LA GESTION DES
ABSENCES DES
ENSEIGNANTS
Garantir la continuité pédagogique
Rapport public thématique
Décembre 2021
La gestion des absences des enseignants - décembre 2021
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Sommaire
Procédures et méthodes
................................................................................
5
Synthèse
.........................................................................................................
9
Récapitulatif des recommandations
...........................................................
15
Introduction
..................................................................................................
17
Chapitre I Les absences des enseignants,
un phénomène mal
mesuré et peu piloté
.....................................................................................
21
I - Une connaissance insuffisante des absences des enseignants
...................
21
A - Des absences
devant les élèves d’origines variées
..........................................
22
B - Des outils de mesure inadaptés, un moindre suivi de proximité
.....................
30
C - Un coût difficile à évaluer
..............................................................................
36
II -
Une stratégie insuffisante d’endiguement des absences de courte
durée
..............................................................................................................
40
A - Un remplacement de portée inégale
................................................................
41
B - Des dysfonctionnements liés au système scolaire
lui-même
..........................
45
III - Une organisation en décalage avec les besoins de continuité
pédagogique
...................................................................................................
50
A - Un employeur peu informé des absences de courte durée
..............................
50
B -
Des systèmes d’information en manque d’interface
.......................................
51
C -
L’insuffisance de la politique nationale de prévention des absences
pour raisons de santé
.............................................................................................
52
Chapitre II Des évolutions indispensables
pour assurer la
continuité pédagogique
................................................................................
63
I - Des contraintes statutaires à dépasser
dans le second degré
.....................
64
A - Faire évoluer les obligations de service
des enseignants
...............................
64
B - Étendre la possibilité de bivalence ou la polyvalence pour les
enseignants
...........................................................................................................
70
II -
Renforcer les prérogatives de l’encadrement de proximité
......................
71
A -
Donner aux chefs d’établissement de réels moyens de limiter les
absences de courte durée
......................................................................................
71
B - Définir des modalités de suivi du travail
des enseignants
..............................
73
III - Un pilotage national à consolider
...........................................................
76
A - Adopter une fonction de stratège et de régulateur en matière de
prévention des absences pour raison de santé
.......................................................
76
B -
Se doter de systèmes d’information fiables et instaurer une évaluation
régulière des absences
..........................................................................................
77
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COUR DES COMPTES
4
Conclusion générale
.....................................................................................
81
Liste des abréviations
..................................................................................
83
Annexes
.........................................................................................................
87
Réponses des administrations et des organismes concernés
.....................
91
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Procédures et méthodes
1
En application
de l’article L. 143
-6 du code des juridictions
financières, la Cour des comptes publie chaque année un rapport public
annuel et des rapports publics thématiques.
Ces travaux et leurs suites sont réalisés
par l’une des
sept chambres
que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres
et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendance statutaire de leur
s membres garantissent que les contrôles
effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que toutes les constatations et
appréciations faites lors d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes
les
observations
et
recommandations
formulées
ensuite,
sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, aprè
s audition des
responsables concernés.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, l
a publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier, aux
min
istres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport
publié, leurs réponses sont présentées en annexe du texte de la Cour.
1
Cet encadré est une version adaptée de celui du RPT
Les personnels des services
départementaux
d’incendie et de secours (SDIS) et de la sécurité civile
(mars 2019).
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6
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié
à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d’instruction, comme les projets
ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitive
s,
sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation
comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de
contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
La présente enquête a été pilotée par la troisième chambre de la Cour
des comptes.
L’instruction s’est déroulée
de mai 2019 à novembre 2020.
Elle a impliqué de nombreux acteurs au niveau national ou
académique. Compte tenu de la crise sanitaire, certains entretiens ont été
réalisés en visioconférence.
Au plan national, ont été particulièrement sollicités le Secrétariat
général du ministère de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports,
la
direction générale de l’enseignement scolaire
(DGESCO), la direction de
l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), la direction
générale des ressources humaines (DGRH).
Des questionnaires ont été adressés aux quatre rectorats de
l’échantillon (Amiens,
Bordeaux, Créteil et Strasbourg) et à plusieurs
directions des services départementaux de l’é
ducation nationale (DSDEN).
P
lus d’une quarantaine
d’écoles et établissements ont fait l’objet de
visites sur place au cours desquelles les rapporteurs ont rencontré les
équipes de direction, des enseignants, des représentants des élèves et des
parents d’
élèves.
La Cour a mobilisé les données du ministère, et celles recueillies
auprès des établissements visités, pour apprécier les taux d’absences des
enseignants.
Les
représentants du MENJS et des parents d’élèves
, ainsi que
plusieurs organisations syndicales d
’
enseignants des premier et second
degrés
et de chefs d’établissement
ont également été entendus.
L
’objectif du présent rapport n’est pas seulement de dresser des
constats mais d’inviter le ministère à amélior
er le fonctionnement des écoles
et des établissements,
et à se doter d’instruments de mesure robustes
,
indispensables à une meilleure connaissance des absences des enseignants
afin d’en traiter davantage les causes et d’en limiter les effets par une gestio
n
plus agile de ses ressources humaines.
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PROCÉDURES ET MÉTHODES
7
Le projet de rapport a été préparé, puis délibéré le 22 juillet 2021,
par la troisième chambre, présidée par M. Gautier président de chambre, et
composée de Mme Riou-Canals, MM. Barbé, Lefebvre, Samaran, Le Goff
conseillers maîtres, ainsi que, en tant que rapporteurs, M. Buzzi, conseiller
référendaire, Mme François, conseillère référendaire, Mme Boussarie,
rapporteure extérieure, ainsi que Mme Vergnet, conseillère maître, en tant
que contre-rapporteure.
Le comité du rapport public et des programmes de la Cour des
comptes, composé de M. Moscovici, premier président, Mme Camby,
rapporteure générale du comité, MM. Morin, Andréani, Mme Podeur, MM.
Charpy, Gautier, Mme Démier, M. Bertucci, présidents de chambre, MM.
Advielle, Martin, Meddah, Lejeune, Mmes Bergogne, Renet, présidents de
chambre régionale des comptes, ainsi que Mme Hirsch, Procureure
générale, a été consulté sur ce rapport le 1er septembre 2021. Le Premier
président a approuvé la publication du rapport le 15 novembre 2021.
Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne
sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.
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Synthèse
L’appréciation des absences des
enseignants est une question délicate
car la mesure statistique et la perception qu’en ont les élèves et leurs familles
ne coïncident pas exactement. Une partie de leurs absences
n’est pas
répertoriée alors qu’une fraction de leur activité, parce qu’elle s’exerce en
dehors de la salle de classe, est injustement assimilée à une absence.
L’enquête
menée
par
la
Cour
s’est
attachée
à
éclairer
successivement ces deux volets, qui ont pris un relief particulier au cours
de la période récente. La crise sanitaire a
mis en lumière l’importance de la
continuité du face-à-face pédagogique.
Qu’il s’agisse d’
absences relevant
de raisons personnelles, comme la santé, ou d’obligations professionnelles
qui détournent provisoirement l’enseignant de la classe, l’institution
scolaire doit assurer la continuité pédagogique. Alors que les familles se
contentaient,
jusqu’à présent
, de manifester leur désapprobation lors des
rentrées scolaires ou par l’intermédiaire des fédérations de parents
d’élèves,
elles
n’hésitent plus à engager la responsabilité de l’État devant
les tribunaux pour défaut de continuité du service public
de l’
Éducation.
La Cour des comptes a également tenté de mesurer le coût et
l’efficacité des moyens consentis par l’État pour limiter le
s atteintes à la
continuité pédagogique au sein du secteur public de l’enseignement et
a
cherché à iden
tifier les voies et moyens susceptibles d’en améliorer
l
’efficacité
, au moment où les pouvoirs publics ont décidé de mettre en
œuvre, à compter de la ren
trée scolaire 2021, une prise en charge
pédagogique en cas d’absence de courte durée d’un professeur.
Pour la Cour
, le ministère doit se doter d’une véritable stratégie
reposant sur plusieurs piliers qui lui font encore défaut : la connaissance du
phénomène, la prévention en matière de santé, les moyens de limiter et de
compenser les absences de courte durée. Parmi celles-ci, les absences ayant
des causes institutionnelles peuvent être réduites en déportant ces missions
et obligations professionnelles hors du
temps d’enseignement.
Absences au travail et absences devant les élèves
Les particularités du métier d’enseignant, notamment l’emploi du
temps hebdomadaire et le calendrier scolaire, compliquent la mesure des
absences. Ainsi, un professeur de collège qui rend visite à sa famille
deux
jours de suite parce qu’il n’a pas cours n’est pas répertorié comme
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10
absent ; il en est de même du professeur des écoles retenu au lit une semaine
pendant les vacances scolaires. Tous deux échappent au recensement des
salariés absents, ce qui fausse les comparaisons avec les autres catégories
de travailleurs.
En revanche, des enseignants appelés par leur hiérarchie à des tâches
pédagogiques autres que la présence dans la classe, comme la participation
à un jury d’examen par
exemple, ne font pas cours et sont considérés
comme absents par les familles,
bien qu’ils travaillent et contribuent au
fonctionnement de l’institution scolaire.
Cette situation appelle de la part
de l’
Éducation nationale une solution de remplacement pour garantir la
continuité pédagogique.
Si le remplacement des professeurs des écoles est assuré dans près
de 80
% des cas dans le premier degré dès le premier jour d’absence et
l’accueil des élèves garanti, la sit
uation est plus complexe dans le
secondaire. Alors que les absences de plus de 15 jours des enseignants y
sont remplacées à plus de 96 %, près de 10 % des heures de cours ont
néanmoins été « perdues
» lors de l’année scolaire 2018
-2019, en
progression de 24
% par rapport à l’année précédente. La raison principale
d’un tel niveau de temps d’enseignement non assuré est étroitement liée
aux
difficultés tenant aux absences de courte durée, qui représentent à
elles-seules près de 2,5
millions d’heures, dont seul
es un peu plus de
500 000 sont remplacées. Cette situation est de moins en moins tolérée par
les parents d’élèves voire les élèves. Ceux
-
ci disposent aujourd’hui, grâce
à un accès à des espaces numériques de travail largement développés dans
le second degré
2
, d’un outil d’information en temps réel leur permettant de
savoir si l’enseignant est absent pour des raisons personnelles (problèmes
de santé principalement) ou parce que le ministère le distrait du face-à-face
pédagogique pour exercer d’autres tâches
(formation continue, jurys
d’examen,
voyages scolaires, réunions pédagogiques).
Paradoxalement, malgré ces sources nouvelles de données, les
absences des enseignants, particulièrement celles de courte durée,
continuent à être mal connues du ministère de l'éducation nationale, de la
jeunesse et des sports (MENJS)
3
.
2
Pendant la crise sanitaire, certains territoires ont accéléré le déploiement des ENT vers
le premier degré (académies de Nancy-
Metz, Montpellier), d’autres ont décidé un
élargissement au premier degré (académie de Lille).
3
La Cour avait déjà formulé un tel constat dans son rapport public thématique
Gérer
les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire
, octobre 2017.
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SYNTHÈSE
11
Selon les analyses de la DGAFP
4
et de la DEPP
5
, établies à partir
des absences déclarées par les cadres de terrain de l'Éducation nationale,
les enseignants ne sont pas plus absents que les autres agents de la fonction
publique d’État, et le sont moins que les agents des fonctions publiques
territoriale et hospitalière. Pour autant, ces analyses ne prennent pas
totalement en compte la spécificité du service des enseignants, caractérisé
notamment par un nombre différent de semaines travaillées. Par ailleurs, la
proportion d’enseignants absents pour
cause de maladie ordinaire sur une
journée donnée est inférieure à celle des salariés du privé et des autres
ministères.
Une démarche préalable indispensable : mesurer
et comparer le phénomène
Le ministère manque encore d’outils robustes, accessibles à distance,
pour mesurer les absences des enseignants quelles que soient leurs modalités
d’enseignement, et les rapporter à leurs obligations de
service.
Les données recensées aujourd’hui sont incomplètes
, notamment
pour les absences de courte durée. Si des progrès ont été réalisés dans le
premier degré, tel n’est pas le cas dans le secondaire où le recensement des
motifs d’absence survalorise les
congés pour raison de santé au détriment
des autres types d’absences
liées au fonctionnement de l’institution
. Cette
insuffisance
est d’autant moins justifiée que les établissements du second
degré sont presque tous équipés de logiciels qui enregistrent toutes les
absences, informent les familles et facilitent le remplacement. Au-delà du
recensement exhaustif des absences, le MENJS doit s’attacher à
quantifier
le temps de travail effectif des enseignants, qui ne se résume pas au temps
d’enseignemen
t devant les élèves.
L’absence d’interface entre ces logiciels et les applications
nationales du ministère prive l’institution d’une information nécessaire
.
Pourtant, la démarche qui permettrait de combler cette lacune avance trop
lentement, même si une étape importante a été franchie en décembre 2020
en
faveur d’une
solution opérationnelle
sous maîtrise d’ouvrage publique
que la Cour préconisait depuis plusieurs années. Il est nécessaire que le
ministère crée une base de données nationale, pouvant être déclinée au
niveau de chaque académie, regroupant les informations sur les absences.
4
Direction générale de l’
administration et de la fonction publique.
5
Direction de l’évaluation, de la
prospective et de la performance.
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COUR DES COMPTES
12
Faute d’outils, le ministère diligente une enquête sur les heures
d’enseignement perdues dans le second degré qui ne fournit que des
données approximatives
6
. En 2018-2019, 9,3 % auraient ainsi été perdues :
plus du tiers (34
%) s’explique par des absences pour des raisons
individuelles, les deux tiers restant provenant du fonctionnement même de
l’
Éducation nationale.
En outre, l’existence d’informations
objectivées avec la définition
d’un cadre d’exercice du métier à distance et/ou en temps de crise permettrait
d’asseoir l’intervention des cadres auprès de certains enseignants peu
mobilisés, et notamment, le cas échéant, de fonder des décisions de
sanctions, quasi inexistantes lors de la période de confinement.
Compte tenu du poids des absences pour raisons de santé,
consolider la politique de prévention du ministère
Bien que les raisons de santé soient la première cause d’absence, le
ministère ne conduit pas une politique de prévention structurée. La mise en
œuvre de la règlementation laisse à désirer
: les documents de base
(documents uniques d’évaluation des risques professionnels
- DUERP), qui
permettent de définir une telle politique,
n’existent pas p
artout, la médecine
de prévention est sous dotée (87 médecins de prévention pour
900 000 enseignants
) et l’institution n’exploite pas suffisamment les
informations existantes.
Garant de la vision nationale, le ministère doit retrouver une
fonction de stratège et de régulateur et ne pas cantonner son action aux
initiatives déployées dans certaines académies,
comme l’illustre la lutte
contre l’épidémie de grippe.
Réduire drastiquement et compenser les absences institutionnelles
Le coût des absences des enseignants est estimé par la Cour à près
de 4
Md€ par an
, dont plus du tiers a pour origine le fonctionnement même
du système éducatif. Ces dernières sont principalement des absences de
courte durée qui sont mal remplacées dans le second degré.
Trop d’abs
ences
liées à l’organisation du service public lui
-même
amputent les emplois du temps des élèves.
De façon générale, l’écart entre
6
L’enquête annuelle auprès des établissements publics du second degré sur le temps
d’enseignement non assuré auprès des élèves (
TENAE
) a pris la suite, à partir de l’année
scolaire 2017-
2018, de l’enquête sur les absences non remplacées des en
seignants (ANR).
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SYNTHÈSE
13
les obligations réglementaires de service (ORS)
7
et le temps de travail
annuel dû par les enseignants en tant que fonctionnaires (1 607 heures)
laisse des plages temporelles suffisantes pour que les absences dues à
l’institution ne s’imputent pas sur les temps d’enseignement
.
L’institution
scolaire doit faire en sorte
que l’organisation des examens ou des concours
et des réunions pédagogiques ne morde pas systématiquement sur le temps
de cours des élèves, que les stages de formation aient lieu en dehors du
temps d’enseignement
et que les professeurs participant à des voyages ou
des sorties scolaires soient systématiquement remplacés.
Pour faciliter le remplacement de courte durée, la simple relance des
protocoles de remplacement au sein des établissements du second degré ne
suffit pas,
car le chef d’établissement reste toujours aussi dépourvu de
moyens pour trouver des remplaçants en dehors des volontaires. De même,
l’annonce de plans d’accueil pédagogique dans le second degré à la rentrée
2021 ne sera d’aucune utilité si les équipes de direction n’ont pas les moyens
pour réussir leur mise en place. La Cour a déjà recommandé en 2017
d’inscrire le remplacement dans les missions des enseignants
: l’intégration
d’un forfait annuel d’heures de remplacement dans des ORS revues et le
renforcement des prérogatives du chef d’établissement, en complément de
cette mesure, donneraient une assise solide au remplacement de courte durée.
Enfin, la crise sanitaire a fait apparaître la nécessité de prévoir la
continuité administrative à tous les niveaux de l’institution scolaire
pour
mieux suivre la présence des enseignants auprès de leurs élèves et les
accompagner en cas de difficulté. Dans cette perspective, le ministère
devrait fixer un cadre général des plans de continuité administrative
précisant certains attendus des relations entre l’administration et les
enseignants, au sein des équipes enseignantes et entre les professeurs et les
familles,
de façon à améliorer le suivi de l’activité des enseignants par les
inspecteurs de l’éducation nationale
et les chefs d’établissement.
7
Celles-ci peuvent osciller entre 540 heures pour un professeur agrégé du second degré et
972 heures pour un enseignant du premier degré (1 296 heures pour un professeur
documentaliste).
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Récapitulatif des recommandations
1.
Annualiser les heures de service des enseignants du second degré afin,
d’une part, de réduire les absences institutionnelles, notamment celles
liées aux formations et au travail pédagogique, et,
d’autre part,
d’améliorer le remplacement des absences de courte durée des
enseignants. (MENJS).
2.
V
eiller à l’élaboration
dans chaque structure du service public de
l’
Éducation d
’un plan de continuité administrative de l’activité
en cas
de crise, en complément du plan de continuité pédagogique, à partir
d’u
n cadre fixé au niveau national (MENJS).
3.
Mettre en œuvre dans les meilleurs délais l’obligation de se doter d’un
document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP)
dans les écoles, les EPLE et les services (MENJS).
4.
Mettre en place une politique de prévention comportant notamment
des mesures incitatives à la vaccination des personnels de
l’
Éducation
nationale (MENJS).
5.
Récupérer les données recensées dans les logiciels d’emploi du temps
pour nourrir une base nationale des absences, à créer (MENJS).
6.
Adapter les
systèmes d’information
pour qu’ils permettent
la saisie et
le suivi de toutes les absences,
quelle qu’en soit la cause, ainsi que
la
prise en compte des activités d’enseignement
à distance, en cas de
perturbation des conditions normales d’ensei
gnement (MENJS).
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Introduction
Rassemblant
plus
d’un
million
de
personnes,
dont
900 000
enseignants, les agents de l’
Éducation nationale représentent près de
la moitié de la fonction publique d’État. La gestion des ressources humaines
occupe une place centrale au sein du ministère de l’éducation nationale, de
la jeunesse et des sports (MENJS). À la fois employeur et responsable du
service public de l’
Éducation, celui-ci doit répondre à une double
préoccupation :
en amont,
limiter les absences pour raisons de santé par une
politique active de prévention et limi
ter les pertes d’heures de cours
lorsque
les enseignants ne s
ont plus en face à face pédagogiques parce qu’ils
exercent
d’autres tâches
, et, en aval, maintenir la continuité pédagogique. Ce que les
élèves et leurs familles perçoivent comme des absences des professeurs
relève en effet de deux catégories bien distinctes : la première correspond
aux absences pour motifs personnels des enseignants, notamment de santé,
tandis que la seconde
relève de l’organisation scolaire
elle-même, qui extrait
des enseignants de leur classe pour diverses raisons (formation continue,
examens, séjours linguistiques, sorties scolaires).
Ce sujet demeure en effet très sensible pour les familles qui peuvent
aller jusqu’à engager la responsabilité de l’État.
