incorporation, réductions de taxes) sont
pertinents pour soutenir des technologies relativement mures ; mais ils peuvent toutefois avoir
une efficacité plus limitée lorsqu’il s’agit de promouvoir des technologies plus récentes et des
biocarburants avancés (coûteux à produire, encore non viables commercialement, et donc non
compétitifs par rapport aux biocarburants conventionnels, dont les outils industriels sont
amortis et les filières d’approvisionnement structurées
). Au contraire, les cadres réglementaires
tels que les normes californiennes sur les carburants à faible teneur en carbone, la directive
EnR2, le RenovaBio brésilien et la norme canadienne sur les carburants propres (CFS) sont,
d’après l’AIE, des exemples de politiques qui visent à attirer les biocarburants avancés sur le
marché en offrant des incitations financières neutres sur le type de carburant, pour produire des
biocarburants à la plus faible intensité de carbone possible
29
.
Dans son étude de 2017, EY note toutefois qu’aux États
-Unis, les critères de durabilité,
sont moins ambitieux s’agissant des aspects qualitatifs comme la biodiversité ou les
droits
sociaux qu’en matière de réduction de GES. En même temps, d’après lui, ces critères peuvent
paraître moins contraignants que ceux imposés par l’UE, tout en présentant l’inconvénient de
ne pas être très accessibles aux acteurs non américains, en raison de la complexité des relations
avec l’Agence de protection de l’environnement des États
-Unis (EPA), de règles de
reporting
,
des calculs des émissions liées aux changements indirects d’occupation des sols, etc.
Enfin, les systèmes d’
échanges de quotas et de certificats
reçoivent en général des
commentaires très favorables des études disponibles. D
’après l’AIE, le modèle adopté en
Californie a fait la preuve de son efficacité pour augmenter la consommation de biocarburants
avancés, notamment grâce à son caractère « agnostique » quant à la nature des carburants
utilisés. (Cf. graphique en Annexe n° 6).
26
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
27
EY, Ademe (2017),
Pratiques concrètes d'approvisionnement des démonstrateurs et unités commerciales de
biocarburants de 2ème génération et de bioraffineries de biomasse lignocellulosique - Comparaison et retours d'expériences
au niveau international.
28
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
29
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
24
1.2
Un bilan économique insatisfaisant en France
1.2.1
Une concurrence avec la production alimentaire maîtrisée en Europe
La question de la concurrence entre biocarburants conventionnels et alimentation a fait
l’objet de nombreuses controverses ces vingt dernières années. Leurs conclusions restent
difficiles à tirer. En 2007, l
’
ONU qualifiait de «
crime contre l’humanité
» le fait de produire
des biocarburants sur un sol productif pour l'alimentation
30
. En 2019, elle estime que convertir
des terres agricoles pour la production de biocarburants contribue à élargir l’accès à l’é
nergie
mais porte atteinte à la lutte contre la faim
31
. Le lobby européen des producteurs d’éthanol
renouvelable estime au contraire que «
l’idée que la politique de l’UE en faveur des
biocarburants ait pu avoir un impact sur l’offre mondiale de denrées ali
mentaires ou contribuer
à la faim dans le monde est un mythe
»
32
.
Mais une étude estime qu’aux États
-
Unis, l’utilisation du bioéthanol de blé engendre
une hausse des prix des produits agricoles de 14% en moyenne
33
. Et, de manière plus générale,
une synthèse
d’une centaine de travaux scientifiques
34
conclut : «
la demande de biocarburants
(et donc la politique en faveur des biocarburants) entraîne une augmentation des prix des
denrées alimentaires
». S’agissant de la crise mondiale des prix alimentaires de 2006
-2008, cette
synthèse
reconnaît qu’il n’existe pas de consensus scientifique sur la part exacte des
augmentations des prix pouvant être attribuée à la demande de biocarburants. Mais elle rappelle
que toutes les études reconnaissent que les biocarburants ont
joué un rôle. S’agissant des
variations de prix au-delà de cette période, elle souligne
que les biocarburants sont loin d’être
le seul facteur déterminant, et qu’il est difficile d’isoler chaque cause. Enfin,
elle
conteste l’idée
selon laquelle les coproduits issus des biocarburants compenseraient les effets négatifs de ces
derniers sur le marché des denrées alimentaires. Cette synthèse (publiée avant la directive ENR2
de 2018 limitant l’utilisation de l’huile de palme et du soja dans l’Union européenne) e
stime
qu’un maintien de l’objectif européen de 7
% de biocarburants issus de cultures alimentaires
dans l’énergie consommée par les transports en 2030 pourrait entraîner une augmentation de
8
% des prix mondiaux de l’huile végétale et de 0,6
% des prix des céréales. Ces hausses
représenteraient 19 Md$ de coûts additionnels pour les consommateurs finaux de ces denrées.
La Commission européenne a publié des chiffres qui se veulent rassurants, à la fois en
termes de superficies consacrées aux biocarburants et
d’impact sur les prix des denrées
alimentaires. En 2018, la superficie totale de terres cultivées consacrées à la production de
biocarburants dans l’UE représentait 3
% des terres cultivées dans l’UE. Dans le reste du
monde, moins de 1 % des terres cultiv
ées totales ont été utilisées pour l’extraction de matières
30
31
Assemblée générale des Nations Unies (2019),
Rapport
d’étape de la Rapporteuse spéciale sur le droit à
l’alimentation.
32
Emmanuel Desplechin (secrétaire général d’ePure), «
Five things you need to know about the ‘food vs fuel’
debate »,
Politico
, 16/03/17.
33
Gal Hochman, David Zilberman, « Corn ethanol and US biofuel policy 10 years later : a quantitative assessment »,
American Journal of Agricultural Economics
, mars 2018.
34
Malins, C. (2017).
Thought for food - A review of the interaction between biofuel consumption and food markets
.
Cerulogy. Étude réalisée par un consultant indépendant, pour Transport & Environment (T&E), fédération d’une cinquantaine
d’ONG,
généralement critiques des biocarburants.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
25
premières destinées à la production de biocarburants produits ou consommés dans l’UE
35
. La
Commission estime que, «
ces dernières années, aucune corrélation n’a été observée entre les
prix des denrées alimentaires et la demande de biocarburants
.
L’incidence sur les prix des
denrées alimentaires est faible par rapport à d’autres dynamiques du marché mondial des
denrées alimentaires
».
Plus récemment, l’OPECST a estim
é que les biocarburants de deuxième génération
étaient
rarement en compétition avec l’alimentation, contrairement à ceux de la première
génération, mais qu’ils p
ouvaient cependant «
conduire à utiliser des surfaces agricoles ou
forestières dont certaines auraient éventuellement pu être utilisées pour la production
alimentaire
»
36
.
Ces dernières années, une nouvelle dimension du débat sur les biocarburants a émergé,
celle de l’autosuffisance alimentaire et protéique. La
culture de matières premières des
biocarburants permet la production en parallèle de tourteaux protéinés et de drêches destinées
à l’alimentation animale. Ces coproduits permettent de diversifier l’alimentation des troupeaux
et de limiter la dépendance protéique de la France. D’après un rapport d
u CGEDD et du
CGAAER de 2016, s
ous l’effet notamment de la production de colza, qui produit 56 % de
tourteaux contre 1 % pour le palmier, l’autosuffisance en protéines végétales de la France est
ainsi passée de 25 % à 50 % depuis les années 1980 (ce qui, par ailleurs, a permis d’éviter
l’importation de soja américain et brésilien, aux fortes externalités négatives en matière de
déforestation)
37
.
Proportion d’huile et de protéines extraites des oléagineux
Source : CGEDD, CGAAER (2016)
En effet, la culture des plantes oléoprotéagineuses produit des protéines en plus de
l’huile, mais dans des proportions très variables selon les espèces. L’
huile de soja est «
presque
un sous-produit de la production de la protéine de soja
», comme le résume le rapport CGEDD-
CGAAER. En revanche, l
’
huile de palme n
’
a quasiment aucun sous-produit protéiné. De leur
côté, le colza et le tournesol (produits localement) fournissent des proportions importantes de
tourteau protéiné (cf. tableau précédent).
Le rapport CGEDD-
CGAAER de 2016 rappelle qu’au
plan mondial et par rapport à une
demande prenant en compte tous les usages alimentaires et non alimentaires, l
’
offre est
légèrement excédentaire en huile et fortement déficitaire en protéine. La France et l
’
Europe
sont très déficitaires en protéines végétales et ont toujours historiquement importé massivement
du soja américain ou brésilien. Pour lui, «
le développement du colza, induit par l
’
essor du
biodiesel accompagné par les pouvoirs publics, a permis non seulement de bénéficier d
’
une
ressource énergétique renouvelable, mais de réduire significativement le taux d
’
importation et
d
’
améliorer notre ratio d
’
indépendance protéique
».
35
Les progrès accomplis dans le secteur des énergies renouvelables
(2020). Rapport de la Commission européenne
COM(2020) 952.
36
Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST),
L’Agriculture face au défi
de la production d’énergie
, 2020.
37
CGEDD, CGAAER (2016),
Durabilité de l’huile de palme et des autres huiles végétales.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
26
S’agissant des bioéthanols, la
betterave à sucre fournit à la fois du sucre pour
l’alimentation humaine, de l’alcool pour les boissons, le
s produits biosourcés et les carburants
et de la pulpe pour l’alimentation animale.
Le blé
peut fournir des drêches pour l’alimentation
animale, en plus de
l’amidon pour l’alimentation humaine et d’autres usages ainsi que de
l’alcool. Enfin, le maïs
fournit des
protéines pour l’alimentation animale, d
e l
’alcool et d
u CO2
biosourcé pour les boissons gazeuses.
En conclusion, il n’existe donc pas de consensus sur les avantages et les inconvénients
de l’utilisation de la biomasse issue de l’économie agric
ole pour la fabrication de biocarburants,
notamment en ce qui concerne ses effets sur les ressources alimentaires disponibles, tant en ce
qui concerne l’alimentation humaine que celle des animaux.
Cette question est tranchée par la règlementation européenne qui a plafonné à 7 % de la
consommation finale d'énergie dans les transports dans les États membres en 2020 la part
d'énergie des biocarburants produits à partir de céréales et d'autres plantes riches en amidon,
sucrières et oléagineuses et à partir de cultures cultivées en tant que cultures principales
essentiellement à des fins de production d'énergie sur des terres agricoles. L’Union européenne
est la seule zone au monde à avoir ainsi plafonné le recours aux biocarburants produits à base
de cultures alimentaires.
Il reste que, en ouvrant de nouveaux débouchés pour certaines productions agricoles, la
fabrication et l’utilisation à grande échelle de biocarburants de première génération dans les
t
ransports favorise le maintien voire l’augmentation des prix de ces produits de l’agriculture.
1.2.2
Une stratégie plus favorable aux agro-industries
qu’aux agriculteurs
Des volumes de production de biocarburants qui plafonnent depuis 10 ans
Les productions mondiales et européennes de biocarburants ont été multipliées par deux
pour l’essence et par six pour le diesel depuis 2005
, e
n lien avec les objectifs d’incorporation
croissants dont elles sont très dépendantes, (cf. Annexe n° 9). Dans ce contexte concurrentiel,
les filières ont évolué par diversification des natures de biocarburants (avec plus de produits de
synthèse ou issus de résidus), de leurs matières premières (avec pour le biogazole par exemple
moins de colza et plus de soja et de palme) et de leurs origines.
En France, en termes d’organisation,
les productions de biocarburants sont concentrées
autour de six groupes industriels (trois en biodiesel et trois en biocarburant essence), avec une
vingtaine d’usines sur le territoire, dont la majorité a été construite dans les années 2008.
Par
ailleurs, les filières de production sont intégrées, ce qui constitue une spécificité : les
équipements industriels sont portés pour une part significative par des actionnariats de
coopératives agricoles et la production de biocarburants contribue ainsi pour partie aux revenus
des agriculteurs qui en sont actionnaires. Les achats de matières premières agricoles sont
contractualisés avec les producteurs de biocarburants, ce qui stabilise le premier niveau du
marché aval (ensuite
les ventes de biocarburants aux centrales d’achat des supermarchés ou aux
entreprises pétrolières font
au mieux l’objet de contrats annuels
).
En termes de résultats, la France est au premier et deuxième rang européen des
producteurs d’éthanol et de biodiesel, avec des
productions de biocarburants qui plafonnent
depuis une dizaine d’années (autour de 11 à 12 Ml pour l’éthanol carburant et de 2 à 2,5 Mt
pour le biodiesel). Mais depuis quelques années, avant la crise sanitaire et les difficultés
phytosanitaires des betteraves, les groupes industriels connaissent une période difficile de
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
27
restructuration liée à la concurrence croissante et à la fin des quotas sucriers (en octobre 2017),
à laquelle ils résistent plus ou moins. Ainsi, par exemple, pour les deux plus grands groupes de
chaque filière :
le groupe Avril, après avoir enregistré des pertes cumulées de 133
M€ entre 2015 et 2018
38
,
envisageait fin 2019 de fermer deux sites de production de biodiesel (Sète et Montoir-de-
Bretagne, soit 116 salariés), avant de voir sa situation se redresser début 2020 ;
le chiffre d’affaires du groupe Tereos a baissé de 8
% entre 2016-2017 et 2018-2019, où il
s’établit à 4,4 Md€, avec un résultat net consolidé négatif (
-
260 M€)
39
. En 2019-2020, ce
dernier se redresse à 420
M€ et
le groupe conforte sa place de numéro deux mondial du
sucre
40
. En parallèle, suite à la fin de quotas sucriers, les grands groupes sucriers du territoire
ont rencontré des difficultés et ont fermé plusieurs usines à Bourdon et Toury pour le groupe
Téréos et à Eppeville et Cagny pour le groupe Südzucker.
Enfin, les productions de biocarburants
sont mal connues du fait qu’elles constituent des
données commerciales sensibles
: si le volume total produit est connu (de blé ou d’éthanol par
exemple), le volume des différents marchés l’est moins
(cf. Annexe n° 9 Graphique n° 29 :).
Pour la même raison, les modes de
culture (notamment l’utilisation d’intrants) ne sont pas
différenciés selon leur utilisation (alimentaire ou biocarburants), inconnue au stade de la
production agricole. Et la part des surfaces agricoles consacrées aux biocarburants est
déterminée par esti
mation, à l’issue des campagnes agricoles, à partir des informations sur la
destination des produits.
Une part limitée de SAU, dédiée aux biocarburants
Le mix de matières premières utilisé en France pour la production de biocarburants est
spécifique : il comporte deux fois plus de colza et de betteraves que la moyenne européenne
(cf. Annexe n° 8) ainsi que des résidus viniques (3 %), qui constituent à ce jour les principales
matières premières des biocarburants non conventionnels commercialisés.
Le marché des biocarburants représente donc un
débouché d’importance variable
pour
les différentes matières premières agricoles cultivées en France :
il constitue un marché essentiel pour le colza dont il mobilise plus des trois quarts de la
production et important pour les betteraves (10 % en moyenne des 40 Mt/an produites) ;
il représente un marché significatif pour les céréales et a mobilisé 4,7 % des 34,3 Mt de blé
tendre et 4,4 % des 12,2 Mt de maïs produits entre 2017 et 2019
(source Agreste).
En termes de mobilisation de surface agricole utile (SAU) correspondante par les
biocarburants (mis à la consommation en France et exportés), la méthode pour
l’é
valuer en
France a évolué.
Ainsi, l’estimation des interprofessions et du Ministère de l’agriculture pour
2009, citée dans le rapport 2012 de la Cour, retenait une SAU brute (sans déduction
) d’environ
6 % de la SAU totale et partait des surfaces dédiées aux différentes matières premières
recensées par l’AGRESTE
.
Depuis, FranceAgriMer a proposé une autre
méthode d’évaluation
, également utilisée
par l’ADEME.
Elle part de variables annuelles estimées : le volume de biocarburant produit
41
38
Source : «
le groupe Avril veut se séparer de deux usines d’agrocarburants
», Le Monde, 8 novembre 2019.
39
Source
: rapport d’activité 2019 de la confédération générale des planteurs de
betteraves (CGB).
40
Source : « Tereos conforte sa place de numéro 2 mondial malgré la Covid »,
l’usine nouvelle,
3 juin 2020.
41
Ces volumes annuels de biocarburants produits n
e sont pas disponibles et comportent une marge d’incertitude liée
au secret commercial (voir Annexe n° 9
). Cette incertitude est également associée à l’estimation de la SAU.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
28
et le mix de matières premières employé
42
, puis utilise des ratios de litres de biocarburant par
kilogramme de matière première et des rendements types de matière première par hectare
43
. A
la SAU brute
44
ainsi obtenue, la part énergétique des coproduits pour
l’alimentation (animale)
est soustraite pour conduire à une SAU nette
45
. Enfin, compte tenu de la relative stabilité de la
production de biocarburants, FranceAgriMer retient la moyenne des cinq dernières années, hors
2017, exceptionnelle, pour calculer la SAU nette actuelle.
Selon cette méthode, la France consacre actuellement environ 3,6 % de SAU nette, soit
1 million d’hectares net aux cultures pour les biocarburants.
Ils sont principalement dédiés au
biodiesel (plus 80% des surfaces nettes). La forte baisse des ventes de véhicules légers à
motorisation diesel observée récemment
crée un contexte nouveau porteur d’incertitude sur
l’évolution future des surfaces consacrées à la production de plantes oléagineuses.
Part de SAU totale française allouée aux biocarburants, nette de coproduits
% SAU nette
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Biodiesel
2,55
2,75
1,91
2,66
2,83
2,03
2,65
2,49
1,80
3,55
3,07
Biocarburants essence
0,55
0,57
0,61
0,67
0,68
0,65
0,66
0,72
0,59
0,70
0,68
Total biocarburants
3,10
3,32
2,52
3,33
3,51
2,68
3,31
3,21
2,39
4,25
3,75
Source : FranceAgriMer
Cette part de SAU nette de 3,6% en augmentation (de 3,1 % à 3,75 % entre 2009 et
2019) est deux fois plus faible que celle
de l’Allemagne, similaire à cel
le des États-Unis et
proche de la moyenne européenne
46
, évaluée à 3
%. L’Europe leur
consacre en effet 3,4 Mha
sur son territoire et 3,8 Mha se trouvent dans des pays tiers (importations).
Si cette part de 3,6 % de SAU nette consacrée aux biocarburants reste limitée en France,
elle participe cependant de la tendance globale
à l’
extension des grandes cultures (passées de
11,8 à 13,3 Mha depuis 1950) alors que les surfaces consacrées aux cultures fourragères et
permanentes diminuent, dans un contexte de réduction de la SAU globale
et d’une
France
exportatrice de blé mais importatrice de protéines, fruits et légumes
47
.
42
Estimé par un comité d’experts bioca
rburants, (voir Annexe n° 8).
43
Sur 2009-2019, les rendements ont présenté des écarts de 15 à 49% entre le minimum et le maximum en betterave
et blé, en passant par 20% en maïs grains, 23% en colza et 40% en tournesol (Source : AGRESTE)
44
Compte tenu des ratios énergétiques de 64% pour le colza, le tournesol et le blé et de 84% et 89% pour les betteraves
et le maïs, la SAU brute en 2017 atteint 1 045 223 ha et la SAU nette 690 199 ha. A noter que 2017 est considérée comme une
année exceptionnelle peu représentative par FranceAgriMer. Les SAU brutes des autres années ne sont pas disponibles.
45
Aucune surface agricole n’est associée aux marcs, lies ou autres résidus (huiles usagées, graisses animales)
46
Pour laquelle aucune indication ne permet de dire qu’elle est basée uniquement sur des SAU nettes
47
Source : Mémento 2019, AGRESTE, février 2020 (page 29)
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
29
Graphique n° 6 :
Parts comparées de SAU nettes biocarburants dans les SAU totales en 2018
Source : FranceAgriMer
Un marché important pour les agro-industries et pour les agriculteurs, qui ne bénéficie
pas aux revenus agricoles
La politique de soutien aux biocarburants était apparue contrastée au plan agricole,
autant lors de son évaluation par la Cour en 2012 que lors son nouvel examen en 2016 : elle a
créé de nouveaux marchés agricoles, réduit les importations de tourteaux et favorisé un
développement agro-industriel permettant une meilleure maîtrise de la filière des oléagineux.
Ces constats sont toujours d’actualité.
Concernant les emplois créés par les filières des biocarburants en France, les évaluations
disponibles varient beaucoup, en fonction des méthodes utilisées, des périmètres considérés
(emplois agricoles, directs, indirects ou induits) et de leurs définitions :
selon FranceAgriMer les filières industrielles biocarburants représentent environ 25 900
emplois en France en 2018 (19 900 pour le biogazole, dont 12 000 emplois directs et 6 000
pour l’éthanol
-carburant, dont 4 500 emplois directs
48
;.
l
’ADEME
49
décompte
, pour l’année 2018
:
-
2 700 emplois directs (production et vente domestique de biocarburants gazole ainsi
qu
’
exportation de biodiesel, bioéthanol et ETBE),
-
20 680 ETP sur le périmètre plus large des emplois directs et indirects pour les deux filières
biocarburants essence et gazole, dont 10 000 emplois agricoles pour le biogazole et 3 500
emplois agricoles et indirects à
pour l’éthanol
-carburant.
Par ailleurs,
l’étude du SER
50
permet d’apprécier la territorialisation de ces emplois
.
Ainsi, les Régions Hauts-de-France, Grand-Est, Nouvelle-Aquitaine, Centre-Val-de-Loire et
Occitanie comptent chacune plus de 3 000 ETP consacrés aux biocarburants (sur les 25 000 au
total évalués par le SER), mais toutes les régions participent (cf. Annexe n° 9 Carte n° 5 :) : la
Bourgogne et la Franche-Comté bénéficient ainsi également de plus de 2 000 emplois et les
régions Ile-de-France, Normandie et Pays de la Loire de plus de 1 000 emplois chacune.
En parallèle, le
Syndicat national des producteurs d’alcool agricole (
SNPAA) évalue le
chiffre d’affaires actuel de la filière industrielle étha
nol-
carburant à 1 Md€ (hors coproduits) et
48
Emplois directs correspondants à la transformation et à l’acheminement.
Emplois indirects
correspondants aux achats de la filière aux autres secteurs de l’économie.
49
Etude récurrente et Marchés et emplois filières EnR
reprise dans l’é
valuation des impacts de 3 scénarios de
développement des biocarburants pour la LTECV, ADEME, FranceAgriMer, juin 2019.
NB
: L’évaluation 2018 de l’ADEME (agriculture et EnR
: contributions et opportunités), soit 3 360 ETP agricoles,
qu’elle présente comme une approximation et ne reprend pas en 2019, n’a pas été prise en considération
50
Évaluation de la contribution des EnR à l’économie de la France et de ses territoires, SER, juin 2020
0%
2%
4%
6%
8%
bioéthanol
biodiesel
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
30
la direction générale des entreprises indique que la contribution au PIB de la filière biodiesel
EMAG, depuis les coopératives agricoles jusqu’à la production et l’acheminement de biodiesel,
atteint 2 Md€. Enfin, selon l’ADEME
,
en 2017 les biocarburants généraient un chiffre d’affaires
de 1,06 Md€ pour les producteurs agricoles
(0,58 Md€ pour le colza et le tournesol et 0,46 Md€
pour les betteraves, le blé et le maïs)
51
.
En revanche, la Cour avait constaté en 2012 un effet limité et difficile à apprécier sur le
revenu et la situation des agriculteurs. Les exploitations concernées sont celles en orientation
céréales et oléo protéagineux (COP). Selon FranceAgriMer, l
a grande majorité d’entre elles est
concernée par la production de produits agricoles destinés aux biocarburants.
En effet, les biocarburants constituent un marché complémentaire aux tarifs planchers
indirectement soutenus par les dispositifs fiscaux et les exploitations en COP restent
attractives : seul le nombre
d’exploitations en
maraîchage ou en COP a progressé entre 2010 et
2016 (de 49 500 à 61 500 pour les COP) alors que
le nombre total d’exploitations a reculé de
663 800 à 437 400. Cependant,
ce marché complémentaire n’
a
pu contribuer qu’au m
aintien de
l’activité agricole
et de récentes baisses de productions (en particulier du colza) sont
intervenues :
Si la production globale agricole a augmenté de 8 % entre 2001-2005 et 2016-2020 (cf.
Annexe n° 7), elle a baissé de 1 % en céréales et de 8 % pour le tournesol ; elle
a augmenté
de 25 % pour les betteraves et de 20 % en colza
jusqu’en 2017
-2018. Elle accuse depuis une
nette diminution (plus de 30 %, ce qui la
ramène, pour l’instant,
au niveau des années 2000),
plus structurelle pour le colza
Selon l’AGRESTE
, en lien avec les baisses des productions
mondiales et européennes (respectivement de 1% et 10%), les exportations canadiennes
dominantes (30% de la production mondiale et 2/3 des exportations) et potentiellement avec
la baisse des ventes de véhicules neufs à motorisation diesel.
L
’effet à la hausse sur les prix des matières premières et des biocarburants
, observé entre
2005 et 2016-2017
s’est largement réduit avec le développement des filières à l’échelle
mondiale. Les prix des biocarburants et de leurs matières premières restent très volatiles,
d’autant qu’ils sont parfois échangés en dollars,
et pâtissent des variations du taux de change
avec l’euro
(par e
xemple de 1,04 USD/€ en janvier
2017 à
1,24 USD/€ en mars
2018).
Graphique n° 7 :
Évolution et prospective des prix des biocarburants et de leurs matières premières
Source 1 :
Perspectives Agricoles OCDE-FAO 2020-2029, $/ll
Source 2 : Agreste, cotations blé tendre et colza rendu Rouen,
cotations maïs et tournesol rendu Bordeaux
Notes 1: éthanol : prix de gros, États-Unis, Omaha ; biodiesel : prix
à
la production en Allemagne net de droits et de taxe.
Prix des matières premières : cours mondiaux des huiles végétales et moyenne pondérée des prix du sucre brut et du maïs.
51
Agriculture et EnR : contributions et opportunités pour les exploitations agricoles, ADEME, févier 2018
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
31
Enfin, en l’absence d’indicateur économique dédié aux matières premières des
biocarburants, ceux disponibles traduisent une faible rentabilité des exploitations COP, dont la
grande majorité est impliquée dans la production de biocarburants :
le rapport entre la SAU utilisée et le chiffre d’affaires agricole évalué par l’ADEME témoigne
de la faible rentabilité de l’activité
COP : elle mobilisait 3,2 % de la SAU en 2016 pour 1,5 %
du chiffre
d’affaires agricole en France
(
1,06 Md€/an
de vente de matières premières pour la
production de biocarburants
52
.
en lien avec les effets structurels de la concurrence internationale, la fin des quotas sucriers,
plusieurs conditions climatiques défavorables récentes et des effets conjoncturels liés aux
variations de taux de change, la situation économique moyenne des exploitations COP,
suivies par l’AGRESTE
s’est dégradée
, même si les produits destinés aux biocarburants, ont
pu contribuer à limiter cette dégradation :
-
leur
excédent brut d’exploitation
se situe en dessous de la moyenne des exploitations
agricoles françaises (55 247
€ en 2018, pour
une moyenne de 75
047 €
(cf. Annexe n° 10),
de même que leur résultat courant avant impôt (26 954
€, pour une moyenne 2018 de
41 166
€). Seuls les éleveurs obtiennent des résultats moindres ;
-
elles bénéficient de subve
ntions de 31,1 k€/an, inférieures à la moyenne française de
32,4 k€/an (un peu supérieures,
soit
32,7 k€/an, pour les exploitations betteravières
;
-
leur résultat moyen par exploitant est deux fois plus faible qu’en Allemagne et qu’au
Royaume-Uni. Il est identique à celui obtenu en Italie et en Espagne.
53
.
1.2.3
Des infrastructures qui doivent s’adapter à une large gamme de carburants
routiers
Tous les carburants actuellement distribués comportent une part variable de
biocarburants. Notamment de ce fait, la gamme des carburants couramment distribués en France
est large, avec six carburants, dont quatre carburants essence et deux diesel
54
, comparativement
à d’autres pays où elle n’en comporte que quatre ou cinq et
où ne se trouve par exemple plus
d’E5
-SP95 (cas de la
Belgique) ou pas d’E85 (seule la France et la Suède en distribuent
, avec
toutefois des taux d’incorporation plus élevés pour la France
). Leurs teneurs en biocarburants,
en volume, sont les suivantes :
E5-SP95 et E5-SP98 (aux
indices d’octane différents
, 95 ou 98) :
jusqu’à 5
% d’éthanol ou
15% d’ETBE, compatible avec tout le parc automobile essence français
;
E10 (ex-SP95-E10) :
jusqu’à 10
% d’éthanol ou 22
% d’ETBE, compatible avec 99% du parc
de véhicules légers essence (excepté les plus anciens) ;
E85 (superéthanol) : entre 60 % et 85
% d’éthanol, utilisable par les seuls véhicules équipés
flexfuel de série ou
d’
un boitier homologué ;
52
Source : évaluation des impacts de trois scénarios de développement des biocarburants pour la LTECV,
Ademe,
juin 2019, en partenariat avec FranceAgriMer, Icare&Consult et IFPEN
53
Trois facteurs explicatifs émergent de la note de
comparaison européenne de l’AGRESTE de 2019
(DG AGRI,
FADN, 2012_2017, traitement SSP, AGRESTE N°2019-06)
: un emploi plus important d’intrants et de traitements, des
amortissements plus élevés en France ainsi que des subventions dans la moyenne mais envir
on deux fois plus faibles qu’en
Allemagne et au Royaume-
Uni et deux fois plus élevées qu’en Espagne et qu’en Italie
54
Sans compter le GNL hors périmètre du présent rapport, ni l’ED95, le B30 et le B100, réservés à des flottes
spécifiques
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
32
B7 :
jusqu’à 7
% en volume d’EMAG, compatible avec tout le parc diesel
;
B10 :
jusqu’à 10
% en volume d'EMAG, compatible avec une grande majorité du parc
français
55
mais pas avec tout le parc européen.
Cette diversité résulte pour partie des articles L. 6516-
2 et 3 du Code de l’énergie qui
prescrivent que
«
la distribution de carburants […] dont la compatibilité est limitée,
est
conditionnée à la distribution, dans la même station-service, de carburants de cette catégorie
compatibles avec tous les véhicules et engins roulants
». Ainsi l’arrêté du 1
er
juin 2018 relatif
aux modalités de distribution des carburants précise que «
la distribution de carburant B10 est
conditionnée jusqu’au 31 décembre 2025 à la distribution dans la même station
-service du
carburant B7
». Elle résulte également de la volonté de ses acteurs.
Cette gamme large nécessite des adaptations régulières des infrastructures amont
(retraitement des « contaminants » occasionnés entre le transport de deux grades différents par
pipeline) et plus particulièrement aval (distribution). Dans ce contexte, le nombre de stations-
service est en baisse (
d’environ 42
000 en 1975 à moins de 10 000 actuellement) elles sont de
plus en plus détenues par des grandes et moyennes surfaces (qui distribuent 62 % des volumes).
Elles possèdent un nombre limité de cuves (souvent
deux pour l’essence et deux pour le diesel,
ces dernières étant plus volumineuses). Ainsi, 64% des points de vente proposent deux types
de carburants essence et 1 850
proposent de l’E85
fin 2020. Pour le gazole, le nombre de stations
qui distribuent du B7 et/ou du B10 n’est pas disponible.
Ces adaptations vont devoir se poursuivre, potentiellement plus rapidement, avec
l’évolution du parc de véhicules, avec moins de motorisations diesel et plus d’
électriques, ce
qui pose la question du financement des investissements nécessaires. La large gamme française
représente donc un inconvénient pour les stations-service dont le nombre a diminué, en
particulier les petites qui sont plus contraintes en matière d’investissement voire d’espace
physique. Assouplir les obligations en matière de gamme pourrait leur permettre de
s’adapter
plus facilement à l’avenir. Par ailleurs, l’obligation de distribuer du B7 pour pouvoir distribuer
du B10 peut constituer un frein à la distribution du B10.
Dans ce contexte, limiter la gamme large, pénalisante surtout pour les petites stations et
leur permettre de se limiter à la distribution d’E10 pour les carburants essence ou de B10 pour
les carburants diesel, pourrait être utile.
1.2.4
Un solde extérieur des échanges en biocarburants désormais négatif
Des matières premières françaises désormais minoritaires dans les biocarburants mis à
la consommation en France
La composition et l’origine des matières premières de biocarburants mis à la
consommation ont également évolué :
la part en volume des matières premières d’origine
française a chuté de deux
tiers à un peu plus d’un tiers
de 2014 à 2019, au profit de matières
premières non européennes (+11 %) et européennes (+10 %)
, comme l’illustrent le tableau et
le graphique ci-dessus (voir Annexe n° 9)
55
Voir décision du 11 septembre 2018 fixant la liste des véhicules et engins à motorisation diesel compatibles avec
le gazole B10
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
33
Parts 2014 et 2019 produites en France par type de biocarburants (en % de Ml)
Type de
biocarburant
Volume en 2019
Part de biocar-
burant produite en
France en 2019
Part de matière
première produite
en France en 2019
Volume en 2014
Part de matière
première produite
en France en 2014
(Ml)
%
(Ml)
%
Sous-total diesel
3 540
74 %
41 %
25 %
3 073
77 %
58 %
EMHA
18
0,5 %
86 %
57 %
4 %
97 %
EMHU
195
6 %
37 %
15 %
2 %
59 %
EMHV
2 742
77 %
46 %
31 %
89 %
59 %
HVHTG
586
17 %
22 %
3 %
4 %
20 %
Sous-total essence
1 262
26 %
68 %
64 %
1 003
23 %
93 %
ETBE
395
31 %
47 %
40 %
49 %
94 %
Éthanol
773
61 %
83 %
83 %
49 %
95 %
HVHTE
94
7 %
31 %
7 %
0 %
0 %
Total général
4 802
100 %
48 %
36 %
4 076
100 %
66 %
Source : DGEC (biocarburants mis à la consommation en France)
Note
: l’année 2020, moins représentative du fait de la crise sanitaire, n’a pas été retenue
(voir Annexe n°
9)
Graphique n° 8 :
Origine des matières premières des biocarburants diesel et essence mis à la
consommation en France, par type de matière, en 2014 et 2019 (
en Ml de biocarburant
)
Biocarburant diesel
Biocarburant essence
Source : DGEC, données 2014 et 2019 (traitement Cour des comptes)
Un solde extérieur des échanges de biocarburants désormais déficitaire
Globalement en France, les échanges extérieurs cumulés de biocarburants évoluent
défavorablement. Alors qu’ils étaient
légèrement excédentaires entre 2012 et 2015, ils sont
déficitaires depuis 2016 (de 472 M€ en 2019)
, mais moins que si la France utilisait du pétrole
en totalité
(le déficit extérieur énergétique en 2019 est de 45 Md€).
Ces échanges croissants se
font essentiellement avec les États membres de l’Union Européenne (la totalité des échanges
d’éthanol ainsi que
99,9 % des achats et 91
% des ventes d’EMAG. L’évolution e
st contrastée,
avec un déficit historique structurel pour les biocarburants diésel et moins excédentaire au fil
du temps pour l’éthanol et l’ETBE (voir détails en fin d’
Annexe n° 9).
En masse, le bilan des échanges de biocarburants est également déficitaire. Il présente
les mêmes proportions d’échanges que le bilan en euros, de façon plus marquée, témoignant
d’exports croissants à plus forte valeur ajoutée que les im
ports. Ces échanges extérieurs
croissants de biocarburants se font donc au bénéfice des consommateurs (qui paient leur
carburant moins cher), des producteurs de biocarburants français (qui vendent à un tarif
supérieur à l’export)
et des pétroliers français. Ils se font en outre essentiellement dans un
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
34
périmètre européen.
Cette augmentation du déficit extérieur en biocarburants n’est pas sans lien
avec les objectifs d’incorporation.
Graphique n° 9 :
Évolution des échanges extérieurs et des taux cibles d’incorporation de
bio
carburants essence et diesel, en M€ et pourcentages
Source : Douane (traitement Cour des comptes)
Enfin, concernant les matières premières des biocarburants en 2019 : 49 % de celles du
biodiesel mis à la consommation en France (95 % des HVHTG, 49 % des huiles usagées et
40 % des EMHV) et 9 % de celles des biocarburants essence (93
% de l’HVHTE, 9
% de
l’ETBE et 6
% de l’éthanol) proviennent de la zone hors Europe. Ce transport massif
, en
particulier pour le biodiesel et les produits hydrotraités, interp
elle, au regard de l’objectif des
biocarburants de réduction des GES dans le secteur de transports (voir 1.4.2) et des futures
incorporations pour l’aviation, qui passent à ce stade par un hydrotraitement (
voir 2.3.3).
1.3
Un bilan environnemental globalement négatif
1.3.1
Des atteintes à la biodiversité et à la qualité des sols, de l’eau et de l’air
Un consensus s’est formé sur l’idée que les biocarburants de première génération sont
globalement nuisibles à la biodiversité. Depuis la fin des années 1990, la production mondiale
de matières premières agricoles utilisées pour les biocarburants conventionnels a augmenté,
surtout en ce qui concerne l’huile de palme, le soja et le maïs. Pour certaines cultures, cet
te
augmentation découle surtout de gains de productivité. Mais une partie de la demande en
biocarburants a été satisfaite par une expansion des terres utilisées, notamment celles présentant
un important stock de carbone. La Commission européenne a essayé d
e quantifier l’expansion
des surfaces de production de produits agricoles due aux biocarburants sur ces terres
56
. Elle a
toutefois constaté qu’aucune étude scientifique ne fournissait de résultats pour l’ensemble des
matières premières utilisées. Les études sont souvent axées sur des régions et des cultures
spécifique (soja et huile de palme), elles portent sur des périodes différentes et utilisent des
méthodologies également différentes.
56
Commission européenne (2019),
Rapport au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social
européen et au Comité
des régions sur l’état de l’expansion, à l’échelle mondiale, de la production de certaines cultures
destinées à l’alimentation humaine et animale.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
35
Malgré ces limites qui, d’après elle, peuvent conduire à une sous
-estimation des
conséquences en termes de déforestation, la Commission parvient aux estimations suivantes.
Environ 8% de l’expansion mondiale de la culture du soja depuis 2008 s’est faite sur des terres
présentant un stock de carbone important. Cette proportion est beaucoup plus importante pour
l’huile de palme
: 45%. Pour la canne à sucre, des évaluations existent pour certaines régions
comme le Brésil mais sont contradictoires. Au niveau mondial, aucune quantification de la
déforestation par la canne à sucre
n’a pu être calculée. S’agissant du maïs, la Commission cite
une étude montrant que l’expansion des cultures aux États
-
Unis entre 2008 et 2012 s’est faite à
hauteur de 3 % aux dépens de la forêt, de 8 % aux dépens de zones arbustives et de 2 % aux
dépens de zones humides. Mais, là encore, aucune estimation mondiale de la conversion des
terres n’a pu être effectuée. Enfin, s’agissant des autres cultures, il existe trop peu de données
à l’échelle mondiale.
En 2019, l’
Intergovernemental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services
(IPBES), équivalent du GIEC dans le domaine de la biodiversité, a publié un important rapport
hiérarchisant pour la première fois les causes de l’appauvrissement de la biodiversité
:
modifi
cation de l’utilisation des terres et des mers, exploitation directe des organismes,
changements climatiques, pollution, espèces exotiques envahissantes. Ce rapport cite les
biocarburants parmi les sujets faisant l’objet de certaines politiques publiques «
nuisibles
»,
«
associées à des pratiques non durables
», «
souvent liées à des changements dans l’utilisation
des terres et des mers, à la surexploitation des ressources naturelles, ainsi qu’à des moyens de
production et une gestion des déchets inefficaces
», et dont la suppression fait l’objet de la
résistance d’intérêts particuliers
57
.
En 2020, la Commission européenne a indiqué : «
l’appauvrissement de la biodiversité
et l’effondrement des écosystèmes figurent parmi les principales menaces auxquelles
l’h
umanité devra faire face au cours de la décennie à venir
». Dans sa stratégie en faveur de la
biodiversité
58
, elle appelle, s’agissant de la décarbonation du système énergétique, à privilégier
des énergies provenant de sources renouvelables plus durables (énergie océanique, énergie
éolienne en mer, fermes solaires), et à poursuivre la transition vers des biocarburants avancés à
base de résidus et de déchets non réutilisables et non recyclables.
En France, en septembre 2020, le rapport sur l’impact environnemental du budget de
l’État, publié en
Annexe n° 12 au PLF 2021, a classé le tarif réduit de TICPE pour les
biocarburants comme «
défavorable sur l’axe biodiversité
» (et favorable sur l’axe climat).
Enfin, c’est pour lutter contre la «
déforestation importée » que le Conseil économique, social
et environnemental (CESE) a recommandé en 2020
d’accélérer la transition vers les
biocarburants avancés
59
. Face à ces constats, en cohérence avec la Stratégie nationale de lutte
contre la déforestation importée (SNDI), la loi de financ
es pour 2020 a exclu l’huile de palme
de l’incitation fiscale de la TIRIB au 1
er
janvier 2020, et la loi de finances pour 2021 a plafonné
strictement le biodiesel à base de soja.
Aux États-
Unis, l’Agence de protection de l’environnement (EPA) recense diver
s effets
négatifs des biocarburants en matière de santé de l’écosystème, de biodiversité, de changement
d’affectation des sols, et de qualité de l’eau, de l’air et de sols (cf.
Annexe n° 12)
60
:
57
IPBES (2019),
Rapport de l’évaluation mondiale de la biodiversité et des services écosystémiques
.
58
Ramener
la nature dans nos vies (2020). Stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030
.
Communication de la Commission COM(2020) 380
59
CESE (2020),
Le rôle de l’Union européenne dans la lutte contre la déforestation importée
(MM. Jean-Luc
Bennahmias et Jacques Pasquier).
60
U.S. Environmental Protection Agency (2018),
Biofuels and the Environment. Second Triennal Report to Congress.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
36
S’agissant de la qualité de l’air, il est difficile de tirer des conclusions générales sur le
bilan des biocarburants en raison des multiples facteurs à distinguer en plus de la variété des
biocarburants : les types le véhicules et de moteurs, la manière dont ils sont utilisés, et
l’environnement dans lequel ils évoluent. Néanmoins, le consensus scientifique actuel suggère
que ce bilan est mitigé, particulièrement en matière de particules fines. Les biocarburants
apportent peu d’
avantages significatifs par rapport aux autres carburants, et ils ont même parfois
des performances inférieures.
En 2010, l’analyse en cycle de vie pilotée par l’
Ademe, les ministères de l'écologie et
de l'agriculture et FranceAgriMer suggérait que les biodiesels étaient plus émetteurs de
molécules à pouvoir oxydant que les diesels d’origine fossile. Elle montrait au contraire que les
bioéthanols et ETBE étaient plus intéressants que l’essence, avec toutefois de moins bons
résultats pour la canne à sucre
61
. En revanche, pour des carburants à forte teneur en éthanol
(E85 et ED95), l’Ademe a mis en évidence une tendance à l’augmentation de l’acétaldéhyde
pour les véhicules légers et les autocars, et du monoxyde de carbone et des hydrocarbures
imbrûlés pour les autocars (les valeurs obtenues restent toutefois largement inférieures aux
normes)
62
.
L’Ademe
estime
qu’
en matière d
’impact sur l
es polluants atmosphériques, les bilans
doivent être approfondis pour estimer si les biocarburants avancés présentent réellement un
bénéfice en fonction des matières utilisées
63
. Par exemple, «
les voitures fonctionnant à
l’éthanol de première ou de deuxième génération (E85) auraient un impact sur la qualité de
l’air à peine meilleur que celui des voitures essence, aussi bien au niveau des oxydes d’azote
(Nox) que des particules. Cette légère amélioration, qui reste à confirmer, pourrait être causée
par des moindres émissions de précurseurs de particules secondaires
».
L’Ademe montre que les résultats du B30 et de l’E85 en matière
de qualité de l’air sont
relativement décevants
64
. De manière générale, les véhicules légers fonctionnant au GNV (ou
biométhane) et GPL ainsi que les hybrides rechargeables essence ont le moins d’impact, après
les électriques, car ils sont les moins
émetteurs d’oxydes d’azote et de précurseurs de particules
secondaires(cf. compléments en Annexe n° 12).
1.3.2
Des impacts à mieux étayer
Une illustration de l’extrême c
omplexité du débat scientifique sur les effets
environnementaux des biocarburants peut être trouvée dans l’étude de prospective de l’Ademe
de 2020
65
, qui s’appuie sur les travaux les plus complets et les plus récents. Sa conclusion
souligne deux limites maj
eures de l’étude.
D’une part, «
elle ne traite pas de l’impact des différents scenarii sur les puits de
carbone que constituent les forêts par exemple, ni de leur impact précis sur la biodiversité.
L’étude aborde certes l’impact sur la biodiversité par une
Évaluation Environnementale
61
Ademe (2010),
Analyses du cycle de vie appliquées aux biocarburants de première génération consommés en
France.
62
Ademe (2019),
Evaluation des impacts de trois scénarios de développement des biocarburants pour la LTECV.
63
Ademe, Réseau Action Climat (2020),
Usage des biocarburants « avancés » dans les transports : quel bilan
environnemental et quelles perspectives de développement en France ?
64
Ademe, (2020),
Les véhicules légers : quel carburant choisir en France métropolitaine ?
65
Ademe (2020),
Perspectives concernant l’utilisation des biocarburants dans les différents segments de transport
en France en relation avec
l’évolution de la mobilité à l’horizon 2050.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
37
Stratégique (EES) mais cette évaluation ne fournit que des premiers éléments de réponse
qualitatifs et globaux, pour positionner les scenarios les uns par rapport aux autres, mais qu’il
serait intéressant de préciser de façon a
bsolue. De même, l’approche de type ACV quantitative
par définition, alerte sur l’existence d’un problème à traiter sur les Changements d’Affectation
des Sols (CAS) avec des surfaces comprises entre 13 et 66 fois la surface agricole française
utile, mais ne règle pas le problème. Ce double questionnement nécessiterait à lui seul une
étude complémentaire
».
D’autre part, l’Ademe estime que «
l’autre limite essentielle à cette étude concerne les
approximations
utilisées
pour
certains
types
de
biocarburants
d
ans
l’évaluation
environnementale quantitative de type ACV. Par conséquent, les résultats sont à considérer
avec prudence, plus comme des ordres de grandeur d’impacts environnementaux, que des
calculs exacts. L’ancienneté des données peut poser problème, t
out comme le périmètre
géographique considéré pour l’obtention du résultat, ou tout simplement la non existence de
données pour certains types de biocarburants
».
Quoiqu’il en soit, comme le résume l’OPESCT, «
les biocarburants de première
génération n’ont
pas un grand avenir et ne seront pas des débouchés pertinents pour nos
agriculteurs, notamment du fait de leurs implications en termes de conflits d’usage avec
l’alimentation, de changement d’affectation des sols, de tensions sur les prix des denrées
alim
entaires, de rendement énergétique moindre et d’analyses de cycle de vie (ACV) illustrant
un bilan global d’émission de gaz à effet de serre peu satisfaisant, mais aussi compte tenu du
développement des véhicules électriques. (…). En ACV, les biocarburants
importés émettent
probablement beaucoup plus de CO2 que le diesel issu d’énergies fossiles
»
66
.
La concurrence alimentaire reste un point d’attention à affiner. Les éléments
scientifiques manquent encore pour quantifier les externalités positives (statistiques plus
nombreuses d’émissions réelles de GES, rôle mellifère, …) autant que les impacts négatifs
environnementaux (évolution des quantités et nature des intrants et phytosanitaires, suivi des
assolements, …) et sociaux locaux pour les cultures les plu
s utilisées pour les biocarburants
(betteraves, colza, ...) ainsi que les impacts plus globaux (effets sur la biodiversité, …).
L’évolution potentielle de l’alimentation vers des modes moins carnés et moins sucrés est
insuffisamment prise en compte. Enfin, en lien avec les politiques agricoles, se pose également
la question de la PAC, dont les cultures destinées aux biocarburants conventionnels bénéficient,
ce qui n’est pas le cas de toutes les cultures énergétiques pour biocarburants avancés (
le
miscanthus en bénéficie
).
Par ailleurs, si la Commission européenne a précisé des règles pour apprécier le risque
CASI, le risque en matière de biodiversité est plus difficile à évaluer et concerne également
notre territoire.
Les études réalisées sur les biocarburants conventionnels (notamment à partir des
années
2013
par l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement)
devraient être poursuivies et affinées. Leurs résultats quantitatifs pourraient le cas échéant servir
de base scientifique pour la mise en place de mesures de gestion, par exemple régionales, qui
pourraient être prises par les organisations professionnelles et les Ministères concernés (MAA,
MTE...). Ce type de mesure a fait ses preuves autant en termes de transparence pour les citoyens
et d’image pour la filière que d’efficacité dans d’autres configurations (par exemple
: gestion
66
Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST),
L’Agriculture face au défi
de la production d’énergie
, 2020.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
38
de la coquille Saint-Jacques dans la baie de Saint-Brieuc)
; il s’agirait de voir si elles pourraient
être adaptées aux principales cultures pour les biocarburants.
