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RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE METZ
(Département de la Moselle)
Exercices 2013 et suivants
Le présent document a été délibéré par la chambre les 16 et 17 mars 2021
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
1/152
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
..................................................................................................................................
5
RAPPELS DU DROIT
...................................................................................................................
7
RECOMMANDATIONS
.................................................................................................................
8
1.
PROCEDURE
........................................................................................................................
9
2.
PRESENTATION DE LA COMMUNE
....................................................................................
9
3.
LES SUITES DU PRECEDENT CONTROLE
.......................................................................
10
4.
LA GOUVERNANCE
............................................................................................................
10
4.1
La participation aux délibérations municipales d’un membre intéressé
..............................
10
4.2
Les frais et indemnités des élus municipaux
......................................................................
11
4.2.1
L’information délivrée sur les travaux du conseil municipal
............................................
11
4.2.2
Les rapports annuels présentés au conseil municipal
....................................................
11
4.3
L’organisation des services
................................................................................................
12
4.4
Les relations avec Metz Métropole
.....................................................................................
12
4.4.1
Les transferts de compétences intervenus depuis le 1
er
janvier 2017
............................
12
4.4.2
La création de services communs entre la commune de Metz et l’établissement
public de coopération intercommunale (EPCI)
...............................................................
13
4.4.3
Les transferts d’agents de la commune de Metz à Metz Métropole
...............................
16
4.5
Les relations avec les associations
....................................................................................
17
5.
LA FIABILITE ET LA SINCERITE DES COMPTES
..............................................................
19
5.1
La fiabilité de l’information comptable
................................................................................
19
5.1.1
La situation patrimoniale et les amortissements
............................................................
19
5.1.2
Les provisions
...............................................................................................................
20
5.1.3
Le rattachement des charges
........................................................................................
21
5.1.4
L’affectation des résultats
..............................................................................................
23
5.1.5
Les créances financières : participations et autres immobilisations financières
.............
23
5.1.6
Les recettes et dépenses à régulariser
..........................................................................
24
5.2
La qualité de l’information budgétaire et comptable
...........................................................
25
5.2.1
Les débats d’orientations budgétaires (DOB)
................................................................
25
5.2.2
La tenue des comptes administratifs et des annexes
....................................................
25
5.2.3
Le pilotage du budget et la sincérité des inscriptions budgétaires
.................................
25
5.2.4
Les autorisations de programme (AP) et les crédits de paiement (CP)
..........................
25
5.2.5
Les restes à réaliser (RAR)
...........................................................................................
27
5.2.6
La dissolution du budget annexe de l’eau
......................................................................
28
5.3
L’organisation de la fonction financière et comptable
.........................................................
29
5.3.1
La direction mutualisée des finances
.............................................................................
29
5.3.2
Les difficultés rencontrées dans l’exécution financière en 2017/2018
............................
29
5.3.3
Les délais de paiement et de titrage
..............................................................................
31
5.3.4
Les régies
.....................................................................................................................
32
5.3.5
Les relations avec le comptable de la commune
...........................................................
33
5.3.6
Le contrôle interne
.........................................................................................................
33
6.
LA SITUATION FINANCIERE (2013-2018)
..........................................................................
35
6.1
Le périmètre budgétaire étudié
..........................................................................................
35
6.2
L’évolution globale du budget
............................................................................................
36
6.3
Les produits de gestion du budget principal
.......................................................................
36
6.3.1
L'évolution des ressources fiscales
...............................................................................
37
6.3.2
L'évolution des dotations et participations
.....................................................................
39
6.3.3
La fiscalité reversée par l'intercommunalité et l'Etat
......................................................
39
6.3.4
Les ressources d’exploitation
........................................................................................
41
6.4
Les charges de gestion du budget principal
.......................................................................
41
6.4.1
L'évolution des charges de personnel
...........................................................................
43
6.4.2
L'évolution des charges à caractère général
.................................................................
43
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
2/152
6.4.3
Les subventions de fonctionnement
..............................................................................
44
6.5
La situation de l'autofinancement
.......................................................................................
45
6.5.1
L’excédent brut de fonctionnement (EBF)
.....................................................................
45
6.5.2
L’évolution de la capacité d’autofinancement (CAF)
......................................................
45
6.6
La politique d’investissement
.............................................................................................
46
6.6.1
L’évolution des dépenses d’équipement
........................................................................
46
6.6.2
La programmation des investissements
........................................................................
46
6.6.3
Le financement des investissements
.............................................................................
46
6.7
La gestion de la dette
.........................................................................................................
47
6.7.1
L’encours de la dette
.....................................................................................................
48
6.7.2
La gestion de l’encours nouveau
...................................................................................
49
6.7.3
La capacité de désendettement
.....................................................................................
49
6.8
Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie
............................
50
6.8.1
Le fonds de roulement
...................................................................................................
50
6.8.2
Le besoin en fonds de roulement (BFR) et la trésorerie
................................................
50
7.
LE PACTE FINANCIER DU 27 JUIN 2018 CONCLU ENTRE L’ETAT ET LA COMMUNE
DE METZ
.............................................................................................................................
51
8.
LE BAIL EMPHYTEOTIQUE ADMINISTRATIF (BEA) DU STADE SAINT-SYMPHORIEN... 54
8.1
Les principes généraux régissant les baux emphytéotiques administratifs (BEA)
..............
54
8.2
Le BEA du stade Saint-Symphorien
...................................................................................
55
8.2.1
Historique de l’opération
................................................................................................
55
8.2.2
Désaffectation et déclassement du domaine public du stade Saint-Symphorien
...........
55
8.2.3
Les risques juridiques pesant sur le contrat de BEA Saint-Symphorien
.........................
56
9.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
..................................................................
59
9.1
Les effectifs
.......................................................................................................................
59
9.1.1
L'évolution des effectifs selon le statut, la catégorie hiérarchique et le temps travaillé... 59
9.1.2
L’évolution des effectifs par filière d'emploi
....................................................................
60
9.1.3
L’emploi de travailleurs handicapés
...............................................................................
61
9.1.4
La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC)
......
61
9.2
L'organisation du temps de travail
......................................................................................
63
9.2.1
Le temps de travail
........................................................................................................
63
9.2.2
L'absentéisme
...............................................................................................................
66
9.2.3
Les autres formes d'absence
.........................................................................................
67
9.3
La gestion des ressources humaines
.................................................................................
69
9.3.1
Les référentiels de procédures
......................................................................................
69
9.3.2
Les bilans sociaux
.........................................................................................................
70
9.3.3
L'évaluation
...................................................................................................................
70
9.3.4
La formation
..................................................................................................................
70
9.3.5
La gestion des carrières
................................................................................................
71
9.3.6
Les collaborateurs de cabinet du maire de Metz
...........................................................
72
9.4
Les dépenses de personnel
...............................................................................................
73
9.4.1
L’évolution de la masse salariale
...................................................................................
73
9.4.2
Le régime indemnitaire et la nouvelle bonification indiciaire (NBI)
.................................
75
9.4.3
Les avantages en nature
...............................................................................................
81
10.
LE CHAUFFAGE URBAIN
...................................................................................................
82
10.1
Présentation du réseau de chauffage urbain messin
..........................................................
82
10.2
Historique des réseaux de chauffage urbain de la ville de Metz
.........................................
83
10.3
Les activités d’UEM
...........................................................................................................
84
10.4
La fourniture de chaleur
.....................................................................................................
84
10.4.1
La centrale de Chambière
.............................................................................................
85
10.4.2
La fourniture de chaleur au réseau de Metz-Cité
...........................................................
86
10.4.3
La production de chaleur du réseau de Metz-Est
..........................................................
87
10.4.4
Les quotas de gaz à effet de serre
................................................................................
88
10.4.4.1
Les quotas alloués et les émissions de la centrale de Borny
.....................................
88
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
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ST
3/152
10.4.4.2
La surveillance des émissions de gaz à effet de serre
..............................................
89
10.4.5
Le respect des objectifs de la politique énergétique nationale
.......................................
89
10.4.5.1
Le réseau de Metz-Cité
.............................................................................................
89
10.4.5.2
Le réseau de Metz-Est
..............................................................................................
90
10.4.6
Les obligations portant sur les données relatives aux réseaux de chaleur
.....................
91
10.5
La gouvernance du chauffage urbain
.................................................................................
91
10.5.1
Les objectifs de la politique énergétique et environnementale définis par la
commune de Metz
.........................................................................................................
92
10.5.2
La planification des politiques de transition énergétique
................................................
92
10.5.2.1
Le schéma régional climat-air-énergie de Lorraine (SRCAE)
....................................
92
10.5.2.2
Le schéma de cohérence territorial de l’agglomération messine (SCoTAM)
.............
92
10.5.2.3
Le plan climat-air-énergie-territoire (PCAET)
............................................................
93
10.5.2.4
Le schéma directeur des réseaux de chauffage urbain
.............................................
93
10.5.3
Le classement du réseau
..............................................................................................
94
10.5.4
Les résultats des enquêtes annuelles AMORCE
...........................................................
95
10.5.5
L’agence locale de l’énergie et du climat du pays messin
..............................................
95
10.5.6
Les relations avec les usagers : la commission consultative des services publics
locaux
............................................................................................................................
95
10.6
Le réseau de chauffage urbain de Metz-Cité
.....................................................................
96
10.6.1
Le contrat de délégation de service public
.....................................................................
96
10.6.1.1
Le périmètre de la délégation
....................................................................................
96
10.6.1.2
Les travaux à réaliser par le délégataire
...................................................................
97
10.6.1.2.1
Les extensions
......................................................................................................
98
10.6.1.2.2
Les travaux de renouvellement et de gros entretien
..............................................
99
10.6.1.2.3
Le compte de gros entretien et de renouvellement.
...............................................
99
10.6.1.3
La chaleur distribuée et vendue par le réseau de Metz-Cité
....................................
101
10.6.1.4
Les redevances reversées au délégant
..................................................................
101
10.6.2
L’équilibre économique du contrat
...............................................................................
102
10.6.2.1
Les charges
............................................................................................................
102
10.6.2.1.1
Les achats de chaleur à la centrale de Chambière
..............................................
103
10.6.2.1.2
Les autres charges d’exploitation
........................................................................
105
10.6.2.2
Les produits d’exploitation
......................................................................................
105
10.6.2.3
Les résultats
...........................................................................................................
106
10.6.3
L’activité du réseau de Metz-Cité
................................................................................
107
10.7
Le réseau de chauffage urbain de Metz-Est
.....................................................................
108
10.7.1
Le contrat de délégation de service public
...................................................................
108
10.7.1.1
Le périmètre de la délégation
..................................................................................
108
10.7.1.2
Les travaux à réaliser par le délégataire
.................................................................
109
10.7.1.2.1
Les extensions
....................................................................................................
109
10.7.1.2.2
Les travaux de renouvellement et de grosses réparations
...................................
109
10.7.1.3
Les abonnés hors périmètre
...................................................................................
110
10.7.1.4
Les redevances reversées au délégant
..................................................................
110
10.7.2
L’équilibre économique du contrat
...............................................................................
111
10.7.2.1
La chaleur distribuée et vendue par le réseau de Metz-Est
.....................................
111
10.7.2.2
Les charges
............................................................................................................
112
10.7.2.2.1
Les achats de chaleur à la centrale de Chambière
..............................................
112
10.7.2.2.2
Les autres achats externes
.................................................................................
114
10.7.2.3
Les produits d’exploitation
......................................................................................
114
10.7.2.4
Les résultats
...........................................................................................................
116
10.7.3
L’activité du réseau de Metz-Est
..................................................................................
116
10.8
La tarification
...................................................................................................................
117
10.8.1
Les principes de la tarification à l’usager
.....................................................................
117
10.8.2
Les catégories de tarifs et leur évolution
.....................................................................
118
10.8.2.1
Le tarif standard
......................................................................................................
119
10.8.2.2
La mise en place du tarif développement durable
...................................................
119
10.8.2.3
Le tarif clients structurants
......................................................................................
121
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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E
ST
4/152
10.8.2.4
Les formules paramétriques de révision des tarifs
..................................................
121
ANNEXE 1 : Tableau de suivi de la mise en
œ
uvre des recommandations du précédent
rapport de la chambre
......................................................................................................
123
ANNEXE 2 : La gouvernance
....................................................................................................
126
ANNEXE 3 : La fiabilité et la sincérité des comptes
..................................................................
127
ANNEXE 4 : La situation financière (2013-2018)
......................................................................
128
ANNEXE 5 : Le pacte financier du 27 juin 2018 conclu entre l’Etat et la commune de Metz
.....
131
ANNEXE 6 : Le BEA du stade Saint-Symphorien
......................................................................
132
ANNEXE 7 : La gestion des ressources humaines
....................................................................
135
ANNEXE 8 : Chauffage urbain
..................................................................................................
139
ANNEXE 9 : Les comptes annuels de résultats et d’exploitation
...............................................
141
ANNEXE 10 : L’activité des réseaux
.........................................................................................
145
ANNEXE 11 : L’extension des réseaux sur les communes limitrophes
.....................................
151
ANNEXE 12 : Les tarifs
.............................................................................................................
152
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
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5/152
SYNTHÈSE
Commune-centre de Metz Métropole, Metz comptait, en 2019, 119 856 habitants. Elle
fait partie du syndicat mixte de gestion forestière du Val de Metz et du syndicat mixte de
l’orchestre national de Metz. Enfin, la commune est membre de l’établissement public de
coopération culturelle (EPCC) « Metz en scènes » et de celui du Centre Pompidou Metz.
Au 31 décembre 2018, le budget de la commune était composé du budget principal, et
de deux budgets annexes (camping, zones d’aménagement), lesquels représentaient moins
de 0,2 % des produits de gestion consolidés en 2018.
Sur la période contrôlée (2013/2018), les chantiers majeurs tels que les transferts de
compétences à Metz Métropole dans le cadre de la Loi NOTRé (nouvelle organisation
territoriale de la République), l’accession de cet établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) au statut métropolitain, ainsi que la mutualisation des services, ont pu
accroître les difficultés résultant de la mise en
œ
uvre de la dématérialisation de la chaîne
comptable et de l’implémentation d’une nouvelle version du système d’information (SI)
finances. Ces divers évènements ont accentué des pratiques non conformes (rattachements
des charges, restes à réaliser…) déjà en vigueur.
Si la situation financière de la commune de Metz paraissait solide, avec une capacité
d’autofinancement brute (CAF) de 13 M
en moyenne annuelle entre 2013 et 2018, la
chambre relève qu’elle reposait en grande partie sur les dividendes versés par l’usine
d’électricité de Metz (UEM), dont le montant annuel était régulièrement supérieur à 12 M
ces
dernières années.
Ce niveau de CAF brute a permis de faire face au remboursement de l’annuité du
capital de la dette (4 M
/an en moyenne), et de dégager une CAF nette moyenne de près de
9 M
par an. Le financement propre disponible cumulé (128,8 M
) sur la période 2013/2018 a
ainsi permis de contribuer à hauteur de 70 % aux dépenses d’équipements cumulées
(184,9 M
) : la commune a donc pu assez largement autofinancer son effort d’investissement.
Bien que son encours de dette ait triplé sur la période, son faible endettement (hormis
l’exercice 2018, la capacité de désendettement de la commune était continument inférieure à
quatre années, et sa dette par habitant deux fois inférieure à la moyenne de la strate),
conjugué à un niveau de fiscalité sensiblement inférieur à la moyenne de la strate, conférait à
la commune de réelles marges de man
œ
uvre.
Toutefois, bien que la commune ait pu contenir la croissance de ses dépenses de
personnel grâce à la mise en
œ
uvre d’un plan d’économies, la chambre l’invite à demeurer
vigilante quant à l’évolution de ses dépenses, notamment en mettant fin à certaines situations
non conformes à la règlementation, tel que le versement de l’allocation sociale de fin d’année
(3,3 M
en 2018).
La commune a signé un bail emphytéotique administratif (BEA) avec la société par
actions simplifiées (SAS) immobilière Saint-Symphorien ayant pour objet la reconstruction de
la tribune sud du stade municipal. La chambre relève le non-respect de l’obligation légale de
présenter la teneur de l’avis des domaines à l’assemblée délibérante, ainsi qu’un vice de forme
dans le visa de la délibération du 5 juillet 2018. Elle souligne que ces éléments sont de nature
à entacher de nullité cette délibération, et
de facto
, le contrat de BEA.
La commune de Metz était compétente jusqu’au 31 décembre 2017 pour la production
et la distribution de chaleur.
Interconnectés depuis 2007, les deux réseaux de Metz (Cité et Est), sont
majoritairement fournis en chaleur par la centrale de Chambière, propriété de la société
d’économie mixte de l’usine d’électricité de Metz (UEM) dont la ville de Metz est actionnaire à
85 %. Seule une faible partie de la chaleur distribuée dans le réseau de Metz-Est provient de
la centrale de Borny, propriété de la ville de Metz, et gérée par l’UEM.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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Ainsi, l’UEM est aujourd’hui en charge du service public de chauffage urbain de ces
deux réseaux dans le cadre d’une concession de service public et reste propriétaire de
l’appareil de production (Chambière) qui fournit l’essentiel de la chaleur au réseau.
Si les excédents cumulés en fin de période de la gestion du réseau de Metz Cité étaient
supérieurs au plan prévisionnel de la délégation,les déficits cumulés en fin de période de la
délégation du réseau de Metz-Est étaient supérieurs au plan prévisionnel de la délégation.
Le prix de la chaleur fournie par la centrale de Chambière est composé du terme R1c
lié au coût des combustibles utilisés pour la production et du terme R2c lié à l’exploitation, la
maintenance, le renouvellement et les amortissements des installations nécessaires à la
production de chaleur.
Par avenant n° 1, applicable à compter de 2013, l’unité de répartition forfaitaire (URF)
a été mise en
œ
uvre dans le calcul de la partie forfaitaire. Ces modalités de calcul, qui
prennent en compte le coût des charges fixes de la centrale de Chambière, étaient
indépendantes de la quantité de chaleur achetée à cette centrale et ne décrivent pas la réalité
du service.
Les rapports annuels des délégataires au délégant étaient insuffisamment renseignés,
notamment sur l’évolution des tarifs à la fois de fourniture de chaleur et aux usagers, les
analyses des écarts très importants entre résultats prévisionnels et réalisés et la gestion de
quotas d’émission de gaz à effet de serre.