Selon le Conseil d’État
8
,
la mission d'intérêt général d'enseignement impose au ministre de
l'éducation nationale l'obligation légale d'assurer l'enseignement de toutes
les matières obligatoires inscrites aux programmes d'enseignement, tels
qu'ils sont définis par les dispositions législatives et réglementaires en
vigueur selon les horaires réglementairement prescrits. Le manquement à
ce devoir, qui a pour effet de priver un élève, en l'absence de toute
justification tirée des nécessités de l'organisation du service, de
l'enseignement pendant une période appréciable, est constitutif d'une faute
de nature à engager la responsabilité de l'État. Ce genre de condamnation,
s’il demeure peu commun, n’est pas resté inédit
9
.
8
Conseil d'État, 27 janvier 1988,
Giraud
, n° 64076.
9
Voir également les décisions : TA Versailles, 3 novembre 2003, M. K. c/recteur de
l'académie de Versailles, n° 0104490 ; TA Clermont-Ferrand, 14 juin 2006,
M. Charasse, n° 0500025 ; voir dernièrement TA Cergy-Pontoise, 21 juillet 2017,
M. et Mme Bollérot, n° 1508790.
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COUR DES COMPTES
18
La Cour a étudié en 2017
10
la question du remplacement des
enseignants, qui préoccupe à juste titre les parents et les cadres de
proximité de l’
Éducation nationale. Depuis la publication du référé, peu
d’évolutions ont é
té constatées sur la question du remplacement des
absences de longue durée qui n’a donc pas fait l’objet d’une nouvelle
instruction. Le présent rapport s
’attache
à analyser en profondeur les
diverses causes des absences des enseignants devant leurs élèves et à
étudier l’évolution du remplacement de courte durée.
Limiter les absences des enseignants relève d’abord des obligations
du MENJS qui,
en
tant qu
’employeur public, d
oit être en mesure de déployer
les dispositifs les mieux adaptés pour atténuer la portée des absences. Il lui
appartient notam
ment d’engager une politique de prévention active afin
d’assurer à ses agents des conditions de travail favorables et limiter
ainsi les
facteurs de risques et de maladies professionnelles.
Il doit également
s’att
acher à réduire les absences liées à son propre
fonctionnement. Ses actions se montrent peu dynamiques et restent
contraintes par des règles rigides qui en limitent la portée, contrairement à
ce qu’on observe
dans l’enseignement privé
.
A
ujourd’hui, le
MENJS connaît mal les absences des enseignants,
malgré les travaux lancés dès 2013 avec la direction du numérique pour
l'éducation (DNE) pour fiabiliser les données, en particulier dans le second
degré. Face à ce constat, la Cour a mobilisé les données du ministère et
celles recueillies auprès des établissements visités
11
, pour apprécier les
taux d’absences des enseignants. À l’issue de ce bilan, les absences
longues, le plus souvent pour motifs médicaux, ont été distinguées des
absences de courte durée, dont un tiers seulement relève de raisons
individuelles.
Confrontée
en cours d’enquête à la fermeture des écoles et
établissements en raison de la crise sanitaire, la Cour
a également tenté d’en
mesurer l’impact sur l’
Éducation nationale et sa gestion par le ministère
entre le 16 mars et le 4 juillet 2020.
Le rapport dresse un état des lieux de la connaissance des absences
des enseignants par l’institution scolaire et porte un diagnostic sur les
limites de la stratégie d’endigue
ment engagée ainsi que sur la gouvernance
10
Cour des comptes,
L’organisation et la gestion du remplacement des enseignants des
premier et second degrés,
référé, 24 février 2017.
11
Des enquêtes ont été menées dans quatre académies
sous forme d’investigations aux
niveaux local (écoles et établissements), départemental et académique. L
’organisation
d’
auditions élargies a également permis de recueillir les réactions des représentants du
ministère, des organisations représentatives des personnels et
des parents d’élèves.
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INTRODUCTION
19
mise en œuvre (
chapitre I). Dans un second temps, il présente des
perspectives d’évolutions à engager en vue de garantir une véritable
continuité pédagogique qui fait parfois défaut,
qu’il s’agisse d
e
dépassement de certaines contraintes statutaires, des mesures portant sur
les moyens de
renforcer les prérogatives de l’encadrement de proximité ou
de celles relatives à la consolidation du pilotage national des absences des
enseignants (chapitre II).
La gestion des absences des enseignants - décembre 2021
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Chapitre I
Les absences des enseignants,
un phénomène mal mesuré et peu piloté
I -
Une connaissance insuffisante des absences
des enseignants
Les absences des enseignants devant leurs élèves ont des causes
diverses, qui relèvent de la sphère privée (congés pour raisons de santé,
autorisations d’absence de droit ou facultatives) ou de la sphère
professionnelle, notamment celles qui tiennent au fonctionnement même du
système éducatif (organisation des examens, formation des enseignants, etc.).
Si dans le premier degré, la mesure des absences des enseignants
s’est grandement améliorée, la situation du second degré public n’a pas
vraiment évolué depuis la publication du référé de la Cour des comptes sur
le dispositif de remplacement des enseignants des premier et second
degrés
12
. En outre, les instruments de mesure des absences dans le secteur
privé ne se déploient que depuis septembre 2019.
Enfin, ces carences dans le recensement entravent la mesure du coût
des absences.
12
Cour des comptes,
L’organisation et la gestion du remplacement des enseignants des
premier et second degrés,
référé, 24 février 2017.
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22
A -
Des a
bsences devant les élèves d’origines variées
1 -
Des données mal connues mais des déterminants des congés
pour raison de santé assez bien appréhendés
a)
Des données publiées par le ministère à faible portée informative
Les congés de maladie ordinaire comptent pou
r plus d’un tiers
(36,6 %) des absences, suivies de la formation continue (19,4 %) et des
gardes d'enfant malade (11,9 %).
Ces données ont une portée informative limitée car elles portent sur
la fréquence des types d’absences (et non le nombre de jours de
congés
associés) et agrègent dans une même rubrique des données de nature
différente. De plus, la rubrique « autres », pourtant troisième cause
d’absence (14,6
%), apparaît comme « fourre-tout »
13
. Enfin, les absences
dues aux grèves ne figurent pas dans ce tableau.
Tableau n° 1 :
principaux congés et absences des personnels de
l’
Éducation nationale, hors premier degré privé, année scolaire 2018-2019
Libellé du congé
Fréquence (en %)
Congé de maladie ordinaire
36,6
Autorisation d'absence pour stage de formation continue
19,4
Autorisation d'absence pour garde d'enfant malade
11,9
Autorisations d'absences diverses avec traitement
7,8
Absence autorisée REP
3,5
Sortie pédagogique
1,8
Autorisation d'absence pour réunions pédagogiques
1,8
Congé de formation syndicale
1,4
Autorisation d'absence pour événement familial
1,4
Autres
14,6
Total
100,0
Source : Bilan social MENJS, enseignement scolaire 2019-2020, DEPP
L
’
analyse de ces données montre que les absences pour raison de santé
sont prédominantes mais aussi qu
’un
e importante partie des absences trouve
son origine dans le fonctionnement de
l’institution scolaire elle
-même.
13
Cette catégorie inclut les congés maternité.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
23
Typologie des absences
Les absences des enseignants peuvent être classées en deux
catégories. Lorsque les enseignants sont mobilisés par le fonctionnement
même d
e l’institution scolaire
et les élèves privés, pour cette raison, de leur
présence en classe
, il s’agit d’
« absences devant les élèves ». Lorsque les
enseignants n’assurent aucun service, il s’agit «
d’absences au
travail ».
Les absences devant les élèves
La formation continue constitue la première raison des absences
dites « institutionnelles ».
De plus
, l’organisation proprement dite du service public de
l’enseignement
sort les enseignants
de leurs classes s’ils d
oivent participer
à des jurys d'examens ou
à des concours. Enfin, d’autres contraintes
(réunions pédagogiques, etc.) ou des prestations organisées à l’appui de
l’enseignement (voyages scolaires, sorties pédagogiques)
ont le même effet.
Enfin,
l’institution
accorde aux enseignants un certain nombre
d’autorisations d’absence qui sont de droit pour tous les fonctionnaires
:
participation aux travaux d'une assemblée publique élective, à un jury de
cour d’assises,
engagement à servir des réservistes, exercice du droit
syndical ou participation aux examens de médecine de prévention. Ces
autorisations ne sont pas propres aux enseignants
; elles n’en ont pas moins
pour effet de les soustraire à leur classe.
Les absences au travail
Les congés de maladie comprennent le congé de maladie dit
« ordinaire » (CMO), pour les arrêts de travail inférieurs à un an, ainsi que
le congé de longue maladie (CLM) pour les arrêts de travail liés à une
maladie présentant un caractère invalidant et de gravité confirmée et le
congé de lo
ngue durée (CLD). S’ajoutent les congés pour accidents de
travail (AT) et maladie professionnelle (MP), quelle que soit leur durée. Les
congés pour accueil d’enfant comprennent les congés maternité, paternité et
d’adoption, ainsi que les congés pour transf
ert de congé maternité sur le père
et le congé de présence parentale.
Les autorisations d’absence facultatives concernent des motifs
familiaux, la participation aux travaux d’un organisme public non syndical
ou encore les fêtes religieuses.
Les autorisatio
ns d’absence pour convenances personnelles sont
accordées à titre exceptionnel.
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24
b)
Un bon niveau de connaissance des congés pour raisons de santé
Depuis l’année scolaire 2014
-2015, les enseignants sont de moins en
moins absents mais la durée moyenne de chacun de leur
s congés s’est allongée
.
En effet, a
u cours de l’année scolaire 2018
-2019, 45 % des
enseignants du secteur public ont été absents pour raison de santé, alors que
cette proportion atteignait 52,5
% lors de l’année scolaire 2014
-2015
14
. En
revanche, la durée de leurs congés est passée en cinq ans de 16,5 jours à
16,9 jours. La décomposition de cette durée indique que les enseignants ont été
absents en moyenne 7,4 jours pour maladie ordinaire, 5,3 jours pour congés
longs et 3,5 jours au titre de la maternité.
La première cause de congés pour raison de santé, au regard des arrêts
de travail, demeure la maladie ordinaire (87 %), suivie des congés maternité
(6,4 %) et des congés longs (3,3 %). En revanche, comme les congés pour
maladie ordinaire sont courts, ils ne représentent que 43 % du nombre des
jours de congés. À l’inverse, les congés
longs et les congés maternité
comptent pour près d’un tiers et plus d’un cinquième des jours de congé.
Graphique n° 1 :
congés en nombre et en durée cumulée ,
par typologie de congés, en pourcentage, année scolaire 2017-2018
Source
: Cour des comptes, d’après données du ministère
- DEPP
14
La baisse de la proportion d’agents arrêtés au moins une fois à partir de la rentrée
2017-
2018 s’explique en partie par l’introduction du jour de
carence depuis le
1
er
janvier 2018, selon la DEPP.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
25
Au cours
de l’année
scolaire 2017-2018
15
, plus de la moitié des
enseignants se sont jamais absentés pour maladie ordinaire et un quart des
enseignants ne l
’ont
fait
qu’une seule fois dans l’année
. Une petite fraction
des enseignants
s’absente
souvent : 2,3 % des enseignants du public ont été
absents entre cinq et dix fois et 0,1 % plus de dix fois. La durée des congés
est courte pour environ un tiers d’entre eux (
moins de 30 % arrêtés entre
un et trois jours) et, inversement, les absences longues concernent un
enseignant sur cinq (22 % pour 30 jours ou plus).
Les facteurs d’âge et de sexe ainsi que
les conditions de travail des
enseignants jouent un rôle important.
Age et ancienneté
Les enseignantes du secteur public (48,5 %) sont davantage en congés
pour raison de santé que leurs collègues masculins (35,9 %). Ces congés durent
plus longtemps (19,4 jours
versus
17,4 jours). C
ette différence s’expliqu
e
principalement par les congés maternité et les congés de maladie ordinaire qui
leur sont associés. Pour la même raison, les trentenaires sont les plus absents
(20,8 jours en moyenne). Les quinquagénaires ont aussi une durée moyenne
des congés maladie longue (19,5 jours) et ont davantage recours aux congés
longs (10,6
jours) que les autres tranches d’âge
.
Niveaux d’enseignement, secteurs public et privé
Les congés sont plus fréquents dans le premier degré (48,6 % pour
les femmes et 36,8 % pour les hommes) que dans le secondaire
(respectivement 46,9 % et 35,6 %), en raison de la plus grande féminisation
du primaire, les enseignant(e)s y étant également plus jeunes
16
.
Dans le second degré, les professeurs agrégés et de chaire supérieure
(31,6 %) sont moins souvent et moins longtemps en congés que la moyenne
(43,1 %). Les professeurs de lycée professionnel (PLP) connaissent la durée
de congé la plus importante (17,8
jours) et les professeurs d’éducation
physique et sportive (PEPS) sont plus fréquemment arrêtés pour maladie
professionnelle ou accident du travail (1,8 % contre 0,6
% pour l’ensemble).
15
Données Cour des comptes.
16
4,2 % des enseignantes du premier degré ont eu un congé maternité contre 2,2 % de
celles du second degré.
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26
Les enseignants du secteur privé
17
sont moins souvent absents pour
raison de santé (36,2 %) et moins longtemps (13,1 jours
18
) que ceux du
public.
Statuts et affectations
Les non titulaires sont moins absents que les autres enseignants, en
proportion (41,7 %
versus
43,1 %) et en durée moyenne de congés
(10,4 jours
versus
15,3 jours).
L’affectation des enseignants
peut aggraver la situation :
-
57,9 % des enseignants affectés en zone de remplacement et
49,8 %
des
enseignants
intervenant
sur
plusieurs
écoles/établissements ont eu au moins un arrêt pour raison de
santé, contre 43,1 % des autres enseignants du secteur public ;
-
Les personnes exerçant en éducation prioritaire prennent plus
de congés pour raison de santé : 2,9
points d’écart dans le
premier degré (49 %) et 5,9
points d’écart dans le second
(51,7 %). La durée de leurs congés est en revanche proche de
celle des enseignants hors éducation prioritaire, ne la dépassant
que de 1,2 jour (14,6 jours) en collège. Elle est même
légèrement inférieure dans le premier degré, tous congés
confondus (17,2 jours).
Saisonnalité des congés
Selon le ministère
, le pourcentage d’agents arrêtés pour maladie
ordinaire augmente constamment entre 1
er
septembre 2018 (0,63 %) et le
pic hivernal
19
. Au 1
er
février 2019
, le taux d’agents arrêtés
est maximal
(4,2 %) ; il décroît par la suite
jusqu’au 5
juillet
2019. À l’inverse, la part des
agents arrêtés pour un autre motif varie peu, de 2 % à 2,6 %.
En revanche, la variabilité hebdomadaire des absences, entre le
lundi et le vendredi, est faible.
17
Ces données ne concernent que le second degré, en raison de
l’absence de r
emontées
systématiques des données pour le premier degré dans les bases du ministère.
18
6 jours de maladie ordinaire, 3,9 jours de congés longs et 2,6 jours de congés maternité.
19
Le pic hivernal s’explique par le fait que cette période est propice aux mal
adies virales et
bactériennes et donne lieu à de fréquents arrêts de type CMO.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
27
c)
Des enseignants pas plus absents que les autres fonctionnaires
d’État
mais de manière plus fractionnée
La
Direction générale de l’administration et de la fonction publique
(DGAFP) publie des données complémentaires
20
à celles du ministère,
mais leur typologie est différente : elles ne portent que sur les congés
maladie et incluent les gardes d’enfants malades ainsi que les accidents du
travail, sans distinction ; en revanche, les congés maternité/paternité et les
maladies professionnelles ne sont pas pris en compte.
La spécificité de l
’organisation du travail
des enseignants
Pour mieux apprécier les comparaisons entre fonctions publiques, il
convient de tenir compte de plusieurs spécificités du monde enseignant.
Lorsque les problèmes de santé se produisent durant les congés scolaires
et en dehors des journées comportant des heures de cours, ils ne conduisent pas
nécessairement
à la prescription d’
un arrêt de travail, ou bien celui-ci voit sa
durée rédu
ite en fonction de l’emploi du temps de l’enseignant.
En outre, le monde enseignant se compose quasi-exclusivement
d’agents de catégorie A, à
la différence de la fonction publique hospitalière
(FPH) ou territoriale (FPT)
21
; or c’est la catégorie où l
a prop
ortion d’arrêts
maladie est la plus faible
22
.
Enfin, le nombre de semaines travaillées est différent : 36 semaines
dans une année scolaire, 42 pour les autres fonctionnaires, soit 180 jours
pour les enseignants, 210 jours pour les autres fonctionnaires
23
.
20
DGAFP,
Rapport annuel sur l’état de la fonction publique
, édition 2020.
21
Fin 2018, 55,7 % des agents appartiennent à la catégorie A dans la FPE contre 9,7 %
dans la FPT et 35,4 % dans la FPH (y compris médecins et internes). Le poids des
enseignants explique la prépondérance de la catégorie A dans la FPE : en 2018, presque
la totalité des enseignants sont de catégorie A (99,6 %),
mais ils sont moins d’un sur
trois parmi les agents civils hors enseignants. Données issues de la DGAFP,
Rapport
annuel sur l’état de la fonction publique
, édition 2020.
22
Enquête réalisée par E. Davie, « Absence pour raisons de santé et lien avec les
conditions de travail dans la fonction publique et le secteur privé »,
Rapport annuel sur
l’état de la fonction publique, Faits et chiffres
, édition 2015, DGAFP, décembre 2015.
23
DGAFP,
Rapport annuel sur l’état de la fonction publique
, édition 2017, « Durées et
nombre de jours travaillés en 2016 », page 440. À compter de cette édition, en raison
d’une organisation du travail particulière, les résultats présentés
par la DGAFP excluent
les enseignants dont le temps de travail est mal mesuré, et sous-
évalué dans l’enquête
Emploi, la durée déclarée ne tenant
pas toujours compte de l’ensemble des heures
effectuées en dehors de la salle de classe.
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28
Ces caractéristiques abaiss
ent mécaniquement les taux d’absence des
enseignants par rapport aux autres fonctionnaires
, comme la Cour l’a
souligné dans son rapport sur la rémunération des agents publics en arrêt
maladie
24
: «
l’importante part des enseignant
s dans la FPE minore le taux
d’arrêts maladie de ce versant de la fonction publique. Pour autant, même
en excluant cette population, le taux d’arrêts maladie de la FPE reste
inférieur à celui constaté dans le secteur privé
».
Il apparaît difficile d’aller
au-delà de ces constats au regard des
connaissances tirées des données actuellement disponibles.
Les données de la DGAFP montrent,
qu’en 2019, la proportion
d’absents au moins un jour au cours d’une semaine s’établissait
dans la
fonction publique d’État (
FPE) à 2,6 % chez les enseignants et à 3,2 % chez
les non-enseignants. Ces niveaux sont inférieurs à ceux de la FPT (5,1 %)
ou hospitalière (4,6 %), du secteur privé (3,9 %) ou de
l’ensemble du
monde du travail (4,9 %).
En moyenne sur la période 2014-2019, les enseignants (2,8 %) ont
été un peu moins absents que les fonctionnaires d’État (2,9
%) et
l’ensemble des fonctionnaires (3,9
%) et nettement moins absents que les
fonctionnaires territoriaux ou hospitaliers (4,7 %). De même, ils sont moins
absents que les salariés du secteur privé (3,8 %) ou que
l’e
nsemble du
monde du travail. En revanche, les absences de moins de sept jours sont
plus fréquentes chez eux que chez les autres fonctionnaires
25
.
2 -
Des absences aux répercussions diverses pour les élèves
a)
L’impact variable des congés pour raison de santé
Les congés pour raison de santé sont les mieux connus. Associés au
jour de carence, ils ont un impact financier. Toutefois, leurs répercussions
sur la continuité des enseignements sont variables car elles dépendent du
potentiel de remplacement et, surtout dans le second degré, de l’emploi du
temps (EDT) des enseignants.
24
Cour des comptes,
La rémunération des agents publics en arrêt maladie
,
c
ommunication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle
budgétaire
de l’Assemblée nationale,
septembre 2021.
