Dans le premier fascicule de son rapport sur les finances publiques locales, publié
en juin 2021, la Cour analysait la situation financière des collectivités territoriales
au 31 décembre 2020, après une année marquée par la crise sanitaire et ses
conséquences sociales et économiques.
Ce second fascicule est consacré à la situation et aux perspectives des finances
publiques locales en 2021. Il présente également une analyse de l’investissement
du bloc communal, thème de gestion retenu pour l’édition 2021 de ce rapport
annuel. Cette enquête s’appuie en particulier sur l’analyse de l’ensemble
des comptes de gestion des communes et EPCI ainsi que sur les rapports
d’observations définitives des chambres régionales des comptes relatifs à
49 communes et 56 EPCI, sur des périodes couvrant tout ou partie du cycle de
mandat électoral débuté en 2014.
LES FINANCES PUBLIQUES
LOCALES 2021 -
Fascicule 2
Rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités territoriales
et de leurs établissements
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
Des perspectives d’évolution favorables
malgré un contexte sanitaire et
économique encore incertain
1 Le taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) est modulable mais la quasi-totalité
des départements sont au taux plafond.
3
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
Un contexte marqué par la poursuite
de la crise sanitaire et la réforme
de la fiscalité locale
En 2020, la crise sanitaire avait
entraîné une dégradation de la
situation financière des collectivités
territoriales, justifiant la mise en
place par l’État de mesures ciblées,
principalement destinées à compenser
leurs pertes de recettes.
La poursuite de la crise sanitaire en
2021 a conduit les administrations
publiques à prolonger les mesures de
soutien à l’économie tout en favorisant
la reprise économique à travers la
mise en œuvre du plan de relance. Les
collectivités locales devraient toutefois
bénéficier d’une situation financière
favorable, grâce à des recettes
moins affectées qu’en 2020 et aux
mesures exceptionnelles de soutien
de l’État à destination des collectivités
les plus fragilisées ou en faveur de
l’investissement local.
L’année 2021 est également celle de
la mise en œuvre de la réforme de
la fiscalité locale, consécutive à la
suppression de la taxe d’habitation.
À la suite de la crise sanitaire, elle a
été complétée par un volet
relance
portant sur les impôts de production.
En conséquence, tous les niveaux de
collectivités voient leur panier fiscal
profondément modifié, sans que les
objectifs ayant guidé ces réformes ne
soient toujours atteints.
Le remplacement de la taxe
d’habitation (pour les EPCI) et de
la taxe foncière sur les propriétés
bâties (pour les départements), dont
l’assiette est territorialisée, par une
fraction de taxe sur la valeur ajoutée
(TVA), sans assiette locale, renforce la
perte de lien fiscal avec le territoire. Le
même constat peut être formulé pour
les régions, chefs de file en matière
de développement économique,
qui ne disposent plus de ressources
directement rattachées à l’activité
économique locale.
En dépit du principe de neutralité
financière retenu et de clauses de
garanties relatives aux produits de
TVA, la réforme de la fiscalité locale
réduit la capacité à moduler les taux
de fiscalité des groupements de
communes et des départements. Ces
derniers ne disposent plus de pouvoir
de taux
1
et deviennent plus exposés à
une dégradation de la conjoncture, qui
se traduirait par une contraction de la
quasi-totalité de leurs recettes fiscales
et une hausse de leurs dépenses
sociales. S’agissant des communes, le
dispositif de « coefficient correcteur »
mis en place pour assurer la neutralité
de la réforme entraîne des transferts
de fiscalité entre territoires.
L’exposition accrue du panier fiscal
des collectivités à la conjoncture
économique invite à poursuivre les
réflexions engagées à l’occasion de
la crise sanitaire pour renforcer la
4
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
résilience des finances locales et la
solidarité entre collectivités.