Dans le domaine de l’environnement et de l’énergie, les documents de planification
intercommunaux et régionaux restent très généraux et ne traitent pas du chauffage urbain. Sur
la période, la ville de Metz a porté seule la mise en
œ
uvre des obligations environnementales
et énergétiques de ses deux réseaux.
Le schéma directeur du réseau de chauffage urbain de la ville de Metz pour la période
2014-2020, validé en juin 2015, a été respecté en termes de développement du réseau et du
passage aux énergies renouvelables et de récupération.
La tarification aux abonnés est commune aux deux réseaux depuis 2013. La partie R2
repose sur l’attribution à chaque abonné d’unités de répartition forfaitaire dont le nombre varie
dans le cadre d’une négociation entre la ville et son délégataire sans que ni la clé de répartition
ni les conditions de révision n’aient été établies.
Le 1
er
novembre 2014, un tarif développement durable a été créé, incitant aux
économies d’énergie, ce qui a entrainé un transfert du nombre d’abonnés au tarif standard
vers le tarif développement durable et une baisse du coût moyen du kilowatt-heure (kWh) qui
devrait se poursuivre grâce au développement du réseau en basse pression, plus efficace et
plus économe en énergie.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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ST
7/152
RAPPELS DU DROIT
Réaliser avec le comptable un rapprochement entre l’inventaire et l’état de l’actif
conformément aux dispositions de la M14 (Titre 4, chapitre 3 : la tenue de l’inventaire).
......
19
Actualiser les immobilisations en cours (compte 23) en passant les écritures adéquates,
conformément aux dispositions de l’instruction comptable M14
............................................
20
Etablir chaque année des restes à réaliser conformes à l’article R. 2311-11 du code
général des collectivités territoriales (CGCT)
........................................................................
28
Respecter le délai global de paiement de 30 jours imparti par le décret n° 2013-269 du
29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats de la commande
publique.
..............................................................................................................................
31
Procéder systématiquement au paiement des intérêts moratoires et de l’indemnité
forfaitaire pour frais de recouvrement, pour tout retard de paiement, conformément aux
dispositions du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013.
..........................................................
32
Respecter la durée légale du travail fixée à 1 607 heures par le décret n° 2000-815 du
25 août 2000 relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction
publique de l'Etat et dans la magistrature et désormais par la loi n° 2019-828 du 6 août 2019
de transformation de la fonction publique.
............................................................................
65
Ramener le nombre de jours de congés à 25 jours hors fractionnement, conformément
au décret n° 85-1250 du 26 novembre 1985
.........................................................................
66
Mettre fin au versement de l’allocation de fin d’année qui ne constitue pas un avantage
collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions relatives à la fonction publique territoriale.
........................................................
77
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RECOMMANDATIONS
N° 1 : Valoriser systématiquement les prestations en nature versées aux associations recevant
plus de 23 000
.
..................................................................................................................
18
N° 2 : Modifier le règlement budgétaire et financier en revoyant à la baisse le seuil de
rattachement des charges à l’exercice.
................................................................................
22
N° 3 : Renseigner de manière exhaustive l’annexe IV.A.10.3 des comptes administratifs. ...25
N° 4 : Actualiser l’analyse des risques comptables et financiers, aboutissant à la définition d’un
plan d’action destiné à maîtriser les risques identifiés.
.........................................................
35
N° 5 : Refondre et actualiser le règlement communal sur le temps de travail en y indiquant les
règles en vigueur relatives au régime des congés, appliqué au sein des services ainsi que les
modalités d’octroi des jours de fractionnement.
....................................................................
66
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1.
PROCEDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Metz a porté sur les exercices
2013 et suivants.
Les observations provisoires ont été communiquées au maire en fonction par courrier
du 13 octobre 2020, et une partie de ce rapport a été transmis le même jour à l’ordonnateur
précédent. Des extraits de ces observations ont été transmis le même jour aux personnes
mises en cause.
Après examen des réponses reçues, le présent rapport d’observations définitives a été
délibéré par la chambre dans sa séance des 16 et 17 mars 2021.
2.
PRESENTATION DE LA COMMUNE
La commune de Metz bénéficie d'une situation géographique privilégiée au croisement des
grands axes européens de circulation, l’axe nord-sud qui relie directement la mer du Nord à la
Méditerranée en longeant le Sillon mosellan, et l’axe ouest-est de Paris à Vienne. Elle se situe
à égale distance, près de 55 kilomètres, de Nancy, de Luxembourg-ville et de Sarrebruck, et
Paris est distant d’1h20 environ par le TGV Est.
Troisième commune de la région Grand Est par la population, chef-lieu du département de la
Moselle, ville-centre de Metz Métropole, la commune de Metz comptait 119 856 habitants au
1
er
janvier 2019. Située à moins de 50 minutes de train du Luxembourg et de l’Allemagne, la
commune comptait alors environ 16 000 travailleurs frontaliers.
Evolution de la population totale de Metz depuis 2013
2013
2014
2015
2016
Population totale
INSEE
En vigueur au :
120 708
01/01/2016
119 775
01/01/2017
119 538
01/01/2018
119 856
01/01/2019
Source : institut national de la statistique et des études économiques (INSEE)
La commune se caractérisait par une population assez jeune, puisqu’en 2016, près de 39 %
des habitants avaient moins de 30 ans. Les actifs représentaient 67,9 % de la population de
la commune, dont 55,3 % avaient un emploi. Le secteur du commerce, du transport et des
services divers drainait 46,2 % des emplois en 2016, devant le secteur administration
publique, enseignement, santé et action sociale (41,1 %). L’industrie ne regroupait que 7,2 %
des emplois.
Enfin, Metz rassemblait 50 771 foyers fiscaux en 2016 (dont 46 % étaient imposés), pour un
revenu médian disponible par unité de consommation de 19 056
. Le taux de chômage
s’établissait à 12,7 % en 2015, contre 10 % au plan national à la même période. Il était
cependant nettement redescendu à 8,4 % au 1
er
trimestre 2019
1
(9,5 % au 1
er
trimestre 2017).
Commune-centre de Metz Métropole, ex-communauté d’agglomération de Metz Métropole
(créée au 1
er
janvier 2002), ayant acquis le statut métropolitain depuis le 1
er
janvier 2018, la
commune de Metz fait également partie du syndicat mixte de gestion forestière du Val de Metz
et du syndicat mixte de l’orchestre national de Metz. Enfin, la commune est membre de
l’établissement public de coopération culturelle (EPCC) « Metz en scènes » et de celui du
Centre Pompidou Metz.
1
Https://www.statorama.fr/CS/chomage/index.html#chomloc
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3.
LES SUITES DU PRECEDENT CONTROLE
Le précédent rapport d’observations définitives (ROD), notifié par courrier du 9 juillet 2014,
portait sur les exercices 2009 à 2012.
Il avait mis en exergue une situation confortable, la capacité d’autofinancement brute dégagée
permettant à la commune d’autofinancer une part importante des investissements.
Le rapport comportait quatre rappels du droit et cinq recommandations. Les suites à donner
aux observations et recommandations issues du dernier ROD ont notamment été examinées
à l’occasion de la séance de la commission des finances et des ressources
du 23 octobre 2014.
Quatre de ces préconisations ont été totalement mises en
œ
uvre, quatre sont en cours de
réalisation, et une d’entre elles n’a pas été mise en
œ
uvre (cf. annexe 1). La commune a donc
partiellement mis en
œ
uvre les préconisations de la chambre, formulées dans le dernier ROD.
4.
LA GOUVERNANCE
Conformément à l'article L. 2541-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le
conseil municipal a arrêté son règlement intérieur lors de la séance du 17 avril 2014, soit dans
les six mois qui ont suivi son installation (article L. 2121-8 du CGCT). Ce règlement a été
modifié par délibérations des 25 septembre 2014, 17 décembre 2015 et 27 avril 2017.
Ce document n’appelle pas d’observation.
Les délégations accordées au maire par le conseil municipal, par délibération du 17 avril 2014,
les arrêtés individuels du maire portant délégation de fonctions aux adjoints ainsi qu’aux
conseillers municipaux délégués et les délégations accordées par le maire aux fonctionnaires
n’appellent pas d’observation.
4.1
La participation aux délibérations municipales d’un membre intéressé
L’article L. 2131-11 du CGCT dispose que
« sont illégales les délibérations auxquelles ont pris
part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur
nom personnel, soit comme mandataires ».
Sous peine d’illégalité de la décision afférente, tout élu pouvant être personnellement intéressé
à une affaire est tenu de s’abstenir de participer au débat et au vote du conseil portant sur le
sujet qui l’intéresse. Concrètement, l’élu concerné doit se retirer de la salle du conseil dès lors
qu’un point de l’ordre du jour sur une affaire le concernant est abordé en vue d’un vote. Enfin,
le maire présidant les séances au conseil est chargé de faire respecter cette règle.
Entre 2013 et 2017, un élu a assisté et voté, à quatre reprises à des séances du conseil
municipal pouvant l’intéresser.
Le juge administratif considère qu’une délibération est illégale losque deux conditions
cumulatives sont réunies :
-
le conseiller doit avoir un intérêt personnel dans l’affaire en question ; et notamment
de par son activité professionnelle dans une entreprise où il assume une fonction
2
;
-
le conseiller doit avoir une influence significative sur le résultat du vote que ce soit lors
des débats ou dans des réunions préparatoires à la délibération
3
. Dans le cas présent,
l’intéressé a assisté aux délibérations sans être intervenu, et a voté.
2
CAA de Nancy, 30 juin 2011, n° 10NC01377.
3
CE, 30 décembre 2002, req. n° 229099 - CE, 9 juillet 2003, req. n° 248344.
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Aussi, afin d’éviter le risque juridique pesant sur la légalité de ces délibérations, l’intéressé
aurait dû se retirer au moment des débats sur le sujet l’intéressant.
Compte tenu des risques juridiques inhérents, la chambre rappelle au maire qu’il lui appartient
de veiller à ce que ne participent pas aux délibérations le ou les membres du conseil intéressés
à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires en application
des dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.
La chambre prend note des mesures prises afin de prévenir les situations de conflits d’intérêt.
Le conseil municipal a notamment institué le 29 mai 2019 une commission d'éthique, visant à
mieux identifier les conflits d'intérêt potentiels. Par ailleurs, le règlement intérieur du conseil
municipal, approuvé par délibération du 17 décembre 2020, précise en son article 32 la
conduite à tenir pour les élus concernés lors des débats.
4.2
Les frais et indemnités des élus municipaux
Les indemnités de fonction des élus (au total, 55 268
mensuels en septembre 2019, montant
inférieur au plafond réglementaire de 59 547
), les remboursements de leurs frais ainsi que
les frais de fonctionnement des groupes d’élus n’appellent pas d’observation.
4.2.1
L’information délivrée sur les travaux du conseil municipal
L’information délivrée sur les travaux du conseil municipal n’appelle pas d’observation.
4.2.2
Les rapports annuels présentés au conseil municipal
Les rapports d'activité des services (article L. 2541-21 du CGCT), ceux afférents aux sociétés
publiques locales (SPL) Metz Métropole Moselle Congrès et SAREMM ainsi qu’aux SAEML
Metz Techno'pôles et UEM sur l'activité et la gestion de ces sociétés (articles L. 1524-5 et
L. 1531-1 du CGCT) ont été régulièrement présentés au conseil municipal. Il en a été de même
pour les rapports sur la situation en matière d'égalité entre les femmes et les hommes
4
, la
situation de la Ville de Metz en matière de développement durable, ceux de la commission
communale pour l'accessibilité (CCA), ainsi que les rapports annuels de la politique de la ville
5
.
Les rapports portant sur le prix et la qualité des services publics d'assainissement, de
distribution d'eau potable, de même que ceux relatifs aux délégataires des services publics
(DSP) ont également été présentés.
En revanche, les rapports d’activité des établissements de coopération intercommunale
(article L. 5211-39 du CGCT
6
) n’ont pas été présentés au conseil municipal durant la période
contrôlée.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de se procurer les rapports d’activité
des EPCI relatifs à l’exercice 2020 et de les présenter au conseil municipal en 2021.
4
Loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes, et décret n° 2015-761 du
24 juin 2015.
5
La loi du 21 février 2014 pour la Ville et la Cohésion Urbaine prévoit l'élaboration d'un rapport annuel du Contrat
de Ville, intégrant l'ensemble des activités menées dans le cadre du Contrat et de ses trois piliers ainsi que le bilan
de l'utilisation de la Dotation de Solidarité Urbaine (DSU) au bénéfice des Quartiers de la Politique de la Ville (QPV).
6
« Le président de l'établissement public de coopération intercommunale adresse chaque année, avant
le 30 septembre, au maire de chaque commune membre, un rapport retraçant l'activité de l'établissement,
accompagné du compte administratif arrêté par l'organe délibérant de l'établissement. Ce rapport fait l'objet d'une
communication par le maire au conseil municipal en séance publique au cours de laquelle les délégués de la
commune à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale sont entendus ».
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4.3
L’organisation des services
Les services de la collectivité sont placés sous la direction d’une directrice générale des
services (DGS), recrutée par voie de détachement sur emploi fonctionnel le 1
er
mai 2016
7
.
La direction générale des services coiffe cinq directions (solidarités et famille, rayonnement et
animation urbaine, développement, services urbains et énergie, ressources humaines et
moyens internes, ressources financières et systèmes d’information), dirigées chacune par un
directeur(trice) général(e) adjoint(e) – DGA -, à l’exception de la direction « solidarités et
familles », pour laquelle la DGS assume directement l’intérim
8
. Il n’était alors pas prévu de
recrutement pour ce poste
9
.
La DGS disposait par ailleurs sous son autorité directe de plusieurs chargés de mission
(projets ingénierie territoriale innovante et référent déontologue, projets mobilisation interne,
mission contractualisation, partenariats et recherche de financements), le contrôle de gestion
externe, le secrétariat général, ainsi que le directeur général délégué à la coopération
institutionnelle.
Afin de renforcer la gestion budgétaire et comptable des directions, des « pôles » (ou cellules
de gestion) ont été créés en leur sein, chargés de l’animation et du suivi budgétaires.
L'organigramme des services est aisément accessible à partir du site internet de la commune.
4.4
Les relations avec Metz Métropole
4.4.1
Les transferts de compétences intervenus depuis le 1
er
janvier 2017
Les compétences transférées par la commune de Metz à Metz Métropole
Les compétences transférées à compter du 1
er
janvier 2017 à la communauté d'agglomération
Metz Métropole (CA2M) en application des lois de modernisation de l’action publique
territoriale et affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 et NOTRé
du 7 août 2015 sont :
-
la compétence développement économique, dans une acception élargie par rapport à
la compétence transférée en 2003 lors de la création de la communauté
d'agglomération ;
-
la promotion du tourisme
10
;
-
les zones d'activité économique - ZAE - (compétence élargie découlant de la
suppression de la notion d'intérêt communautaire) ;
-
les aires d'accueil des gens du voyage.
Par décret n° 2017-1412 du 27 septembre 2017, la Métropole "Metz Métropole" a été créée
par transformation de la communauté d'agglomération éponyme.
Les compétences transférées par la commune à Metz Métropole au 1
er
janvier 2018, au titre
de l’évolution de l'EPCI en Métropole, sont les suivantes : « voiries / espaces publics
11
» ;
« défense extérieure contre l’incendie », « crématoriums », « gestion des milieux aquatiques
et prévention des inondations (GEMAPI) », « planification : plan local d’urbanisme (PLU) / plan
local d’urbanisme intercommunal (PLUi) », « concession de la distribution publique d’électricité
7
Cf. arrêté du 2 mai 2016.
8
Le DGA afférent est parti en octobre 2018.
9
En revanche, le nouveau directeur des ressources humaines a pris son poste le 3 juin 2019.
10
Le transfert des deux compétences précitées a donné lieu à la fusion de l'agence de développement économique
MMD (Metz Métropole Développement) et de l'Office du Tourisme en une seule agence : Inspire Metz.
11
Incluant les parcs de stationnement en ouvrage, mais pas l'éclairage public.
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et de gaz ; création, aménagement, entretien et gestion des réseaux de chaleur ou de froid
urbains », « infrastructures et réseaux de télécommunication » ; « distribution de l'eau
potable
12
».
Le champ des compétences transférées par la commune à son EPCI n’appelle pas
d’observation.
L’évaluation définitive des charges transférées à Metz Métropole
En application de l’article 1609 nonies C du code général des impôts
13
, le rapport de la
commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) pour l'année 2017 a été
approuvé lors du conseil municipal du 30 novembre 2017.
En fonctionnement, le montant des charges nettes transférées dans la cadre de la loi NOTRé,
a été arrêté à 2 159 045
en 2017, et 1 764 442
à compter de 2018. L’attribution de
compensation en fonctionnement versée par Metz Métropole a été diminuée en conséquence.
En investissement, le montant des charges transférées s’établit à 132 261
en 2017 et
591 090
à compter de 2018. La commune de Metz a décidé de recourir, pour toutes les
charges
d’investissement,
au
dispositif
d’attribution
de
compensation
en
section
d’investissement prévu à l’article 81 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances
rectificative pour 2016.
D’autre part, la CLECT s’est réunie afin d’évaluer les charges transférées à Metz Métropole
au 1
er
janvier 2018, au titre de l’évolution de l'EPCI en Métropole. Le rapport afférent, approuvé
lors de la séance du conseil municipal du 29 novembre 2018 fait état d’un transfert de charges
nettes en fonctionnement représentant, pour 2018, 3 234 308 M
(2,3 % des dépenses de
fonctionnement de la commune), répercuté sur les attributions de compensation (AC) versées
par Metz Métropole, et 1 981 373
au titre des charges nettes en investissement.
Les modalités d’évaluation des transferts de charge de la commune à Metz Métropole
n’appellent pas d’observation.
4.4.2
La création de services communs entre la commune de Metz et l’établissement public
de coopération intercommunale (EPCI)
Le schéma de mutualisation des services
L’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales permet à un établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et à une ou plusieurs de ses
communes membres de se doter de services communs, chargés de l'exercice de missions
fonctionnelles ou opérationnelles, indépendamment de tout transfert de compétences.
Suite à une réflexion amorcée en 2009, Metz Métropole et la commune de Metz ont créé
le 1
er
janvier 2012 un service commun nommé « direction commune des systèmes
d’information » (DCSI).
12
Avec création corrélative du SERM : Syndicat des Eaux de la Région Messine.