25
Selon les données figurant dans le rapport annuel 2020, tableau relatif à la répartition
des agents de la fonction publique ayant eu au moins un arrêt maladie dans l’année
selon leur durée cumulée d’absence
en 2016.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
29
Ainsi, et à titre d’exemple, un enseignant, absent pour raison de
santé du mardi au jeudi, qui n’assu
re pas de cours le mercredi, sera
administrativement absent trois jours. Pourtant, le besoin de suppléance
n’est que de deux jours dans le primaire, et d’un nombre d’heures qui
dépend de l’organisation du service hebdomadaire de l’enseignant dans le
second
degré. Si son service est concentré sur le mardi et le jeudi, l’impact
pour les élèves sera plus fort que si son emploi du temps est bien réparti
sur toute la semaine. L’effet pour les élèves dépend aussi des possibilités
de remplacement qu’il s’agisse de
s congés de longue durée (remplacement
par des titulaires sur zone de remplacement ou par des contractuels) ou des
absences de moins de 15 jours.
En sens inverse, l’absence de l’enseignant souffrant qui consulte son
médecin le vendredi, jour où il n’a pas cours, n’affecte pas les élèves
b)
Des enseignants qui travaillent mais des élèves privés de cours
Enfin, les élèves peuvent être privés de cours si
l’enseignant
ne les
assure pas mais participe autrement
au service public de l’
Éducation
. C’est
le cas s’il fait partie d’
une commission de
choix de sujets d’examen ou
d
’harmonisation des notes, s’il
assiste à une réunion pédagogique, ou
s’il
est en formation continue. Il en est de même, dans le second degré
26
, en cas
de voyage scolaire ou de sortie pédagogique.
c)
Le cas particulier de l’enseignement à distance
pendant la crise sanitaire
De mars à juin 2020, alors qu’aucun ajustement n’avait été apporté
par le ministère aux outils de mesure des absences des enseignants, le
volume de ces absences, mesuré par le MENJS, a baissé notablement dans
le premier et le second degré, à l’instar de ce qui a été constaté chez les
salariés
27
. Dans le premier degré, le volume mensuel moyen des absences
a chuté de 22,61
% par rapport à la même période de l’année précédente.
Le fonctionnement des services en mode dégradé comme le caractère
26
Pendant qu'il est occupé avec une classe, les élèves de ses autres classes n'ont pas cours.
27
Baromètre annuel Absentéisme Maladie : étude de perception,
IFOP pour Malakoff
Humanis, réalisée auprès d’un échantillon de 2
008 salariés et 405 dirigeants ou DRH
d’entreprises du secteur privé, du 24 août au 24 septembre 2020. Ce baromètre montre que
le nombre de salariés qui se sont vu prescrire un arrêt de travail au cours des douze derniers
mois a baissé en raison notamment du confinement et du chômage partiel liés à la covid 19.
La gestion des absences des enseignants - décembre 2021
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COUR DES COMPTES
30
déclaratif du suivi des absences invitent néanmoins à considérer ces
données avec prudence.
Tout au long de cette
période d’enseignement à distance du
printemps 2020, les échanges entre élèves, parents et professeurs se sont
révélés d’intensité et de qualité inégales. Selon les familles interrogées par
la DEPP, certains professeurs se sont mobilisés selon des modalités
différentes et avec un degré variable
28
.
B -
Des outils de mesure inadaptés,
un moindre suivi de proximité
1 -
Une image assez fidèle de la réalité dans le premier degré
Depuis l’année scolaire 2013
-
2014, l’outil
Aide au remplacement en
inspection académique (ARIA), interfacé avec le
système d’informations
de
gestion des ressources humaines (SIRH)
29
, recense les absences des
enseignants du premier degré public.
Dans le premier degré, le ministère doit assurer le remplacement de
l’enseignant en charge de la classe dès le premier jour.
Le décompte des absences dans le premier degré
Dans le premier degré, le décompte des absences se fait par demi-
journée, en fonction de la présence en classe de l’enseignant
30
et du rythme
de l’école.
Les jours de présence des enseignants sont pris en compte, à
l’exclusion des
décharges, temps partiels, vacances scolaires, jours fériés et
fins de semaine
31
.
28
Cour des comptes, Rapport public annuel,
La contribution du service public du
numérique éducatif à la continuité scolaire pendant la crise sanitaire,
mars 2021.
29
Aide à la Gestion Automatisée des Professeurs des Écoles (AGAPE).
30
En conséquence, un(e) enseignant(e) assurant la direction de l’école, déchargé(e) une
partie de son temps de l’enseignement face à les élèves, est remplacé(e) à l’année pour
cette mission ; cette personne n
’est donc pas absente pour ses élèves à cette occasion.
31
Les absences sont recensées par type de congé ou d’autorisation d’absence.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
31
En rapportant le nombre de demi-
journées d’absence de l’ensemble
des enseignants au nombre de demi-journées de travail de ces enseignants,
on mesure
le taux d’absence
face aux élèves pour la classe concernée. Les
données sont restituées en demi-journées et pourcentages, disponibles au
niveau ministériel par département, académie, et au niveau national. Les
rectorats disposent d
’informations
plus fines.
P
our l’année scolaire 201
7-2018
, le taux d’absence des enseignants
du premi
er degré est de l’ordre de 8
%. Les congés maladie ordinaire
prédominent (44 %).
Les autorisations d’absence de droit ne représentent
qu’un peu plus de 4
%, dont la plupart relèvent du dispositif REP + ; les
autorisations d’absence facultatives concentrent 19
% des demi-journées
d’absence, dont les gardes d’enfants malades pour 5
% et la formation
professionnelle pour près de 8 %. Au total
, les motifs d’absence relevant
de motifs institutionnels comptent pou
r un sixième de l’ensemble.
Dans le secteur privé, un nouvel outil dénommé EASI (échange
accéléré
pour
la
suppléance
informatisée)
est
déployé
depuis
septembre
2019 dans l’ensemble des académies. Il a vocation à gérer dans
un premier temps les suppléances puis sera étendu aux remplacements du
premier degré privé ; il devrait couvrir les suppléances et remplacements
du second degré privé par la suite.
2 -
Un décompte des absences très perfectible dans le second degré
Le décompte des absences des enseignants est naturellement plus
complexe dans le second degré. Le remplacement des absences des
enseignants n
’est
obligatoire qu’à partir de 15
jours (absences dites de longue
durée) et il est assuré par le rectorat. Pour les absences plus courtes (dites de
courte durée), l’établissement
a la charge d’
organiser le remplacement.
Les outils de recensement des absences évaluent seulement le besoin
de remplacement de longue durée.
a)
Une saisie des données non exhaustive
L’applicati
on GI-GC (gestion individuelle
–
gestion des congés),
interfacée avec le SIRH de gestion des enseignants du second degré
« emplois, postes, personnels » (EPP), permet à la fois de déclarer le congé
de l’enseignant et de solliciter une demande de remplaceme
nt, par
l’intermédiaire d’un module dédié à la demande de suppléance (SUPPLE).
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32
La qualité de la saisie en établissement et le contrôle exercé par les
services académiques conditionnent la validité des données. En effet,
toutes les absences ne sont pas recensées : par exemple,
lorsqu’
un
enseignant est occupé à un voyage scolaire
avec une classe, les heures qu’il
n’assure pas devant les autres classes ne sont pas décomptées
. De plus,
lorsqu’une déclaration est faite, l’outil n’oblige à
préciser le nombre
d’heures
d’enseignement perdues
que pour une demande de suppléance de moins de
15 jours. Au-delà,
c’est le temps de travail de l’enseignant
qui est retenu, afin
de tenir compte d’un éventuel temps partiel
.
En conséquence, la qualité de saisie des absences dépend largement
du contexte local et ne peut être considérée comme exhaustive ; le
printemps 2020 en a donné une illustration : pendant la période de
confinement, les outils de mesure des absences des enseignants
n’ont pas
été adaptés et de surcroît une partie des agents chargés de la saisie des
absences des enseignants ne disposaient pas des outils de travail à distance
nécessaires. Des cadres présents au sein des administrations ou des
établissements
, déjà très mobilisés sur d’autres
tâches, ont pu prendre la
main mais la
saisie n’a pas toujours été
régulière. Des insuffisances dans
l’enregistrement d’arrêts maladie d’enseignants ont quelquefois
laissé des
élèves sans professeur pendant plusieurs jours.
b)
Un travail de refonte des requêtes engagé
Sur la base des données recueillies, le MENJS a développé des
requêtes dites « Propylées » qui ont des limites techniques
32
. Au-delà de la
difficulté liée au caractère « instantané » des requêtes, les données utilisées
ne tiennent pas compte
de la réalité de l’emploi du temps de l’enseignant
absent.
Le suivi des congés de plus de 15 jours (par type de congé, académie
et discipline) concerne les agents relevant des fonctions enseignement,
documentation, éducation ou chef de travaux. La requête est aussi possible
pour les absences de moins de 15 jours, pour les enseignants titulaires et
titulaires-remplaçants, par type de congé et par discipline.
Le ministère travaille à une refonte de ces requêtes
, en vue d’
obtenir
des restitutions en
équivalent temps plein travaillé (ETPT).
Cependant,
même en privilégiant des données calendaires, celles-ci comprendront
32
Celles-ci ne peuvent pas détecter les absences
qui sont intervenues les jours d’avant
ou celles qui ont suivi. Inversement, un évènement particulier ayant lieu le jour de la
date d’observation
(par exemple, une sortie scolaire) gonfle artificiellement le
recensement des absences.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
33
toujours les week-ends et petites vacances scolaires, sans être ajustées à la
réalité de l’emploi du temps de l’enseignant absent
. En conséquence, les
congés maternité ou de longue durée y seront toujours surpondérés et les
absences de moins de 15 jours sous-estimées.
La consolidation de ces données constitue néanmoins un progrès
dans le recensement des absences des enseignants et
l’appré
hension de
leurs causes, sous réserve de la qualité de la saisie des données.
c)
Un décompte très partiel
des heures d’enseignement perdues
notamment au cours de la crise sanitaire
En temps ordinaire, la saisie des absences de courte durée étant très
incomplète, le ministère recourt à une enquête annuelle sur échantillon
(cf
. infra
).
Durant la crise sanitaire, des raisons particulières ont entravé le
recensement des absences. Ainsi, les autorisations spéciales
d’absence
n’ont p
as été saisies car il était impossible de les enregistrer sans générer
automatiquement
certaines
retenues
33
,
alors
que
la
consigne
gouvernementale était de maintenir les rémunérations des fonctionnaires.
De ce fait, des enseignants
qui n’assuraient pas leurs cours avec
l’autorisation de leur hiérarchie n’ont pas été décomptés comme absents.
Selon le ministère, les modalités de remontée de telles données ont été
modifiées par la suite
34
.
Par ailleurs, au moment du déconfinement en mai 2020,
faute d’
outil
distinguant la situation d’un ens
eignant exerçant en présentiel ou à
distance, les rectorats et le ministère
n’ont pu suivre et mesurer
le retour
progressif des enseignants dans leurs classes. De même, lors de
l
’instauration d
es demi-classes en présentiel
, le nombre d’heures
d’enseignement perdues par les élèves à la maison n’a pas été décompté.
33
Les ASA
n’ont p
u faire
l’objet d’une saisie en raison d’une impossibilité technique
de les enregistrer sans générer automatiquement des retenues sur les heures
supplémentaires année (HSA), lesquelles s’ajoutent aux ORS dans la limite de
deux HSA non refusables, payées neuf mois sur douze.
34
Le déploiement d’un code spécifique «
ASA Covid » est intervenu dans tous les systèmes
d’information le 23 octobre 2020. Ce code permet de suivre ces ASA et de maintenir la
rémunération des personnels, notamment le versement des HSA pour le second degré.
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34
3 -
Un encadrement de proximité peu au fait
des absences effectives
a)
Des facteurs de méconnaissance
La méconnaissance du temps de travail réel des enseignants ne
permet pas aux cadres de proximité de suivre précisément toutes leurs
absences. Si certaines
d’entre elles
comme les congés maladie, la formation
continue ou la préparation des examens sont bien recensées,
d’autres
congés restent peu suivis par les
Inspecteurs de l’
éducation nationale (IEN)
dans le premier degré, et, dans le second degré, par les chefs
d’établissement
, et ne sont éventuellement déclarés
qu’
au niveau
de l’école
ou de l’établissement.
C’est le cas
, par exemple, des professeurs du second degré, absents
à des réunions pédagogiques ou à des conseils de classes organisés en
dehors
de leurs heures d’enseignement.
Leur absence
n’est pas quantifiée
puisque ce temps de travail
n’est pas précisé dans leurs obligations de
service.
Les obligations réglementaires de service (ORS)
Les enseignants disposent d’un régime particulier qui repose sur des
obligations réglementaires de service, définies par les décrets du 30 juillet
2008 (premier degré) et du 20 août 2014 (second degré).
Le nombre d’heures de cours obligatoires devant élèves s’établit à
24 heures hebdomadaires pour les enseignants du premier
degré et s’étage
de 15 heures (agrégé) à 21 heures (professeurs des écoles exerçant en
EREA, en SEGPA ou en ULIS) pour ceux du second degré.
En dehors de ce « face à face » pédagogique pour lequel le temps de
préparation et de correction est forfaitisé, les enseignants consacrent du
temps à leurs autres tâches professionnelles : 108 heures annuelles dans le
premier degré (réun
ions pédagogiques, conseil d’école, formation continue,
etc.), mais cette partie bien que listée (suivi aide à l’orientation, travail
collectif, etc.) n’est pas quantifiée pour le
second degré.
C’est également le cas des autorisations spéciales d’absen
ce qui
peuvent être accordées sans être systématiquement saisies dans les bases
de gestion. Dans le second
degré, le chef d’ét
ablissement peut conditionner
cette autorisation à une proposition de remplacement des cours par le
professeur ou par un collègue,
mais cela n’est pas systématique. En
particulier, les pratiques de remplacement des cours non assurés lors d’un
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UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
35
voyage
ou d’une sortie scolaire
sont disparates
, ces absences n’étant pas
systématiquement saisies et remplacées (cf.
infra
).
b)
Des cadres peu préparés à la crise sanitaire
Lors de la crise sanitaire, une continuité pédagogique a été organisée
d’abord à distance, puis, en tant que de besoin, par un enseignement dit
hybride pour le second degré
35
, mais
l’absence de
consignes sur le contenu
du service
d’enseignement
en période de crise, surtout au printemps 2020, a
eu des effets très variables.
En effet, lors du premier confinement, la fréquence et les conditions
des contacts des cadres, IEN et personnels de direction, avec les
enseignants, ou encore des échanges entre les professeurs et les familles,
les modalités des visioconférences ou de la correction des évaluations des
élèves,
n’ont pas fait l’objet d’un cadrage général. Privés d’une période
suffisante de préparation et mobilis
és par d’autres tâches
, les cadres, face à
cette situation inédite,
n’ont pas pu
suivre l’activité des enseignants
de
manière satisfaisante
36
. De surcroît, le ministère leur a demandé de veiller à
l’instauration d’une relation de confiance avec les profes
seurs plutôt que de
vérifier leur activité.
Dans le second degré, des personnels de direction
ont pu s’
appuyer
sur les espaces numériques de travail (ENT)
pour détecter l’
éventuelle
absence de travail d’enseignants
, mais cette
pratique n’a pas été
généralisée.
L’enquête de terrain de la Cour a montré que, n
onobstant leurs
difficultés, certains chefs d’établissements ont suivi et soutenu le travail
des élèves et des enseignants. Bien souvent, les professeurs principaux
étaient chargés de coordonner les retours des enseignants et de contacter
les familles. Dans ces établissements, les élèves se sont montrés satisfaits
de leur accompagnement pendant le confinement.
Certaines absences de professeurs, parfois en grande difficulté
psyc
hologique, n’ont été déco
uvertes que tardivement, souvent après
signalements de parents d’élèves, et
ont rarement été déclarées. Les
professeurs n’étaient pas formés au télé
-enseignement et, pour certains, à
35
Pour partie en classe et pour partie à distance.
36
Les cadres ont fréquemment assuré seuls le secrétariat, l’accueil téléphonique et dans
les locaux, la gestion des messageries, se sont chargés (parfois avec les CPE) du contact
avec les familles pour s’assurer du matériel informatique dont elles disposaie
nt.
L’absence des personnels d’accueil et de secrétariat et leur impossibilité de travailler à
distance par manque d’équipement a contraint les cadres à effectuer toutes ces tâches.
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36
l’utilisation des outils numériques
37
. Peu d’écoles ou d’établissements ont
organisé un prêt de matériel informatique à leur intention. Une enquête de
la DEPP de mai 2020
38
révèle pourtant que l’insuffisance d’équipement
informatique a constitué un frein pour environ 40 % des enseignants.
L’accueil de
leur
s enfants dans les crèches et les écoles n’a pas été organisé
prioritairement, empêchant certains
d’entre eux
de suivre leurs élèves ou
même de prendre leurs propres classes lors du retour en présentiel au mois
de mai 2020
39
. Selon cette enquête, 28 % des enseignants du second degré
et 48 % de ceux du premier degré ont déclaré ne pas avoir bénéficié du
soutien de leur hiérarchie.
Lors du déconfinement progressif, les modalités de la scolarité en
demi classes n’ont pas
été suffisamment cadrées. Alors que certains
enseignants prenaient également en charge le travail des élèves à distance,
d’autres s’en sont tenus au strict respect de leur horaire devant élèves,
laissant la moitié de leur classe sans travail.
Au final, des professeurs ayant moins travaillé ont vu leur traitement
maintenu, tout comme les professeurs très investis qui ont démontré, à cette
occasion, de fortes capacités d’adaptation et
d
’
innovation.
C -
Un coût difficile à évaluer
La Cour a évalué le coût des absences des enseignants, bien que les
données quantitatives dont elle dispose soient à prendre avec précaution.
Le coût de absences est analysé sous deux angles : le coût des absences,
d’une part
, et le coût du remplacement et de la suppléance,
d’autre part.
À ce jour, ni le ministère ni
les académies interrogées n’ont
développé de méthode propre à calculer ce coût de manière exhaustive,
c
’est
-à-dire en mesurant
aussi bien l’impact en masse salariale des absences
remplacées ou suppléées que l’impact sur le système scolaire des absences
non remplacées.
37
Cf. Cour des comptes, Rapport public annuel, «
La contribution du service public du
numérique éducatif à la continuité scolaire pendant la crise sanitaire
», mars 2021.
38
DEPP, «
Continuité pédagogique. Période de mars à mai 2020. Enquêtes de la DEPP
auprès des familles et des personnels de l’Éducati
on nationale. Premiers résultats
».
39
Lors des confinements de 2021, la scolarisation des enfants d’enseignants leur a été proposée.
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37
1 -
Une valorisation incomplète du coût du remplacement
pour le ministère
Le ministère propose d’approcher ce coût, exprimé en masse
salariale, en distinguant suppléance et remplacement et en additionnant
quatre composantes de la dépense :
- le co
ût de l’
emploi de contractuels dédiés au remplacement ou à la
suppléance ;
- le coût des titulaires affectés spécifiquement aux fonctions de
remplacement dans le premier degré public ;
-
la dépense relative à l’indemnité de sujétions spéciales de
remplacement (ISSR) due à tout titulaire remplaçant exerçant sur un poste
situé hors de son établissement ou de son école de rattachement ;
- le coût des heures supplémentaires attribuées à des enseignants non
remplaçants mobilisés pour assurer la suppléance ou le remplacement
d’enseignants absents, en heures supplémentaires annuelles (HSA) ou
heures supplémentaires effectives (HSE).
Sur ces bases, le coût des absences serait au moins
de l’ordre de
2,5
Md€ en 2018
. Ce montant doit être pris avec précaution car il intègre
des biais. D’abord, c
ertaines de ses composantes sont estimées et non
calculées, notamment celles relatives au coût des titulaires affectés au
remplacement ou des contractuels affectés à la suppléance ou au
remplacement. Ensuite, le MENJS ne valorise pas la masse salariale des
titulaires affectés au remplacement et à la suppléance dans le second degré
(programme 141)
40
. Enfin, les données sont hétérogènes, concernant tantôt
l’année scola
ire 2017-
2018, tantôt l’année civile 201
8.
2 -
Une évaluation de la masse salariale des enseignants absents
par la Cour
La Cour a adopt
é une autre méthode, basée sur l’estimation de la
masse salariale des absences qui génèrent un besoin de suppléance, à
laquelle s’ajoute le coût des absences non rem
placées.