De même, les cultures énergétiques ou intermédiaires à vocation énergétique ont fait
l’objet de peu d’expérimentations (test d’implantation et suivi, …). Avant même que des outils
industriels existent sur le territoire, elles pourraient faire l’objet du type de suivi précité voi
re
de préparation de mesures de gestion au niveau agricole. Elles contribueraient d’ailleurs à
l’établissement de valeurs d’émission de GES culture (voire transformation) calculées. Enfin,
elles trouveraient un débouché en Europe dans les nouveaux équipements en cours de
réalisation.
Sur toutes ces problématiques, il n’est pas normal que le législateur n’ait pas accès à des
synthèses de la connaissance scientifique, qui lui permettraient de mieux fonder ses choix de
politique publique en matière de biocarb
urants. Il serait donc souhaitable d’améliorer son
information en produisant un rapport d’impact environnemental des biocarburants, établi avec
le concours des établissements de recherche de l’Etat, par exemple l’INRAE et l’Office français
de la biodiversité (OFB).
Recommandation n° 1.
(DGPE,
DGEC, DGALN, 2022) : Produire
un
rapport
d’évaluation des impacts environnementaux et agronomiques des matières premières
utilisées pour la production de biocarburants et les expérimentations de cultures
énergétiques, en prenant en compte leurs origines géographiques.
1.4
Un bilan climatique décevant
1.4.1
Une politique française sans effet suffisant pour lutter contre le changement
climatique
Une réduction limitée des émissions de GES transports
Par ailleurs, les émissions 2019 du secteur des
transports s’établissent en France à 135
MtC02eq, comparativement à 124 Mt CO2eq en 1990 (+ 9,4%), avec un niveau assez stable
depuis 2008, 2,2% au-dessus de leur budget carbone 2019. Parmi les indicateurs disponibles,
l’observatoire climat
-énergie en identifie quatre en deçà de leur objectif 2019, et qui relèvent
de deux catégories :
Déplacements particuliers : les mobilités des voyageurs (939 382 km en 2019, contre
731 662km en 1990) et les émissions des véhicules particuliers (de 111,4 gCO2/km en 2019
pour un objectif de 87,4 g et comparativement à des émissions de 149g en 2007) ;
Fret : le fret routier en hausse (89,1% des émissions 2019 de fret, contre 76,8% en 1990, avec
un objectif 2019 de 85,7%) et un transport ferroviaire et fluvial limité (10,9% en 2019 pour
un objectif de 14,3%).
Enfin, les objectifs de réduction des émissions de GES des carburants fixés en 2009, dans
le cadre du « paquet énergie-climat », issus de la directive 2009/30/CE du 23 avril 2009 dite
« qualité des carburants
», imposaient aux États membres de s’assurer que les fournisseurs de
carburants réduisent de 6 % à l’horizon 2020 les émissions de GES tout au long de la chaîne de
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
39
production des carburants, comparativement à ce que seraient les émissions de GES en utilisant
uniquement des carburants fossiles : la réduction des émissions de GES obtenue en 2019 en
France est d’environ 4,5% selon la DGEC.
Ainsi, comme la plupart des États membres, la France peine à a
tteindre l‘objectif de 6%.
Elle atteint un résultat honorable et un cinquième rang. En effet, comme l’illustre le graphique
ci-dessus, seules la Suède et la Finlande atteignent actuellement cet objectif et 23 pays
européens restent sous l’objectif interméd
iaire de 4%
67
. Il n’existe pas d’outil fiscal incitatif en
France associé à cet objectif de réduction des émissions de GES des carburants : seule la
Finlande le pratique. L’Allemagne a également mis en place un dispositif de quota et de
pénalité. Un tel outil fiscal conduirait à utiliser les biocarburants les moins émetteurs, qui ne
sont pas souvent produits en Europe
68
.
Graphique n° 10 :
Émissions de GES des transports en France
Graphique n° 11 :
Réduction de l’intensité des émissions de
GES des carburants enregistrées par les fournisseurs européens
de carburants des États membres de 2010 à 2018
Source :
observatoire climat énergie
(MTE, SDES)
Source : AEE
1.4.2
Des émissions de GES non négligeables mais encore mal évaluées
Les effets des biocarburants sont multiples, parfois négatifs, mais toujours extrêmement
difficiles à analyser, notamment en raison du très grand nombre de paramètres et de variables
à prendre en compte. Il est étonnant qu’en France auc
une synthèse ne soit produite pour éclairer
la politique publique biocarburants. Une partie du débat public sur ce sujet se fonde sur des
éléments commandités et publiés par des groupes d’influence, ONG, organisations
professionnelles, etc. Les décideurs publics ont bien sûr accès à diverses études scientifiques
parfois très exhaustives, mais aucune synthèse accessible n’est produite, contrairement aux
États-
Unis, par exemple, où l’Agence de protection de l’environnement (EPA, citée infra)
67
Source :
rapport de la Commission au parlement européens et au conseil, qualité de l’essence et des carburants
diesel utilisés pour le transport routier dans l’Union européenne
(pour l’année de référence 2018)
68
Voir directive EnR, annexe V, qui attribue les forfaits par défaut d’émissions globales de GES suivants:
-
biogazole d’huiles usagées
: 14g de CO2eq/MJ, 44 g s’il est issu d’huile de palme et 52 g s’il est issu de colza,
-
éthanol de canne à sucre : 22 gCO2e
q/MJ, 43 g s’il est issu de maïs produit en Union européenne, 44 g s’il provient de
betteraves, 44 g s’il est issu de blé (avec du gaz naturel combustible)
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
40
publie régulièrem
ent à l’attention du Congrès un intéressant rapport sur les impacts
environnementaux des biocarburants
69
.
Une des dimensions de la complexité du débat sur les effets environnementaux des
biocarburants réside dans les enjeux méthodologiques posés par l’anal
yse du cycle de vie
(ACV). Il s’agit de la méthode la plus communément utilisée pour comparer les performances
des différentes EnR en termes d’impact environnemental, particulièrement d’émission de GES.
Avec cette méthode, les émissions de GES sont quantifiées non pas seulement lors de
l’utilisation finale du produit mais à toutes les étapes de son cycle de vie : extraction et
traitement des matières premières, fabrication, transport, distribution, utilisation et réutilisation
du produit fini, recyclage, gestion des déchets en fin de vie. Cette méthode repose sur une
méthodologie adoptée en 1997 et reposant sur des normes internationales ISO.
Or la méthode ACV est, comme l’a rappelé récemment l’OPESCT, unanimement jugée
par les professionnels comme complexe
à mettre en œuvre. Mais comme elle reste la plus
pertinente
d’un
point
de
vue
théorique,
l’OPESCT
suggère
de
l’utiliser
plus
systématiquement
70
.
La Commission européenne publie régulièrement des estimations des émissions de GES
des différents carburants en décomposant les différentes séquences du processus, de la
production à la combustion
71
. La phase « du puits à la roue » (WTW) est la somme de celle
« du puits au réservoir » (WTT) et de celle « du réservoir à la roue » (TTW). Les graphiques de
ce document (cf. Annexe n° 12
) illustrent un double constat : d’une part c’est lors de la phase
« puits au réservoir » que les émissions de GES sont les plus faibles
; d’autre pa
rt, lors de cette
phase, ces émissions sont même économisées dans le cas des biocarburants avancés, alors que
les émissions de ces derniers dans la phase « réservoir à la roue » sont comparables à celles des
biocarburants conventionnels .
Les performances
en matière d’émissions de GES des biocarburants produits en France,
sont en apparence satisfaisantes : entre 60 % et moins de 80
% de réduction d’émission de GES
par rapport aux carburants fossiles, pour les biodiesels issus d’oléagineux
; autour de 90 % pour
les biodiesels issus de déchets ; entre 50 % et légèrement plus de 70 % pour les éthanols
incorporés directement dans l’essence, entre 25
% et moins de 50 % pour les éthanols
incorporés sous forme d’ETBE
72
. Ce bilan rejoint celui de l’importante étude de l’Ademe en
2010
73
.
Afin d’être considérés comme renouvelables et donc de bénéficier du mécanisme de
soutien à l’incorporation, les biocarburants doivent prouver un potentiel de réduction minimal
des émissions de GES ; ces informations sont envoyées à la DGEC par chaque opérateur dans
ses déclarations de durabilité mensuelles.
69
U.S. Environmental Protection Agency (2018),
Biofuels and the Environment. Second Triennal Report to Congress.
Les conclusions de ce rapport confirment largement celles de la précédente version (2011) : de manière générale,
l’accroissement de la production et de l’usage de biocarburants depuis 2007 a eu un impact sur l’environnement «
négatif mais
limité en intensité
». Ces effets pourront être réduits à l’avenir si les meilleures pratiques de gestion actuelles sont diffusées et
si les biocarburants de deuxième génération se développent.
70
«
Assurer un suivi régulier et rigoureux de la production
d’énergie dans le secteur agricole, en
intégrant autant que possible les approches en termes d’analyses de cycle de vie (ACV)
».
Office parlementaire
d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST),
L’Agriculture face au défi de la production d’énergie
, 2020.
71
Commission européenne (2020),
JEC Well-To-Wheels report v5
.
72
laction/produire-biocarburants/dossier/produire-biocarburants-premiere-generation/impacts
73
Ademe (2010),
Analyses du cycle de vie appliquées aux biocarburants de première génération consommés en
France.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
41
La performance relative de la France par rapport aux autres États européens en matière
de contenus en CO2 des biocarburants incorporés n’est pas facile à évaluer. La DGEC indique
à la Cour ne pas disposer de données précises et fiables sur ce sujet ; cependant les informations
reçues d’un groupe de travail européen et ses échanges avec les autres États membres lui
laissent penser que la France a des résultats légèrement inférieurs à ses voisins européens. La
DGEC rappelle en particulier que l’Allemagne et la Suède ont adopté un mécanisme incitatif
fondé
sur les réductions de CO2 et non sur la quantité d’énergie comme en France, ce qui a
pour conséquence que les biocarburants ayant les meilleurs résultats en GES sont attirés par ces
pays, alors qu’en France il n’y a pas de valorisation supplémentaire pour les GES réduits, dès
lors que le biocarburant respecte le critère de durabilité (tout lot de biocarburant doit réduire
d’au moins 50
% les GES, voire 60
% si l’usine de production a été mise en service après 2015).
D’après la DGEC, la future base de données commune au niveau européen prévue par la
directive EnR 2 simplifiera grandement la comparaison avec les pays voisins, en plus de
permettre une lutte plus efficace contre la fraude.
Quoiqu’il en soit, les données transmises par les producteurs sont celles qui servent de
base au calcul du coût de la tonne de CO2 évitée grâce à l’usage de biocarburants. L’estimation
par le MTE de ce coût
se fonde sur un gain en termes d’émissions compris entre 50
% (seuil de
durabilité fixé par la législation européenne) et 100 % de celles des produits pétroliers
correspondants. En 2018, ce coût s’élèverait ainsi entre 90 €/tCO2 et 181
€/tCO2 pour le
biod
iesel, et entre 113 €/tCO2 et 225 €/tCO2 pour le bioéthanol. Ces valeurs ont globalement
reculé depuis 2011, particulièrement pour le biodiesel, les prix des biocarburants ayant
davantage baissé que ceux des produits pétroliers correspondants
74
.
S’agissant
des performances relatives entre sources d’EnR, l’OPESCT a récemment
établi une hiérarchie de leurs émissions de GES, des plus vertueuses aux moins vertueuses : les
biocarburants sont les moins bien classés (cf. tableau en Annexe n° 12)
75
. Les études de
l’Ademe sur lesquelles l’office se fonde sont toutefois anciennes (entre 2006 et 2010).
L’insuffisante prise en compte du changement d’affectation des sols
Les résultats relativement satisfaisants de la France restent toutefois très parcellaires,
dans la mesure où ils ne prennent pas en compte les effets de changement d’affection des sols
(désigné au sens large comme « CAS »). Cet effet est « direct » lorsque des terres à usage non
agricole sont utilisées pour produire des biocarburants (par exemple des prairies ou des forêts).
Il est « indirect » (CASI) quand la production de biocarburants se fait sur des terres agricoles,
ce qui oblige à transférer les anciennes productions agricoles sur des terres qui ne leur étaient
pas consacrées auparavant.
La conversion de terres à usage non agricole en terres à usage agricole diminue le
stockage de carbone (car les forêts et prairies en stockent davantage que les terres agricoles),
ce qui réduit la performance environnementale des biocarburants de manière générale, et en
matière d’ém
issions de GES en particulier.
Comme l’indique l’Ademe, ce bilan GES «
peut
s’alourdir jusqu’à devenir négatif par rapport aux carburants f
ossiles
»
76
. De même la DGEC
indique à la Cour : «
il faut bien noter que la méthodologie européenne de calcul de ces
émissions ne prend pas en compte les effets indirects (dits effets CASI) que les biocarburants
74
MTES (2020),
Bilan énergétique de la France pour 2018.
75
OPESCT (2020),
L’Agriculture face au défi de la production d’énergie.
76
laction/produire-biocarburants/dossier/produire-biocarburants-premiere-generation/impacts
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
42
de première génération peuvent entrainer sur la déforestation en déplaçant la production
alimentaire vers de nouvelles terres. Cet effet peut considérablement dégrader leur bilan
carbone, en particulier pour les oléagineux
». Dans le bilan énergétique qu’il publie chaque
année, le MTE précise ainsi que les coûts estimés de la tonne de CO2 évitée ne prennent pas en
compte les émissions indirectes liées au changement d’affectation des sol
s
, et qu’ils «
seraient
supérieurs si c’était le cas
»
77
.
Or la prise en compte de ces effets est extrêmement comple
xe d’un point de vue
méthodologique. L’Ademe l’avait déjà souligné en 2010 et les autres travaux menés depuis lors
restent difficiles à interpréter. «
Le CASI ne peut pas être observé ou mesuré dans la réalité car
il est lié à un grand nombre d'autres changements sur les marchés agricoles aux niveaux
mondial et local. Cet effet ne peut être estimé qu'à l'aide de modèles
», comme le résume la
Commission européenne
78
. Les recherches se poursuivent actuellement, notamment dans le
cadre d’une plateforme commune
Ademe-Inrae. Une étude publiée dans ce cadre en 2013
parvient à une estimation des effets de CAS relativement faible (cf. détails en Annexe n° 12)
79
.
Mais une importante étude commanditée par la Commission européenne et publiée en
2015 trouve des résultats plus défavorables
80
. Elle obtient un CAS total engendré par l’objectif
européen de biocarburants en 2020 de 8,8 Mha. Cette surface représente 0,6 % de la superficie
totale des cultures mondiales en 2012. Elle représente environ 4 % de la superficie totale de
l'Indonésie et l’équivalent de la superficie totale de l'Autriche.
Compte-
tenu de cet effet de CAS, l’étude estime que les objectifs de biocarburants de
l’Union européenne pour 2020 ont un impact en termes d’émissions de GES découlant du CAS
de 97 gCO2e/MJ. Ce résultat élevé provient largement de l'huile de palme, qui représente 16 %
de la matière première des biocarburants supplémentaires pour atteindre les objectifs de 2020.
Cet impact est réduit à 74 gCO2e/MJ avec l’introduction d’un plafond de 7
% pour la
consommation de biocarburants conventionnels.
La conclusion générale de l’étude de la Commission européenne de 2015 est la
suivante : «
Les émissions issues du CAS sont susceptibles d'être substantielles, mais une
certaine incertitude inhérente ne peut être évitée dans leur estimation, et de nombreux
paramètres et hypothèses influencent les résultats. De ce point de vue, seules quelques matières
premières peuvent être désignées avec un degré de confiance satisfaisant comme engendrant
des émissions de CAS élevées ou faibles : certaines matières premières suscitent de faibles
émissions de CAS ou créent du carbone organique au sol mais pas d'émissions de CAS ; l'huile
de palme et l'huile de soja engendrent clairement des émissions de CAS substantielles
». Les
résultats font
apparaître des émissions dues au CAS élevées résultant de l'utilisation accrue
d’huile de palme, alors
-même que les critères de durabilité européens (qui sont pris en compte)
interdisent l'expansion dans les forêts et zones à forte biodiversité et le drainage des tourbières.
Comme le souligne la Commission, même si ces restrictions ont un impact positif sur la
durabilité directe de la production
de biocarburants, elles n’empêchent pas pour autant tout
phénomène de conversion « non durable » des terres : «
l’interdiction du CAS non durable
77
MTES (2020),
Bilan énergétique de la France pour 2018.
78
Valin, H. et al.
The land use change impact of biofuels consumed in the EU: Quantification of area and greenhouse
gas impacts
. Ecofys, IIASA, E4tech, EcoFys (2015).
79
Ademe (2013),
Étude complémentaire à l’analyse rétrospective des interactions du développement des
b
iocarburants en France avec l’évolution des marchés français et mondiaux et les changement d’affectation des sols. Volet 2
:
évaluation des effets du développement des biocarburants en France et sur les marchés internationaux des grandes cultures et
le cha
ngement d’affecta
tion des sols
: une analyse à l’aide du modèle MATSIM
-LUCA.
80
Valin, H. et al.
The land use change impact of biofuels consumed in the EU: Quantification of area and greenhouse
gas impacts
. Ecofys, IIASA, E4tech, EcoFys (2015).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
43
aboutit à ce que les matières premières pour biocarburants proviennent principalement
d’exploitations et de pl
antations existantes mais entraîne indirectement une augmentation du
CAS non durable pour répondre à la demande de denrées alimentaires, aliments pour animaux
et autres matières premières, ou pour approvisionner d’autres marchés que l’Union
européenne. Ce n'est que si les critères de durabilité offrant un niveau de protection similaire
sont étendus aux secteurs des denrées alimentaires, aliments pour animaux et autres matières
premières s'ils sont effectivement appliqués à l'échelle mondiale, que ces pratiques non
durables pourront être efficacement réduites
».
Aux États-
Unis, d’après une méta
-analyse de 2018 effectuant la synthèse de nombreuses
études
81
, la réduction de GES du bioéthanol de blé (le plus utilisé) semble négligeable (-0,23 %
par rapport à l’essence classique, à quantité d’énergie équivalente). Cette méta
-analyse souligne
toutefois l’extrême hétérogénéité des méthodes et résultats de ces différentes études. Elle
rappelle par ailleurs que l’utilisation du bioéthanol de blé améliore sensiblement l’indépendance
énergétique des États-Unis ainsi que le niveau de sa balance commerciale, en permettant une
baisse significative des importations de pétrole.
Au niveau mondial, une méta-analyse publiée en 2018 par la revue
Nature
, fondée sur
127 articles scientifiques sur les émissions de GES de la bioénergie (dont 50 incluant des
scenarios de CAS et CASI) a confirmé les mauvaises performances des biocarburants de
première génération : ils ont en moyenne 50 % de chances de ne pas permettre de réduire de
50 % les émissions de GES par rapport aux énergies fossiles
82
. L’étude confirme que le
potentiel des biocarburants de seconde génération est nettement plus élevé. En revanche, parmi
ces derniers, ceux qui nécessitent d’utiliser des ressources forestières ont
des performances
inférieures.
Des calculs contestables des forfaits d’émissions de GES
En 2020, la mesure d’exclusion de la palme de la taxe incitative relative à
l’incorporation de biocarburants (TIRIB) a principalement bénéficié aux matières premières
non européennes (canola canadien, soja argentin) et très peu aux productions françaises (voir
Annexe n° 9
). Compte tenu de l’objectif global escompté de réduction des
GES du secteur
transport, ce report significatif vers des matières premières produites très majoritairement hors
d’Europe questionne la prise en compte du transport dans le système de durabilité,
comparativement à l’effet prix, d’autant plus
en temps de crise et de surproduction locale. Les
éléments suivants examinent donc ce dispositif.
Conformément à l’annexe V de la Directive EnR, les émissions de GES de chaque lot
de biocarburant
correspondent à la somme des émissions pour la culture de ses matières
premières, leur transformation, le transport et la distribution (voir Annexe n° 13). Elles peuvent
être évaluées selon deux méthodes, cumulables entre elles pour les différentes étapes
:
forfaits par défaut (point D de l’annexe V), conçus comme des valeurs hautes a priori
: leur
usage facilite la logistique (lots plus importants), mais ne permet pas l’accès au marché
européen pour certaines matières premières dont les émissions de GES globales par défaut
excèdent 50
% de la référence fossile, ce qui oblige à utiliser au moins partiellement des
valeurs calculées auditées (cas de l'éthanol de maïs ou de betterave et du biogazole de colza)
;
81
Gal Hochman, David Zilberman, « Corn ethanol and US biofuel policy 10 years later : a quantitative assessment »,
American Journal of Agricultural Economics
, mars 2018.
82
El Akkari, M., Réchauchère, O., Bispo, A. et al. « A meta-analysis of the greenhouse gas abatement of bioenergy
factoring in land use changes ».
Nature Scientific Reports
8, 8563 (2018).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
44
calculs audités par les schémas volontaires
: certains opérateurs en France les utilisent même
si les valeurs obtenues peuvent être supérieures aux valeurs par défaut car elles n’y sont pas
pénalisants, à l’inverse du système allemand. Enfin, certains produits, tels que l’éthanol de
résidus viniques n’ont pas de valeur par défaut, ce qui oblige à la calculer
83
.
Or, en premier lieu, les valeurs par défaut des émissions de GES transport et distribution
sont indépendantes de la provenance du biocarburant(
84
), ce qui interroge la cohérence avec
l’objectif de la directive EnR et donne un avantage notable aux producteurs extra
-européens.
Elles sont en outre parfois basses, selon la DGEC, notamment pour le biogazole de colza avec
1 gC02eq/MJ (1,8 gCO2eq/MJ dans la directive EnR2) ou
comparativement à d’autres
(biogazole de soja : 13 gCO2eq/MJ ou de palme : 5 gCO2eq/MJ). En effet, un calcul rapide à
partir de l’évaluation
du GIEC
des émissions d’un pétrolier (de 20 à 70 g CO2e
q/t.km, voir
Graphique n° 37 :), conduit à des émissions de GES de 1,1 à 3,9 gCO2eq/MJ pour le transport
maritime du canola à partir du Canada (avec environ 5 500 km du Havre à Montréal), sans
compter le transport des matières premières et biocarburants en amont et en aval des ports.
Ce constat se retrouve dans la base de données DGEC pour la France,
où pour la majorité
des biocarburants (deux tiers en volume), les GES moyens transport et distribution issus d’une
même matière première sont très peu différenciés voire inversement proportionnels à la distance
de leur lieu de production. Comme l’illustre le tableau ci-après, on observe ainsi en 2019
85
:
des émissions moyennes plus élevées pour l’EMHV, s’il est issu de soja non européen
qu’européen (respectivement 5,38 et 7,51 gCO2eq/MJ – et 1,56 g en Europe hors France),
un écart infime entre les émissions moyennes issues de matières premières d’origine
lointaine ou non pour les EMHV de colza, les EMHU (huiles usagées) ainsi que l’éthanol de
blé français ou non européen (1,98 et 2,00 g CO2eq/MJ).
des valeurs moyennes très faibles pour l’EMHV d’effluents d’huile de palme et rafles
(1,01 gCO2eq/MJ), correspondant à des valeurs de transport de produits français ou
européens. Dans ce cas il s’agit en totalité de valeurs calculées (il n’existe pas de forfait).
Émissions moyennes de GES en 2019 pour le transport et la distribution de types de
biocarburants, selon l’origine de leurs matières premières (en gCO2eq/MJ)
Type de biocarburant
Type de matière
première
GES par origine géographique
France
Europe(hors France)
Hors Europe
EMHU
huiles usagées
0,967
0,969
0,932
EMHV
effluents palme
1,01
EMHV
colza
1,01
1,01
1,01
EMHV
soja
4,69
7,51
5,38
Total Biodiesel
tous
1,01
1,05
3,75
ETBE
betteraves
2,52
1,99
ETBE
blé
2,31
2,08
3,8
Éthanol
betteraves
1,99
Non disponible
Éthanol
blé
1,98
1,56
2,00
Total biocarburant essence
tous
2,23
5,21
3,36
Source : DGEC
En second lieu, les valeurs par défaut des émissions de GES culture et transformation
par biocarburant sont également uniques, ce qui interroge, au vu de la variabilité des rendements
83
et
elle est élevée pour transport par camion des résidus, qui émet plus que le transport par bateau. A noter qu’ils
sont peu employés hors d’Europe pour la production de biocarburants essence (d’où une moyenne basse dans le tableau 18)
84
excepté pour de rares cas comme l’éthanol de maïs
, associé à une valeur par défaut
s’il est produit dans l’UE
85
ainsi qu’
en 2018 et 2020 (voir
Erreur ! Source du renvoi introuvable.
), y compris pour les émissions transports d
’effluents de palme (en
EMHV cette fois)avec plus d’écart en 2020 entre émissions transports de soja européen et non européen
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
45
moyens actuels par pays (cf. Annexe n° 7), des conditions pédoclimatiques et des modes de
culture et de transformation. En effet pour
ce type d’évaluation environnementale, il est
nécessaire de réaliser des estimations, qui peuvent être perfectibles. Il convient de conserver à
l’esprit que les mesures d’émissions de GES sont complexes et que leur évaluation en ACV
constitu
e un système vertueux, dans le cadre d’un dispositif d’amélioration continue. Elles
restent à améliorer par enrichissement des données pour étayer les ratios et rendre ceux qui le
nécessitent plus représentatifs. Par ailleurs, on observe aussi (Annexe n° 14) des émissions
moyennes basses pour la culture et la transformation de l’ETBE de blé hors d’Europe en 2018
ou l’éthanol de blé d’Europe en 2020 ainsi que l’existence surprenante d’EMHV d’effluents de
palme français et européen en 2018. Les dispositions de la directive EnR2 permettront
dorénavant à la DGEC de questionner les opérateurs concernés sur ces valeurs.
En conclusion, afin de s’assurer de l’atteinte de l’obj
ectif européen de réduction de 6%
des émissions de GES des carburants à fin 2020
86
et d’apprécier l’efficience des dispositions
françaises dans le temps, il conviendrait d’afficher dans les bilans annuels publiés, en
complément des parts EnR dans les transports, les réductions de GES obtenues en France grâce
aux biocarburants, comparativement à celles obtenues en Europe. Par ailleurs, il serait utile
d’engager en France les opérateurs à mesurer progressivement (par exemple à partir d’un
certain seuil de volume ou de GES ou
au titre d’expérimentations
) les émissions de GES culture
et transformation réelles pour constituer une base de données représentative sur laquelle
s’appuyer pour
affiner les ratios. Ces mesures viendraient utilement compléter les bilans
carbone d’exploitations actuellement en cours.
Enfin, concernant la modulation géographique des forfaits transports et distribution, la
DGEC a précisé qu
’elle avait entamé cette démarche, qu
e cette demande faisait partie des
positions portées par la France dans les notes des autorités françaises adressées à la Commission
et qu’elle constituerait un point d’attention lors phases de négociation de la révision de la
directive. Pour autant, cela reste à porter au niveau gouvernemental. La Cour prend donc acte
de cette première démarche et
recommande une action à l’échelle européenne de demande
d’une révision de ces forfaits qui tiendrait compte de leur origine géographique (en distinguant
a minima les origines européennes et non européennes).
Recommandation n° 2.
(DGEC, 2022)
: Porter auprès de l’Union européenne une
demande de modulation selon l’origine géographique des forfaits d’émissions de GES
pour le transport et la distribution des biocarburants et de leurs matières premières (en
particulier les esters méthyliques d’huiles végétales de colza, l’éthanol de blé et les huiles
usagées).
86
Article 7bis-1-a) de la directive 98/70/CE consolidée (modification introduite par le directive 2009/30/CE).
Cette réduction cible de 6% se mesure comparativement aux normes pour les carburants de l'annexe II de la directive 2015/652
(c’est
-à-dire comparativement à une utilisation de carburants fossiles, compte tenu des biocarburants, GNV et véhicules
électriques, cf. 1.2.4). Elle est assortie de deux objectifs intermédiaire et indicatif de 2% chacun, hors biocarburants. Pour
mémoire, la réduction actuelle obtenue en Fra
nce est de l’ordre de 4,5%. Parallèlement, les émissions actuelles de GES du
secteur transport ont augmenté de 13% comparativement à celles de 1990 (cf. 1.1.1).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
46
1.4.3
De nouveaux objectifs de réduction des émissions de CO2 pénalisants pour les
biocarburants
En 2019, le Parlement et le Conseil européen ont règlementé les émissions de CO2 par
les voitures particulières et les véhicules utilitaires légers et lourds neufs
87
. À partir du
1
er
janvier 2020, les exigences de performance en matière d'émissions de CO2 sont les
suivantes :
95 grammes de CO2/km pour les émissions moyennes des voitures particulières neuves
immatriculées dans l’Union et 147 grammes de CO2/km en moyenne pour les véhicules
utilitaires légers,
réduction de 15
% à compter de l’année 2025 et de 30
% à compter de 2030 pour les véhicules
utilitaires lourds neufs.
Pour toutes les catégories de véhicules, ces objectifs seront progressivement renforcés
à partir de 2025
88
.
De surcroît, les constructeurs se voient fixer des objectifs d’émissions
moyennes de CO2 pour les véhicules qu’ils mettent en
circulation, sous peine du paiement
d’une prime sur les émissions excédentaires
89
. Les règlements prévoient par ailleurs que la
mesure des émissions de CO2 des véhicules devra être effectuée en conditions d'utilisation
réelles à compter de 2021, et non sur la base de protocoles.
Destinées à contribuer aux objectifs de l’accord de Paris et fondées sur la nécessité
« de
réduire de manière drastique et sans tarder les émissions de polluants atmosphériques
provenant des transports qui sont extrêmement nocifs pour la santé et l'environnement »
, ces
nouvelles règles sont regardées par les constructeurs automobiles comme très restrictives et
hors de portée des performances environnementales des moteurs thermiques. Elles induisent
une évolution de leur offre de véhicules neufs, dans laquelle la priorité est donnée aux véhicules
électriques ou à la rigueur dotés d’une double motorisation (soit des véhicules dits
« hybrides »).
Cette nouvelle règlementation se distingue de celle mise en œuvre sur le fondement des
directives sur les énergies renouvelables ou la qualité des carburants, singulièrement en ce
qu’elle repose sur les émissions brutes de GES et de polluants à l’échappement et non sur les
économies d’émissions par rapport à celle de carburants fossiles en analyse
en cycle de vie
90
.
Elle présente donc des risques significatifs de marginalisation du recours aux carburants
liquides et gazeux d’origine renouvelable, dont les émissions brutes de GES et polluants à
l’échappement
sont
très
proches
de
celles
des
carburants
fossiles
et
ne
sont
conventionnellement réduites que par référence à l’absorption préalable de CO2 qui a résulté
87
Règlement (UE)2019/631 du 17 avril 2019 établissant des normes de performance en matière d'émissions de CO2
pour les voitures particulières neuves et pour les véhicules utilitaires légers neufs, et abrogeant les règlements (CE) no 443/2009
et (UE) no 510/2011.
Règlement (UE)2019/1242 du 20 juin 2019 établissant des normes de performance en matière
d’émissions de CO 2
pour les véhicules utilitaires lourds neufs et modifiant les règlements (CE) n o 595/2009 et (UE) 2018/956 du Parlement
européen et du Conseil et la directive 96/53/CE du Conseil
88
S’agissant des voitures particulières et véhicules utilitaires légers, la règlementation européenne fera l’objet de
mesures additionnelles visant à réaliser une réduction supplémentaire de 10 grammes de CO2/km jusqu'au 31 décembre 2024,
se poursuivant par des réductions supplémentaires à compter de 2025 (-15 % par rapport aux objectifs de 2021) et de 2030 (-
37,5 % par rapport aux objectifs de 2021 pour les voitures particulières et -31 % pour les véhicules utilitaires légers).
89
Pour les voitures particulières et véhicules utilitaires légers, cette prime sera de 95
€ par gramme/km correspondant
au dépassement de l’objectif d’émissions moyennes de CO2 du constructeur. Elle sera de 4
250
€/gCO2/tonne
-km pour les
véhicules utilitaires lourds.
90
Certaines organisations, comme European Technology and Innovation Platform Bioenergy,
recommandent à la Commission de
faire évoluer la réglementation d’une app
proche « émissions au pot
d’échappement
» à une approche « analyse de cycle de vie » (ETIP Bioenergy, avis n°F1291593 du 26/11/20).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
47
de la culture ou de la croissance de la biomasse dont ils sont issus. En réponse à ces risques,
certains comme l’IFPEN suggèrent de faire
évoluer la règlementation des émissions de
véhicules en substituant,
à l’approche
« émissio
ns de CO2 au pot d’échappement
», une
méthode de type « berceau à la tombe » par analyse de cycle de vie (ACV).
___________________CONCLUSION INTERMÉDIAIRE____________________________
Dans le cadre des objectifs de l’Union européenne, la France veut atteindre 10°
%
d’énergie renouvelable dans le secteur des transports en 2020 et 15
% en 2030 ainsi qu’une
réduction de 6°% en 2020 des émissions de GES des carburants tout au long de leur chaîne de
production (comparativement à l’usage de seuls carburants fossiles). Les moyens retenus par
les États membres de l’UE pour atteindre ces pourcentages cibles dans les transports sont
différents, de même que les politiques de développement des biocarburants dans le monde.
La France a mis en œuvre une politique principalement centrée sur l’augmentation
progressive des taux d’incorporation de biocarburants dans les carburants liquides. Par ce
moyen, elle réussit à atteindre
en 2019 un taux d’énergie renouvelable dans les transports de
9,25
%, soit un pourcentage proche de la cible de 2020. Cette part d’énergie renouvelable était
de trois points inférieure en 2008 (6,25 %). Son augmentation est presque exclusivement due à
l’utilisation de biocarburants de première génération, issus de la transformation d’oléagineux,
de plantes sucrières et de céréales, produits par l’agriculture.
En revanche comme nombre de
ces voisins, la France peine à réduire les émissions de GES des carbur
ants via l’incorporation
de biocarburants : celle-
ci permet d’atteindre une réduction d’environ 4,5% en 2019.
Cette politique a favorisé un développement agro-industriel dans les années 2000, qui
conduit actuellement la France à occuper les premier et deuxième rangs européens pour la
production d’éthanol et de biodiesel. Les
productions annuelles plafonnent depuis une dizaine
d’années (autour de 11 à 12 Ml pour l’éthanol carburant et de 2 à 2,5 Mt pour le biodiesel).
Mais depuis quelques années, sans parler de la crise de la Covid-19 et des difficultés
phytosanitaires
des
betteraves,
ces
groupes
industriels
connaissent
de
difficiles
restructurations liées à la concurrence croissante et à la fin des quotas sucriers (octobre 2017).
Du point de vue agricole, les biocarburants mobilisent en France plus des trois quarts
de la production de colza, environ 10 % des betteraves produites et 4,5 % du blé et du maïs,
avec une destination alimentaire ou industrielle inconnue au stade de la culture. Ils utilisent
une part
limitée de la surface agricole utile, d’environ 3,6
% de la SAU nette française (hors
part énergétique des coproduits, qui reviennent à l’alimentation du bétail), principalement pour
le biodiesel. Ils constituent un appréciable marché complémentaire dont les tarifs planchers
sont indirectement soutenus par les outils fiscaux dédiés. Ce marché est important pour les
agro-industries et les exploitations agricoles, au sein desquelles ils représentent respectivement
18 600 et 13 500 emplois. Dans le contexte agricole difficile, structurel (fin des quotas sucriers,
concurrence internationale) ou plus conjoncturel (conditions climatiques défavorables,
variation des taux de change), l
’intérêt des biocarburants est cependant plus nuancé pour les
agriculteurs spécialisés en oléo-protéagineux, plantes sucrières et céréales qui, malgré ce
soutien, ont vu leurs revenus agricoles par exploitation devenir inférieurs à la moyenne.
Par ailleurs, si les productions industrielles de biocarburants sont relativement stables,
la part en volume des matières premières agricoles françaises au sein des carburants mis à la
consommation en France a chuté de deux tiers en 2014 à environ un tiers en 2019, au profit
d’acquisitions européennes, avec une situation contrastée
: le biodiesel contient un quart de
matières premières françaises seulement (la moitié en 2019
vient d’hors d’Europe)
et les
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
48
biocarburants essence proviennent à deux tiers de betteraves et céréales françaises. Alors que
les objectifs d’incorporation augmentent, le solde global des échanges commerciaux en
biocarburants est déficitaire depuis 2016, avec un déficit structurel pour le biodiesel dès 2010
et un excédent qui se réduit en éthanol et ETBE.
Enfin, le bilan environnemental et climatique critiquable des biocarburants de première
génération est désormais étayé par de nombreuses études scientifiques, malgré la grande
complexité méthodologique des analyses en cycle de vie (ACV).
D’une part,
les biocarburants
conventionnels sont responsables d
’atteintes à la biodiversité, à la qualité de l’eau, de l’air et
des sols de plus en plus documentées par les études scientifiques.
D’autre part,
leur bilan
climatique est décevant et le serait davantage si étaient pris en compte plus systématiquement
les effets de changement d’affectation des sols (CAS).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
49
2
UNE STRATEGIE A CLARIFIER, DES OUTILS A ADAPTER
Cette partie analyse les outils de la politique en faveur des biocarburants, ainsi que les
enjeux posés
par l’émergence des biocarburants de nouvelle génération. Elle appelle à une
clarification de la stratégie de l’Etat.
2.1
Des outils manquant de cohérence
2.1.1
Une gouvernance éclatée et une concertation à mieux organiser
Au niveau communautaire comme national, il
n’existe pas d’entité de coordination de
l’action publique sur la question des biocarburants, ce qui peut s’expliquer par la nature
multidimensionnelle de ce sujet. Il s’ensuit un manque de vision stratégique de l’action
publique, une complexité et une variabilité excessives des politiques élaborées et une réponse
défaillante face aux intérêts catégoriels multiples, bien organisés et influents.
Au sein de la Commission européenne, le thème des biocarburants est partagé entre la
direction générale de l’énergie et la direction générale de l’action pour le climat. En France, les
acteurs publics sont nombreux à intervenir sur cette question, sans que l’un ait une vision
complète ou soit chargé par la loi d’un rôle de centralisation des données et/ou de coordina
tion.
La principale entité ministérielle concernée est la direction générale de l’énergie et du
climat (DGEC), au MTE. Elle a notamment un rôle de rédaction des textes. Elle doit interagir,
dans des conditions qui ne sont pas toujours optimales (par exemple pour la certification de
durabilité) avec deux principales directions au ministère de l’économie
: la direction générale
des douanes et droits indirects (DGDDI), qui a un rôle majeur à la fois dans l’élaboration des
dispositions fiscales et dans leur mi
se en œuvre, et la direction de la législation fiscale (DLF).
La DGEC doit aussi prendre en compte les données et points de vue de la direction générale de
la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) du ministère de
l’agriculture et de l’alimentation, compétente en matière de filières de valorisation des produits
de l’agriculture. D’autres administrations sont concernées par les biocarburants
91
et doivent se
coordonner avec cinq principaux organismes publics (dont elles ont parfois la tutelle
92
).
Face
à
l’administration,
de
nombreux
organismes
(syndicats,
associations,
interprofessions, etc.) font valoir leurs points de vue
–
souvent opposés, notamment auprès du
Parlement : représentants du secteur agricole
93
, représentants des producteurs de biocarburants
91
Commissariat général au développement durable (CGDD),
direction générale de l’aménagement, du logement et
de la nature (DGALN), direction générale de l’aviation civile (DGAC), direction générale de la recherche et de l’innovation
(DGRI).
92
Agence française de l’environnement et de la maîtrise de l’environnement (ADEME), FranceAgriMer
(FAM) IFP
Énergies nouvelles (IFPEN), Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE)
Agence nationale de la recherché (ANR).
93
Notamment : Assemblée permanente des
chambres d’agriculture (APCA), Association Générale des Producteurs
de Blé et autres céréales (AGPB), Association générale des producteurs de maïs (AGPM), Confédération générale des
producteurs de betteraves (CGB), Fédération Française des Producteurs
d’Oléagineux et de Protéagineux (FOP)
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
50
(au sein desquels les groupes Avril et Cristal Union sont particulièrement représentés)
94
,
représentants des secteurs pétrolier et automobile
95
, ONG environnementales, etc.
Il existe peu d’enceintes de concertation entre les acteurs publ
ics et ces divers
organismes. La concertation a souvent lieu, en fonction des thèmes et des acteurs, par des
canaux
ad hoc
. La principale enceinte identifiée, le comité technique de l'utilisation des produits
pétroliers (CTUPP), qui rassemblait les acteurs publics et la plupart des acteurs concernés par
la dimension aval du secteur des biocarburants (producteurs, pétroliers, motoristes, organismes
de recherche, utilisateurs, etc.) été supprimé à la fin de l’année 2019
96
. Le CTUPP, qui était
prévu par le code
de l’énergie, ne se réunissait qu’une fois par an. Sa suppression semble
découler d’une volonté de simplification de la sphère publique. Pourtant,
cette enceinte ne
coûtait rien aux finances publiques et tous les acteurs rencontrés lors de l’instruction o
nt indiqué
qu’elle était efficace pour partager l’information et dissiper les problèmes en amont en matière
d’élaboration de réglementations. Étant donné la complexité technique, les enjeux multiples et
la diversité des points de vue relatifs aux biocarburants, la concertation avec les différentes
parties prenantes est un facteur d’efficience non négligeable pour l’action publique. Une
concertation plus informelle et plus bilatérale (sans compte-rendu) a remplacé le CTUPP,
notamment organisée par la DGEC. I
l n’est pas certain qu’elle soit aussi efficace. La DGEC
elle-même regrette cette suppression.
Le CTUPP pourrait utilement être rétabli afin d’assurer
une meilleure coordination entre les acteurs. La concertation sur les biocarburants gagnerait
également à intégrer la DGALN pour une meilleure prise en compte concrète des enjeux
environnementaux autres que climatiques, notamment la préservation de la biodiversité.
L’évolution erratique de la réglementation sur l’huile de palme
La loi de finances pour 2019 a exclu, à compter du 1
er
janvier 2020, les biocarburants à base
d’huile de palme de la liste officielle des EnR
97
. Cette décision inattendue a anticipé, et donc rendue
plus contraignante pour les acteurs économiques, l’évolution prévue par la réglementation
européenne
pour renforcer les conditions de durabilité des biocarburants
98
. Elle a pris à contrepied la décision du
groupe Total de reconvertir son ancienne raffinerie de La Mède en une unité de production de
biocarburants de première génération HVO, pour u
n investissement de 300 M€.
Cette disposition a été adoptée contre l’avis du gouvernement, à la suite d’un amendement
parlementaire. Elle a été supprimée puis rétablie par deux votes successifs intervenus le même jour dans
le cadre de la préparation du PL
F 2020. Elle se fonde sur le risque élevé de changement d’affectation
des sols indirect (CASI) imputé à la culture de palmiers à huile, en particulier en Indonésie et en
Malaisie.
94
Notamment
: Syndicat national des producteurs d’alcools agricoles (SNPAA), ESTERIFRANCE (syndicat français
des producteurs de biodiesel), Terres Univia (interprofession des huiles et protéines végétales), Fédération Nationale des
Distilleries Coopératives Viticoles (FNDCV), Syndicat des énergies renouvelables, ePURE (
producteurs d’éthanol
renouvelable
–
au niveau européen), etc.
95
Notamment : Union française des industries pétrolières (UFIP), Comité des constructeurs
français d’automobiles
(CCFA).
96
Il existe aussi un groupe de travail « biocarburants » hébergé par FranceAgriMer, mais il se concentre sur les
acteurs de la production de matières premières et de la production de biodiesel et d’éthanol
-carburant.
97
Cette
disposition introduite dans l’article 266 quindecies du code des douanes a pour effet d’exclure les E
MAG
produits à partir de l’huile de palme des biocarburants dont l’incorporation permet une réduction du taux de la TIRIB.
98
La directive 2018/2001/UE du 11 décembre 2018 et le règlement délégué du 19 mars 2019 prévoient un
abaissement progressif de 7 à 0 % entre le 31 décembre 2023 et le 31 décembre
2030 de l’incorporation de biocarburants de
première génération contenant des EMHV produits à partir de plan
tes oléagineuses dont il n’est pas démontré qu’elles
présentent un faible risque de CASI. La règlementation européenne laisse en théorie envisageable l’incorporation de
biocarburants renouvelables produits à partir d’une huile de palme dont il serait démontré qu’elle provient d’exploitations de
palmiers présentant un faible risque de CASI.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
51
Total a engagé un contentieux sur ce point et a obtenu la saisine du Consei
l constitutionnel d’une
question prioritaire de constitutionnalité sur l’interdiction d’admettre les
carburants renouvelables
produits à partir d’huile de palme dans les biocarburants pris en compte dans la liquidation de la taxe
incitative à l’incorporati
on des biocarburants (TIRIB). Le groupe a été débouté de sa demande
99
.
Dans une circulaire datée du 12 juin
2019, le ministre de l’action et des comptes publics a
semblé revenir en arrière par rapport à la loi de finances pour 2019. Il a précisé que les dis
tillats d’acides
gras d’huile de palme (PFAD) relèvent de la catégorie des produits éligibles et sont donc soumis au
plafond de 7 % d’incorporation venant en déduction de la TIRIB. Une note d'information de la Douane
100
reprenant cette position en décembre 2
019 a été annulée par le Conseil d’
État en février 2021
101
. Le
législateur a toutefois réduit l’enjeu de ce contentieux en introduisant dans la loi de finances pour 2021
une disposition qui entrera en vigueur le 1
er
janvier 2022 et dont il résulte que : « Ne sont pas considérés
comme des biocarburants les produits à base d’huile de soja et d’huile de palme incluant les PFAD.
»
S’agissant de la bioraffinerie de la Mède, elle est opérationnelle depuis juillet 2019. Total s’est
engagé à ne traiter de l’huile de
palme que pour moins de 50% des matières premières traitées sur le
site. Du fait de l’interdiction française, le biocarburant produit sera exporté.
Par ailleurs, en septembre 2020, Total a annoncé avoir l’intention de transformer sa raffinerie
de Grandpuits (Seine-et-Marne) en une plateforme produisant notamment des biocarburants
(majoritairement destinés au secteur aérien) à horizon 2024. L’investiss
ement nécessaire se monte à
500
M€.
2.1.2
Des objectifs d’incorporation de biocarburants dans les transports atte
ints
grâce à la taxe incitative
à l’incorporation de biocarburants
Les aides au développement des énergies renouvelables dans les transports viennent en
complément des incitations à l’incorporation de biocarburants dans les carburants fossiles. Elles
reposent principalement sur deux dispositifs fiscaux :
la taxe incitative
à l’incorporation des biocarburants dans les transports (TIRIB),
la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE).
Présentation simplifiée de la TIRIB
Cette taxe a remplacé depuis 2019 la composante carburant de la taxe sur les activités
polluantes (TGAP) dont elle reprend la finalité et les principes, poursuivis sous un autre nom.
À compter du 1er janvier 2022,
elle sera d’ailleurs renommée
:
taxe d’incitation à l’utilisation
d’énergie renouvelable dans les transports (TIRUERT), pour tenir compte de la prise en compte
à compter de cette date des quantités d’électricité d’origine renouvelable consommées en
France par les gestionnaires d’infrastructures de recharge ouvertes au public pour l’alimentation
de véhicules routiers ainsi que, à compter du 1er janvier 2023, des quantités d’énergies
contenues dans l’hydrogène produit par électrolyse à partir d’électricité renouvelable pour les
besoins du raffinage de produits pétroliers en France.
99
Conseil Constitutionnel, décision n°2019-808 QPC du 11 octobre 2019 (requête de la société
Total Raffinage France).
100
Note d'information de la Douane du 19 décembre 2019, dans laquelle il est confirmé que les produits à partir de
PFAD ne seront pas exclus du mécanisme de la TIRIB à compter du 1
er
janvier 2020.
101
CE, décisions du 24 février 2021, n°437277, n°438782, Association Canopée et autre ; Association Greenpeace
France.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
52
Comme hier la TGAP et demain la TIRUERT, la TIRIB est une taxe comportementale
dont l’objectif est atteint lorsque
son produit tend vers zéro.
Cet objectif n’est toutefois pas
exprimé en termes environnementaux mais uniquement en part
d’énergie renouvelable
incorporée, principalement sous forme de biocarburants.