13
« (…) La commission locale chargée d'évaluer les charges transférées remet dans un délai de neuf mois à
compter de la date du transfert un rapport évaluant le coût net des charges transférées. Ce rapport est approuvé
par délibérations concordantes de la majorité qualifiée des conseils municipaux prévue au premier alinéa du II de
l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, prises dans un délai de trois mois à compter de la
transmission du rapport au conseil municipal par le président de la commission. Le rapport est également transmis
à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (…) ».
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Conformément à l’article L. 5211-39-1 du CGCT, un rapport relatif aux mutualisations de
services à mettre en
œ
uvre pendant la durée du mandat a été soumis à l’avis
14
du conseil
municipal du 26 novembre 2015 et adopté par le conseil de communauté du 7 mars 2016.
Ce schéma prévoyait trois axes de mutualisations :
-
une mutualisation structurelle entre les services de Metz Métropole et ceux de la
commune de Metz : ce premier socle de mutualisation devait permettre de renforcer
les services rendus et d’accompagner les évolutions futures à l’aune de nouveaux
transferts de compétence ;
-
une mutualisation à la carte qui peut être structurelle ou non pour les communes qui
souhaiteraient s'engager vers une mutualisation pérenne ;
-
une plateforme de services qui permettrait de répondre à des besoins ponctuels de
toutes les communes de l'agglomération.
La mise en
œ
uvre de la mutualisation au 1
er
janvier 2018
En application du schéma de mutualisation précité, Metz Métropole et la commune de Metz
ont mis en place dès le 1
er
janvier 2017 un service commun "mission contractualisation,
partenariats et recherche de financements".
Ensuite, afin d'anticiper et de préparer au mieux la mutualisation des directions ressources, la
délibération n° 17-07-06-6 du 6 juillet 2017 a acté la mutualisation, à compter
du 1
er
septembre 2017, des directeurs généraux adjoints en charge des ressources de la
commune et de l’EPCI.
Les modalités de création des services communs sont détaillées dans le projet de convention
joint en annexe de la délibération du 21 décembre 2017. Signée le 20 septembre 2018, la
convention est conclue pour une durée indéterminée à compter du 1
er
janvier 2018 sauf
dénonciation par l’une ou l’autre des parties dans les conditions définies à l’article 12 de la
convention.
Ainsi, à compter du 1
er
janvier 2018, l’ensemble des fonctions relevant des ressources
humaines, des finances, des achats et de la commande publique, ainsi que du contrôle de
gestion externe ont été mutualisées.
Par ailleurs, pour des raisons de bonne organisation de service et afin de ne pas créer de
fonctions isolées ou de doublonner les compétences, des fonctions connexes au transfert de
la compétence voirie-espaces publics, telles que les espaces verts, l’éclairage public
15
ou le
stationnement sur voierie, non transférées à ce jour, ont également été mutualisées : les
agents exerçant au moins 50 % de leurs fonctions dans ce domaine ont ainsi été transférés à
Metz Métropole
16
.
Conformément aux dispositions de l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités
territoriales, les agents publics qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service (ou
une partie de service) commun ont été transférés
17
de plein droit dans l’établissement public
14
Avis simple.
15
Hors zones d’activités économiques (ZAE) transférées à Metz Métropole.
16
Les directions suivantes sont donc concernées : Direction Générale des Services (Direction organisation
méthode contrôle de gestion et évaluation - contrôle de gestion externe uniquement), Direction déléguée
Prospective stratégie et innovation territoriale (Service contractualisation, mécénat et partenariats financiers), DGA
des ressources financières et système d'information (Direction des achats et de la commande publique, Direction
des systèmes d’information, Direction des finances), DGA des ressources humaines et moyens techniques
(Direction des ressources humaines), DGA des services urbains (Direction de la mobilité).
17
L’ensemble de ces postes a donc été supprimé du tableau des effectifs des emplois permanents de la commune
de Metz.
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de coopération intercommunale
18
. Les salariés sous contrat de droit privé (apprentis...) ont
également été transférés.
Chaque service commun est géré par Metz Métropole et lui est rattaché. Les agents
municipaux transférés, rémunérés par l’EPCI, sont donc employés par Metz Métropole dans
les conditions de statut et d’emploi qui sont les leurs et relèvent de l’autorité hiérarchique du
président de cet organisme
19
. Les agents transférés, s'ils y ont intérêt, conservent leur régime
indemnitaire et, à titre individuel, les avantages collectivement acquis.
Selon la mission réalisée, le personnel des services communs est placé soit sous l'autorité
fonctionnelle du maire de Metz, soit sous celle du président de Metz Métropole.
Au terme de chaque année civile, un bilan d’activité est élaboré pour chaque service commun
et présenté au comité de suivi thématique avant approbation par le conseil de gouvernance et
d'évaluation.
L’article 5 de la convention indique que
« Metz Métropole se substituera aux droits et
obligations de la Ville de Metz dans tous les contrats et conventions passés par ses soins et
indispensables au fonctionnement et à l’activité propre des services communs ; aussi, les
contrats concernés feront l’objet d’un avenant de transfert ».
La question du transfert de contrats s'est essentiellement posée s'agissant du pôle mobilité et
espaces publics, concerné à la fois par le transfert à la métropole de la compétence voirie et
par la mutualisation des parties de service affectées aux missions demeurant municipales.
Certains marchés étaient utilisés essentiellement par le service voirie transféré et considérés
comme transférés de droit à la métropole. D’autres étaient et sont encore utilisés par les
services techniques de la commune non mutualisés (parcs et jardins par exemple) et il était
important de ne pas les transférer
20
pour que lesdits services puissent continuer à les utiliser ;
dans ces cas, soit de nouveaux marchés ont été lancés par la métropole, soit celle-ci disposait
déjà de marchés pour ce type de prestations.
Il n'a pas été identifié de contrats des pôles finances et ressources humaines nécessitant un
transfert par avenant, la plupart des contrats existants portant sur des prestations
informatiques et se trouvant d'ores et déjà portés par la métropole au travers de la
mutualisation antérieure de la direction des systèmes d'information. Pour les ressources
humaines,
la
pratique
du
groupement
de
commande
était
d'ores
et
déjà
quasi-systématiquement utilisée (mutuelles, visites médicales…).
Les modalités administratives de mise en
œ
uvre de la mutualisation des services n’appellent
pas d’observation.
18
Les agents de Metz Métropole qui remplissent leurs fonctions dans le service commun continuent de dépendre
administrativement et statutairement de l’EPCI qui reste leur employeur exclusif.
19
Le Président de Metz Métropole exerce donc l’ensemble des prérogatives reconnues à l'autorité investie du
pouvoir de nomination sur les agents du service commun.
20
Cas des fournitures de mobiliers (piquets-boules et garde-corps, fourniture de signalisation routière,
réaménagement rue Général Metman - éclairage public, entretien des bornes CITINOV, travaux de petit entretien
de la voie publique de construction d'entrées charretières et réfection de tranchées, fourniture de pièces détachées
pour le jalonnement dynamique, matériel de visualisation pour les carrefours à feux, exploitation d'un parc de
stationnement place Maud'huy, enduits à chaud rétro réfléchissant, enduits à froid, fourniture d'adhésifs pour la
composition des textes de jalonnement, équipement de l'armoire de commande des bornes automatiques, mobilier
plastique tube aluminium et coussins berlinois, mobilier plastique tube aluminium et coussins berlinois, mobilier
plastique tube aluminium et coussins berlinois, entretien maintenance et réparation jalonnement, fourniture et mise
en oeuvre enrobés sur voies communales, entretien maintenance et réparation jalonnement SES, visites d'appuis
immergés d'ouvrages.
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Les dispositions financières
A chaque service mutualisé correspond un budget commun couvrant le fonctionnement
administratif quotidien du service. Le calcul de ce coût du service inclut, a minima pour chacun,
les dépenses liées au personnel (masse salariale, formation, locaux, fluides, moyens de
déplacement, téléphonie et équipement informatique...), au matériel de bureau, à la
documentation, aux études et aux outils et services en ligne non spécifiques à l’une ou l’autre
collectivité.
Chaque service mutualisé met en
œ
uvre des budgets opérationnels propres à chacune des
deux collectivités et intégrés dans les budgets respectifs de ces dernières. Les budgets
communs des différents services mutualisés sont portés par Metz Métropole.
Pour chaque service commun, une clef de répartition spécifique tenant compte de l’activité de
ce dernier permet de refacturer à la commune de Metz l’activité réalisée pour son compte par
le service commun. Cette clé de répartition est indiquée dans l'annexe correspondante
21
de la
convention. Par ailleurs, chacune des annexes fait apparaitre une fiche d’impact.
Conformément à la faculté prévue par l’article L. 5211-4-2 du CGCT, la refacturation à la
commune est imputée sur son attribution de compensation. L'imputation initiale est déterminée
à titre prévisionnel et fait l’objet d’une correction annuelle en N+1 au vu de la réalité du coût
des services communs en N, ce qui est vérifié à Metz.
4.4.3
Les transferts d’agents de la commune de Metz à Metz Métropole
Aux termes de l’article L. 5211-4-1 du CGCT, les fonctionnaires territoriaux et agents
territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une
partie de service transféré sont transférés à l’EPCI. Le transfert peut être proposé aux agents
exerçant pour partie seulement dans un service ou une partie de service transféré.
En cas de refus, ils sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition du président
de l’EPCI, à titre individuel et pour la partie de leurs fonctions relevant du service ou de la
partie de service transféré, et sont placés sous son autorité fonctionnelle. Une convention règle
les modalités de la mise à disposition entre la commune et l’EPCI.
Aux transferts de postes consécutifs aux transferts de compétences
22
, ayant pris effet
au 1
er
janvier 2017, se sont ajoutés, à compter du 1
er
janvier 2018, les transferts relatifs à la
transformation de la communauté d’agglomération
23
en métropole, ainsi que ceux liés à la
mise sur pied des directions mutualisées entre la commune de Metz et Metz Métropole
24
.
Au total, respectivement, 36 et 204 agents ont été transférés à Metz Métropole,
au 1
er
janvier 2017, et au 1
er
janvier 2018, dont 87 postes résultant directement de la création
des directions mutualisées précitées. Sur les 240 postes transférés, environ 68 %
concernaient la filière technique, et pour 31 % la filière administrative. 15,4 % de l’ensemble
des transferts étaient des postes de cadres A, 56,7 % des postes de catégorie C.
Les modalités de transfert des agents de la commune de Metz à Metz Métropole n’appellent
pas d’observation.
21
Il y en a sept au total.
22
Transferts visés par l’article L. 5211-4-1 du CGCT, intervenus dans le cadre des lois MAPTAM et NOTRé, et
ayant pris effet au 1
er
janvier 2017.
23
Déjà dénommée « Metz Métropole ».
24
Systèmes d’information, contractualisation et partenariats financiers, finances, ressources humaines, achats et
commande publique, contrôle de gestion externe, missions connexes au transfert de la compétence voirie.
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4.5
Les relations avec les associations
Les subventions de plus de 23 000
versées aux associations
L’article 18 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a apporté
des modifications aux dispositions relatives à la communication sur les subventions versées
aux associations et fondations.
L’arrêté du Premier ministre du 17 novembre 2017
25
précise que ces données sont mises à la
disposition du public gratuitement, en consultation ou en téléchargement, sur le site internet
de l’autorité ou de l’organisme attribuant la subvention, au plus tard trois mois à compter de la
date de signature de la convention.
La commune répond à cette obligation en publiant sur son site internet
26
la liste des
subventions de fonctionnement et d’équipement versées aux associations percevant plus de
23 000
, lesquelles représentaient un montant de 9,1 M
en 2019
27
.
En outre, le contrôle par sondage du contenu des conventions entre la commune et lesdites
associations a permis de vérifier qu’elles définissent l’objet, le montant et les conditions
d’utilisation de la subvention attribuée, conformément à la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000
relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et par le décret
n° 2001-492 du 6 juin 2001 pris pour son application.
Suite à l’audit interne des partenaires associatifs réalisé en 2017, et afin d’améliorer le
traitement et le suivi des demandes de subvention, des référents ont été désignés au sein de
chaque pôle, des agents instructeurs ont pu être formés à l’applicatif dédié
28
, la communication
externe de la commune a été revue en conséquence (mise en ligne d’un guide destiné aux
associations) et la page internet dédiée aux demandes de subventions a été revue et
actualisée.
Les documents exigés des associations recevant plus de 153 000
par l’article L 612-4 du
code de commerce ont été dûment produits par les cinq associations concernées pour les
exercices 2017 et 2018.
Les prestations en nature accordées aux associations de droit privé
L’article L. 2313-1 du CGCT dispose que «
dans les communes de 3 500 habitants et plus, les
documents budgétaires, sans préjudice des dispositions de l’article L. 2342-2, sont assortis en
annexe […] 2° De la liste des concours attribués par la commune sous forme de prestations
en nature ou de subventions […]
».
A Metz, les prestations en nature ne sont pas valorisées financièrement dans les annexes des
comptes administratifs. Ainsi, pour 2018, l’annexe B1.7 – Liste des concours attribués à des
tiers en nature ou en subventions ne fait apparaitre aucune prestation en nature alors même
que ce type d’avantage est consenti à des associations.
Ainsi, les services ont pu produire un tableau exposant les prestations valorisées accordées
aux cinq associations recevant plus de 153 000
annuels, ainsi que les prestations en nature
ponctuelles (Marché de Noël et fête de la bière et de la choucroute) évoquées aux articles 7.1
25
Relatif aux conditions de mises à disposition des données essentielles des conventions de subvention.
26
Cf.
https://metz.fr/associations/demandes_subvention.php
27
Ne sont comprises dans ce montant que les subventions versées aux associations percevant plus de 23 000
.
28
Ce logiciel permet d’instruire de manière centralisée et efficace les dossiers des demandes d’aides arrivant dans
la collectivité. Il permet, notamment, de suivre, étape par étape, l’état d’avancement d’un dossier de demande de
subvention.
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à 7.3 de la convention signée en exécution de la délibération du conseil municipal du
29 mars 2018.
Pour l’exercice 2017, si l’annexe B1.7
du compte administratif
précitée
fait bien état de
prestations en nature (mise à disposition de mobilier) ou pour diverses associations ne
recevant pas de subventions, ces prestations ne sont pas valorisées.
L’examen de la même annexe du compte administratif 2018 ne fait apparaitre aucune des
prestations en nature indiquées dans le compte administratif précédent
29
.
Or, parmi les recommandations issues de l’audit des partenaires associatifs diligenté en 2017
par le service qualité et contrôle de gestion interne, et dont les résultats ont été présentés en
comité directeur (CODIR) du 5 juin 2018, figure la «
valorisation systématique des prestations
en nature
», dont la réalisation était prévue au cours de cet exercice
30
.
La chambre recommande à la commune de valoriser systématiquement les prestations en
nature versées aux associations recevant plus de 23 000
, afin que celle-ci puisse notamment
les faire apparaitre dans les annexes dédiées des comptes administratifs
31
et sur son site
internet, conformément au décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 relatif à l'accès sous forme
électronique aux données essentielles des conventions de subvention.
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de renseigner l’annexe du compte
administratif de l’exercice 2020 relative aux prestations en nature versées à des tiers.
Recommandation n° 1 : Valoriser systématiquement les prestations en nature versées aux
associations recevant plus de 23 000
.
Le contrôle exercé par la commune sur les associations
Le service du contrôle de gestion externe assure le suivi des associations et partenaires
subventionnés que la commune juge stratégiques. Cette activité prend la forme d’une analyse
financière systématique à la réception des comptes annuels (bilans et comptes de résultats)
et de la prise de connaissance des décisions des conseils d'administration lorsque cela est
utile.
L’analyse financière, organisationnelle et/ou juridique de fonctionnement des structures peut
être transmise aux directeurs et DGA en charge du suivi afin de les alerter sur les suites à
donner le cas échéant.
En outre, en cas de risques ou difficultés avérées, une mission d’audit peut être assurée par
le service, dans le cadre d’une programmation et d’une méthodologie formalisée. Chaque audit
donne lieu à un rapport présenté à la direction générale, ainsi qu’à la structure. Le plan d’action
est ensuite formalisé et suivi par le service du contrôle de gestion.
29
Les associations suivantes désignées dans le CA 2017 comme ne recevant pas de subventions mais des
prestations en nature sous forme de mobilier (Académie Nationale de Metz, association "Dis-moi oui", association
"Metz à vélo", association "Plumes à connaître ») n’apparaissent d’ailleurs plus dans le CA 2018.
30
Une fiche synthétique commune des prestations en nature avait d’ailleurs été formalisée.
31
Cf. article L. 2313-1 du CGCT.
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5.
LA FIABILITE ET LA SINCERITE DES COMPTES
5.1
La fiabilité de l’information comptable
5.1.1
La situation patrimoniale et les amortissements
L’inventaire des immobilisations
L’inventaire tenu par la commune divergeait de 200 M
de l’état de l’actif produit par le
comptable. En outre, les données de ces deux états ne coïncidaient pas avec celles
mentionnées au bilan du compte de gestion pourtant validé et signé par l’ordonnateur et le
comptable.
Cependant, la convention de services comptable et financer 2019-2022 signée le 16 mai 2019
mentionne la mise à jour conjointe de l’état de l’actif comme un axe prioritaire.
Sans méconnaitre les difficultés dues aux transferts de propriété consécutifs aux transferts de
compétence à la métropole, dont la formalisation juridique n'est pas encore achevée, la
chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de procéder à la mise à jour de
l'inventaire et de l'état de l'actif.
Situation patrimoniale au 31 décembre 2017
En M
Inventaire
État de l’actif
Compte de gestion
bilan - actif immobilisé
Valeur brute
1 373,4
1 170,6
1 169,6
Valeur nette comptable
1 298,5
1 098,7
1 097,5
Source : Inventaire – Etat de l’actif – compte de gestion 2017 retraitement CRC
Réaliser avec le comptable un rapprochement entre l’inventaire et l’état
de l’actif conformément aux dispositions de la M14 (Titre 4, chapitre 3 : la tenue de
l’inventaire).
L’apurement des immobilisations en cours (compte 23)
L’instruction M14 prévoit que le compte 23 «
enregistre à son débit, les dépenses afférentes
aux immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice
» et que «
lorsque
l’immobilisation est achevée, les dépenses portées aux comptes 231 et 232 sont virées au
compte 21 par opération d’ordre non budgétaire
».
A Metz, durant la période sous revue, le solde du compte 23 n’a cessé d’augmenter, alors
même que les flux sortants, correspondant à une sortie des biens de ce compte, diminuaient
jusqu’en 2016. En 2017, le montant de ces flux ne représente plus que la moitié du montant
enregistré en 2013.