Des perspectives financières favorables
En dépit de la poursuite de la crise
sanitaire, la situation financière
des collectivités locales devrait
s’améliorer en 2021, avec une
stabilité des transferts financiers
de l’État à périmètre constant, de
nouvelles mesures exceptionnelles
de soutien ou le prolongement de
mesures existantes et des perspectives
favorables en matière de fiscalité
locale et économique.
L’analyse des comptes provisoires
des collectivités tend à confirmer
cette tendance et suggère un
rebond de l’investissement local en
2021. L’Insee anticipe une reprise
de l’activité économique (+ 6,6 % à
la fin du troisième trimestre 2021)
dont bénéficieraient les collectivités,
notamment à travers un panier de
recettes désormais plus sensibles à la
conjoncture, en dépit des incertitudes
concernant l’évolution de la situation
sanitaire.
L’association des collectivités
au plan de relance
La stratégie de relance nationale
s’inscrit dans le cadre du plan France
Relance. Présenté par le Premier
ministre le 3 septembre 2020, il est
doté de 100 Md€, dont 40 Md€ au
titre de la « facilité pour la reprise et la
résilience » de l’Union européenne et
20 Md€ correspondant à la réduction
des impôts économiques locaux.
France relance prévoit l’affectation de
10,5 Md€ en faveur des collectivités
locales : 2,5 Md€ de soutien à
l’investissement à travers différentes
dotations, 3,7 Md€ de mesures
sectorielles et 4,2 Md€ dédiés à la
compensation des pertes de recettes
consécutives à la crise sanitaire. La
valorisation du plan de relance intègre
donc des dépenses de natures très
diverses, dont l’objet peut sembler
éloigné d’une stricte démarche de
relance. Par ailleurs, l’effectivité des
montants apportés dépendra de la
réalisation des projets locaux soutenus.
Le soutien de l’État à la relance
s’accompagne d’une nouvelle
démarche de contractualisation
avec les collectivités locales, à
travers deux outils principaux : les
contrats de relance et de transition
écologique (CRTE), de périmètre
intercommunal, et les accords de
relance départementaux et régionaux.
Les 843 CRTE, dont l’échéance
de signature a été repoussée à la
fin de l’année 2021, portent sur le
mandat municipal (2020-2026).
Présentés comme l’opportunité de
refonder la politique contractuelle
de l’État, ils ont vocation à remplacer
progressivement les dispositifs de
contractualisation existants, de droit
commun ou thématiques, portés par
l’État et ses opérateurs. L’effectivité
de cette démarche de rationalisation
dépendra avant tout des conditions de
sa mise en œuvre et en particulier de
l’articulation des CRTE avec les autres
contrats existants .
5
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
Dans ce cadre, l’État a renforcé les
moyens des préfets de département
et confié à l’agence nationale de
la cohésion des territoires, créée
au 1
er
janvier 2020, la coordination
des CRTE et la mission d’appui aux
petites collectivités en matière
d’ingénierie de projet. Il conviendra
de mesurer a posteriori l’efficacité
des nouvelles dispositions retenues et
leur contribution à la simplification du
panorama contractuel.
Par ailleurs, à travers le programme
de stabilité, la France s’est engagée
dans une trajectoire de redressement
des finances publiques fondée
sur une diminution des dépenses
de l’ensemble des administrations
publiques. Ainsi que le recommandait
récemment la Cour
2
, le respect de
cette trajectoire devra se traduire par
une nouvelle loi de programmation
des finances publiques (LPFP)
votée à l’automne 2022 et couvrant
la durée de la législature. Ainsi
contrainte par le calendrier électoral,
la contractualisation financière qui
succèderait aux contrats de Cahors
3
de la LPFP 2018-2022 devra clarifier
l’articulation de la contribution
attendue des collectivités locales à la
relance avec les objectifs nationaux de
soutenabilité de la dépense publique.