La TIRIB est assise sur le volume des carburants mis à la consommation, c'est-à-dire
sortis du régime dit de suspension de droit
102
. Elle est calculée séparément pour les essences (y
compris l’éthanol diesel) et les gazoles, sur la base d’un montant forfaitaire par hectolitre,
diminué en fonction d’un taux d’incorporation de biocarburants atteint par référence à un taux
d’incorporation cible, l’un et l’autre calculés en pourcentage d’énergie contenue dans les
biocarburants incorporés, soit :
TIRIB =
Tarif forfaitaire x volume
x (
taux cible d’incorporation –
taux constaté d’incorporation plafonné
)
Le tarif forfaitaire de la TIRIB est en augmentation depuis 2019, de telle sorte que la
pénalisation financière des distributeurs de carburants pour défaut d’atteinte du taux
d’incorporation cible est de plus en plus élevée.
Tarif de la TIRIB
En euros par hectolitre
2019
2020
2021
2022
Essences et gazoles
98
101
104
104
Carburéacteurs
-
-
-
125
Source : Code des douanes, article 266 quindecies.
Le taux cible d’incorporation est également en augmentation régulière et ses objectifs
s’élargissent à compter de 2022 aux carburants pour l’aviation.
TIRIB
–
Pourcentages cibles d’incorporation d’énergie renouvelable dans les
carburants
% en valeur énergétique (PCI)
2019
2020
2021
2022
103
Gazoles
7,9 %
8,0 %
8,0 %
8,4 %
Essences
7,9 %
8,2 %
8,6 %
9,2 %
Carburéacteurs
-
-
-
1,0 %
Source : Code des douanes, article 266 quindecies.
La TIRIB fonctionne donc comme une pénalité, calculée chaque année au mois d’avril,
à partir du volume global des stocks et flux d’entrée et de sortie des essences et gazoles de
chaque entrepositaire pendant l’année écoulée.
Il est fait masse de tous les carburants essence
d’une part, gazole d’autre part, entreposés et distribués par l’entrepositaire sans distinction de
s
spécifications de chaque carburant au sein des deux filières
104
.
Par hypothèse, un distributeur de carburant avait le choix en 2020 entre le paiement
d’une
pénalité de 8,28
€ pour la mise à la consommation de 100 litres d’essence fossile (soit
une quantité d’énergie de 3
200 MJ) ou la mise à la consommation sans pénalité de 100 litres
de carburant contenant 11,98 litres d’éthanol et 88,02 litres d’essence fossile, dont le contenu
102
La sortie du régime de suspension de droit autorise la circulation des produits « en droits acquittés »,
notamment à leur sortie des entrepôts fiscaux de stockage.
103
Loi de finances pour 2021.
104
L
e fait que le taux d’incorporation du SP95 est inférieur au taux cible est compensé par le taux d’incorporation
supérieur du SP95E10 et du E85, comme la mise à la consommation du gazole B10 dont le taux d’incorporation est supérieur
au taux cible compense le taux d’incorporation inférieur du B7.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
53
énergétique atteint 3 068,21 MJ.
Pour que la TIRIB demeure incitative pour l’opérateur, il
fallait que le surcoût de l’incorporation de
11,98 litres
d’éthanol à la place du
même volume de
carburant fossile
n’at
teigne pas 0,69
€ par litre.
Sachant que pour obtenir la même quantité
d’énergie, le
consommateur devait utiliser 104,30 litres de carburant composé de 12,50 litres
d’éthanol et 91,80 litres d’essence fossile.
Montant de la TIRIB acquitté par un opérateur qui ne procéderait à aucune
incorporation dans les carburants routiers qu’il met à la consommation (hypothèse)
Année
Tarif de
la TIRIB
(€/hl)
Taux cible
d'incorporation en
énergie
Pourcentage
d'incorporation à
atteindre en volume
Taxe due par hectolitre de
carburant en l'absence
d'incorporation (€)
Essence
Gazole
Essence
Gazole
Essence
Gazole
2019
98,0
7,90 %
7,90 %
11,56 %
8,56 %
7,74
7,74
2020
101,0
8,20 %
8,00 %
11,98 %
8,66 %
8,28
8,08
2021
104,0
8,60 %
8,00 %
12,54 %
8,66 %
8,94
8,32
2022
104,0
9,20 %
8,40 %
13,37 %
9,09 %
9,57
8,74
Source : Code des douanes, article 266 quindecies (calculs Cour des comptes).
Pour la liquidation de la TIRIB, les opérateurs qui procèdent à une incorporation de
biocarburants au-delà du taux cible de chaque filière peuvent céder, y compris à titre onéreux,
leurs droits de comptabilisation de quantités d’énergie renouvelable excédentaires à un autre
opérateur n’ayant pas atteint le taux cible. Ce dispositif légalise la circulation séparée des
biocarburants et de leurs certificats de durabilité.
Une taxe qui atteint globalement ses objectifs
En 2019, le taux d’incorporation, calculé selon les modalités applicables pour la TIRIB,
a atteint 7,95 % pour la filière des essences et 7,87 % pour la filière des gazoles, pour un objectif
commun aux deux filières de 7,90
%. Le taux d’incorporation atteint
105
est quasiment stable
pour les gazoles depuis 2014.
.
À l’inverse, il augmente continument pour les essences. La filière
gazole atteint ses objectifs d’incorporation depuis
au moins 2012. C’est également le cas de la
filière des essences depuis 2016.
Graphique n° 12 :
Taux d’incorporation des filières essence et gazole (TGAP et TIRIB)
Source : Douane
105
Taux atteint
jusqu’en 2018 sous le régime de la TGAP
et à partir de 2019 sous celui de la TIRIB.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
54
Si par hypothèse, les carburants mis à la consommation en 2019 n’avaient contenu
aucun biocarburant, le produit de la TIRIB se serait élevé à 4 246
M€, alors qu’il s’est élevé à
moins de 0,6
M€. Il s’en déduit que la TIRIB a un fort pouvoir d’incitation à l’incorporation
de
biocarburants dans les carburants routiers tant que le surcoût qui en résulte ne dépasse pas un
montant compris entre huit et 10 euros par hectolitre de carburant.
Produits de la TGAP et de la TIRIB, par filière de carburants
En M€
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Filière essence
156,85
149,00
95,63
59,05
1,01
0,98
0,41
0,38
Filière gazole
0,09
0,14
0,01
0,14
0,63
0,93
0,48
0,22
Produit total
156,94
149,15
95,65
59,19
1,64
1,90
0,90
0,60
Source : Douane
Récapitulatif des
modalités de prise en compte de l’énergie contenue dans les
biocarburants éligibles à la minoration de la TIRIB
Le taux cible global d’incorporation de biocarburants par filières (essence et gazole), en
part d’énergie se décompose en plusieurs sous
-objectifs résumés au tableau ci-dessous
106
.
Comptabilisation et plafond de prise en compte en 2022
de l’énergie contenue dans
les biocarburants pour la minoration de la TIRIB
107
Biocarburants
Catégorie de matières premières
Coefficient
multiplicateur
Limite de prise en compte pour
la liquidation de la TIRIB
Essences
Gazoles
Carburéacteurs
De première
génération
Cultures destinées à l’alimentation humaine ou
animale et résidus assimilés
1
7 %
7 %
0 %
Dont palme
Sans objet
0 %
0 %
0 %
Dont soja
1
0 %
0,35 %
108
0 %
Égouts pauvres après deux extractions de la
betterave (EP2), à hauteur de 50 % de leur
contenu énergétique, et amidons résiduels
1
1,0 %
1,0 %
Aucun seuil
Avancés
Tallol
109
1
0,1 %
0,1 %
0,1 %
Énergie issue des matières premières avancées,
autres que le tallol
2
2,2 %
1,1 %
aucun
Directive EnR,
annexe IX-B
Énergie issue des graisses et huiles usagées
2
0,2 %
0,9 %
aucun
Autres
Électricité renouvelable (à compter de 2022)
4
aucun
aucun
Sans objet
Hydrogène (à compter de 2023)
2
aucun
aucun
Sans objet
Source : Code des douanes, article 266 quindecies (présentation Cour des comptes).
Dans certains cas, la règlementation incite à un
taux d’incorporation aux marges des
possibilités offertes par la règlementation européenne : grâce au traitement spécifique réservé
aux égouts pauvres après deux extractions de la betterave (EP2) et aux amidons résiduels de
l’extraction des céréales,
la TIRIB encourage un
taux d’incorporation des biocarburants
106
Les limites mentionnées au tableau ne signifient pas qu’il est interdit aux opérateurs de les dépasser mais les parts
d’énergie incorporées en excédent n’alimentent
pas le taux constaté d’incorporation pris en compte pour la liquidation de la
TIRIB.
107
Cette taxe prendra le nom de taxe incitative relative à l’utilisation d’énergie renouvelable dans les
transports (TIRUERT) à partir de 2022.
108
À partir du 1
er
janvier
2022, les produits à base d’huile de soja ne seront plus considérés comme des biocarburants
(2 du B du I de l’article 266
quindecies du code des douanes). Pour autant, leur incorporation reste admise en déduction de la
TIRIB dans la limite de 0,70
% d’énergie en 2021 et de 0,35
% à partir de 2022.
109
Le tallol, ou huile de tall, est un sous-produit de la fabrication du papier, c'est-à-
dire de l’exploitation du bois de
certains conifères par l’industrie papetière. Les pays scandinaves (Suède, Finlande, Norvège) où cette industrie est fortemen
t
présente, sont les principaux fournisseurs de tallol et de brai de tallol. Bien que les esters issus de ces matières premières
appartiennent à la catégorie des biocarburants avancés, le traitement qui leur est réservé est moins favorable que celui des EP2
et amidons résiduels
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
55
conventionnels
pouvant aller jusqu’à
8 %
en part d’énergie
, soit plus que la limite de 7 %
autorisée par la réglementation européenne. Ce dispositif
a fait l’objet d’un accord de principe
du directeur général de l’énergie de la Commission européenne, à la demande du syndicat
national de production des alcools agricoles. Il a été validé dans son principe par deux arrêts de
la CJUE du 20 septembre 2017 et du Conseil d’État du 31 décembre 2020.
À l’inverse, certaines matières premières permettant la fabrication de biocarburants
avancés dont l’éner
gie est, selon la règlementation européenne, éligible à la double
comptabilisation, font l’objet d’un simple comptage, dans une proportion limitée.
Des objectifs diversement atteints selon les matières premières
Si le taux cible d’incorporation de biocarbu
rants de la TIRIB est globalement atteint
depuis 2016, il ne l’est pas en 2019 pour toutes les catégories de biocarburants. C’est le cas
:
des biocarburants produits à partir de tallol et brai de tallol
qui, simple comptés, n’ont donné
lieu à aucune incorporation déclarée à la Douane pour être admise en déduction de la TIRIB,
des biocarburants issus d’EP2 et amidons résiduels
110
dont le taux d’incorporation constaté
en 2019 atteignait 0,0291 %, correspondant à 48
200 hl, alors que l’atteinte du taux cible
(0,2
%) aurait nécessité l’incorporation de 331
000 hl.
Les incorporations en 2020, soit 80 000 hl,
n’ont pas non plus attein
t
l’objectif de 0,4
%
fixé pour cet exercice.
Même si le volume potentiel d’éthanols issus d’EP2 et amidons résiduels
est évalué annuellement à 4,42 Mhl
111
, il n’est donc pas non plus certain que pourra être atteint
l’objectif de
1
% d’incorporation d’EP2 et
amidons résiduels déplafonnés en 2022, soit un
volume de plus de 1,65 Mhl sur la base des mises à la consommation de carburant en 2019.
Taux d’incorporation constatés et plafonds autorisés par catégories de biocarburants
en 2019
Coefficient
multiplicateur
Plafond
Taux atteint
Carburants essence
Biocarburants conventionnels
1
7,00 %
7,06 %
EP2 et amidons résiduels
1
0,20 %
0,03 %
Tallol et brai de tallol (biocarburant avancé)
1
0,60 %
0,00 %
Autres biocarburants avancés de l'annexe IX-A
112
2
1,20 %
0,83 %
Biocarburants de l'annexe IX-B
113
2
0,10 %
0,04 %
Carburants gazole
Biocarburants conventionnels
1
7,00 %
6,96 %
EP2 et amidons résiduels
1
0,20 %
0,00 %
Tallol et brai de tallol (biocarburant avancé)
1
0,60 %
0,00 %
Autres biocarburants avancés de l'annexe IX-A
2
1,00 %
0,91 %
Biocarburants de l'annexe IX-B
2
0,90 %
0,91 %
Source : Douane.
110
Les mesures incitatives à l’incorporation d’éthanols issus de ces matières premières sont présentées supra.
111
Évaluation du Syndicat national des producteurs d’alcools agricoles (SNPAA).
112
Biocarburants issus de la biomasse végétale et animale insusceptible de concurrencer les cultures vivrières, soit
notamment : les marcs de raisin et lies de vin, la paille, les résidus de la sylviculture et la filière bois, la bagasse, les algues, les
biodéchets faisant l’objet d’une collecte séparée et la
biomasse correspondant aux déchets industriels ou agricole (fumiers)
impropres à un usage dans la chaîne alimentaire humaine ou animale.
113
Biocarburants produits à partir des huiles de cuisson usagées et des graisses animales des catégories C1 et C2,
considérées comme impropres à la consommation humaine ou animale.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
56
2.1.3
Des modalités contestables de modulation de la TICPE pour favoriser
l’augmentation des taux d’incorporation des biocarburants
Présentation simplifiée de la TICPE
La TICPE est une accise régie par des directives européennes
114
qui fixent notamment
des niveaux minimums de taxation des produits énergétiques et autorisent l’
application par les
États membres d’exonérations
ou de réductions du niveau de taxation des produits imposables
utilisés dans le cadre de projets pilotes visant au développement technologique de produits
moins polluants, ou en ce qui concerne les combustibles ou carburants provenant de ressources
renouvelables
, ainsi qu’aux produits issus de la biomasse
. Ces exonérations ou réductions de
taxation
constituent des régimes d’aides
compatibles avec le marché intérieur et exemptés de
l'obligation de notification à la Commission européenne prévue à l'article 108 du Traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne
, pour autant que les conditions prévues par le règlement
(UE) n ° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides
compatibles avec le marché intérieur soient remplies. Elles doivent être modulées en fonction
de l'évolution des cours des matières premières, sans conduire à une surcompensation des coûts
additionnels liés à la production des produits
115
.
Les tarifs de la TICPE appliqués aux produits pétroliers et assimilés, notamment les
carburants routiers et non routiers dont la mise à la consommation est autorisée différentient les
carburants essence et gazole et en fonction du contenu en biocarburants
116
. Ces tarifs sont
inchangés depuis 2018.
Tarifs de TICPE sur les carburants routiers et non routiers
117
En euros par hectolitre
Montant
SP95 et SP98
68,29
SP95E10
66,29
E85
11,83
ED95
6,43
B7, B10 et B30
59,40
B100
11,83
GNR
18,82
Source : Code des douanes, article 265.
La TICPE devient exigible au moment de la mise à la consommation du produit
pétrolier, c'est-à-dire lors de la sortie du régime dit de suspension de droit, applicable
notamment aux produits pétroliers stockés dans les entrepôts fiscaux de stockage (EFS). Son
produi
t total en 2019 s’est élevé à 33,3
Md€
118
, auxquels s’ajoute le produit de la TVA sur les
produits pétroliers : 11,4
Md€. C’est un impôt indirect, que le redevable répercute sur le
consommateur dans son prix de vente
119
. Les écarts de tarif de TICPE entre les carburants mis
à la consommation constituent la principale explication des différences de prix de vente aux
consommateurs des carburants routiers et non routiers.
114
Notamment la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des
produits énergétiques et de l'électricité.
115
Directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003, article 16.
116
Article 265 du code des douanes.
117
Non compris les modulations selon les régions décidées par les Conseils régionaux.
118
Dont 18,1
Md€ pour l’État, le reste étant réparti entre différents attributaires
: sécurité sociale, régions, AFITF.
119
Un
automobiliste qui s’approvisionne en carburant ne paie pas la TICPE mais acquitte un prix fixé par le
distributeur incluant le coût de la taxe antérieurement payée lors de la sortie du carburant d’un entrepôt fiscal de stockage
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
57
Prix de vente moyens nationaux hebdomadaires des produits pétroliers
Montants en euros par litre
Prix de
vente
moyen
Dont
TVA
(20 %)
Dont
TICPE
Prix de vente hors
TVA et TICPE
SP98
1,3960
0,2327
0,6829
0,4805
SP95
1,3326
0,2221
0,6829
0,4276
SP95 E10
1,3180
0,2197
0,6629
0,4354
E85
0,6507
0,1085
0,1183
0,4240
Gazole
1,2216
0,2036
0,5940
0,4240
Gazole non routier (livraisons<5000 l)
0,7129
0,1188
0,1882
0,4059
Source :
(période du 12 juin au 11 décembre 2020)
Des tarifs différenciés afin d’alléger le prix de certains carburants
Les tarifs de TICPE sont différenciés selon les carburants, en fonction du pourcentage
volumique de biocarburants pouvant être incorporés.
S’agissant des essences, le SP95 est le carburant contenant le moins d’éthanol (7,2
litres
pour 100 litres
120
), alors que le SP95E10 en contient 10,2 litres et le carburant E85, en moyenne
75 litres et le ED95, 100 litres
121
. Le montant de TICPE acquitté pour ces carburants est
également différent : par rapport au SP95, le SP95E10 supporte un montant de taxe inférieur
de deux euros par hectolitre (hl), le E85 de 56,46
€/hl et le ED95 de 61,86
€/hl.
Il en résulte que par rapport au carburant SP95, le SP95E10 bénéfic
ie d’une aide de
0,67
€ par litre de biocarburant incorporé en remplacement d’un litre d’essence, de même que
le carburant ED95. Le E85 bénéficie d’une aide de 0,83
€ par litre d’éthanol substitué à un litre
d’essence, sous la forme
d’une diminution de taxe de 82,7
%
(11,83
€ au lieu de 68,29
€/hl)
.
Évaluation du montant d’aide accordée sous la forme d’une réduction du tarif de
TICPE pour l’incorporation d’un litre de biocarburant (éthanol) dans les carburants SP95
E10, E85
et ED95
Carburant
Tarif de
TICPE
en euros
par hl
Volume de
biocarburant
pour 1 hl
(en litres)
Écarts par rapport au carburant SP95
Réduction
de taxe
par hl
(en euros)
Contenu en biocarburant
supplémentaire (en litres
pour 100 litres de
carburant)
Réduction de taxe par litre
de biocarburant incorporé
en remplacement d'un litre
fossile (en euros)
SP95
68,29
7,2
SP95E10
66,29
10,2
2,00
3,0
0,67
E85
11,83
75,0
56,46
67,8
0,83
ED95
6,43
100,0
61,86
92,8
0,67
Source : calculs Cour des comptes
Au surplus, pour un consommateur particulier, la baisse de prix du carburant permise
par la diminution de taxe accordée au distributeur sous la forme de réduction de TICPE est
mécaniquement augmentée de 20
% du fait de la réduction de l’assiette de la TVA qui en
120
S
ur l’évaluation des cont
enus moyens en énergie renouvelable des carburants
: le pourcentage d’incorporation
prévu par la règlementation sur les carburants est exprimé sous forme de plafond, c'est-à-dire que le contenu réel en biocarburant
peut être inférieur voire nul. Dans le pr
ésent rapport, on a pris en compte le taux d’incorporation généralement pratiqué par les
opérateurs, tel qu’il est exposé dans cette annexe.
121
Pour le contenu en biocarburant du carburant E85, on a pris pour référence la moyenne du contenu règlementaire
en biocarburant autorisé selon les saisons, soit entre 65 et 85 % (pourcentages en vigueur avant la modification règlementaire
de la composition de ce carburant, telle qu’elle résulte de l’
arrêté interministériel du 18 décembre 2020
. S’agissant du ED95,
l’éthanol qui représente entre 86,6
et 93,3 % de la masse de ce carburant est compté pour 100
% dès lors qu’il apporte la totalité
de son contenu énergétique.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
58
résulte, ce qui représente pour un consommateur final une aide totale de 0,80
€ par litre de
biocarburant pour le SP95 E10 et de 0,996
€ pour le E85.
En contrepartie, le contenu énergétique du carburant diminuant avec l’augmentation du
taux d’incorporation d’ét
hanol, les consommations de SP95E10 et a fortiori du carburant E85
par un moteur à allumage commandé sont augmentées, ce qui induit une augmentation de
l’assiette de la TICPE liée à celle du carburant consommé pour une même quantité d’énergie.
Le consommat
eur restitue donc par l’augmentation de sa consommation une partie de
l’avantage fiscal dont il bénéficie en utilisant un carburant faisant l’objet d’un plus fort taux
d’incorporation que le SP95.
Concernant les gazoles, seul le carburant B100 bénéficie d’
une réduction de TICPE de
de 80 %, soit par rapport aux carburants B7, B10 et B30 une aide de 47,57
€ par hectolitre
(11,83
€/hl au lieu de 59,40
€/hl)
, ce qui correspond à une aide de 0,51
€
par litre
d’EMAG
ajouté en
remplacement d'un litre de gazole.
Évaluation du montant d’aide accordée sous la forme d’une réduction du tarif de
TICPE pour l’incorporation d’un litre de biocarburant (EMAG) dans le gazole B100
Carburant
Tarif de
TICPE
en euros
par hl
Volume de
biocarburant
pour 1 hl
(en litres)
Écarts par rapport au carburant B7
Réduction de
taxe par hl
(en euros)
Contenu en
biocarburant
supplémentaire
(en litres pour 100
litres de carburant)
Réduction de taxe par litre de
biocarburant ajouté en
remplacement d'un litre
fossile
(en euros)
B7
59,40
7,0
B10
59,40
10,0
0
3
0
B30
59,40
27,0
0
20
0
B100
11,83
100,0
47,57
93
0,51
Source : calculs Cour des comptes
Compte tenu des volumes de carburants mis à la consommation en 2019, le montant de
l’aide allouée par l’État pour la commercialisation
des carburants SP95 E10, E85 et B 100, dont
bénéficient les consommateurs et à travers eux les opérateurs pétroliers et les producteurs de
biocarburants peut être évaluée à 299,76
M€.
Un traitement fiscal avantageux
des biocarburants dont la rationalité n’
est pas
démontrée
La règlementation européenne autorise une réduction des tarifs d’accise appliqués au
produits pétroliers pour tenir compte des surcoûts de production entraînés par l’incorporation
d’énergie renouvelable sous la forme de biocarburants.
Les écarts de coût de production entre les carburants fossiles et les biocarburants
(éthanol, ETBE, EMAG) n’ont pu être évalués lors de l’instruction, ce qui peut s’expliquer par
le fait que ces informations relèvent du secret industriel et des affaires. Les écarts de prix relevés
sur les différentes places de marché, outre qu’ils sont volatils, reflètent beaucoup plus les
fluctuations des offres et des demandes que les variations des coûts de production
122
: ils ne
122
Selon des informations
données à la Cour, la décision d’autoriser en 2020 pendant la période estivale
l’incorporation d’EMAG normalement incorporés dans le gazole que les caractéristiques de filtrabilité réservent pour la saiso
n
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
59
peuvent donc être raisonnablement pris en compte pour vérifier la conformité du dispositif
d’aide à la règlementation.
L’administration n’a pas non plus été en mesure de fournir des éléments d’appréciation
sur les conditions dans lesquelles les tarifs réduits de TICPE ont été déterminés en faveur des
biocarburants, ce qui est plus critiquable s’agissant de données qui auraient pu permettre au
Parlement de se prononcer sur les écarts de tarifs de la TICPE à partir de critères de décision
rationnels.
Il est possible de se référer aux données disponibles sur
les prix d’échange, tels qu’ils
sont publiés par le Commissariat général au développement durable,
dont il résulte qu’un litre
de gazole s’est vendu au détail au prix de 0,59
€
HT en moyenne sur 2018. Par comparaison,
les prix moyens à l’importation et
à l’exportation
123
d’un litre de biodiesel (EMAG) étaient la
même année respectivement de 0,71
€ et de 0,76
€. Ces données ne sont pas exactement
représentatives des coûts de production mais des prix d’échange incluant de ce fait une part de
valeur ajoutée sensible aux équilibres des offres et des demandes. On peut cependant estimer
que l’écart de coût lié à la substitution d’une quantité de gazole par la même quantité d’EMAG
n’était pas supérieur en 2018 à un montant de l’ordre de 0,17
€ par litre, ou de 0,
19
€ dans le
cas du remplacement d’une même quantité d’énergie
124
; cette évaluation pouvant être
légèrement majorée pour tenir compte du fait que le gazole pris pour référence supporte déjà
un surcoût lié à l’incorporation de 7
% volumique d’EMAG. Ces données ne justifient pas l’aide
de 0,51
€/litre résultant de la réduction de TICPE appliquée pour l’incorporation de
biocarburant gazole.
De même, le prix hors taxe d’un litre de SP95, contenant 7,2
% volumique d’éthanol,
était de 0,56
€, égal à celui d’un lit
re de SP95°E10, qui en contient 10,2 %. Les données
disponibles depuis 2013 montrent que l
’écart d’incorporation d’éthanol n’entraîne pas de
différence du prix de vente hors taxe de ces deux carburants. En revanche, les prix de vente
toutes taxes comprises
reflètent l’écart de
deux centimes par litre de la fiscalité qui leur est
applicable : le prix TTC moyen du SP95 était en 2018 de 1,50
€/litre et celui du SP95E10 de
1,48 €/litre
. La réduction du tarif de TICPE est donc ici une mesure incitative financée
par l’État
au bénéfice du consommateur et non une mesure de compensation du surcoût de production de
l’éthanol.
Si un litre de SP95 ou de SP95 E10 (contenant déjà une part de 7,2 ou 10,2
% d’éthanol)
était vendu hors taxe 0,56
€ par litre en 2018, les prix
moyens à l’importation et à
l’exportation
125
d’un litre d’éthanol étaient la même année respectivement de 0,50
€ et de
0,47
€. Ces données ne font pas ressortir de surcoût de l’éthanol par rapport au carburant fossile.
Elles ne permettent donc pas non plus
de justifier l’aide de 0,67
€ (hors effet TVA) accordée
pour l’incorporation d’un litre d’éthanol dans le carburant SP95 E10, ni a fortiori celle de
0,83
€/litre accordée pour l’incorporation d’un litre d’éthanol dans le carburant
E85.
hiver, soit une tenue à froid garantie jusqu’à
-10 C généralement obtenue grâce aux EMAG de colza (mesure décidée pour
compenser le manque à gagner des opérateurs du fait de la baisse de consommation liée aux mesures de confinement sanitaire
entre mars et mai 2020) et de valoriser exceptionnellement pour 120 % leur contenu énergétique (loi de finances rectificative
n° 2020-935 du 30 juillet
2020, article 9) a eu un effet significatif à partir de l’été
2020 sur les prix de marché des biocarburants
concernés.
123
Les notions d’importation et d’exportation ici
invoquées incluent les échanges intra-européens, normalement
appelés acquisitions ou livraisons intracommunautaires.
124
La quantité d’énergie contenue dans un litre d’EMAG est de 33 MJ quand celle d’un litre de gazole est de 36
MJ :
il faut 1,09 litre d’EMAG pour obtenir la même quantité d’énergie que dans un litre de gazole.
125
Échanges intra-européens inclus.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
60
Dans un référé du 4 décembre
2009, la Cour avait déjà appelé l’attention sur le niveau
de défiscalisation empirique dont bénéficiaient les biocarburants, faute d’une expertise de l’État
sur les coûts de production. Un rapport de l’inspection générale des finances et du consei
l
général de l’agriculture en juillet
2008 avait d’ailleurs conclu à une large surcompensation pour
l’éthanol. Ces observations sont confirmées
: une application plus rigoureuse de la
règlementation européenne sur les accises nécessiterait de réexaminer les réductions de TICPE
prévues par la loi pour les carburants SP95 E10, E85, ED 95 et gazole B100, en tenant plus
précisément compte des surcoûts liés à l’incorporation de biocarburants.
Recommandation n° 3.
(DGFIP, DGEC, 2022) : Proposer de fonder les réductions de
tarif de TICPE accordées pour la mise à la consommation de carburants SP95 E10, E85,
ED 95 et gazole B100 sur des données fiables et objectives de surcoûts.
Le E85 : un carburant surconsommé, au détriment de la fiabilité des moteurs
Le carburant E85, mis à la consommation à partir de 2007, se caractérise par un taux élevé
d’incorporation en éthanol (entre 60
% et 85 %). Il
n’
est normalement utilisable que dans des véhicules
essence spécialement adaptés pour son utilisation. Sa consommation est passée entre 2015 et 2019 de
0,9
à 3,4 millions d’hectolitres.
Dans un premier temps, plusieurs constructeurs automobiles ont développé des motorisations adaptées
pour l’utilisation de ce carburant. Depuis 2007, environ 39
000 véhicules neufs compatibles de série ont
été mis en circulation. Ce flux s’est cependant tari à partir de 2013, les constructeurs automobiles
européens ayant renoncé à la commercialisation de ces véhicules en raison d’un marché trop étroit et de
coûts de dévelop
pement trop élevés. Un rebond s’est produit en 2019 (6
356 immatriculations), un
constructeur ayant proposé dans son catalogue un véhicule adapté au carburant E85 dont il a abandonné
la commercialisation en 2020. Depuis 2021, quelques autres véhicules compatibles de série pour
l’utilisation de ce carburant sont
proposés par le même constructeur.
Un arrêté ministériel du 30 novembre 2017 a règlementé l’homologation et l'installation de dispositifs
de conversion des véhicules à motorisation essence pour la consommation du carburant E85. Cette
initiative a fait l’objet de réserves des constructeurs automobiles qui ont fait valoir que l’utilisation de
ce carburant présentait des risques à la fois en termes de fiabilité, de corrosion, de prestations pour le
clien
t et de dépollution. En conséquence, ils n’accordent pas leur garantie en cas de dysfonctionnement
des moteurs équipés d’un dispositif d’adaptation homologué, celle
-ci étant en principe prise en charge
par l’installateur du dispositif d’adaptation, à condition que l’imputation de la panne à la consommation
du carburant E85 soit démontrée.
En supposant que tous les véhicules neufs compatibles de série immatriculés depuis 2007 et ceux dont
le certificat d’immatriculation a été modifié pour tenir compte de l’installation d’un dispositif
d’adaptation homologué (environ 14
000) sont toujours en circulation, le nombre de véhicules
susceptibles d’utiliser
ce carburant est inférieur à 53 000 en 2019. Or, environ 281 000 véhicules, soit
cinq fois plus, ont circulé cette année-là en consommant le carburant E85
126
.
126
Évaluation à partir du volume de carburant E85 mis à la consommation en 2019,
sur la base d’une distance
moyenne parcourue de 10 000 kilomètres par an et d’une consommation de 12 litres au 100 kilomètres pour tenir compte du
fait que l’installation de dispositifs d’adaptation au carburant E85 est possible pour tous les véhicules de
transport de personnes
jusqu’à un poids maximal de 3,5 tonnes (camionnettes).
L’INSEE et le SDES
estiment que le parcours moyen d’un véhicule
léger à essence est inférieur à 9 000 km.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
61
Il s’agit
:
-
de véhicules équipés de dispositifs d’adaptation homologués dont le certificat d’immatriculation n’a
pas été modifié,
-
de véhicules équipés de dispositifs d’adaptation non
homologués,
-
de véhicules non équipés de dispositifs d’adaptation.
Pour pallier au moins en partie ces inconvénients, l’arrêté du 30
novembre 2017 devrait être complété
afin de rendre obligatoire, à l’initiative de l’installateur du dispositif, le changem
ent du certificat
d’immatriculation des véhicules équipés d’un dispositif de conversion permettant l’utilisation du
carburant E85.
2.2
Un contrôle de la durabilité des biocarburants à renforcer
Pour que leur production soit comptabilisée au titre des objectifs
d’EnR de la directive
EnR de 2009 et puisse bénéficier de soutiens publics, les biocarburants doivent être certifiés
comme respectant deux critères de « durabilité » : la matière première ne doit pas provenir de
terres prises sur la forêt ou renfermant un important stock de carbone ou riches en biodiversité,
et les biocarburants doivent permettre d'éviter au moins 35 % d'émissions de GES (50 % à partir
de 2017, puis 60 % pour les installations nouvelles) par rapport aux énergies fossiles. Afin de
démontrer le respect de ces critères de durabilité, les opérateurs doivent s'inscrire dans un
schéma volontaire reconnu par la Commission européenne, ou dans un système national ciblant
en général la dernière étape d’incorporation et
géré en France par la DGEC. Ces règles
européennes et leurs déclinaisons dans la réglementation française sont décrites en
Annexe n° 13.
2.2.1
Une traçabilité jusqu’alors
mal assurée pour les États
Au-delà des limites identifiées dès 2016 par la Cour des comptes européenne, qui restent
en partie d’actualité, notamment en matière de défaut de transparence et de supervision (
voir
Annexe n° 13), ces schémas volontaires présentent des limites en matière de contrôle,
identifiées par les autorités néerlandaises, suite à une fraude massive en 2019 et détaillées dans
les paragraphes suivants.
En premier lieu, les autorités nationales n’ont de remontées d’informations que pour la
dernière étape d’incorporation, via leur schéma national. Elles manquent d’outils à l’échelle
européenne. Les certificateurs n’ont pas de pouvoir d’investigation
. Et les schémas volontaires
pratiquent entre eux des reconnaissances mutuelles, aux procédures plus ou moins formalisées,
permettant à leurs opérateurs adhérents d’utiliser les certificats établis par l’autre.
Par ailleurs,
l’attente d’éventuels outils eu
ropéens de supervision auxquels se conformer et fournir des
données compatibles (de type base de données ou précisions sur les règles de certification) a pu
constituer un frein pour la constitution de référentiels et donc pour les contrôles de cohérence
127
.
127
Par exemple aux Pays bas, le dépassement des capacités de l’usine de production en cause n’a alerté les autorités
néerlandaises qu’après un certain temps. Non transmise dans le cadre des schémas volontaires, ce type de donnée doit être
r
assemblé auprès d’autres administrations, le cas échéant d’autres pays
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
62
Schéma n° 1 :
Suivis de la durabilité et du mécanisme fiscal de minoration de TIRIB
Source : Ministère de la Transition écologique, DGEC, mise en forme Cour des comptes
En second lieu, les certificateurs n’ont pas d’autorité pour mener des investigations ou
prélever des échantillons : leur rôle consiste à vérifier ex ante la conformité des moyens prévus
et in itineris l’effectivité administrative des moyens mis en place. Cette limite est à nuancer
pour la filière résidus, plus internationale que celle des cultures, où au contraire seule une
supervision privée, validée par la Commission européenne et les États concernés, peut s’opérer.
En outre, les certificateurs ne sont pas informés des cours des biocarburants qui peuvent en
rendre certains plus attractifs, de façon à adapter leurs vérifications aux marchés. Ils ne sont pas
formés pour reconnaître un biocarburant.
En troisième lieu, les fréquences mensuelles ou annuelles de transmission de données
déclaratives (fichiers Excel échangés par messagerie électronique) sont inadaptées pour
permettre des recoupements rapides d’informations à l’échelle des marchés concernés ou des
contrôles sur place (par exemple pour garantir qu’un certificat ne ser
t
qu’une fois).
En quatrième lieu, la directive EnR prévoit un abandon
d’ici 2030
des biocarburants
produits à partir de cultures destinées à l'alimentation humaine et animale, présentant un risque
élevé d'induire des changements indirects dans l'affectation des sols et dont la zone de
production gagne nettement sur les terres présentant un important stock de carbone. Seule
l’huile de palme entre actuellement dans cette catégorie. À ce jour, la France a adopté des
dispositions plus rapides, qui excluent les biocarburants
à base d’huile de palme au
1
er
janvier 2020 des avantages fiscaux (minoration de TIRIB), sans les interdire
128
.
Cette exclusion est appliquée depuis janvier 2020. Elle conduit cependant à affecter à
un lot résultant d’un mélange des caractéristiques au prorata des lots initiaux, qui peut ensuite
être comptablement cédé en sous-lots, sans cession physique.
Ainsi, par exemple, un lot de biodiesel d’EMHV de volume 100, composé de 50
%
d’hui
le de palme et 50
% d’huile de colza peut être alloti en deux sous
-lots de volumes 50,
associés chacun à un certificat de durabilité à 100
%, de palme pour l’un et de colza pour l’autre.
Ce second sous-lot pourra être mis à la consommation en France et bénéficier de la minoration
de TIRIB, alors que le produit physique des deux sous-lots restera composé de 50 % de palme.
Le premier sous-
lot pourra être cédé jusqu’en 2030 à un opérateur européen
.
L’exclusion de l’huile de palme
de la TIRIB par la France a donc un impact limité sur
la réalité des flux physiques mis à la consommation sur le territoire, qui peuvent toujours en
128
La même exclusion s’appliquera à compter de 2022 pour les biocarburants produits à partir de distillats d’acides
gras d’huile de palme et d’huile de soja (voir supra).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
63
contenir.
Les volumes en jeu n’ont pas pu être quantifiés lors de cette enquête. Leur meilleure
valorisation en Allemagne les attire cependant préférentiellement vers ce pays.
2.2.2
De nouveaux moyens restant encore à déployer
À l’échelle européenne, la Commission révise actuellement le procédé de validation des
schémas volontaires, notamment pour être en accord avec la nouvelle directive EnR 2.
129
Un
acte délégué est envisagé sur le co-
processing, pour l’incorporation des biocarburants de
synthèse. La Commission européenne est également de plus en plus vigilante envers les
opérateurs et prononce des sanctions, plus fréquentes, suite aux audits annuels transmis par les
certificateurs : après un premier cas en 2019 (fraude précitée au Pays-Bas), un second retrait
d’agrément a été prononcé en 2020
, envers la société Sun Oil.
La directive EnR 2 donne surtout un certain rôle aux États
130
, qui doivent désormais
prendre des mesures pour veiller à la fiabilité des informations des opérateurs et peuvent les
questionner voire réaliser des contrôles. Par ailleurs sont prévues,
la mise en place d’une base
de données centrale des carburants renouvelables, que les opérateurs renseigneraient
131
, ainsi
que la définition de règles de certification détaillées. À ce sujet, le fonctionnement intégré à
l’échelle nationale
allemande
d’ISCC (
ex-schéma national, qui en a gardé les fonctions et est
devenu un schéma volontaire
) constitue un exemple intéressant : il interroge ponctuellement ou
pour des bilans intermédiaires la chaine des opérateurs,
qu’il suit complètement.
En France, dans la mesure où le risque de fraude est plus important pour les produits
potentiellement doubles-comptés en termes énergétiques, le système national de durabilité
prévoit depuis 2017, une
procédure
complémentaire préalable de reconnaissance des opérateurs
incorporateurs concernés (cf. décrets du 17 juin 2019, révisé en décembre 2020). Ainsi
désormais, chaque usine souhaitant bénéficier du double comptage en France doit se soumettre
à un nouvel audit qui a notamment pour but de vérifier sur le terrain la cohérence entre la
capacité de production réelle de l'usine et les lots déclarés. Par ailleurs, certains aspects (comme
le volume réel de biocar
burant du lot et l’analyse en laboratoire qui peut être réalisée
pour
l’établir en vertu de la circulaire TIRIB du 18 août 2020
) ont généré des questions
, dont l’une
fait l’objet actuellement d’un recours auprès du Conseil d’État.
Enfin, la DGEC mène actuellement le projet CarbuRe de plate-forme interactive en
temps réel de suivi de la traçabilité des biocarburants. Porté par une start-up d'État incubée à la
Fabrique numérique, CarbuRe gérera des versions numérisées des attestations de durabilité,
utilisables par les opérateurs pétroliers et leurs fournisseurs et prendra également en charge les
certificats et déclarations de durabilité. A ce stade, la base de données « Carbure » est
fonctionnelle au printemps 2021, les opérateurs devant y enregistrer leurs lots depuis le mois
d'avril. Co-
financée par FranceAgriMer, au titre du développement de l’approfondissement des
missions de l’observatoire des biocarburants, cette plate
-forme permettra également de mieux
connaître la nature et les lieux de production des matières premières. En parallèle, les opérateurs
129
Une méthode est en cours d’élaboration et devrait être publiée dans un acte d’exécution début 2021, dans l’objectif
d’une nouvelle certification des schémas volontaires avant le 1er juillet 2021 (délai de transposition)
130
L’article 30, point 3 prévoit not
amment que « Les États membres prennent des mesures afin de veiller à ce que
les opérateurs économiques soumettent des informations fiables concernant le respect des seuils de réduction des émissions de
GES. […] Ils exigent des opérateurs économiques qu'il
s veillent à assurer un niveau suffisant de contrôle indépendant des
informations qu'ils soumettent et qu'ils apportent la preuve que ce contrôle a été effectué. À des fins de conformité [..], il est
possible de recourir à des contrôles internes ou de seconde partie. »
131
Voir article 28, point 2, de la directive EnR2, a
rticle 661-
9 du Code de l’énergie
(décembre 2015) en France
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
64
ont développé une application qui a pour but la dématérialisation des documents de suivi des
biocarburants (certificats d’incorporation, d’acquisition et d
e teneur ainsi que comptabilités
matières relatives à la TIRIB) et la DGDDI développe une application pour la déclaration de
TIRIB en ligne (qui évoluera prochainement en TIRUET). Ces trois applications
communiqueront entre elles, de façon à être opérationnelles début 2022, avant la mutation du
contrôle douanier
des biocarburants à la DGFIP en 2024. Cela permettra d’éviter les erreurs de
report et de garantir qu’un certificat n’est
utilisé qu’une fois.
En conclusion, cette base de données interactive devrait pallier le manque de référentiel.
Ce partage de données plus complètes en temps réel ainsi que leur analyse plus automatisée
devraient constituer une véritable avancée
en termes d’efficacité et d’amélioration de la
traçabilité, autant pour les serv
ices de l’État que pour les opérateurs.
Il convient de finaliser et
de développer ces outils, notamment
de les doter d’interfaces
. Ils ne constituent pour autant
qu’un support à des moyens
, notamment humains, qui devraient être renforcés pour ce faire
ainsi que pour croiser les données, réaliser des bilans intermédiaires, interroger régulièrement
les opérateurs,
à l’instar des pratiques allemandes
, et si nécessaire, procéder à des contrôles
ciblés. Enfin plus largement, la France a co-signé le 25 mai 2021, avec la Belgique, l'Allemagne,
le Luxembourg et les Pays-Bas un courrier à la Commission demandant un renforcement de la
supervision et du contrôle de la durabilité et de la
traçabilité, ainsi qu'une mise en œuvre rapide
de la base de données au niveau européen
, avec laquelle Carbure aura à s’interfacer.
Recommandation n° 4.
(DGEC, FranceAgriMer, 2022) : Achever de déployer la base
de données interactive biocarburants en 2021,
et renforcer les moyens d’observation,
d’analyse
, si nécessaire de contrôle ainsi que leur coordination.
2.3
La difficile transition vers les biocarburants avancés
L’incorporation de biocarburants de première génération étant strictement limitée par la
règlementation européenne, la croissance de la part biosourcée dans les carburants doit se faire
par les biocarburants avancés. Si l’on fait abstraction de la question
de leur coût, il existe une
quasi-
unanimité sur leurs avantages. Cela s’est traduit par une réévaluation des objectifs de
développement des biocarburants avancés dans la réglementation européenne, qui ont été
intégrés dans la réglementation française.
2.3.1
Des investissements mondiaux et un effort de recherche en baisse
Une production limitée dans le monde, absente en France
Alors que les biocarburants avancés sont présentés comme une solution d’avenir, les
investissements qui leur sont consacrés ont nettement diminué dans le monde ces dernières
années (cf. compléments en Annexe n° 15
). Le développement des biocarburants avancés n’a
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
65
pas encore atteint un stade industriel et commercial mature
132
. Des projets industriels se sont
toutefois développés depuis lors en Europe de l’Est, en Amérique du Nord et en Inde
Les projets ayant atteint un stade commercial sont axés sur la production de bioéthanol
par voie biochimique. La production de biodiesel par des voies thermochimiques (de type
gazéification de la biomasse) est limitée par le coût de la technologie et par des problématiques
techniques, même si des projets se développent en Amérique du Nord. Concernant la source de
biomasse utilisée, la très grande majorité de ces projets utilise des résidus lignocellulosiques de
culture, avec une prédominance des biomasses d’origine agricole. En Europe, les pailles de
céréales, notamment du blé, ainsi que le bois sont majoritairement utilisés par les projets
recensés. Les autres sources de biomasse telles que les déchets organiques ligneux sont moins
représentées (cf. graphique à l’
Annexe n° 15).
Les biocarburants de troisième génération, aussi appelés algocarburants, pourraient être
produits à partir d’algues. En 2014, l’Ademe estimait que le potentiel de production algal
français était significatif
133
. Elle estimait alors que les possibilités d’utilisa
tion de cette
ressource pour produire des biocarburants de troisième génération étaient élevées mais que des
incertitudes technologiques majeures limitaient encore beaucoup la visibilité sur ce sujet et
justifiaient de poursuivre l’effort de l’effort de recherche. En 2020, l’Ademe estimait que
malgré une recherche française active, la création d’une véritable filière de production de
biocarburants à partir de micro-algues et de micro-organismes restait encore à structurer
134
.
La production annuelle de biocarb
urants avancés dans le monde reste aujourd’hui très
faible.
D’après la Commission européenne, en 2018, ils représentaient 828 000 tep sur les
3,9
Mtep de biocarburants de l’annexe IX
de la directive EnR (21 %), ce qui correspond à une
part de marché des biocarburants de 5 % (sur un total de 16,597 Mtep). La Commission précise
cependant que «
cette part a considérablement augmenté sur une courte période et devrait
continuer à croître à l’avenir
»
135
.
En 2019, la France ne faisait pas partie des pays
producteurs. En dehors d’une trentaine
de milliers de tonnes d’éthanol issue de résidus viniques produits chaque année dans les
distilleries des régions viticoles françaises, «
la France ne dispose d’aucune installation dédiée
à la production de biocarburants avancés alors que des technologies françaises sont
disponibles pour l’ensemble des pools carburants
»
136
.
La recherche et les démonstrateurs en France
Il n’existe pas de vision consolidée de la recherche publique consacrée en France aux
biocarburants. S’
agissant de la recherche fondamentale, elle est éclatée entre un très grand
nombre d’organismes
; et une partie de cette recherche ne peut, par définition, être reliée au
thème des biocarburants car elle porte sur des domaines d’investigation dont le lien
avec des
applications concrètes ne peut pas être établi en amont. S’agissant des dépenses de R&D, le
132
Sur 56 projets de bioraffineries lignocellulosiques recensés da
ns le monde en 2017 par l’Ademe
, seuls 14 avaient
atteint un stade annoncé comme commercial, dont deux français : Futurol (cf. infra) et Biocore (projet INRIA). Source : Ademe
(2017),
Comparaison et retours d’expériences au niveau international des pratiques concrètes d’approvisionnement des
démonstrateurs et unités commerciales de biocarburants de deuxième génération et de bioraffineries de biomasse
lignocellulosique.
133
Entre 7 et 53 MtMS/an selon les scenarios. Source : Ademe (2014),
Évaluation du gisement potentiel de ressources
algales pour l’énergie et la chimie
en France à l’horizon 2030.
134
Ademe, Réseau Action Climat (2020),
Usage des biocarburants « avancés » dans les transports : quel bilan
environnemental et quelles perspectives de développement en France ?
135
Les progrès accomplis dans le secteur des énergies renouvelables
(2020). Rapport de la Commission européenne
COM(2020) 952.
136
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
66
MTE publie des chiffres (hors démonstrateurs) mais leur affectation aux différents types de
biocarburants comme l’origine des financeurs est très peu détai
llée.
Un effort de recherche important a été consenti à partir de 2009 pour les biocarburants
de deuxième génération. Ses fruits commencent à porter pour l’éthanol de deuxième génération
avec une industrialisation prochaine (avant 2025). S’agissant du bio
diesel et du biokérosène de
deuxième génération, l’industrialisation dépendra du marché, qui reste à ce stade incertain (cf.
infra).
S’agissant du soutien public à la recherche en France, l’Agence nationale de la recherche
(ANR) a cessé tout soutien aux biocarburants de première génération dès 2006 et se concentre
depuis lors sur les biocarburants de deuxième et troisième génération. L’effort qu’elle leur
consacre reste toutefois modeste : depuis 2005, elle a soutenu 74 projets rattachables au thème
des bi
ocarburants, pour un total de 50 M€ (à comparer aux 1
100 projets financés chaque année
par l’ANR). L’ANR gère aussi une partie du Programme d’investissements d’avenirs (P
IA)
137
.