Dès lors qu’il est supérieur à un, le ratio des immobilisations en cours sur les investissements
d’équipement constitue un indicateur d’alerte révélant un maintien à tort d’éléments d’actifs au
compte 23 après leur mise en service.
Pour la commune de Metz, ce seuil est très amplement dépassé puisqu’il atteint un niveau de
11 depuis 2016.
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Situation des immobilisations en cours (compte 23) - budget principal
en
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Immobilisations corporelles en cours
- Solde du compte 231 (A)
195 665 600
227 879 157
243 685 939
260 798 973
278 289 372
300 597 211
Immobilisations corporelles en cours
- Flux du compte 231 (B)
34 206 949
32 213 557
20 054 334
17 113 033
17 490 399
21 668 526
Dépenses d'équipement ( C)
43 097 429
42 505 927
24 062 875
22 903 890
24 728 061
27 616 835
Ratio du solde des immobilisations
en cours/Dépenses d'équipement de
l'année (A/C)
4,5
5,4
10,1
11,4
11,3
10,9
Source : comptes de gestion retraitement CRC
Le défaut d’apurement du compte 23 a pour conséquence de présenter une situation
patrimoniale erronée de la commune et de reporter indûment à des exercices ultérieurs des
charges d’amortissements de plusieurs biens. Plusieurs écritures passées ces dernières
années et relatives à des équipements en service doivent être renvoyées aux subdivisions du
compte 21 (immobilisations corporelles).
Actualiser les immobilisations en cours (compte 23) en passant les
écritures adéquates, conformément aux dispositions de l’instruction comptable M14.
5.1.2
Les provisions
Les provisions pour risques et charges
L’instruction M14 prévoit que «
les provisions pour risques et charges sont destinées à couvrir
des risques et des charges nettement précisés quant à leur objet, dont la réalisation est
incertaine, mais que des événements survenus ou en cours rendent probables
». Dans ce
cadre, la provision peut être constituée quand le risque envisagé n’est pas certain, mais est
probable, ou quand il est certain mais n’est pas connu dans son montant exact qui doit être
évalué.
Par ailleurs, l’article R. 2321-2 du CGCT, pris pour l’application de l’article L. 2321-2 du même
code, prévoit que «
dès l'ouverture d'un contentieux en première instance contre la commune,
une provision est constituée à hauteur du montant estimé par la commune de la charge qui
pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru »
et que
, « en dehors de ces cas,
la commune peut décider de constituer des provisions dès l'apparition d'un risque avéré
».
A Metz, la gestion de ces provisions n’appelle pas d’observation.
Les provisions pour dépréciation des comptes de redevables
L’instruction M14 dispose que des provisions pour dépréciation des comptes de tiers
«
procèdent de la constatation d’un amoindrissement d’une créance dont les effets ne sont
pas nécessairement irréversibles
», et qu’elles «
doivent être constituées lorsque le
recouvrement des restes à recouvrer sur comptes de tiers est compromis malgré les diligences
faites par le comptable public. Les provisions doivent être constituées à hauteur du risque
d’irrécouvrabilité estimé par la commune, à partir des éléments d’information communiqués
par le comptable public
32
».
A Metz, la gestion de ces provisions n’appelle pas d’observation.
32
Instruction M14, Tome 1, Titre 1, chapitre 2, § 4.
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5.1.3
Le rattachement des charges
L’instruction comptable M14 indique que «
le rattachement des charges et des produits à
l'exercice qu'ils concernent est effectué en application du principe d'indépendance des
exercices. Il vise à faire apparaître dans le résultat d'un exercice donné les charges et les
produits qui s'y rapportent, et ceux-là seulement
33
».
Le seuil de rattachement
Le règlement financier et budgétaire de la commune de Metz, adopté le 26 avril 2012, prévoit
en son article 19 que «
les rattachements concernent les dépenses et recettes engagées et
qui ont fait l’objet d’un service fait ou d’une exigibilité en année n (ex : livraison, notification de
la recette). (…) Le rattachement est obligatoire s’il a une incidence significative sur le résultat
de l’exercice N. La Ville a ainsi fixé un seuil minimum de 5 000
. En deçà de ce seuil, les
dépenses et recettes sont imputées sur le budget de l’année n+1
».
L’instruction comptable prévoit des aménagements au principe du rattachement « (…)
lorsque
les charges et les produits à rattacher ne sont pas susceptibles d'avoir une incidence
significative sur le résultat de l'exercice ; toutefois, il importe de conserver chaque année, une
procédure identique pour ne pas nuire à la lisibilité
».
Chaque collectivité peut donc déterminer, sous sa propre responsabilité et compte tenu du
volume de ses dépenses, un seuil significatif à partir duquel elle va rattacher, seuil fixé en
2012 à 5 000
par la commune de Metz. Or, dans la pratique, la fixation de ce seuil élevé a
conduit à n’opérer que trois rattachements sur chacun des exercices 2016 et 2017,
respectivement pour des sommes de 66 075
et 32 469
.
Les services de la commune ont indiqué qu’elle est organisée de façon à régler sur l’exercice
en cours la quasi-totalité des dépenses de fonctionnement ponctuelles
34
.
Etat des rattachements des charges – budget principal
en
2013
2014
2015
2016
2017
2018
c/408 - Fournisseurs -
factures non parvenues
(A)
-
-
-
66 075
32 469
2 548 140
Chapitre 011 - Charges
à caractère général
(mandats émis) (B)
35 317 120
36 150 048
31 709 135
32 155 507
30 845 411
30 792 899
Taux de rattachement
(A/B)
0 %
0 %
0 %
0,2 %
0,1 %
8,3 %
Source : comptes administratifs
Pour les exercices 2016, 2017 et 2018 une analyse a été réalisée à partir des mandatements
réalisés sur 15 comptes
35
de charge du premier trimestre N+1 de chaque exercice N et pour
des factures supérieures à 1 500
, seuil retenu par la direction financière fin 2018.
Pour les trois exercices examinés, ont été recensées les factures établies avant le
31 décembre N (ou qui mentionnent un service fait avant le 31 décembre N), mandatées dès
janvier de l’année N+1, et qui n’ont fait l’objet d’aucun rattachement sur les 15 comptes
examinés.
L’analyse a mis en évidence des sommes importantes qui n’ont pas été rattachées à l’exercice
dont elles devaient relever : à titre d’exemple, le total des rattachements qui aurait dû être
33
Nomenclature M14, tome 2, titre 3, chapitre 4, §1.1.1.
34
Concernant les dépenses récurrentes, notamment les fluides, la collectivité a pour politique de payer sur un
exercice les charges afférentes à douze mois glissants (de novembre n-1 à novembre n).
35
Comptes 6042, 60633, 60636, 611, 6132, 6135, 61521, 615221, 61558, 6156, 6184, 6226, 6228, 6247 et 62878.
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imputé à l’exercice 2016 (soit 504 972
) est
a minima
7,6 fois plus important que le montant
du solde du compte 408 (soit 66 075
pour rappel).
L’impact du non-rattachement sur le résultat annuel était donc significatif et variait de 11 % à
30 % entre 2016 et 2018.Il apparait dès lors que la fixation du seuil de rattachement à 5 000
a eu une incidence significative sur le résultat et qu’il était donc trop élevé.
Impact des sommes non rattachées sur le résultat de 2016 à 2018
à partir de 15 comptes significatifs examinés
en
2016
2017
2018
Total des sommes non rattachées > 1 500
(A)
504 972
1 293 519
379 595
Résultat de fonctionnement (B)
4 552 385
6 753 986
1 263 582
Impact du non-rattachement sur le résultat (A/B)
11 %
19 %
30 %
Résultat de fonctionnement retraité des rattachements (B-A)
4 047 413
5 460 467
883 987
Source : liste de factures communiquées par la commune
La chambre prend note de l’engagement de l’ordonnateur de proposer au conseil municipal
de ramener le seuil de rattachement à l'exercice à 1 500
en 2021.
Recommandation n° 2 :
Modifier le règlement budgétaire et financier en revoyant à la baisse
le seuil de rattachement des charges à l’exercice.
A compter de l’exercice 2017, la chaine comptable a connu des dysfonctionnements majeurs,
avec pour conséquence plus de 3 600 factures 2017 non payées au 22 janvier 2018, pour un
total de 5 M
(soit 16 % des factures reçues annuellement).
Ces dysfonctionnements résultent de la conjonction d’une migration incomplète des données
comptables
vers
un
outil
informatique
techniquement
perfectible,
de
difficultés
organisationnelles et de personnel (notamment sur le pôle éducation), et de la mise en
œ
uvre
simultanée de chantiers d’ampleur concernant au premier chef la direction des finances : mise
en place du nouvel outil informatique, dématérialisation des documents comptables et
financiers, mutualisation des services financiers de la commune et de Metz Métropole,
nouveau cadre juridique et comptable de cette métropole (Cf. 5.3.2.).
Face à cette situation, les 19 et 21 décembre 2018, le service des finances a fait parvenir à
chaque cellule de gestion une liste des engagements non soldés la concernant, arrêtée au
15 décembre 2018, cette action poursuivant une double finalité :
-
obtenir la liste des engagements nécessitant un rattachement à l'exercice (proposition
du service) avec un seuil fixé à 1 500
, le service devant apporter la preuve du service
fait au 31 décembre par la production, dématérialisée, d'un bon de passage ou de
livraison, d'une convention, d'un mémoire ... ;
-
lister les engagements susceptibles d'être suivis de factures en N+1.
Dans ce contexte, un audit de la direction départementale des finances publiques de la Moselle
(DDFIP 57) réalisé en mars 2019 a relevé que 1,6 M
de factures auraient dû être rattachées
à l’exercice 2016, 3,9 M
auraient dû l’être à l’exercice 2017 et que la totalité des factures
concernées pour un montant de 2,6 M
, a été correctement rattachée à l’exercice 2018.
Le rapport d’audit afférent a mis en exergue que
« ce n'est que depuis fin 2018 que la ville de
Metz a mis en place une réelle politique de rattachement des charges à l'exercice, mais loin
d'être complète »
. Il indique que la commune s'inscrit désormais dans une
« vraie politique de
rattachement mais qui reste perfectible par l'exclusion des fluides et autres dépenses
récurrentes pour lesquelles on a maladroitement considéré qu'une prise en charge glissante
(décembre N-1 à novembre N) se suffisait à elle-même ».
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Le rapport invite ainsi les services à traiter ces dépenses en charges à payer par le flux
classique (saisie d’une commande, saisie du service fait au 31 décembre, l’évaluation du
service fait pouvant être basée sur la dépense réelle de l’année précédente).
En définitive, l’incident comptable rencontré sur l’exercice 2017 a eu pour conséquence une
prise de conscience de la commune sur la nécessité d’un suivi comptable plus rigoureux, et
notamment sur une pratique effective du rattachement des charges.
La chambre prend acte de l’engagement de la commune de Metz de pratiquer correctement
le rattachement des charges à l’exercice en cours. Il est rappelé que le rattachement des
charges est une obligation prévue par la nomenclature comptable M14. Si l'instruction
comptable permet des aménagements en l'absence d'incidence significative sur le résultat de
l'exercice, la collectivité ne pouvait se contenter de procéder à des rattachements parcellaires.
Entre 2013 et 2017, la commune a pratiqué un rattachement des charges insuffisant, malgré
des montants en jeu susceptibles d’être significatifs. Ce taux s’est toutefois amélioré à compter
de 2018.
Le rattachement des ICNE
Les intérêts courus non échus (ICNE) correspondent aux charges d’intérêts d’emprunts et
dettes qui restent à payer sur exercices ultérieurs. A la clôture de chaque exercice, le
rattachement de ces intérêts donne lieu à l’émission d’un mandat imputé à l’article 66112, qui
fait l’objet d’une écriture au crédit du compte 1688 correspondant à la nature de la dette à
laquelle se rattachent les ICNE.
A Metz, le rattachement des ICNE n’appelle pas d’observation.
5.1.4
L’affectation des résultats
Le résultat excédentaire de la section de fonctionnement dégagé au titre de l'exercice clos,
cumulé avec le résultat antérieur reporté, doit être affecté en totalité dès la plus proche
délibération budgétaire suivant le vote du compte administratif, et en tout état de cause, avant
la clôture de l'exercice suivant celui auquel il se rapporte
36
.
Le résultat doit être affecté en priorité à l'apurement d'un éventuel déficit de fonctionnement
antérieur, puis à la couverture du besoin de financement dégagé par la section
d'investissement, tel que défini précédemment.
La commune a régulièrement affecté son excédent de fonctionnement en réserve
(compte 1068), y compris en 2017 où la section d’investissement était excédentaire. Lors de
cet exercice, les résultats de clôture des sections de fonctionnement et d’investissement ont
intégré des opérations d’ordre liées à la dissolution du budget annexe de l’eau, à la suite du
transfert de la compétence afférente à Metz Métropole : deux soldes excédentaires de
696 129
(fonctionnement) et 6 069 845
(investissement) ont ainsi été réaffectés au budget
principal.
5.1.5
Les créances financières : participations et autres immobilisations financières
Les participations et créances rattachées à des participations
Au 31 décembre 2018, le compte de gestion affichait au compte 261 relatif aux titres de
participations un solde de 22 180 077,08
.
36
Article L. 2311-5 alinéa 1 du CGCT.
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L’état récapitulatif 2013-2018 transmis par les services de la commune permet d’identifier ses
composantes suivantes :
-
17 000 000
de participation dans la SAEML UEM, dont la commune de Metz est
actionnaire majoritaire (85 % des parts) ;
-
3 761 760
de participation dans la SAEML M3C (Metz Métropole Moselle Congrès),
acquis durant la période sous contrôle ;
-
565 918,96
de participation dans la SAEML Technopôle, dont 500 000
acquis
durant la période sous contrôle ;
-
410 600
de participation dans Agence France Locale, et correspondant à trois
acquisitions successives de parts sociales ; ces participations doivent obligatoirement
s’acquérir lors de la souscription de prêts auprès de cette agence ;
-
270 537,18
de participation dans la SAEML SAREMM (société d’aménagement et
de restauration de Metz Métropole) ;
-
150 000
de participation dans la SAEML ViaMirabelle (anciennement Mirabelle TV) ;
-
21 260,94
de participations diverses et de montants plus modestes auprès de
différents organismes.
5.1.6
Les recettes et dépenses à régulariser
L’instruction M14 prévoit que «
les opérations
[comptables]
qui ne peuvent être imputées de
façon certaine ou définitive à un compte déterminé au moment où elles doivent être
enregistrées, ou qui exigent une information complémentaire ou des formalités particulières,
sont inscrites provisoirement au compte 47. Ce compte doit être apuré dans les délais les plus
brefs par imputation au compte définitif
».
Les comptes 471 et 472 sont des comptes d’attente ne pouvant être utilisés que de manière
exceptionnelle et temporaire. Les lignes de ces comptes doivent être ventilées et soldées à la
clôture de chaque exercice.
Au 31 décembre de chaque exercice contrôlé, un volume important d’opérations pour les
recettes (solde débiteur du compte 471) et pour les dépenses (solde créditeur du compte 472)
à classer pour la commune de Metz n’était pas ventilé.
Opérations à régulariser - budget principal
en
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Recettes à classer ou à régulariser (A)
1 151 747
76 521
261 191
19 802 025
10 079 845
15 313 955
Produits de gestion (B)
150 595 040
151 220 814
154 074 036
149 640 046
149 412 269
141 364 757
Recettes à classer ou régulariser (c/471)
en % des produits de gestion (A/B)
0,8 %
0,1 %
0,2 %
13,2 %
6,7 %
10,8 %
Dépenses à classer ou à régulariser ( C)
139 172
380 890
138 595
92 728
81 115
123 664
Charges de gestion (D)
145 545 657
148 257 203
149 758 302
149 266 007
145 188 854
139 933 591
Dépenses à classer ou à régulariser
(c/472) en % des charges de gestion
(C/D)
0,1 %
0,3 %
0,1 %
0,1 %
0,1 %
0,1 %
Source : comptes de gestion retraitement CRC
L’état
de
développement
des
soldes
du
compte
4718
(recettes
à
régulariser)
au 31 décembre 2017, mentionne des recettes non classées datant de 2006.
Les recettes en attente de classement au compte 47171 (pour un total de 5,6 M
),
comportaient de nombreux petits montants relatifs à des paiements de factures par des
usagers (cantine, périscolaire), mais surtout une contribution de l’UEM pour 0,4 M
et des
sommes versées par la CAF à hauteur de 3,2 M
.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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Le montant des soldes est susceptible de faire varier de façon importante le total des charges
et des produits dégagés, et par conséquent le résultat dégagé sur chaque exercice.
L’apurement des recettes et dépenses figurant aux comptes 471 et 472 est en voie
d’achèvement puisqu’au 30 septembre 2020, il restait 135 lignes à apurer, représentant un
montant inférieur à 1 M
.
5.2
La qualité de l’information budgétaire et comptable
5.2.1
Les débats d’orientations budgétaires (DOB)
L’article L. 2312-1 du CGCT prévoit que dans les communes de plus de 3 500 habitants et
leurs établissements publics administratifs, un débat sur les orientations générales du budget
(DOB) ainsi que sur les engagements pluriannuels éventuellement envisagés est organisé
dans les deux mois précédant l’examen de celui-ci.
Ce point n’appelle pas d’observation.
5.2.2
La tenue des comptes administratifs et des annexes
L’article L. 2313-1 du CGCT, précisé par l’instruction comptable M14, prévoit l’insertion
d’annexes obligatoires au budget primitif et au compte administratif.
A Metz, l’annexe IV.A.10.3 relative aux opérations liées aux cessions d’immobilisations reste
succincte et se limite au montant total des transactions passées dans l’année. Cette annexe
ne mentionne pas en détail les biens cédés durant l’exercice, alors même que la commune a
mis en
œ
uvre durant la période contrôlée un plan de cession ambitieux.
La chambre recommande à la commune de Metz de détailler les biens immobiliers qu’elle a
cédés dans l’année, et à tenir à jour ses annexes afin de parfaire l’information délivrée.
Recommandation n° 3 :
Renseigner de manière exhaustive l’annexe IV.A.10.3 des comptes
administratifs.