Concernant la première partie du coût, la Cour relève que, en cas de
remplacement, l’enseignant absent libère son
poste et le MENJS ne
rémunère
qu’une seule personne (le remplaçant) pour réaliser la tâche
40
Selon le ministère, le coût 2018 des enseignants affectés au remplacement est basé
sur le nombre d’ETPT d’enseignants identifiés sur la fonction remplacement sur le
programme 140
et ne prend pas en compte le programme 141 sur lequel le calcul
effectué sur la même base produit des données trop faibles.
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38
confiée,
alors qu’e
n cas de suppléance, le MEN rétribue à la fois
l’enseignant absent et celui qui le remplace.
La suppléance, contrairement
au remplacement, engendre donc une dépense supplémentaire.
Pour évaluer cette dépense, une difficulté tient au choix du taux
d’absence à retenir, eu égard
aux difficultés de décompte des absences.
Dans le premier degré, la Cour a retenu le taux de 8,07 %, pour
l’année scolaire 2017
-2018
41
.
Dans le second degré, le taux d’absence
estimé grâce aux requêtes Propylées (4,88 %) a été retenu,
même s’il est
sous-évalué
42
.
Concernant la deuxième partie du coût, la Cour assimile les
absences non remplacées à un surcoût, puisque aucun service
d’enseignement n’est rendu à l’élève alors que l’enseignant absent est
rémunéré
43
.
Cette méthode est appliquée à chacun des deux degrés en utilisant
les données de
l’année scolaire 2017
-2018.
En revanche, elle ne peut l’être
à l’enseignement privé, faute de
données.
41
Document communiqué par le MENJS,
Le remplacement et la suppléance des
enseignants du premier degré public
, version provisoire au 28 juin 2019.
42
En appliquant les ratios de suppléance pour les congés de 15 jours et plus et de moins
de 15 jours,
la proportion d’heures perdues du seul fait
des enseignants non remplacés
atteindrait 1,83 % en 2017-2018. Cette année-là, les absences générant un besoin de
suppléance se sont ventilées comme suit : 60,07 % étaient des congés de 15 jours et
plus, 39,93 % des congés de moins de 15 jours. Sachant que 9,80 % des absences de
15 jours et plus et 79,09 % des absences de moins de 15
jours n’ont pas été remplacées,
on en déduit que la part du temps d’enseignement perdu en raison du non remplacement
des enseignants absents atteint 1,83 % en 2017-2018 : (4,88 % * 60,07 % * 9,80 %) +
(4,88 % * 39,93 % * 79,09 %) = 1,83 %. Or,
selon les résultats de l’enquête TENAE,
ce pourcentage atteint 5 %, soit deux fois et demi le taux calculé, auquel
s’
ajoutent les
heures de cours perdues du fait de la fermeture des établissements.
43
En cas de suppléance (absences remplacées) :
une prestation d’enseignement est
délivrée alors que deux enseignants sont rémunérés.
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UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
39
Estimation du coût des absences dans le premier
et second degrés publics
Dans le premier degré
, le nombre d’enseignants devant élèves est
estimé à 304 133 ETP
44
pour l’année scolaire 2017
-2018. La masse salariale
totale des enseignants devant élèves est obtenue en multipliant leur nombre
par le coût moyen d’un ETP
45
, soit près de 19,5
Md€.
La masse salariale des enseignants absents du premier degré est alors
de l’ordre de 1,6
Md€ (19,5
Md€*
8,07 %). Dans la mesure où la suppléance
permet de remplacer près de 80 % des absences, le coût des absences
suppléées est de 1,25
Md€, celui des absences n
on remplacées de 0,31
Md€.
Dans le second degré, le calcul des coûts des absences suppose de
distinguer les absences de plus de 15 jours, et celles de moins de 15 jours,
dont les taux de suppléance sont très différents : plus de 90 % dans le
premier cas et un peu plus de 20 % dans le second cas. Au final, et selon
cette méthode, le coût des absences non remplacées serait de 439
M€ et
celui des absences suppléées de 691
M€, soit un total de 1,172
Md€.
En s’appuyant sur l’enquête TENAE
(cf.
infra
), avec un taux de 5 %
appliqué à la masse salariale des enseignants (24
Md€), et en intégrant les heures
de cours perdues en raison des fermetures d’établissements, le coût total des
heures perdues atteint 1,8
Md€, dont 1,2
M€ pour absences institutionnelles
46
.
Ajouté au coût des absences remplacées (0,691
Md€) estimé
supra
grâce aux outils de gestion du remplacement
47
, le coût de 1,8
Md€ des
heures de cours perdues (1,2
Md€ d’absences non remplacées et 0,6
Md€
d’absences résultant de la fermeture des établissements), po
rte le coût total
des absences des enseignants du second degré à 2,49
Md€.
44
Il est déduit du
nombre d’ETP enseignants connus au 30 novembre 2017, qu’ils soient
devant élèves ou relevant du potentiel de remplacement. Il est calculé en rapportant le
nombre d’ETP enseignants par le taux d’enseignants devant élèves déduits du nombre
de demi-journées théoriques des enseignants devant élèves et potentiel de
remplacement des enseignants remplaçants.
45
CAS pensions compris.
46
0,6
Md€ pour fermeture d’établissements, 0,36
Md€ pour fonctionnement du système
et 0,26
Md€ pour formation
.
47
Les résultats de l’enquête TENAE ne permettent pas de valoriser le coût
des absences
remplacées. Celles-ci sont essentiellement constituées par les absences de 15 jours et
plus. Leur recensement dans les outils de gestion du remplacement est nettement plus
fiable que celui des absences de courte durée.
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COUR DES COMPTES
40
Au final, le coût des absences, premier et second degré confondus,
serait de l’ordre de 4
Md€ (contre seulement 2,7
Md€, si l’on ne retient que les
données fournies par les outils de gestion du remplacement), les absences
institutionnelles du second degré représentant à elles seules 1,2
Md€.
Malgré les limites de l’enquête TENAE, la Cour considère que
l’estimation de 4
Md€ est celle qui s’approche le plus du coût des absences
des enseignants.
Tableau n° 2 :
estimation
du coût des absences pour l’année scolaire
2017-2018
, en millions d’euros
Premier
degré
Masse salariale des absences
remplacées
1 258
Masse salariale des absences non
remplacées
315
Second
degré
Masse salariale des absences
remplacées
691
Masse salariale des absences non
remplacées
1 200
Masse salariale des absences pour
fermetures d'établissements
600
Total
4 065
Source : Cour des comptes
II -
Une stratégie insuffisante
d’endiguement
des absences de courte durée
Les absences de courte durée,
parce qu’elles sont en partie
imprévisibles et parce qu’elles ne donnent pas lieu à un dispositif structuré
de remplacement dans le second degré, sont les absences les moins
remplacées : elles représentent plus de 80 % des absences non couvertes
48
.
Près de de la moitié ont une durée inférieure ou égale à deux jours et les
trois quarts à une durée inférieure ou égale à cinq jours.
Deux types d’ac
tions peuvent être déployés pour lutter contre cette
faiblesse.
D’une part
, le MENJS peut améliorer le cadre du remplacement
des enseignants absents
. D’autre part, il
peut limiter les causes des absences
occasionnées par sa propre organisation.
48
Cour des comptes,
Le remplacement des enseignants absents
, référé, mars 2017.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
41
A -
Un remplacement de portée inégale
Les moyens pour assurer le remplacement des enseignants absents
Afin de garantir la continuité pédagogique, le ministère affecte
chaque année des enseignants ayant le statut de titulaires remplaçants (TR)
ou de contractuels
49
. Selon la DEPP
50
, pour l’année scolaire 2019
-2020,
8,2 % des enseignants sont remplaçants dans le premier degré public et
2,6 % dans le second degré public.
Le remplacement dans le premier degré doit être organisé dès le
premier jour. Dans le second degré, le remplacement relève du rectorat au-
delà de 15 jours, alors que le remplacement de courte durée est du ressort
du chef d’établissement.
La difficulté pour le ministère d’assurer les remplacements en cours
d’année scolaire dans des conditions satisfais
antes tient au fait que, dès la
rentrée scolaire, un grand nombre de titulaires remplaçants sont affectés sur
des postes finalement vacants, ce qui diminue d’autant le «
vivier » de
remplaçants pour les absences en cours d’année.
Par nature, il est beaucoup plus complexe de faire fonctionner
correctement un dispositif de couverture des absences dans le second degré,
en raison de la spécialisation disciplinaire et de la monovalence des
enseignants.
Toutefois,
ni
le
nombre
de
disciplines
enseignées
(130 disciplines principales), ni la répartition géographique des enseignants
(8 000 établissements) ne suffisent à expliquer la faiblesse des résultats.
1 -
Dans le premier degré, une gestion des remplaçants
modernisée
Les absences d’enseignant face à élèves s
ont moins pénalisantes
dans le premier degré que dans le second, parce que le remplacement doit
intervenir dès le premier jour d’absence et que les titulaires remplaçants
sont, comme les professeurs des écoles (PE)
qu’ils remplacent,
polyvalents, ce qui facilite leur affectation. Tous motifs confondus, le taux
49
En 2019-2020, le ministère comptait 38 231 enseignants affectés au remplacement dans
le secteur public, soit 4,8 % des effectifs, principalement dans le second degré.
50
Bilan social 2019-2020 du MENJS
, Enseignement scolaire, DEPP.
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COUR DES COMPTES
42
d’efficacité
51
de la suppléance devant élèves s’est élevé à 79,97 % au cours
de l’année scolaire 2017
-
2018. La gestion des remplaçants s’opère en
dehors de l’é
cole, au niveau de l
e circonscription d’enseignement primaire
ou du département selon un cadre mis en place en 2017
52
.
Dans l’école, et dans l’attente du remplaçant (ou à défaut de
remplaçant parfois) la mission du directeur consiste à assurer l’accueil
: il
ventile entre plusieurs classes
les élèves concernés par l’absence, voire prend
en charge lui-
même la classe s’il est décharg
é de ses cours. Dans certains
cas, l’équipe enseignante arrête par avance les modalités de remplacement.
Ainsi, à l’école des Ro
mains de Strasbourg, située en REP, les enseignants
des classes de CP dédoublées ont programmé la répartition des élèves en cas
d’absence d’un enseignant.
Ce dispositif permet aux élèves de conserver des
repères et de poursuivre leur parcours d’apprentissage, l’équipe pédagogique
de CP se réunissan
t en effet régulièrement pour s’assurer collectivement du
rythme de progression du programme.
L’enquête a montré le rôle essentiel du directeur d’école en matière
d’information
des
parents
d’élèves.
Alors
que
l’
utilisation
en
circonscription de l’application nationale ARIA établit un lien en temps
réel entre les écoles et la direction des services départementaux de
l’
éducation nationale dans le signalement et le suivi des absences des
enseignants, le défaut d’ou
til de communication en direction des parents
d’élèves prive ceux
-
ci d’une information essentielle. C’est souvent à la
porte de l’école que les familles apprennent l’absence de l’enseignant
.
2 -
Dans le second degré, un dispositif toujours peu efficace
Selon le ministère
53
, en 2018, sur 2
482 815 heures d’absences de
courte durée des enseignants du second degré, 519 100 heures ont été
remplacées, soit un taux de remplacement de 20,91 %. Il était de 19,67 %
en 2011-2012. La Cour, dans un précédent rapport
54
, le situait dans une
fourchette de 5 % et 20 % selon les établissements.
51
Le taux d’efficacité se mesure en fonction du nombre de demi‐journées à remplacer
dans la fonction « enseignement » et du nombre de demi‐journées effectivement
remplacées dans cette même fonction.
52
Une cartographie infra-départementale reste possible selon la spécificité
géographique des départements.
53
Requête propylées sur le remplacement de courte durée.
54
Cour des comptes,
Le remplacement des enseignants absents
, référé, mars 2017.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
43
Certaines absences sont prévues à l’avance
, comme un congé de
paternité, par exemple,
ou une sortie scolaire qui occupe l’enseignant toute
une journée avec une classe et prive ses autres classes de sa présence.
Lorsqu’elle n’est pas prévisible, l'absence est
le plus souvent liée à un
arrêt pour maladie. Dans les deux cas, le remplacement peut être effectué par
l'enseignant lui-même dans le cadre strict du volontariat avec rémunération en
heure supplémentaire effective, ou par un collègue, volontaire, ou par défaut
désigné par le chef d'établissement
55
, avec versement d'indemnités de
remplacement.
Les absences pour convenances personnelles accordées par le chef
d'établissement n'entrent pas dans le dispositif de remplacement de courte
durée. Elles constituent de simples mesures de bienveillance de la part de
l’administration. L'enseignant peut se voir imposer par le chef
d'établissement d'assurer un « rattrapage » des cours ou un collègue peut
proposer de prendre en charge les heures non assurées par l'intéressé mais
dans le cadre d'« échange » de cours. Dans ce cas d'absence, aucune
rémunération supplémentaire n'est prévue.
L
’organisation du
remplacement des absences de courte durée relève
de l’établissement et s’opère sur place, même si le chef d’établissement a la
possibilité de demander au rectorat de lui envoyer un remplaçant. Le
remplacement repose principalement sur les enseignants de l’établissement
−
voire par le professeur absent en « récupération » à son retour
–
mais peut
également être confié à un enseignant d’un établissement de proximité. Les
enseignants remplaçants sont alors rémunérés en heures supplémentaires
56
.
En vertu du décret n° 2005-1035 du 26 août 2005, les établissements
du second degré public doivent mettre au point un protocole de
remplacement soumis au conseil d’administration. La circulaire de
mars 2017 a réactivé ces protocoles
qui n’avaient été mis en place que de
manière fragmentaire.
55
Hypothèse prévue par les textes mais non mise en œuvre.
56
Ces heures supplémentaires d’établissement (HSE) sont distinctes des heures
supplémentaires annuelles
(HSA) qui rémunèrent des heures d’enseignement effectuées
tout au long de l’année
, dont le bénéfice est désormais ouvert aux professeurs à temps
partiel par le décret n° 2021-1326 du 12 octobre 2021. Leur régime, notamment fiscal,
est identique depuis le décret n° 2019-133 du 25 février 2019.
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44
Le protocole de remplacement de courte durée
Défini dans chaque établissement, le protocole vise à mobiliser les
enseignants pour un remplacement de courte durée, dans la limite de
5 heures supplémentaires par semaine et de 60 heures par année scolaire.
Le chef d'établissement doit rechercher en priorité l'accord des
enseignants pour participer à ce dispositif, même s'il a la possibilité de
recourir à la désignation en l'absence de volontaires.
En fonction de leurs ORS, les enseignants peuvent prendre part au
dispositif de remplacement de courte durée, pour des absences prévisibles
comme inopinées.
Le constat dressé par la Cour
57
en 2015 selon lequel, «
la possibilité
[de trouver au sein de l’établissement des remplacements] se heurte à de
multiples obstacles pratiques: co
ntraintes d’emploi du temps et de
locaux
58
,
réticence
des
enseignants,
niveau
de
rémunération,
désapprobation syndicale
», demeure intact.
L’enquête de terrain a montré que l’application des protocoles
, qui
était très réduite en 2016, n’a pas progressé et qu’elle est loin d’être
identique selon les territoires. Dans la pratique, aucun dispositif ne
sanctionne l’absence de modalités de rattrapage.
Faute de solutions organisées de remplacement, certains chefs
d’établissement tentent de limiter les inconvénien
ts pour les élèves et
notamment le « mitage » des emplois du temps, en les modifiant
temporairement afin de limiter les heures de permanence. Ces bonnes
pratiques sont facilitées par la large diffusion des outils de communication
entre l’établissement et l
es familles,
comme le logiciel d’emploi du
temps
EDT
.
57
Le référé sur
Le remplacement des enseignants absents
de mars 2017 recommandait
au ministère de « parfaire la connaissance du besoin de remplacement et sa couverture, en
particulier dans le second degré public ».
58
Le Lycée Philippe Cousteau à Saint-André de Cubzac
,
dont les effectifs ont progressé
de 20 % en cinq ans
,
explique la faiblesse de son taux de remplacement par une
indisponibilité croissant
e de locaux et l’impossibilité d’élargir ses plages d’ouverture
en raison d’un refus de la Région de modifier ses plannings de transports scolaires.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
45
B -
Des dysfonctionnements liés au système scolaire
lui-même
Une partie des absences provient du fonctionnement même de
l'Éducation nationale. Dites « institutionnelles », elles relèvent davantage
d’une question d’organisation interne du système éducatif lui
-même que
d’
un problème
d’effectifs.
Dans le second degré, certaines activités,
comme la formation continue, la participation à des jurys ou l'organisation
d'examens ou de concours, les réunions pédagogiques, ont lieu sur le temps
scolaire et
engendrent pour les élèves l’
absence de leur professeur.
Selon la Cour
59
, les absences institutionnelles représentent de 20 %
à 40 % du besoin de remplacement de courte durée dans le second degré.
D'après le ministère
60
, la participation à une action de formation continue
représente 16 % des demandes de remplacement émanant des chefs
d'établissement dans le cadre du dispositif de remplacement de courte
durée, 4 % proviennent de la participation à un jury, et 1,8 % correspondent
à leur contribution aux commissions en charge du choix de sujets
d'examen.
Enfin, des dispositions particulières comme la mise en place de
« pondérations » destinées à prendre en compte les particularités de
l’enseignement dans certaines classes et établissements
(cf.
infra
) peuvent
accroître le besoin de couverture des absences.
1 -
La formation continue
L'article L. 912-1-2 du code de l'éducation prévoit que « la
formation continue est obligatoire pour chaque enseignant.
[…]
Lorsqu'elle
correspond à un projet personnel concourant à l'amélioration des
enseignements et approuvé par le recteur, la formation continue des
enseignants s'accomplit en priorité en dehors des obligations de service
d'enseignement et peut donner lieu à une indemnisation ».
Les demandes de formation doivent passer par la voie hiérarchique
pour avis et sont transmises à l'IEN de circonscription pour le premier degré
ou au chef d'établissement pour le second degré.
Dans le premier degré, le décret n° 2008-775 du 30 juillet 2008
relatif aux obligations de service et aux missions des personnels
59
Cour des comptes,
Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire,
op. cit.
60
MEN, Audition au Sénat du 26 octobre 2017.
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46
enseignants du premier degré rend obligatoire la formation des enseignants
du premier degré à raison de 18 heures par année, hors temps
d’enseignement.
L’existence
d’un
vivier
de
remplaçants
permet
d’organiser le remplacement en conditionnant l’autorisation de partir en
formation à l’assurance de disposer de suppléants. Le droit à formation d
es
personnels se trouve ainsi contraint par le volume des effectifs de
remplaçants disponibles. De plus, pour tenir compte des besoins de
remplacement pour d’autres raisons (pic hivernal de congés pour raisons
de santé et périodes de concours pour les personnels), de nombreux plans
de formation départementaux organisent le calendrier des stages en les
programmant aux périodes les moins tendues en termes de remplacement.
En pratique, la formation continue explique 7,86 % des demi-
journées d’absence en 2017
-2018, part bien moindre que celle des congés
de maladie et de maternité mais qui occasionne un tiers des absences non
remplacées
. Au cours de l’année scolaire 2016
-2017
61
, 809 987 journées
stagiaires
62
ont été enregistrées dans le premier degré public.
Dans le second degré, au cours de cette même année scolaire,
1 145 306 journées-stagiaires
63
ont eu lieu (enseignement public).
Une part des actions de formation se déroule d’ores et déjà hors du
temps de présence devant les élèves et n’entraîne aucune suppressi
on
d’heures de cours. C’est le ca
s par exemple des stages longs et de certains
stages académiques placés sur le temps des vacances scolaires, cas encore
marginal (2 à 3 % du volume global de formation).
Alors que pour les enseignants du premier degré la formation
continue est intégrée au temps de service, les obligations réglementaires de
service du second degré, pourtant révisées en 2014
64
, n
’intègre
nt pas la
formation continue, b
ien que le code de l’éducation mentionne l’obligation
de formation.
61
Absence de données équivalentes plus récentes.
62
Dont 126 529 pour les enseignants en classe maternelle et 270 650 pour ceux de
classe élémentaire, avec une moyenne d’une journée par module de formation.
161 922 journées de
stage ont concerné les directeurs d’école
.
63
Dont 616 874 pour les certifiés et 154 429 pour les professeurs de lycée professionnel.