Les perspectives en matière de
fiabilité des comptes locaux
Dans ce contexte de forte évolution
des finances locales, la démarche de
renforcement de la qualité comptable
se poursuit.
L’exigence constitutionnelle de fiabilité
des comptes des administrations
publiques est indispensable à la
transparence et à la qualité de leur
gestion. Deux démarches en cours, qui
vont rapprocher le secteur public local
des règles applicables à l’ensemble du
secteur public, doivent y contribuer.
En premier lieu, la Cour des
comptes conduit, en lien avec les
chambres régionales des comptes,
l’expérimentation de la certification
des comptes de 25 entités volontaires.
Après un premier bilan intermédiaire
réalisé en juin 2019, une certification
expérimentale des comptes est
engagée, en conformité avec les
cahiers des charges élaborés par la
Cour, et proposant quatre modèles :
la certification, les attestations
particulières, l’examen limité et la
synthèse de la qualité des comptes.
À l’occasion de cette nouvelle phase,
deux points méritent l’attention : le
calendrier d’adoption des comptes, qui
risque de ne pas permettre d’intégrer
certains ajustements et ainsi d’éviter
la formulation de réserves d’une
part, le risque de divergence entre
différents jeux de comptes (comptes
administratifs, comptes de gestion et
états financiers) d’autre part.
En second lieu, le rapprochement avec
les règles de gestion de l’ensemble
du secteur public se traduit par
l’expérimentation du compte financier
unique (CFU), qui a vocation à se
substituer, à horizon 2024, au compte
de gestion produit par le comptable
2 Cour des comptes,
Une stratégie de finances publiques pour la sortie de crise
, juin 2021, disponible
sur
www.ccomptes.fr
.
3 La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 a mis en place un objectif triennal
d’évolution des dépenses publiques locales, décliné de manière contrainte, sous la forme de contrats
dit « de Cahors », pour les 321 collectivités et groupements les plus importants budgétairement.
6
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
et au compte administratif produit par
l’ordonnateur.
Cette unification constituera un
progrès en termes de restitution
des comptes, même si une version
consolidée (un CFU par entité et non
par budget) apparaît souhaitable. Le
projet doit apporter des simplifications
(des annexes notamment), qui restent
encore modérées.
Enfin, la mise en œuvre de ce projet
ne doit pas conduire à sélectionner
les informations actuelles les plus
pertinentes dans l’un ou l’autre des
documents mais doit s’inscrire plus
nettement dans une démarche de
fiabilisation des comptes locaux en
veillant à la qualité de l’information
délivrée, en cohérence avec le travail
en cours pour préparer le recueil des
normes.
L’investissement du bloc communal
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Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
Les juridictions financières ont
contrôlé la mise en œuvre des projets
d’investissement des collectivités du
bloc communal au cours du dernier
mandat, ainsi que l’organisation de
leur maîtrise d’ouvrage. Elles se sont
attachées à analyser les enjeux de
performance auxquels sont confrontés
les communes et EPCI en matière de
gestion patrimoniale.
Un poids prépondérant au sein
de l’investissement public mais
une traçabilité insuffisante
Le bloc communal est le premier
investisseur public (37 % des acquisitions
nettes d’actifs non-financiers), devant
l’État et ses opérateurs (33 %). Les
dépenses annuelles d’investissement
des communes et de leurs groupements
sont passées de 36,8 Md€ en 2014 à
43,2 Md€ en 2019. Cette même année,
elles représentent 67 % de l’ensemble
des investissements des collectivités
territoriales et de leurs groupements à
fiscalité propre.
Le temps de préparation et de
réalisation des projets d’investissement
au cours de chaque mandat électif
rythme l’évolution des dépenses
d’investissement du bloc communal.
Alors que cette évolution cyclique a
un effet d’impulsion et d’entrainement
pour l’ensemble de l’investissement
public, les variations du dernier cycle
ont été plus accentuées qu’auparavant.