5.2.3
Le pilotage du budget et la sincérité des inscriptions budgétaires
Durant la période 2015/2018, les taux de réalisation des crédits ouverts sur l’exercice variaient
entre 94 et 102 % pour ce qui est des dépenses de fonctionnement, et entre 63 % et 92 %
pour ce qui concerne les dépenses d’investissement
37
.
Les modifications de crédits ouverts au budget primitif étaient globalement peu significatives
en nombre et en montant (en fonctionnement, les taux de réalisation des dépenses
prévisionnelles de fonctionnement sont compris, selon les exercices, entre 96 % et 104 %),
même si, concernant les dépenses prévisionnelles d’investissement, les taux de réalisation
des crédits ouverts au budget primitif de l‘exercice variaient entre 61 et 157 %.
A l’exception des inscriptions relatives aux restes à réaliser, qui ne sont pas conformes à
l’article R. 2311-11 du CGCT (cf. 5.2.5), les prévisions budgétaires de la commune sur les
exercices 2015 à 2018 étaient donc satisfaisantes, de même que le pilotage budgétaire infra
annuel.
5.2.4
Les autorisations de programme (AP) et les crédits de paiement (CP)
L’article L. 2311-3 du CGCT prévoit les règles relatives à la gestion des autorisations de
programmes propres aux communes, afin de planifier, de tracer et de suivre de façon plus
aisée les opérations d’investissement, au-delà de la limite d’un seul exercice budgétaire.
37
Budgets primitifs, budgets supplémentaires décisions modificatives, et restes à réaliser.
Observations définitives / ROD
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Les principaux projets d’investissement pluriannuels de la commune de Metz sont gérés
depuis l’exercice 2011 sous forme d’autorisations de programme (AP) assorties de crédits de
paiement (CP). La commune de Metz a fixé les modalités de gestion de ces opérations
pluriannuelles dans son règlement financier et budgétaire.
Les autorisations de programme, prévision et modification
L’article précité du CGCT indique que ces autorisations « (…)
constituent la limite supérieure
des dépenses qui peuvent être engagées pour le financement des investissements. Elles
demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation.
Elles peuvent être révisées
».
A Metz, les autorisations de programmes (ainsi que les crédits de paiement) font l’objet d’une
actualisation lors du vote du budget primitif, et une seconde fois au cours de l’année
(généralement en juillet). L’estimation de ces AP était plutôt satisfaisante sur la période de
contrôle. Seule l’année 2016 enregistrait une révision significative au-delà de 10 % des AP
dans une délibération qui a simultanément enregistré trois AP supplémentaires à hauteur de
7,5 M
, et modifié six autres pour 11,5 M
.
Prévision et évolution des autorisations de programme
en M
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Autorisations de programme ouvertes
144
138,7
181,1
155,5
141,3
133,3
Autorisations de programme supplémentaires
3,7
10,4
- 0,1
19
2,5
8,3
Autorisations de programme totales sur N
147,7
149,1
181
174,5
143,8
141,6
Part des modifications en cours d'année
dans les AP ouvertes
2 %
7 %
0 %
11 %
2 %
6 %
Source : comptes administratifs
Parmi ces opérations, les services distinguent les AP « projet » établies sur une durée précise,
et les AP « permanentes » sans limitation de durée, et qui correspondent à un besoin récurrent
à couvrir : pour ces dernières, il peut s’agir de la mise aux normes de bâtiments publics ou de
l’enrichissement des fonds et collections (ex : bibliothèques).
Par ailleurs, l’article R. 2311-9 du CGCT précise que : «
[…] chaque autorisation de
programme ou d'engagement comporte la répartition prévisionnelle par exercice des crédits
de paiement correspondants Les autorisations de programme ou d'engagement et leurs
révisions éventuelles sont présentées par le maire. Elles sont votées par le conseil municipal,
par délibération distincte, lors de l'adoption du budget de l'exercice ou des décisions
modificatives […]
».
Un contrôle effectué sur les trois AP suivantes a permis de mettre en évidence des
insuffisances dans l’actualisation des autorisations données par le conseil municipal :
-
le montant de l’AP n° 11007 (BAM - boîte à musiques) débutée en 2009 pour 15 M
a
été revu à trois reprises (documents joints aux décisions du conseil municipal (DCM)
15-12-17-2 du 17 décembre 2015, DCM 16-07-07-2 du 7 juillet 2016 et
DCM 16-12-15-2 du 15 décembre 2016) sans que ces modifications aient fait l’objet
d’un exposé explicite dans les délibérations ;
-
le montant de l’AP n° 11008 (Porte des Allemands) a été révisé trois fois (documents
joints aux DCM 15-07-02-4 du 2 juillet 2015, DCM 15-12-17-2 du 17 décembre 2015
et DCM 16-07-07-2 du 7 juillet 2016) sans mention précise dans les délibérations
correspondantes, avant d’être achevée courant 2016 Le conseil municipal a toutefois
été informé de son extinction le 15 décembre 2016 ;
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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-
l’AP n° 15040 (Centre des Congrès) créée le 18 décembre 2014 pour un montant initial
de 30 M
, a été abondée à hauteur de 550 000
supplémentaires courant 2015 sans
que la délibération DCM 15-12-17-2 du 17 décembre 2015 n’en fasse clairement
mention. Le document annexé à cette délibération mentionne pourtant un montant de
30,55 M
.
Montants 2014-2017 des AP inscrites lors de chaque révision
en
Montant des AP
Intitulé - année de création
Montant initial
des AP au
01/01/2014
19/12/2013
DCM 13-12-19-3
03/07/2014
DCM 14-07-03-4
18/12/2014
DCM 14-12-18-2
02/07/2015
DCM 15-07-02-4
APCP BP 2014
APCP BS 2014
APCP BP 2015
APCP BS 2015
AP11007 Boîte à Musiques - BAM - 2009
15 000 000
15 000 000
15 000 000
15 000 000
15 000 000
AP11008 Porte des Allemands - 2009
3 500 000
3 500 000
3 500 000
3 500 000
3 582 000
AP15040 Centre des congrès - 2015
-
30 000 000
30 000 000
Intitulé - année de création
Montant initial
des AP au
01/01/2014
17/12/2015
DCM 15-12-17-2
07/07/2016
DCM 16-07-07-2
15/12/2016
DCM 16-12-15-2
06/07/2017
DCM 17-07-06-3
APCP BP 2016
APCP BS 2016
APCP BP 2017
APCP BS 2017
AP11007 Boîte à Musiques - BAM - 2009
15 000 000
13 423 839
13 153 666
15 000 000
15 000 000
AP11008 Porte des Allemands - 2009
3 500 000
3 500 000
3 493 653
AP15040 Centre des congrès - 2015
-
30 550 000
30 550 000
30 550 000
30 550 000
Source : délibérations et documents AP/CP joints en annexe
En gras les montants modifiés sans délibération
Même si les tableaux de suivi AP/CP joints en annexe de la délibération étaient actualisés,
l’exposé des motifs dans le corps de la délibération était loin d’être exhaustif, puisque certaines
modifications d’AP n’y figuraient pas.
Cependant, depuis fin 2020, l’assemblée délibérante adopte les modifications intervenues sur
les AP/CP, lesquelles font désormais l’objet d’une présentation explicite.
Le suivi des crédits de paiement
L’article L. 2311-3 du CGCT précise que «
les crédits de paiement (CP) constituent la limite
supérieure des dépenses pouvant être mandatées pendant l'année pour la couverture des
engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes
».
Si l’ensemble des crédits de paiement réalisés demeuraient en deçà du montant total des CP
votés, quelques dépassements sur certaines opérations ont été identifiés en 2013
pour 446 938
(AP n° 11004, 11005, 11008, 11010 et 13029) et en 2016 pour 136 814
(AP n° 11003, 13030 et 15038). Rapportés aux réalisations de l’ensemble des CP, les
montants de ces dépassements étaient modiques (environ 1 % du total des CP réalisés sur
ces exercices). Aucun total cumulé de CP ne dépassait le montant arrêté de l’AP afférente.
Enfin, à l’exception des AP n° 11003 et 11004, les AP/CP examinées entre 2013-2018 ont été
soldées pendant cette période, ce qui indique un suivi et un renouvellement réguliers des
opérations pluriannuelles.
5.2.5
Les restes à réaliser (RAR)
Les restes à réaliser en dépenses et en recettes sont pris en compte pour le calcul du solde
du résultat au compte administratif. Selon l’instruction comptable M14 reprenant l’article
R. 2311-11 du CGCT,
« les restes à réaliser de la section d'investissement arrêtés à la clôture
de l'exercice correspondent aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines
n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre »
.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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Plusieurs opérations inscrites en dépenses en 2017, 2018 et 2019 sous le libellé
« aménagements conjoncturels », ne correspondaient pas à des engagements et ne
constituaient en conséquence pas des restes à réaliser, mais devaient être considérés comme
des réservations de crédits au titre du budget à venir.
Parts des restes à réaliser indus en section d’investissement
En
2017
2018
2019
Opérations "Aménagements conjoncturels" (A)
1 000 000
1 000 000
787 720
Total des RAR en dépenses (B)
8 648 613
7 716 743
8 057 975
part de RAR indus (A/B)
11,6 %
13 %
9,8 %
Total des dépenses réelles d’investissement
38
(C)
48 246 225
47 928 806
44 775 520
Part des crédits réservés pour dépenses imprévues / dépenses
totales (A/C)
2,1 %
2,1 %
1,8 %
Source : Etats des RAR 2017 à 2019 - CA 2017 - CA 2018 - BP 2019
Ces sommes étaient destinées à faire face à des charges exceptionnelles et auraient dû être
inscrites
en
dépenses
imprévues
(environ
2 %
des
dépenses
prévisionnelles
d’investissement) ce qui aurait été inférieur au plafond de 7,5 % des dépenses réelles du
budget
39
.
Même si elle ne porte que sur 2 % du total des crédits d’investissement, l’inscription de crédits
imprévus en restes à réaliser nuit à la lisibilité et à la sincérité des prévisions et, en
conséquence, à l’information de l’assemblée délibérante et à l’effectivité de son pouvoir
budgétaire.
Selon l’ordonnateur, il a été mis fin à cette pratique irrégulière.
Etablir chaque année des restes à réaliser conformes à l’article
R. 2311-11 du CGCT.
5.2.6
La dissolution du budget annexe de l’eau
Le budget annexe des eaux (norme comptable M49) de la commune de Metz a été clôturé au
31 décembre 2017, du fait du transfert de la compétence à Metz Métropole,
au 1
er
janvier 2018, l’EPCI ayant confié cette compétence au nouveau syndicat des eaux de
la région messine (SERM)
40
.
Conformément à la délibération du conseil municipal du 21 décembre 2017, 3,765 M
ont été
reversés à Metz Métropole
41
. Le reliquat de 3 M
a été transféré au budget général de la
commune afin de se rembourser des frais de gestion non répercutés historiquement au budget
annexe des eaux
42
.
38
Mandats émis et RAR (exercices 2017 et 2018), dépenses prévisionnelles pour 2019.
39
Conformément aux dispositions de l'article L. 2322-1 du CGCT.
40
A sa clôture au 31 décembre 2017, le budget annexe faisait apparaître une absence d'endettement et dégageait
un résultat cumulé de 6 765 974,18
pour un prix du mètre cube de 3,33
TTC (pour 120 m
3
).
41
L’excédent cumulé constaté au 31/12/2017 s’élevait à 6 765 974,18
(cf. DCM n° 18-05-31-2. du 31 mai 2018).
42
Cf. DCM n° 17-12-21-10 du 21 décembre 2017 approuvant le budget primitif (BP) 2018 :
« […] la règlementation
n’impose pas le reversement de cette somme à Metz Métropole. Cependant, la Ville considère qu’il s’agit d’un
excédent lié au tarif de l’eau et destiné à financer des investissements sur le réseau d’eau. Elle reversera donc cet
excédent à Metz Métropole, déduction faite des frais de structure supportés par le budget principal au titre du
service de l’eau depuis son externalisation, soit 3 M
. Metz Métropole le transférera au futur Syndicat des Eaux de
la Région Messine (SERM), à qui elle délèguera la compétence distribution de l’eau sur la partie de son territoire
couverte par le SERM ».
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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29/152
Le Conseil d’Etat
43
a jugé qu’une commune n’a pas l’obligation légale de transférer le résultat
issu de l’exercice de la compétence eau. Le transfert des résultats budgétaires d’un service
public industriel et commercial (SPIC) au budget de son EPCI est une possibilité dérogatoire
au principe général de maintien dans le budget principal des résultats budgétaires des budgets
annexes clos.
Les modalités de reversement de l’excédent budgétaire du budget annexe de l’eau n’appellent
pas d’observation.
5.3
L’organisation de la fonction financière et comptable
5.3.1
La direction mutualisée des finances
Le directeur des finances, administrateur territorial arrivé dans cette fonction en 2014, dirige
trois bureaux (exécution budgétaire et qualité comptable, études, dette et fiscalité, prospective
et pilotage budgétaire). Hormis son assistante de direction, il dispose d’un chargé de mission
système d’information (SI) et projets transversaux, et d’un référent fonctionnel SI. La création
du poste de chargé de mission SI finances et projets transversaux a été décidée après la
mutualisation, suite aux difficultés rencontrées lors de la dématérialisation de la chaîne
comptable.
Par ailleurs, si les effectifs sont stabilisés depuis février 2019, ils étaient incomplets tout au
long de l’année 2018. Les difficultés rencontrées par la direction résultent de la concomitance,
au 1
er
janvier 2018, du passage en métropole, de la dématérialisation de la chaine comptable,
ainsi que de la mutualisation de la direction, avec l’assimilation de deux cultures managériales
différentes
Si la mutualisation a été conduite à effectifs constants
44
, la nature des postes a été modifée.
Ainsi, deux postes d’exécution ont été supprimés dans le cadre du plan d’économie de la
commune (en juillet et décembre 2017), l’impact ayant cependant pu être différé par la
dévolution de moyens provisoires. En outre, deux postes de catégorie B ont été créés : un
adjoint au chef de service exécution budgétaire et la qualité comptable (EBQC) et un
coordinateur dette/fiscalité.
5.3.2
Les difficultés rencontrées dans l’exécution financière en 2017/2018
Les origines multifactorielles des dysfonctionnements de la chaîne comptable
La congestion du service financier à compter du second semestre 2017 résultait de l’évolution
du système d’information finances
45
dans le cadre de la dématérialisation de la chaîne
comptable. En effet, une suite de difficultés techniques a obéré le pilotage de l’exécution
budgétaire et financière à compter du second semestre 2017 : ainsi, aux ralentissements
réguliers du SI finances et à une période d’indisponibilité de deux semaines au cours du mois
d’août 2017, se sont ajoutés des problématiques organisationnelles résultant d’un changement
43
CE, 25 mars 2016, SIAEPA de Semur-en-Auxois c/ Commune de la Motte-Ternan
« 2. Considérant qu’aux termes
l’article L. 5211-18 du code général des collectivités territoriales : […] II.-Le transfert des compétences entraîne de
plein droit l’application à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi
qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert (…). Le transfert d’une
compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et
immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l’exercice de cette compétence ».
« 3. Considérant que […] le solde du compte administratif du budget annexe d’un service public à caractère
industriel ou commercial ne constitue pas un bien qui serait nécessaire à l’exercice de ce service public, ni un
ensemble de droits et obligations qui lui seraient attachés ; que […] les dispositions précitées n’imposaient pas le
transfert du solde du compte administratif du budget annexe du service transféré […] ».
44
En amont de la mutualisation, deux postes avaient été supprimés, en 2013 (catégorie A) et en 2016 (catégorie B).
45
Implémentation d’une nouvelle version.
Observations définitives / ROD
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30/152
de processus pour les 400 utilisateurs de cet outil, de blocages dans le traitement des factures
identifiés dans certains pôles
46
, ainsi que des difficultés dans la réception des travaux,
notamment liées à la mise en
œ
uvre de l’agenda d’accessibilité dans les écoles.
Aggravant une situation déjà complexe, l’absence de visibilité de la direction sur les données
comptables du SI, imputable aux dysfonctionnements de l’outil informatique, a constitué la
conséquence la plus saillante des difficultés rencontrées : de mars à décembre 2017, le
logiciel ne comportant aucune alerte sur les flux de factures, la capacité de la direction à piloter
et suivre les consommations budgétaires s’est trouvée limitée. Ainsi, 3 657 factures
47
de
l’exercice 2017 demeuraient non réglées au 22 janvier 2018 (soit 16 % des factures reçues
annuellement), cette congestion occasionnant un glissement massif de factures de 2017 sur
2018.
Par ailleurs, la tension sur les effectifs de la direction des finances dès septembre 2017 a eu
un effet dirimant sur la réponse opérationnelle apportée aux difficultés précitées : ainsi, aux
impératifs liés à la préfiguration de la mutualisation, et aux effectifs très contraints sur
l’exécution budgétaire (11 agents au 30 juin 2018 au lieu de 16 au 1
er
janvier 2017
48
) se sont
ajoutées des difficultés à recruter.
Ainsi, une conjonction inédite d’aléas, à savoir l’absence prolongée d’un des deux agents du
SI finances juste avant la mise en production
49
, les défaillances de l’outil informatique
matérialisées par un nombre significatif et des délais de traitement importants des incidents
rencontrés jusqu’au 1
er
trimestre 2018
50
, des difficultés de la cellule de gestion du pôle
éducation, et d’un plan de charge très ambitieux (dématérialisation, mutualisation des
directions ressources
51
et métropolisation) a rendu plus complexe une résolution efficace des
problèmes rencontrés.
Les réponses apportées
Au-delà des réponses organisationnelles (renforcement des effectifs de la direction des
finances avec stabilisation de ces derniers début 2019, renforcement de la cellule de gestion
du pôle éducation, formations d’approfondissement à l’utilisation du SI finances, et
formalisation des procédures…), des parades techniques ont permis un rétablissement
progressif de la situation.
Afin de garantir l’efficience de la chaîne comptable, la direction des finances a commencé, à
partir d’août 2018, à utiliser un autre logiciel afin de pallier les insuffisances du logiciel métier.
Un tableau de bord hebdomadaire des factures à traiter a pu être diffusé aux services ainsi
qu’à l’ensemble de la chaîne hiérarchique à partir de novembre 2018
52
. A compter d’avril 2019,
cette périodicité est devenue mensuelle.
Par ailleurs, la création du poste de chargé de mission SI finances et projets transversaux,
pourvu le 1
er
février 2019, a permis de renforcer la capacité de pilotage par la direction des
finances des évolutions du SI finances et de son utilisation.