64
Décret n° 2014-940 du 20 août 2014 relatif aux obligations de service et aux missions
des personnels enseignants exerçant dans un établissement public d'enseignement du
second degré.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
47
2 -
La fermeture avancée des établissements
pour cause d’examens
Aucune fermeture d’établissement n’est réglementairement exigée
pour l’organisation des examens. Le ministère établit néanmoins une
distinction entre les épreuves organi
sées en cours d’année, pe
ndant lesquelles
les cours sont maintenus,
et les épreuves de fin d’année.
Dans les établissements centres d’examen (plus de la moitié des
lycées), l’indisponibilité des locaux ou des enseignants durant les périodes
d’examen (épreuves écrites et orales d
u diplôme national du brevet -DNB -
, du baccalauréat et du brevet de technicien supérieur
–
BTS) ampute la fin
d’année scolaire, certains établissements pouvant perdre jusqu’à deu
x à
trois semaines d’ouverture
.
L’enquête a également révélé que le
temps
scolaire de certains établissements est perturbé lorsqu
’ils
sont centres
d’examens pour l’épreuve anticipé
e de français, les CAP, Bac Pro et BTS,
épreuves qui ont lieu plus tôt au cours du mois de juin. Si certains
établissements réorganisent leurs cours afin que les plus jeunes ne soient
pas pénalisés, d’autres se contentent de fermer leurs portes.
Pour lutter contre cet arrêt précoce des cours, le processus de
reconquête du mois de juin a été engagé en 2012. La consultation des dates
des examens pour les années scolaires 2014-2015 à 2020/2021 montre
l’inertie relative d
e cette démarche : si le DNB a lieu quelques jours plus
tard, en revanche le baccalauréat a eu lieu en 2021
aux mêmes dates qu’en
2015.
Sa réforme n’a pas eu d’impact
sur le calendrier des fermetures.
3 -
Les autres formes d’absences institutionnelles
La participation aux travaux d’un jury d’examen ou de concours
Bien que la circulaire du 15 mars 2017 précise que « les jurys et
préparations d'examen seront organisés de préférence le mercredi après-
midi »,
la mise en œuvre de cette disposition se heurte parfois à une lecture
restrictive des obligations réglementaires de service.
Dans la mesure où les
réunions se déroulent pendant le temps d’enseignement, l’enseignant qui y
e
st convoqué est autorisé par l’administration à ne pas assurer ses cours.
La Cour considère que
l’avis du chef d'établissement devrait être
sollicité pour s’assurer que la participation de l’enseignant concerné
s’inscrit dans le cadre défini par la circul
aire précitée.
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48
Les sorties et voyages scolaires
Les sorties scolaires obligatoires, dans le cadre des programmes
officiels
d’enseignement
ou
des
dispositifs
d’accompagnement
obligatoires, et qui ont lieu pendant les horaires prévus à l’emploi du temps
des élèves,
se distinguent des sorties scolaires facultatives qui s’inscrivent
plus largement dans le cadre de l’action éducative de l’établissement. Elles
ont lieu en totalité ou en partie pendant le temps scolaire
65
. Les voyages
scolaires sont des sorties scolaires facultatives comprenant une ou plusieurs
nuitées.
Les
sorties
et
voyages
scolaires
sont
encadrés
réglementairement
66
. L
’
autorisation est donnée par le chef d'établissement
qui dispose d
’un
pouvoir d'appréciation sur l'intérêt pédagogique et sur les
conditions matérielles de mise en œuvre du projet.
Dans le premier degré, l’enseignant qui organise une sortie
accompagne les élèves : la question de son remplacement ne se pose donc
pas. En revanche, dans le second degré, les enseignants qui accompagnent
une classe ne peuvent pas assurer leurs cours devant les autres classes. Si
plusieurs enseignants participent à la sortie, le
nombre d’élèves touchés
augmente
. Les voyages scolaires seraient à l’origine de 2,3
% des absences
tandis que les sorties pédagogiques en représenteraient 1 %.
Des
établissements
ont
retenu
des
modalités
spécifiques
d’organisation de leurs voyages scolaires. Si certains d’entre eux
concentrent l’organisation de ces
déplacements au mois de juin pour les
élèves appartenant
à une classe sans examen, d’autres
privilégient la mise
en place d’une semaine banalisée consacrée à ces voyages, le plus souvent
partagée avec une semaine de vacances scolaires, ce qui nécessite de
recomposer les emplois du temps des élèves qui ne partent pas et de
mobiliser davantage les enseignants restés dans l’établissement.
Les régimes de pondération du temps d’enseignement
Le besoin de couverture des absences peut provenir de règles
destinées à compenser, par des formes particulières de « décharge », la
lourdeur ou la difficulté de certains enseignements. C’est notamment le cas
de l’éducation prioritaire renforcée, des classes préparatoires aux grandes
65
Dans le cas où le déplacement ne s'inscrit pas dans le cadre d'un partenariat scolaire
pour lequel la durée du séjour est prévue par le dispositif choisi, la durée de la sortie ou
du voyage scolaire n'excède pas cinq jours pris sur le temps scolaire, afin de rester
compatible avec la mise en œuvre des programmes d'enseignement.
66
Premier degré : circulaire n° 99-136 du 21 septembre 1999 modifiée. Second degré :
circulaires n° 2015-
058 du 29 avril 2015 relative aux modalités d’attribution de l’indemnité
pour mission particulière et n° 2011-117 du 3 août 2011 relative aux sorties et voyages scolaires.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
49
écoles ou du cycle terminal de la voie générale et technologique
67
. Dans le
second degré, un mécanisme de pondération des heures effectuées consiste
à ce que chaque heure d'enseignement effectuée soit décomptée pour la
valeur d'1,1 heure dans le cycle terminal de l'enseignement général et
technologique (hors EPS)
68
et en REP+, d'1,25 heure dans les sections de
technicien supérieur (STS) et d’1,5 heure dans les classes préparatoires aux
grandes écoles (CPGE).
Comme la Cour l’a déjà relevé,
ces dispositions «
présentent
l'inconvénient d'être fondées sur la diminution du temps de travail devant
la classe et d'accroître la tension sur les moyens de remplacement
»
69
, et
nécessitent la mobilisation de remplaçants supplémentaires.
La Cour considère que,
en particulier pour l’éducation prioritaire
70
,
dans un contexte de tension sur la ressource enseignante et de faiblesse du
taux de remplacement des absences de courte durée, il conviendrait de
s’interroger sur un remplacement progressif
de cette pondération par une
revalorisation indemnitaire.
67
Ainsi, en éducation prioritaire, les professeurs des écoles ont une décharge de
18 demi-journées par année scolaire.
68
Circulaire n° 2015-057 du 29 avril 2015 relative aux missions et obligations
réglementaires de service des enseignants des établissements publics d'enseignement
du second degré.
69
Cour des comptes,
Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire
,
op. cit
.
70
Cour des comptes,
L’éducation prioritaire
,
rapport d’évaluation d’une politique
publique, octobre 2018.
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COUR DES COMPTES
50
III -
Une organisation en décalage
avec les besoins de continuité pédagogique
A -
Un employeur peu informé des absences
de courte durée
Dans le premier degré, des mesures ont été prises pour améliorer la
connaissance des absences recensées.
Depuis 2014, l’indicateur de
performance 2.4 du programme 214
71
sur le remplacement inclut pour le
premier
degré les autorisations d’absence et la formation continue.
La situation est en revanche plus complexe s’agissant du second
degré.
L’insuffisante saisie
des absences de courte durée des enseignants
ne permet pas d’éc
lairer le pilotage des rectorats et du ministère. Ils ne sont
en mesure d’en apprécier
ni
l’ampleur
en termes de cours supprimés, ni les
causes exactes à partir des bases de gestion.
Seules les absences de plus de quinze jours sont prises en
considération pour le second degré
dans l’indicateur 2
.4 du programme 214.
Afin de renseigner l’indicateur 3.3 du programme 141,
Pourcentage
d’heures d’enseignement non assurées
, le MENJS développe une enquête
annuelle auprès de 1 029
établissements sur le temps d’enseignement non
assuré
auprès
des
élèves
(TENAE)
72
.
Le
pourcentage
d'heures
d'enseignement non assurées (tous motifs confondus) s'établissait à 7,5 % en
2017-2018 contre 9,3 % en 2018-2019, soit une augmentation de 24 %
73
.
Pour
l’année
scolaire
2018/2019,
le
non-remplacement
des
enseignants absents pour raisons individuelles
est à l’origine de
34 % (contre
32 %
l’année précédente) du temps d’enseignement non assuré, l
a fermeture
de l’établissement
de 25 % (contre 33 %), le non-remplacement des
enseignants pour « fonctionnement du système éducatif », de 24 % (contre
71
Programme 214
–
Soutien de la politique de l’
Éducation nationale
. Indicateur 2.4
–
Efficacité et efficience du remplacement des personnels enseignants des premier et
second degrés publics
.
72
Elle comprend deux volets
: le nombre de jours de fermeture totale de l’établissement,
observé en demi-
journées et le nombre d’heures d’enseignement non assurées. Elle a
été enrichie depuis 2018 de questions ouvertes sur les causes de fermeture de
l’établissement et les causes de non
-remplacement des enseignants.
73
La méthode d’enquête ayant changé à compter de l’année scolaire
2017-2018, la
comparaison des données avant cette année scolaire est rendue difficile.
L’écart des
résultats issus de ces enquêtes est de l’ordre de 2,5 points, passant d’un volume de cours
non assurés de l’ordre de 5 % précédemment à 7,5 %
en 2017-2018.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
51
20 %) et le non-remplacement des enseignants absents pour formation
continue de 17 % (contre 15 % en 2017-2018).
Les lycées d’enseignement généra
l et technologique (LEGT) sont
davantage to
uchés par la perte d’heures de
cours (10,7 %) que les lycées
professionnels (9,8 %) et les collèges (8,3 %).
Les données recueillies au sein des établissements visités par la Cour
s’inscrivent globalement dans les résultats de l’enquête TENAE basée sur
un échantillon d’établissements et sur des données déclaratives. Or
,
certaines données pourraient d’ores et déjà être recensées par le MENJS.
Par exemple, la fer
meture de l’établissement ou un voyage scolaire
doit
faire l’objet d’une information auprès du rectorat. La formation est
également recensée. Ces données ne sont certes pas mises en regard des
emplois du temps, mais une simple consolidation au sein du rectorat, voire
du MENJS, permettrait d’en apprécie
r le volume.
Le recours à une enquête nationale sur échantillon ne permet en
outre pas d’éclairer le pilotage rectoral ou départemental. Les recteurs et
les DASEN ne connaissent pas l’ampleur des absences de courte durée
dans chaque établissement de leur circonscription.
B -
Des systèmes d’information en manque d’interface
Dans le second degré, des données sur les absences des enseignants
sont disponibles au sein des EPLE, mais la plupart utilisent pour la gestion
de la vie scolaire des logiciels privés et ces éléments ne sont pas récupérés
au sein des bases de gestion nationales.
Comme le relevaien
t l’IGAENR en 2011
74
et la Cour en 2019
75
, la
grande majorité des EPLE
76
disposent de logiciels privés qui traitent les
emplois du temps et intègrent des fonctionnalités facilitant la gestion du
remplacement de courte durée. Deux fournisseurs sont en situation de quasi-
74
Le rapport n°2011-056
de l’IGAENR
Le remplacement des enseignants
absents
notait déjà que : «
le seul dispositif qui mesure le plus exactement possible les
absences et leur remplacement est celui des emplois du temps […]. La plupart des
établissements utilise le logiciel EDT, produit développé par une entreprise privée
(Index Éducation), dont les remontées au niveau académique ne sont pas organisées
–
et en l’état ne peuvent pas l’être –
à partir d’un logiciel privé
».
75
Cour des comptes, rapport public thématique,
Le service public numérique pour
l’éducation, Un concept sans stratégie, un déploiement inachevé
, juillet 2019.
76
98
% des établissements de l’académie d’Amiens
ont recours à ces logiciels. Environ
90
% des lycées de l’académie de Met
z-Nancy utilisent Pronote.
La gestion des absences des enseignants - décembre 2021
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COUR DES COMPTES
52
duopole sur le marché des applications de gestion de la vie scolaire : Index-
Éducation (qui a atteint 80 % des parts de marché avec notamment la suite
Pronote-EDT) et Access Éducation (solution OMT Access).
Pour sa part, en 2017, le MENJS a développé, au sein du système
d’information
«
EPLE-Siècle »
77
un
nouveau
module
« Vie
de
l’établissement
». Il a pour fonction de permettre aux établissements de
récupérer dans Siècle, depuis un logiciel éditeur, soit l’
emploi du temps
opérationnel modifié dans ce logiciel, soit l’
emploi du temps annuel
78
.
Cependant, selon le MENJS, son déploiement et son appropriation par les
chefs d’établissement sont freinés par une coopération inégale des éditeurs
pour
assurer l’interopérabilité de leurs solutions avec cette a
pplication.
«
Vie de l’établissement
» ne constitue donc pas une base de données
suffisamment exhaustive pour couvrir ce besoin d’analyse.
En décembre 2020, une prise de participation publique dans le capital
de l’éditeur Index
-Éducation a été annoncée. Trois-quarts du capital ont été
acquis par Docaposte et 1
0 % par la Banque des territoires. L’introduction
de ces deux acteurs publics doit permettre de mieux contrôler le
développement des logiciels de vie scolaire des EPLE. Il appartient au
MENJS de rapidement mettre en œuvre les solutions opérationnelles pour
mesurer enfin correctement les absences des enseignants dans le second
degré, afin de disposer d’un véritable outil de gestion de ces dernières
.
C -
L’insuffisance de la politique nationale de
prévention des absences pour raisons de santé
Les principes généraux de la prévention définis dans le code du travail
s’appliquent au ministère de l’
éducation nationale, qui doit mettre en place une
organisation et des actions de prévention des risques professionnels. Aux termes
de l'article L. 4121-2 du code du
travail, l'employeur met en œuvre les mesures
nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des
travailleurs. Divers textes réglementaires complètent ces dispositions
79
.
77
Application informatique « système d'information pour les élèves en collèges et lycée
et pour les établissements ».
78
Et, dans ce cas, de pouvoir gérer l’EDT opérationnel directement dans Siècle.
79
Décret n°82-453 du 28 mai 198
2 modifié relatif à l’hygiène, la sécurité et la
prévention
médicale
dans
la
fonction
publique ;
décret
n°2001-1016
du
5 novembre 2001 ; circulaire du 10 avril 2015 relative à la diffusion du guide juridique
d’application des dispositions du décret
n°82-453 du 28 mai 1982 modifié relatif à
l’hygiène et à la sécurité du travail, ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction
publique ; accord sur la santé et la sécurité au travail signé le 20 novembre 2009.
La gestion des absences des enseignants - décembre 2021
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
53
La circulaire du 31 mars 2017 relative au renforcement de la
politique de prévention et de contrôle des absences pour raison de santé
dans la fonction publique rappelle aux employeurs publics la nécessité de
renforcer la prévention des absences pour raison de santé, vu les impératifs
de continuité et d’efficacité auxquels le service public est assujetti.
À ce
titre, il leur appartient
d’agir sur l’organis
ation et les conditions de travail
et d’intégrer cette question dans le cadre de la politique d’amélioration des
conditions de travail.
La circulaire du 28 mai 2017
relative au plan d’action pl
uriannuel
pour une meilleure prise en compte de la santé et de la sécurité au travail
dans la fonction publique rappelle que cette politique doit faire l'objet d'un
pilotage au plus haut niveau de décision.
Dans les services déconcentrés, les textes désignent les chefs de
service (recteurs, directeurs académiques des services de l'éducation
nationale (DASEN)
ou chefs d’établissement) pour veiller à la sécurité et
à la protection de la santé des agents et prendre les mesures nécessaires afin
d’assurer
la sécurité et protéger la santé physique et mentale des
personnels. Ces responsables sont habilités à agir par des actions de
prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail, ainsi
qu’à engager des actions d’information et de formati
on, et mettre en place
une organisation et des moyens adaptés. La lecture des guides élaborés
dans les académies révèle une grande disparité entre rectorats, assortie
d’une constante
:
les actions d’information voire de formation prennent le
pas sur les actions concrètes. Dans chaque académie, un renforcement du
pilotage en matière de santé et sécurité au travail est attendu.
Depuis la loi de décentralisation du 13 août 2004 et le transfert des
personnels travaillant dans les établissements scolaires vers
les
collectivités locales, la santé et la sécurité au travail des agents des lycées
relèvent conjointement de la responsabilité du chef d’établissement et des
collectivités territoriales de rattachement. Le plus souvent, l’articulation
des missions de prév
ention entre l’
Éducation nationale et les collectivités
territoriales est inscrite dans des conventions de fonctionnement entre les
académies et les collectivités, et parfois précisée dans des guides. Sur le
terrain, cette démarche produit des effets inégaux selon le degré de
coopération interinstitutionnelle.
1 -
Un contrôle des arrêts maladie quasi inexistant
La circulaire du 31 mars 2017 relative au renforcement de la
politique de prévention et de contrôle des absences pour raison de santé
dans la
fonction publique rappelle que toute absence d’un agent public
La gestion des absences des enseignants - décembre 2021
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COUR DES COMPTES
54
motivée par une raison de santé doit donner lieu à la production par l’agent
d’un certificat médical attestant que son état de santé ne lui permet pas
,
temporairement,
d’exercer ses fonctions. Il appartient à l’autorité
hiérarchique de s’assurer que l’agent public placé en congé maladie remplit
les conditions pour en bénéficier.
Pour limiter l’absentéisme dans ses services, le ministère a la
possibilité de mettre en place un contrôle des arrêts maladie. Il peut faire
procéder à tout moment à une contre-visite par un médecin agréé, pour
s’assurer
du bien-
fondé de l’arrêt
.
Interrogé sur l’application du décret du 3 octobre 2014 durcissant
les modalités de contrôle des arrêts maladie
80
, le ministère a répondu que
la DGRH ne disposait de ces éléments que pour l’administration centrale
et que chaque académie gérait ses propres données, lesquelles ne faisaient
l’objet d’aucune consolidation au niveau central.
Selon l’enquête menée par la Cour, aucun contrôle n’a été réalisé au
cours des trois dernières années.
2 -
Le faible degré de mise en
œuvre des règles de protection
de la santé et de la sécurité au travail
a)
L’insuffisance des plans de prévention et des documents uniques
d’évaluation des risqu
es professionnels (DUERP)
Depuis 2001, le Document unique d'évaluation des risques
professionnels
81
, réalisé et mis à jour annuellement par chaque chef
d'établissement ou autorité territoriale, répertorie les risques professionnels
auxquels sont exposés les agents.
L’identification et le classement de
ces
risques doivent déboucher sur un plan annuel de prévention visant à
améliorer les conditions de travail par la formation, par des travaux ou des
modifications de comportement et d’usage. L’élaboration de ce
DUERP,
principal instrument de la politique de prévention, vise à garantir une
approche exhaustive
des problèmes d’hygiène et de sécurité et
à détecter des
situations susceptibles d’affecter la santé et la sécurité des usagers de l’école.
80
Notamment sur le nombre d’informations
faites pour non-respect du délai de 48 heures,
sur le nombre éventuel de sanctions, et le nombre de contre-visites demandées et leurs suites.
81
Introduit à l’article R
. 4121-1 du code du travail par le décret n°2001-1016 du
5 novembre 2001.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
55
Chaque école et EPLE doit être doté d’un DUERP depuis 2001. E
n
2018, 28 % des collèges et des lycées, 34 % des écoles et 70 % des services
académiques n’en disposaient toujours pas.
Plus de 20 ans après son
introduction, le DUERP n’est mis en place que partiellement, ce qui traduit
un défaut d’appropriation par l’in
stitution scolaire
82
. L’enquête de
la Cour
a permis d’identifier diverses difficultés
régulièrement évoquées dans les
débats en CHSCT. Ainsi, les plans de prévention sont parfois élaborés sans
consultation des médecins de prévention et/ou sans moyens dédiés et les
DUERP transmis par certains établissements ne sont pas exploitables.
b)
Une médecine de prévention en effectifs réduits
La fonction publique d’État souffre depuis des années
83
d’un déficit
de médecins par rapport aux besoins. La situation est particulièrement
préoccupante au MENJS.