De leur côté, les dépenses publiques de R&D (hors démonstrateurs) consacrées aux
biocarburants ont fluctué entre 76 M€ et 24 M€ par an, en diminution depuis 2013 puis en légère
augmentation depuis 2017
138
. Sur cette période, les dépenses publiques de R&D en faveur des
biocarburants ont atteint un montant cumulé de 462 M€, qui représen
te 63 % de celui consacré
à la biomasse et 30 % de celui alloué aux EnR (cf. Annexe n° 15).
Cette évolution française est cohérente avec celle observée dans le reste du monde. Dans
neuf pays majeurs, sur les vingt dernières années, les dépenses publiques de R&D et
démonstrateurs en matière de biocarburants et de biomasse ont atteint un pic dans les années
2009-
2011. Cette apogée (observée pour toutes les catégories d’énergies), correspondait
largement aux programmes de relance répondant à la crise économique de 2008. La plupart de
ces dépenses ont ensuite diminué en valeur jusqu’à la période actue
lle, mais celles liées aux
biocarburants et à la biomasse ont connu une baisse accentuée (cf. Annexe n° 15).
Une première explication de cette diminution des investissements et de la recherche tient
au cycle économique des biocarburants de deuxième génération, qui est très différent selon les
deux principaux types de procédés utilisés. S’agissant de la voie biochimique (production
d’éthanol), les procédés sont désormais connus et maîtrisés. Ils font l’objet d’un début de
commercialisation (cf. infra, projet Axens en Croatie). Ils consistent en une opération de
« déconstruction » de la biomasse, qui peut être assurée par les éthanoliers de première
génération ou les professionnels de la déconstruction du bois (par exemple les papetiers). Du
fait de leur capacité modeste (30-55 kt/an), i
ls ne nécessitent pas d’investissements massifs.
Il en va autrement pour la voie thermochimique (biogazole et biokérosène). Certes, ses
briques technologiques sont relativement peu complexes et bien maîtrisées. Mais, en raison des
effets d’échelle significatifs des unités de production concernées,
les investissements
nécessaires sont beaucoup plus importants
que pour la production d’éthan
ol, ce qui limite
aujourd’hui sévèrement le
nombre d’acteurs en mesure d’investir dans ces unité
s. Plusieurs
projets sont, malgré cela, déployés en Amérique du Nord par des investisseurs n’appartenant
pas nécessairement au secteur pétrolier ; mais le déploiement pour 2025 semble hors de portée.
La recherche fondamentale étant achevée, une des priorités est de consacrer la R&D à la
137
Dans ce cadre, d’autres projets concernent les biocarburants, moins nombreux mais plus coûteux. Le principal est
le projet PROBIO3 (Production biocatalytique de bioproduits lipidiques), commencé en 2012 mais interrompu en raison de
résultats décevants en 2016.
138
Statistiques publiées par le MTES.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
67
préparation de la phase pré-industrielle, pour améliorer les perspectives de rentabilité et
déclencher les investissements.
La
R&D en cours dans le monde en matière de biocarburants avancés s’oriente de plus
en plus vers les biocarburants pour le transport lourd et vers le co-traitement, dans les raffineries
de pétrole, de matières premières d'origine biologique et fossile, pour permettre une production
à grande échelle de biocarburants à faible émission de carbone
139
.
S’agissant des biocarburants de troisième génération (cf. supra), ils ne sont pas encore
viables économiquement ni d’un point de vue énergétique
: la dépense d’énergi
e nécessaire
pour les produire est supérieure à celle qu’ils permettent de fournir. Pour eux, la priorité est de
poursuivre la recherche fondamentale. Cette dernière est en cours mais
semble ne faire l’objet
d’
aucun document de stratégie ou de bilan.
Le soutien public français à la R&D en matière de biocarburants avancés se traduit
essentiellement par des unités pilotes permettant de valider la faisabilité technologique et
économique des nouveaux procédés. Des projets
ad hoc
sont constitués avec une dizaine de
partenaires publics et privés. Après quelques années d’études, des démonstrateurs sont
construits et produisent des biocarburants avancés en petite quantité (les unités de production
ne sont toutefois pas « miniaturisées » : leurs dimensions doivent permettre de recueillir des
données permettant d’évaluer la viabilité du projet à l’échelle industrielle). L’ensemble de
chaque projet dure une dizaine d’années et est normalement suivi par une phase de
commercialisation, notamment à partir des brevets déposés.
Deux principaux projets sont en cours : Futurol et BioTFuel. Le premier, dédié à la voie
biochimique (bioéthanol), a démarré deux ans avant le second, dédié à la voie thermochimique
(biodiesel). Tous deux enregistrent de réels succès technologiques mais peinent à trouver un
modèle d’affaires viable. Futurol, après une phase de R&D réussie, ne parvient pas à trouver
un acheteur français (une seule licence a été vendue, à l’étranger). Et BioTfuel
n’a pas encore
atteint la phase de commercialisation (des compléments sur ces deux projets figurent en Annexe
n° 15).
2.3.2
Des perspectives industrielles incertaines
La réglementation sur les émissions de GES qui s’impose aux constructeurs se focalise
sur les seules émissions de CO
2
au pot d’échappement. Avec une méthode d’ACV, «
du berceau
à la tombe
» (qui inclut non seulement l’usage du véhicule mais également sa fabrication et le
recyclage de ses composants), l’IFPEN conclut à un bilan très positif des biocarburants avancés
dans la décarbonation des transport
s routiers s’ils sont déployés largement. Un véhicule roulant
avec du biogazole avancé pourrait avoir de meilleures performances en terme de GES qu’un
véhicule électrique fonctionnant avec le mix électrique français
–
et encore meilleur qu’un
véhicule électrique fonctionnant avec le mix électrique européen, moins décarboné (cf. Annexe
n° 15).
L’IFPEN estime que cela justifierait, pour les biocarburants avancés produit
s sur le
territoire français, un soutien des pouvoirs publics au moins équivalent à celui octroyé aux
139
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
68
véhicules électriques (pour leurs utilisateurs et pour les constructeurs), pour diminuer leur
surcoût actuel par rapport aux carburants fossiles. De même,
l’AIE constate que les
biocarburants avancés ont, partout dans le monde, besoin d’aides publiques pour les rendre
compétitifs par rapport aux biocarburants conventionnels
140
.
Or le surcoût de production des biocarburants avancés reste significatif.
D’après
l’
AIE,
pour devenir moins coûteux que les biocarburants de première génération et se rapprocher des
coûts des carburants fossiles, les biocarburants avancés devront bénéficier à moyen terme à la
fois d’améliorations techniques et de conditions de financem
ent facilitées
141
.
Graphique n° 13 :
Coûts de production actuels et futurs des différents carburants (€/MWh)
Source : IEA Bioenergy (2020), Advanced Biofuels
–
Potential for Cost Reduction
Barre bleue: coûts de production actuels. Rouge : coûts à moyen terme, quand les améliorations
techniques envisageables aujourd’hui seront mises en œuvre concrètement. Verte: idem + conditions de
financement facilitées (taux d’intérêt passant de 10% à 8% e
t durée de 15 à 20 ans).
L’IFPEN estime que la production d’éthanol avancé par une première unité industrielle
de 80
000 t/an aurait un coût de 130 à 160 €/MWh, selon le coût de la biomasse. Pour une
première usine de biogazole/biojet avancé de 200 000 t/an, le coût se situerait entre 95 et
120
€/MWh.
Contrairement aux biocarburants conventionnels, dont le coût de production dépend
surtout des matières premières utilisées (plus de 80 % du coût de production final), le coût de
production des biocarburants
avancés est principalement lié à l’amortissement des
investissements (environ 50 %), la ressource en représentant environ 25 %. La réalisation des
premières unités industrielles (qui, par définition, ne bénéficieront pas des réductions de coût
liées à l’ap
prentissage et à la réplication) représente donc un défi économique. Une fois ces
premières usines en fonctionnement, des économies d’échelle deviennent envisageables,
notamment par les actions suivantes : optimiser et industrialiser la culture, la récolte et la
logistique de l’approvisionnement en biomasse
; rechercher l’intégration avec des sites de
biocarburants
conventionnels
ou
pétrochimiques
existants ;
valoriser
le
bénéfice
environnemental par rapport aux carburants fossiles.
Mais il existe des verrous au développement industriel des biocarburants avancés. Ils
étaient déjà bien décrits dans la « feuille de route biocarburants avancés » de 2011 (cf. infra).
Notamment, comme l’indique la PPE, la France possède les gisements de ressources en matière
140
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies
.
141
IEA Bioenergy (2020),
Advanced Biofuels
–
Potential for Cost Reduction.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
69
nécessaires pour développer des filières de biocarburants avancés mais les principaux défis
qu’elle doit relever sont «
l’organisation de la mobilisation des intrants, la logistique
d’approvisionnement vers les usines de transformation ainsi que le coût de cré
ation des unités
industrielles de transformation
». Par ailleurs, la R&D doit se poursuivre. La PPE insiste sur le
fait que «
la maturation de la technologie des biocarburants avancés est indispensable pour
assurer le remplacement du carburant diesel dans les motorisations thermiques restantes
».
Mais, sur ces différents aspects, la stratégie opérationnelle des pouvoirs publics n’est pas plus
détaillée (cf. infra).
Les débouchés industriels des biocarburants de deuxième génération restent donc très
incertains, en raison notamment de leurs coûts de production pour les premières unités
industrielles
. Pour réduire les risques liés aux investissements initiaux, l’Ademe cite comme
exemple de mesure envisageable des aides publiques dégressives dans le temps pour les
premières usines de production et des partenariats publics-privés
142
. Cette idée mériterait d’être
explorée.
Cependant, la PPE fait le choix de développer les biocarburants avancés sans
déstabiliser la filière de première génération. Selon ses termes,
d’un côté, «
la filière de
production des biocarburants est aujourd’hui une filière structurée autour des carburants de
première génération. Elle contribue à la rentabilité économique de la filière sucre en France
(8 900 emplois), en valorisant 80 % de la
production d’éthanol dans les carburants. Elle assure
également dans la filière diesel la valorisation de 1,4 millions de tonnes d’huile de colza
français
». De l’autre, «
la filière de production de biocarburants de deuxième
génération est
encore en émergence et les coûts ou le contenu en emplois ne sont pas précisément connus
».
Aurait pu être posée la question d’une réduction progressive, notamment pour des
raisons environnementales, des aides de la PAC aux cultures destinées aux biocarburants de
premièr
e génération, pour les réorienter vers l’utilisation des déchets végétaux pour la deuxième
génération de biocarburants, de manière plus cohérente avec l’ambition du Pacte vert. Mais ce
sujet ne fait l’objet d’aucune réflexion officielle des pouvoirs public
s français.
En France, comme pour le biojet au niveau international, les politiques de relance de
l’économie auraient pu enfin contribuer à davantage soutenir les biocarburants. Mais il est
significatif que, par exemple, le plan de soutien à l’automobile
annoncé par le gouvernement le
26 mai 2020 ne contienne aucune disposition concernant les biocarburants.
Le président de l’IFPEN estime pour sa part que le moment est venu, en matière de
biocarburants de deuxième génération, de passer d’une logique de R&D
à une «
véritable
dynamique industrielle sur notre territoire
» pour mieux valoriser les atouts de la France dans
ce domaine. Il souligne que «
ailleurs dans le monde, les lignes bougent
» : en Inde, avec une
douzaine de projets d'usines d'éthanol avancé, mais aussi en Europe, où des unités industrielles
sont programmées en Roumanie, en Pologne ou encore en Croatie
143
.
L’Ademe et FranceAgriMer ont examiné des scénarios de substitution partielle des
biocarburants de première génération par des biocarburants avancés et autres carburants
alternatifs dans le but d’atteindre les objectifs fixés par la Loi relative à la transition énergétique
pour la croissance verte (LTECV) de 15 % d’énergies renouvelables dans les transports en
2030. Ils considèrent que le développement accru des biocarburants à cet horizon ne pourra être
142
Ademe (2020),
Perspectives concernant l’utilisation des bio
carburants dans les différents segments de transport
en France en relation avec l’évolution de la mobilité à l’horizon 2050
.
143
Didier Houssin, « Biocarburants : passons à la phase industrielle ! »,
Les Échos
, 06/03/20.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
70
assuré que par «
l’élargissement du champ des ressources mobilisables et le développement de
cultures intermédiaires (CIVE)
144
et de cultures lignocellulosiques
145
, associé à une forte
augmentation des rendements énergétiques des procédés de transformation et de production
des biocarburants
»
146
. Un des enjeux à surmonter est d’éviter de créer des tensions sur la filière
bois qui seraient incompatibles avec une gestion durable des forêts. En effet, comme pour les
prélèvements de résidus agricoles (notamment la paille), l’utilisation du bois diminue le stock
de carbone des sols (même si le bilan carbone du bois dépend aussi de la longueur de son cycle
de vie et du caractère durable de son usage). L’Ademe
estime que
« sur la base des
connaissances et situations actuelles, la capacité d’intensification du recours aux
biocarburants « avancés » présentant un bon bilan environnemental et respectant une saine
concurrence d’usage, reste largement incertaine à l’
horizon 2030
». L’approvisionnement en
biomasse forestière
fait aussi l’objet
de contestations
147
. Des arbitrages restent donc à réaliser
qui concernent l’ensemble des usages de la biomasse.
La stratégie française en matière de biocarburants avancés ne fait actuellement pas
l’objet d’un document consolidé et clair, contrairement au biojet (cf. infra). En 2011, l’Ademe
avait publié une « feuille de route biocarburants avancés
» mais ce n’était pas un document
programmatique du gouvernement. Elle cherchait surtout à décrire les principaux enjeux, à
identifier les verrous à dépasser, et à établir des scenarios de prospective à horizon 2050 .
Depuis lors, aucun document de synthèse n’a été préparé par le gouvernement en matière de
biocarburants avancés.
2.3.3
De possibles débouchés en biocarburants dans le secteur aérien
Depuis 40 ans, la consommation d’énergie de l’aviation internationale a beaucoup plus
augmenté que celle des autres modes de transport. L’aviation mondiale, tout comme l’industrie
du fret maritime inte
rnational, dégage aujourd’hui 0,9 gigatonnes de CO
2
, soit 2 % des
émissions de l’économie mondiale.
Dans le secteur du fret maritime, les biocarburants ne devraient contribuer que
marginalement à la réduction des émissions de CO
2
dans les décennies qui viennent
148
. En
revanche, dans le transport aérien, la nécessité et la possibilité de développer les biocarburants
–
particulièrement les durables
–
est devenue relativement consensuelle. Le biojet reste
toutefois encore extrêmement coûteux à produire et les surcoûts potentiels pour les compagnies
aériennes sont significatifs. Cela explique que le biojet soit encore très peu utilisé dans le
144
Les cultures intermédiaires à vocation énergétique (CIVE) sont des cultures, généralement de faible durée,
s’insérant entre des cultures principales le plus souvent à destination alimentaire, pour produire de la biomasse affectée à
de la
production d’énergie.
145
Culture de produits comprenant de la lignocellulose (elle-
même composée de lignine, d’hémicellulose et de
cellulose en proportions variables) : cultures pérennes (taillis à courte rotation, taillis à très courte rotation, miscanthus, fétuque,
etc.), cultures annuelles (triticale, sorgho, etc.) et coproduits ligneux des cultures.
146
Ademe, Réseau Action Climat (2020),
Usage des biocarburants « avancés » dans les transports : quel bilan
environnemental et quelles perspectives de développement en France ?
147
Par exemple, le 11 février 2021, une lettre signée par 500 scientifiques a été envoyée aux dirigeants de quatre
signataires à l’Accord de Paris (Union européenne, Etats
-Unis, Japon, Corée du Sud) pour critiquer le recours à la biomasse
forestière dans la transition énergétique. Source :
AEF Info
, n°645225, 16/02/2021.
148
C’est l’un des secteurs les plus difficiles à décarboner. Il est très consommateur d’énergie et ses carburants sont
composés de résidus de raffineries peu coûteux. Les options technologiques pour remplacer les carburants fossiles sont
beaucoup plus larges que pour le transport aérien. En conséquence, la pénétration des EnR dans la consommation d’énergie du
transport fluvial et maritime devrait rester faible dans les 10 prochaines années.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
71
monde. En 2018, les biocarburants ne remplaçaient que 0,1
% des carburants de l’aviation
mondiale
149
. En 2019, la produc
tion mondiale était d’environ 100
000 tonnes de biokérosène ;
mais seulement quelques milliers de tonnes font aujourd’hui l’objet d’une utilisation en
continu
150
. Et, d’après l’Irena, l
es investissements mondiaux en faveur du biojet restent
insuffisants
151
.
Selon la DGEC, les biocarburants apparaissent comme une solution de décarbonation
incontournable du transport aérien à court et moyen terme, en complément de la réduction de
la consommation des avions. La PPE comporte une « Stratégie de développement de la mobilité
propre » qui contient trois actions concernant le secteur aérien, dont deux fondées sur le
développement du biojet
152
. Le gouvernement a publié le 27 janvier 2020 une « feuille de route
pour le déploiement des biocarburants aéronautiques durables » qui confirme la trajectoire visée
pour la
substitution de carburant d’origine fossile par des biocarburants aéronautiques
durables : 2 % en 2025, 5 % en 2030 et 50 % 2050 (en cohérence avec la Stratégie nationale
bas-carbone). Seul un résumé exécutif de sept pages est disponible mais cette feuille de route
s’appuie sur
les travaux suivants menés ces dernières années sur ce sujet.
Un Engagement pour la Croissance Verte (ECV) consacré aux biocarburants
aéronautiques
153
. Son objectif était de lancer la réflexion sur les conditions du déploiement
d’une filière française. Le résultat de ces réflexions a été rassemblé en novembre 2019 dans
un document de 74 pages qui synthétise les principaux défis à surmonter et fait diverses
propositions
154
.
Une étude technique et
prospective publiée en juin 2018 par l’Alliance nationale de
coordination de la recherche pour l’énergie (ANCRE), décrit le niveau de maturité et les
perspectives de développement des technologies.
Une analyse du cabinet EY en 2018, propose une trajectoi
re d’incorporation et une méthode
d’appel à projets pour faire émerger une capacité de production en France (double
proposition intégrée dans la feuille de route)
155
.
La feuille de route de janvier 2020 intègre largement ces diagnostics et propositions.
Elle vise à faire émerger une filière rentable et réaffirme la nécessité de privilégier des
biocarburants durables. Elle identifie deux technologies à raison de leur niveau de maturité : à
149
AIE (2019),
Are aviation biofuels ready for take off ?
150
Source : IFPEN
151
IRENA (2020), Reaching zero with renewables: Eliminating CO2 emissions from industry and transport in line
with the 1.5°C climate goal.
152
«
Poursuivre un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre du transport aérien en soutenant le déploiement
des biocarburants aéronautiques avancés ou issus de l’économie circulaire avec un objectif de développement de 5 % en 2030
et de 50 % en
2050 » et
« accompagner la mise en place de chaînes de distribution de biocarburants aéronautiques intégrées
à la logistique massifiée du carburant d’aviation
».
153
S
igné en décembre 2017 entre l’État et cinq groupes industriels français
(Air France, Airbus, Safran, Total, Suez
Environnement).
154
L
’
ECV parvient notamment aux conclusions suivantes : les ressources disponibles en métropole sont en quantités
suffisantes pour assurer le besoin de la filière française
à
court et moyen terme ; une véritable filière reste à mettre en place (cf.
schémas en annexe 16)
; le manque de maturité de la filière ne permettant pas de se prononcer sur le choix d’une technologie
de production, il convient de garder une stricte neutralité technologique et d’encourager l’innov
ation ; la distribution des
biocarburants aéronautiques devrait pouvoir être assurée par une intégration des circuits logistiques existants sur les différentes
plateformes ; le défi majeur à surmonter est la question de la viabilité économique des filières de biojet posée le différentiel de
prix important avec le carburant fossile.
MTES (2019),
Mise en place d’une filière de biocarburants aéronautiques durables
en France
.
155
EY,
Étude pour la détermination d’un mécanisme de soutien à la filière française de
biocarburants aéronautiques
durables. Rapport de phase I
–
Contexte français et analyse comparative
(août 2018).
Rapport de phase 2
–
Présentation
générale du mécanisme de soutien
(novembre 2018).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
72
court terme, l’hydrotraitement des huiles, et à moyen et long terme, la gazéification ou
fermentation de la matière première
156
.
Certaines des actions décidées restent relativement peu précises, notamment : à court
terme, sur le développe
ment de chaînes logistiques efficientes et l’incitation à l’incorporation
;
à moyen terme, sur le soutien à l’investissement en nouvelles unités de production,
l’approvisionnement des plateformes, et le soutien à la demande
(cf. Annexe n° 16)
157
.
En revanche, une mise en œuvre concrète est déjà en cours avec un appel à manifestation
d’intérêt (AMI) sur la production de biocarburants durables, lancé par les ministère
s chargés du
transport, de l’économie et de l’agriculture
158
. L’accompagnement financier des projets retenus
s’inscrira dans le volet «
Produits biosourcés et biotechnologies industrielles » du PIA qui
prévoit 3,4 Md€ de financements d’investissement priorit
aires pour la transition écologique sur
la période 2021-2023.
De même, une stratégie de recherche et d’innovation relative aux «
produits biosourcés
et carburants durables
» est en cours d’élaboration dans le cadre du programme
d’investissements d’avenir. D’après la DGEC, elle devrait donner lieu à des appels à projets et
financements permettant d’aider la filière de biocarburants avancés à se structurer, en particulier
dans le domaine aérien.
Enfin, une avancée plus récente a eu lieu avec le PLF 2021, qui prévoit une extension
de la TIRIB aux carburants aériens, avec un objectif d’incorporation de 1
% d’énergie
renouvelable issue de biocarburants avancés.
En conclusion, la stratégie française en matière de biojet est
, d’après la DGEC,
comparable à celle d’autres États européens, particulièrement en termes d’objectifs à court
-
terme (horizon 2025).
Cette stratégie a d’ailleurs anticipé la démarche promue par la
Commission européenne dans le cadre de son « Paquet Climat » du 14 juillet 2021
159
. En
revanche, à moyen-
terme (horizon 2030), les États scandinaves affichent plus d’ambition. La
DGEC explique cette différence par la volonté française de fixer des «
objectifs réalistes et
atteignables sur la base d’une capacité de production française
», sachant qu’il est
envisagé de
«
rehausser les objectifs au fur et à mesure du développement du marché
»
160
(cf. carte en
annexe).
156
La première est développée au niveau industriel et en cours de déploiement sur le territoire national. La seconde
doit permettre de valoriser de plus larges volumes par la mobilisation notamment de biomasse riche en glucide.
157
Ainsi, une action innovante décrite parmi celles à mener à court terme, consisterait à «
faciliter la valorisation des
biocarburants aéronautiques à travers la mise en place d’un système d’achat et de vente de certificats d’incorporation
» :
partant du co
nstat que les biocarburants d’aviation durables seraient distribués via les mêmes circuits logistiques que le
carburant d’origine fossile, la feuille de route indique que cette non
-
ségrégation ne permettrait pas d’avoir un suivi précis de la
molécule de biocarburant. En conséquence, elle estime que «
la valorisation des biocarburants d’aviation durables et le suivi
des objectifs d’incorporation ne peuvent ainsi s’envisager que via l’existence d’un système d’achat et de vente de certificat
s
d’incorporation, à l’instar de ce qui peut exister dans le secteur routier, pour le gaz naturel ou encore l’électricité verte
».
Mais l’avantage qu’apporterait ce système (dissocier l’achat ou la vente de certificats de l’utilisation physique du produit)
est
décrit au cond
itionnel et aucun autre détail n’est donné sur cette action.
158
Prévu par la feuille de route de janvier 2020, il a été lancé le jour de sa publication, avec pour objectif d’identifier
et de soutenir des projets d’investissement dans des unités de productio
n de biocarburants de deuxième génération à destination
de l’aéronautique. Il a été clos le 31 juillet 2020 et a reçu quinze dossiers (dont un issu du démonstrateur BioTFuel –
cf. supra)
qui sont en cours d’instruction.
159
Appelée « ReFuel UE Aviation », cette démarche a notamment abouti à une proposition de réglementation visant
à obliger les fournisseurs de carburants à accroître la part des carburants d'aviation durables dans les carburéacteurs embarqués
dans les aéroports de l'Union (
Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on ensuring a level
playing field for sustainable air transport
, 14/07/21, COM(2021) 561 final. 2021/0205 (COD)).
160
Source : réponse au questionnaire de la Cour.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
73
2.4
Des incertitudes à lever, des objectifs à mettre en cohérence
2.4.1
Une fin des véhicules neufs légers utilisant des carburants fossiles à anticiper
Da
ns l’objectif de la neutralité carbone à
horizon 2050, comme l’indique
la SNBC, le
secteur des transports doit beaucoup et plus rapidement progresser, en particulier les transports
routiers responsables de 31% des émissions de GES en 2019 et de 94% des émissions
transports
161
. Depuis 2010, on sait que le principal outil actuel (voir fin 1.1.1), les biocarburants,
est insuffisant. De plus,
le gain issu de l’amélioration des motorisations a été annulé par le
développement des SUV
162
, celui des échappements a montré ses limites et les déplacements
par personne sont relativement stables.
En réaction, face à l’impératif climatique,
une évolution marquée du contexte
règlementaire a été enregistrée.
Fin 2018, la Directive EnR2 a instauré un taux cible de biocarburants avancés et un
plafond en biocarburants conventionnels,
dont le niveau correspond à un maintien de l’existant.
Plusieurs mesures règlementaires européennes et locales récentes sont désormais
contraignantes pour les constructeurs automobiles et les usagers. Les propositions législatives
du Pacte vert européen du 14 juillet 2021 (Fit for 55), qui restent à négocier, vont encore plus
loin. Toutes visent une réduction plus rapide des émissions de GES transports et nécessitent
une nette évolution vers des motorisations électriques et des déplacements doux. Elles devraient
se traduire à moyen et long terme par une baisse de la consommation de carburants, autant
fossiles que biocarburants conventionnels (car ceux-ci sont plafonnés en part énergétique des
fossiles), et par une hausse des biocarburants avancés, encouragés, mais également liés à la
consommation fossile (tous ne sont pas HVO, incorporables à 100%). Après une décennie de
stabilité relative des productions françaises et d’augmentation des incorporations françaises et
européen
nes de biocarburants conventionnels, il convient de l’anticiper, en particulier pour les
agriculteurs et industriels concernés.
Rappel des dispositions récentes en faveur de la transition énergétique
dans les transports routiers
Ces mesures sont notamment les règlements européens des 17 avril et 20 juin 2019 établissant
des normes de performance en matière d’émissions de CO2 par les véhicules routiers, qui
imposent dès
2020, sous peine de pénalité par constructeur, une moyenne maximum de 95g de CO2 à l’échappement
pour les voitures particulières neuves et de 147 g CO2/km pour les utilitaires légers ainsi qu’une
réduction de 15% d’ici 2025 et 30% d’ici 2030 pour les u
tilitaires lourds.
La Loi d’orientation des mobilités (LOM) de décembre 2019 fixe
par ailleurs
l’objectif d’ici à
2040 de « fin de la vente des voitures particulières et des véhicules utilitaires légers neufs utilisant des
énergies fossiles ». La Loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et
161
celles des transports ferroviaire et maritime sont très faibles et celles du transport aérien imputé à la France sont
de 4,4%,
selon le SDES
, et les émissions routières 2019 incombent à 54% aux véhicules particuliers, à 24% aux poids lourds
et à 20% aux utilitaires légers (voir Graphique n° 28 :).
162
en hausse de 10 kg/an depuis 50 ans, le poids des véhicules est responsable selon l’AIE de 15% de l’augmentation
de la consommation mondiale de pétrole de 2010 à 2018. France Stratégie (2019)
Faire enfin baisser les émissions de CO2 des
voitures
, Les échos (novembre 2019)
Le succès des SUV annule l’impact positif des voitures électriques,
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
74
renforcement de la résilience face à ses effets a étendu le même objectif aux véhicules lourds neufs
affectés au transport de personnes ou de marchandises et utilisant majoritairement des énergies fossiles,
d'ici 2040.
Des dispositions comparables ont été prises par d’autres
États membres, avec des échéances
souvent plus proches ainsi que des variantes dans la formulation des objectifs (
163
).
La Loi LOM crée également les zones à faibles émissions (ZFE) dans les agglomérations,
impératives en cas de non-
respect des normes de qualité de l’air et qui remplacent les zones à circul
ation
restreinte (volontaires) : il en existe trois et une vingtaine sont en projet
164
. Sous l’impulsion de la Suède
en 1996,
plus de 200 villes européennes adhèrent à ce type de dispositif, qui interdit l’accès aux
véhicules considérés comme les plus émetteurs
.
Enfin, parmi les 12 propositions législatives du Pacte vert présentées le 14 juillet 2021 qui visent
un ajustement à l’objectif de réduction de 55% des émissions carbone d’ici 2030,
figure l’interdiction
en 2035 des ventes de véhicules légers neufs à moteurs thermiques (essence, diesel et hybrides) ainsi
que la
création d’un second marché du
carbone pour le transport routier et le chauffage des bâtiments à
partir de 2026 (qui imposerait aux fournisseurs de carburants
d’acheter des droits à polluer
165
)
Toutefois, plusieurs facteurs rendent la trajectoire des besoins en biocarburants
conventionne
ls d’une part et avancés d’autre part délicate à préciser à court et moyen terme
s :
les propositions du Pacte vert restent à négocier avec le Conseil et le Parlement européens ;
le calendrier de mise en œuvre des ZFE n’est pas encore acté et pourrait être
plus progressif
qu’envisagé, compte tenu des difficultés qu’il peut poser à certains habitants
;
le développement des ventes de véhicules essence, alors que celles des véhicules gazole
diminue, pourrait induire dans un premier temps une augmentation des besoins en éthanol ;
le taux de renouvellement actuel du parc automobile est limité (5 à 6 % par an). ; les achats
de véhicules d’occasion sont trois fois plus importants
que ceux de véhicules neufs. Le critère
prix reste en effet primordial (45 %), avec pour 63 % des répondants un budget inférieur à
20
000 €, qui limite aujourd’hui l
es possibilités d
’achat d’un véhicule électrique récent,
comme l’indique l’enquête de Que choisir d’avril 2021
166
;
il n’existe pas encore de capacité de producti
on de biocarburants de seconde génération ligno-
cellulosique.
2.4.2
Un mix énergétique futur incertain et une sobriété primordiale en transport
L’avenir des biocarburants se heurte à de nombreuses incertitudes.
En effet, la transition
énergétique globale, auxquels ils contribuent, est complexe. Des avancées ont été réalisées
(
observatoire de la biomasse de FranceAgriMer, recherche et développement sur les
biocarburants avancés notamment
), cependant les techniques et scénarios envisagés depuis
plusieurs années restent ouverts et l
a feuille de route biocarburants avancés 2011 de l’ADEME
est
toujours en grande partie d’actualité.
Les freins identifiés demeurent, à savoir un constat
d’un moyen insuffisant à lui seul,
une absence de visibilité
pour évoluer ainsi qu’une image
163
2030 au Royaume-Uni, en Suède, au Danemark, en Irlande en Islande et aux Pays-Bas
–
où l’objectif est de ne
plus commercialiser que des voitures «zéro-émission » (ce qui exclurait les hybrides) et 2025 en Norvège
164
GrandParis, Grenoble-Alpes-Métropole et la Métropole du Grand Lyon, avec des projets à Nancy, Strasbourg,
Marseille, Nice, Rouen, Toulon, Montpellier, Toulouse et plusieurs zones à l’étude. Le calendrier d’interdiction de circuler
est
encore à l’étude, avec une interdiction envisagée des crit’air 5 début 2023, 4 en 2024 et 5 en 2025
(et 2 en 2024 à Paris).
165
qui pourraient s’élever à plus de 400€/an sur 2025
-2040
selon l’ONG European Roundtable on climate change
and sustainable transition (Paquet européen : on entre dans le dur du pacte vert,
Le Monde 16 juillet 2021
)
166
Les transports, premier budget des français (18 %) avec 6
200 €/an en région parisienne (à 50% pour l’achat et les
frais d’utilisation)
et 7
000 €/an en zone rurale (dont 90% d’achat et d’utilisation), d’après l’enquête ménage INSEE 2017.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
75
globalement négative.
Il existe désormais un consensus sur un besoin d’actions plus massives
et plus rapides dans le secteur des transports, pour lequel le projet de Pacte vert européen a
récemment formulé des propositions structurantes.
La première des incertitudes porte sur les modes et volumes des déplacements futurs
ainsi que sur le mix énergétique de chacun
d’eux
et leurs calendriers. Toutes les études
convergent sur plusieurs piliers (sobriété, efficacité, décarbonation et transfert d’usage)
complémentaire
s à mettre en œuvre car aucun ne suffit à ce stade des connaissances.
Les
impulsions politiques et dispositions règlementaires
pour la transition énergétique s’accentuent.
Pour autant, les effets de la crise sanitaire (en termes économiques ainsi que sur les modes de
travail et de déplacement) restent incertains et devraient influer sur le calendrier et la
soutenabilité économique et sociale de la mutation.
Deuxièmement, les transports mènent leur transition énergétique comme tous les autres
secteurs d’acti
vité, et les choix des différents secteurs peuvent être interdépendants, notamment
en termes de calendriers ou de mobilisation des mêmes ressources alternatives. Il convient
notamment de s’assurer que la disponibilité de puissance électrique, l’état des ré
seaux locaux
pour l’installation de bornes de recharge et le calendrier de déploiement de ce mode de
déplacement automobile soient cohérents. Côté ressources, la biomasse, première ressource
énergétique alternative renouvelable est particulièrement concernée par ces questions de
partage, notamment entre les usages chaleur et biocarburants. En effet, les productions de
biocarburants avancés ligno-cellulosiques et de biogaz autant que le chauffage envisagent
d’utiliser plus de résidus agricoles (pailles, …) e
t forestiers. Leur gisement est limité et apparaît
difficile à mobiliser plus largement sans porter atteinte à l’environnement et à la biodiversité,
autant du point de vue agricole que forestier et marin.
Troisièmement, la sobriété constitue le moyen le plus efficace, à mettre
en œuvre en
priorité. En transport, en particulier routier, la consommation de carburants (fossiles et
biocarburants) est revenue en 2011 à son niveau de 2007
et n’a
plus véritablement évolué
depuis. Il existe des marges de progrès importantes en particulier sur les petits trajets
167
, pour
lesquels la crise sanitaire pourrait constituer un levier à saisir.
Enfin, comme c’était déjà le cas dans les années 2010
168
, les éléments scientifiques
manquent encore pour quantifier les avantages et inconvénients environnementaux locaux des
biocarburants, avancés autant que conventionnels, pour arbitrer sur les usages les plus
pertinents de la biomasse disponible,
en intégrant les dimensions biodiversité et qualité de l’ai
r,
ou sur la production de biocarburants avancés HVO, routiers ou aériens (provenant
principalement de la zone hors Europe à ce jour), autant en coût qu’en émissions de GES réelles.
Les études économiques sont également très limitées (la majorité renvoient à deux
analyses de 2013
169
). Les enjeux économiques pour les différents acteurs ont été peu analysés.
Il en est de même pour les seuils économiques de déclenchement et de rentabilité des
investissements industriels ainsi que les avantages et inconvénients des portages des nouveaux
projets industriels de biocarburants avancés par différents acteurs (pétroliers, agro-industriels,
avionneurs, …)
. En termes climatiques et environnementaux, il convient donc toujours de
développer les mesures locales et analyses globales locales. Il convient également de réaliser
167
En effet, 1 trajet sur 4 en moyenne et 3 sur 10 en agglomération fait moins de 3 km (soit 10% des distances
actuelles parcourues en voiture)
167
, souvent
avec un unique occupant. 30% de la population pratique l’ensemble de ses activités
à moins de 9 km de son domicile
167
, ce qui peut se concevoir en partie en mode doux (
30 minutes en vélo
). Le véhicule utilisé
est souvent surdimensionné (
puissance, poids, … a
u-
delà du gain en sécurité qu’il apporte
).
168
Notamment rapport MEEDADT sur les agrocarburants et l’environnement
(2008) et référé du 4 décembre 2009
169
Évaluation du poids socio-économique et environnemental de la filière biodiesel en France, OCL, 2013
Poids économique de la filière des biocarburants en France, PricewaterhouseCoopers (PwC), 2013
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
76
rapidement des simulations, tests de sensibilité et analyses économiques pour préciser les
enveloppes de besoins futurs des différents biocarburants et les enjeux associés pour tous les
acteurs ainsi que pour préciser les moyens accrus à consacrer à la sobriété.
Étude
prospective de l’ADEME relative à l’utilisation des biocarburants
Si l’échelle supranationale complexifie l’exercice, des modélisations simplifiées peuvent
permettre d’intégrer les différents facteurs quantitatifs précédents, en s’assurant de leur cohérence et de
l’atteinte des objectifs, pour déterminer les enveloppes l
es plus réalistes de besoins en différents
biocarburants par segment. Des recoupements et démarches itératives permettent d’évaluer une certaine
sensibilité aux paramètres clés.
Or, seule une première évaluation globale de ce type a été réalisée par l’ADE
ME fin 2020 à
l’horizon 2050 pour les biocarburants
170
. L’analyse bibliographique des nombreuses études transports
disponibles montre qu’elles sont souvent segmentées et peu précises. Les analyses économiques sont
peu nombreuses et succinctes et l’étendue de
s hypothèses utilisées et résultats obtenus est large.
L’ADEME propose trois scénarios d’usage des biocarburants réalistes «
sobriété, efficacité et
intermédiaire », volontairement très contrastés. Elle précise les besoins et moyens industriels et
d’accomp
agnement ainsi que la consommation de SAU correspondants pour les segments routier,
ferroviaire, aérien, fluvial et maritime mais peu les modalités et moyens du scénario « sobriété ».
Cette étude constitue un premier pas et reste à compléter et à affiner, notamment en précisant le
partenariat possible aérien-routier (qui pourrait constituer un levier fort selon de nombreux avis
recueillis) pour le développement des biocarburants avancés, son portage ainsi que pour des éléments
de calendrier et de trajectoire, pour les biocarburants avancés autant que pour les conventionnels, afin
de confirmer ou non leur baisse et les calendriers. Pour les agriculteurs, des précisions sur les matières
premières sont nécessaires, au-delà de la SAU, en lien avec les prospectives méthanisation et biogaz
171
..
Enfin l’impact du prix de l’énergie, actuellement bas, reste un paramètre majeur à affiner, même s’il est
difficile à modéliser.
2.4.3
La nécessité économique d’éclairer et d’orienter rapidement la transition
Pour atteindre la neu
tralité carbone d’ici 2050, la mutation énergétique des transports et
des autres secteurs doit être opérée
en une courte trentaine d’années
, avec une forte accélération
à court terme, compte tenu des résultats insuffisants atteints jusqu’à présent
. Au-delà des
nombreuses incertitudes, les risques financiers sont conséquents pour les acteurs industriels
concernés dont les marchés vont potentiellement beaucoup évoluer. En effet, comparativement,
le pétrole était, assez miraculeusement, un liquide très énergétique, aisé à utiliser pour les
déplacements (
au regard du charbon solide et du gaz explosif
) et peu onéreux à exploiter, par
rapport aux technologies électriques, hydrogène ou autre (
qui, à ce stade des connaissances ne
sont
adaptées qu’à
certains types de déplacements
).
Pour les motoristes, l
’arrêt récent
ou annoncé de la production de nombreuses citadines
thermiques
172
, peu émettrices en ACV comparativement aux SUV hybrides, mais non rentables,
170
Perspectives concernant l’utilisation des biocarburants dans les différents segments de transport en France en
relation avec l’évolution de la mobilité à l’horizon
2050, ADEME, août 2020 (non encore publiée)
171
En dehors des études, une concertation avec la profession agricole serait opportune, elle pourrait intégrer une
dimension concernant leurs revenus et les contractualisations possibles dans les nouvelles filières
172
Peugeot 108, Renault Twingo, Citroën C1, Fiat 500 et Panda, Ford Ka, ...
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
77
éclaire la complexité de l’équation climato
-économique à résoudre et de la pédagogie à mener,
sans compter que le mode électrique présente également des limites, variables selon les pays
173
.
Les agro-industries et agriculteurs sont également concernés au premier chef. De même
que pour l’avenir du biogaz, u
ne concertation avec le monde agricole serait opportune, elle
pourrait intégrer une réflexion concernant les contractualisations possibles dans les nouvelles
filières et une analyse des liens avec la PAC de la répartition de la biomasse pour les EnR
174
.
Or, la France a adopté un plan de relance suite à
la crise sanitaire, à hauteur de 100 Md€,
dont
28 Md€
en faveur de la réduction des GES. Ce plan mobilise des sommes sans précédent
(
4% du PIB
) et va structurer l’économie pour les prochaines années, avec notamment 1,9 Md€
pour les véhicules électriques et 7,2 Md€ pour le plan hydrogène
. Des moyens importants ont
été mobilisés dans le même sens
dans d’autres États européens.
Dans ce contexte,
pour les transports comme pour d’autres secteurs d’activité,
les études
convergent à ce stade vers un mix de solutions mesurées et complémentaires pour relever le
défi énergétique d’ici 2
050, sans négliger la recherche
et l’
innovation. Une stratégie
d’accélération de l’innovation
dans le secteur des produits biosourcés est ainsi notamment en
cours de finalisation. Et l
es biocarburants avancés sont plus proches d’un déploiement industriel
que des solutions de type hydrogène, au calendrier plus incertain. Dans la mesure où les freins
à leur développement, notamment leurs coûts, seraient maîtrisés, ils pourraient permettre de
réduire les émissions de GES au moins pendant la phase de transition. De plus, par rapport à
ses voisins européens, la France dispose de matières premières pouvant alimenter la production
de biocarburants et biojets de deuxième et troisième générations (paille, résidus de bois, algues,
…). Leur apport doit rester
mesuré
175
pour éviter les effets de concurrence avec la biodiversité
et l’alimentation (animale)
mais les trois types de biomasse agricole (paille) et boisée, voire
maritime à plus long terme selon les avancées de la R&D,
présentent l’avantage d’être réparties
sur le territoire et la proximité constitue un atout énergétique.
Par ailleurs,
même si la mutation du parc automobile s’accélère, elle nécessiter
a du
temps et le parc existant et la transition elle-même nécessitent des investissements, notamment
pour passer en phase de production industrielle des biocarburants avancés ligno-cellulosiques.
Et la France dispose de projets de production de biocarburants de deuxième génération en phase
de pré-industrialisation.
L’enjeu est double. D’une part, il s’agit de respecter les objectifs
règlementaires existants et croissants en matière de biocarburants avancés et de biojet ainsi que
ceux qui découleront, une fois validés, du projet de «
pacte vert pour l’Europe
».
D’autre part,
une orientation publique trop tardive, quelle qu’elle soit, pourrait ne pas permettre à une
production française de s’imposer dans un marché très concurrentiel,
accroissant alors les aléas
sur l’avenir
des résidus agricoles ou des productions agricoles françaises de type cultures
intermédiaires à vocation énergétique. En effet, la réussite des groupes industriels du
renouvelable, tels l’italien Enel, l’espagnol Iberdrola, le danois
Ørste
d et l’américain NextEra
energy, est notamment liée au fait
qu’ils ont su entamer une mutation avant les autres, en
s’appuyant sur des soutiens publics ciblés. Or, le passage au stade industriel
en France des
173
liées au mode de production de l’électricité pour la charge ou la fabrication des batteries, plus ou moins
renouvelable ou carbonée
174
Les allemands considèrent les EnR comme le « véritable 3è
me pilier de l’agriculture
, aussi important que le 1er
pilier PAC
Bouyssière et al./CNE Econ
omie de l’élevage
, 2015, N 460, « Last en Europe di nord », S 349
175
L’alimentation est prioritaire pour la SAU agricole et laisse peu d’espac
e,
l’alimentation animale prime dans les
usages de la paille, les forêts se sont développées depuis le XIX siècle mais sont en grande partie privées et morcelées et le
potentiel marin est également limité.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
78
démonstrateurs nécessitera un délai et plusieurs projets voient déjà le jour dans plusieurs pays
européens de l’est ou en Inde.
Il convient donc que les ministères de la transition écologique (DGEC), des finances
(DGE
) et de l’agriculture (
DGPE), en lien avec le SGPI
176
, élaborent conjointement une
nouvelle stratégie sur les biocarburants définissant des orientations, un calendrier et les moyens
nécessaires. Celle-ci, de portée décisionnelle et intégratrice, irait plus loin que la feuille de route
analytique de l’ADEME de 2011.
Elle intégrerait les autres besoins, les ressources disponibles
et les autres énergies ainsi que les coûts pour définir la place des biocarburants dans le mix
énergétique des transports, pendant la transition.
Cette stratégie s’inscrirait dans
les objectifs
fixés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) de 15 %
d’énergies renouvelables dans les transports en 2030
et par la nouvelle directive EnR2 ainsi que
les futures dispositions issues du Pacte vert pour l
’
Europe. Elle intégrerait également la feuille
de route pour le déploiement des biocarburants aéronautiques durables, publiée le 27 janvier
2020. Elle
permettrait de préciser l’évolution des
biocarburants conventionnels et avancés (en
particulier aériens) dans le mix énergétique des transports,
dans le contexte d’un abandon
progressif de la motorisation thermique routière.
Recommandation n° 5.
(DGEC, DGE, DGPE, 2022) :
Définir
une stratégie de transition
pour
préciser l’évolution
à long terme respectivement des biocarburants conventionnels
d’une part,
et avancés
d’autre part,
dans le mix énergétique des transports.
___________________
CONCLUSION INTERMÉDIAIRE_
___________________________
La politique en faveur des biocarburants est multidimensionnelle, et les divers acteurs
concernés peuvent poursuivre des objectifs différents. L
a DGEC joue un rôle d’impulsion
,
notamment en matière de préparation des textes. Mais la complexité et la variabilité excessive
des politiques élaborées et un manque de coordination face aux intérêts catégoriels multiples,
bien organisés et influents, peuvent avoir pour conséquence un manque de cohérence
d’ensemble de l’action publique
.
Les incitations à la consommation de biocarburants reposent sur deux dispositifs
fiscaux
: la taxe d’incitation à l’utilisation de biocarburants (TIRI
B), qui deviendra en 2022 la
taxe incitative relative à l’utilisation d’énergie renouvelable dans les transports
(TIRUERT),
et la réduction des tarifs de la taxe intérieure de consommation des produits énergétiques
(TICPE) appliqués à certains carburants.
Conçue comme une taxe comportementale dont les objectifs sont exprimés, non en
termes environnementaux mais en part d’énergie renouvelable incorporée dans les carburants
fossiles, la TIRIB fonctionne comme une pénalité appliquée aux opérateurs qui n’atteig
nent pas
des taux cibles
d’incorporation de biocarburants qui sont progressivement augmentés chaque
année et seront étendus en 2022 aux carburants aériens. Ces taux cibles sont atteints chaque
année, presque totalement grâce à l’incorporation de
biocarburants de première génération,
de sorte que le produit de la TIRIB tend chaque année vers zéro, au lieu d’une recette théorique
176
Secrétariat général pour l’investissement, sous l’autorité du premier ministre
: pilote des groupes de travail
interministériels dans le cadre de sa stratégie « carburants durables et produits bio sources » avec des groupes de travail
dédiés à l’aériens,
au routier & maritime/fluvial et sur les produits biosourcés sont en phase de constitution
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
79
de 4,246
Md€ en 2019 si les opérateurs n’avaient incorporé aucun biocarburant dans les
produits pétroliers mis à la consommation.
Les tarifs de TICPE font par ailleurs
l’objet d’une réduction pour certains carburants
en fonction du taux d’incorporation de biocarburants.
En prenant pour référence les tarifs de
TICPE appliqués aux carburants essence et diesel les plus consommés (soit respectivement le
gazole B7 et l’essence SP95
), ces tarifs réduits représentent une dépense fiscale de près de
300
M€. Comme la Cour l’a déjà signalé lors d’une enquête précédente, ces réductions de taxe
ne sont pas fixées en fonction des surcoûts de production des biocarburants. Elles conduisent
en fait à une surcompensation significative de ces surcoûts, qui n’est pas conforme à la
règlementation européenne.
Par ailleurs, les valeurs des émissions de GES par biocarburant de la directive EnR
utilisent des forfaits perfectibles, notamment ceux spécifiques
au transport et à la distribution
:
indépendants de la provenance du biocarburant ou de ses matières premières et avec certaines
valeurs basses (notamment pour le colza), ils donnent un avantage notable aux producteurs
extra-européens et
posent un problème de cohérence avec l’objectif de la directive EnR.