46
Rétention de factures fin 2017, la cellule de gestion du pôle éducation à compter d’octobre/novembre pour un
volume non négligeable (1 500 factures concernées sur un total de 20 000 annuelles).
47
Sur un flux moyen annuel d’environ 20 000 factures totales.
48
Effectif consolidé Metz Métropole et commune de Metz.
49
Duquel a résulté un allongement du calendrier de déploiement.
50
59 tickets émis, pour un délai moyen de résolution du ticket de 164 jours.
51
Initialement prévue au 1
er
janvier 2017 mais ayant connu des retards.
52
Ce tableau de bord récapitulatif des factures arrivées dans la commune depuis plus de 20 jours est
systématiquement transmis en début de semaine à la DGS, au comptable public, au directeur des finances, et à la
cheffe de service en charge de l’exécution budgétaire.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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Ces mesures ont permis un retour progressif à la normale dans le courant de l’exercice 2018.
Ainsi, toutes les factures 2017 étaient réglées fin septembre 2018 (90 % payées fin mars)
53
.
Enfin, les délais moyens de paiement de l’ordonnateur sont en constante diminution depuis le
pic constaté en février 2018 (69 jours en fonctionnement, 72 en investissement) et
s’établissent, respectivement, à 15,5 jours pour le fonctionnement et 25 jours pour
l’investissement en décembre 2018
54
.
5.3.3
Les délais de paiement et de titrage
Le délai global de paiement (DGP)
Le DGP s’établissait, respectivement, à 58,1 jours en 2018, après 48,9 jours en 2017.
Toutefois, ce délai n’a jamais été inférieur à 30 jours sur la période contrôlée, à l’exception de
l’exercice 2013.
Des dépassements du délai de traitement par le comptable public (10 jours) sont notables en
2014, 2017 et 2018, ces deux dernières années pouvant s’expliquer par les problèmes
techniques rencontrés en amont de la chaîne comptable évoqués supra.
Délai global de paiement de la commune de Metz – exercices 2013 à 2018
En nombre de jours
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Délai du comptable public
10,7
16,8
10,3
9,8
13,1
16,7
Délai de l'ordonnateur
19
26,6
28,4
27,4
35,8
41,4
Délai global de paiement
29,7
43,4
38,7
37,2
48,9
58,1
Source : Direction générale des finances publiques (DGFIP) – Trésorerie de Metz
Afin de remédier aux difficultés rencontrées lors de la dématérialisation de la chaîne
comptable, la direction des finances de la commune s’est attachée à suivre spécifiquement le
nombre de factures présentes dans le circuit depuis plus de 20 jours. L'échelon opérationnel
est destinataire, en complément du tableau de bord, de la liste des factures concernées.
Les délais de paiement (ordonnateur et comptable) sont présentés par section
semestriellement, depuis l'été 2018, à la directrice générale des services. La direction des
finances travaille actuellement à sa diffusion mensuelle
55
, accompagnée d'autres indicateurs
(volumétrie des flux, nombre de rejets, évolution du nombre de factures ayant plus de 20 jours),
de même qu’à l’amélioration de la culture financière des intervenants sur la chaîne comptable
(formation, diffusion de « doctrine box »), à la centralisation du suivi des rejets de la trésorerie,
ainsi qu’à la redéfinition des circuits de validation pour limiter le nombre de visas.
Respecter le délai global de paiement de 30 jours imparti par le décret
n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les contrats
de la commande publique.
Les intérêts moratoires
Les intérêts moratoires payés étaient anormalement faibles durant la période, compte tenu
notamment d’un délai global de paiement continument supérieur au plafond règlementaire de
30 jours. La direction des finances a indiqué ne procéder au mandatement de ces intérêts que
sur demande des fournisseurs.
53
350 factures 2018 étaient en retard de paiement au 10 septembre 2018.
54
Le nombre de mandats et de titres 2018 pour la commune de Metz et Metz Métropole représentait un total
de 35 915 mandats (dont 24 084 pour la commune de Metz), et 6 643 titres, dont 4 871 pour Metz.
55
Déclinée par pôles.
Observations définitives / ROD
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Intérêts moratoires payés par la commune de Metz (article 6711)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Montant
154
1 145
12 837
366
23 589
24 475
Nombre
1
5
8
3
7
60
Montant moyen
154
229
1 605
122
3 370
408
Source : commune de Metz
Or, l’article 7 du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de
paiement dans les contrats de la commande publique prévoit que
« lorsque les sommes dues
en principal ne sont pas mises en paiement à l'échéance prévue au contrat ou à l'expiration
du délai de paiement, le créancier a droit, sans qu'il ait à les demander, au versement des
intérêts moratoires et de l'indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement prévus
aux articles 39 et 40 de la loi du 28 janvier 2013 »
. L’article 9 précise que
« le montant de
l'indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement est fixé à 40 euros »
.
La chambre rappelle que les intérêts moratoires et l’indemnité forfaitaire pour frais de
recouvrement dus pour tout retard de paiement dans le cadre des contrats de la commande
publique doivent être payés
« de plein droit et sans autre formalité »,
c’est-à-dire dès que le
retard est constitué et sans que les entreprises n’envoient de courriers de relance.
La chambre prend note de l'engagement de l'ordonnateur de procéder systématiquement au
paiement des intérêts moratoires.
Procéder systématiquement au paiement des intérêts moratoires et de
l’indemnité forfaitaire pour frais de recouvrement, pour tout retard de paiement,
conformément aux dispositions du décret n° 2013-269 du 29 mars 2013.
5.3.4
Les régies
La gestion des régies
Aux termes de l’article R. 1617-17 du CGCT, les régisseurs sont soumis notamment aux
contrôles de l'ordonnateur auprès duquel ils sont placés. A Metz, les services de l’ordonnateur
n’ont procédé à aucun contrôle des régies jusqu’en 2016.
La commune de Metz comptait 11 régies au 31 décembre 2018 (huit régies de recettes et trois
régies d’avances). Sur la période 2013-2018, elle en a supprimé neuf.
La régie restauration scolaire (créée sous la forme d’une régie de recettes restauration
scolaire/périscolaire et d’une régie d’avances affaires scolaires), devait être clôturée
au 1
er
septembre 2017.
Dans ce cadre, le comptable en poste a établi un rapport en date du 10 avril 2018 qui pointait
de graves dysfonctionnements et concluait à l’impossibilité en l’état de la clôturer. Ce rapport
recensait des journaux comptables qui n’étaient plus à jour depuis 2014, l’omission de pièces
justificatives et des retards dans l’émission des titres. De plus, le solde du compte de dépôt de
fonds au Trésor) de la régie de recettes, composé de multiples versements de redevables,
s’élèvait à 63 417,65
et ne pouvait être apuré par défaut d’identification de ces différentes
sommes par les services de l’ordonnateur. La régie d’avance affichait un solde de 5 724,25
alors que l’avance consentie à la régisseuse s’élevait à 7 600
.
Les comptes de cette régie, censée ne plus fonctionner depuis le 1
er
septembre 2017, ont été
définitivement soldés, comme l’atteste le livre auxiliaire des comptes de tiers et financiers, visé
par le comptable public le 14 décembre 2020.
A la suite de ces difficultés, la commune de Metz a créé un poste de coordinateur des régies,
qu’elle a mutualisé avec Metz Métropole. L’objectif était d’établir un contrôle interne des régies,
Observations définitives / ROD
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en assurant un fonctionnement régulier et homogène de celles-ci, mais également un dialogue
et un suivi avec les régisseurs et le comptable public. Désormais, le directeur des finances
ainsi que la directrice générale des services de la commune sont régulièrement informés des
actions menées dans ce domaine.
5.3.5
Les relations avec le comptable de la commune
Une convention des services comptables et financiers (CSCF) signée le 7 octobre 2014 avec
le comptable public, portant sur la période 2014/2017, a fait l’objet d’un bilan d’étape
le 15 septembre 2016.
Cependant, les chantiers de l’année 2017 (dématérialisation de la chaîne comptable,
préfiguration de la mutualisation) n’ont pas permis une mise en
œ
uvre significative des actions
prévues.
Une nouvelle CSCF couvrant la période 2019-2022 a été signée le 16 mai 2019 par
l’ordonnateur, le comptable public, et le DDFIP de la Moselle. Au regard des difficultés
rencontrées en 2018, elle est centrée sur l’amélioration de la qualité comptable avec le
développement d’un contrôle interne formalisé et la mise en place d’un contrôle allégé en
partenariat
56
. Elle comporte en annexe 18 fiches-actions détaillant les objectifs, les travaux à
mener, les référents désignés par les partenaires et les indicateurs de résultat.
5.3.6
Le contrôle interne
Un suivi budgétaire repensé et consolidé
Compte tenu des problématiques rencontrées sur les états budgétaires (anomalies dans les
données remontées
57
, informations comptables et budgétaires non contextualisées
58
,
temporalité de diffusion non adéquates, absence de lisibilité des mesures correctrices…), une
note du 14 février 2017 a suspendu l'émission mensuelle des états de suivi des
consommations de crédits budgétaires par le service du contrôle de gestion.
Une note du 4 avril 2017 a déterminé les nouvelles modalités de suivi de consommation des
crédits budgétaires à compter du 1
er
mai 2017. Les états afférents sont depuis émis au terme
de deux mois d'exécution budgétaire.
A la suite de la communication des états de suivi, les pôles remettent au service du contrôle
de gestion une synthèse sur la consommation de leurs crédits budgétaires au cours de la
période écoulée (l’analyse portant par exemple sur : le taux de consommation et explication
de ces taux, l'avancement des projets, une alerte en cas de prévision de dépassements, la
gestion des opérations en AP/CP, l'engagements des crédits…).
Suite à cet envoi, les synthèses font l'objet d'une analyse par le service des finances. En cas
de nécessité, le pôle finances, contrôle de gestion et commande publique demande des
compléments d'informations directement aux pôles. Au terme de ces échanges, le service du
contrôle de gestion remet à la direction générale (DGA et DGS), une revue globale sur la
consommation des crédits budgétaires.
56
Elle met l’accent sur cinq axes de progrès : renforcer la dématérialisation des échanges entre l'ordonnateur et le
comptable, optimiser la chaîne des dépenses, optimiser la chaîne des recettes, renforcer la fiabilité des comptes
et la démarche de contrôle interne comptable et financier, développer l’expertise fiscale, financière et domaniale.
57
Présentation des états, calculs, rattachements budgétaires….
58
En raison de l’absence d’explications sur l’état de consommation des crédits pour les DGA et DGS.
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La mise en
œ
uvre récente de revues de gestion
Piloté par la direction générale, un projet d’administration municipal (PAM) avait été formalisé
pour la période 2016/2020. Structuré autour de trois axes stratégiques
59
, ce projet déclinait
neuf objectifs opérationnels et 40 démarches de progrès. Il prévoyait notamment de «
déployer
les outils de mesure d’activité et indicateurs d’impact à l’ensemble de l’administration
».
En 2018, le contrôle de gestion de la commune a été scindé, sa composante « externe » ayant
alors été mutualisée avec Metz Métropole. Ainsi, une nouvelle direction « organisation
méthodes contrôle de gestion et évaluation » (comptant 1,15 équivalent temps plein (ETP)) a
été créée pour assurer notamment le contrôle des DSP, sociétés déconomie mixte (SEM) et
SPL dont la commune est actionnaire, ainsi que celui des associations et autres partenaires
« stratégiques » subventionnés.
D’autre part, le service qualité et contrôle de gestion interne (un ETP), composante de la
direction des relations et informations internes, décrite dans l’organigramme de la commune
au sein de la DGA des ressources humaines et moyens internes, a été chargé de mettre en
œ
uvre de manière effective au cours du second semestre 2019, une revue de gestion.
A cette fin, un tableau de bord a été élaboré, déclinant quatre grandes priorités et différentes
actions dans chaque DGA et pôles, et formalisant 17 indicateurs. Pour chaque niveau
pôle/DGA/Ville de Metz, le support de la revue de gestion est constitué :
-
du tableau de bord financier disponible ;
-
du tableau de bord principal accompagné d'une analyse synthétique.
Des pôles pilotes ont été préalablement déterminés pour participer à une première revue test
qui s’est déroulée au cours du premier semestre 2019, leurs contributions devant être
réalisées selon les périodicités indiquées par le référentiel cadre.
La revue de gestion a lieu trimestriellement entre chaque niveau hiérarchique et son niveau
supérieur (pôles/DGA/DG). Le calendrier de reporting est mis à jour chaque année en février
par le contrôle de gestion interne et demeure valable pour toute l’année en cours.
La revue de gestion fait l’objet de réunions entre les DGA et les directeurs de pôles qui sont
programmées en avril, juillet, octobre de l’année N, et janvier de N+1, pour chaque trimestre
échu. Le contrôle de gestion interne pilote et anime le processus et procède à la consolidation
des tableaux de bord des directions à partir des contributions des pôles.
Conclusion sur le déploiement du contrôle interne au sein des services
La commune a récemment mis en place au sein de ses services un dispositif cohérent de
pilotage de la performance et de renforcement du dialogue budgétaire et financier entre ses
composantes.
Toutefois, les outils déployés jusqu’à présent s’avèrent insuffisants. Ainsi, aucune analyse
préalable des risques matérialisée dans une cartographie ou un référentiel des risques
comptables et financiers n’a été réalisée.
En pratique, l’organisation de la répartition des tâches entre la direction des finances et les
cellules de gestion, dont la dernière mise à jour date du 2 octobre 2013, et le référentiel de
contrôle partenarial directeur administratif et financier (DAF)/ finances décrivant une liste des
contrôles à effectuer en termes d'exécution financière, n’ont pas permis de prévenir
précocement, ou d’atténuer les conséquences des problèmes rencontrés dans l’exécution
financière au cours des exercices 2017 et 2018.
59
Une administration au c
œ
ur des politiques publiques et plus proche des citoyens, une administration innovante
et performante, améliorer, garantir et intégrer la qualité de vie au travail des agents.
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Ainsi ces outils, s’ils posent les bases d’un contrôle interne budgétaire, ne permettent pas pour
autant de maîtriser efficacement les risques inhérents à la chaîne d’exécution financière. De
fait, la commune s’est plus investie jusqu’à présent dans le pilotage budgétaire, qui n’appelle
pas d’observation, que dans une démarche pérenne d’amélioration de la qualité comptable,
qui reste à finaliser.
En outre, le résultat très favorable obtenu par la commune au titre de l’indice de qualité des
comptes locaux (IQCL) mesuré par la DGFIP (18 en 2017, 18,1 en 2016 ) ne permettait pas
d’alerter précocement et efficacement les services sur les dysfonctionnements de son
exécution financière, alors même que sa pratique du rattachement des charges n’était pas
conforme à la règlementation.
La mise en place, au sein de la collectivité d’une démarche conséquente d’analyse et de
maîtrise des risques comptables et financiers, aurait pu permettre, sinon d’empêcher, tout au
moins d’amoindrir l’ampleur des difficultés rencontrées depuis 2017 en matière d’exécution
financière.
Par la formalisation d’une cartographie de la qualité comptable d’une part, et un processus de
déconcentration de l'exécution budgétaire d’autre part, la collectivité s’est cependant inscrite
dans une trajectoire d’amélioration de la qualité comptable, et de fluidification de sa chaîne
d’exécution financière.
Recommandation n° 4 :
Actualiser
l’analyse
des
risques
comptables
et
financiers,
aboutissant à la définition d’un plan d’action destiné à maîtriser les risques identifiés.
Conclusion sur la fiabilité et la sincérité des comptes
L’insuffisante constatation des charges rattachées dans les comptes du budget principal est
de nature à altérer le niveau du résultat de fonctionnement. S’il n’est pas possible de chiffrer
précisément le résultat réel, le niveau affiché était surévalué d’au moins 11 % à 30 % par
rapport au niveau réel pour les exercices 2016 à 2018, en ne considérant que les effets de la
pratique communale de rattachement des charges à l’exercice.
Au-delà des effets conjoncturels conjugués de la métropolisation, de la mutualisation des
services, et des transferts de compétence à Metz Métropole, lesquels ont pu accroitre les
difficultés résultant d’une mise en
œ
uvre problématique de la dématérialisation de la chaîne
comptable et l’implémentation d’une nouvelle version du SI finances, la chambre relève une
mise en
œ
uvre perfectible des prescriptions de l’instruction budgétaire et comptable M14.
6.
LA SITUATION FINANCIERE (2013-2018)
6.1
Le périmètre budgétaire étudié
Sur la période, le périmètre budgétaire de la commune de Metz est composé du budget
principal, et de trois budgets annexes : camping (M4), zones d’aménagement (M14) et, jusqu’à
sa clôture fin 2017, le budget de l’eau (instruction comptable M49). Les budgets annexes
représentaient moins de 0,2 % des produits de gestion consolidés en 2018.
Pour ces raisons, l’analyse financière qui suit porte sur le seul budget principal.
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Part du budget principal au sein du budget consolidé – exercice 2018
2018
Produits de gestion en
Part (%)
Charges de gestion en
Part (%)
BP
141 364 757
99,8 %
139 933 591
99,8 %
ZA
-
0 %
3 380
0 %
Camping
262 631
0,2 %
279 361
0,2 %
Total
141 627 388
100 %
140 216 332
100 %
Source : états financiers retraitement CRC
6.2
L’évolution globale du budget
Entre 2013 et 2018, les charges et produits de gestion
60
ont connu des évolutions assez
similaires, et présentaient une baisse, respectivement, de 6,1 %, et de 3,8 %.
Cependant, ces évolutions résultaient pour partie de changements de périmètre.
La municipalisation de la politique petite enfance en 2015 a entrainé des flux financiers du
centre communal d’action sociale (CCAS) de Metz vers le budget principal de la commune de
Metz : ainsi, la création de 336,6 ETP, pour une masse salariale associée de 10,2 M
, a été
partiellement compensée par le transfert à la commune des ressources
61
perçues jusqu’en
2014 par le CCAS.
Ainsi, en 2015, aux participations des familles des enfants accueillis dans les crèches (2,4 M
en 2015), s’ajoutait la prestation de service unique (PSU), subvention versée par la caisse
d’allocations familiales (CAF) pour les structures d’accueil des enfants de zéro à quatre ans
(6,4 M
en 2015). Parallèlement, la subvention versée par la commune au CCAS a
diminué, de 13 M
en 2014 à 5,4 M
en 2015.