En particulier, les dépenses d’inves-
tissement ont chuté en 2014 et 2015
dans un contexte d’inquiétude sur les
ressources financières et de baisse de
la dotation globale de fonctionnement.
Évolution des dépenses d’équipement du bloc communal
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP. Périmètre : communes : y compris total Ville
de Paris depuis 2018 – EPCI : hors métropole de Lyon – 2020 : chiffres provisoires
8
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
La répartition de ces dépenses montre
une progression régulière mais
mesurée de la part des EPCI. Elle révèle,
en outre, la persistance de divergences
territoriales. La reconfiguration
de la carte intercommunale
consécutive à la loi NOTRé ne paraît
pas avoir réduit ces disparités mais
a modifié l’équilibre entre strates
de population. Ce sont désormais
les agglomérations intermédiaires,
dont la population est comprise
entre 20 000 et 50 000 habitants, qui
investissent proportionnellement le
moins. Le dynamisme des dépenses
d’investissement est porté par
les agglomérations de plus de
300 000 habitants, mais également
par les communes de moins de
20 000 habitants.
Évolution annuelle des dépenses réelles d’investissement médianes
par habitant par strate démographique
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP
Ensemble
Strate 0-10 000 h
Strate 10 000 - 20 000 h
Strate 20 000 - 50 000 h
Strate 50 000 - 100 000 h
Strate
100 000 - 300 000 h
Strate + de 300 000 h
2014
2015
2016
2017
2018
2019
750
700
650
600
550
500
450
400
350
Le rôle de premier investisseur public
du bloc communal contraste avec la
faiblesse de l’information financière
disponible sur le contenu de ses choix
d’investissement. Plus de la moitié des
dépenses d’équipement annuelles sont
comptabilisées en immobilisations en
cours, catégorie dont la déclinaison
par nature de dépense est très limitée.
Les budgets annexes et le quart des
dépenses d’investissement échappent
à la présentation fonctionnelle. Les
bilans des collectivités donnent une
image déformée de l’état de l’actif
immobilisé, en raison notamment
des règles spécifiques liées aux
subventions d’équipement et aux
amortissements ainsi que des
difficultés du rapprochement entre
inventaires physiques et inventaires
comptables. Cette information
financière est pourtant essentielle pour
piloter et vérifier la mise en œuvre
effective des stratégies territoriales.
9
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
Présentation fonctionnelle des dépenses réelles d’investissement
du bloc communal au cours du cycle 2014-2019
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP. Budgets principaux. Seules 75 % des
dépenses réelles d’investissement des budgets principaux des communes et EPCI sont présentées
selon la nomenclature fonctionnelle. Sont en particulier exclues les dépenses des communes de
moins de 3 500 habitants
La conduite et les modalités
de financement des stratégies
d’investissement
La maîtrise d’ouvrage des collectivités
du bloc communal, définie par la loi
du 12 juillet 1985, s’est structurée et
consolidée autour d’obligations légales
et réglementaires mais surtout autour de
processus et de standards professionnels.
Les juridictions financières encouragent
régulièrement des collectivités à ne
pas rester en deçà de ces standards
de bonne gestion, qui concernent la
qualité des approches stratégiques,
des études préalables et des prévisions
de coûts, la capacité de régulation des
projets au fil d’un mandat grâce aux
plans pluriannuels d’investissement
ou encore la connaissance et le suivi
technique du patrimoine et de ses
coûts. Une structuration insuffisante de
l’ingénierie technique et des capacités
de pilotage budgétaire représente
une faiblesse organisationnelle et un
risque, notamment financier. Ce dernier
ne peut se résoudre par le recours à
l’externalisation de la maîtrise d’œuvre
ou de la maîtrise d’ouvrage, largement
utilisée, mais qui demande à être
mieux contrôlée. L’évaluation socio-
économique des investissements
réalisés, en particulier pour les grands
équipements, demeure encore trop
marginale.