Le ministère est trop peu informé : ainsi les
documents qui
synthétisent les activités des services de médecine de prévention pour les
années scolaires 2016-2017 et 2017-
2018 n’ont p
as été produits en raison
de la vacance du poste de médecin conseiller technique à la DGRH de 2016
à octobre 2018.
En 2018, les 30 académies comptaient 82 médecins de prévention
(représentant 66,8 ETP) pour plus de 1,1 mi
llion d’agents, ce qui
correspond à un ratio moyen d’un médecin pour environ 16
000 agents,
alors que la norme est de un médecin pour 2 500 agents
84
. Dans ces
conditions, les académies ne sont pas en mesure de respecter leurs
obligations en matière de visit
es médicales et d’action sur le milieu
professionnel : ni la visite quinquennale obligatoire pour les enseignants ni
les visites régulières dans les établissements scolaires
85
ne sont assurées,
même si certains territoires sont mieux lotis
que d’autres
.
82
Pour faciliter l'établissement du DUERP, une application destinée à le rédiger va être
expérimentée à partir du mois de mars 2022, avant sa généralisation au mois de
septembre. L'outil
DUERPAP
, utilisé par les ministères financiers, a ainsi été adapté
aux besoins du MENJS.
83
Cf. Rapport IGAS-IGA-IGAENR,
La médecine de prévention dans les trois fonctions
publiques
, septembre 2014.
84
Ratio figurant dans le décret n°82-
453 du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la
sécurité du travail ainsi qu’à la prévention
médicale dans la fonction publique de 1982.
85
CHSCT ministériel repris par le journal
Le Monde
, le 4 novembre 2019, « Face au
malaise des enseignants, les médecins du travail se font rares ».
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COUR DES COMPTES
56
La situation est moins tendue pour les autres personnels chargés de
la prévention
86
qui exercent le plus souvent cette mission en complément
d’autres, comme c’est le cas
dans
l’ensemble de la fonction publique.
De
leur côté, l
es services d’action sociale, a
ux effectifs relativement stables,
orientent leurs interventions vers l’accompagnement.
3 -
Les absences pour raison de santé des enseignants
du point de vue épidémiologique
a)
Les études portant sur les liens entre absences et conditions de travail
Faute
d’une
surveillance médicale régulière des agents du MENJS,
pourtant inscrite dans les textes règlementaires
87
, la médecine dite « de
prévention » comme le suivi des arrêts de travail ne permettent pas au
ministère d’évaluer correctement les problèmes de santé de
ses agents. Les
informations qui remontent des services de prévention étant lacunaires, le
ministère ne dispose pas de données globales et
connaît mal l’état de santé des
personnels placés sous son autorité. Pourtant, le développement du rôle des
infirmiers de santé au travail au sein d’équipe
s pluridisciplinaires pourrait
permettre de mieux documenter la connaissance de la santé au travail.
Certaines règles/pratiques limitent la capacité du ministère à recenser
les pathologies qui affectent plus particulièrement ses agents : caractère
incomplet des arrêts de travail qui lui sont transmis
88
, reprise du service sans
obligation d’un avis médical pour les
arrêts maladie de moins de six mois.
86
En 2018 : 31 inspecteurs santé et sécurité au travail (ISST) à plein temps ;
35 conseillers
de
prévention
académiques ;
119
conseillers
de
prévention
départementaux dont 29 % à temps plein ; 1 286 assistants de prévention en poste dans
les 1 332 circonscriptions du premier degré (97 % des écoles couvertes) ;
6 819 assistants de prévention sont en poste dans les 8 058 collèges et lycées (85 %) ;
292 assistants de prévention sont en poste dans les 893 services administratifs (33 %).
87
Le décret n°82-
453 du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ain
si
qu’à la prévention médicale dans la fonction publique établit un rythme quinquennal
pour tous les agents de la FPE (contre deux ans pour la fonction publique territoriale),
qui peut être porté à un rythme annuel en raison d’exposition à des risques
professionnels spécifiques ou d’un état de santé qui le justifie
.
88
Dans le formulaire d’arrêt de travail rempli par le médecin traitant, le fonctionnaire
conserve le volet n° 1, qui contient les données médicales, à disposition du médecin agréé
pour un éventuel contrôle demandé par l’administration. Il transmet les volets n° 2 et n° 3
à son employeur. Dans le secteur privé, le salarié transmet le volet n° 1 ainsi que le volet
n° 2 au médecin conseil de la sécurité sociale qui a ainsi accès aux données médicales. Le
médecin de la sécurité sociale a alors les moyens de porter à la connaissance de
l’employeur les données quantitatives par type de pathologies de ses employés.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
57
Ce manque de données est quelquefois suppléé par des études de
sources diverses :
Mutuelle générale de l’éducation nationale(
MGEN)
89
,
inspections générales
90
, Direction de l'animation de la recherche, des
études et des statistiques (DARES), Institut national de recherche et de
sécurité (INRS), Comité social territorial (CST) sur les conditions de
travail. Différents rapports parlementaires, notamment celui sur la lutte
contre l’absentéisme dans la fonction publique d’État
91
, abordent
également cette question. Enfin, la Direction générale de l'administration
et de la fonction publique (DGAFP) conduit des études comparatives sur
les conditions de travail dans les grandes familles professionnelles de la
fonction publique d’État
.
Dans une note datant de 2015, la DGAFP a rapproché les absences
pour raisons de santé des conditions de travail
92
des trois fonctions
publiques, par famille de métiers.
L’étude montre que
les familles de
métiers où les agents s’absentent le plus souvent ne sont pas celles où les
absences sont les plus longues
93
.
89
La MGEN a réalisé en 2012-2013
, avec l’appui de la DEPP,
une enquête intitulée
« Qualité de vie des enseignants » (QVE) et développé le Projet COHERENS (COHorte
des personnels d’
Éducation et de R
echerche sur l’
ENvironnement et la Santé), projet de
cohorte épidémiologique destiné à mieux connaître les pathologies des enseignants.
90
IGA Igas IGAENR,
La médecine de prévention dans les trois fonctions publiques
,
2014.
91
Joël Giraud,
rapport sur le projet de loi de
règlement du budget et d’approbation des
comptes de
l’année 2018
,
commission des finances, de l’économie générale et du
contrôle budgétaire, Assemblée nationale, n° 1947 (2018), Annexe n° 26, Cendra Motin
et Valérie Petit, « Fonction publique - crédits non répartis », 5 juin 2019.
92
Cette étude s’appuie sur l’enquête «
Conditions de travail 2013 » [Emma Davie :
« Absence pour raisons de santé et lien avec les conditions de travail dans la fonction
publique et le secteur privé »,
Rapport annuel sur l’état de la fonction publique
,
DGAFP, 2015] pilotée par la Dares.
93
Les familles de métiers où les agents ayant au moins un arrêt maladie sont les plus
nombreux à s’absenter 30
jours ou plus dans l’année sont « Services à la personne,
restauration » (33 %), « Entretien, maintenance » (30 %) et « Soins » (30 %) contre
22 % en moyenne dans la fonction publique. La famille de métiers « Éducation,
formation, recherche » fait figure d’exception
?
avec une durée d’absence nettement
plus faible : seuls 12 % de ses agents sont absents 30 jours
ou plus dans l’année.
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58
b)
Les données relatives aux risques physiques
Les enseignants sont plus sujets que les autres agents publics à
certaines maladies transmissibles (grippe, gastro-entérite), à des problèmes
locomoteurs ou des troubles musculo squelettiques (TMS).
L’exposition aux maladies contagieuses hors cri
se sanitaire
Comme la Cour l’a déjà souligné, la vaccination, t
out en étant peu
coûteuse, est une des actions de santé publique les plus efficaces
94
. Elle
permet
de limiter l’épidémie lorsqu’elle concerne
des personnels exerçant
en milieu scolaire. De nombreuses collectivités territoriales ouvrent la
possibilité de se faire vacciner à ceux de leurs agents qui en font la demande
(ATSEM, TOS, agents d’entretien). S’agissant de
la vaccination des
enseignants, si le sujet est régulièrement débattu, il continue de diviser la
communauté éducative.
Interrogé avant la crise sanitaire
sur l’intérêt d’une politique de
vaccination, le ministère a répondu n’avoir pas mis en place de politique
nationale mais renvoie à des initiatives académiques
95
. Il souligne que la
pratique de la vaccination anti grippale à titre de prophylaxie générale
suppose que le médecin dispose d’un temps médical en milieu de travail
suffisant
96
. Or, le contexte actuel rend difficile cette pratique.
Pour la Cour, le développement de la couverture vaccinale au sein
des personnels de
l’
Éducation nationale devrait être mieux articulé avec les
campagnes de vaccination antigrippale portée par d’autres administrations
déconcentrées ou les collectivités territoriales.
Les problèmes ORL : le cas particulier de la voix
Outre les problèmes d’audition dus
aux nuisances sonores des
locaux d’enseignement,
les médecins constatent chez les enseignants de
nombreux cas de « symptomatologie subjective liée au bruit » ou
acouphènes, intolérance au
bruit voire d’hyperacousie
.
Les troubles vocaux sont également à l’origine d’un nombre
significatif d’absences
:
20 % des arrêts maladie des enseignants auraient
94
Cour des Comptes, Rapport public annuel,
La politique vaccinale : un enjeu de santé
publique, une confiance à conforter
, février 2018, p. 205.
95
D
ans l’académie de Bordeaux, 70 agents volontaires ont été
vaccinés pour un coût
moyen par agent de 15 €. Une action analogue a été engagée par les rectorats de Lyon,
Créteil et Rennes. Dans tous les cas, seuls les personnels administratifs étaient concernés.
96
Circulaire du 26 avril 1988.
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LES ABSENCES DES ENSEIGNANTS,
UN PHÉNOMÈNE MAL MESURÉ ET PEU PILOTÉ
59
pour origine des troubles de la voix
97
, la moitié d
’entre eux
étant
susceptibles de développer ces troubles durant leur carrière
98
.
Les données relatives aux facteurs psychosociaux
Autant que les conditions matérielles d’exercice de la profession, les
risques psychosociaux (RPS) ont un impact sur la santé des enseignants :
celle-ci
est d’autant meill
eure que le niveau de « pression ressentie
99
»
est
faible et que le niveau de reconnaissance est élevé.
Pour les enseignants, les risques psychologiques sont liés à la
montée de comportements irrespectueux, d’incivilités, voire d’agressions
verbales ou physiques. Les professionnels de santé témoignent tous de
risques du développement de forts sentiments d’échec personnel lorsque
les enseignants sont confrontés continuellement à ces situations qui
remettent en cause leur statut professionnel. Divers travaux
100
soulignent
l’importance de ce phénomène
et confirment que les enseignants sont les
cadres les plus touchés par ces risques. Ces études pointent un manque de
soutien hiérarchique
ainsi qu’
un isolement des enseignants.
Les risques psychosociaux ont un impact croissant sur leurs absences.
Si l
a plupart de ces constats font l’objet d’échanges nourris en CHSCT,
le MENJS et les académies communiquent en revanche assez peu en interne
sur le sujet,
alors que l’exploitation de ces données permettrait d’améliorer
le
dispositif de prévention.
L’installation d’un Observatoire des rémunérations et
du bien-
être des personnels de l’Éducation nationale le 28
juin 2021 devrait
être l’occasion
de se saisir du sujet de manière plus dynamique.
Un isolement professionnel et
un déficit d’accompagnement des
enseignants mis en lumière à l’occasion de la crise sanitaire en 2020
Au printemps 2020, la rapidité des mesures de confinement a
conduit des enseignants, naturellement isolés dans le second degré où la
culture de travail en équipe est moins développée que dans le premier
degré, parfois déroutés par les nouvelles conditions de travail et privés de
97
Selon les chiffres de la MGEN à Bordeaux.
98
Étude « Troubles de la voix chez les enseignants français : prévalence, facteurs
associés et retentissement sur le bien-être au travail et la qualité de vie de janvier 2019 »
réalisée par la fondation MGEN en partenariat avec
l’
Éducation nationale.
99
P. Askenay et E. Caroli, « Pratiques « innovantes », accidents du travail et charge mentale :
résultats de l’enquête française « Conditions de travail 1998 » »,
Perspectives
interdisciplinaires sur le travail et la santé
, n°5-1, 2003.
100
Sylvaine Jégo et Clément Guillo, « Les enseignants face aux risques psychosociaux :
comparaison des enseignants avec certains cadres du privé et de la fonction publique
en 2013 », DEPP 2016 ;
Revue Éducation et formations
, n°92, décembre 2016.
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COUR DES COMPTES
60
consignes claires, à agir de manière très diverse.
Les parents d’élèves ont
pu avoir de vives réactions
lorsqu’ils constataient l’insuffisance du travail
d’un enseignant
.
Le risque
accru d’isolement professionnel des professeurs pendant
cette période n’a pas été
anticipé et les mesures habituellement développées
pour favoriser le travail en équipe, déjà faibles en temps ordinaire, en
particulier dans le second degré, se sont révélées inadaptées. Alors que
certains professeurs se trouvaient en difficulté face à l’enseignement à
distance, les échanges pédagogiques ont été tributaires de la bonne volonté
des équipes.
Graphique n° 2 :
fréquence de participation à des temps
de concertation ou à des réunions pendant le confinement
selon les enseignants du second degré, en %
Source : DEPP. Continuité pédagogique. Enquête réalisée en mai 2020
Le confinement a mis en évidence, souvent par contraste, le rôle
essentiel joué par les fonctions « ressources humaines » pour favoriser la
mobilisation des enseignants et éviter leur isolement professionnel. Ces
constats doivent conduire le ministère à engager des évolutions profondes
et adapter son organisation pour mieux intégrer les effets de ce type
d’événement.
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______________________ CONCLUSION ______________________
Les congés pour raison de santé des enseignants sont fortement
corrélés à leur sexe et leur âge.
D’autres facteurs
comme le grade jouent
également.
Pour autant, la comparaison avec les autres fonctionnaires, voire les
salariés du secteur privé, est complexe, les données collectées ne permettant
pas de
conclure que les enseignants seraient plus absents que les autres. Ils
sont par contre davantage atteints par les maladies transmissibles et les
risques psychosociaux comme l’épuisement professionnel.
Pour prévenir les absences pour raison de santé, le ministère doit
appliquer une règlementation fournie qui contraint notamment toute école
et tout EPLE à se doter d’un document de base, le DUERP
, qui constitue
un outil essentiel de la politique de prévention. Cette obligation est encore
trop peu
respectée.
Le manque de données consolidées et de moyens pour mettre en
œuvre une politique de prévention affaiblissent le dispositif. L’insuffisance
de médecins de prévention est particulièrement criante. Il en est de même
de la politique de retour au travail qui repose davantage sur des mesures
pratiquées en académies qu’elle ne s’inscrit dans un schéma national plus
structuré.
La mesure des absences des enseignants est compliquée par
l’organisation particulière de leur temps de
travail, en particulier dans le
second degré. Toutes ces absences ne se traduisent pas nécessairement par
des heures de cours perdues pour les élèves et
,
à l’inverse, un enseignant
qui ne se trouve pas devant sa classe
n’est pas nécessairement absent pour
le ministère,
pour lequel il peut accomplir d’autres missions.
À cet égard, alors que le temps de travail des enseignants repose sur
leurs obligations réglementaires de service, il demeure mal connu par les
services du MENJS et les instruments que celui-ci déploie sont davantage
dédiés à la gestion du remplacement et de la suppléance qu’à la mesure
des absences effectives des enseignants devant élèves. La crise sanitaire a,
par ailleurs, mis en évidence les limites d’un contrôle de l’activité des
enseignants sans définition préalable de leurs modalités de service.
Si les mesures réalisées dans le premier degré sont assez robustes,
les outils mobilisables dans le secondaire présentent, en revanche, des
limites, ce qui
renforce la nécessité pour le ministère de disposer de
données objectives et de doter ses services d’outils performants de
traitement desdites absences.
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62
Enfin, seule une estimation du coût des absences a pu être réalisée.
Malgré les limites liées aux données disponibles, les absences auraient eu
un coût, sur l’année scolaire 2017
-
2018, de l’ordre de 4
Md€
, dont un tiers
provoqué par le fonctionnement du système scolaire.
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Chapitre II
Des évolutions indispensables
pour assurer la continuité pédagogique
Si près d’un tiers du temps d’enseignement non assuré
dans le
second degré est perdu en raison du non remplacement des enseignants
absents pour raisons individuelles, les deux autres tiers, dus à la fermeture
des établissements pour cause d’examens et à la participation à des jurys et
aux activités institutionnelles et pédagogiques (formation continue,
voyages et sorties scolaires),
sont prévisibles. Contrairement à d’autres
motifs (garde d’
enfants malades, par exemple), ces absences sont
annoncées et une solution de remplacement peut être anticipée. Or, le taux
de couverture de ces absences de courte durée reste, sauf exception,
notoirement inférieur à un
tiers du temps d’enseignement.
Plusieurs
types d’actions peuvent
être engagées pour favoriser le
développement
d’une véritable continuité pédagogique.
Confortés pa
r la visite d’établissements scolaires et la rencontre de
nombreux acteurs (personnels de direction, enseignants, parents d’
élèves)
dans quatre académies
101
, les développements qui suivent se fondent sur
l’examen de situations concrètes et s’efforcent de
valoriser de bonnes
pratiques ou d’identifier des marges de progrès. L’enquête de terrain a
montré que c’est d’abord
au niveau des établissements que se trouvent les
conditions d’une amélioration de la situation, et qu’elle peut être facilitée
101
Académies d’Amiens, de Bordeaux, de Créteil et de Strasbourg.
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COUR DES COMPTES
64
par un assouplissement des rigidités de gestion, dénoncées de longue date
par la Cour
102
.
La Cour a identifié trois pistes de progrès : faire évoluer les modes
de fonctionnement en réduisant les absences provenant du fonctionnement
même de l’Éducation nationale
pour créer les conditions effectives de mise
en œuvre d’une réelle continuité pédagogique
; adopter et mettre
en œuvre
des mesures plus structurelles favorisant une optimisation plus prononcée
du temps scolaire ; doter le ministère
d’instruments de pilotage robustes lui
permettant de disposer de systèmes d’information fiables
nécessaires au
déploiement de réelles politiques de p
révention et d’évaluation.
I -
Des contraintes statutaires à dépasser
dans le second degré
A -
Faire évoluer les obligations de service
des enseignants
La définition des obligations de service sur une base hebdomadaire
a longtemps été fixée par des décrets de 1950 et 1992, qui se limitaient aux
seules missions d’enseignement
. Le décret du 20 août 2014 a constitué une
avancée en clarifiant le contenu de ces ORS. En particulier, son article 2
103
élargit la définition des obligations de service. Néanmoins, seuls les cours
devant élèves continuent à faire
l’objet d’une définition chiffrée
.
102
Cour des comptes, rapports publics thématiques,
Gérer les enseignants autrement
,
mai 2013 et
Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire
,
octobre 2017.
103
Les ORS incluent, outre les enseignements
stricto sensu
, « Les missions liées au
service d'enseignement qui comprennent les travaux de préparation et les recherches
personnelles nécessaires à la réalisation des heures d'enseignement, l'aide et le suivi du
travail personnel des élèves, leur évaluation, le conseil aux élèves dans le choix de leur
projet d'orientation en collaboration avec les personnels d'éducation et d'orientation, les
relations avec les parents d'élèves, le travail au sein d'équipes pédagogiques constituées
d'enseignants ayant en charge les mêmes classes ou groupes d'élèves ou exerçant dans
le même champ disciplinaire ».
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DES ÉVOLUTIONS INDISPENSABLES
POUR ASSURER LA CONTINUITÉ PÉDAGOGIQUE
65
1 -
Introduire davantage de souplesse dans les emplois du temps
Régulièrement,
la
Cour s’est
prononcée
en
faveur
d’une
annualisation des obligations réglementaires de service (ORS) dans le
second degré. Dans son rapport public thématique sur le coût du lycée
104
,
la Cour constatait que «
l’absence d’annualisation partiel
le du temps de
service
[…]
réduit
les
possibilités
de
redistribution
du
temps
d’enseignement sur l’ensemble de l’année scolaire, et renchérit notamment
le coût des heures de remplacement
».
La définition d’un temps de travail sur une base hebdomadaire ne
p
ermet pas de prendre en compte les variations d’intensité qui peuvent être
constatées au cours de l’année scolaire.