De plus, le contrôle du respect des critères de durabilité imposés par la réglementation
européenne est assuré par un système de certification. Il
s’appuie sur l’adhésion des opérateurs
à des schémas volontaires ou nationaux et des auditeurs, qui rendent compte à la Commission
européenne. Ce système présentait une transparence limitée pour les États, qui
n’
avaient accès
qu’aux données de leur
système national gérant les incorporations finales. Les sanctions prises
par la Commission pour les rares fraudes détectées (un seul cas en France), le projet de base
de données européenne, qu’anticipe le projet français de plate
-forme interactive Carbure, et la
nouvelle possibilité offerte aux États par la directive EnR2 d’auditer les opérateurs
, constituent
des avancées. Il convient de
s’en emparer et de mener à bien les outils
interactifs précités.
Or, les biocarburants de deuxième génération se développent plus lentement que prévu
et ceux de troisième génération sont encore largement hors de portée. Hors ceux de première
génération, seuls sont incorporés des biocarburants issus de résidus (viniques, huiles usagées,
graisses animales), représentant respectivement 5,4% des biocarburants essence ainsi que 6%
et 0,5% du biodiesel en 2019, et provenant globalement pour un tiers de France. Les
investissements et la production dans le monde restent faibles, même si les investissements hors
de France commencent à être significatifs, avec plusieurs projets industriels en construction.
La France ne fait pas partie des pays producteurs de biocarburants lignocellulosiques et le
soutien public qu’elle consacre à la R&D est en baisse. Ses programmes de démonstra
teurs
sont de haut niveau technologique mais leurs débouchés industriels restent à confirmer. Le
développement des biocarburants avancés reste contraint par leurs coûts de production élevés
et l’absence de filières d’approvisionnement. Il n’existe pas de s
tratégie claire et actualisée de
l’État dans ce domaine depuis la feuille de route publiée en 2011, contrairement au sujet plus
spécifique du biojet, pour lequel un effort de réflexion, de concertation et de priorisation des
objectifs a été consenti ces dernières années.
En effet, la politique biocarburant est interdépendante de politiques agricoles,
environnementales et énergétiques. Elle est de ce fait complexe et fait face à de nombreuses
incertitudes, notamment liée aux questions de biodiversité, de
transport et de qualité de l’air
plus globales ainsi que de stratégies biomasse et énergétique, qui excèdent le cadre national.
Elle dépend également d’investisseurs privés.
De récentes mesures règlementaires européennes et locales, désormais contraignantes
pour les constructeurs automobiles et les usagers, visent une réduction plus rapide des
émissions de GES transports et une amélioration de la qualité de l’air. Elles ne peuvent être
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
80
respectées que par une nette évolution vers des véhicules aux échappements décarbonés. De
nouvelles dispositions visent également l’incorporation de biocarburants aéronautiques pour
les vols intérieurs à l’UE. Elles devraient se traduire par une baisse de la consommation de
carburants conventionnels, qui reste à confirmer, et par une hausse de la consommation des
biocarburants avancés ainsi que du biojet. Il convient de l’anticiper, en particulier pour les
agriculteurs et industriels concernés, sans oublier de développer les moyens pour encourager
la sobriété.
Les éléments disponibles à ce stade convergent vers un mix de solutions pour atteindre
la neutralité carbone, en transports comme dans d’autres secteurs d’activité. Dans ce contexte,
les biocarburants, conventionnels et avancés, dont les apports doivent rester mesurés pour
éviter les effets de concurrence avec l’alimentation et la biodiversité, constituent, au moins
pour la transition, un potentiel important pour notre pays, vaste, boisé et doté de façades
maritimes, par rapport à la moyenne européenne. De plus, les biocarburants avancés
présentent, au vu des connaissances actuelles, des externalités environnementales négatives
moindres que les biocarburants conventionnels.
Dans ce contexte, alors que la directive EnR2 et la PPE ont précisé certains objectifs,
la place des
biocarburants parmi les autres EnR et l’enveloppe des besoins potentiels en
différents biocarburants, conventionnels et avancés, sont restés imprécises, avec seulement
quelques scénarios tranchés disponibles, peu d’analyses économiques et un développement
insuffisamment articulé avec celui du biojet. Il convient de les développer et de les affiner.
La Cour recommande donc
d’élaborer une stratégie pour l’avenir des biocarburants
avancés (en particulier aériens) et des biocarburants conventionnels, dans le c
ontexte d’un
abandon progressif de la motorisation thermique routière.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
81
ANNEXES
Glossaire, principaux acteurs et textes pour les biocarburants
Annexe n° 1. Glossaire
..........................................................................................................
82
Annexe n° 2. Schéma des principaux acteurs de la production et du suivi de la durabilité des
biocarburants
...................................................................................................
84
Annexe n° 3. Frise chronologique relative à la règlementation des carburants et
biocarburants
...................................................................................................
85
Principes techniques généraux de production des biocarburants
Annexe n° 4. Filières techniques de production de biocarburants
........................................
86
Comparaisons internationales
Annexe n° 5.
Données générales sur les biocarburants dans l’UE et dans le monde
............
87
Annexe n° 6. Les politiques en faveur des biocarburants dans le monde
.............................
90
Données et analyses agro-industrielles
Annexe n° 7. Productions et rendements agricoles
.............................................................
113
Annexe n° 8. Mix de matières premières utilisés pour les biocarburants
...........................
115
Annexe n° 9. Analyse des données agro-industrielles sur les biocarburants
......................
116
Annexe n° 10. Données économiques agricoles
..................................................................
123
Gouvernance
Annexe n° 11. Gouvernance
................................................................................................
125
Données et analyses environnementales et énergétiques
Annexe n° 12. Données environnementales
........................................................................
126
Annexe n° 13. Contrôle de la durabilité
..............................................................................
136
Annexe n° 14. Émissions moyennes de GES transport et distribution
des carburants mis à la
consommation en France en 2018, 2019 et 2020
..........................................
141
Données et analyses sur les biocarburants avancés et le biojet
Annexe n° 15. Biocarburants avancés
.................................................................................
143
Annexe n° 16. Secteurs maritime et aérien
.........................................................................
150
Repères
Annexe n° 17. Liste des tableaux, graphiques et cartes
......................................................
156
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
82
Annexe n° 1.
Glossaire
Nom
Définition
Biocarburants avancés
Les biocarburants avancés sont produits à partir d'une matière première non
utilisable pour la consommation humaine et animale.
Biocarburants
conventionnels
Les biocarburants conventionnels, ou de première génération, présentent
l'inconvénient d'être produits à partir d'une matière première utilisable pour la
consommation humaine et animale.
CASI
Changement de l'affectation des sols indirect. Cette notion est également
désignée sous l’acronyme anglais ILUC
: indirect land use change impacts of
biofuels.
CO2
Dioxyde de carbone : il s'agit de l'un des principaux gaz à effet de serre.
COP
Acronyme de « céréales et oléo protéagineux », applicable aux exploitations
agricoles dédiées à ces cultures.
EMAG
Esters méthyliques d'acides gras : appellation générique des EMHV, EMHA et
EMHU.
EMHA
Esters méthyliques d’huiles animales : constituent l'une des variétés de
biocarburants regroupés sous l'acronyme EMAG, produits par réaction entre du
méthanol et les huiles contenues dans des graisses animales. Sous certaines
conditions, les EMHA sont classés dans la catégorie des biocarburants avancés.
EMHU
Esters méthyliques d’huiles usées : constituent l'une des variétés de biocarburants
regroupés sous l'acronyme EMAG, produits par réaction entre du méthanol et des
huiles usées. Les EMHU sont classés dans la catégorie des biocarburants
avancés. Les risques de fraude dans l'origine des huiles utilisées sont regardés
comme élevés.
ENR (ou EnR)
Énergie renouvelable
EMHV
Esters méthyliques d’huiles végétales : constituent
l'une des variétés de
biocarburants regroupés sous l'acronyme EMAG, produits par réaction entre du
méthanol et les huiles contenues dans des plantes oléagineuses (colza, soja,
palme, tournesol).
ETBE
Esther Tertio Butyl Éther : éther utilisé comme un substitut au plomb dans les
carburants essence, contenant 47
% d’éthanol et 53
% d’isobutène. L’isobutène
est un hydrocarbure, donc non renouvelable.
GES
Gaz à effet de serre.
GNR
Gazole non routier. Ce carburant est identique au gazole B7, à l’exclusion d’une
coloration en rouge qui permet de le distinguer. Son utilisation est autorisée par
certains véhicules spéciaux : engins de chantier ou non autorisés à circuler sur la
voie publique, engins agricoles. Depuis 2018, est autorisée la mise à la
consommati
on d’un GNR
B30, identique au gazole B30.
HVO
Hydrotreated Vegetable Oil : biocarburants produits à partir d'huiles végétales,
animales ou usées, traités en présence d’hydrogène, de manière à éliminer
l’oxygène qu’elles contiennent.
Appellation générique des HVHTE et HVHTG
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
83
HVHTE
Huile végétale hydro traitée essence, obtenue par hydrotraitement à l’hydrogène
d’huiles dans des unités de production du type raffineries et bioraffineries.
Totalement miscible à l’essence, elle peut y être incorporée à hauteur
de quelques
pourcents
HVHTG
Huile végétale hydrotraitée gazole, obtenue par hydrotraitement à l’hydrogène
des corps gras (huiles végétales ou usées ou graisses animales), possible selon
deux procédés :
dans une unité dédiée de type « bioraffinerie »,
en co-traitement dans une raffinerie, appelé « co-processing »
Totalement miscible au carburant diesel, avec un contenu énergétique équivalent
à celui des gazoles fossiles, il peut y être incorporé en quantité significative et est
règlementairement appelé biogazole.
ILUC
Voir CASI
MAC
Mise à la consommation
PAC
Politique agricole commune
PCI
Pouvoir calorifique inférieur : mesure la quantité d’énergie contenue dans un
combustible, mesurée en joules.
PFAD
Palm fatty acid distillate (distillats d’acides gras d’huile de palme)
: reconnus
comme une matière première pouvant servir à la fabrication de carburants
renouvelables par une circulaire du directeur général des douanes et droits
indirects (disposition annulée par le Conseil d’État).
SAU
Surface agricole utile
La SAU est composée des terres arables (grande culture, cultures maraîchères,
prairies artificielles...), surfaces toujours en herbe (prairies permanentes,
alpages), cultures pérennes (vignes, vergers...). Elle n'inclut pas les bois et forêts.
Elle comprend en revanche les surfaces en jachère (comprises dans les terres
arables).
TGAP
Taxe générale sur les activités polluantes : remplacée depuis le 1
er
janvier 2019
par la TIRIB.
TICPE
Taxe intérieure de consommation des produits pétroliers : il s'agit d'une accise
régie notamment par la directive 2003/96/CE du 27 octobre 2003 restructurant le
cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.
TIRIB
Taxe incitative à l'incorporation de biocarburants : a remplacé la TGAP depuis le
1
er
janvier 2019. À partir du 1
er
janvier 2022, la TIRIB sera rebaptisée taxe
incitative
à l’utilisation d’énergie renouvelable dans les transports
(TIRUERT):
TVA
Taxe sur la valeur ajoutée
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
84
Annexe n° 2.
Schéma des principaux acteurs de la production et du suivi de la
durabilité des biocarburants
Schéma n° 2 :
Principaux acteurs de la production et du suivi de la durabilité des biocarburants
Source : Agriculture et EnR : contributions et opportunités, ADEME, 2018,
mention SNPAA, Estérifrance, ISCC et système national par la Cour des comptes
Notes : SNPAA
: syndicat national des producteurs d’alcool agricole
,
Estérifrance : syndicat français des producteurs de
biodiesel
voir description des schémas volontaires et du système national, auxquels peuvent adhérer les opérateurs et qui
garantissent la
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
85
Annexe n° 3.
Frise chronologique relative à la règlementation des carburants et
biocarburants
Schéma n° 3 :
Frise chronologique règlementaire
Source : mise en forme Cour des comptes
Notes (voir glossaire) :
ENR : énergie renouvelable
CASI : changement affectation des sols indirect
PCAET : plan climat air énergie territorial
PPE
: programmation pluriannuelle de l’énergie
TECV : transition énergétique pour la croissance verte
TGAP : taxe générale sur les activités polluantes
TIRIB : taxe incitative relative à l
’
incorporation de biocarburants
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
86
Annexe n° 4.
Filières techniques de production de biocarburants
Source : OPECST (2020)
Graphique n° 14 :
Filières technologiques de biocarburants pouvant impliquer le secteur
agricole
Source : Agriculture et EnR : contributions et opportunités, Ademe, 2018
Source : Eurostat
–
Part des énergies renouvelables dans la consommation finale
brute d’énergie par secteur,
tableau sdg_07_40
(extrait)
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
87
Annexe n° 5.
Données générales sur les biocarburants dans l’UE et dans le
monde
Graphique n° 15 :
Production mondiale de biocarburants en 2019 et prévision pour 2025
Source : IEA (2020), Renewables 2020 - Analysis and forecast to 2025
Graphique n° 16 :
Prévision de croissance de la production mondiale de biodiesel et de HVO en 2024
Source : IEA (2019),
Renewables 2019 - Analysis and forecast to 2024
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
88
Production de biocarburants des 15 principaux pays et de l’UE
-28 (2019)
Source : REN21 (2020), Renewables 2020 - Global Status Report.
Note: FAME = fatty acid methyl esters; HVO = hydrotreated vegetable oil
Graphique n° 17 :
Investissements annuels mondiaux dans les technologies d’EnR autres
que l’éolien et le solaire (2013
-2018)
Source : IRENA and CPI (2020),
Global Landscape of Renewable Energy Finance, 2020
Graphique n° 18 :
Production et prix des biocarburants dans le monde (base 100 : moyenne 2010-
2019)
Source : Perspectives Agricoles OCDE-FAO 2020-2029
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
89
Graphique n° 19 :
Classement des producteurs de biocarburants et principales matières premières
Source : Perspectives Agricoles OCDE-FAO 2020-2029
Note : Les données se réfèrent
à
la position des pays dans le classement de la production mondiale ;
celles exprimées en pourcentage correspondent
à
la part représentée par les pays dans la production
totale au cours de la période de référence. Le biodiesel inclut le diesel renouvelable (appelé aussi huile
végétale hydrotraitées HVH) dans les données de ces Perspectives, bien que les deux soient des produits
différents.
Graphique n° 20 :
Évolution et répartition de la production mondiale de biocarburants (2007-2017)
Source : Implementation Agendas: 2018-2019 Update. IEA Bioenergy, 2019
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
90
Annexe n° 6.
Les politiques en faveur des biocarburants dans le monde
Cette annexe comporte sept sections :
I.
Neufs principaux outils
II.
Hétérogénéité et instabilité des dispositifs
III.
Comparaison France, USA, Grande-Bretagne, Allemagne
IV.
Objectifs et obligations d’incorporation
V.
Incitations fiscales
VI.
Dispositifs des pays de l’UE
VII.
Dispositifs des pays hors UE
I.
Les neufs principaux outils des politiques en faveur des biocarburants
Cette typologie est certes imparfaite car elle croise plusieurs critères. Elle identifie
certains outils selon leur nature (juridique ou financière), d’autres selon leur objet (types de
biocarburants, recherche,
secteurs économiques, etc.), d’autres selon leur justification
(dimension environnementale). Par exemple, les biocarburants avancés font l’objet d’objectifs
d’incorporation et bénéficient de mesures de soutien à la recherche. De même, certaines
mesures en
faveur des biocarburants aériens font l’objet d’incitations fiscales. Enfin, les
systèmes d’échanges de quotas et certificats méritent d’être présentés séparément, même s’ils
intègrent largement des normes de durabilité faisant elles-
mêmes l’objet d’une so
us-section.
Cette typologie permet toutefois, par souci de clarté, de regrouper les éléments par
thèmes significatifs. Par exemple, les instruments en faveur des biocarburants avancés ou les
soutiens aux carburants aériens méritent d’être isolés comme tels
, indépendamment de leur
nature juridique ou fiscale.
1.
Objectifs et obligations d’incorporation
Les objectifs d’incorporation
sont le mécanisme le plus largement utilisé pour accroître
la production et l'utilisation de carburants renouvelables dans les transports routiers. Des
objectifs de formes diverses existent dans toutes les régions géographiques, pour des pays à
niveaux de développement économique très différents. Dans le monde, 64 pays ont
actuellement des objectifs en matière de biocarburants (une autre estimation en identifie environ
70
177
). Beaucoup de ces objectifs proviennent des 27 États membres de l'UE. En Amérique, 14
pays ont des objectifs en place ou à l'étude, il y en a 12 dans la région Asie-Pacifique, 11 en
Afrique et dans la région de l'océan Indien et deux en Europe dans les pays non membres de
l'UE
178
.
Pour parvenir à ces objectifs, des mesures réglementaires d’obligation
sont
généralement
mises en œuvre, sous différentes formes. Les obligations peuvent se traduire soit
en volume, soit en valeur énergétique (en % de PCI). Les outils présentés plus bas sont
généralement aussi conçus pour permettre l’atteinte de ces objectifs d’incorporation.
177
REN21 (2020),
Renewables 2020 - Global Status Report.
178
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
91
Aux États-Unis, le
Renewable Fuel Standard
(RFS) fixe des volumes à atteindre chaque
année par type de biocarburants, tandis que dans un grand nombre de pays européens
transcrivant l’objectif communautaire, les obligations s’expriment en proportion de la valeur
énergétique globale des carburants mis sur le marché.
Dans d’autres pays, l’obligation se tradu
it
sur les types de mélanges commercialisés avec des taux de biocarburants fixés dans les
carburants distribués aux consommateurs. Il existe de nombreuses variantes en fonction des
infrastructures et des marchés de chaque pays : la France, pour sa part, a fixé des objectifs en
proportion énergétique pour la TIRIB et mis en œuvre une règlementation sur les mélanges mis
à la consommation autorisant des taux d’incorporation en volume
.
En Chine, alors qu'il n'y a pas encore d
’objectifs
nationaux officiels pour l'utilisation
d'éthanol ou de biodiesel dans le secteur des transports, 11 provinces et villes ont été
sélectionnées comme zones pilotes pour le mélange obligatoire de bioéthanol (E10). De même,
des programmes d'essais visant à utiliser des mélanges de biodiesel à 2 % et 5 % ont été menés
dans quelques provinces.
À l'instar de la Chine, l'Inde n'a pas encore d
’objectif
national officiel, mais des objectifs
d’incorporation
pour le biodiesel et l
’
éthanol sont à l'étude (respectivement 5 % et 20 %). Le
Royaume-
Uni a mis en œuvre
en 2017 une ordonnance sur les obligations en matière de
carburants de transport renouvelables
179
et a créé un objectif spécifique pour certains types de
biocarburants avancés, notamment pour l'aviation.
2.
Incitations fiscales
Dans la plu
part des pays ayant adopté des obligations réglementaires d’incorporation,
des mesures d’incitation fiscale ont été mises en œuvre pour encourager la distribution de
biocarburants et contribuer à l’atteinte des objectifs.
Les réductions de taxes sont utilisées principalement pour rendre rentables la production
et l'utilisation des biocarburants aux premiers stades du développement du marché. Elles
permettent de stimuler la production de biocarburants et de réduire leurs prix à la pompe. À
mesure que la production de biocarburants devient plus compétitive en termes de coûts, par
exemple lorsque les coûts de production diminuent ou si le prix du pétrole augmente, ces
dispositifs sont souvent modifiés ou levés. Ces types de politiques sont utilisés dans plusieurs
pays importants (Australie, Autriche, Brésil, Danemark, Allemagne, Japon, Nouvelle-Zélande,
Afrique du Sud, Suède et États-Unis, etc.). Aux États-
Unis, par exemple, le crédit d’impôt sur
le biodiesel de 0,26 USD par litre qui avait expiré en 2017 a été
étendu rétroactivement jusqu’à
2022, et celui sur le bioéthanol cellulosique jusqu’à fin 2020
180
.
En Suède, une politique d’incitation fiscale particulièrement avantageuse a porté sur la
taxe énergie et la taxe carbone, avec des cas d’exemption totale de t
axe carbone pour certains
types de biocarburants (biogaz carburant par exemple). En moyenne, l’avantage fiscal proposé
revenait à environ 120
€ la tonne de biocarburants. Cette politique volontaire a permis à la
179
Renewable Transport Fuel Obligations Order (RTFO II).
180
package-idUSKBN1YL1T9
renewal/2677476001/
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
92
Suède d’atteindre un niveau d’incorporation
élevé, avec déjà 7,8% de biocarburants dans la
consommation totale de carburants dès 2012
181
(cf. infra).
Enfin, en plus d'être utilisées pour stimuler la production et l'utilisation de biocarburants,
des incitations fiscales ont été envisagées par endroits pour la production de biomasse dédiée à
l’énergie (
millet vivace, carinata, saule
182
). Ces politiques encouragent le déploiement de
l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement, de la culture des matières premières à l'utilisation
finale des biocarburants.
3.
S
ubventions à la production et à l’achat
Les subventions à la production et à l’achat ne constituent pas un outil très fréquent. On
n’en relève que quelques exemples dans le monde.
En 2019, pour préparer le remplacement en 2020 du B7 par le B10, la Thaïlande a
instauré une subvention au prix de détail du B10 de 0,06 USD par litre (soit environ 7 % du
prix à la pompe prévu en 2020). Cette subvention était censée aider à absorber l’important
surplus d’huile de palme brute d’au moins de 200
000 tonnes en 2019
183
.
Au Brésil, le programme RenovaBio (politique nationale en faveur des biocarburants
entrant en application en 2020) inclut un soutien de 2,2 Md USD au secteur du bioéthanol et de
1 Md USD pour augmenter la production de canne à sucre
184
.
Par ailleurs des villes ont mis en place des programmes de commande publique pour
soutenir le développement des biocarburants. Aux États-Unis, Santa Barbara a remplacé le
diesel par du biodiesel pour alimenter sa flotte de bus municipaux
185
.
4.
Soutien à l’investissement et à
la recherche
L
e soutien à l’investissement s’effectue souvent
à travers des offres de subvention, de
garanties gouvernementales ou de prêts préférentiels. Une grande variété de mesures
financières sont utilisées en ce sens dans le monde : subventions pour le développement de
technologies de conversion afin d'augmenter les niveaux de préparation technologique et de
réduire
les
risques
liés
au
développement
de
la
technologie
et
de
la
chaîne
d'approvisionnement ; garanties de prêt pour réduire le risque de fi
nancement d’installations
commerciales novatrices et de grandes dimensions
; rendement garanti des actifs d’EnR
;
compensation de la dépréciation des actifs d’EnR acquis
186
.
Les subventions en faveur de la R&D sur les biocarburants sont aussi largement utilisées
dans divers pays (Etats Unis, Etats membres de l’U
E). En dehors de la recherche, les
subventions peuvent également viser les producteurs de biocarburants atteignant des taux de
réduction de GES importants, ou encore les exploitants de cultures de biomasse énergétique,
pour favoriser la sécurité d’approvisionnement. C’est notamment le cas aux États
-Unis avec le
181
EY, Ademe (2017),
Pratiques concrètes d'approvisionnement des démonstrateurs et unités commerciales de
biocarburants de 2ème génération et de bioraffineries de biomasse lignocellulosique - Comparaison et retours d'expériences
au niveau international.
182
Millet vivace, aussi appelé « panic raide » : plantes herbacées très répandues aux États-Unis, autrefois considérées
comme des céréales sauvages. Carinata
: oléagineux originaire d’Afrique centrale, parfois appelé «
chou éthiopien »
183
184
brazils-ethanol-sector/
185
186
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
93
Biomass crop assistance program
qui propose, sur 5 ans, 125 M USD de subventions pour
accompagner les producteurs de cultures énergétiques
187
.
5.
Soutiens aux infrastructures
Diverses mesures cherchent à faciliter l
’
accès des consommateurs aux biocarburants.
Cela peut se faire en soutenant les infrastructures de distribution. Aux États-Unis notamment,
l’installation de pompes dédiées aux biocarburan
ts a été encouragée : il est par exemple illégal
pour les distributeurs d’interdire à leurs franchises d’installer des infrastructures adaptées
188
.
L’État du Minnesota a aussi mis en place en 2019 un programme de subventions pour financer
les infrastructures
d’incorporation de biocarburants
189
.
Cela peut aussi se faire en encourageant le développement des véhicules adaptés
« flexfuel », pour surmonter le fait que les véhicules classiques ne peuvent pas supporter des
taux élevés de biocarburants dans leurs moteurs. La Suède a ainsi pris des mesures volontaristes
en ce sens. P
our s’équiper de véhicules flexfuel, les Suédois bénéfici
é
de primes à l’achat, de
réductions d’assurance, de parking gratuit en ville et d’autres exemptions de taxes liées à
l’utilisation d
e la voiture
190
.
Divers outils sont mobilisés dans le monde comme des remises et primes accordées aux
acheteurs de véhicules flexfuel, la réduction de frais d'immatriculation, ou des crédits d'impôt.
Le Brésil s’est appuyé sur cette stratégie pour faciliter
le déploiement généralisé de mélanges
de biocarburants de plus haut niveau (par exemple, un mélange de 27 % d'éthanol)
191
.
Les gouvernements peuvent également prendre des mesures sur les flottes de véhicules
publiques, en intégrant la technologie flexfuel dans le cahier des charges et en imposant des
taux minimum. C’est ce qu’a fait notamment le
Paraguay en instaurant une obligation de 30%
de flexfuel sur toute commande publique de véhicules
192
.
6.
Echanges de quotas et certificats
Pour favoriser l’atteinte d
es o
bjectifs d’incorporation, certains gouvernements ont mis
en place des systèmes d’échange de quotas ou de certificats (de type «
cap and trade
»). Des
acteurs obligés (les raffineurs, distributeurs ou importateurs de carburants classiques) se voient
imposer un quota de biocarburants à atteindre sur une période donnée. Par la production ou la
distribution de biocarburants, ils obtiennent des certificats échangeables qui leur permettent de
prouver l’atteinte du quota. Si
,
en fin de période, leur quota n’est pa
s atteint, ils peuvent acheter
des certificats à d’autres acteurs obligés ou volontaires (comme des producteurs biocarburants),
ou s’acquitter de pénalités (souvent proportionnelles à l’écart observé).
187
EY, Ademe (2017),
Pratiques concrètes d'approvisionnement des démonstrateurs et unités commerciales de
biocarburants de 2ème génération et de bioraffineries de biomasse lignocellulosique - Comparaison et retours d'expériences
au niveau international.
188
EY, Ademe (2017),
Pratiques concrètes d'approvisionnement des démonstrateurs et unités commerciales de
biocarburants de 2ème génération et de bioraffineries de biomasse lignocellulosique - Comparaison et retours d'expériences
au niveau international
.
189
http://biodieselmagazine.com/articles/2516581/minn-grant-funding-available-for-biofuel-blending-infrastructure
190
EY, Ademe (2017),
Pratiques concrètes d'approvisionnement des démonstrateurs et unités commerciales de
biocarburants de 2ème génération et de bioraffineries de biomasse lignocellulosique - Comparaison et retours d'expériences
au niveau international.
191
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
192
EY, Ademe (2017),
Pratiques concrètes d'approvisionnement des démonstrateurs et unités commerciales de
biocarburants de 2ème génération et de bioraffineries de biomasse lignocellulosique - Comparaison et retours d'expériences
au niveau international.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
94
Aux États-Unis, il existe deux systèmes de régulation des biocarburants, qui intègrent
chacune des critères de durabilité. Les biocarburants doivent les respecter pour pouvoir être
comptabilisés dans les systèmes d’échange
.
Au niveau fédéral, le
Renewable Fuel Standard
(RFS)
, administré par l’Environ
mental
Protection Agency (EPA)
a instauré l’émission de certificats
fondés sur les volumes distribués :
chaque litre de biocarburant renouvelable se voit attribuer un RIN (
Renewable Identification
Number
). Les opérateurs peuvent obtenir des RIN en produisant ou en distribuant du
biocarburant ou en achetant des RIN sur un marché régulé, afin d’atteindre leur obligation.
Ce
dispositif d
éfinit les objectifs d’incorporation et organise l’
échanges de certificats entre
producteurs et distributeurs de carburants. Il inclut un objectif de diminution des émissions de
GES (prenant en compte l’ensemble des changements d’occupation des sols) de 60% par
rapport à une base essence/diesel et sur un critère de « biomasse renouvelable » prenant en
compte le type de matière première et le type de sol cultivé.
Au niveau des États, le
Low Carbon Fuel Standard
(LCFS), mis en place en Californie
et administré par l’Air Resource Board, met en oeuvre un système d’échange d’obligations
reposant
sur l’intensité carbone des carburants mis su
r le marché. Ce système implique des
« dé
ficits » lorsque l’intensité carbone est supérieure à celle
visée,
ou des « crédits » lorsqu’elle
est inférieure. Chaque carburant se voit affecter une intensité carbone spécifique (qui prend en
compte de manière élargie les
effets de changement indirect d’affectation des sols,
notamment).
Cela
oblige les acteurs à composer leur mix pour atteindre l’intensité « cible ». L’objectif
progressif a été fixé pour atteindre une réduction de 10% de l’intensité carbone moyenne d’ici
à 2020. Ce marché - le premier du genre pour les biocarburants -
, présente la spécificité d’être
neutre et de ne favoriser aucun carburant en particulier. En effet, contrairement au programme
américain RFS qui prévoit des objectifs de volume pour les carburants renouvelables, il est
« agnostique » quant à la nature des carburants utilisés : il produit des crédits en fonction de
l'intensité carbone des carburants utilisés. Il met ainsi en concurrence tous les différents
systèmes énergétiques et technologiques pour offrir la plus grande réduction de carbone, y
compris le gaz naturel, les véhicules électriques, les biocarburants, etc.
Ces exigences s’appliquent à tous les biocarburants entrant sur le marché américain. La
mise en œu
vre de ces réglementations repose
sur un suivi annuel réalisé par l’EPA sur les
produits agricoles et les sols utilisés. En dehors de ce suivi, les producteurs peuvent également
démontrer leur respect de la durabilité en réalisant un
reporting
spécifique et en conservant les
dossiers relatifs à leurs fournisseurs de matières premières. Cette méthode peut également
s’appliquer aux producteurs utilisant de la matière première produite à l’étranger. L’EPA offre
également la possibilité de recourir à des standards portés par des consortiums, qui doivent être
approuvés par elle.
Au Royaume-Uni, le dispositif
Renewable Fuel Transport Certificates and Obligations
(RFTO) fonctionne de la même façon, en imposant un quota de 5% (en volume) de
biocarburants sur le total de carburant distribué.
Au Brésil, le programme RenovaBio introduit des cibles de réductions d’émissions pour
les distributeurs de carburants, avec la possibilité de démontrer leur conformité en achetant aux
producteurs de biocarburants leurs certificats de réductions d’émi
ssions.
7.
Normes de durabilité
Les normes de durabilité concernant les biocarburants se développent partout dans le
monde. Ce sont le plus souvent des normes de carburant à faible teneur en carbone et des critères
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
95
de durabilité
(comme ceux de l’UE). Elles ont pour objectifs de limiter les inconvénients des
biocarburants de première génération et de favoriser l’essor de ceux de deuxième génération.
En Australie, l’Etat fédéral n’a pas à ce jour mis en place de politique d’encoura
gement
des biocarburants mais les provinces du Queensland et de New South Wales ont adopté des
mesures incitatives fondées sur des objectifs
d’incorporation
entrés en vigueur en 2017. Comme
dans les systèmes européen et américain, les provinces australiennes font de la durabilité une
condition d’éligibilité aux politiques de soutien et à l’atteinte des objectifs, avec un volet relatif
aux émissions de GES et un volet relatif à des critères environnementaux et sociaux plus
qualitatifs.
Au sein de l’UE, l’Al
lemagne et la Suède ont mis en place des dispositifs spécifiques
(cf. infra). L’Allemagne, notamment,
a remplacé son
obligation d’incorporation
par une
obligation de réduction des GES. En instaurant un objectif de 6% de réduction des émissions
dans les transports pour 2020, elle a choisi de suivre le modèle retenu en Californie qui reste
« neutre » sur les technologies à privilégier. Aux États-
Unis, d’ailleurs, les deux systèmes
d’échanges de quotas et de certificats intègrent des normes de durabilité (cf.
supra).
Dans certains cas, ces normes
n’ont pas seulement pour effet de favoriser les
biocarburants avancés : elles parviennent aussi
à stimuler l’innovation dans le domaine des
biocarburants conventionnels pour diminuer leur teneur en carbone. Par exemple, aux États-
Unis, elles ont permis de développer des technologies de conversion intégrées permettant aux
usines de séchage de bioéthanol de maïs existantes de convertir un coproduit de fibres de grains
de maïs en bioéthanol cellulosique. Elles ont aussi permis de développer la réutilisation ou la
vente du CO2 issu de la fermentation du bioéthanol (CO2 auparavant considéré comme un
déchet). Enfin, ces normes parviennent parfois à inciter les usines de bioéthanol conventionnel
existantes à également réduire leur empreinte carbone en utilisant, pour la chaleur ou
l'électricité nécessaires à leur fonctionnement, moins de combustibles fossiles et plus de sources
renouvelables (biogaz, gaz naturel renouvelable, biomasse agricole et forestière)
193
.
8.
Soutien aux biocarburants avancés
De plus en plus de politiques publiques mettent en place des dispositifs spécifiques en
faveur des biocarburants avancés. Au sein de l’UE, des
objectif
globaux d’incorporation ont été
adoptés, tout en limitant la part des biocarburants de première génération, libre aux États-
membres de proposer pour les biocarburants de deuxième génération des sous-objectifs
spécifiques (cf. infra).
U
n projet de réglementation au Québec prévoit de diminuer l’objectif d’incorporation
de bioéthanol pour tout biocarburant incluant au moins 10 % de contenu cellulosique : 9 % au
lieu de 10 % en 2021, et 13,5 % au lieu de 15 % en 2025
194
.
L
es systèmes d’échange
de quotas et de certificats introduisent aussi de plus en plus des
mesures favorisant les biocarburants avancés. Aux États-Unis, le RFS fixe un objectif
spécifique de volume pour les biocarburants de deuxième génération (311 millions de gallons
pour les biocarburants issus de biomasses lignocellulosiques en 2016)
195
.
193
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
194
https://biofuels-news.com/news/government-proposes-increased-use-of-renewable-fuels-in-quebec-canada/
195
EY, Ademe (2017),
Pratiques concrètes d'approvisionnement des démonstrateurs et unités commerciales de
biocarburants de 2ème génération et de bioraffineries de biomasse lignocellulosique - Comparaison et retours d'expériences
au niveau international.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
96
Une autre mesure en faveur des biocarburants avancés est la pratique du double
comptage, qui s’est répandue à la fois dans les systèmes à obligation d’incorporation et dans
les systèmes d’échange de certificats.
De nombreux pays européens ont en place ce double-
comptage et sont encouragés à le faire par les directives EnR. Au Royaume-Uni, dans le cadre
du programme
Renewable Fuel Transport Certificates and Obligations
(RFTO), les
biocarburants jugés les plus durables (comme ceux produits à partir de déchets ou de résidus)
génèrent deux fois plus de certificats que les biocarburants classiques. De la même façon, aux
Pays-Bas, le
Biofuel Quota Scheme
a instauré le double comptage pour les biocarburants issus
de déchets et biomasses lignocellulosiques.
9.
Soutiens sectoriels
Au-delà du transport routier, les biocarburants sont de plus en plus promus dans le fret
maritime et
–
dans une moindre mesure
–
dans le secteur aérien.
S’agissant du fret maritime, son ouverture aux biocarburants reste très embryonnaire.
Comme le souligne l’AIE, pour des raiso
ns techniques et économiques, «
le secteur maritime
est l'un des secteurs de transport les plus difficiles à décarboner
»
196
. Certes, l'organisation
maritime internationale (OMI), institution spécialisée de l'ONU, a fixé ces dernières années des
objectifs de réduction de GES. Mais leur mise en
œuvre
reste incertaine. En effet, en vertu des
accords internationaux, le secteur du transport maritime est soumis à des taxes sur les carburants
faibles ou inexistantes, ce qui rend plus difficile de mettre en place des mesures incitatives en
faveur des biocarburants dans ce domaine. D'après l'AIE, ce défi n'est pas encore suffisamment
pris en compte dans la stratégie de décarbonation de l'OMI. L'UE de son côté, a indiqué que le
transport maritime serait intégré dans son système d'échange de droits d'émission (ETS) d'ici
2023 si aucun progrès significatif n'était réalisé par l'OMI d'ici là. La Chine, de son côté, s'est
engagée dans un programme national ambitieux pour décarboner son secteur du transport
maritime, avec un mécanisme de tarification du carbone.
Il en va autrement des biocarburants aériens
197
, qui font l’objet d’un nombre croissant
de dispositifs de soutien, notamment au niveau de l’UE, de l’Association i
nternationale du
transport aérien (AITA), de l
’Organisation de l’aviation civile internationale
(OACI), de la
c
onvention de Chicago relative à l’aviation civile internationale
, et au niveau de certains Etats.
Ces mécanismes font l’objet d’une annexe spécif
ique.
II.
Hétérogénéité et instabilité des dispositifs
Chacun des outils recensés peut présenter des inconvénients, notamment s’il devient
prépondérant au sein d’une politique nationale en faveur des biocarburants. Les rares études
disponibles suggèrent que les politiques efficaces sont celles qui parviennent à combiner de
manière optimale plusieurs outils différents. Mais aucune ne fournit d’indication sur la
combinaison la plus efficiente. Cela dépend en effet souvent de nombreux paramètres
spécifiques à chaque pays. Il est donc difficile de comparer les différentes politiques nationales
dans ce domaine.
L’AIE constate que ces politiques
ont été un élément clé dans le développement, le
déploiement et l'utilisation des biocarburants. Elles ont systématiquement joué un rôle
important dans le développement des marchés régionaux et nationaux des biocarburants. La
196
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
197
Biocarburants - aussi appelés biokérosène ou biojet - pouvant être utilisés en substitution du kérosène, jusqu'à
50 % d'incorporation dans le kérosène fossile.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
97
plupart d
’entre elles se sont focalisées sur
le transport routier
, en accordant moins d’attention
aux secteurs ferroviaire, aérien et maritime (ces derniers étant pourtant des consommateurs
significatifs de carburant, des émetteurs de carbone, et représentant donc des marchés
potentiellement importants pour les biocarburants).
Mais l’AIE note qu’«
aucun instrument politique parfait ne peut garantir la croissance
régulière des marchés des biocarburants à moyen et long termes, et un ensemble de politiques
doit être conçu pour chaque contexte national spécifique
». Le plus efficace pour encourager la
production et l'utilisation de biocarburants
a été, d’après elle, u
n mélange d'instruments
stimulant la demande et soutenant la technologie. Bon nombre des politiques initiales avaient
pour objectif initial de promouvoir la sécurité énergétique des pays. Toutefois, des politiques
plus récentes comme les normes de carburants à faible teneur en carbone (LCFS) de la
Californie et de la Colombie-Britannique ont pour objectif principal la réduction des GES.
S’agissant des outils mis en œuvre, pour l’AIE, «
bien que diverses régions du monde aient
combiné
ces politiques de différentes manières, les objectifs d’incorporation restent l'un des
mécanismes les plus efficaces utilisés pour développer les marchés des biocarburants
»
198
.
Il existe par ailleurs un consensus dans tous les travaux consultés sur les problèmes que
pose l’instabilité des politiques publiques, particulièrement dans un contexte de défis et
d’incertitude marqués pour l’industrie. L’AIE rappelle que, dans une situation où l
es prix du
pétrole restent faibles, il est regrettable que la visibilit
é des acteurs sur l’évolution future des
politiques publiques soit toujours aussi faible. «
La pers
istance d’une forte incertitude
concernant les futures politiques de soutien aux biocarburants conventionnels et avancés
constitue toujours un obstacle majeur à l'accélération du développement des biocarburants, en
particulier dans certaines régions productrices de biocarburants comme les États-Unis
»
199
.
L’étude EY de 2017 fait le même constat
: «
parmi les enjeux à surmonter en matière
de réglementation pour les biocarburants, la stabilité réglementaire est primordiale. Celle-ci
permet de garantir les conditions d’investissement sur le long terme, de donner une meilleure
visibilité aux opérateurs économiques et donc de réduire leurs incertitudes
». EY estime
notamment que le
niveau d’incertitude est
particulièrement important aux États-Unis, où les
objectifs du
Renewable Fuel Act
ont été largement surévalués au moment de son lancement et
sont
depuis mis à jour progressivement par l’Environnemental Protecti
on Agency.
Pour l’AIE, cette instabilité explique notamment l’important retard du développement
des biocarburants avancés dans le monde : certes, partout le débat carburant-alimentation a
conduit à
mettre l’accent sur les
biocarburants avancés ces 7-8 dernières années ; et les pays ont
mis en place des objectifs spécifiques pour ces derniers et des plafonds pour les biocarburants
conventionnels ; mais la commercialisation des technologies de biocarburants avancés a été
beaucoup plus lente que prévu, les volumes produits sont restés jusqu'à limités, et les objectifs
d'utilisation n’ont pour la plupart pas été atteints
.
198
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
199
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
98
III.
Comparaison France, États-Unis, Grande-Bretagne et Allemagne
Le cabinet EY a effectué, en 2018
200
, une comparaison des politiques en faveur des
biocarburants entre la France, les États-Unis, la Grande-
Bretagne et l’Allemagne.
Ces mécanismes comptent d’importants points communs. Tout d’abord, ils
ont tous été
élaborés alors que l’incorporation de biocarburant dans le
transport routier était une réalité. Leur
objectif était d’augmenter significativement le
taux d’incorporation au
-delà des premiers
pourcents en volume.
EY considère qu’ils ne sont pas des mécanismes de soutien à des filières
nationales puisque les importations sont autorisées et incluses dans les mécanismes, ce qui
permet d’avoir un volume suffisant pour répondre aux obligations d’incorporation. Cependant,
dans certains cas, des droits de douanes dissuasifs ont été mis en place afin de favoriser le
développement d’une filière nation
ale : cela a été le cas aux États-Unis pour le bioéthanol, par
exemple.
Par ailleurs, ces mécanismes reposent tous sur des objectifs fixés au niveau national :
incorporation principalement, mais également réduction des émissions de GES. Ils ont un
horizon
de 5 à 10 ans lors de leur mise en place. Le levier d’action de ces politiques est soit une
obligation réglementaire (aux États-
Unis, il n’y a pas de pénalité dérogatoire), soit une
incitation
via
une pénalité financière dissuasive (comme en France) ou une option très coûteuse
(comme au Royaume-Uni). Les mécanismes reposent tous en partie sur des aides publiques
mises en place au démarrage ou sur l’amont de la filière, notamment pour soutenir la
production. Pour ces quatre pays, les pénalités mises en place en cas de non-atteinte des
objectifs ou de fraudes sont suffisamment élevées pour être dissuasives. Dans la majorité des
cas, les acteurs concernés choisissent de répondre à l’obligation, que cela soit par incorporation
de biocarburants ou par achat de certificats. Elles ne sont pas par ailleurs systématiquement
libératoires, ce qui permet de maintenir un volume de consommation de biocarburants (aux
États-Unis notamment).
EY estime que les mécanismes de ces quatre pays ne suppriment pas le surcoût des
biocarburants, sauf en période de transition avec, par exemple, la mise en place de
défiscalisation. En outre, ils ne
comportent pas d’incitation physique : il n’existe pas
d’interdiction de mettre sur le marché des carburants n’atteignant pas physiquement l
e seuil
d’incorporation. Leur fonction est de rendre économiquement dissuasive la non
-incorporation.
Enfin, d’après EY, les mécanismes étudiés entrainent tous une répercussion du surcoût sur le
consommateur final (surcoût à la pompe).
Les principales carac
téristiques ayant permis à ces politiques d’être efficaces, selon EY,
ont été les suivantes. Premièrement, l
’augmentation des taux d’incorporation a été très
graduelle, avec des taux fixés sur plusieurs années afin de favoriser la visibilité pour les plans
d’investissement et les projections de
production (de l’ordre de 0,5
% par an). Deuxièmement,
d
es mécanismes de soutien ou d’incitation à la production ont ét
é mis en place en amont, ce qui
a permis de diminuer dans un premier temps le surcoût du biocarburant. Troisièmement, tous
les mécanismes reposent sur un système dématérialisé de type «
book and claim
», c’est
-à-dire
une comptabilité matière nationale, mais pas de certification physique du contenu en
biocarburant des carburants distribués. La mutualisation des étapes de vérification, avec une
vérification commune sur la dimension durabilité du biocarburant et une déclaration annuelle
200
EY (2018),
Étude pour la déter
mination d’un mécanisme de soutien à la filière française de biocarburants
aéronautiques durables. Rapport de phase I
–
Contexte français et analyse comparative
.
Rapport de phase 2
–
Présentation
générale du mécanisme de soutien
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
99
d’incorporation (
dans le cas des Pays Bas), permet de diminuer les coûts de vérification pour
l’État et
de les reporter sur les acteurs économiques (qui assument le coût de la certification).
En revanche, EY identifie plusieurs faiblesses et risques d’inefficacité de ces politiques.
Premièrement, s’agissant du contrôle, le système d’information associé au mécanisme doit êt
re
robuste et permettre de centraliser
l’ensemble des étapes afin de simplifier les démarches
administratives et de réduire les coûts (enregistrement des biocarburants et certification de
durabilité ; plateforme d’échange des
certificats ; plateforme de déclaration des quantités
incorporées). Par ailleurs, un arbitrage doit être réalisé concernant les démarches de
vérification : elles doivent être suffisamment nombreuses pour limiter le risque de fraude mais
ne pas entrainer des surcoûts pour les acteurs
ou l’État.
L’étude d’EY ne précise pas comment
cet équilibre a été atteint dans les différents pays.
IV.
Objectifs et obligations d’incorporation
Objectifs
d’incorporation de biocarburants dans l’UE
Source : ePure, 2020 National biofuels policies (novembre 2020)
201
201
(1) A partir d’octobre 2020. (2) Obligation d’incorporation ne s’appliquant pas au Sans plomb 98. (3) Obligation
national de 135 Ml de biocarburants entre fournisseurs de carburants. (4) Pour le Sans plomb 95. (5) Pour le Sans plomb 98.
(6) Sauf en hiver. (7).7 % avant double comptable, 9.7 % après. Les biocarburants avancés doivent représenter au moins 50 %
du mix de biocarburants après double comptage. (8) Cible indicative.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
100
Exemples de systèmes à objectifs d’incorporation
202
.
L’
Autriche
a des objectifs nationaux : 3,4 % pour l'éthanol, 6,3 % pour le biodiesel et
5,75 % pour les biocarburants en général. Ces objectifs ont été atteints et le gouvernement
fédéral a ensuite fixé comme objectif une part globale minimale de 8,45 % de biocarburants
dans les carburants de transport en fonction du contenu énergétique pour la fin 2020. Un objectif
de 0,2
% de biocarburants avancés sera également mis en œuvre d'ici 2022.
Le
Danemark
a un objectif d’incorporation global pour les
biocarburants dans le
secteur des transports (5,75 % sur la base de la teneur énergétique de l'éthanol et du biodiesel).
Il n'a pas de production d'éthanol conventionnel. Le Danemark a aussi un objectif
d’incorporation
de 0,9 % pour les biocarburants avancés en 2020.
Les
Pays-Bas
ont un objectif d’incorporation de biocarburants de 16,4
% (à la fois
éthanol et biodiesel) dans le contenu énergétique pour 2020. Leur réglementation incluait un
sous-objectif pour l'utilisation de biocarburants avancés de 1 % en 2020 (double comptage
compris).
L’
Allemagne,
de 2010 à fin 2014, avait un objectif global imposant l'utilisation d'au
moins 6,25 % de biocarburant (en contenu énergétique) dans tous les carburants de transport.
Il existait aussi des objectifs différenciés par biocarburants : au moins 2,8 % de biocarburant
dans l'essence et 4,4 % de biocarburant dans le diesel. À partir de 2015, l'Allemagne est passée
d'un quota d’énergie à un quota de réduction de G
ES. Elle est le premier pays européen à
franchir ce pas. Les objectifs de réduction de GES sont de 3,5 %, 4 % et 6 % du mix énergétique
pour l'ensemble du secteur des carburants à partir respectivement de 2015, 2017 et 2020.
En
Suède
, un système de quotas est en place depuis juillet 2018 qui impose des
réductions d'émissions de 2,6 % pour l'essence et 19,3 % pour le diesel avant décembre 2018,
et de 4,2 % pour l'essence et 21,0 % pour le diesel pour 2020.
Les
États-Unis
ont des objectifs d’incorporation d’
éthanol conventionnel et avancé et
de biodiesel. Ils représentent 57 Mdl d'éthanol à base d'amidon de maïs conventionnel et 80
Mdl de biocarburants avancés et cellulosiques et de biodiesel (61 Mdl de biocarburants
cellulosiques, 15 Mdl de biocarburants avancés et 4 Mdl de biodiesel issu de la biomasse).