Le transfert de compétences de la commune de Metz à Metz Métropole aux 1
er
janvier 2017
(impact des lois MAPTAM et NOTRé) et 2018 (métropolisation), puis la création de directions
ressources mutualisées portées par Metz Métropole se sont traduits par un transfert de
charges nettes à l’EPCI.
Nets des retraitements « petite enfance », des transferts de compétence et de la mutualisation
de services, et sous réserve des charges générales de gestion impliquées par ces
mouvements, les produits et charges de gestion étaient en repli, respectivement, de 4,9 % et
4,8 %.
6.3
Les produits de gestion du budget principal
Les produits de gestion sont passés de 150,6 M
en 2013 à 141,4 M
en 2018, soit une baisse
de 6,1 % sur l’ensemble de la période sous revue. Après une légère hausse de 2,3 % entre
2013 et 2015, ils ont connu une baisse de 8,2 % jusqu’en 2018.
Les ressources fiscales propres, les dotations et participations ainsi que la fiscalité reversée à
la commune représentaient, respectivement, 40,7 %, 27,4 % et 21,4 % des produits de gestion
en 2018.
Suite à la reprise de l’activité petite enfance, la commune perçoit, depuis 2015, les
participations des familles des enfants accueillis dans les crèches (2,4 M
en 2015), ainsi que
la prestation de service unique (PSU), perçue depuis cet exercice par la commune pour un
montant de 6,4 M
.
60
Cf. comptes de gestion. Cet agrégat recouvre, pour les produits de gestion, les chapitres 70 à 75, auxquels
s’ajoute l’article 791, et, pour les charges de gestion, les chapitres 60 à 65.
61
Cf. dépenses de la sous-fonction 64 - Crèches et garderies.
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Ces ressources nouvelles expliquent la croissance de près de 2 % des produits de gestion
entre 2014 (151,2 M
) et 2015 (154,1 M
), malgré les effets, à compter de 2014, de la
contribution au redressement des finances publiques - CRFP.
A partir de 2016, la commune de Metz a mis en
œ
uvre une dynamisation de ses recettes pour
près de 2 M
, comprenant une révision de la politique d’abattement sur la taxe d’habitation
(+ 0,8 M
), une renégociation de la DSP parking (+ 1,2 M
), et la suppression de l’exonération
de la taxe foncière de deux ans sur les logements neufs (+ 0,1 M
).
Enfin, la baisse de la fiscalité reversée résultant de l’imputation des charges nettes transférées
à Metz Métropole sur l’attribution de compensation versée par cet EPCI à la commune explique
la baisse de 12,7 M
(soit - 8,2 %) des produits de gestion entre 2015 et 2018.
Nets des retraitements « petite enfance », transferts de compétence et mutualisation de
services, les produits de gestion ont baissé de 4,9 %.
6.3.1
L'évolution des ressources fiscales
Les impôts locaux perçus directement par Metz sont, d’une part « les impôts ménages »
composés de la taxe d’habitation et des taxes foncières sur les propriétés bâties (TFPB) et
non bâties (TFPNB) et d’autre part, les « autres impôts et taxes » comprenant principalement
les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), la taxe d’urbanisme et la taxe d’électricité.
Membre d’une communauté d’agglomération depuis 2002, la commune de Metz ne perçoit
pas de produit de fiscalité professionnelle.
Les ressources fiscales propres de la commune sont passées de 61,3 M
en 2013 à 67,5 M
en 2018, soit une évolution globale de 10,1 %. A Metz, le produit des impôt locaux, net des
restitutions, représentait 87,3 % des ressources fiscales propres de la commune en 2018. La
part de ces ressources fiscales nettes dans l’ensemble des produits de la commune a
progressé, passant de 40,7 % en 2013 à 47,7 % en 2018.
Evolution des ressources fiscales propres de la commune (budget principal)
En millions d'euros
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013/2018
Impôts locaux
54,6
55,1
56,5
57,3
57,8
59
8,1 %
- Restitution et reversements sur impôts
locaux
0
0,1
0,3
0,2
0,2
0,1
-
= Impôts locaux nets des restitutions
54,6
55
56,2
57,1
57,6
58,9
7,9 %
+ Taxes sur activités de service et domaine
1,4
1,8
1,6
1,6
1,3
1,2
- 14,3 %
+ Taxes sur activités industrielles
2,1
2
2
2,5
1,7
2,3
9,5 %
+ Autres taxes (dont DMTO)
3,2
3,1
2,8
3,2
4,8
5,1
59,4 %
= Ressources fiscales propres nettes des
restitutions
61,3
61,9
62,6
64,4
65,4
67,5
10,1 %
Source : comptes de gestion retraitement CRC
Malgré la baisse continue du nombre de contribuables
62
, le dynamisme des bases d’imposition
sur l’ensemble de la période s’explique pour partie par la décision de la commune (dans sa
séance du conseil municipal du 24 septembre 2015
63
) de ramener de 15 % à 10 % le taux
d’abattement général à la base de la taxe d’habitation (TH), qui avait été instauré par
62
69 352 foyers fiscaux en 2013, et 67 334 en 2017 (Cf. fiches AEFF).
63
Décision n° 15-09-24-37 du 24 septembre 2015. Au cours de cette même séance, le taux d’abattement pour
charges de famille avait été augmenté de 15 à 20 % pour chacune des deux premières personnes, et un abattement
spécial à la base, facultatif, de 10 % en faveur des personnes handicapées ou invalides.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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délibération du 30 juin 1980, ramenant le montant total des abattements de TH décidés par la
commune de 27,1 M
en 2013 à 23,2 M
.
L’augmentation du nombre de locaux imposés d’une part (59 760 logements imposés à la TH
en 2017, contre 58 985 en 2013
64
), conjuguée à la revalorisation de la valeur locative foncière
votée par le Parlement (1,8 % en 2013, 0,9 % en 2014 et 2015, 1 % en 2016 et 0,4 % en 2017,
1,1 % en 2018), d’autre part, ont pu concourir à la progression des bases fiscales sur la période
2013/2018.
Rapportées par habitant, ces bases restaient toutefois légèrement inférieures, de 3,8 % pour
la taxe d’habitation, et 2 % pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, à la moyenne de la
strate en 2017.
Evolution des taux d’imposition de 2013 à 2018
en %
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Taxe d’habitation
Base d'imposition effective
(en M
)
151,62
151,70
157,05
160,12
160,87
162,71
Taux adopté
18,09
18,09
18,09
18,09
18,09
18,09
Taux moyen de la strate
21,01
21,01
21,47
22,25
22,08
22,02
Taxe sur le
foncier bâti
Base d'imposition effective
(en M
)
154,67
157,77
160,65
161,30
163,45
168,58
Taux adopté
17,21
17,21
17,21
17,21
17,21
17,21
Taux moyen de la strate
23,08
23,07
23,67
23,87
23,74
23,80
Taxe sur le
foncier non-bâti
Base d'imposition effective
(en M
)
0,20
0,19
0,19
0,19
0,21
0,20
Taux adopté
70,35
70,35
70,35
70,35
70,35
70,35
Taux moyen de la strate
35,13
35,33
36,35
36,72
35,70
37,18
Sources : Etats n° 1259 et fiches d’analyse des équilibres financiers fondamentaux (AEFF) 2013/2018
Les taux d’imposition votés par la commune sont demeurés inchangés durant la période
contrôlée. Si le taux de la taxe sur le foncier non-bâti est le double de la moyenne des
communes de même catégorie, les taux de la TH et de la TFPB restent en-deçà du taux moyen
de la strate.
Taux des impôts locaux perçus en 2018 par la commune et Metz Métropole,
comparativement aux taux moyens nationaux des catégories correspondantes
Impôts 2018
Taux de la
commune
Taux de
l’EPCI
Total
Taux
communaux
moyens de la
strate
Taux moyens des
GFP* à fiscalité
professionnelle
unique
Total
Taxe d'habitation
18,09 %
10,97 %
29,06 %
22,02 %
10,50 %
32,52 %
Taxe foncière sur
les propriétés bâties
17,21 %
2,09 %
19,30 %
23,80 %
4,29 %
28,09 %
Taxe foncière sur
les propriétés non
bâties
70,35 %
7,41 %
77,76 %
37,18 %
4,57 %
41,75 %
Sources : délibérations du conseil municipal et site internet Bercy Collectivités locales.
* Groupements de communes à fiscalité propre (GFP)
Le total des taux communaux et communautaires appliqués sur le territoire de Metz était
inférieur au total moyen correspondant.
64
Cf. fiches AEFF.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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39/152
6.3.2
L'évolution des dotations et participations
En 2018, les dotations et participations représentaient 40,4 M
, soit 28,6 % des produits de
gestion. Elles ont diminué de 2 % entre 2013 et 2018, avec une baisse plus accentuée de
4,8 M
entre 2015 et 2016 (soit - 11,3 %).
Cette situation était imputable à la baisse de la dotation forfaitaire de la dotation globale de
fonctionnement (DGF) de 3,4 M
au cours de l’exercice 2016 par rapport à 2015 (baisse de
3,1 M
en 2015 par rapport à 2014). En effet, en 2016, la contribution au redressement des
finances publiques (CRFP) (3 M
) se cumulait avec l’impact de la baisse de la population
légale sur la dotation forfaitaire (- 0,1 M
) et l’écrêtement finançant la péréquation (- 0,4 M
)
65
.
Evolution des dotations et participations de 2013 à 2018
En millions d’euros
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013/2018
c/741 - Dotation globale de
fonctionnement (DGF) - A
33,2
32,1
28,7
25,3
24,2
24,5
26,2 %
dont dotation forfaitaire
(
c/7411)
27,8
26,4
23,2
19,8
17,9
17,8
- 36 %
Incluant : contribution au redressement
des finances publiques
- 1,2
- 2,9
- 3
- 1,5
dont dotation nationale de
péréquation (c/
74127)
0,3
0,6
0,3
0,3
0,3
0,3
dont dotation de solidarité urbaine
(c/ 74127)
5
5,1
5,2
5,2
6,0
6,5
30 %
c/74 (hors 741) - Autres
dotations, subventions et
participations - B
8
9
13,7
12,3
14,6
15,8
97 %
Total des dotations et
participations (A + B)
41,2
41,1
42,4
37,6
38,8
40,4
1,9 %
Nombre d'habitants inscrits en DGF
123 510
122 860
122 405
121 462
120 717
120 613
- 2,3 %
Sources : fiche « Dotations » de la direction générale des collectivités locales (DGCL) et comptes de
gestion retraitement CRC
La baisse de la dotation forfaitaire a toutefois été légèrement amortie par la progression de la
dotation de solidarité urbaine (DSU). La hausse de celle-ci à partir de 2017 est la conséquence
de la réduction du nombre de communes bénéficiaires et de la révision de son mode
d’attribution, mesures applicables au 1
er
janvier 2017
66
.
Enfin, le quasi-doublement des autres dotations et subventions inscrites au compte 74 sur la
période s’explique par la municipalisation de la petite enfance en 2015, la prestation de service
unique (PSU), subvention octroyée par la caisse d’allocations familiales (CAF) pour les
structures d’accueil étant imputée à l’article
7478 - Participations autres organismes
.
6.3.3
La fiscalité reversée par l'intercommunalité et l'Etat
La fiscalité reversée à la commune représentait 17,2 M
en 2018 contre 32,2 M
en 2013, soit
une diminution de 46,6 %, essentiellement due à la baisse de moitié de l’attribution de
compensation (AC) versée par Metz Métropole sur cette période (14,6 M
en 2018, contre
28,9 M
en 2013), alors que, dans le même temps, la dotation de solidarité communautaire
baissait de 6,5 %.
65
Cf. rapport de présentation du CA 2016.
66
Article 150-13° de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
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Moins de 1 % de la fiscalité reversée provenait de l’Etat ; il s’agissait de la contribution au titre
du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), perçue annuellement pour
environ 132 000
.
L’évolution des attributions de compensation – 2013/2018 (en M
)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Attribution de compensation
28,9
28,9
25,3
24,9
22,6
14,6
+ Dotation de solidarité
communautaire brute
3,2
3,2
3
3
3
3
+ Fonds de péréquation (FPIC)et
de solidarité
0
0
0
- 0,2
- 0,5
- 0,5
+/- Contribution nette des fonds
nationaux de garantie
individuelle des ressources
(FNGIR)
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
= Fiscalité reversée par
l'Etat et l'interco
32,2
32,2
28,4
27,8
25,2
17,2
Source : états financiers commune de Metz retraitement CRC
L’évolution de l’attribution de compensation (AC) versée par Metz Métropole
Plusieurs éléments expliquent l’évolution de l’AC versée par Metz Métropole à la commune au
cours de la période 2013-2018 (cf. tableau en annexe) :
-
chaque année depuis 2012 : une réfaction au titre de la solidarité entre les communes
de la métropole est appliquée pour aider trois communes rurales
67
à assumer le
supplément de frais de gestion de l'état civil lié à l'implantation d'hôpitaux sur leur ban
communal, en application de l’article L. 2321-5 du CGCT
68
;
-
depuis le 1
er
janvier 2015 : la facture présentée par Metz Métropole à la commune au
titre du remboursement des frais de la direction commune des systèmes d’informations
mutualisée depuis 2012 ne fait plus l’objet d’un paiement direct au compte 62876,
comme cela avait été le cas de 2012 à 2014
69
, mais est déduite de l’AC que Metz
Métropole verse à la commune
70
;
-
depuis le 1
er
janvier 2017 : l’AC est réduite en raison des transferts de compétences
dans le cadre de la loi NOTRé, et, dans une moindre mesure, par la mutualisation de
la cellule recherche de partenariats
71
;
-
depuis le 1
er
janvier 2018 : l’AC est significativement réduite compte tenu des
nouveaux transferts de compétences intervenus dans le cadre de la métropolisation,
et la mutualisation de plusieurs services (finances, ressources humaines, commande
publique, voirie et espaces publics).
Le montant de la réfaction d’AC au titre de la facturation des services mutualisés, est calculé
au réel. Il n’est donc établi qu’en N+1 après la clôture de l’exercice N. Une régularisation est
alors effectuée sur chaque exercice N+1, pour corriger l’écart entre la réfaction prévisionnelle
67
Compte tenu de l’installation de deux nouveaux établissements hospitaliers sur le site de Mercy à Ars-Laquenexy
et Peltre (centre hospitalier régional (CHR) de Metz-Thionville et Pôle Mère-Enfant) et sur le site de Lauvallières à
Vantoux.
68
La CLECT s'était réunie les 21 octobre 2012 et 23 octobre 2013 pour modifier les montants d'attribution de
compensation (AC) au titre de la prise en charge intercommunale partielle du financement du service de l'état Civil
liée à l'implantation de nouveaux établissements hospitaliers sur le site de Mercy. Le montant de l'AC pour la
commune de Metz en 2014 a été évalué à 28 829 954
, en baisse de 15 037
.
69
Pour un montant de 3 780 000
en 2013 et 4 162 000
en 2014 (cf. comptes de gestion).
70
Ce qui représentait un montant de 3 799 523
(cf. compte de gestion 2015).
71
Sa facture étant également déduite de l’AC.
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41/152
appliquée sur l’AC de l’année N et le montant de la facture définitive des services mutualisés
de cette même année N, établie en N+1.
Par exemple, en 2018, la réfaction appliquée à l’AC au titre de l’estimation du coût des services
mutualisés a été de 8,807 M
, tandis que la facture définitive établie en février 2019 s’est
élevée à 8,084 M
. La différence (723 000
) a ainsi été prélevée en trop sur l’AC 2018, et
sera donc rendue en 2019 par un versement plus important d’AC
72
.
Le fonds de péréquation et de solidarité (FPIC)
Depuis 2016, la commune est devenue contributrice nette au fonds de péréquation et de
solidarité (FPIC), sa contribution augmentant entre 2016 (247 924
) et 2017 (541 502
), pour
se stabiliser à 518 865
en 2018.
6.3.4
Les ressources d’exploitation
Les ressources d’exploitation s’élevaient à 16,3 M
en 2018 contre 15,4 M
en 2013, soit une
augmentation de 5,8 %. Les ventes diverses, produits des services et du domaine et
remboursements de frais représentaient près de 80 % de ces ressources.
Les produits du domaine ont connu une croissance de 21,4 % sur la période . Après une légère
baisse en 2016, les droits de stationnement sur voirie ont progressé de 2,5 à 2,9 M
entre
2016 et 2017 (soit une augmentation de 16 %), du fait de la hausse du tarif horaire de
stationnement, mais également de l’extension des zones payantes au sein de la commune :
la surface de stationnement réglementé est ainsi passée de 2 800 à 4 800 places payantes à
compter du 1
er
août 2017.
Les prestations de services ont plus que doublé entre 2013 et 2018. Ces produits ont
progressé de 2 M
à compter de l’exercice 2015, du fait de la perception des recettes tarifaires
issues des établissements de petite enfance, suite à l’intégration de cette activité au budget
communal.
La mise à disposition de personnel facturée est demeurée stable jusqu’en 2016 (environ
2,2 M
), avant de devenir résiduelle en 2017 et 2018 (entre 0,6 et 0,7 M
), dans le cadre de
la mise en
œ
uvre de la mutualisation des certains services entre la commune et l’EPCI.
Une évolution analogue, quoique plus accusée, est identifiable s’agissant des produits issus
des SPIC, en raison du transfert de la compétence eau à Metz Métropole au 1
er
janvier 2018.
Enfin, les remboursements de frais sont restés stables sur la période, hormis un pic à 1,4 M
en 2017, qui se justifie par une participation financière plus importante de Metz Métropole sur
cet exercice, au titre de l’entretien des zones d’activité économiques (ZAE) (+ 0,8 M
)
73
.
6.4
Les charges de gestion du budget principal
Les charges de gestion ont diminué de 3,8 % entre 2013 (145,5 M
) et 2018 (139,9 M
). Elles
ont baissé de 2,9 % entre 2013 et 2015, avant de croitre ensuite de 6,6 % jusqu’en 2018.
Les charges de personnel représentaient, en moyenne sur la période, 56,4 % des charges de
gestion, suivies des charges à caractère général (22,9 %) et des subventions de
fonctionnement (19,2 %).
72
En 2015, la réfaction appliquée à l’AC au titre de l’estimation du coût des services mutualisés a été de 3,449 M
,
tandis que la facture définitive établie en février 2016 s’est élevée à 3,653 M
. Le solde de 204 000
a donc été
reporté en réfaction supplémentaire sur l’AC 2016.
73
Délibération DCM 17-10-26-3 du 26 octobre 2017.