Le maintien d’un mode d’organisation du temps de travail basé sur
une logique hebdomadaire limite
la possibilité d’introduire des modalités
de remplacement souples pour les absences de courte durée, souvent
pratiquées dans les établissements de l’enseignement privé sous contrat et
plus rarement dans le secondaire public
105
. Une part significative des
absences de courte durée donne lieu à un remplacement assuré par un
enseignant de la classe, assorti parfois
d’
un échange
d’heures
entre
collègues, voire à l
’organisation du travail des élèves sous forme
, par
exemple,
d’un
devoir sur table (surveillé par la vie scolaire). Ces palliatifs
peuvent être anticipés
lorsque l’
absence est
connue à l’avance.
L’enquête a également montré qu’une série de facteurs limite la
portée des protocoles de remplacement. Il en est ainsi des temps partiels ou
des emplois du temps, regroupés sur un nombre limité de jours, qui
réduisent d’autant le vivier d’enseignants susceptibles d’être mobilisés. De
même, il a pu être observé qu’au
-
delà d’un certain seuil (4 à 5 heures
hebdomadaires), le nombre d’heures supplémen
taires inscrit au service des
professeurs peut se révéler un
obstacle lorsqu’il s’agit de solliciter les
enseignants concernés pour procéder à un remplacement de courte durée.
Plusieurs
évolutions
récentes
vont
dans
le
sens
d’un
assouplissement.
104
Cf. Cour des comptes,
Le coût du lycée
, rapport public thématique, septembre 2015.
105
L’ensemble des établissements privés
sous contrat,
ainsi qu’une partie des
établissements publics visités au cours de
l’enquête
,
mettent néanmoins en œuvre des
dispositifs leur permettant d’atteindre un niveau élevé de
remplacement de courte durée
(proche de 50 %).
La gestion des absences des enseignants - décembre 2021
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COUR DES COMPTES
66
D’une part, l
a nouvelle organisation du lycée et la réforme du
baccalauréat constituent une opportunité pour réviser le rythme de travail
hebdomadaire des enseignants.
D’autre part, l’article 38 de la loi n° 2019
-791 du 26 juillet 2019
pour une école de la confiance ouvre des perspectives en prévoyant la
possibilité, avec l’accord des professeurs, de réaliser des expérimentations
modifiant la répartition des heures d’enseignement sur l’année scolaire.
Il
précise que «
dans le cadre de ces expérimentations, et sous réserve de
l’accord des e
nseignants concernés, la périodicité des obligations de
service peut être modifiée
».
S’il est prématuré, en l’absence d’un recul suffisant, d’établir un
premier bilan de ces évolutions récentes, la Cour appelle plus largement de
ses vœux l
a redéfinition du cadre des obligations de service des enseignants.
2 -
Élargir les missions liées au service d’enseignement inscrites
dans les obligations règlementaires de service
a)
Introduire la formation continue
Si plusieurs missions liées
directement au service d’enseignement
,
effectuées hors la classe,
sont aujourd’hui reconnues,
la situation de la
formation continue
n’a pas été précisée
et elle demeure souvent organisée
sur le temps scolaire. B
ien qu’elle
soit obligatoire depuis 2019
106
, aucun
décompte
des obligations de formation continue annuelle n’
a été défini
depuis pour les enseignants du second degré.
Dans le bilan qu’elle tirait, en septembre 2016, de la mise en place
des décrets sur les nouvelles obligations réglementaires de service et le
régim
e indemnitaire des enseignants du second degré, l’IGAENR estimait
que «
le temps consacré à la formation s’inscrit dans le cadre de la
réglementation applicable à l’ensemble des fonctionnaires en matière de
temps de travail et relève donc des missions liées à la mission
d’enseignement
».
Dans le premier degré, le statut des professeurs des écoles comporte,
depuis 2008
107
, 18 heures annuelles qui doivent être consacrées à la
106
Article 50 de la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance.
107
Décret n° 2008-775 du 30 juillet 2008, modifié par le décret n°2017-444 du
29 mars 2017.
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DES ÉVOLUTIONS INDISPENSABLES
POUR ASSURER LA CONTINUITÉ PÉDAGOGIQUE
67
formation continue, au-delà des 24 heures hebdomadaires de service
d’enseignement.
La Cour a explicitement pris position en faveur d’une
intégration de la formation continue, en dehors des heures réservées aux
enseignements, au sein des obligations réglementaires de service des
professeurs du second degré
108
,
qu’il serait souhaitable d’annualiser
.
Quelques initiatives ont été prises dans ce sens, comme la circulaire
n° 2017-050 du 15 mars 2017
109
. Un précédent en 2015 avait déjà permis
d’organiser des formations, rémunérées et ouvertes aux volontaires,
pendant les vacances d’automne. Si le principe de cette indemnisation est
reconnu depuis 2005
110
, le décret du 6 septembre 2019 prévoit la création
d'une allocation de 120 € brut par jour pour les enseignants qui suivront
une formation sur le temps des vacances scolaires, à l'initiative de
l'administration, ce qui en limite par avance l’impact budgétaire
111
.
La création de ce
tte allocation pourrait suggérer qu’il s’agit d’un travail
s’ajoutant aux
ORS, alors que les enseignants du premier degré disposent de
18 heures de formation dans leurs obligations de service sans en bénéficier.
Selon le ministère, ce versement est justifié
par le fait que l’action de formation
concernée intervient pendant les périodes de vacance de classe.
Il est trop tôt pour apprécier l’impact de cette innovation. Sollicités
en cours d’enquête, un grand nombre d’enseignants se sont montrés
défavorables
à
des
formations
majoritairement
hors
du
temps
d'enseignement. Certains d’entre eux n’y seraient
pas opposés à la
condition que la formation réponde à leur besoin, ne soit pas imposée par
la hiérarchie et ne s’inscrive pas dans des calendriers de st
age dissuasifs.
Indépendamment de l’évolution de la règlementation, certains EPLE
ont aménagé les emplois du temps pour faciliter la formation des
enseignants sans pénaliser celle des élèves. C’est le cas de la mise en place
d’une journée
ou demi-journée dédiée dans les emplois du temps et
108
Cour des comptes,
Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire
,
op. cit.
109
Le texte précise que « la formation hors temps de service d'enseignement pourra être
organisée sur les petites vacances scolaires sur la base du volontariat » et donner lieu à
une indemnisation versée sous condition.
110
Article 48 de la loi n° 2005-
380 du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour
l’avenir de l’école
.
111
Si l’ensemble des enseignants sollicitaient une semaine de formation dans ce cadre,
la dépense supportée par le ministère de l’
é
ducation nationale avoisinerait 500 M€.
Au
cours de l'année scolaire 2020-2021, près de 10 900 journées de formation ont été
effectuées durant les vacances scolaires (6 200 par des professeurs du premier degré et
4 700 par des professeurs du second degré). Le dispositif a bénéficié à plus de
1 770 professeurs : 1 110 du premier degré et 660 professeurs du second degré.
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68
réservée aux stages pour certains professeurs. De même, certains lycées
professionnels encouragent leurs enseignants à suivre des sessions de
formations lorsqu’une grande partie de leurs élèves sont en période de
formation en milieu professionnel (PFMP), ce qui est intéressant sous
réserve que cette possibilité ne remette pas en cause la priorité de suivi des
élèves en stage par leurs professeurs.
Ces initiatives pourraient se généraliser pour faire en sorte que les
emplois du temps des enseignants soient mieux articulés avec le plan de
formation de leur établissement, au besoin en ciblant
dans l’emploi du
temps des enseignants certains créneaux horaires mobilisables en tant que
de besoin. Ainsi des formations entre pairs se développent, par ce biais,
dans les académies
via
notamment des échanges de pratiques, favorisant le
sentiment d’une appartenance commune au métier.
Enfin, le renforcement des possibilités de formation en ligne est de
nature à permettre aux enseignants de se former sans préjudice direct pour
les élèves. La mise en place d’une plateforme pour la formation en ligne
des enseignants (M@gistère), comme le développement de formations
hybrides articulant dans le temps différentes modalités de travail, en
présen
ce ou à distance, offre une opportunité de diversification de l’offre
de formation conciliable avec une diminution des heure
s d’enseignement
non assurées.
Pendant l’année scolaire 2018
-2019, 44,3 % des enseignants
du premier degré de l’enseignement public,
au niveau national, ont suivi
une formation M@gistère (26,2 % dans le second degré). La crise sanitaire
a permis d’accélérer ce processus. Le ministère devrait saisir cette occasion
pour apporter une réponse mieux adaptée aux besoins des enseignants et
conforter les mutations engagées en matière de formation continue.
b)
Étendre le champ des ORS à de nouvelles missions
Le temps consacré par les professeurs du second degré au suivi, à
l’évaluation et l’aide à l’orientation des élèves, au
travail en équipe
pédagogique ou pluri-professionnelle, aux relations avec les parents
d’élèves
,
n’est actuellement pas quantifié
, bien que ces travaux fassent
depuis 2014 explicitement partie de leurs missions. En conséquence, le
travail des professeurs en dehors des heures de cours
repose aujourd’hui
,
dans le second degré, sur la seule bonne volonté de certains enseignants,
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POUR ASSURER LA CONTINUITÉ PÉDAGOGIQUE
69
alors que dans le premier degré il
s’intègre
dans le cadre des 108 heures
dues par chaque enseignant, en dehors des heures devant élèves
112
.
L’élargissement du
décompte des missions des enseignants du
second degré dans leurs obligations de service donnerait également ses
lettres de noblesse au travail collaboratif et permettrait de le généraliser.
La reconnaissance de ce temps de travail pour les enseignants du
second degré éviterait de recourir à des réunions pédagogiques sur le temps
scolaire, qui diminuent le temps d’enseignement pour les élèves.
L
’isolement
professionnel des professeurs, particulièrement constaté au cours de la crise
sanitaire, serait réduit si le travail collectif devenait la norme.
De telles évolutions permettraient également aux
usagers de l’école
de
mieux
comprendre
la
complexité
du
métier
d’enseignant
et
rapprocheraient parents et professeurs, confortant les liens école-familles
développés à la faveur de la crise sanitaire.
La Cour avait recommandé en 2017
113
d’
annualiser les obligations de
service des enseignants du second degré, en prévoyant notamment un
contingent d’heures effectuées au sein de
l’établissement au titre des
missions liées à l’enseignement, en
réservant dans un premier temps ce cadre
aux nouveaux enseignants devant être titularisés. Cette recommandation
reste d’act
ualité.
Enfin, pour améliorer le remplacement des absences de courte
durée, par
exemple à l’occasion des voyages et des sorties scolaires,
le
remplacement de courte durée devrait être intégré aux obligations
réglementaires de service des enseignants selon un volume horaire
plafonné compatible avec leurs autres missions.
Les négociations en cours sur la rémunération des enseignants du
second degré
pourraient être l’occasion d’aborder ces sujets et de faire
évoluer le cadre existant. Le MENJS a indiqué que les modalités
d’aménagement des missions et
des horaires des enseignants faisaient
partie du champ de la concertation sociale ouverte en janvier 2020 avec les
organisations syndicales du ministère.
112
Décret n° 2008-775 du 30 juillet 2008, modifié par le décret n°2017-444 du
29 mars 2017.
Depuis 2020, l’organisation de ces heures incombe au directeur d’école
en prenant en compte, notamment, des temps de travail en équipe pédagogique,
l’élaboration d’actions visant à améliorer la continuité pédagogique,
des temps de
formation, la participation
aux instances de l’école.
113
Cour des comptes,
Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire
,
op. cit.
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70
B -
Étendre la possibilité de bivalence ou la polyvalence
pour les enseignants
Si la polyvalence est une réalité pour les enseignants du primaire et
certains professeurs du lycée professionnel, elle est une exception pour
ceux du secondaire, dont la tradition est de n’enseigner qu’une seule
discipline. Pourtant,
plus du tiers des sections du certificat d’aptitude au
professorat de l’enseignement du second degré (C
APES) ont un caractère
bivalent
114
, sans compter 2 062 PEGC
115
.
La Cour
116
s’est prononcée en faveur de l’in
troduction dans la
formation initiale de bivalence ou de polyvalence disciplinaire pour les
enseignants du second degré intervenant au collège.
L
’obtention d’une mention complémentaire pour enseigner dans une
seconde discipline introduirait de la souplesse dans les emplois du temps
et
augmenterait le vivier de remplaçants en cas d’absence d’un enseignant.
Certains enseignants de disciplines rares pourraient ainsi demeurer dans un
seul établissement au lieu d’être dispersés sur trois ou quatre. Le maintien
de l'offre de langues, telles que l'italien et l'espagnol voire le latin dans les
petits collège
s, notamment en milieu rural, s’en trouverait f
acilité. Ce
dispositif profiterait particulièrement aux collèges situés dans les zones
rurales ou de montagne.
La bivalence présente aussi des avantages pour les élèves en limitant
le nombre de professeurs, notamment pour les plus jeunes en 6
ème
, dernière
classe du cycle 3.
Un dispositif de mentions complémentaires dans le second degré a
été créé en 2006, en lettres, langues et mathématiques. Inactif depuis la
rentrée 2007, le dispositif des mentions complémentaires aux concours
reposait sur le volontariat et consistait en la possibilité de passer une
épreuve dans une autre discipline d’un autre concours que celui dans lequel
114
L’histoire et la géographie, les sciences économiques et sociales, les sciences de la
vie et de la terre, la physique et la chimie, la physique et l’électricité appliquée
.
115
Les corps des professeurs d’enseignement général de collège (PEGC)
ont été créés
en 1969. Ils ont été initialement constitués par intégration directe de professeurs de
collège d'enseignement général,
puis recrutés par le certificat d’aptitude au professorat
d’enseignement général de collège (CAPEGC). Les corps des PEGC ont été mis en
extinction par le décret n
o
2003-1262 du 23 décembre 2003.
116
Cour des comptes,
Gérer les enseignants autrement, une réforme qui reste à faire,
op.cit
.
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POUR ASSURER LA CONTINUITÉ PÉDAGOGIQUE
71
le candidat s’était inscrit, lui permettant à terme et sous conditions, de
dispenser un enseignement dans la discipline concernée.
Dans la mesure où la
désaffection pour les métiers de l’enseignement
perdure
117
,
cet élargissement pourrait ramener vers l’enseignement des
candidats souvent effray
és par les modalités d’affectation des lauréats des
concours. Un professeur volontaire, certifié ou agrégé, pourrait ainsi
enseigner deux disciplines connexes et y être incité par un assouplissement
des
règles de mutation et d’évolution de carrière, comme c’est le cas pour
ceux qui enseignent en éducation prioritaire.
En ce sens, le décret n° 2014-940 du 20 août 2014 qui prévoit une
disposition permettant de confier à un enseignant qui ne peut assurer la
totalité de son service dans sa spécialité, à titre de complément et avec son
accord, un enseignement dans une autre discipline conforme à ses
compétences, constitue une avancée, mais connaît une application
beaucoup trop timide.
II -
Renforcer les prérogatives de l’encadrement
de proximité
A -
Donner aux chefs d’établissement de réels moyens
de limiter les absences de courte durée
Afin de dépasser les rigidités actuelles
du cadre d’application des
protocoles de remplacement, la Cour invite une nouvelle fois le ministère
à doter
les chefs d’établissement de réelles prérogatives pour faire face aux
besoins de remplacement de courte durée.
En effet, le simple rappel, en mars 2017, des dispositions des
protocoles et les
quelques aménagements qui l’ont accompagné n’ont pas
suffi à améliorer la situation. Aucune véritable évolution n’est intervenue
pour faciliter leur application. En particulier, la possibilité reconnue au chef
d’établissement de désigner un remplaçant parmi les enseignants
disponibles de l’établissement n’est
pas mise en
œuvre
.
Alors que dans sa réponse au référé de la Cour du 24 février 2017,
la Ministre de
l’
éducation
nationale, de l’enseignement
supérieur et de la
recherche envisageait «
d'inscrire dans [la] lettre de mission [des chefs
117
En 2021, le Capes externe ne compte que 30 494 candidats inscrits contre 30 797
en 2020 et 33 490 en 2019, soit un recul de près de 9 % en deux ans.
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72
d’établissement], en termes d'objectif à atteindre, la mise en place effective
des protocoles pour le RCD en y adossant des indicateurs pour mesurer
l'efficacité des dispositifs retenus au regard des besoins (ratio nombre
d'heures de cours remplacées/nombre d'heures de cours non assurées par
suite d'absence de courte durée)
», cette intention ne s’est pas concrétisée.
Le 26 mai 2021, tirant les conclusions du Grenel
le de l’éducation,
le ministre
prenait l’engagement
118
d’une prise en charge pédagogique en
cas d’absence de courte durée d’un professeur, qu’elle soit prévisible ou
impromptue. En pratique, tout élève dont le professeur serait absent devrait
en bénéficier avec pour finalités, prioritairement, la poursuite des
apprentissages, la révision des apprentissages,
le développement d’autres
compétences considérées comme indispensables et susceptibles, en temps
ordinaire, d’intervenir sur le temps de formation habitue
l.
La mise en place de plans d’
accueil pédagogique
dans le second degré à la rentrée 2021
Il s’agit de mettre à la disposition des établissements un panel
d’outils permettant d’assurer
cet accueil avec, par exemple :
-
l’optimisation des organisations actuelles
de remplacement en
s’appuyant sur les
espaces numériques de travail (ENT) ;
- le recours à des dispositifs de type « cours en ligne » ou au travail
en autonomie
anticipé et encadré sous la surveillance d’un assi
stant
d’éducation (AED)
;
-
pour les chefs d’établissement, la possibilité de recourir à des
heures supplémentaires ponctuelles pour les assistants d’éducation
.
Tout en considérant que ce dispositif peut apporter une amélioration,
la Cour sera attentive à
sa mise en œuvre
, tant elle suppose, pour être
effective,
de donner de réelles marges de manœuvre aux chefs
d’établissement en matière de gestion des absences de courte durée
(consignes claires, mises à disposition de postes d’AED et
installation de
matéri
els et d’applications informatiques
).
De surcroît, sans évolution des ORS des enseignants pour y intégrer
un volume horaire de remplacement de courte durée, la portée de ces
mesures risque de se trouver limitée.
118
Conférence du Grenelle de l’éducation, 26 mai 2021
: «
Aujourd’hui, je veux tirer
les conclusions de ce grand chantier et prendre 12 engagements pour transformer les
relations humaines de notre ministère ».
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POUR ASSURER LA CONTINUITÉ PÉDAGOGIQUE
73
L’objectif d’amélioration du taux de rempla
cement des absences de
courte durée invite davantage à ajuster les dispositions réglementaires
actuelles en autorisant les chefs d’établissements à puiser au sein d’un
contingent annuel d’heures de remplacement, inscrites dans les obligations
de service des enseignants
119
. Un tel ajustement contribuerait à rendre
l’application de ces protocoles de remplacement effective –
les résultats
atteints seraient consignés dans le bilan annuel d’activité
porté à la
connaissance des usagers du service public scolaire
–
et irait dans le sens
d’un renforcement des prérogatives des chefs d’établissement.
B -
Définir des modalités de suivi du travail
des enseignants
Pour les chefs d’établissement,
la conduite de la politique éducative
de leur établissement se traduit, entre autres, par leur implication dans
l'animation des équipes, la recherche des conditions d'un climat scolaire
propice
aux
apprentissages
et
le
développement
d’une
culture
d'établissement favorable à une intégration forte des dimensions éducatives
dans les activités d'enseignement.
1 -
Accentuer la collaboration des équipes d’enseignants
dans le second degré
Le manque de travail en équipe et l’isolement de certains enseignants
du second degré est de plus en souvent identifié comme un frein aux
performances scolaires des élèves
120
et peut même entraver la continuité
pédagogique en temps de crise, comme l’a montré la crise sanitaire.
Pourtant, le travail collectif figure en bonne place dans le Référentiel
des métiers du professorat et de l’éducation de 2013
. De même, la mise en
place d’évaluations nationales (CP, CE1, 6
ème
et 2
nde
) implique un travail
conjoint des professeurs sur le parcours de l’élève.
À
l’heure actuelle, les missions de coordination du travail des
enseignants, confiées aux professeurs principaux et aux coordonnateurs de
119
Les modalités d’exécution pourraient être laissées à l’appréciation des enseignants.