Afin de financer leurs politiques
d’investissement, et alors que le
cycle de mandat était marqué par
un climat d’incertitude financière lié
à la baisse de la dotation globale de
fonctionnement, les collectivités du
bloc communal ont consolidé leur
niveau d’épargne nette. Ces efforts ont
été accompagnés par la facilitation de
l’accès à l’emprunt et l’accroissement
des subventions d’investissement
de l’État, autour notamment de
programmes ciblés comme « action
cœur de ville ». Les subventions
d’investissement des départements et
des régions ont, en revanche, décliné.
10
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
Sources de financement des immobilisations du bloc communal
pour le mandat 2014-2019 (budgets principaux et annexes)
Source : Cour des comptes, d’après des données DGFiP. Les « autres recettes d’investissement »
(6,2 Md€ en 2019) comprennent les produits de cession, la taxe d’aménagement et la deuxième
part – inscrite en section d’investissement de la taxe intérieure de consommation sur les produits
énergétiques (TICPE)
Le dernier cycle de mandat a été
influencé par la modification du
paysage intercommunal engendrée
par la loi NOTRé qui a perturbé
la construction des premières
programmations pluriannuelles. Pour
autant, de nombreux EPCI naissants
ont pu s’appuyer sur une politique
d’investissement et sur des démarches
fédératrices, comme la construction de
leur plan climat air énergie territorial,
pour légitimer leur action vis-à-vis des
communes membres et des habitants.
Il était attendu de cette reconfiguration
de la carte intercommunale qu’elle
favorise la rationalisation des
choix d’investissement ainsi que le
développement des péréquations
territoriales, afin de mieux répartir
la charge d’équipements dont le
rayonnement dépasse souvent les
frontières communales. Si, au cours
de la période, le volume des fonds de
concours a effectivement progressé,
les modes de définition de l’intérêt
communautaire apparaissent trop
souvent insuffisants au regard de ces
enjeux.
11
Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2
Une gestion du patrimoine dont
la performance peut être améliorée
La conservation et le maintien en
l’état du patrimoine existant nécessite
un effort suffisant d’entretien et de
renouvellement. Les juridictions
financières ont pu constater des
progrès en matière de maintenance
et de surveillance des risques de
dégradation, par exemple s’agissant de
la conservation des ouvrages d’art et
de réseaux d’eau et d’assainissement.
Dans ce dernier domaine, cependant,
les besoins de renouvellement
devraient s’accélérer au cours de la
prochaine décennie. Des situations
ponctuelles de sous-investissement
persistent et font régulièrement l’objet
d’alertes de la part des juridictions
financières.
À l’inverse, les choix d’investissement
des collectivités se révèlent encore
trop souvent disproportionnés au
regard de leurs moyens financiers
et des besoins des habitants.
Cette disproportion se vérifie à
travers le surdimensionnement des
équipements lors de l’élaboration du
programme. En témoigne également
la multiplication des projets de centres
aquatiques, aux caractéristiques
toujours plus complexes. De même,
le développement ininterrompu de
la taille et de la surface du réseau de
voirie communale et des parcs de
stationnement ne paraît pas maîtrisé.
Enfin, la qualité de la gestion des
parcs immobiliers est disparate.
La mise en œuvre de politiques
immobilières, en particulier dans les
plus grandes collectivités, mérite
d’être développée. Les collectivités
demeurent cependant tributaires des
prévisions de démographie scolaire qui
conditionnent les choix d’adaptation
du réseau d’écoles.
Les démarches de maîtrise des
consommations d’énergie se sont
généralisées. Elles constituent
désormais une composante à part
entière de la gestion des parcs
immobiliers et sont amenées à se
développer. Les meilleures pratiques se
retrouvent parmi les collectivités ayant
développé un suivi et des indicateurs
en conséquence.
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Synthèse du rapport sur les finances publiques locales 2021 - Fascicule 2