Le
Canada
a divers objectifs d’incorporation de biocarburants conventionnels
; au
niveau fédéral, 5 % d'éthanol et 2 % de biodiesel (en volume) ; pour cinq provinces (Colombie-
Britannique, Alberta, Saskatchewan, Ontario), de 5 % à 8,5 % pour l'éthanol et de 2 % à 4 %
pour le biodiesel (en volume). En 2017,
le Canada n’avait aucune
production commerciale de
diesel renouvelable. Le marché national du biodiesel et du diesel renouvelable devrait évoluer
à mesure que les provinces
mettront en œuvre
les nouvelles normes annoncées en 2016 (Clean
Fuel Standard, SCF) ; le processus est déjà en cours dans certaines provinces. En revanche il
n'y a pas encore d
’objectif pour
l'utilisation des biocarburants avancés.
Au
Brésil
, l’incorporation obligatoire d’
éthanol est de 27 % (E27). L'éthanol 100 %
hydraté est également commercialisé dans toutes les stations-service.
L’incorporation
obligatoire de biodiesel est de 10 % (B10).
En
Argentine
, les taux d’i
ncorporation obligatoire sont de 10 % pour le biodiesel et de
12 % pour l
’
éthanol. Il est actuellement envisag
é
de relever l
’
obligation d
’
incorporation de
biodiesel, notamment en raison de la mise en place, sur les deux plus grands marchés
202
Sauf autre source spécifiquement indiquée, les informations proviennent du rapport IEA Bioenergy Task 39
(2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport Biofuels Policies
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
101
d’exportation, à
savoir les États-Unis et l
’
Union européenne, de droits antidumping sur les
importations en provenance d’Argentine. Les exonérations fiscales devraient continuer à
accélérer le développement du secteur argentin du biodiesel, qui exporte plus de la moiti
é
de sa
production. Cela dit, les barrières commerciales érigées par les
É
tats-Unis
à
l
’
encontre du
biodiesel argentin vont probablement limiter la demande ext
é
rieure. La production et les
exportations devraient progresser de 2 % et 2.9 %, respectivement
203
.
L’
Ind
e n’a pas d’objectifs d’incorporation mais a annoncé en 2018,
une nouvelle
politique nationale en faveur des biocarburants, qui élargit la gamme des matières premières à
utiliser pour la production de biocarburants et vise à atteindre 20 % d
’incorporation de
bioéthanol et 5 % de biodiesel d'ici 2030.
La
Chine
n’a pas d’objectif officiel d’incorporation des biocarburants dans le secteur
des transports. En revanche, en matière de bioéthanol, 11 provinces et villes (appelées provinces
et villes pilotes) ont été sélectionnées en 2017 comme zones pilotes pour le mélange obligatoire
d'E10. Et un programme d'essai utilisant des mélanges de biodiesel à 2 % et 5 % a été mené
dans certaines régions comme Hainan et Shanghai.
Le
Japon
s’est fixé une oblig
ation d'utiliser 500 Ml d'éthanol par an. Cet objectif est
rempli à la fois par la production nationale et par des importations du Brésil. Le marché japonais
du biodiesel est extrêmement limité, ne répondant qu'à 0,04 % de la demande nationale de
transport routier de carburant diesel. Par ailleurs le Japon est en train de mettre en place une
capacité de production de 10 Ml (équivalent pétrole brut) de capacité de production de
biocarburants cellulosiques.
La
Corée du Sud
a un objectif d’incorporation
de biodiesel de 2,5 % (en volume). La
production de biocarburants est encouragée par un programme public (Renewable Fuel
Standard, RFS).
L’
Afrique du Sud
n’a aucun objectif d’incorporation de biocarburants ni aucune
obligation dans ce domaine.
L’
Australie
n’a a
ucun objectif de niveau national pour les carburants renouvelables,
mais deux de ses états en ont adoptés : au Queensland, 0,5 % de biodiesel et 4
% d’éthanol
; en
Nouvelle-Galles du Sud, 5 % de biodiesel et 6
% d’éthanol. La production d'éthanol est
relativement stable. En revanche, la production de biodiesel s'est effondrée en raison de la
faiblesse des prix mondiaux du pétrole et des coûts élevés des matières premières comme le
suif.
En place depuis 2007, l’o
bjectif de la Nouvelle-Galles du Sud est inefficace car il n'est pas
appliqué. Enfin il n'existe aucun objectif pour les biocarburants avancés
. Et l’Australie n’a
encore aucune production ou utilisation
d’EMAG/HVO.
La
Nouvelle Zélande
n’a pas d’objectif d’incorporation de biocarburants
. Elle dispose
toutefois de modestes capacités de production d'éthanol et de biodiesel. Elle a mis en place un
programme de subventions de 2009 à 2012 pour soutenir la croissance d'une industrie nationale
de fabrication de biodiesel (subvention allant jusqu'à 42,5 cents par litre produit, sous certaines
conditions). Cette politique a conduit à une augmentation régulière de la production de biodiesel
au cours de cette période, mais depuis la fin du programme en juin 2012, la production a chuté.
203
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
102
V.
Incitations fiscales
Plusieurs exemples de pays mettant en œuvre des dispositifs de
réduction de taxes et de
droits d’importation
figurent ci-dessous
204
.
En
Autriche
, des exonérations d'accise sont accordées pour les carburants contenant
une part de biocarburant d'au moins 4,4 % (en contenu énergétique). Pour en bénéficier, le
carburant doit toutefois être sans soufre (moins de 10 mg de soufre par kg de carburant). Par
ailleurs l'utilisation de biocarburants purs est exonérée de la taxe sur les huiles minérales depuis
2000.
Au
Danemark
, les biocarburants ne sont pas soumis à la taxe sur le CO2 (d
e 0,06 €
/litre
d'essence ou de diesel).
En
Allemagne
, la loi relative à la fiscalité de l’énergie ne prévoit aucun allégement
fiscal pour le
biodiesel, les EMAG/HVO et les huiles végétales et l’éthanol. Le biodiesel, les
EMAG/HVO et les huiles végétales sont soumis à la même taxe sur les carburants que le gazole
(0,4104€ /l.), et l'éthanol a la même que l'essence (0,6545 €/l.).
En
Suède
, le niveau de l'exonération fiscale a varié de complet à partiel, mais depuis
janvier 2018, tous les biocarburants sont totalement exonérés de taxe.
Aux
États-Unis
, des tarifs et restrictions à l'importation de biodiesel sont restés en
vigueur jusqu'en 2017 et sont toujours appliqués pour le bioéthanol.
Le
Brésil
a des incitations fiscales et des exemptions pour les producteurs, les
mélangeurs et les utilisateurs de bioéthanol et biodiesel, ainsi que pour les véhicules flexfuel à
l'éthanol.
En
Afrique du Sud
, l'éthanol est exonéré à 100 % de la taxe sur les carburants et même
classé hors de son champ d'application. Au contraire, le biodiesel en relève et les fabricants de
biodiesel bénéficient d'une remise de 50 % sur cette taxe.
L’Inde
n’a pas d’
exonération ou de réduction d
’
accise pour le bioéthanol et le biodiesel.
Les importations de biocarburants sont interdites mais l'importation de matières premières pour
produire du biodiesel est autorisée dans la mesure nécessaire.
La
Chine
a une exonération d’accise pour l
a production et l'exportation de biodiesel à
base d'huiles usagées, mais pas d'exonération fiscale pour le bioéthanol. Elle a, en revanche,
des tarifs d'importation sur le bioéthanol provenant des États-Unis.
Au
Japon
, le B100 (100 % biodiesel) est exempté de la taxe de livraison de gazole. En
conséquence, de nombreu
ses collectivités locales étudient la possibilité d’utiliser
du B100
comme carburant pour les véhicules publics tels que les camions à ordures. La consommation
d'éthanol a été encouragée par une incitation fiscale spéciale en vigueur jusqu'en mars 2018. Si
l'essence contenait 3 % d'éthanol (en volume), la taxe
était diminuée pour l’équivalent de
1,5 cents US par litre (soit 2,97 % du montant de la taxe). Enfin, l'importation de bio-ETBE
était encouragée par un
droit de douane nul jusqu’à 2018.
En
Australie
, un programme dédié aux producteurs permet de réduire les accises pour
le bioéthanol et le biodiesel, mais avec des accises qui augmentent chaque année jusqu'à ce que
204
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
103
le prix du biodiesel atteigne 50 % de celui diesel fossile. L'accise sur l'éthanol est plafonnée à
un prix inférieur à celui du biodiesel en raison de sa faible teneur en énergie.
En
Nouvelle-Zélande
, le bioéthanol (y compris importé) est exonéré de droits d'accise
(25,8 % du prix t au prix de détail de l'essence). Cette exemption ne s'applique pas au biodiesel.
VI.
Dispositifs par pays (UE)
Allemagne
L’Allemagne produit du biodiesel et de l'éthanol mais n’a pas encore de capacités de
production pour les carburants HVO/EMAG. En 2016, environ 4 % des carburants de transport
utilisés en Allemagne étaient des biocarburants.
De 2010 à fin 2014, elle avait un objectif global imposant l'utilisation d'au moins 6,25 %
de biocarburant (en contenu énergétique) dans tous les carburants de transport. Il existait aussi
des objectifs différenciés par biocarburants : au moins 2,8 % de biocarburant dans l'essence et
4,4 % de biocarburant dans le diesel.
À partir de 2015, l'Allemagne est passée d'un quota d’énergie à un quota de ré
duction
de GES. Elle est le premier pays européen à franchir ce pas. Les objectifs de réduction de GES
sont de 3,5 %, 4 % et 6 % du mix énergétique pour l'ensemble du secteur des carburants à partir
respectivement de 2015, 2017 et 2020.
Les pénalités pour les fournisseurs de carburant ne respectant pas l'obligation de quota
de réduction de GES est de 470 € par tCO2eq de réduction de GES non réalisée.
La loi allemande relative à la fiscalité de l’énergie ne prévoit aucun allégement fiscal
pour le biodiesel
, les EMAG/HVO et les huiles végétales et l’éthanol. Le biodiesel, les
EMAG/HVO et les huiles végétales sont soumis à la même taxe sur les carburants que le gazole
(0,4104€ /l), et l'éthanol a la même que l'essence (0,6545 €/l).
L'Allemagne envisage des mesures spécifiques pour promouvoir les biocarburants
avancés.
Elle a déjà un objectif d’incorporation de 0,05
% en énergie.
L’absence de toute
incitation financière en leur faveur rend toutefois
pour l’instant difficile leur pénétration du
marché, même avec les quotas
de réduction de GES. L’Allemagne ne possède par ailleurs aucun
mécanisme pour promouvoir les biocarburants dans l'aviation.
Enfin, l’Allemagne a différents programmes de financement de R&D&D (R&D et
démonstration) mettant l'accent sur l'utilisation de matières premières diversifiées, la promotion
du rôle de l'Allemagne en tant que développeur technologique et l'intégration dans la transition
énergétique de carburants renouvelables produits à partir de biomasse et d'électricité
205
.
L'Allemagne prévoit d'atteindre 27 % d
’EnR dans les transports d
'ici 2030 (11,6 % sans
double-comptage) avec des mesures supplémentaires. La consommation d'essence biogénique
devrait atteindre 1,6 % du mix transport de 2030, tandis que le biodiesel (compris HVO
compris) et l'électricité renouvelable dans les transports devraient atteindre respectivement
3,3 % et 5,5 %. Les biocarburants d'origine végétale devraient être plafonnés à 5,3 % en 2030,
tandis que l'objectif des biocarburants avancés devrait passer à 0,1 % en 2021, 0,2 % en 2023
et 0,5 % en 2025
206
.
205
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
206
ePure (2020),
Overview of biofuels policies and markets across the EU-27 and the UK
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
104
Finlande
La Finlande prévoit d’atteindre une proportion d’EnR dans les transports de 45
% en
2030, les biocarburants liquides représentant 10 TWh (environ 860 ktep).
La réglementation prévoit une augmentation graduelle d
e l’objectif d’incorporation de
6 % en 2014 à 30 % en 2029 (en passant notamment par 12 % en 2017 et 20 % à partir de 2020).
La loi prévoit aussi que la part des biocarburants avancés augmentera de 2 % tous les deux ans,
de 2 % en 2021 à 10 % en 2030. Le double comptage ne sera plus en place après 2020. Des
pénalités sont prévues pour les objectifs d’incorporation : 0,04 €/MJ (environ 1 675 €/tep) pour
le biocarburant manquant et 0,03 €/MJ (1 260/tep) pour le biocarburant avancé manquant.
Une incitation fiscale existe aussi sous la forme de taux d'imposition minimum de 35,9
ct€/l et 33 ct€/l pour les mélanges respectifs d’essence et de diesel mis sur le marché. De plus,
les carburants liquides sont taxés en fonction de leur contenu énergétique et de leur intensité en
CO2
: l'éthanol conventionnel et avancé sont taxés respectivement au taux de 43,03 ct€/l et
35,98 ct€/l, alors que
l'essence automobile est taxée à 75,96 ct€ /l
; le biodiesel conventionnel
et avancé sont taxés respectivement à 43,30 ct €/l et 32,04 ct€/l, tandis que le diesel est taxé à
59,48 ct€/l
; depuis août 2020, une classe de taxe différente a été créée pour les carburants
paraffiniques, avec un niveau de taxe différent en fonction de la matière première : la taxe sur
les carburants pa
raffiniques est de 51,20 ct€/l pour les matières premières fossiles, de ct€ 39,6/l
pour les cultures (HVO) et de 28 ct€/l pour les déchets et résidus.
Pays Bas
Les Pays-
Bas ont un objectif d’incorporation de biocarburants de 16,4
% (à la fois
éthanol et biodiesel) dans le contenu énergétique pour 2020. Leur réglementation inclue un
sous-objectif pour l'utilisation de biocarburants avancés de 1 % en 2020 (y compris le double
comptage). Le pays a des capacités de production d'éthanol, de biodiesel et de HVO. La
politique néerlandaise de soutien aux biocarburants ne comporte pas de mécanismes de marché
tels que la taxe sur le carbone ou les échanges de droits d'émissions.
L'industrie aéronautique n'a pas d’obligation de consommer une proportion de
biocarburant
s mais peut choisir d’en incorporer pour générer des unités échangeables. Aucune
incitation financière n'est prévue pour encourager l’utilisation des biocarburants. Le seul
instrument est le quota obligatoire qui s’impose aux fournisseurs de carburant
207
.
Suède
Le système suédois a connu une réforme importante en 2017. Son dispositif n’a pas
d’objectif d’incorporation. Il s’appuie désormais sur une augmentation progressive de la
réduction des émissions de GES par l'ajout de biocarburants dans l'essence et le diesel. À partir
de juillet 2018, les réduction d’émissions devaient être de 19,2
% pour le diesel et 2,6 % pour
l’essence. L’objectif de diminution progresse ensuite avec le temps pour atteindre une baisse
de 40
% des émissions d'ici 2030. L’objectif de l
a réforme est de fournir des règles stables à
long terme pour les producteurs et les distributeurs. En parallèle, le Parlement suédois a décidé
en 2017 que la Suède devrait disposer d'un parc de véhicules indépendant des énergies fossiles.
L'objectif est de réduire les émissions des transports de 70 % d'ici 2030, puis de se passer
complètement de combustibles fossiles
208
.
207
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
208
USDA, Foreign Agricultural Service (2020),
Biofuel Mandates in the EU by Member State in 2020
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
105
Les principales dispositions concernant les biocarburants sont une exonération fiscale
sur les biocarburants distribués comme carburants de transport et une « loi pompe » sur la
distribution de biocarburants. L'exonération fiscale a varié d'une exonération totale à une
exonération réduite. À partir de janvier 2018, toutefois, tous les biocarburants sont entièrement
exonérés de la taxe sur les carburants.
Un système de quotas est en place depuis juillet 2018 qui impose des réductions
d'émissions de 2,6 % pour l'essence et 19,3 % pour le diesel avant décembre 2018, et de 4,2 %
pour l'essence et 21,0 % pour le diesel pour 2020. D'autres biocarburants à faible teneur en
carbone sont totalement exonérés de taxe (bio-CNG, E85, HVO100, B100, etc.).
Les fournisseurs de carburant qui ne respectent pas leurs obligations en matière de GES
doivent payer une pénalité par kgCO2eq de l’équivalent de 0,48 € pour l'essence et de 0,39 €
pour le diesel. Les fournisseurs qui vendent des combustibles fossiles sans teneur en
biocarburants doivent s'acquitter d'une redevance de 0,038 €/l d'essence et de 0,26 €/l de diesel.
Les mélanges élevés, tels que E85, ED95, HVO100 et B100, ne sont pas pris en compte pour
le respect des obligations et reçoivent une incitation fiscale
209
.
Diverses réductions de la taxe sur l'énergie sont accordées jusqu'à la fin de 2021 :
74 %
pour l'éthanol et 8 % pour le biodiesel à faible incorporation ; 73 % pour l'éthanol (E85) et 50 %
pour le biodiesel à fort taux d’incorporation
; 100 % pour les biocarburants autres que l'éthanol
et le biodiesel en mélange faible et élevé ou 100 % pour les HVO. Enfin, tous les biocarburants
sont exonérés de la taxe sur le CO2
210
.
Ces dernières années, les biocarburants se sont rapidement développés dans les
transports en Suède. En 2016, ils représentaient 18,8 % de tous les carburants de transport
vendus, contre 5,1 % en 2011. Le principal biocarburant était l
’HVO, qui représentait les deux
tiers de tous les biocarburants vendus, soit 25 % du diesel vendu en Suède
211
.
La Suède prévoit d
e faire passer sa part d’EnR dans les transports
à 47,7 % en 2030 et
52,1 % en 2040. Dans le secteur des transports, dans le cadre du niveau actuel d'obligation de
réduction des GES, son scenario national prévoit que la consommation de biocarburants
augmentera de 3 TWh (environ 258 ktep) de 2017 à 2020 puis restera constante jusqu'en 2030.
Cette augmentation devrait provenir principalement de l'augmentation de la consommation de
HVO (environ 2 TWh, soit 172 ktep).
209
ePure (2020),
Overview of biofuels policies and markets across the EU-27 and the UK
210
ePure (2020),
Overview of biofuels policies and markets across the EU-27 and the UK
211
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
106
Graphique n° 21 :
Scenario de base et cibles de réduction d’émissions de GES (gauche) et part des
biocarburants (droite) en Suède
International Council on Clean Transportation (ICCT), 2018
VII.
Dispositifs par pays (hors UE)
Canada
Le Canada a divers objectifs d’incorporation de biocarburants conventionnels
: au
niveau fédéral, 5 % d'éthanol et 2 % de biodiesel (en volume) ; pour cinq provinces
212
, de 5 %
à 8,5 % pour l'éthanol et de 2 % à 4 % pour le biodiesel (en volume)
213
. Plusieurs initiatives
fédérales et provinciales sont en cours pour décarboner le secteur des transports
214
. Au niveau
national, le gouvernement a annoncé en 2016 son intenti
on d’élaborer une «
norme sur les
carburants propres » (Clean Fuel Standard, SCF) pour réduire ses émissions annuelles de GES
de 30 mégatonnes d’ici 2030 grâce à l’utilisation accrue de carburants, de sources d’énergie et
de technologies à faible teneur en carbone. Ce programme repose notamment sur un système
d’échange de crédits d’émissions de carbone évitées. Son examen est achevé, il doit être
officiellement publié le 18 décembre 2020 et entrer en application en 2022
215
.
Parmi les dispositifs provinciaux, le programme de Colombie-Britannique en faveur des
carburants à faible teneur en carbone s’est avéré efficace pour réduire l’intensité de carbone du
marché du transport de carburant dans cette province
216
. Enfin, divers dispositifs (de niveau
fédéral et au niveau des provinces) soutiennent le développement des biocarburants, couvrant
toutes les étapes du processus de bioraffinage : subventions et prêts à faible taux d'intérêt,
subventions pour études de faisabilité et développement du marché, subventions pour
212
Colombie-Britannique, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario.
213
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies
.
214
Au niveau fédéral : Renewable Fuels Regulations ; Pan-Canadian Framework on Clean Growth and Climate
Change ; Regulatory Framework on the Clean Fuel Standard (CFS). En Colombie britannique, Low Carbon Fuel Standard
(BC-LCFS) ; en Alberta, taxe de 20 dollars canadiens par tonne de carburant fossile consommé ; au Québec, système de plafond
et d’échange de carbone (cap
-and-trade) (hors biocarburants de transport).
215
regulations/clean-fuel-standard.html
216
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
107
infrastructures de stockage et de distribution. D’après les projections, le ratio d
e bioéthanol dans
l’essence devrait croître de 7 % d’ici
à 2029, tandis que la consommation de biodiesel devrait
rester stable
217
.
États-Unis
Le principal dispositif encourageant l'utilisation des biocarburants aux États-Unis est le
Federal Renewable Fuel Standard (RFS2), qui date de 2007. L’autre grande politique
américaine en faveur de la production et de l’utilisation de biocarburants aux États
-Unis est le
Low-Carbon Fuel Standard (LCFS) de la Californie. Comparé au programme RFS2, dans lequel
il existe des objectif de volumes pour les carburants renouvelables, le LCFS californien est
« agnostique » en termes de carburants et promeut les carburants à faible teneur en carbone, à
travers des crédits ou malus émis en fonction du niveau de carbone
218
.
Outre les législations fédérales et celles de états en faveur des biocarburants pour
contribuer à décarboner le secteur des transports aux États-Unis, les normes dites de
« Corporate Average Fuel Economy » (CAFE) ont contribué à cette décarbonation en favorisant
l’usage de voitures et camions moins consommateurs de carburants
219
. Sur certaines périodes,
il a également existé des systèmes de crédits de mélange pour divers biocarburants. Ces
dispositifs ont contribué de manière notable à l'expansion de la production de biodiesel ces
dernières années
220
. Il existe enfin diverses autres incitations, selon les ville sou les états.
En 2017, la production de bioéthanol a atteint 15,8 milliards de gallons (15,8 MdG, soit
59,8 Mdl) et celle de biodiesel environ 2,5 MdG (9,5 Mdl). Cette même année, les États-Unis
ont produit 453 MG de diesel renouvelable (1 715 Ml), 10 MG de biocarburants cellulosiques
(38 Ml) et 1,7 MG de biojet (6,5 Ml)
221
.
En 2019, l
’
Agence pour la protection de l
’
environnement des États-Unis (EPA) a décidé
de revoir
à
la hausse l
’
obligation d
’
incorporation des biocarburants avancés pour 2020 (+ 0.6
milliard de litres) et de conserver celle applicable au biodiesel pour 2021. Une grande partie
des obligations d’incorporation des biocarburants avancés et des biocarburants cellulosiques
inscrites dans la norme RFS2 de 2007 ont été abandonnées au motif que la capacité de
production d’
éthanol cellulosique é
tait insuffisante ; l’
écart
à
combler par des biocarburants
conventionnels, souvent qualifi
é
d
’
obligation implicite d
’
incorporation de maïs, a été maintenu
à
56.8 milliards de litres
222
.
D’après
l’OCDE et la FAO, les autorit
és américaines maintiendront toutes les
prescriptions de l’EP
A aux niveaux annoncés récemment (en volume) et ce malgré le recul
attendu des carburants de transport. La consommation de bioéthanol devrait augmenter de
55.4 Mdl
à
59.8 Mdl d
’
ici à 2029. Le taux maximal d
’
incorporation de bioéthanol, de 10 %,
devrait limiter la consommation intérieure de bioéthanol au cours de la prochaine décennie, et
217
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
218
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport Biofuels
Policies
.
219
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport Biofuels
Policies
.
220
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport Biofuels
Policies
.
221
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport Biofuels
Policies
.
222
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
108
devrait ne progresser que lentement pour s’
élever
à̀
11.2 % en 2029, car le débat en cours sur
le déploiement des pompes à
E15 ne s’est pas tenu dans l’ensemble du pays.
La croissance de la production d’
éthanol devrait se limiter à 0.5 % par an. Le maïs
constitue la principale matière première utilisée pour produire du bioéthanol ; il devrait être
à
l’origine de 98 % de la production en 2029. La capacit
é de production de bioéthanol
cellulosique devrait rester constante au cours de la période de projection. Le potentiel
d’exportation des États
-Unis ne devrait pas progresser. Le pays restera le premier producteur
mondial de bioéthanol mais sa part dans la production mondiale passera de 48 %
à
45 %. La
production américaine de biodiesel devrait décroitre de 0.1 % par an. La part du pays dans la
production mondiale passera de 20 %
à
18 %
223
.
Graphique n° 22 :
Volume de carburants à faible teneur en carbone consommés en
Californie dans le cadre du programme LCFS (2011-2017)
Source : IEA Bioenergy (2020), Advanced Biofuels
–
Potential for Cost Reduction
Brésil
Au Brésil, les pouvoirs publics peuvent faire varier le taux d
’
incorporation de bio
é
thanol
entre 18 % et 27 % en fonction du cours du sucre et de l
’é
thanol br
é
siliens. Le pourcentage
actuel requis pour le bio
é
thanol est fix
é
par la loi
à
27 %.
À
cela s
’
ajoute un r
é
gime fiscal
diff
é
renci
é
qui est plus favorable
à
l
’é
thanol hydrat
é
qu
’
au bio
é
thanol dans les principaux états
du pays
224
. L'éthanol 100 % hydraté est également commercialisé dans toutes les stations-
service du Brésil. S
’
agissant du biodiesel, les autorit
é
s ont prévu de relever le taux
d
’
incorporation de 11 %
à
12 % dans les prochaine années
225
.
Le Brésil a mis en place des incitations fiscales pour les producteurs, les mélangeurs et
les utilisateurs de biocarburants, y compris des incitations fiscales pour les véhicules flexfuel à
l'éthanol et pour le bioéthanol. Il existe aussi des exonérations fiscales fédérales et des
incitations à la production de biodiesel. Enfin, le Brésil possède plusieurs fonds scientifiques et
223
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029.
224
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
225
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
109
technologiques qui soutiennent l'innovation continue dans la production et l'utilisation de
biocarburants à faible émission de carbone
226
.
Le Br
é
sil est le pays qui devrait contribuer le plus
à
la hausse mondiale de la
consommation et de la production d
’é
thanol, principalement en raison de son programme
« RenovaBio ». Adopté en 2017, sign
é
en janvier 2018 et entré en vigueur en 2020, cet
important programme a pour objectif de r
é
duire l
’
intensit
é
des
é
missions dans le secteur des
transports, conform
é
ment
à
l
’
engagement pris par le Brésil dans le cadre de la COP21. Il
cherche notamment à relancer le secteur des biocarburants et à favoriser les gains d'efficacité
énergétique dans la production et l'utilisation des biocarburants. RenovaBio est le principal
instrument du Brésil pour augmenter la part des biocarburants durables dans le mix énergétique
du Brésil à 18 % d'ici 2030. Cela se traduit notamment par un objectif de réduction de l
’intensité
carbone des carburants de transport de 10 % d'ici 2028
227
.
RenovaBio met en place un syst
è
me d
’é
change de cr
é
dits fond
é
sur les
é
missions de
carbone
é
vit
é
es semblable
à
celui instaur
é
en Californie dans le cadre de son programme en
faveur des carburants
à
faible intensit
é
carbone. L'Agence nationale du pétrole, du gaz naturel
et des biocarburants (ANP) fixe des objectifs annuels aux distributeurs de carburant individuels
en fonction de leurs parts de marché de carburants fossiles. Pour atteindre ces objectifs, ils
doivent acquérir des certificats de décarbonisation appelés CBIO. Chacun de certificats de
réduction des émissions de GES correspond à une réduction d'une tonne d'équivalent CO2
(CO2eq) par rapport aux émissions des combustibles fossiles. L'ANP peut imposer des amendes
ou autres sanctions aux distributeurs de carburant non conformes.
L'intensité carbone des biocarburants des producteurs participants est certifiée par un
organisme tiers selon une méthodologie standardisée. Elle détermine la réduction des émissions
associée par rapport à un carburant de référence fossile. Le volume de biocarburants vendus et
l'intensité carbone estimée sur le cycle de vie du carburant déterminent le nombre de CBIO à
délivrer au producteur participa
nt. L’échange de ces CBIO sur une bourse spécialisée offre un
revenu complémentaire aux producteurs et permet aux distributeurs d’n acquérir pour respecter
leurs obligations. La participation des producteurs au programme est volontaire mais la
possibilité
d’en tirer des revenus représente une incitation forte à y participer. Le programme
couvre également les biocarburants importés
228
.
D’après l’OCDE et la FAO, «
il faudra probablement compter quelques ann
é
es avant
de voir la production changer, mais une fois le changement amorc
é
, elle devrait monter en
fl
è
che
»
229
. Grâce à RenovaBio, le gouvernement prévoit d’ici 2030 d'augmenter la production
annuelle d'éthanol de 30 Mdl actuellement à environ 50 Mdl, et celle de biodiesel de 4 Mdl à
13 Mdl
230
. La contribution du Br
é
sil
à
la croissance de la production et de la consommation
mondiales se chiffrera
à
39 Mdl (+6 Mdl).
Enfin, le Br
é
sil dispose d
’
un vaste parc de v
é
hicules polycarburants fonctionnant
indiff
é
remment au bio
é
thanol ou
à
l
’
E100 (
é
thanol hydrat
é
). L
’
OCDE et la FAO estiment qu
’
en
2029, plus de la moiti
é
de la production brésilienne de bioéthanol servira
à
faire rouler les
226
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies
.
227
IEA (2019),
Renewables 2019 - Analysis and forecast to 2024.
228
IEA (2019),
Renewables 2019 - Analysis and forecast to 2024.
229
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
230
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
110
v
é
hicules polycarburants avec un carburant
à
forte teneur en bio
é
thanol : les v
é
hicules de ce
type qui circuleront dans le pays devraient donc se multiplier. Contrairement aux États-Unis et
à
l
’
Union europ
é
enne, le Br
é
sil devrait voir sa consommation totale de diesel et d
’
essence
croître au cours de la prochaine d
é
cennie, ce qui soutiendrait le potentiel de croissance des
biocarburants
231
.
Inde
En Inde, une nouvelle politique nationale en faveur des biocarburants a été annoncée en
2018, qui élargit la gamme des matières premières à utiliser pour la production de biocarburants
et vise à atteindre 20
% d’i
ncorporation de bioéthanol et 5 % de biodiesel d'ici 2030.
Un des objectifs principaux est de diminuer les importations de pétrole. Les
performances actuelles d’incorporation restent éloignées de ces objectifs ambitieux
: en 2018,
l’Inde avait un niveau moyen d’incorporation de bioéthanol d’environ 3,2
% (soit le deuxième
jamais atteint par le pays) et d’environ 0,14
% pour le biodiesel (à peine plus élevé que celui
des années précédentes)
232
. Mais une des conséquences de cette nouvelle politique a été de faire
progresser la production nationale de bioéthanol de 70 % en 2019 (à 2 Md litres), conduisant
l’Inde à dépasser le Canada et le Thaïlande comme quatrième producteur mondial
233
.
L’Inde n’a pas d’exonération ou de réduction d’accise pour le bioéthanol et l
e biodiesel.
Les importations de biocarburants sont interdites mais l'importation de matières premières pour
produire du biodiesel est autorisée dans la mesure nécessaire. Les joint-ventures et les
investissements étrangers dans le secteur des biocarburant
s sont encouragés. L’investissement
direct étranger (IDE) de 100 % dans les technologies de biocarburants est soutenu par une
approbation automatique, à condition que les biocarburants produits restent destinés à un usage
domestique
234
.
C’est le ministère d
u pétrole et du gaz naturel qui en charge du développement des
biocarburants. Mais le ministère de la science et de la technologie a également soutenu le
développement des matières premières et l'amélioration des technologies de production de
biocarburants
, avec une priorité accordée au bioéthanol de deuxième génération. L’Inde a deux
installations de production de biocarburants avancées en opération : une usine pilote et une de
démonstration. Sa capacité de production de 1,75 Ml par an
235
.
D’après l’OCDE et
la FAO, le principal obstacle
à
la croissance de la production
indienne de biocarburants dans les prochaines années devrait venir de la disponibilit
é
des
mati
è
res premi
è
res. L
’
Inde ne devrait pas pouvoir produire suffisamment de m
é
lasse pour faire
face
à
la hausse de la demande du secteur des biocarburants. Et, le rapport entre stocks et
c
é
r
é
ales fourrag
è
res (ma
ï
s et autres c
é
r
é
ales secondaires) tendant à diminuer, aucune
augmentation de la production d
’é
thanol fabriqu
é
à
base de c
é
r
é
ales n
’
est attendue. «
Un acc
è
s
limit
é
aux mati
è
res premi
è
res, une capacit
é
de production restreinte et l
’
absence
d
’
infrastructures de distribution ad
é
quates sont autant d
’
obstacles
à
la production de
biocarburants en Inde
»
236
.
231
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
232
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies
.
233
REN21 (2020),
Renewables 2020 - Global Status Report.
234
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies
.
235
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies
.
236
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
111
Chine
Le soutien chinois aux biocarburants établit une distinction entre les matières premières
conventionnelles, celles de génération « 1,5 » et celles de deuxième génération. En partant du
principe que le développement des biocarburants ne doit pas concurrencer les terres arables
destinées aux cultures vivrières, elle encourage la production de bioéthanol issu du manioc, du
sorgho doux et d'autres matières premières non alimentaires. La Chine a une exonération
d’accise pour la production et l'exportation de biodiesel à base d'huil
es usagées, mais pas
d'exonération fiscale pour le bioéthanol. Elle a, en revanche, des tarifs d'importation sur le
bioéthanol provenant des États-Unis. Le gouvernement chinois tente actuellement d'intégrer au
niveau national les efforts de R&D du pays en matière de biocarburants : quatre centres
nationaux de recherche sur les biocarburants ont été récemment créés
237
.
La Chine a commencé à produire du bioéthanol cellulosique à l'échelle commerciale en
2013 mais elle confrontée aux mêmes défis technologiques
qui ont limité l’expansion de ce
biocarburant dans le reste du monde.
Les objectifs chinois de production de biocarburants pour 2020 étaient de 12,67 Mdl de
bioéthanol et 2,28 Mdl de biodiesel
238
.
La Chine n’a pas d’objectif officiel d’incorporation des bio
carburants dans le secteur
des transports. En revanche, le gouvernement chinois impose depuis 2002 l
’
incorporation de
bio
é
thanol dans l
’
essence
à
hauteur de 10 % (E10). A l
’
origine, il s
’
agissait de renforcer la
s
é
curit
é
é
nerg
é
tique du pays, et surtout de lutter contre les graves probl
è
mes de pollution
atmosph
é
rique dans les zones urbaines engendrés par la croissance de la consommation de
p
é
trole dans les transports. Toutefois, l
’
usage du bioéthanol n
’
a pas été la principale réponse à
ce problème. Le gouvernement chinois a aussi imposé à l
’
industrie de produire au moins 10 %
de v
é
hicules
à
é
nergie nouvelle (VEN)
239
avant 2019, puis 12 % en 2020. La Chine est
désormais la premi
è
re utilisatrice de v
é
hicules
é
lectriques au monde et le gouvernement a fixé
pour 2030 un objectif de 40
à
50 % de VEN dans le parc automobile
240
.
Une autre raison a motivé le développement du bioéthanol : traiter les probl
é
matiques
des exc
é
dents de stocks de c
é
r
é
ales. De considérables excédents de stocks de maïs se sont
formés entre 2007 et 2015, la production intérieure ayant été stimulée par un syst
è
me
temporaire de prix d’achat et de stockage
241
. Or en 2018, la production d
’é
thanol d
é
pendait
à
65.1 % du ma
ï
s,
à
26.6 % du manioc et
à
9.3 % du bl
é
. En 2017, pour supprimer ces exc
é
dents
de stocks, le gouvernement a sélectionné 11 provinces et villes comme zones pilotes pour le
mélange obligatoire d'E10. En ao
û
t 2018, il a annoncé la généralisation de cette obligation à
l’ensemble du pays à l’horizon 2020
242
. Mais la
production de maïs s’est ensuite avérée
décevante et, en décembre 2019, le gouvernement a décidé de reporter cette généralisation pour
éviter une trop forte hausse des importations de bioéthanol
243
. D
’
après l
’
OCDE, cette
diminution des stocks de ma
ï
s a fait dispara
î
tre la principale incitation
à
intensifier l'utilisation
237
Chacun a des axes de recherche différents : sélection de la biomasse, recherche en matière de culture et de
logistique ; biocarburants liquides
; mise en œuvre, développement et intégration de technologies.
238
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport Biofuels
Policies
.
239
Les VEN comprennent les véhicules électriques, les véhicules hybrides rechargeables (VHR) et les véhicules
à
pile
à
combustible (PAC).
240
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
241
Ces stocks seraient passés de 82 Mt en 2008
à
209 Mt en 2016. Source : OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-
2029
.
242
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
243
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
112
de l'
é
thanol : son taux d
’
incorporation moyen en Chine devrait donc rester à un niveau faible
dans les dix prochaines années (environ 2 %)
244
.
S’agissant du biodiesel, un programme d'essa
i utilisant des mélanges de biodiesel à 2 %
et 5 % a été mené dans certaines régions comme Hainan et Shanghai
245
. Mais, d
’
après l
’
OCDE,
le biodiesel chinois devrait rester produit
à
partir d
’
huiles de cuisson, dont le potentiel de
croissance est limit
é
246
.
244
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
245
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport Biofuels
Policies
.
246
OCDE, FAO (2020),
Perspectives agricoles 2020-2029
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
113
Annexe n° 7.
Productions et rendements agricoles
Carte n° 1 :
Parts départementales de SAU agricole dans la surface totale
Source : Agreste 2018
Carte n° 2 :
Productions régionales de colza et tournesol (kt)
et départementales de betteraves (% de SAU)
Source : fiche filière oléagineux, FranceAgriMer, données SSP 2018
Source : Agreste 2017
Carte n° 3 :
Rendements régionaux de blé tendre et de maïs fourrage (kt)
Source : Agreste
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
114
Graphique n° 23 :
Productions françaises d’éthanol (en Mhl) et de colza (en Mt) en France
Source
: FranceAgriMer, Note : ordonnées non comparables, les tonnes d’éthanol différent des tonnes de colza
Graphique n° 24 :
Productions agricoles françaises de 2000 à 2020 (en millions de tonnes)
Source : FranceAgriMer, Agreste
Graphique n° 25 :
Productions et surfaces cultivées en colza et betteraves (Mt et Mha)
Source : FranceAgriMer, Agreste
-
5
10
15
20
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Mhl d'éthanol
Betteraves - Mélasse
Total
Céréales
0
2 000
4 000
6 000
Mt de colza
Collecte
Utilisation industrielle
Importations
Exportations
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
115
Annexe n° 8.
Mix de matières premières utilisés pour les biocarburants
Mix 2019 de matières premières pour le biodiesel dans 11 pays
Sources : Agrex consulting pour FranceAgriMer
, dires d’experts Ela (US), USDA (Brésil, Canada, Malaisie,
Argentine, Espagne), Biokraftstoffverband (Allemagne), DGEC (France), Kunalinga Tekhiska Högskolan
(Indonésie), Teroz-srodowisko (Pologne), Krungsri (Thaïlande)
Mix 2019 de matières premières pour le bioéthanol dans 9 pays
Sources : Agrex consulting pour FranceAgriMer, sur la base de USDA (Brésil, Thaïlande, Chine, Canada), dires
d’experts (USA,
Guatémala, Brésil), BDBE (Allemagne), SNPAA (France), Renewable Fuel Statistics (RU)
Mix de matières premières du biodiesel produit en France
Source : FranceAgriMer
Notes :
18% d’imports de
biodiesel 2018 constitués de 10 % de colza et 8% de palme.
Le changement de prestataire en 2014 a induit une rupture de série.
Mix de matières premières du bioéthanol produit en France
Source : Franc Agrimer, veille concurrentielle 2018
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
116
Annexe n° 9.
Analyse des données agro-industrielles sur les biocarburants
Une offre mondiale inversée par rapport aux besoins européens
En lien avec les objectifs d’incorporation croissants dont elles sont très dépendantes, les
productions mondiales et européennes de biocarburants sont montées en puissance depuis 2005,
notamment sous l’im
pulsion de la directive EnR, puis en réponse au coût du pétrole.
Graphique n° 26 :
Productions de biocarburant 2006-2019 par continent (en milliards de litres)
Éthanol carburant
Biodiesel
Source
: IFPEN, d’après FO Licht’s
Le marché mondial des biocarburants est dominé par les États-Unis et le Brésil, qui ont
des parts de marché prépondérantes, pour les biocarburants essence (57 % et 29 %) et dans une
moindre mesure diesel (20 % et 12 %). La production mondiale de biocarburant essence est
environ deux fois plus importante que celle de biodiesel, en lien notamment avec la
motorisation essence et le taux d’incorporation de biocarburant plus élevé en Amérique Latine.
L’offre mondiale est donc inversée par rapport à la consommation européenne, en particulier
en Allemagne et en France, où les motorisations diesel sont dominantes. Ainsi, selon
FranceAgriMer (
données 2018
), les productions européennes représentent respectivement 6 %
et 45 % des volumes mondiaux de biocarburants essence et diesel.
Dans ce cadre, la France présente plusieurs spécificités, en termes de mix de matières
premières utilisées et d’intégration des filières agro
-industrielles. Le volume de biocarburant
qu’elle utilise est passé de 4 à 5 millions de litres entre 2012 et 2019, le volume fossile a cru
de
45,7 à 49,8 Ml au cours de la même période.
Graphique n° 27 :
Evolution de la consommation de carburants et
de biocarburants en France (Ml)
Graphique n° 28 :
Emissions de GES
transports en France (Mt CO2eq)
Source : DGDDI
Source : Chiffres clés du climat 2020, MTES
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
117
Des données de production sensibles
Les données de production constituent des données sensibles en termes commercial.
Elles sont communiquées aux schémas volontaires auxquels adhérent les producteurs de
biocarburants, qui rendent compte à la Commission européenne. Les données de production
accessibles aux autorités françaises sont donc limitées (voir 3.2.2), en particulier pour le
biogazole. Ainsi, elles ne disposent pas des volumes de biocarburants produits (excepté pour
leur part mise à la consommation en France), ni par chaque établissement (exceptés pour les
productions reconnues pour le double comptage énergétique).
Elles ignorent la part d’éthanol
dédiée aux biocarburants. Et si elles connaissent les quantités de biocarburants importées,
exportées et mises à la cons
ommation, ainsi que, depuis 2018, le pays d’implantation de l’usine
de production (pour les biocarburants mis à la consommation en France), cela ne permet pas de
reconstituer la production française (une quantité exportée ayant pu être importée au préalable).
FranceAgriMer est en charge du suivi des productions agricoles et du mix utilisé pour
la production de biocarburants. Dans le cadre d’un comité d’experts, il précise le mix utilisé
pour l’année N en N+1 voire N+2, avec le détail des matières premières
d’origine française
utilisées (celui des matières premières importées, suivi en bloc de 2009 à 2017, l’est depuis
2018). Il a ainsi communiqué, ainsi que le SNPAA, les volumes historiques d’éthanol produits,
ainsi que le volume de biodiesel produit en 2017 (cf. graphiques 8 et 12). Ils montrent que la
totalité de l’éthanol produit en France l’est à partir de matières premières françaises (cf.
Erreur ! Source du renvoi introuvable.
) et qu’en moyenne au cours des 5 dernières années, p
our la production de biodiesel, 24 % des matières premières sont importées.
Des productions françaises qui plafonnent depuis 10 ans
En 2018-2019, la production française
d’éthanol s’élève à 18 Ml. Elle est destinée pour
environ 60 % au marché des biocarburants (10,6 Ml) et pour 40 % aux usages dits traditionnels
(boissons, parfums, pharmacie, industrie)
247
. Cette production globale est relativement stable
depuis une dizaine
d’années. Actuellement, la France est le premier producteur européen
d’éthanol
-
carburant (devant l’Allemagne) et le cinquième producteur mondial (avec environ
1 % de la production mondiale et de 11 à 12 Ml).
La production française d’EMAG a été relativeme
nt stable entre 2009 et 2015 (autour
de 1,9 Mt
248
), elle a progressé ces dernières années (entre 2,5 et 2,7 Mt, selon FranceAgriMer).
Lors des 5 dernières campagnes, elle a mobilisé environ 73 % des oléagineux du territoire et a
permis de produire 3,7 Mt de
tourteaux et 2,5 Mt d’huiles, dont environ un tiers d’huiles
alimentaires et deux tiers d’huiles transformées en EMHV
249
. Actuellement, la France est le
deuxième producteur européen de biocarburant diesel (derrière l’Allemagne) et le cinquième
producteur mondial (avec environ 8 % de la production mondiale).
La production française d’éthanol valorisée en biocarburant est relativement concentrée,
autour de trois principaux industriels (Tereos, Cristal Union et Abengoa), qui réalisent, 75 %
de la production, d
ans 13 usines de capacité moyenne 20,8 Ml et d’âge moyen 2008
250.
Elles
sont situées dans la grande moitié nord de la France, sauf l’usine de Lacq et différent selon
qu’elles transforment des résidus de sucre ou d’amidon. Elles traitent principalement des
betteraves et du blé. Les usines de Lacq et Roquette traitent du blé et/ou du maïs.
247
Source
: Direction générale des entreprises, données Syndicat national des producteurs d’alcool agricole, 201
8
248
Source : Esterifrance, graphique ci-joint
249
Source : Fiches filières oléagineux, FranceAgriMer, données 2014-2015 et 2018-2019
250
Source : Fiche filière bioéthanol, FranceAgriMer, données 2018.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
118
Graphique n° 29 :
Productions d’alcool éthylique, d’EMAG et de biogazole en France (Ml et kt)
Source : FranceAgriMer
Source : Esterifrance, estimation
Source : FranceAgriMer
Note
: Esterifrance ne regroupe pas tous les producteurs d’EMAG et estime la production de biogazole
Il convient de leur ajouter les distilleries de résidus viniques, qui constituent à ce jour
les biocarburants avancés les plus significatifs (environ 0,5 Ml/an). Cette filière de proximité,
qui doit transformer rapidement les résidus viniques pour pouvoir générer des produits
alimentaires ou coproduits intéressants, s’es
t beaucoup restructurée. Ainsi les adhérents de la
FNDCV, qui traitent environ 55 % des marcs et lies de vins du territoire et dont 98 % des
volumes produits ces deux dernières années sont destinés aux biocarburants, sont passés de 68
installations en 1968 et 24 en 2007 à 10 actuellement. Ils ont notamment investi massivement
(environ 10
% des chiffres d’affaires annuels depuis 2010) dans des chaudières biomasse, la
sécurité, le respect des règlementation ICPE et les process.
La production française de biocarburant diesel est également concentrée autour de trois
principaux industriels (Avril, Nordester et Estener) qui mobilisent 10 sites industriels
d’estérification, de capacité moyenne 255 kt et d’âge moyen 2010.
Ils sont répartis sur le
territoire national avec une dominante dans les zones portuaires (Dunkerque, Le Havre, Brest,
Saint-Nazaire, Bordeaux, Sète) et sont associés à une usine de trituration. Quatre peuvent traiter
des huiles usagées ou graisses animales (Dunkerque, Le Havre, Pontivy et Limay).
Carte n° 4 :
Implantation et capacités de production par type de biocarburant (en hl)
Source : ADEME juin 2019, cartographie SBIO (données mars 2015)
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
119
Carte n° 5 :
Nombre d’emplois EnR, dont biocarburants, pour 1000 habitants par région en 2019
Source : SER
Un mix français spécifique en Europe, avec plus de colza et de betteraves
Le mix de matières premières utilisées pour la production de biocarburants varie pour
chaque pays (cf. annexe 12), associé à des impératifs de rendement pour être compétitif sur les
marchés désormai
s mondiaux de biocarburants. Certains pays d’Asie ou d’Amérique du sud se
basent sur une monoculture (soja en Argentine ou palme en Asie pour le biodiesel, maïs aux
États Unis et canne à sucre au Brésil pour l’éthanol). Les pays européens utilisent un méla
nge,
vis-à-vis duquel la France présente des spécificités : elle utilise deux fois plus, en contenu
énergétique, de colza que la moyenne européenne (autant que la Pologne et un peu plus que
l’Allemagne) et est la seule à utiliser du tournesol en quantité s
ignificative (
≥
5 %) pour la
production de biodiesel. Selon le rapport de la Commission européenne sur les Progrès en
matière d’EnR d’avril 2019, elle se distingue aussi pour l’éthanol en utilisant deux fois plus de
betteraves que la moyenne européenne, plus de blé, moins de maïs et des résidus viniques (3 %).