120
Selon le dernier rapport PISA de l’OCDE
[résultats du PISA 2015 (volume II)
Éditions OCDE, 2017]
, la collaboration entre enseignants au sein d’un
établissement
scolaire est la seule dimension (hors enseignement) qui a une corrélation directe et
positive avec les performances des élèves.
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74
discipline ou de niveau, sont peu valorisées,
alors que l’enquête
de la Cour
a montré leur importance, en particulier lors du confinement.
Dans cette perspective, l
e ministère pourrait s’engager sur la voie
d’une revalorisation des fonct
ions de coopération. Ainsi, les indemnités
allouées aux professeurs principaux pourraient être reconsidérées, dès lors
qu’
ils assurent une mission supplémentaire de coordination du travail de
l’équipe de chaque classe. De même, le versement d’indemnité
pour
missions particulières (IMP)
121
pourrait être élargi à tous les coordonnateurs
de disciplines ou de groupes de disciplines au-
delà d’un certain nombre
d’enseignants.
Cette dernière mesure impliquerait que des entretiens
individuels réguliers puissent être
organisés entre les chefs d’établissements
et les enseignants
et que cette dimension soit un point fort de l’évaluation
.
2 -
Mieux apprécier le travail des enseignants
Les différences entre certains enseignants extrêmement mobilisés et
ne comptant pas leurs h
eures de travail et d’autres qui n’ont pas su
maintenir le lien avec leurs élèves, faute de compétences numériques ou
parce qu’ils se sont repliés sur eux
-mêmes, sont apparues crûment pendant
la crise sanitaire. Pour autant, les rémunérations des uns et des autres ont
été maintenues à l’identique et aucun dispositif n’
est venu valoriser la
qualité du service rendu par les enseignants les plus performants ou
sanctionner le manque d’investissement de certains.
Plus généralement, en dehors des situations particulières de crise,
l’intensité du travail fourni par les enseignants devrait pouvoir être
appréciée de leur supérieur hiérarchique et valorisée,
afin d’éviter le
découragement des enseignants les plus investis. À
l’inverse, l’insuffisance
du travail de certains enseignants devrait être pointée et sanctionnée en cas
de service non fait.
Pour s’orienter dans cette voie, l’actuel dispositif d’évaluation des
enseignants, a
ujourd’hui limité aux trois rendez
-vous de carrière définis
121
Les décrets n° 2014-940 et n° 2014-941 du 20 août 2014 ouvrent la possibilité aux
enseignants qui exercent dans un établissement public d'enseignement du second degré,
d'accomplir, avec leur accord et pour répondre à des besoins spécifiques, des missions
particulières au sein de leur établissement. Actuellement, seuls les coordonnateurs de
certaines disciplines perçoivent obligatoirement une IMP pour cette mission.
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POUR ASSURER LA CONTINUITÉ PÉDAGOGIQUE
75
lors de la mise en œuvre du
parcours professionnels, carrières et
rémunérations (PPCR) en 2017
122
, pourrait évoluer.
La réflexion pourrait porter à la fois sur
l’augmentation de la
fréquence des évaluations (les autres fonctionnaires ont un entretien
annuel) et sur le rôle des cadres de terrain (IEN dans le premier degré
123
,
chef d’établissement dans le
second degré), qui pourraient davantage
utiliser les IMP comme outils de valorisation des enseignants investis.
3 -
Promouvoir des plans de continuité administrative
Fort de l’expérience récente, le ministère devrait s’employer à
prévenir la forte inégalité de présence des enseignants auprès de leurs
élèves, observée en 2020.
En cas de nouvelle crise sanitaire,
l’activité
en présentiel ou à distance
de tous les personn
els de l’
Éducation nationale et des collectivités
territoriales
124
doit être mieux anticipée et ces dispositions doivent être
connues de tous. Dans les établissements, les modalités du travail à distance
des enseignants, de leurs contacts avec les familles, de leur accompagnement
et de leur suivi par les personnels de direction doivent être précisées.
Mieux assurer la continuité pédagogique en période de crise commande
de promouvoir des plans de continuité administrative multiniveaux à partir
d’un cadrage national, qui assurerait un minimum d’harmonisation des
conditions d
’accompagneme
nt des enseignants et de suivi de leur activité.
122
Décret n° 2017-786 du 5 mai 2017 modifiant divers décrets portant statut particulier
des personnels enseignants et d'éducation du ministère chargé de l'éducation nationale.
123
Ce pourrait être le directeu
r d’école si un aménagement de son statut et une
redéfinition de ses missions le permettaient.
124
Les personnels ouvriers et de service des écoles et des établissements du second
degré sont employés par les collectivités territoriales.
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76
III -
Un pilotage national à consolider
A -
Adopter une fonction de stratège et de régulateur en
matière de prévention des absences pour raison de santé
Dès à présent, il convient de consolider les données académiques
relatives aux pathologies et aux arrêts médicaux des enseignants afin
d’orienter les actions d
e prévention.
Pour compenser le manque de médecins de prévention, le ministère
de l’éducation nationale pourrait avoir recours, de manière plus
systématique et selon le contexte local, aux possibilités de mutualisation
offertes sur le territoire, encore largement sous-exploitées (convention
interministérielle, centres de gestion, SSTI), voire adhérer éventuellement
à un service de médecine du travail régi par le code du travail.
Le 18 septembre 2019, le rapport remis au Premier ministre par la
mission relative à la santé au travail dans la fonction publique
125
dressait
un bilan de l’organisation et du fonctionnement de la santé au travail au
sein de la fonction publique et identifiait les axes d’amélioration en
soulignant, notamment,
l’évolution du rôle d
u médecin de prévention. Ce
rapport a contribué
à la préparation d’un plan santé au travail dans la
fonction publique (2021-2026) présenté par la DGAFP aux représentants
du personnel et des employeurs le 20 juillet 2021.
Garantir une médecine de prévention effective demeure une
préoccupation majeure. En conséquence, la Cour se montrera attentive aux
futures évolutions de la médecine de prévention au sein de l’Éducation
nationale et portera un intérêt particulier à une possible évolution de la
répartition des tâches entre les principaux acteurs de cette discipline
(médecins de prévention et autres personnels),
ainsi qu’aux modalités
d’une coopération plus forte entre les différents employeurs publics d’un
même territoire en matière de médecine du travail.
Fa
ce au constat d’une organisation insuffisamment performante de
la médecine de prévention du MENJS, des mesures devraient néanmoins
être mises en œuvre sans attendre.
125
Mission composée par Mme Charlotte Lecocq, députée du Nord, Mme Pascale Coton,
vice-présidente du Conseil économique, social et environnemental et vice-présidente de
la CFTC et M. Jean-François Verdier, inspecteur général des finances et ancien directeur
général de l’a
dministration et de la fonction publique.
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POUR ASSURER LA CONTINUITÉ PÉDAGOGIQUE
77
B -
Se
doter de systèmes d’information fiables et
instaurer une évaluation régulière des absences
Mieux gérer et prévenir les absences des enseignants implique de
mieux les connaître. Pour cela, des indicateurs fiables doivent pouvoir être
directement importés de
puis les systèmes d’information
, pour permettre
une meilleure connaissance géographique et dans le temps des différentes
situations.
Dans le second degré, une adaptation est nécessaire pour apprécier
réellement l’ampleur des absences de courte durée.
Il r
eviendra au ministère d’établir, avec Index Éducation et les
acteurs publics qui en ont pris le contrôle, les conditions de collecte des
données de vie scolaire, susceptibles, entre autres usages, de faciliter le
déploiement d’un véritable outil de gestion
des absences des enseignants
dans le second degré.
Des adaptations des systèmes d’information sont
également
nécessaires, pour améliorer la connaissance des absences et de leurs motifs,
en temps ordinaire ou en cas de nouvelle crise sanitaire
126
.
La qualité de l’information sur les absences, sur leurs causes, sur les
modalités d’enseignement (
en présence ou à distance en cas de crise
sanitaire) sont indispensables pour piloter les équipes et servir une
rémunération juste. Elle garantit non seulement le bon fonctionnement du
système, mais elle permet également à la hiérarchie de prendre des
décisions adéquates pour préparer la reprise, lancer des programmes de
formation, par exemple.
Afin de répondre à la nécessité de collecter au jour le jour les
informations sur la présence effective des enseignants et sur les modalités
de réalisation de leurs cours, le ministère va initier une étude visant à
ajouter,
dans l’application mobile e
-
agent, la possibilité pour l’enseignant
de se déclarer quotidiennement de manière volontaire et simplifiée, dans
des périodes particulières de crise. L’application mobile e
-agent doit en
effet être déployée progressivement à compter de la rentrée 2021 auprès de
l’ensemble des agents et paraît un vecteur plus naturel de saisie simplifiée
d’informations
,
à l’initiative de l’agent.
Il conviendra ensuite de suivre l’évolution des absences des enseignants
afin d’évaluer l’impact des différents lev
iers développés.
126
Notamment, recenser de manière fiable les ASA accordées pour garde d’enfant.
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__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Les absences de courte durée constituent les absences les moins
remplacées. L’enquête conduite par la Cour tend à montrer que c’est au
niveau des établissements qu’existent les conditions d’une amélioration de
la situation,
sous réserve d’un renouvellement des modalités de
fonctionnement de
l’
Éducation nationale.
Dans cette perspective, les absences institutionnelles doivent être mieux
suivies et profondément circonscrites. Elles doivent
s’inscrire dans un travail de
planification académique, lequel devra intégrer un calendrier des stages de
formation continue en dehors du temps d’enseignement, au besoin pendant les
vacances scolaires. De même, des ajustements devront être apportés au décret
visant à améliorer le dispositif de remplacement afin de créer les conditions
d’une application effective
des protocoles de remplacement.
À moyen terme, il conviendrait d’alléger les barrières liées aux
rigidités de gestion des enseignants (obligations de service trop strictement
hebdomadaires, monovalence, rôle trop limité
du chef d’établissement) et
d’introduire une plus grande souplesse, faisant appel aux bonnes pratiques
développées au sein de certains établissements.
La préparation d’un plan santé
au travail dans la fonction
publique, qui
doit être l’occasion d’apporter une réponse
à la hauteur des
besoins de l’ensemble des agents de l’
Éducation nationale, ne doit pas
faire obstacle à la mise en œuvre sans délai de certaines mesures de
prévention.
En conséquence, la Cour recommande de :
1.
Annualiser les heures de service des enseignants du second degré,
afin, d’une part, de réduire les absences
institutionnelles, notamment
celles liées aux formations et au travail pédagogique, et,
d’autre part,
d’améliorer le remplacement des absences de courte durée des
enseignants.(MENJS).
2.
V
eiller à l’élaboration dans chaque st
ructure du service public de
l’
É
ducation d’un plan de continuité administrative de l’activité
en cas
de crise, en complément du plan de continuité pédagogique, à partir
d’un cadre fixé au niveau national (MENJS).
3.
Mettre en œuvre dans les meilleurs délais l’obligation de se doter d’un
doc
ument unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP)
dans les écoles, les EPLE et les services (MENJS).
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80
4.
Mettre en place une politique de prévention comportant notamment
des mesures incitatives à la vaccination des personnels de l’
Éducation
nationale (MENJS).
5.
Récupérer les données recensées dans les logiciels d’emploi du temps
pour nourrir une base nationale des absences, à créer (MENJS).
6.
Adapter les systèmes d’information pour qu’ils permettent la saisie et
le suivi de toutes les absences, q
uelle qu’en soit la cause, ainsi que la
prise en compte des activités d’enseignement à distance, en cas de
perturbation des conditions normales d’enseignement (MENJS).
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Conclusion générale
La capacité du ministère de l’éducation nationale à garantir la
continuité du service
public de l’enseignement renvoie en grande partie à
la manière dont il maîtrise les absences des enseignants et organise leur
remplacement. La crise sanitaire liée à la covid 19 a rappelé cette nécessité
et mis en relief certains défauts persistants du système éducatif,
régulièrement soulignés par la Cour.
Les incertitudes sur le nombre précis d’enseignants
ayant pu assurer
la continuité des enseignements, notamment dans le second degré, ou les
faiblesses du pilotage de la politique de prévention du ministère, se sont
fait cruellement sentir.
Toutefois, cette période a également mis en évidence le rôle
essentiel de l’École, des enseignants comme des chefs d’établissements.
Elle a conduit l’institution scolaire à faire évoluer ses modes de gestion
pour répondre aux besoins des élèves et aux demandes de leurs parents.
Pour apporter des réponses adaptées, certaines rigidités et contraintes ont
pu être dépassées
et des modalités d’enseignement diverses sont apparues.
Après une phase d’assouplissements d’une quinzaine d’années à
portée modeste, le sursaut observé pendant la crise sanitaire a fait
apparaître des perspectives prometteuses, au travers notamment la
r
éflexion impulsée par le Grenelle de l’éducation. La mise en œuvre
des
engagements qui en découlent invite à mettre à profit les dynamiques
positives engagées ces derniers mois pour aller plus loin.
Pour conserver cet élan, la Cour invite le ministère à dépasser les
rigidités de gestion du système éducatif en adaptant son mode de
fonctionnement.
L’importance qu’attachent
les élèves comme leurs familles à la
continuité du face-à-face pédagogique impose de donner aux chefs
d’établissement de véritables moyens pour
limiter les absences d’origine
institutionnelle, faciliter le remplacement de courte durée et répondre à la
diversité des besoins des élèves et des enseignants.
Elle rend d’autant plus nécessaires les adaptations issues des
recommandations formulées dans ce rapport, lesquelles forment un
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82
ensemble cohérent. Les résultats attendus supposent que le ministère
exerce une action plus vigoureuse et, à ce titre, introduise davantage de
souplesse, qui fait encore défaut aujourd’hui, dans la définition des services
des enseignants.
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Liste des abréviations
AED
Assistant
d’éducation
AGAPE
Aide à la gestion automatisée des professeurs des écoles
ARIA
Aide au remplacement en inspection académique
ASA
A
utorisation spéciale d’absence
AT
Accident du travail
ATMP
Accidents du travail et maladies professionnelles
ATSEM
Agent territorial spécialisé des écoles maternelles
CAPEGC
C
ertificat d’aptitude au professorat d’enseignement général de
collège
CAPES
Certificat
d’aptitude au professorat de l’enseignement du second
degré
CAS
Compte
d’affectation spéciale
CE
C
onseil d’État
CE
Cours élémentaire
CHSCT
C
omité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail
CLD
Congé de longue durée
CLM
Congé de longue maladie
CMO
Congé de maladie ordinaire
CP
Cours préparatoire
CPE
Conseiller
principal d’éducation
CST
Comité social territorial
DARES
Direction de l'animation de la recherche, des études et des
statistiques
DASEN
Directeur académique des services de l'éducation nationale
DEPP
Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance
DGAFP
D
irection générale de l’administration et de la fonction publique
DGESCO
Direction générale de l'enseignement scolaire
DNE
D
irection du numérique pour l’éducation
DUERP
D
ocument unique d’évaluation des risques professionnels
EASI
Échange accéléré pour la suppléance informatisée
EDT
Emploi du temps
EPLE
Établissement public local d'enseignement
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84
EPP
Emplois, postes, personnels
EREA
Établissement
régional d’enseignement adapté
ETP
Équivalent temps plein
ETPT
Équivalent temps plein travaillé
FPH
Fonction publique hospitalière
FPT
Fonction publique territoriale
GIGC
............
Application de gestion individuelle - gestion des congés des
enseignants
HSA
..............
Heures supplémentaires annuelles
HSE
..............
Heures supplémentaires effectives
IEN
...............
Inspecteur de l'éducation nationale
IGAENR
.......
Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de
la recherche
IGA
..............
I
nspection générale de l’administration
IGAS
............
Inspection générale des affaires sociales
IMP
..............
Indemnité pour missions particulières
INRS
............
Institut national de recherche et de sécurité
ISSR
.............
Indemnité de sujétions spéciales de remplacement
LEGT
...........
L
ycée d’enseignement général et technologique
MENJS
.........
Ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports
MGEN
..........
M
utuelle générale de l’éducation nationale
MP
................
Maladie professionnelle
OCDE
...........
Organisation de coopération et de développement économique
ORL
..............
Otorhinolaryngologie
ORS
..............
Obligations règlementaires de service
PE
.................
Professeur des écoles
PEGC
...........
P
rofesseur d’enseignement général de collège
PEPS
............
Professeur
d’éducation physique et sportive
PFMP
.............
Période de formation en milieu professionnel
PISA
..............
Programme international pour le suivi des acquis des élèves, piloté par
l'OCDE
PLP
...............
Professeur de lycée professionnel
PPCR
............
Parcours professionnels, carrières et rémunérations
RCD
.............
Remplacement de courte durée
REP
..............
R
éseau d’éducation prioritaire
REP+
............
R
éseau d’éducation prioritaire renforcée
RPS
..............
Risques psychosociaux
SEGPA
.........
S
ection d’enseignement général et professionnel adapté
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LISTE DES ABBREVIATIONS
85
SIRH
............
S
ystème d’information de gestion des
ressources humaines
SUPPLE
.......
Gestion des suppléances
TA
................
Tribunal administratif
TENAE
.........
T
emps d’enseignement non assuré auprès des élèves
TMS
.............
Troubles musculo-squelettiques
TOS
..............
Techniciens, ouvriers de service
ULIS
.............
U
nité localisée pour l’inclusion scolaire
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Annexes
Annexe n° 1 :
Établissements visités au cours de l’enquête
...........................
88
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88
Annexe n° 1 :
Établissements visités au cours
de l’enquête
Rectorat d’Amiens
Établissements du premier degré
École maternelle Georges Quarante, Amiens
École primaire, Muille-Villette
École élémentaire Claude Debussy, Beauvais
École élémentaire Jules Verne, Ham
Établissements du second degré
Collège César-Franck, Amiens
Collège Auguste-Janvier, Amiens
Collège Victor Hugo, Ham
Collège Pellerin, Beauvais
Collège Michelet, Beauvais
Groupe scolaire Henri Martin, Saint Quentin (collège et lycée)
Groupe scolaire Institution Saint Esprit Beauvais (de la maternelle au
LEGT)
Lycée professionnel Peltier, Ham
LEGT Felix Faure, Beauvais
Lycée Madeleine Michelis, Amiens
Lycée professionnel Édouard Gand, Amiens
Lycée professionnel Colard Noël, Saint Quentin
Rectorat de Bordeaux
Établissements du second degré
Collège Grand Parc, Bordeaux
Collège Édouard Vaillant, Bordeaux
Collège Pierre de Belleyme, Pauillac
Lycée professionnel Philippe Cousteau, Saint-André-de-Cubzac
Lycée professionnel Trégey Rive de Garonne, Bordeaux
LEGT Camille Jullian, Bordeaux
LEGT Saint Jean, Pauillac
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ANNEXES
89
Rectorat de Créteil
Établissements du second degré
Collège international, Fontainebleau
Collège Pierre-André Houël, Romainville
Lycée professionnel La Source, Nogent-sur-Marne
Lycée professionnel Cugnot, Neuilly-sur-Marne
Collège Marie Curie, Provins (entretien à distance)
Collège Jean Moulin, La-Queue-en-Brie (entretien à distance)
Collège Pablo Neruda, Aulnay-sous-Bois (entretien à distance)
Rectorat de Strasbourg
Établissements du premier degré
École élémentaire des Romains, Strasbourg
Groupe scolaire Charles Wurtz, Strasbourg
École maternelle de Vinci, Strasbourg
Établissements du second degré
Collège Villon, Mulhouse
Collège Érasme, Strasbourg
Groupe scolaire Henri Martin, Saint Quentin (collège et lycée)
Institution Sainte Philomène, Haguenau (collège et lycée)
Lycée professionnel St
œ
ssel, Mulhouse
Cité scolaire de la Haute Bruche, Schirmeck
LEGT Schweitzer, Mulhouse
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RÉPONSES
DES
ADMINISTRATIONS
ET
DES
ORGANISMES
CONCERNÉS
Réponse de monsieur le ministre de l'éducation nationale,
de la Jeunesse et des Sports
......................................................................
92
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92
RÉPONSE DE MONSIEUR LE MINISTRE DE L'ÉDUCATION
NATIONALE, DE LA JEUNESSE ET DES SPORTS
La recommandation n° 1
propose «
d’a
nnualiser les heures de
service des enseignants du second degré afin,
d’une part, de réduire les
absences institutionnelles, notamment celles liées aux formations et au
travail pédagogique, et,