Le colza, la betterave et le blé sont cultivés dans la moitié nord de la France, le tournesol
et le maïs, utilisés dans une moindre mesure, sont produits plus au sud. Les sites industriels de
production de biocarburant précités sont situés à proximité de ces principaux bassins de culture
Une diversification des matières premières des biocarburants
En France, comme à l’échelle mondiale, la composition des biocarburants a évolué, avec
une incorporation de biocarburants de synthèse (huiles végétales hydro traitées), d’huiles
usagées ou de graisses animales. Sachant que de 2014 à 2019, les volumes de biocarburants mis
à la consommation ont progressé de 18 %, les données DGEC montrent que :
les biocarburants diesel comportent sensiblement moins d’esters méthyliques d’huiles
végétales, au profit des huiles de synthèses et dans une moindre mesure des huiles usagées ;
les biocarburants essence comportent également maintenant un peu plus d’huile de synthèse,
moins d’ETBE et plus d’éthanol (avec une part volumique d’ETBE comptabilisée à hauteur
de 47
%, correspondant à l’éthanol qu’il contient)
;
la part en vo
lume des matières premières d’origine française est passée de deux tiers à un peu
plus d’un tiers entre 2014 et 2019, au profit de matières premières non européennes (+11
%)
et européennes (+10 %). En 2014, elle représentait plus de la moitié du biodiesel et la quasi-
totalité des volumes de biocarburants pour l’essence. Elle correspond actuellement à un quart
du biodiesel et à presque 2/3 des biocarburants incorporés à l’essence.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
120
Plus précisément, selon les données DGEC, en pourcentages volumiques :
Le biodiesel incorporé aux biocarburants mis à la consommation en France correspondait
en 2009 en totalité à des esters méthyliques d’huiles végétales (EMHV) produits à partir de
95 % de colza et de 5 % de tournesol, essentiellement français.
En 2014, il reste constitué principalement (89
%) d’EMHV à base d’huile de colza en
majorité (à 59 % de France, à 11
% d’Ukraine, 10
% d’Allemagne et 11
% d’Australie), à
19
% de palme d’Asie et dans une moindre mesure de tournesol et de soja. Des huiles de
palme hydrotraitées (4 %) ou usagées (2,1 %) et graisses animales (2,8 %) sont incorporées.
En 2019, le biodiesel est seulement constitué à 77
% d’EMHV produit à 47
% à partir
d’huile de colza (pour moitié français, à 21
% slovaque, 11 % allemand et 11 % ukrainien).
L’
huile de colza a été remplacée en proportions égales par des huiles de soja (à 84 %
argentine), de palme et de palme hydro traitée. Les huiles usagées (d’origines multiples)
sont un peu plus nombreuses qu’en 2014
, avec des matières premières peu issues de France.
Seules les huiles et graisses animales, hydrotraitées ou non, mieux valorisées dans d’autres
pays européens ont régressé entre 2014 et 2019.
2020 a vu la consommation de biocarburant globale baisser de 16% avec des parts globales
produites en France stables, aussi bien en matières premières qu’en biocarburants.
Les reports liés à l’éviction de la palme de la TIRIB (qui
représentait 16 % du biodiesel en
2019) sont délicats à analyser dans ce contexte, ils ne se sont pas traduits par un bénéfice
pour les matières premières françaises, dont l’emploi global en part ne s’est presque pas
accru (+3% pour le biodiesel ou l’EMHV), de même que celui des matières européennes
(+3%) ; tous deux ayant diminué en volume absolu par rapport à 2019. Sur les trois premiers
mois de 2020, on observe selon la DGEC une forte augmentation de la part de colza non
français, principalement canadien
251
et dans une moindre
de l’huile de soja argentin.
Parts 2019 et 2020 produites en France par type de biocarburants (en % de Ml)
Type de
biocar-
burant
Volume en 2019
Part de
biocarburant
produite en
France en 2019
Part de matière
première
produite en
France en 2019
Volume en 2020
Part de
biocarburant
produite en
France en 2020
Part de matière
première
produite en
France en 2020
(Ml)
%
(Ml)
%
Sous-total
diesel
3 540
74 %
41 %
25 %
2 968
73%
44%
26%
EMHA
18
0,5 %
86 %
57 %
15
1%
81%
45%
EMHU
195
6 %
37 %
15 %
105
4%
29%
14%
EMHV
2 742
77 %
46 %
31 %
2 477
83%
47%
28%
HVHTG
586
17 %
22 %
3 %
371
13%
24%
18%
Sous-total
essence
1 262
26 %
68 %
64 %
1 085
27%
66%
65%
ETBE
395
31 %
47 %
40 %
278
26%
50%
37%
Éthanol
773
61 %
83 %
83 %
758
70%
74%
78%
HVHTE
94
7 %
31 %
7 %
49
4%
31%
22%
Total
général
4 802
100 %
48 %
36 %
4 053
100%
50%
36%
Source : DGEC (biocarburants mis à la consommation en France)
251
Parts de matières premières (en volume de biocarburant) utilisées pour produire du biodiesel :
-
2019 : 25 % de colza de France, 28 % de colza produit hors de France (principalement en Ukraine) et 19 % de soja
produit hors d’Europe
-
3 premiers trimestres 2020 : 29 % de colza de France, 41 % de colza produit hors France (dont 49 % de colza canadien,
19 % de colza ukrainien et 13,5 % de colza allemand) et 27
% de soja produit hors d’Europe
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
121
Graphique n° 30 :
Origine des matières premières des biocarburants diesel mis à la consommation en
France, par type de matière, en 2014, 2019 et 2020 (en Ml de biocarburant)
Source : DGEC, données 2014, 2019 et 2020 (retraitement Cour des comptes)
L’éthanol et l’ETBE incorporés dans l’essence mise à la consommation en France
étaient produits en 2009 à partir de 45 % de betteraves, 40 % de blé et 15 % de maïs,
essentiellement français voire européens, avec une part issue de résidus viniques (2 à 3 %).
Le constat est très contrasté par rapport au biodiésel puisque dans le temps cette origine très
majoritairement française et pour partie européenne des matières premières des
biocarburants essence a relativement perduré.
En 2014, les biocarburants essence sont à 99
% de l’éthanol et de l’ETBE. Ils sont produits
à partir de 41 % de blé (français), de 29 % de betteraves (françaises) et de 24 % de maïs (à
85 % français et 15 % ukrainien). Les huiles hydro traitées de palme apparaissent (1 %).
En 2019, les huiles hydro traitées progressent (7 %), issues en grande majorité de palme
asiatique et d’un peu de colza. L’éthanol et l’ETBE sont moins issus de betteraves (20
%)
et de blé (28 %)
d’origine
et proviennent plus du maïs (36 %). Celui-ci est cultivé pour un
petite moitié en France et pour les plus grandes parties restantes en Ukraine et en Roumanie.
En 2020,
quasiment aucune matière première n’est produite hors d’Europe, l’emploi
de
ma
tières premières d’origine française a augmenté en éthanol et diminué en ETBE et
HVHTE.
L’éthanol reste très majoritairement issu de matières premières françaises et
produit sur le territoire. Le volume 2020 de biocarburant issu de betteraves produites sur le
territoire est du même ordre que celui de 2019.
Graphique n° 31 :
Origine des matières premières des biocarburants essence mis à la
consommation en France, par type de matière, en 2020 (en Ml de biocarburant)
Source : DGEC
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
122
Une balance commerciale déficitaire en biodiesel et excédentaire en éthanol et ETBE
Les éléments précédents se traduisent par une balance commerciale française en
biocarburants
déficitaire
globalement
depuis
2016,
avec
une
situation
contrastée,
structurell
ement déficitaire en biodiesel et moins excédentaire au fil du temps pour l’éthanol et
l’ETBE.
Concernant les esters méthyliques d’acides gras (EMAG) destinés aux carburants diesel,
le solde des échanges extérieurs de la France est négatif sur toute la période (-
427 M€ en
moyenne). En volume, les quantités introduites depuis un autre État ont triplé et sont passées
de 0,5 Mt à 1,5Mt. Les quantités
vendues dans d’autres États
ont été multipliées par 15 (de
0,04 Mt à 0,64 Mt) et correspondent à 41 % des achats extérieurs en 2019. Pour
l’essentiel
(99,9 % des achats et 91
% des ventes), les échanges d’EMAG sont réalisés avec des
États de l’Union européenne. Les échanges extérieurs d’HVO ne sont pas connus et contribuent
au déficit de la balance commerciale.
Les biocarburants essence sont quant à eux incorporés sous deux formes principales,
l’éthanol ou l’ETBE (constitué en moyenne de 47
% d’éthanol en volume)
:
Les échanges extérieurs d’alcools éthyliques
252
sont excédentaires et principalement réalisés
avec les États européens (86 % des achats et 91 % des ventes en 2019). Les achats restent
limités et ont presque été multipliés par deux entre 2011 et 2019. Les ventes, en moyenne
quatre fois plus élevées que les achats, sont en baisse. Le bilan des échanges d’éth
anol reste
donc positif. Il est difficile de le relier à une mesure de la politique agricole commune (PAC).
I
l suffit que l’éthanol
, qui est un
produit agricole bénéficiant d’une protection
, soit mélangé
pour devenir un produit chimique beaucoup moins protégé.
Les échanges extérieurs d’ETBE sont en totalité (excepté en 2011) constitués de livraisons
et d’acquisitions communautaires. Ils sont généralement déficitaires
: le déficit qui s’était
résorbé en 2013 et 2014 tend à augmenter et atteint 640 M€ en 2019
(501 M€ en 2011).
Toutefois les quantités importées sont restées relativement stables (235 Mt en moyenne).
Globalement, les échanges extérieurs de biocarburants essence demeurent excédentaires,
mais plus faiblement, à 178 M€ en 2019 contre 359 M€ en 2011,
en lien avec une dégradation
des échanges européens, avec 24
% d’achats supplémentaires et 30
% de ventes en moins.
252
Sur la période 2011-2019, ces échanges sont constitués, (à 94 % pour les achats et à 86
% pour les ventes) d’alcools
éthyliques non dénaturés titrant plus de 80
% volumique, d’éthanol et d’alcools éthyliques dénaturés. Les alcools sont dits
dénaturés lors
qu’on y incorpore des
substances pour les adapter à certains usages, ce qui les rend impropres à la consommation
alimentaire
: l’alcool à brûler est un mélange d’éthanol et de méthanol
; l’alcool modifié vendu
en pharmacie est un mélange
d’éthanol et de ca
mphre.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
123
Annexe n° 10.
Données économiques agricoles
Graphique n° 32 :
EBE par Utans par orientation productive en France
, en milliers d’euros
Source : AGRESTE
Indicateurs de synthèse des résultats économiques des exploitations
par orientation, résultats 2018 et évolution 2017/2018
Source du tableau et des graphiques : Réseau d’information comptable agricole, Dossiers
AGRESTE, Commission des comptes de l’agric
ulture de la Nation, 10 janvier 2020
Résultats moyens et subventions des exploitations en COP dans 5 pays européens (en
K€, en moyenne pour 2012
-2017)
Source : DG AGRI, FADN 2012-2017, traitement SSP
Note 1 : correspond à la part obtenue une fois les montants rapportés aux recettes totales
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
124
Nombre de moyennes et grandes exploitations agricoles selon l'orientation technico-
économique de 2000 à 2016 (en milliers)
% SAU nette
2000
2010
2016
Céréales et oléoprotéagineux
49,5
51,4
61,5
Viticulture
55,4
46,9
48,7
Bovins lait
70,8
48,2
40,2
Polyculture et polyélevage, autres
55,8
39,2
36,6
Bovins viande
36,6
33,5
35,6
Autres grandes cultures
26,1
19,5
20,0
Ovins, caprins et autres herbivores
22,9
20,3
13,1
Élevages avicoles
14,8
12,6
9,9
Bovins mixte
16,1
9,4
7,3
Fruits et autres cultures permanentes
12,9
8,0
6,1
Fleurs et horticulture diverse
9,5
6,7
5,9
Légumes et champignons
6,2
4,4
5,6
Porcins
7,7
6,0
5,4
Autres granivores mixte
9,4
6,1
4,3
Source : SSP, Agreste, recensements agricoles 2000 et 2010, enquête structure 2016.
Schéma n° 4 :
Résultat moyen par exploitant par pays pour le secteur céréales et proto oléagineux en
K€ et en moyenne 2012
-2017
Source : Agreste, résultats économiques des exploitations agricoles : comparaisons européennes, décembre 2019
Résultat moyen par exploitant par pays pour le secteurs céréales et
proto oléagineux en K€ et en moyenne 2012
-2017, avec mention des subventions perçues
Source : Agreste, résultats économiques des exploitations agricoles : comparaisons européennes, décembre 2019,
sur une base DG-AGRI FADN 2021-2017, traitement SSP
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
125
Annexe n° 11.
Gouvernance
Outre la DGEC et les directions de Bercy (essentiellement DGDDI et DLF) et la
DGP3E, les entités ministérielles concernées par les biocarburants sont :
le Commissariat général au développement durable (CGDD) a une
activité d’impulsion et de
coordination de la réflexion relativement limitée dans ce domaine mais joue un rôle clé en
matière statistique, à travers son service des données et de la statistique (SDES),
la d
irection générale de l’aménagement, du logement et de la nature
(DGALN) a un rôle
marginal,
la direction générale de l’aviation civile (DGAC) est concernée par la question du biojet
;
elle a notamment contribué à l’élaboration de la feuille de route de jan
vier 2020 sur ce sujet,
le conseil général
de l’environnement et
du développement durable (CGEDD) a peu travaillé
sur les biocarburants ces dernières années.
Enfin, au ministère de la recherche, la direction générale de la recherche et de
l’innovation
(DGRI) est celle qui a le regard le plus complet sur le paysage quelque peu éclaté
de la recherche publique en matière de biocarburants, notamment en tant que responsable de
l’élaboration de la
stratégie nationale de la recherche sur l'énergie (SNRE).
Ces entités ministérielles doivent se coordonner avec cinq principaux organismes
publics (dont elles ont parfois la tutelle) qui jouent tous un rôle important en matière de
biocarburants :
l
’Agence française de l’environnement et de la maîtrise de l’environnemen
t (ADEME) pilote
certaines études scientifiques importantes dans ce domaine et gère une partie des fonds du
PIA affectés à la R&D en matière de biocarburants,
FranceAgriMer
(FAM) joue un rôle significatif en matière de collecte et d’analyse de
données ; il
assure notamment le secrétariat de l’Observatoire national des ressources en
biomasse, entité interne ayant pour objectif principal le recensement et l'estimation des
ressources et des usages de la biomasse ; il assure aussi le secrétariat du groupe de travail
Biocarburants de la Commission thématique inter-filière Bioéconomie (créée par le ministère
de l’agriculture en 2019 pour appuyer mise en œuvre plan action national bioéconomie 2018
-
2020
–
cf. infra) : ce groupe travail remplace une ancienne structure informelle, le Comité
biomasse et biocarburants (C2B), il accueille notamment des représentants des directions
ministérielles concernées par les biocarburants et un rôle de veille réglementaire, d’analyse
de marché et d’analyse de l’actualité
; il est présidé par le sénateur
Pierre Cuypers
.
IFP Énergies nouvelles (IFPEN) joue un rôle important en matière de carburants avancés, en
conduisant des études scientifiques et en jouant un rôle actif dans l’élaboration et le pilotage
des démonstrateurs Futurol et BioTfuel,
l’
Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (INRAE)
est impliqué dans plusieurs études liées aux biocarburants mais ne dispose pas d’équipe
dédiée : ce sujet est éclaté entre divers équipes sectorielles,
l’
Agence nationale de la recherché (ANR) finance des programmes de recherche
fondamentale pouvant concerner les biocarburants et est impliqué dans la gestion de certains
investissements d’avenir sur ce sujet.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
126
Annexe n° 12.
Données environnementales
Cette annexe comporte quatre sections :
I.
Qualité de l’air
II.
Etude de l’Agence de protection environnementale des Etats
-Unis (EPA)
III.
Réductions des émissions de GES
IV.
Etude européenne de 2015 sur les émissions de GES dues au CAS
I.
Qualité de l’air
Les principaux polluants à prendre en compte dans le domaine des transports sont les
particules primaires (directement émises par les véhicules) et secondaires (formées
indirectement
dans l’air à l’issue de réactions physico
-chimiques), ainsi que
les oxydes d’azotes
et l
’ozone.
S’agissant des particules primaires,
une étude de l’Ademe
253
montre que les
véhicules d
iesel équipés d’un filtre à particules ont des niveaux d’émissions de particules à
l’échappement équivalents voire même inférieurs à ceux des véhicules essence, E8
5, GPL et
GNV. S’agissant des particules secondaires, l’étude n’évoque pas
précisément les résultats du
B30 et de l’E85. En matière d’oxydes d’azote (Nox),
les filières gazole (B7 et B30) restent de
loin les plus émettrices. Après les véhicules électriques, ceux roulant au GNV (ou biométhane)
sont les moins émetteurs de NOx suivis de ceux au GPL, à l’E85 et à l’essence qui sont à des
niveaux équivalents.
Enfin, s’agissant de l’ozone, l’étude estime qu’il est
beaucoup plus difficile
de statuer car elle est fonction de plusieurs paramètres locaux.
Bien que le débat sur les émissions de particules fines concerne davantage les moteurs
diesel, des études ont montré que les moteurs à essence pouvaient aussi être critiqués. Par
exemple, une étude
d’un centre de recherche de référence en Suisse a montré que l’E10 et l’E85
pouvaient avoir un niveau d’émission équivalent ou même supérieur à l’essence en matière
d’
hydrocarbures (THC), de nombre total de particules par Km (TPN)
, d’oxydes d’azote (NOx),
d’
ammoniaque (NH3) et de formaldéhyde (HCHO)
254
(cf. graphique suivant).
253
Ademe, (2020),
Les véhicules légers : quel carburant choisir en France métropolitaine ?
254
Émissions moyennes de substances polluantes d’un véhicule Flex
-
Fuel équipé d’un catalyseur à trois voies,
fonctionnant à l’essence et contenant 0% (essence),
10% (E10) ou 85% de bioéthanol (E85). Source : Czerwinski, J., Comte,
P., Stepien, Z., and Oleksiak, S. (2016), « Effects of Ethanol Blend Fuels E10 and E85 on the Non- Legislated Emissions of a
Flex Fuel Passenger Car »,
SAE Technical Paper
2016-01-0977.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
127
Graphique n° 33 :
Emissions moyennes d’un Volvo V60 avec essence, E10 et E85
Source : Czerwinski, J et al. (2016)
Toutefois, l’étude conclut à une bonne efficacité des techniques modernes de post
-
tra
itement des gaz d’échappement (filtres à particules
255
, réduction catalytique sélective
256
), qui
peuvent en réduire le niveau presque à zéro.
Aux États-
Unis, les constats de l’Agence de protection environnementale sont les
suivants
257
. Les biocarburants ont des impacts significatifs sur les
émissions d’oxydes d’azote
(NOx), d'oxydes de soufre (SOx), de monoxyde de carbone (CO), de composés organiques
volatils (COV), d'ammoniac (NH3) et de particules en suspensions (PM). Ces impacts
dépendent de multiples facteurs qui interviennent à chacun de quatre stades suivants: i)
production de matières premières, ii) conversion des matières premières en biocarburants, iii)
255
Le filtre à particules, apparu progressivement sur les véhicules mis sur le marché entre 2006 et 2010 (norme
Euro4), est devenu systématique à partir de 2011 sur les véhicules neufs (norme Euro 5)
256
Technique de réduction des oxydes d’azote émis par les
moteurs
257
U.S. Environmental Protection Agency (2018),
Biofuels and the Environment. Second Triennal Report to
Congress.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
128
transport de biocarburants et de matières premières, iv) combustion de biocarburants dans les
véhicules.
De manière générale, selon elle, l'éthanol produit à partir de maïs a des émissions plus
élevées tout au long du cycle de vie que celui provenant d'autres matières premières. Les usines
d'éthanol fonctionnant au charbon ont des émissions de polluants atmosphériques plus élevées
que les usines qui dépendent du gaz naturel et d'autres sources d'énergie. L'éthanol a augmenté
les émissions d’oxydes d’azote des véhicules légers
soumis aux normes de pollution applicables
à partir de 2001
258
, phénomène se produisant probablement lorsque le catalyseur du véhicule
n'est pas encore réchauffé ou que le rapport air/carburant n'est pas parfaitement contrôlé. Mais,
pour la génération suivante de moteurs, l
es données scientifiques restent limitées s’agissant des
impacts des biocarburants sur les émissions au niveau du tuyau d'échappement et par
évaporation
259
.
II.
Etude de l’Agence de protection de l’environnement des Etats
-Unis
Aux États-
Unis, l’Agence de protection de l’environnement (EPA) recense divers effets
négatifs des
biocarburants en matière de santé de l’écosystème, de biodiversité, de changement
d’affectation des sols, et de qualité de l’eau, de l’air et de sols
260
:
Santé de l’écosystème et biodiversité
: le développement des cultures engendre la
disparition de prairies et de terres humides dans des zones écologiquement sensibles, avec des
conséquences négatives sur les pollinisateurs, les oiseaux, les organismes vivants du sol et des
milieux aquatiques. L
’utilisation
croissante
d’engrais d'azote et de phosphore
a des effets
négatifs sur la biodiversité aquatique.
Qualité de l’eau
: l'
érosion issue de l’
intensification de la production de maïs tend à
augmenter la quantité de charges chimiques dans les eaux de surface et les phénomènes
d’
eutrophisation
261
. Par ailleurs, la production de matières premières pour les biocarburants
peut contribuer à la prolifération d'algues nuisibles dans les lacs et la mer, et à des phénomènes
d’
hypoxie
262
. L'extension des terres cultivées et le développement du maïs dans les cultures ont
des impacts sur la qualité de l'eau mais leur ampleur est très variable selon les régions.
Quantité de l’eau
: l’impact des biocarburants provient de l’important besoin
d’irrigation des cultures de maïs et de soja. L’utilisation accrue d’eau ces dernière
s années pour
l’irrigation
, ainsi que les taux élevés de changement d'utilisation des terres en faveur de ces
cultures, auront très probablement des impacts négatifs sur la disponibilité de l'eau dans les
aquifères et les bassins de surface aux ressources déjà tendues.
Changement d’affectation des sols
: la production de bioéthanol de maïs tend à
augmenter le changement d’affectation des sols aux États
-Unis, mais il est très difficile de
déterminer dans quelles proportions. S’agissant de l’impact international, l’importation aux
États-
Unis de biocarburants a contribué au changement d’affectation des sols (direct et indirect)
et à la déforestation, dans des proportions restant toutefois à mieux mesurer.
258
Véhicules soumis aux États-Unis à une certification appelée « EPA Tier 2 ».
259
Moteurs soumis à la norme EPA Tier 3 (applicable à partir de 2005-2006) et véhicules légers utilisant des moteurs
à essence dotés de technologies de pointe pour répondre aux normes d'émissions de GES.
260
U.S. Environmental Protection Agency (2018),
Biofuels and the Environment. Second Triennal Report to
Congress.
261
Déséquilibre du milieu aquatique provoqué par l’augmentation de la concentration d’azote et de phosphore.
262
Niveau insuffisant de saturation du dioxygène présent dans l’eau, perturbant ou élimina
nt les formes de vie
normalement présentes.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
129
Qualité du sol
: la conversion des prairies en terres cultivées pour le maïs et le soja tout
au long de l’année augmente l'érosion et la perte de nutriments et de matière organique du sol.
Ces effets négatifs se sont accrus depuis 2011 mais dans des proportions difficiles à mesurer.
III.
Réductions des émissions de GES
Schéma n° 5 :
Décomposition de l’analyse « du
puits à la roue »
Source : Commission européenne (2020)
Graphique n° 34 :
Emissions de GES de bioéthanols (à gauche) et de biodiesels (à droite) en 2015 (
g
CO2
eq
/km)
Source : Commission européenne, 2020. Note : évaluation avec un moteur Mazda DISI (Direct-Injection
Spark-Ignition Engine).
Le graphique suivant résume les réductions moyennes (pondérées par le volume)
obtenues en France en 2019 pour les principales matières premières.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
130
Source : DGEC (réponse au questionnaire de la Cour)
Note : la valeur par défaut des émissions du carburant fossile à laquelle sont comparées les émissions des
biocarburants est la valeur de référence de la directive 2009/28/CE, soit 83,8 gCO2eq/MJ
Réductions moyennes
d’émissions de GES (
pondérées par le volume) obtenues en
France en 2019 par matière première
Source : DGEC, Panorama 2019 des biocarburants incorporés en France
Note : la valeur par défaut des émissions du carburant fossile à laquelle sont comparées les émissions des
biocarburants est la valeur de référence de la directive 2009/28/CE, soit 83,8 gCO2eq/MJ
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
131
Graphique n° 35 :
Évolution du
coût de la tonne de CO2 évitée par l’incorporation des biocarburants
(€ / tonne de CO2) (2011
-2018)
Source : MTE (SDES), 2020
Classement des sources d’
EnR selon leurs émissions de GES en ACV
Source : OPECST, 2020
La prise en compte des effets de CAS
est extrêmement complexe d’un point de vue
méthodologique. Les recherches
se poursuivent actuellement, notamment dans le cadre d’une
plateforme commune Ademe-Inrae.
Une étude publiée dans ce cadre en 2013 parvient à une estimation des effets de CAS
relativement faible
263
. Si la consommation française de biocarburants en 2009 était restée à son
niveau observé en 2004
264
, les surfaces françaises en grandes cultures auraient été inférieures
de seulement 13 000 ha. En d’autres termes, selon l’Ademe, «
le développement de la
consommation des biocarburants en France entre 2004 et 2009 a eu un impact très limité sur
les surfaces cultivées à l’intérieur du pays
». Par ailleurs, le développement des biocarburants
en France sur cette période aurait également eu un impact limité sur les surfaces cultivées au
niveau mondial. Si la consommation française de biocarburants en 2009 était restée à son niveau
de 2004, les surfaces cultivées en grandes cultures dans le monde auraient été inférieures de
517 000 ha (soit un impact de seulement 0,05 % de la superficie totale mondiale en grandes
cultures)
265
. Cette modélisation fournit des résultats comparables au niveau européen.
263
Ademe (2013),
Étude complémentaire à l’analyse rétrospective des interactions du développement des
biocarburants en France avec l’évolution des marchés français et mondiaux et les changement d’affectation des
sols. Volet 2 :
évaluation des effets du développement des biocarburants en France et sur les marchés internationaux des grandes cultures et
le changement d’affectation des sols
: une analyse à l’aide du modèle MATSIM
-LUCA.
264
De 2004 à 2009, la consommatio
n française d’éthanol est passée de 80 000 tonnes à 636 000 tonnes, et celle de
biodiesel de 324 000 tonnes à 2,31 millions de tonnes.
265
La modélisation distingue aussi deux scenarios par types de biocarburants. S’agissant du biodiesel
: si, en 2009,
la consommation française de biodiesel était restée à son niveau de 2004, la surface cultivée en grandes cultures en France
aurait été inférieure en 2009 de 12 000 hectares. Et la surface totale en grandes cultures au niveau mondial aurait été inférieure
de 443 000 hectares (soit un impact représentant 0,05 % des surfaces cultivées en grandes cultures en 2009 dans le monde).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
132
L’augmentation de la consommation de biocarburants dans l’UE entre 2004 et 2009 (8,77
millions de tonnes biodiesel et 2,79 millions de tonnes de bioéthanol) aurait eu un impact global
en termes de changement d’affectation des sols relativement limité
: un peu plus de 2 millions
d’hectares auraient été déplacés en provenance d’autres usages (dont prairies et forêts) vers
l’usage en grandes cultures, soit seulement 0,23
% de la surface mondiale en grandes cultures
observée en 2009.
IV.
Etude européenne de 2015 sur les émissions de GES dues au changement
d’affectation des sols (
CAS)
Source : Valin, H. et al.
The land use change impact of biofuels consumed in the EU:
Quantification of area and greenhouse gas impacts
. Ecofys, IIASA, E4tech, EcoFys (2015).
Résultats
Cette importante étude commanditée par la Commission européenne et publiée en 2015
trouve des résultats relativement
défavorables. Elle obtient un CAS total engendré par l’objectif
européen de biocarburants en 2020 de 8,8 Mha. Il se décompose en deux valeurs : 8 Mha de
nouvelles terres cultivées et 0,8 Mha de plantations à rotation courte sur des terres cultivées
existantes. Sur ces 8,8 Mha, 2,9 Mha correspondent à une diminution de l’abandon de terres en
Europe, et 2,1 Mha à des conversions ayant lieu en Asie du Sud-Est par l'expansion des
plantations de palmiers à huile (dont la moitié se fait au détriment des forêts tropicales et des
tourbières). Ces 8,8 Mha représentent 0,6 % de la superficie totale des cultures mondiales en
2012. Ils représentent environ 4 %
de la superficie totale de l'Indonésie et l’équivalent de la
superficie totale de l'Autriche.
Compte-
tenu de cet effet de CAS, l’étude estime que les objectifs de biocarburants de
l’Union européenne pour 2020 ont un impact en termes d’émissions de GES déc
oulant du CAS
de 97 gCO2e/MJ. Ce résultat élevé provient largement de l'huile de palme, qui représente 16 %
de la matière première des biocarburants supplémentaires pour atteindre les objectifs de 2020.
Cet impact est réduit à 74 gCO2e/MJ avec l’introduction d’un plafond de 7
% pour la
consommation de biocarburants conventionnels, principalement grâce à l’augmentation
corrélative de la part des biocarburants avancés (aux émissions faibles ou négatives par rapport
à une situation sans plafond). Sans ajout de ce plafond mais en amortissant les émissions totales
de CAS sur 50 ans au lieu de 20 ans, on obtiendrait des émissions équivalentes (79 gCO2e/MJ).
Dans un scénario où davantage de terres abandonnées dans l'UE sont utilisées pour la
production de biocarbur
ants, les émissions de CAS diminuent d’environ 46
%. De même, dans
un scenario d’engagement mondial contre la déforestation (notamment par une facturation de
50$ par tonne d’émissions de CO2 due à la déforestation), les émissions d
ues au CAS sont
divisées par deux (et ramenées à presque zéro en y ajoutant une interdiction du drainage des
tourbières).
Eléments méthodologiques
Les changements directs et indirects d'affectation des sols peuvent jouer dans deux
directions opposées. D’un côté, ils peuvent entraîner des changements dans les stocks de
carbone présents dans le sol, à travers divers phénomènes (perte de la biomasse vivante aérienne
et souterraine, réduction du carbone organique du sol, etc.). De l
’autre, l'absorption de carbone
par les cultures et une utilisation efficace des coproduits issus de la production de biocarburants
S’agissant de l’éthanol
: si la consommation française d’éthanol était restée à son niveau observée en 2004, la surface cultivée
en grandes cultures en France aurait été inférieure en 2009 de 1 000 hectares (cette réduction de surface aurait touché le maïs
essentiellement). Et la surface totale en grandes cultures au niveau mondial aurait été inférieure de 77 000 hectares (soit un
impact représentant 0,01 % des surfaces cultivées en grandes cultures en 2009 dans le monde).
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
133
peuvent en partie compenser ces émissions. Les résultats des études de quantification des
émissions présentent le résultat net de ces effets.
Ces phénomènes de CAS se produisent au travers de mécanismes du marché mondial
avec de nombreux effets directs et indirects, il ne peut être que modélisés, pas mesurés. La
modélisation compare l’évolution du monde avec une augmentation de
s biocarburants telle que
visée par les politiques publiques avec une situation hypothétique sans cette augmentation
(« scenario de base »). Elle prend en compte les effets directs et indirects, sans pour autant
déterminer dans quelle mesure les CAS est entraînée de manière directe ou indirecte.
L’expression «
CAS » est donc ici utilisée de manière générale, sans référence à son caractère
directe ou indirect.
Cette étude a deux types de résultats: les superficies de CAS engendrées par la demande
supplémentaire de biocarburants et, sur la base de cette conversion des terres, les impacts des
émissions GES pour chacun des scénarios modélisés.
L’étude ne prend pas en compte les émissions directement liées à la chaîne de production
de biocarburants, y compris les émissions liées à la culture et à la transformation des matières
premières, à la production, au transport et à la distribution de biocarburants. Cette étude se
concentre sur les biocarburants consommés dans l’Union européenne.
Exemple de sources d’émis
sions prises en compte :
Oxydation des tourbières: émissions causées par le drainage des tourbières en raison de
l'expansion des plantations de palmiers à huile.
Carbone organique du sol: modifications du carbone stocké dans les sols.
Réversion de la végétation naturelle (séquestration abandonnée): économies d'émissions
empêchées par la réduction du boisement ou le retour plus lent des terres cultivées vers
d'autres terres naturelles en raison de l'utilisation accrue des terres cultivées. Cet effet se
produit en particulier en Europe où il existe une tendance à l'abandon des terres cultivées.
Émissions de conversion de la végétation naturelle: libération de carbone stocké dans la
biomasse forestière ou la biomasse naturelle, au moment du changement d'affectation des
terres.
Biomasse agricole: évolution du carbone stocké dans les cultures agricoles. Il peut s'agir soit
de matières premières pour biocarburants cultivées en conséquence directe d'une demande
accrue de biocarburants, soit d'autres cultures, déclenchées indirectement par une demande
accrue de biocarburants.
Certaines de ces sources d'émission peuvent être à la fois positives et négatives, même
dans un scénario identique. Ainsi, les émissions de carbone organique du sol sont des émissions
positives lorsque le carbone stocké dans les sols est libéré, par exemple lorsque les forêts ou
autre biomasse naturelle sont converties et cultivées pour l'agriculture. Les émissions sont
également positives lorsque l'accumulation de carbone organique du sol est évitée (par rapport
à au scenario de base), par exemple lorsque la collecte de résidus forestiers augmente. Ces
émissions peuvent résulter directement de l
’augmentation de la c
ulture de matières premières
spécifiques pour les biocarburants, ou découler de nouvelles déclenchées par une demande
croissante de biocarburants. Dans le même temps, les émissions de carbone organique du sol
peuvent être négatives lorsque le carbone est stocké dans les sols ou les cultures, en raison d'un
changement de méthodes de culture.
Compléments sur les résultats
Les matières premières utilisées pour le biodiesel conventionnel ont des effets en termes
d’émissions de CAS
élevés par rapport aux émissions résultant directement du processus de
production des biocarburants. Les émissions sont très élevées pour l'huile de palme (231
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
134
grammes de CO2 équivalent par mégajoule de biocarburant consommé, soit 231 gCO2e/MJ),
élevées pour l'huile de soja (150), 63 pour le tournesol et 65 pour le colza.
Le drainage des tourbières en Indonésie et en Malaisie joue un rôle important dans les
émissions de CAS pour les huiles végétales. C'est particulièrement le cas pour l'huile de palme
: 69 % des émissions brutes de
CAS qu’elle entraîne
sont causées par
l’
oxydation des tourbières
après conversion des terres.
L
’importante so
urce d'émission que représente l'oxydation des tourbières a un impact
sur les valeurs CAS des autres huiles végétales par effet de substitution (les huiles végétales
étant interchangeables dans une certaine mesure). Mais, les données empiriques suggèrent un
effet de substitution relativement limité, ce qui expique la grande différence entre les valeurs
CAS pour l'huile de palme (l'huile végétale la plus compétitive en termes de coût) et d'autres
huiles végétales plus coûteuses. Pourtant, la substitution joue un rôle et transfère une partie des
émissions des tourbières de l'huile de palme vers d'autres huiles végétales.
Les matières premières
utilisées pour l’
éthanol classique (sucre et amidon) ont des
impacts sur les émissions de CAS bien plus faibles : 14 gCO2e/MJ pour le maïs, 34 pour le blé,
17 pour pour la canne à sucre et 15 pour la betterave à sucre. Ces matières premières engendrent
beaucoup moins d'oxydation et de déforestation des tourbières que les huiles végétales.
En général, les cultures à plus haut rendement énergétique par hectare ont des impacts
indirects plus faibles sur le CAS et les émissions de
GES (avec l’exception
notable est l'huile
de palme, culture à haut rendement dont les performances sont fortement affectées par les
émissions liées à la déforestation et à la conversion des tourbières).
Les biocarburants avancés ont des émissions de CAS négatives s'ils sont produits à partir
de cultures à rotation courte (-29 gCO2e/MJ) ou de plantes vivaces (-12 gCO2e/MJ). Ces
cultures stockant
mieux le carbone, les terres qui sont converties pour les cultiver voient ainsi
leur stock de carbone augmenter.
En revanche, le biodiesel avancé (Fischer-Tropsch) engendre des émissions de CAS
significatives (17 gCO2e/MJ) (même si aucun CAS n'intervient au sens strict lors de la récolte
des résidus forestiers
266
).
L'éthanol produit à partir de paille de céréales peut engendrer des émissions de CAS de
16 gCO2e/MJ,
en raison d’une
légère réduction des rendements du produit principal (la céréale)
lorsque ce dernier fait l’objet d’une s
urexploitation dans des zones où d
’importants
volumes de
paille sont récoltés notamment pour les aliments et la litière des animaux
267
.
Comparaison avec une étude de 2011
Avant cette étude de 2015, de nombreuses autres travaux avaient été menés sur ce sujet
mais une seule étude, menée en 2011, avait pris en compte de multiples matières sur le périmètre
européen
268
. Les résultats en termes d’émissions de CAS de ces deux études sont comparés dans
le graphique suivant.
266266
Ces émissions additionnelles proviennent en fait d'une moindre accumulation de carbone organique du sol.
L’étude considère donc plus approprié de parler «
d’émission de c
arbone organique du sol » pour les résidus forestiers, plutôt
que «
d’émissions de CAS
».
267267
Cette surexploitation entraîne un épuisement du carbone du sol et une légère perte de rendement. Si la récolte
de la paille est plus limitée, aucun impact sur le rendement ne produit, et donc aucun effet de CAS n'est observé. La modélisation
montre que les émissions CAS de 16 gCO2e/MJ pour la paille pourraient être réduites à zéro si un taux de prélèvement
soutenable de la paille était introduit, pour limiter sa récolte à une fois tous les deux à trois ans, soit entre 33-50 %.
268
Laborde, D. (2011),
Assessing the Land Use Change Consequences of European Biofuel Policies
, International
Food Policy Research Institute (IFPRI), ATLASS Consortium.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
135
Graphique n° 36 :
Comparaison des résultats des études de 2011 et 2015
Source : Ecofys, IIASA, E4tech, EcoFys (2015)
La comparaison de ces deux études fait apparaître les tendances suivantes.
Il existe un consensus sur le fait que les huiles végétales ont des émissions de CAS plus
élevées que les céréales ou les matières premières de sucre. Deux facteurs l’expliquent. D’une
part, les huiles végétales sont plus directement liées à l'expansion de l'huile de palme en Asie
du Sud-
Est. D’autre part, l'augmentation de la transformation des huiles végétales n'augmente
pas
proportionnellement
la
production
de
farines
protéinées
(l'approvisionnement
supplémentaire provient en partie d'un plus grand broyage mais aussi du détournement d'huile
végétale), alors que l'augmentation de la transformation des céréales en éthanol engendre une
augmentation proportionnelle de coproduits déshydratés
269
.
Des résultats similaires sont obtenus pour certaines matières premières : betterave à
sucre et canne à sucre (entre 7 et 17 gCO2/MJ), blé et maïs (entre 10 et 34 gCO2/MJ), huiles
de colza et de tournesol (entre 53 et 65 gCO2/MJ). Dans les deux études, le CAS du blé est plus
élevé que celui du maïs en raison d'un rendement énergétique inférieur.
L’étude de 2015 trouve des émissions beaucoup plus élevées pour
l'huile de palme et
l'huile de soja
. Dans l’étude 2015, les hypothèses prises (plus faible
élasticité de substitution)
font que la demande d'huiles de palme et de soja augmente davantage les importations de ce
type d'huiles
que dans l’étude de 2011.
L’étude de 2015 trouve des émissions globales de CAS nettement plus élevées que celle
de 2011 (97 gCO2e/MJ contre 38 gCO2e/MJ). Plusieurs raisons méthodologiques sont citées,
notamment : certaines matières premières ont des émissions plus élevés dans l'étude de 2015 ;
des quantités plus importantes d'huile de palme et d'huile de soja sont utilisées dans les scénarios
de l’étude de 2015
; l’étude de 2015 n’inclut pas de canne à sucre, contrairement à celle de
2011.
Des marges d'incertitude beaucoup plus larges sont identifiées dans
l’
étude 2015. Cette
dernière trouve notamment plusieurs facteurs négatifs d'émission possibles pour les céréales
(en raison du rôle des coproduits) et certains impacts ambivalents pour la canne à sucre (valeurs
plus élevées possibles en cas de déplacement vers l'Amazonie), l'huile de soja (incertitude
élevée sur l'expansion de la déforestation) ou de l'huile de palme (émissions potentiellement
plus faibles en cas d’
expansion plus réduite dans la tourbe et la forêt).
269269
Drêches de distillerie séchées avec des solubles.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
136
Annexe n° 13.
Contrôle de la durabilité
Les règles européennes
La directive EnR de 2009 a introduit deux objectifs d'utilisation d'énergie renouvelable
à l'horizon 2020 : 23 % dans la consommation globale et 10 % dans le transport. Pour que leur
production soit comptabilisée au titre de ces objectifs et puisse bénéficier de soutiens publics,
les biocarburants doivent être certifiés comme respectant deux critères.
D'une part, la matière première ne doit pas provenir de terres prises sur la forêt ou
renfermant un important stock de carbone ou riches en biodiversité. Ce critère qualitatif se
traduit par l'exclusion des zones ayant ce statut en janvier 2008, sauf s'il est démontré que les
productions destinées aux biocarburants ne nuisent pas à leur vocation de protection de la
nature.
D
’autre part, les biocarburants doivent permettre d'éviter au moins 35
% d'émissions de
GES (50 % à partir de 2017, puis 60 % pour les installations nouvelles) par rapport aux énergies
fossiles. Ce critère quantitatif doit être calculé en cumul sur l'ensemble du processus du champ
jusqu'à la pompe.
Selon la directive EnR de 2009 et la directive 2009/30/CE du 23 avril 2009, seuls les
biocarburants consommés dans l'Union européenne répondant à des « critères de durabilité »,
peuvent être pris en compte pour évaluer le respect de ces objectifs. Afin de démontrer le respect
de ces critères de durabilité, les opérateurs doivent s'inscrire dans un schéma volontaire reconnu
par la Commission Européenne, ou dans un système national, géré en France par la DGEC.
Les trois principaux schémas volontaires validés par la Commission sont les suivants.
La certification ISCC (
International Sustainability & Carbon Certification
) est relative
à la production durable de biomasse. Elle concerne notamment les producteurs de biocarburants
et leurs fournisseurs de matières premières d'origine organique (produits agricoles : céréales,
oléagineux produits forestiers, déchets, résidus, notamment huiles alimentaires usagées,
graisses animales de catégories 1, 2 et 3). Elle a été encouragée par le gouvernement allemand
pour favoriser l'utilisation de la biomasse dans les biocarburants. Le système a été développé
sous l'égide de l'Agence allemande des matières renouvelables (FNR).
Le système volontaire 2BSvs, mis en place par les opérateurs français des filières de
production végétale et de biocarburants, permet de démontrer, via une vérification
indépendante, le respect des critères de durabilité. Cette démarche permet ainsi de certifier
comme durables, au sens de la directive, la biomasse utilisée comme matière première et les
biocarburants produits qui en sont issus.
La RSB (
Roundtable on Sustainable Biomaterials
) est une initiative internationale qui
rassemble des agriculteurs, des entreprises, des ONG, etc. afin de garantir la durabilité de la
production et de la transformation de matériaux biosourcés. Mise en place en 2007 pour assurer
la durabilité des biocarburants liquides utilisés dans les transports, elle a été reconnue en 2011
par la Commission européenne.
Depuis 2010, la part de biocarburants non certifiés a nettement diminué, passant de 37 %
en 2011 à 1 % en 2017
270
. Les rapports envoyés régulièrement à la Commission par les schémas
270
Renewable energy in Europe
—
2019. Recent growth and knock-on effects. European Environment Agency
.
Eionet
Report - ETC/CME 2019/8.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
137
volontaires sont publiés et consultables par le public, de même que les rapports d’audit réalisés
dans le cadre de ces schémas. La Commission prépare actuellement une révision du procédé de
validation des schémas volontaires. La méthode définitive devrait être publiée au début de
l’année
2021,
pour une nouvelle certification de l’ensemble des schémas à la fin du délai de
transposition de la directive, le 1
er
juillet 2021.
Les règles françaises
Les principales règles concernant les critères de durabilité et leur mode de contrôle ont
été introduite dans le code de l’énergie en 2011
271
. La production et l'utilisation de biocarburants
doivent représenter un potentiel de réduction des émissions de GES par rapport à celles des
carburants fossiles d'au moins 50 % pour les biocarburants produits dans des installations mises
en service avant le 5 octobre 2015, et d'au moins 60 % pour les installations mises en service à
partir de la même date sur le territoire de l'UE et après le 1er janvier 2008 pour celles situées
en dehors de l’Union.
Les biocarburants ne doivent pas être produits à partir de matières premières qui
proviennent de terres de grande valeur en termes de biodiversité, de terres présentant un
important stock de carbone, de terres ayant le caractère de tourbières. Des exceptions sont
toutefois prévues à ces règles, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État, «
en
fonction de l'atteinte limitée portée à ces terres
».
Pour justifier que les critères de durabilité ont été respectés, les opérateurs économiques
prenant part à la chaîne de production et de distribution des biocarburants peuvent recourir, au
choix, à deux dispositifs : soit un des systèmes volontaires reconnus par la Commission
européenne, soit un système national de règles équivalentes, dont les principes sont définis par
décret en Conseil d'État. Ils sont tenus de soumettre à un «
contrôle indépendant et de niveau
suffisant
» les informations qu'ils fournissent concernant le respect des critères de durabilité.
Lorsque le contrôle n'est pas organisé dans le cadre d'un système volontaire, il est exercé par
des «
organismes certificateurs reconnus par l'autorité compétente
».
Pour prouver que les critères de durabilité sont remplis, les opérateurs qui mettent à la
consommation des carburants établissent des «
déclarations de durabilité fondées sur les
informations recueillies
» et les adressent, au moment de la mise à la consommation, à
l'organisme chargé de gérer le système de durabilité des biocarburants. Pour bénéficier des
avantages fiscaux, ils les adressent également ces déclarations à l'administration des douanes.
L'autorité administrative (ou la personne qu'elle désigne à cette fin) contrôle à la fois les
informations et les déclarations de durabilité fournies par les opérateurs, ainsi que l'exercice par
les organismes certificateurs de leurs missions. En 2017, de nouvelles règles ont été ajoutées
au code de l’énergie pour renforcer les modalités de contrôle de ces obligations à l’échelon
local
272
. Dorénavant, le respect de ces obligations de respect des critères de durabilité et de
déclarations d’informations fait l’objet d’une «
surveillance administrative
» par le représentant
de l'État dans le département du incombant.
Le manquement à ces obligations peut être recherché et constaté par divers agents
publics, tous commissionnés et assermentés à cet effet : inspecteurs de l'environnement
mentionnés, agents placés sous l'autorité du ministre chargé de l'énergie, agents des services de
271
Ordonnance n° 2011-1105 du 14 septembre 2011 portant transposition des directives 2009/28/CE et 2009/30/CE
du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 dans le domaine des énergies renouvelables et des biocarburants.
272
Loi n°2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et
portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
138
l'État chargés des forêts, en zones forestières, agents de l'Office national des forêts, gardes
champêtres, agents des douanes, agents des réserves naturelles. Ces manquements font l'objet
de procès-verbaux notifiés aux opérateurs concernés et communiqués à l'autorité
administrative. Les opérateurs peuvent présenter leurs observations dans les quinze jours.
L'instruction et la procédure devant l'autorité administrative sont contradictoires.
L’autorité
administrative peut
mette en demeure l’opéra
teur concerné de se conformer à ses obligations.
S’il ne le fait pas, elle peut lui
infliger une sanction pécuniaire.
Leur application
Les schémas volontaires ou nationaux ont pu être rapidement opérationnels (dès 2010
pour ISCC, alors que la directive EnR a été adoptée en 2009). Par ailleurs, leur mise en place
devait dépasser la méfiance des activités concernées à faire de nouvelles déclarations et à
donner des informations sensibles à caractère industriel et commercial. Elle s’est également
faite dans un cadre plus simple, où les productions agricoles et industrielles étaient en grande
majorité nationales. Le besoin de traçabilité a donc évolué avec le développement des marchés.
La Cour des comptes européenne a relevé dès 2016, dans son rapport spécial relatif au
système de certification des biocarburants, des limites significatives au dispositif. Si des
améliorations ont été apportées par les directives CASI et EnR 2, certaines, notamment relatives
aux défauts de transparence et de supervision, restent d
’actualité
273
.
Comme tout dispositif associé à des obligations règlementaires et à des enjeux financiers
importants, l’incorporation de biocarburants n’est pas exempte de fraudes. La p
lus significative
a été détectée au Pays-Bas en 2019
274
. Elle concernait un opérateur qui achetait du biodiesel et
le commercialisait avec des certificats de durabilité associés à un double comptage, alors que
ce biocarburant ne les respectait pas. Les quantités en jeu, rattachées à une unique usine, étaient
de l’ordre d’un quar
t à un tiers des besoins du pays. Quatre autres cas de fraude ont été analysés
aux Pays-Bas, associés
à des ventes de graisses usagées bénéficiant d’un double comptage. En
2019, l’Irlande et le Royaume
-
Uni, principaux importateurs européens d’huiles usagée
s avec
les Pays Bas, ont également fait l’objet d’enquêtes pour tentative de fraude (importation d’huile
de palme déguisée en huiles usagées). Ces cas mettent en évidence plusieurs facteurs de risque:
Le marché des biocarburants est devenu mondial et plus concurrentiel, il fait intervenir de
nombreux acteurs et différentes règlementations (notamment en matière de déchets). La
Commission européenne a en effet laissé aux États des latitudes pour traduire l’objectif
d’EnR transports en objectifs nationaux et pour utiliser des instruments d’orientation (double
comptage, multiplicateurs, limites, …)
, qui se sont développés après la directive CASI.
La gestion de la complexité des biocarburants en France
Ainsi en France, de 2014 à 2019, le nombre et l’origine des lots de biocarburants incorporés s’est
complexifié en passant de 30 872 lots, issus de 29 opérateurs et originaires de 47 pays différents à
47 132 lots (+53 %), issus de 36 opérateurs et 78 pays.
273
La Cour des comptes européenne a constaté les points suivants en 2016 :
défaut d’exigence que les opérateurs collecteurs s’assurent de l’absence de travail forcé ou d’enfants, de mauvaises
conditions de travail, de dangers pour la santé ou la sécurité et non prise en considération de l’impact du CASI
;
absence de supervision pour garantir que les produits censément issus de déchets ou de résidus le sont effectivement ;
transparence insuffisante avec des risques de conflits d’intérêt pour les certificateurs
;
absence de supervision par la Commission européenne du fonctionnement des régimes volontaires et de précision de la
limite de responsabilité avec les États, insuffisante comparabilité des données et des exigences entre schémas.
274
Le principal prévenu a été condamné à 30 mois d'emprisonnement, dont 10 avec sursis (ECLI, NL RBOVE : 2019
3019)
; l’entreprise l’a été à une amende de 400
k€. Les parties ont interjeté appel des jugements.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
139
De plus, la baisse d’incorporation d’EMHA en France entre 2014 et 2019 illustre les phénomènes
d’optimisation observés en Europe via des acquisitions entre opérateurs : les graisses animales sont
doubles comptées en Italie, en Espagne et aux Pays-Bas et y sont préférentiellement utilisées, alors
que l’Allemagne ne les accepte pas. De même, l’huile de palme est mieux valorisée en GES évité en
Allemagne qu’elle ne l’était en énergie en France jusqu’en 2019.
Le système utilise un principe de bilan massique peu transparent
: la matière n’a pas de
marqueur de durabilité facilement accessible en dehors d’analyse coûteuse de chaque lot. Les
producteurs de biocarburants ne peuvent pas disposer de cuve pour chaque matière première
et chaque produit. Les contingences de stockage et de raffinage ne permettent pas toujours
une différenciation physique précise des lots. Comme pour les carburants, un système de
suivi des volumes est donc utilisé pour les biocarburants, avec des comptabilités matières qui
suivent les entrées, sorties et stocks en entrepôt. Le principe est que les comptabilités matières
et flux administratifs (certificats et documents douaniers) doivent correspondre.
Comme l’illustre le schéma ci
-après, les schémas volontaires reconnus par la
Commission européenne
couvrent toutes les étapes, sauf l’incorporation, en général gérée par
chaque État, qui peut ainsi définir les principes, taux et normes d’incorporation ainsi que les
outils spécifiques, comme le double comptage, dans son système national. Les certificateurs du
schéma volontaire ou national choisi par l’opérateur évaluent les procédures des unités au
départ et réalisent des contrôles administratifs périodiques (audit annuel). La plupart des
opérateurs adhérent à plusieurs schémas volontaires. Les attestations de durabilité, spécifiant
les matières premières et leur origine géographique, doivent être établies, conservées et
transmises par chaque opérateur, sachant que les agriculteurs sont inclus dans le périmètre de
certification du premier collecteur (coopérative agricole, voire unité de transformation).
Ainsi en France en 2019, les schémas volontaires français 2BSVS et allemand ISCC
sont majoritaires. Le premier est associatif, le second est un groupe international. Parmi les 36
opérateurs incorporateurs, trois appartiennent au groupe Total et représentent plus du tiers des
volumes, devant ESAF (Esso société anonyme française), SIPLEC (groupe Leclerc), BP France
ou
SCAPED (filiale d’Intermarché). Les deux certificateurs agréés pour le système natio
nal
français sont le Bureau Veritas Certification France et Control Union Inspections France.
Schéma n° 6 :
Mécanisme de certification de durabilité des biocarburants
Source : Ministère de la Transition écologique, DGEC, mise en forme Cour des comptes
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
140
Le contrôle de la durabilité en France
En France la DGEC est responsable du suivi de la durabilité
275
. Elle fait réaliser des analyses
sur plus de 600 échantillons annuels aléatoires sur les biocarburants du territoire (qui révèlent un taux
de non-conformité inférieur à
0,1%). À l’échelle du système national, une seule non
-conformité majeure
a été signalée en 2016, pour trois incorporations d’éthanol de blé sur un site non mentionné au certificat
initial. À ce jour, aucune sanction n’a été prononcée envers un opérateur e
n France (par exemple un
retrait de certification).
Les douaniers français quant à eux travaillent avec une présomption de durabilité et effectuent
des vérifications lors des transports de biocarburants (documents d’accompagnement adhésion à un
schéma, ce
rtificat d’acquisition, quantité,
…), voire dans les entrepôts fiscaux. À ce jour, une unique
fraude à la durabilité sur de l’huile de palme en provenance d’Indonésie a été constatée en France, qui a
donné lieu à une redevance de TIRIB.
275
Trois agents de la DGEC gèrent les
questions de biocarburants, ils peuvent s’appuyer sur des agents terri
torialisés
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
141
Annexe n° 14.
Émissions moyennes de GES transport et distribution
des carburants mis à la consommation en France en 2018, 2019 et 2020
Principe de calcul des émissions de GES pour les biocarburants
source : directive EnR, annexe V. points C
E = eec + el + ep + etd + eu
–
esca
–
eccs
–
eccr, avec E = total des émissions et :
-
eec = émissions résultant de l'extraction ou de la culture des matières premières,
-
el = émissions annualisées résultant de modifications des stocks de carbone dues à des CAS,
-
ep = émissions résultant de la transformation,
-
etd = émissions résultant du transport et de la distribution,
-
eu = émissions résultant du carburant à l'usage,
-
esca = réductions d'émissions dues à l'accumulation du carbone dans les sols grâce à une
meilleure gestion agricole,
-
eccs = réductions d'émissions dues au piégeage et au stockage géologique du CO2,
-
eccr = réductions d'émissions dues au piégeage et à la substitution du CO2.
En pratique, dans la très grande majorité des cas, les valeurs autres qu’eec, ep et etd sont égales
à 0. Les éléments qui suivent sont relatifs aux émissions etd.
Émissions moyennes de GES en 2019 par type de biocarburants et volumes
correspondants
, selon l’origine de leurs matières premières (en gCO2eq/MJ
et en millions de litres)
Type de
biocarburant
Type de
matière
première
GES transport par
origine géographique
(gCO2eq/MJ)
GES culture et
transformation par
origine géographique
(gCO2eq/MJ)
Volumes
correspondants
(Ml)
France
France
Europe
(hors
France)
France
Europe
(hors
France)
Hors
Europe
France
Europe
(hors
France)
Hors
Europe
EMHU
huiles
usagées
0,967
0,969
0,932
0
0
0
69,5
28,7
97,2
EMHV
effluents
palme
1,01
13,00
0,4
EMHV
colza
1,01
1,01
1,01
33,51
31,93
35,35
820,0
349,4
573,6
EMHV
soja
4,69
7,51
5,38
30,86
27,96
28,08
1,5
2,2
636,4
Total Biodiesel
tous
1,01
1,05
3,75
32,81
25,21
28,14
902,4
493,4
2144,2
ETBE
betteraves
2,52
1,99
Ø
24,22
31,21
Ø
57,1
12,8
Ø
ETBE
blé
2,31
2,08
3,80
24,52
24,40
26,7
43,9
33,7
3,0
Éthanol
betteraves
1,99
Ø
Ø
32,70
ND
Ø
179,4
Ø
Ø
Éthanol
blé
1,98
1,56
2,00
28,70
21,85
19,78
261,0
10,5
0,4
Total biocar-
burant essence
tous
2,23
5,21
3,36
26,78
19,55
23,95
804,8
212,2
245,1
TOTAL
tous
1,84
2,74
3,70
28,72
22,84
27,58
1707,2
705,5
2389,3
Source : DGEC
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
142
Émissions moyennes de GES en 2018 par
type de biocarburants, selon l’origine de
leurs matières premières (en gCO2eq/MJ et en millions de litres)
Type de
biocarburant
Type de
matière
première
GES transport par origine
géographique (gCO2eq/MJ)
GES culture et transformation par
origine géographique (gCO2eq/MJ)
France
Europe
(hors France)
Hors
Europe
France
Europe
(hors France)
Hors
Europe
EMHU
huiles usagées
Ø
Ø
Ø
Ø
Ø
Ø
EMHV
palme
5,00
6,70
4,31
31,3
23,49
28,64
HVHTG
palme
4,13
23,52
EMHV
colza
1,00
1,00
1,00
31,26
26,25
27,73
EMHV
soja
4,24
9,70
4,24
34,66
30,79
35,33
Total Biodiesel
tous
1,06
1,09
3,81
33,91
26,74
28,40
ETBE
betteraves
2,04
1,91
Ø
28,29
34,03
Ø
ETBE
blé
1,8
2,38
4,59
22,12
26,49
10,38
Éthanol
betteraves
2,0
1,40
Ø
31,12
ND
Ø
Éthanol
blé
2,01
1,86
Ø
28,25
28,28
Ø
Total biocar-
burant essence
tous
2,03
4,69
1,61
27,31
21,92
14,63
TOTAL
tous
1,68
1,62
3,77
29,75
26,01
28,15
Source : DGEC
Émissions moyennes de GES en 2020 par type de biocarburants selon l’origine de
leurs matières premières (en gCO2eq/MJ et en millions de litres)
Type de
biocarburant
Type de
matière
première
GES transport par origine
géographique
(gCO2eq/MJ)
GES culture et transformation par
origine géographique (gCO2eq/MJ)
France
Europe
(hors France)
Hors
Europe
France
Europe
(hors France)
Hors
Europe
EMHU
huiles usagées
1,00
1,03
1,18
7,79
6,65
6,05
EMAG
POME
1,39
13,70
EMHV
colza
1,03
1,02
1,14
33,22
30,81
34,78
EMHV
soja
12,30
4,29
27,86
28,20
Total Biodiesel
tous
1,04
1,36
2,86
32,30
25,87
28,98
ETBE
betteraves
2,00
1,02
33,34
29,38
Éthanol
blé
2,00
2,15
6,17
25,84
25,29
19,73
Éthanol
betteraves
2,00
33,82
Total biocar-
burant essence
Blé
1,99
7,05
2,00
29,75
15,61
20,08
TOTAL
tous
2,17
4,83
2,64
25,84
19,53
22,12
Source : DGEC
Graphique n° 37 :
Intensité des émissions du transport maritime
Source
: Exemples de valeurs d’intensité des émissions WTW pour différents types de navires océaniques, sur la base des
facteurs par défaut, GIEC 2019
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
143
Annexe n° 15.
Biocarburants avancés
I.
Eléments techniques et statistiques
Les biocarburants avancés sont issus de la transformation de la lignocellulose contenue
dans les résidus agricoles (paille) et forestiers (bois), ou dans des plantes provenant de cultures
dédiées (taillis à croissance rapide). Les intrants pouvant être utilisés comprennent les résidus
agricoles, les déchets ménagers, municipaux ou industriels, les déchets et résidus végétaux, la
paille, le fumier et les boues de stati
on d’épuration, les effluents d’élevage, les algues, les
déchets et résidus provenant de la sylviculture, les résidus de fabrication de pâte à papier, le
bois, les carburants renouvelables d’origine non biologique. Certaines matières sont utilisées
dans de
s processus industriels déjà matures. D’autres comme la lignocellulose des plantes sont
utilisées pour le développement de nouveaux procédés industriels. Par ailleurs, les
biocarburants avancés comprennent aussi des biocarburants gazeux (cf. annexe).
La ré
partition par générations semble moins utilisée depuis deux ans car elle n’est pas
reprise par la directive EnR2. Elle reste toutefois pratique pour distinguer les matières premières
utilisées.
Première génération : réserves contenues dans les plantes (sucre, amidon, huiles et graisses
végétales).
L’huile est transformée en esters par conversion catalytique avant d’être
mélangée au gazole pour produire du biodiesel ou du kérosène de haute qualité. Le sucre et
l’amidon, issus de la betterave, de la canne à
sucre, du blé, du maïs, de la pomme de terre
sont, après fermentation, transformés en éthanol pour être mélangés à de l’essence.
Deuxième génération : biomasse lignocellulosique (résidus forestiers, paille, bagasse,
cultures dédiées telles que les taillis à croissance rapide, etc.). Deux types de procédés sont
utilisés
: i) la voie biochimique permet d’obtenir de l’éthanol
276
; ii) la voie thermochimique
permet d’obtenir du biogazole de synthèse et du biokérosène (on parle aussi de filière BtL,
pour « Biomass to Liquid »)
277
;
Troisième génération : biomasse aquatique (algues autotrophes) fonctionnant par
photosynthèse pour délivrer un substrat carboné
278
.
Les biocarburants gazeux
279
Les filières biocarburants gazeux se développent avec l'apparition de bioGNV (biométhane
produit à partir de biogaz épuré) ou de bio-GPL (produit à partir de biopropane) pouvant être utilisés à
100 % par des véhicules à motorisation dédiées ou non. Ces bio
carburants présentent l’avantage de
pouvoir être utilisés comme leur version non biosourcée, et donc ne demandent pas d'adaptation majeure
du réseau de distribution.
276
En récupérant la cellulose de la lignocellulose et
en la transformant en sucre pour produire de l’éthanol.
277
La thermochimie se subdivise en deux filières : la gazéification de biomasse suivie de synthèse chimique de
carburant, et la liquéfaction permettant d’obtenir des hydrocarbures par pyrolyse.
278278
Trois procédés sont explorés
: i) la voie lipidique, par laquelle les algues sont cultivées pour produire de l’huile
et ensuite récupérées afin de rentrer dans les procédés de conversion des huiles ; ii) la pyrolyse pour liquéfier les algues avant
transformati
on en biocarburants ; iii) l’hydrolyse enzymatique des polysaccharides des algues permettant de produire des sucres
et donc de l’éthanol.
279
Source :
Cadre d’action national pour le développement des carburants alternatifs dans le secteur des transports
et le déploiement des infrastructures correspondantes
(publié le 07/02/17). Adopté en application de la directive 2014/94/UE
du 22 octobre 2014 sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
144
La filière bio-GPL en est à ses débuts : le biopropane est un gaz de synthèse produit à partir de
matières premières renouvelables, principalement issues d'huiles et de déchets végétaux. Il s'agit d'un
processus de fabrication novateur dont la commercialisation est prévue pour fin 2016 avec l'ouverture
aux Pays-Bas de la première usine de production de bio-GPL au monde.
La filière du bioGNV est plus avancée: le biogaz servant à la production de biométhane est une
énergie renouvelable issue de la collecte et de la méthanisation de déchets agricoles ou non dangereux.
Une fois épuré, il peut ensuite être injecté dans les réseaux de gaz naturel ou être utilisé en tant que
carburant (bioGNV). À fin 2013, trois installations d’injection de biométhane étaient en fonctionnement
et avaient produit 20 GWh de biométhane contre 6 GWh fin 2012 produits avec une seule installation.
En mars 2016, ce chiffre montait à 18 installations d’injection de biométhane qui totalisent 280 GWh
de capacité annuelle d’injection soit l'équivalent de la consommation de 1250 bus ou camions en
bioGNV.
Schéma n° 7 :
production de biocarburants à partir de différentes biomasses
Source : Feuille de route biocarburants avancés (2011)
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
145
Schéma n° 8 :
Cycle de vie d’un produit du berceau à la tombe
Source : IFPEN
Schéma n° 9 :
Analyse en cycle de vie (ACV) de différentes solutions de transport routier
Source : IFPEN
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
146
Graphique n° 38 :
Biomasses utilisées par les projets de biocarburants avancés et
bioraffineries lignocellulosiques par zone géographique en 2017
Source : Ademe, (2017)
Carte n° 6 :
Installations industrielles de production de bioéthanol avancé dans le monde
Source : IFPEN
Graphique n° 39 :
Évolution et répartition de la dépense publique en R&D (hors
démonstrateurs) consacrée aux biocarburants, en M€ courants (2002
-2019)
Source : MTES (Service de la donnée et des études statistiques), 2019
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
147
Graphique n° 40 :
Évolution de la dépense publique en R&D consacrée à la bioma
sse, en M€
courants (2002-2019) (hors démonstrateurs)
Source : MTES (Service de la donnée et des études statistiques), 2019
Graphique n° 41 :
Évolution de la part dépense publique en R&D consacrée aux EnR, en M€
courants (2002-2019) (hors démonstrateurs)
Source : MTES (Service de la donnée et des études statistiques), 2019
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
148
Graphique n° 42 :
Dépenses publiques de R&D et de démonstrateurs dans le secteur de l’énergie, par
technologies, dans neuf pays majeurs (Md$) (2000-2019)
Source : IEA (2020),
Clean energy innovation
. Pays (ayant cons
acré une partie de leurs plans de relance de l’activité au
secteur de l’énergie)
: Canada, France, Allemagne, Pays-Bas, Norvège, Espagne, Suède, Royaume Uni, États-Unis. CCUS :
carbon capture, utilisation and storage
Démonstrateurs Futurol et BioTfuel
Le projet Futurol
a été lancé en 2008. Sa faisabilité technique et économique a été
validée en 2017 et il est actuellement en phase de commercialisation. Son budget est de 90 M€
(74 M€ à l’origine), dont 30 M€ de financement public (BPI France). Il associe 11
partenaires
couvrant l’ensemble de la filière, de la ressource végétale au réservoir
280
. C’est un projet de
production industrielle de bioéthanol de deuxième génération. Sa technologie combine quatre
étapes : explosion à la vapeur de la biomasse, hydrolyse et fermentation combinées, séparation
de l’éthanol, et production des enzymes
in situ
281
. L’unité pilote, implantée en 2011 à Pomacle
-
Bazancourt (Marne), a atteint rythme de production d’une tonne par jour de biomasse. La
technologie a ainsi pu être validée. L’unité de prétraitement à échelle industrielle, implantée sur
le site du groupe Tereos de Bucy-le-
Long (Aisne), a ensuite fonctionné à partir de l’été 2016.
Elle a atteint un rythme de production de 100 tonnes par jour. Elle a permis de valider les choix
technologiques concernant le fractionnement de la matière première végétale.
La phase de commercialisation actuelle du procédé Futurol est pilotée par la société
Axens, filiale à 100
% d’IFPEN. Une première licence a été vendue au premier semestre 2020
à un raffineur Croate (INA)
282
. L’IFPEN indique que de nombreux contacts ont été établis
avec
des clients potentiels en Inde, en Europe de l’Est, en Amérique du Sud, etc. L’objectif est de
vendre
plus de seize licences à l’horizon 2035 accompagnées de la vente de biocatalyseurs,
équipements et services associés.
280
Organismes de R&D (Agro-industrie Recherches et Développements - ARD, IFPEN, INRA, Lesaffre), acteurs
industriels (Office national des forêts, Tereos, Total, Vivescia) et financiers (Crédit Agricole Nord Est, Confédération générale
des planteurs de betterave - CGB, Unigrains).
281
L’IFPEN met en avant
trois atouts : i) autonomie technologique (grâce à la production in-situ des enzymes et à la
propagation des levures adaptées aux matières premières traitées) ; ii) autonomie énergétique (cette technologie permettant une
totale autonomie du site industriel
, voire une exportation d’énergie)
; iii) compétitivité (l’adaptabilité aux différentes typologies
de biomasse permettant «
d’optimiser le recours à un approvisionnement local en matières premières, d’assurer une
commercialisation à l’échelle mondiale ainsi qu’une intégration aisée aux usines existantes de production d’éthanol
conventionnel
»).
282
Pour une unité pouvant produire 55 000 tonnes par an de bioéthanol (équivalent à 70 millions de litres d'éthanol)
en utilisant des matières premières lignocellulosiques telles que les résidus agricoles et les cultures énergétiques comme le
miscanthus.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
149
La PPE indique, à propos de Futurol, que «
l’usine pilote a permis la mise en place
d’une expertise de premier plan, pour conforter l’écosystème national dans une position de
leader de la bio-économie
». Mais cette expertise reste à valoriser d’un point de vue
économique en France. L’IF
PEN et sa filiale Axens essayent depuis 2019 de concrétiser un
projet dans le grand Sud-Ouest qui constituerait la première unité industrielle de production
d’éthanol avancé sur le territoire français (valorisant par exemple les résidus de la culture de
ma
ïs et/ou les résidus sylvicoles). D’autres solutions moins avancées sont à l’étude dans le
Grand-Est notamment.
D’après l’établissement, il faut un certain temps pour que de nouvelles
commandes interviennent après le lancement d’une première unité industri
elle, les clients et
leurs financeurs ayant besoin d’observer le fonctionnement opérationnel de la première unité.
L’IFPEN estime qu’il «
serait opportun que l’État soutienne dès à présent la mise en
place de la première unité industrielle de la technologie Futurol en France et soutienne tout
montage de projet en cours de réflexion avec des acteurs industriels et/ou régionaux qui
prendra 4 à 5 ans avant d’être en opération
»
283
. L’établissement justifie la nécessité de ce
soutien par le fait qu’une première unité industrielle ne bénéficie d’aucune courbe
d’apprentissage et, par ailleurs, nécessite la mise en place d’un système d’approvisionnement
de biomasse qui n’existe pas.
Le projet BioTfuel
a été lancé en 2010 et devrait s’achever à la mi
-2021 par la
validation de la faisabilité technique et économique de la chaîne de procédés. Son budget est
d’environ 180 M€, dont 33 M€ de financement public (30 M€ de l’Ademe et environ 3 M€ de
la région Hauts-de-France et du Feder)
284
. C’est un projet de production de bio
diesel et de
biokérosène par voie thermochimique à partir de ressources biomasse et fossile. Il a pour objet
de tester, valider et optimiser une chaîne complète de production, avec notamment un
prétraitement des résidus agricoles et forestiers par torréfaction et broyage.
Le projet rassemble des organismes de recherche (IFP Énergies nouvelles et le CEA) et
des industriels (Axens, Avril, Total et l'allemand Thyssenkrupp). Il est composé de deux
démonstrateurs
: l’un sur le site du groupe Avril à Venette (Ois
e), pour le prétraitement de la
biomasse par torréfaction, l’autre sur le site de l’ancienne raffinerie de Total à Dunkerque, pour
la gazéification et la synthèse de carburants.
La construction des deux démonstrateurs a commencé en 2015. Ils ont ensuite été mis
en opération pour réaliser les tests de R&D et valider la technologie. Depuis lors, environ 200
tonnes de biomasse torréfiée ont été produites sur le site de Venette et gazéifiées avec succès
sur le site de Dunkerque. Cela a permis de valider le choi
x de l’enchaînement
torréfaction/gazéification. S’agissant des perspectives commerciales, Axens entretient des
contacts avec des clients potentiels au Royaume-Uni, en Inde, aux États-Unis, au Canada et en
Hongrie. L’objectif est de commercialiser à l’échel
le mondiale une chaine intégrée de
production de biocarburants avancés issue de BioTFuel. En considérant une part de marché de
30
%, l’IFPEN estime possible la vente à l’horizon 2035 d’une quinzaine de licences
accompagnées de ventes de catalyseurs, d’équi
pements et des services associés.
Par ailleurs, comme le biojet issu de cette technologie est homologué pour être incorporé
jusqu’à hauteur de 50
% dans les réservoirs des aéronefs, il a été décidé de répondre à l’appel à
manifestation d’intérêt (AMI) «
bi
ocarburants durables pour l’aviation
». Le porteur du projet
(Bionext) a coordonné en 2020 la réponse à cet AMI.
283
Réponse à la Cour.
284
122 M€ d’investissement (110 M€ à Dunkerque, 12 M€ à Venette) et 58 M€ de fonctionnement.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
150
Annexe n° 16.
Secteurs maritime et aérien
I.
Eléments techniques et statistiques
Graphique n° 43 :
Émission de CO2 du transport mondial, par mode de transport, dans le
Scenario de Développement Durable, 2000-2070
Source: International Camber of Shipping, 2020, Note : les lignes pointillées indiquent les années où les
différents modes de transport ont largement cessé de consommer des carburants fossiles
Graphique n° 44 :
Consommation
d’énergie et émissions de CO2 par le fret maritime
mondial dans le Scenario de Développement Durable, 2019-2070
Source: International Camber of Shipping, 2020
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
151
Graphique n° 45 :
Scenarios d’évolution des émissions de CO2 de l’aviation mondiale
Source: IRENA (2017), Biofuels for aviation. Technology brief
Dispositifs de soutien au biojet dans le monde
L’industrie mondiale, au sein de l’Association internationale du transport aérien
(AITA), a adopté plusieurs objectifs pour lutter contre le changement climatique, notamment
une réduction de 50 % des émissions de CO2 en 2050 par rapport à 2005.
Au niveau multilatéral, l
’Organisation de l’aviation civile internationale
(OACI) a
prévu, parmi diverses mesures pour lutter contre le changement climatique
285
, que les
compagnies aériennes devraient compenser leurs émissions de GES
lorsqu’elles dépasse
ront le
niveau émis en 2020. Pour cela, elle a adopté en 2016, après huit années de négociations, un
« Régime de compensation et de réduction du carbone pour les vols internationaux »
(CORSIA)
286
.
Au début de l’année 2018, 73 pays, représentant 88
% du trafic aérien
international, avaient participé à la phase pilote du dispositif. D’après l’Ademe, si ce
programme, applicable à compter de 2021, se met en place normalement et aboutit à des
règlementations globales, il devrait favoriser un déploiement important des biocarburants dans
le secteur aérien
287
.
De même, bien que la participation reste facultative jusqu’à 2027, l’AIE
estime, qu’il
pourrait «
aider à favoriser la
production et l’utilisation de carburants biojet
durables et l’achat de compensations carbone à plus long terme, et les deux étant probablement
nécessaires pour atteindre les objectifs de décarbonation de l’industrie
»
288
.
285
Création d’une norme CO2 appliquée aux réacteurs,
optimisation des procédures de navigation aérienne et des
infrastructures, etc.
286
Le CORSIA vise à permettre de compenser, par l’achat de crédits carbone, les émissions de GES dépassant les
émissions moyennes annuelles constatées en 2019 et 2020. Une première phase (2021-2026), doit devrait permettre de couvrir
70 % des émissions internationales (liaisons entre pays s’engageant volontairement dès 2021 dans le dispositif CORSIA). La
seconde phase (à partir de 2027) doit couvrir l’intégralité des émissions.
Le transport aérien est le premier secteur économique
à se doter d’un tel dispositif au niveau mondial.
287
Ademe (2020),
Perspectives concernant l’utilisation des biocarburants dans les différents segments de transport
en France en relation avec l’évolution
de la mobilité à l’horizon 2050.
288
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport Biofuels
Policies.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
152
En revanche, s’agissant de la c
onve
ntion de Chicago relative à l’aviation civile
internationale
, l’Ademe considère qu’elle
est «
pour l’instant un frein à l’émergence de
biocarburants à large échelle dans le secteur de l’aérien. En effet, cette convention exonère le
kérosène de taxe au nive
au international, et le multilatéralisme en vigueur au sein de l’OACI
rend difficile l’évolution de cette règle
»
289
.
Certains États ont prévu des dispositifs spécifiques. Au sein de l’UE, ils se fondent sur
la directive EnR 2 de 2018 qui reconnaît aux biocarburants aéronautiques la possibilité de
contribuer de façon significative
à
l
’
atteinte de l
’
objectif global d
’
incorporation d
’
EnR dans les
transports. La quantité
d’
énergie renouvelable incorporée dans les carburants aéronautiques
béné
ficie d’un facteur
multiplicatif de 1,2 si la matière première utilisé
e n’est pas en
concurrence alimentaire. Le coefficient peut être port
é
à
2,4 pour les biocarburants de l
’
annexe
IX de la directive. Cette évolution européenne complète les efforts engagés quelques années
plus tôt, lorsque, p
our lutter contre le réchauffement climatique, l’Union européenne a intégré
en 2012, les vols intraeuropéens
dans le système européen d’échange de quotas d’émissions de
gaz à effet de serre (SEQE)
290
.
En France, la LFI 2019 a prévu d’éte
ndre le dispositif incitatif
de la TIRIB aux carburant aériens à partir de 2022 (cf. partie III).
Dans le reste du monde, diverses initiatives existent sans qu’une tendance générale ne
se dessine à ce stade.
En 2017, l'Indonésie a introduit un mandat de 2 % de biojet renouvelable,
qui devrait passer à 5 % d'ici 2025. L'Australie a octroyé un financement pour la construction
d'un laboratoire de biocarburant avancé devant permettre de produire du diesel renouvelable et
du carburéacteur à partir de matières végétales. Dans le cadre du Sustainable Biofuels
Innovation Challenge, les États-Unis ont financé le développement d'une installation de
démonstration capable de produire du biodiesel et du carburéacteur renouvelable à partir de gaz
résiduaires industriels carbonés. La norme américaine RFS sur les carburants renouvelables
(
Renewable Fuel Standard
) comprend également l'aviation intérieure. Aux Pays-Bas, un
partenariat public-privé vise à établir une chaîne d'approvisionnement pour fournir des quantités
importantes de biojet durable à l'aéroport de Schiphol. Dans le même pays, une structure
regroupant des acteurs publics et industriels privés (Bioport Holland), promeut le
développement des biocarburants dans les principaux ports et aéroports néerlandais. Des
initiatives similaires existent à Genève, Montréal, Oslo et Stockholm. Le gouvernement
canadien a lancé un concours à l'échelle nationale pour inciter les entreprises canadiennes
technologiques à développer des techniques de production de biocarburant innovants pour
l'aviation
291
.
La crise du Covid aurait pu offrir une occasion de développer l’usage du biojet mais
l’AIE considère que cette occasion n’a pas été saisie
292
. Elle critique le fait que les plans de
soutien massif des gouvernements aux compagnies aérie
nnes en réponse à cette crise n’aient
pas été accompagnés d’une forme de conditionnalité environnementale qui aurait permis
289
Ademe (2020),
Perspectives concernant l’utilisation des biocarburants dans les différents
segments de transport
en France en relation avec l’évolution de la mobilité à l’horizon 2050.
290
Ce mécanisme permet de fixer un plafond d’émission aux émissions de l’aviation pour les vols effectués au sein de l’Espace
économique européen. Pour chaque tonne de CO2 émise lors de ces vols, les compagnies sont tenues de restituer un quota
d’émission. Une part des quotas est allouée gratuitement (cette part représentait, en 2018, pour les compagnies françaises,
environ la moitié des quotas devant être restitués
) ; une autre part est achetée sur le marché. Le prix du quota, c’est
-à-
dire d’une
tonne de CO2, est d’environ 25 € à la fin de l’année 2019. Le transport aérien est à l’échelle européenne le seul mode de
transport à ce jour intégré dans le SEQE (source : PPE).
291
IEA Bioenergy Task 39 (2019),
Implementation Agendas: 2018-2019 Update Compare and Contrast Transport
Biofuels Policies.
292
IEA (2020),
Renewables 2020 - Analysis and forecast to 2025.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
153
d’accélérer le déploiement de carburants durables dans l’aviation. Elle estime nécessaire un
accord international pour que toutes les compagnies aidées soient soumises au même type de
conditions (sans que cela ne crée de désavantage concurrentiel entre elles), avec un surcoût
potentiel relativement faible par rapport à l’ampleur des plans de soutien à l’aviation (cf. infra).
Synthèse des études sur l
’
impact potentiel de l
’
utilisation de biocarburants a
é
ronautiques sur la
qualit
é
locale de l
’
air
293
:
-
Les
é
missions de polluants des a
é
ronefs sont largement d
é
pendantes des caract
é
ristiques
(propri
é
t
é
s physiques et composition chimique) des carburants utilis
é
s ;
-
Les biocarburants a
é
ronautiques durables actuellement certifi
é
s (HEFA, FT, SIP, AtJ)
pr
é
sentent des caract
é
ristiques int
é
ressantes vis-
à
-vis des
é
missions de polluants : ils ne
contiennent pas de soufre, pas d’aromatiq
ues et sont souvent l
é
gers ;
-
L
’
usage des biocarburants a
é
ronautiques durables pourrait avoir des impacts non
n
é
gligeables sur les
é
missions de polluants dans le cas de taux d
’
incorporation
significatifs (exemple d
’
un m
é
lange
à
50 %)
o
R
é
duction des
é
missions de SOx et de particules (PM2.5) jusqu
’à
40 % ;
o
R
é
duction des
é
missions de CO et HC de l
’
ordre de 20 % ;
o
Impact peu significatif sur les NOx (impact d’ordre 2).
-
Les effets des biocarburants a
é
ronautiques sur les
é
missions de polluants sont parfois
clairement explicables (SOx, masse de particules), mais r
é
sultent parfois de couplages
complexes entre composition chimique du carburant, propri
é
t
é
s physiques, technologies
moteur et conditions de fonctionnement ;
-
L
’
utilisation de certains biocarburants a
é
ronautiques durables pourrait avoir un impact
positif notable sur les
é
missions de polluants des a
é
ronefs et potentiellement sur la
qualit
é
de l
’
air
à
proximit
é
des plateformes a
é
roportuaires, moyennant un taux
d’incorporation substantiel.
-
L
’
am
é
lioration de la qualit
é
de l
’
air n
’
est cependant pas une propri
é
t
é
intrins
è
que des
biocarburants a
é
ronautiques durables, mais une cons
é
quence d
’
une composition
optimale pour certaines fili
è
res et d
’
un taux substantiel d
’
incorporation.
-
Les effets de l
’
utilisation de biocarburants a
é
ronautiques durables sur la qualit
é
locale
de l
’
air restent encore
à
valider et
à
quantifier par des
é
tudes plus syst
é
matiques.
Schématisation de la filière biojet
Une fili
è
re de production et d
’
utilisation de biocarburants fait intervenir les acteurs
suivants (cf. schéma ci-dessous) :
-
Maillon « production » : producteurs de biomasse, gestionnaires de d
é
chets, producteurs
ou importateurs de biocarburants, producteurs ou importateurs de carburants
conventionnels, m
é
langeurs, logisticiens (biomasse et produits finis).
-
Maillon « distribution » :
o
Transport et stockage : transporteurs, m
é
langeurs, stockeurs et distributeurs ;
o
Avitaillement : gestionnaires d
’
a
é
roports, avitailleurs.
-
Maillon « utilisation » : compagnies a
é
riennes et autres utilisateurs finaux
(
é
quipementiers a
é
ronautiques, constructeurs, etc.).
293
Source : MTES (2019),
Mise en place d’une filière de biocarbur
ants aéronautiques durables en France
.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
154
Schéma n° 10 :
Description théorique d’une filière de biocarburants aéronautiques
Source : ECV biojet (2019)
Le document de synthèse de l’Engagement pour la croissance verte consacré au biojet
conclut : «
Le r
ô
le et l
’
importance relative de ces acteurs au sein de la fili
è
re, ainsi que leur
impact sur le co
û
t du produit final, ne sont pas d
é
termin
é
s et d
é
pendront de la structuration
progressive de celle-ci. L
’
un des enjeux des ann
é
es
à
venir r
é
side donc dans la mise en relation
et l
’
engagement coordonn
é
de ces acteurs, certains
é
tant nouveaux comme les m
é
langeurs par
exemple et d’autres
é
tant bien install
é
s comme les utilisateurs
».
De son côté, l’ANCRE a proposé un schéma de développement des filières biojet à partir
des atours présents en France et justifiant le déploiement de moyens de R&D (cf. schéma
suivant).
Schéma n° 11 :
D
é
veloppement des fili
è
res de biojet en France
à
horizon 2050
Source : ANCRE (2018)
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
155
II.
Feuille de route nationale pour le déploiement des biocarburants
aéronautiques durables (janvier 2020)
Principes fondamentaux :
1.
D
es biocarburants d’aviation certifiés pour assurer un niveau de sécurité optimal
2.
D
es ressources durables pour des biocarburants d’aviation avancés ou issus de
l’économie circulaire
3.
U
n modèle économique permettant l’émergence d’un marché compétitif et pére
nne
4.
U
n déploiement s’appuyant sur des chaînes logistiques simples et économes
5.
Un développement français intégré à la stratégie européenne et internationale de lutte
contre le changement climatique du transport aérien
Actions décidées :
-
À court terme :
o
Initier la production
o
Faciliter l’utilisation du carburant d’aviation durable en développant des chaines logistiques
efficientes
o
Inciter à l’incorporation des biocarburants dans le carburant d’aviation
o
Faciliter la valorisation des biocarburants aéronautiq
ues à travers la mise en place d’un
système d’achat et de vente de certificats d’incorporation
-
À court et moyen terme (2025-2030) :
o
Définition d’une politique de soutien à l’investissement dans de nouvelles unités de production
selon des critères intégrant les enjeux environnementaux et européens
o
L’approvisionnement des principales plateformes françaises
o
Mise en place d’un mécanisme de soutien à la demande pour assurer l’émergence d’un marché
pérenne
-
À long terme (2050) : extension du déploiement en prenant en compte la dimension
internationale du secteur, prise en compte de l’ensemble des carburants alternatifs de
synthèse dont les techniques de production sont encore en cours de développement, etc.
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
156
Annexe n° 17.
Liste des tableaux, graphiques et cartes
Les schémas, tableaux, graphiques et cartes listés ci-
après figurent dans le corps du rapport jusqu’à la
page 78 et en annexe pour les pages suivantes
1.
Liste des schémas
Schéma n° 1 : Suivis de la durabilité et du mécanisme fiscal de minoration de TIRIB
........................................
62
Schéma n° 3 : Frise chronologique règlementaire
.................................................................................................
85
Schéma n° 4 : Résultat moyen par exploitant par pays pour le secteur céréales et proto oléagineux en K€ et en
moyenne 2012-2017
.....................................................................................................................
124
Schéma n° 5 : Décomposition de l’analyse « du
puits à la roue »
.......................................................................
129
Schéma n° 6 : Mécanisme de certification de durabilité des biocarburants
........................................................
139
Schéma n° 7 : production de biocarburants à partir de différentes biomasses
....................................................
144
Schéma n° 8 : Cycle de vie d’un produit du berceau à la tombe
.........................................................................
145
Schéma n° 9 : Analyse en cycle de vie (ACV) de différentes solutions de transport routier
..............................
145
Schéma n° 10 : Description théorique d’une filière de biocar
burants aéronautiques
..........................................
154
Schéma n° 11 : D
é
veloppement des fili
è
res de biojet en France
à
horizon 2050
................................................
154
2.
Liste des tableaux
Liste des carburants autorisés à la mise à la consommation en France
13
Mises à la consommation de carburants pour véhicules à allumage commandé
18
Mises à la consommation de carburants pour véhicules à allumage par compression
19
Proportion d’huile et de protéines extraites des oléagineux
25
Part de SAU totale française allouée aux biocarburants, nette de coproduits
28
Parts 2014 et 2019 produites en France par type de biocarburants (en % de Ml)
33
Émissions moyennes de GES en 2019 pour le transport et la distribution de types de
biocarburants, selon l’origine de leurs matières premières (en gCO2eq/MJ)
44
Tarif de la TIRIB
52
TIRIB
–
Pourcentages cibles d’incorporation d’énergie renouvelable dans les carburants
52
Montant de la TIRIB acquitté par un opérateur qui ne procéderait à aucune incorporation dans les
carburants routiers qu’il met à la consommation (hypothèse)
53
Produits de la TGAP et de la TIRIB, par filière de carburants
54
Comptabilisation et plafond de prise en compte en 2022 de l’énergie contenue dans les
biocarburants pour la minoration de la TIRIB
54
Taux d’incorporation constatés et plafonds autorisés par catégories de biocarburants en 2019
55
Tarifs de TICPE sur les carburants routiers et non routiers
56
Prix de vente moyens nationaux hebdomadaires des produits pétroliers
57
Évaluation du montant d’aide accordée sous la forme d’une réduction du tarif de TICPE pour
l’incorporation d’un litre de biocarburant (éthanol)
dans les carburants SP95 E10, E85 et ED95 57
Évaluation du montant d’aide accordée sous la forme d’une réduction du t
arif de TICPE pour
l’incorporation d’un litre de biocarburant (EMAG) dans le gazole B100
58
Production de
biocarburants des 15 principaux pays et de l’UE
-28
(2019)
88
Objectifs d’incorporation de biocarburants dans l’UE
99
Mix 2019 de matières premières pour le biodiesel dans 11 pays
115
Mix 2019 de matières premières pour le bioéthanol dans 9 pays
115
Mix de matières premières du biodiesel produit en France
115
Mix de matières premières du bioéthanol produit en France
115
Parts 2019 et 2020 produites en France par type de biocarburants (en % de Ml)
120
Indicateurs de synthèse des résultats économiques des exploitations
par orientation, résultats
2018 et évolution 2017/2018
123
Résultats moyens et subventions des exploitations en COP dans
5 pays européens (en K€, en
moyenne pour 2012-2017)
123
Nombre de moyennes et grandes exploitations agricoles selon l'orientation technico-économique
de 2000 à 2016 (en milliers)
124
Résultat moyen par exploitant par pays pour le sec
teurs céréales et
proto oléagineux en K€ et en
moyenne 2012-2017, avec mention des subventions perçues
124
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
157
Réductions moyennes d’émissions de GES (pondérées par le volume) obtenues en France en
2019 par matière première
130
Classement des sources d’EnR selon leurs émissions de GES en ACV
131
Émissions moyennes de GES en 2019 par type de biocarburants et volumes correspondants,
selon l’origine de leurs matières premières (en gCO2eq/MJ et en millions de litres)
141
Émissions moyennes de GES en 2018 par type de biocarburants, selon l’origine de leurs matières
premières (en gCO2eq/MJ et en millions de litres)
142
Émissions moyennes de GES en 2020 par type de biocarburants selon l’origine de leurs matières
premières (en gCO2eq/MJ et en millions de litres)
142
3.
Liste des graphiques
Graphique n° 1 : Émissions françaises selon la stratégie Nationale Bas Carbone (Mt CO
2
eq)
15
Graphique n° 2 : Facteurs explicatifs de l’évolution des émissions de CO2 des véhicules particuliers
16
Graphique n° 3 : Évolution des ventes de carburants routiers (biocarburants inclus) en Mt
18
Graphique n° 4 : Consommation finale d’énergie comparée (UE 28 et France) dans les transports par type de
carburant (en Mtep)
20
Graphique n° 5 : Pourcentages comparés d’EnR dans les transports en 2019 dans l’UE
20
Graphique n° 6 : Parts comparées de SAU nettes biocarburants dans les SAU totales en 2018
29
Graphique n° 7 : Évolution et prospective des prix des biocarburants et de leurs matières premières
30
Graphique n° 8 : Origine des matières premières des biocarburants diesel et essence mis à la consommation en
France, par type de matière, en 2014 et 2019 (en Ml de biocarburant)
33
Graphique n° 9 : Évolution des échanges extérieurs et des taux cibles d’incorporation de biocarburants essence et
diesel, en M€ et pourcentages
34
Graphique n° 10 : Émissions de GES des transports en France
39
Graphique n° 11 : Réduction de l’intensité des émissions de GES des carburants enregistrées par les fournisseurs
européens de carburants des États membres de 2010 à 2018
39
Graphique n° 12 : Taux d’incorporation des filières essence et gazole (TGAP et TIRIB)
53
Graphique n° 13 : Coûts de production actuels et futurs des différents carburants (€/MWh)
68
Graphique n° 14 : Filières technologiques de biocarburants pouvant impliquer le secteur agricole
86
Graphique n° 15 : Production mondiale de biocarburants en 2019 et prévision pour 2025
87
Graphique n° 16 : Prévision de croissance de la production mondiale de biodiesel et de HVO en 2024
87
Graphique n° 17 : Investissements annuels mondiaux dans les technologies d’EnR autres que l’éolien et le
solaire (2013-2018)
88
Graphique n° 18 : Production et prix des biocarburants dans le monde (base 100 : moyenne 2010-2019)
88
Graphique n° 19 : Classement des producteurs de biocarburants et principales matières premières
89
Graphique n° 20 : Évolution et répartition de la production mondiale de biocarburants (2007-2017)
89
Graphique n° 21 : Scenario de base et cibles de réduction d’émissions de GES (gauche) et part des biocarburants
(droite) en Suède
106
Graphique n° 22 : Volume de carburants à faible teneur en carbone consommés en Californie dans le cadre du
programme LCFS (2011-2017)
108
Graphique n° 24 : Productions agricoles françaises de 2000 à 2020 (en millions de tonnes)
114
Graphique n° 25 : Productions et surfaces cultivées en colza et betteraves (Mt et Mha)
114
Graphique n° 26 : Productions de biocarburant 2006-2019 par continent (en milliards de litres)
116
Graphique n° 27 : Evolution de la consommation de carburants et de biocarburants en France (Ml)
116
Graphique n° 28 : Emissions de GES transports en France (Mt CO2eq)
116
Graphique n° 29 : Productions
d’alcool éthylique, d’EMAG et de biogazole en France (Ml et kt)
118
Graphique n° 30 : Origine des matières premières des biocarburants diesel mis à la consommation en France, par
type de matière, en 2014, 2019 et 2020 (en Ml de biocarburant)
121
Graphique n° 31 : Origine des matières premières des biocarburants essence mis à la consommation en France,
par type de matière, en 2020 (en Ml de biocarburant)
121
Graphique n° 32 : EBE par Utans par orientation productive en France, en milliers d’euros
123
Graphique n° 33 : Emissions moyennes d’un Volvo V60 avec essence, E10 et E85
127
Graphique n° 34 : Emissions de GES de bioéthanols (à gauche) et de biodiesels (à droite) en 2015 (g CO2eq/km)
129
Graphique n° 35 : Évolution du coût de la tonne de CO2 évitée par l’incorporation des biocarburants (€ / tonne
de CO2) (2011-2018)
131
Graphique n° 36 : Comparaison des résultats des études de 2011 et 2015
135
Graphique n° 37 : Intensité des émissions du transport maritime
142
LA POLITIQUE DE DEVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS
158
Graphique n° 38 : Biomasses utilisées par les projets de biocarburants avancés et bioraffineries
lignocellulosiques par zone géographique en 2017
146
Graphique n° 39 : Évolution et répartition de la dépense publique en R&D (hors démonstrateurs) consacrée aux
biocarburants, en M€ courants (2002
-2019)
146
Graphique n° 40 : Évolution de la dépense publique en R&D consacrée à la biomasse, en M€ courants (2002
-
2019) (hors démonstrateurs)
147
Graphique n° 41 : Évolution de la part dépense publique en R&D consacrée aux EnR, en M€ courants (2002
-
2019) (hors démonstrateurs)
147
Graphique n° 42 : Dépenses publiques de R&D et de démonstrateurs dans le secteur de l’énergie, par
technologies, dans neuf pays majeurs (Md$) (2000-2019)
148
Graphique n° 43 : Émission de CO2 du transport mondial, par mode de transport, dans le Scenario de
Développement Durable, 2000-2070
150
Graphique n° 44 : Consommation d’énergie et émissions de CO2 par le fret maritime mondial dans le Scenario
de Développement Durable, 2019-2070
150
Graphique n° 45 : Scenarios d’évolution des émissions de CO2 de l’aviation mondiale
151
4.
Liste des cartes
Carte n° 1 : Parts départementales de SAU agricole dans la surface totale
.........................................................
113
Carte n° 3 : Rendements régionaux de blé tendre et de maïs fourrage (kt)
.........................................................
113
Carte n° 4 : Implantation et capacités de production par type de biocarburant (en hl)
.......................................
118
Carte n° 5 : Nombre d’emplois EnR, dont biocarburants, pour 1000 habitants par région en 2019
...................
119
Carte n° 6 : Installations industrielles de production de bioéthanol avancé dans le monde
................................
146