Observations définitives / ROD
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42/152
Suite à la municipalisation de la politique en faveur de la petite enfance au 1
er
janvier 2015, la
commune s’est substituée au CCAS dans tous les contrats, marchés ou conventions
nécessaires à la continuité de cette activité
74
, 336,6 ETP ont été créés
75
dans le tableau des
effectifs de la commune, et une mutualisation des fonctions ressources a été opérée
(ressources humaines, gestion du bâti et logistique technique).
Aussi, la hausse des charges de personnel (+ 11,9 M
) entre 2014 et 2015 était
essentiellement imputable au transfert à la commune du personnel du CCAS travaillant dans
les structures de la petite enfance, pour un coût associé de 10,2 M
, le dispositif indemnitaire
de la commune de Metz ayant été à cette occasion complété des primes susceptibles d'être
attribuées aux agents de ces filières.
A l’inverse, le montant de ces charges nettes transférées au titre du transfert de compétences,
et donc d’agents, de la commune vers Metz Métropole des « actions de développement
économique », « promotion du tourisme », « aires d’accueil des gens du voyage », « zones
d’activité économique », ont été arrêtées à 2 159 045
en 2017, et 1 764 442
à compter de
2018.
Par ailleurs, le transfert de charges nettes vers l’EPCI réalisé au 1
er
janvier 2018 dans le cadre
des compétences transférées
76
à la métropole représentait 3 234 308 M
. L’attribution de
compensation versée par Metz Métropole a donc été diminuée de ces montants.
Nettes des retraitements « petite enfance », transferts de compétence et mutualisation de
services, les charges de gestion ont baissé de 4,8 % entre 2013 et 2018.
Le plan d’adaptation au nouveau contexte financier (ANCF) 2016/2018
Pour faire face à la contribution au redressement des finances publiques et à l’évolution
naturelle des charges de personnel, la commune a acté en juillet 2015 un plan d’adaptation
au nouveau contexte financier pluriannuel (2016-2018).
Ce plan visait des économies budgétaires pérennes, devant permettre de rebaser
structurellement les budgets primitifs successifs, tout en préservant les trois priorités fixées
par la municipalité, à savoir l’éducation, la petite enfance, et la culture. Il prévoyait un montant
de 12,1 M
d’économies, dont 6,5 M
concernaient les charges de personnel (cible de 130
postes non remplacés).
La mise en
œ
uvre du plan s’est appuyée sur une gouvernance collégiale, les propositions des
services étant arbitrées au sein des cinq pôles d’élus correspondants aux grandes politiques
de la commune (solidarités, épanouissement, proximité, développement, ressources). Un
comité de pilotage, présidé par le maire, et comprenant les cinq adjoints coordonnateurs de
pôle et l’adjoint aux finances, a rendu les arbitrages les plus structurants, tant à l’occasion du
vote du budget primitif de l’année, que lors du vote du compte administratif afin d'évaluer
l’atteinte des objectifs, et réactualiser la prospective financière en tenant compte du niveau de
réalisation N-1.
L’exécution de ce plan a permis 11,3 M
d’économies, soit 90 % de l’objectif réactualisé au
budget primitif 2018 (12,7 M
) et 93 % de la cible d’économies initiale (12,1 M
) inscrite au
rapport de présentation du budget primitif 2016. La masse salariale représentait 39 % de ces
économies.
74
Laquelle recouvrait la gestion de 14 établissements d’accueil du jeune enfant (accueil collectif et accueil familial
au domicile d’assistantes maternelles) pour un volume de 775 places, de trois ludothèques, d’un service
d’information des familles regroupant trois Relais Assistants Maternels et un guichet unique d’inscription en crèche.
75
Un nombre de postes équivalent ayant été supprimé au CCAS.
76
Compétences « voiries / espaces publics », « défense extérieure contre l’incendie », « crématoriums »,
« GEMAPI », « planification : PLU/PLUi », « concession de la distribution publique d’électricité et de gaz ; création,
aménagement, entretien et gestion des réseaux de chaleur ou de froid urbains », « infrastructures et réseaux de
télécommunication ».
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ST
43/152
Les économies réalisées dans le cadre du plan ANCF 2016/2018 (en M
)
En M
2016
2017
2018
TOTAL
Hors masse salariale
2,6
3,1
1,2
6,9
Masse salariale
2,5
1,2
0,7
4,4
TOTAL
5,1
4,3
1,9
11,3
Source : rapport de présentation du compte administratif de l’exercice 2018 retraitement CRC
A partir de 2016, l’exécution du plan ANCF a permis de neutraliser la baisse de la DGF.
6.4.1
L'évolution des charges de personnel
Nettes des remboursements des frais de personnel mis à disposition, les charges totales de
personnel se sont accrues de 9,2 % entre 2013 (72,5 M
) et 2018 (79,2 M
).
Cette augmentation doit cependant prendre en compte les changements de périmètre, en sens
contraire, que constituent, d’une part, la reprise de l’activité petite enfance du CCAS
au 1
er
janvier 2015, d’autre part la mutualisation des directions ressources, et les transferts de
compétence, et d’agents à l’EPCI.
Si la municipalisation de la petite enfance s’est traduite par une hausse des charges de
personnel de 11,4 M
correspondant au transfert de 336,6 ETP, la mutualisation des services
entre la commune et Metz Métropole, et le transfert de compétences vers cet EPCI se sont
traduits par une baisse de 8,2 M
et de 202,6 ETP en 2018.
Une fois neutralisé l’impact financier de ces changements de périmètres, les charges de
personnel ont augmenté de 7,3 M
(+ 10,1 %) sur la période contrôlée.
Hors effet périmètre, les économies résultant du plan ANCF sur la masse salariale sont
estimées à 4,4 M
. Elles ont concouru à la maîtrise des charges de personnel à compter de
2016, malgré la conjonction, en fin de période contrôlée, de facteurs d’augmentation tant
exogènes (effet mécanique du glissement vieillesse technicité - GVT - , de la revalorisation
des agents de catégorie B et C, l’augmentation de la valeur de point d’indice en 2016, la mise
en
œ
uvre du protocole parcours professionnels carrières et rémunérations – PPCR - courant
2016) qu’endogènes (mise en
œ
uvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel – RIFSEEP - au 1
er
janvier 2018).
En 2018, les dépenses de personnel, qui s’établissaient à 668
/habitant (608
en 2013),
étaient toutefois inférieures de 2 % à la moyenne de la strate (682
, contre 679 en 2013).
La reprise de l’activité petite enfance du CCAS en 2015, ainsi que la mutualisation des services
ressources et les transferts de compétence en 2017 et surtout 2018, ont eu un impact
contrasté sur l’évolution des dépenses de personnel. Toutefois, à périmètre constant, le plan
d’économies mis en place en 2016 par la commune a permis de contenir la hausse des
charges de personnel.
6.4.2
L'évolution des charges à caractère général
Deuxième poste de dépenses, les charges à caractère général ont baissé de 2,3 % entre 2013
et 2018, en passant de 35,3 M
à 34,5 M
.
Cette tendance revêt des évolutions contrastées selon les postes de dépenses. En effet,
certains comptes ont connu un recul sur cette période, tels que les dépenses de publicité -
relations publiques (- 1,7 M
) ou les remboursements de frais (- 3,7 M
). Ces évolutions
s’expliquaient respectivement, par l’effort d’optimisation des principales manifestations
festives dans le cadre de la mise en
œ
uvre du plan d’économies ANCF
77
, et par la
77
Notamment en 2017 : baisse de 0,2 M
du budget consacré aux fêtes et cérémonies.
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44/152
municipalisation de la compétence petite enfance, dont le transfert corrélatif des agents et
structures a drastiquement réduit les remboursements de frais au CCAS.
En revanche, l’impact de ces économies a été amoindri par les dépenses du poste achats
78
qui ont augmenté de près de 32 % passant de 13,2 à 17,4 M
entre 2013 et 2018, la priorité
mise dès 2015 par la municipalité sur le développement des services périscolaires
79
et
l’intégration des crèches dans le parc des bâtiments municipaux, ayant accru certaines lignes
d’achats (notamment les fluides).
La baisse constatée en 2017 et le rebond en 2018 sur ce poste, résultaient pour l’essentiel
d’une pratique non conforme des rattachements des charges à l’exercice conjuguée à des
retards de règlement des factures fournisseurs en regard des délais légaux (paiement décalé
de 2017 à 2018), significatifs sur ces deux années. Corrigé des rattachements, le poste achats
s’est accru de 0,6 M
supplémentaires entre 2016 et 2018 (au lieu de 2 M
).
Globalement, les charges à caractère général corrigées des rattachements ont baissé
de 4,8 % entre 2013 (35,3 M
) et 2018 (33,6 M
).
Afin de contribuer à maîtriser sur la durée ses charges à caractère général, la commune de
Metz participe à 16 groupements de commandes permanents à la carte instaurés par Metz
Métropole, notamment dans les nouveaux domaines d'achats suivants : médecine
professionnelle et préventive, nettoyage des tenues de travail haute visibilité, lavage de vitres,
travaux d'entretien de maçonnerie sur murs de soutènement et perrés.
Nonobstant des achats croissants sur la période liés au développement de l’activité des
crèches et des services périscolaires, les charges à caractère général ont enregistré un recul
sur la période contrôlée, notamment en raison des effets du plan ANCF.
6.4.3
Les subventions de fonctionnement
Sur la période 2013-2018, les subventions de fonctionnement étaient en net recul (- 29 % soit
9,6 M
) essentiellement du fait de la forte réduction de la subvention versée au CCAS pour
8,2 M
entre 2014 et 2015
80
, à la suite de la reprise de compétence petite enfance par la
commune de Metz.
En outre, certaines contributions municipales ont disparu avec le transfert de compétences à
Metz Métropole. Ainsi, la commune ne supporte plus sur son budget, depuis 2017, les
contributions respectives de 0,7 M
et 1,1 M
à Metz Métropole développement et à l’office
de tourisme de Metz.
Les subventions de fonctionnement aux associations représentaient 11,2 M
en 2018
81
, contre
13,8 M
en 2013 (- 18,8 %). Cette baisse s’inscrivait dans la politique de rationalisation des
subsides versés à ces structures : ainsi, la subvention de fonctionnement annuelle à
l’association Football Club (FC) Metz et l’enveloppe des subventions aux clubs sportifs ont
diminué respectivement de 0,1 M
et de 55 000
(0,1 M
en 2017) en 2018. En matière de
culture, l’optimisation des dépenses afférentes aux fêtes de la Mirabelle s’est poursuivie, avec
une baisse de 63 000
en 2018. La subvention versée à l’EPCC Metz en Scènes a été révisée
à la baisse (76 000
en 2017 et 24 000
en 2018).
En 2018, les subventions de fonctionnement versées par la commune représentaient en 2018,
16 % des charges de fonctionnement et étaient au-dessus de la moyenne de la strate qui
s’établissait à 12,9 % de ces charges.
78
Soit les dépenses du compte 60 - Achats et variation des stocks.
79
Avec notamment une amélioration qualitative de l’accueil périscolaire du soir.
80
5,4 M
versés en 2015, contre 13,6 M
en 2014 (imputation compte 657362).
81
Imputation à l’article
6574 – Subvention de fonctionnement aux associations et autres personnes de droit privé.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
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45/152
6.5
La situation de l'autofinancement
6.5.1
L’excédent brut de fonctionnement (EBF)
Sur la période 2013-2018, cet excédent a baissé de 3,7 M
entre 2013 (5,1 M
) et 2018
(1,4 M
), avec toutefois des fluctuations notables. Ainsi, en 2016, l’EBF était en forte baisse à
0,4 M
. En 2018, une fois opérés la mutualisation des services et le transfert de compétences
vers Metz Métropole, l’EBF s’est contracté à nouveau pour ne représenter qu’environ 1 % des
produits de gestion.
6.5.2
L’évolution de la capacité d’autofinancement (CAF)
La capacité d’autofinancement (CAF) est l’excédent de ressources dégagé par la commune
au niveau de sa section de fonctionnement, pouvant être utilisé notamment pour rembourser
des emprunts et/ou financer de nouveaux investissements.
Tout comme l’EBF, la CAF brute a connu une évolution contrastée avec deux exercices
atypiques en 2016 et 2018
82
. Le niveau bas de la CAF brute en 2016, résultait pour l’essentiel
d’une diminution des produits de gestion sous l’effet de la baisse des dotations de l’Etat (impact
de la CRFP pour 3 M
). En 2018, le reversement de l’excédent du budget annexe eau au
syndicat des eaux de la région messine (SERM), pour 3,8 M
, et l’annulation d’un titre de
recettes de 2017 pour 1,1 M
auprès d’une entreprise, ont grèvé la CAF brute de l’exercice.
La CAF brute s’établissait à près de 13 M
en moyenne annuelle entre 2013 et 2018. Ce
volume a permis de faire face aisément au remboursement de l’annuité du capital de la dette
(4 M
/an en moyenne), et au surplus, de dégager une CAF nette moyenne de près 9 M
par
an, pour financer une partie des investissements.
Evolution de la capacité d’autofinancement (CAF) de la commune
En millions d'euros
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Evolution
2013/2018
Moyenne
2013/2018
Excédent brut de fonctionnement
5,1
3
4,3
0,4
4,2
1,4
- 72,5 %
3,1
+/- Résultat financier
8,1
8,5
11,3
11,3
11
11,1
36,6 %
10,12
dont c/761 produits financiers - dividendes UEM
8,5
9,4
12,3
12,3
12,3
12,3
45 %
11,2
+/- Autres produits et charges excep. réels
0
0,6
1
0
0,3
- 4,2
-
- 0,4
= CAF brute
13,1
12,1
16,5
11,7
15,6
8,3
- 37,1 %
12,9
en % des produits de gestion
8,8 %
8 % 10,7 % 7,8 % 10,4 % 5,9 %
- 33 %
-
- Annuité en capital de la dette
8,3
2,4
3,3
5,6
3,1
3,6
- 28 %
4,4
= CAF nette
4,8
9,6
13,2
6,1
12,5
4,7
- 2 %
8,5
= CAF nette retraitée des produits
financiers (hors c/761)
- 3,7
0,2
0,9
- 6,2
0,2
- 7,6
-
-
Source : comptes de gestion retraitement CRC
Le résultat financier représente une part déterminante de la formation de la CAF brute. Pour
l’essentiel, il est constitué des dividendes que perçoit la commune de Metz en tant
qu’actionnaire majoritaire de l’usine d’électricité de Metz (UEM). Entre 2013 et 2018, ce revenu
financier a ainsi augmenté de 45 % pour atteindre 12,3 M
en 2018.
La capacité financière de la commune de Metz dépend donc pour l’essentiel des dividendes
UEM perçus. Sans ces produits financiers, la CAF nette eut été très souvent négative ou nulle
sur la période, ce qui aurait nécessité pour la commune de rationaliser davantage les
dépenses, d'actionner le levier fiscal, tout en limitant les investissements municipaux.
82
Rapportée en euros par habitant, la CAF brute était inférieure en 2018 (70
/hab.) comme en 2013 (107
) à la
moyenne de la strate (respectivement, 185
et 167
). Cet écart est à rapprocher d’un niveau de charges
comparativement plus élevé à Metz qu’au sein des communes de même strate (Cf. supra).
Observations définitives / ROD
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Enfin, l’annuité en capital de la dette a connu des mouvements erratiques, avec deux pics en
2013 et 2016. Les niveaux atypiques constatés sur les exercices 2013 et 2016
correspondaient au rachat d’emprises foncières de la zone d’aménagement concerté (ZAC)
de l’Amphithéâtre auprès de la SAREMM pour 5,7 M
environ, décidé en conseil municipal en
juillet 2013, et payé en deux fois : 3,2 M
en 2013 et 2,5 M
en 2016.
Le niveau de la CAF brute a permis de couvrir sans difficulté les annuités de remboursement
d’emprunt. Les dividendes perçus par la commune de Metz en tant qu’actionnaire majoritaire
de l’UEM ont permis à la commune de disposer d’une CAF nette positive, et donc de pourvoir
à ses investissements, sans mettre en péril son équilibre financier.
6.6
La politique d’investissement
6.6.1
L’évolution des dépenses d’équipement
Les dépenses d’équipement ont chuté de 36 % entre 2013 (43,1 M
) et 2018 (27,6 M
). Elles
étaient en repli de 43,2 % entre 2013 et 2016 avant d’augmenter de 26 % entre 2016 et 2018.
Ces dépenses s’établissaient en 2018 à 300
/habitant (264
pour la moyenne de la strate).
Ces évolutions étaient conformes à celles constatées alors au plan national, la commune ayant
entrepris, compte tenu de l’impact de la CRFP, de maîtriser ses dépenses de fonctionnement
mais aussi de restreindre ses investissements
83
.
6.6.2
La programmation des investissements
La commune a établi un programme d'investissement triennal 2015/2019, actualisé chaque
année. Les opérations sont classées par thématiques, et identifiées par libellé. Les plus
importantes d’entre elles sont codifiées sous un numéro AP/CP. En outre, les autorisations de
programmes et crédits de paiement (AP/CP) sont présentées chaque année avant le vote du
budget primitif.
Les principaux investissements réalisés entre 2013 et 2018 ont été les suivants
84
:
-
la construction du centre des congrès, cofinancé par la commune de Metz pour
19,7 M
(cf. AP n° 15040) ;
-
la construction d’une salle de musique, la boîte à musique (BAM) pour
9,1 M
(cf. AP n° 11007) ;
-
la rénovation du réseau d’éclairage urbain pour 8,9 M
(cf. AP n° 13034) ;
-
la création et rénovation des restaurants scolaires pour 8,3 M
(AP n° 12020) ;
-
les grosses rénovations écoles 1
er
degré et accessibilité personnes à mobilité réduite
(PMR) pour 6,6 M
(AP n° 11003) ;
-
la restauration des monuments historiques : 5,2 M
(cf. AP n° 12022 et 18048) ;
-
la construction de la médiathèque Agora : 5,1 M
(cf. AP n° 11009).
6.6.3
Le financement des investissements
Les dépenses d’investissement (hors remboursement du capital de la dette) sont couvertes
par le financement propre disponible et, le cas échéant, par l’emprunt et/ou par un prélèvement
sur le fonds de roulement. Le financement propre disponible correspond à la CAF nette
complétée par les recettes d’investissement hors emprunts (subventions d’équipement, fonds
83
Dans son rapport annuel 2018, la Cour des Comptes précisait qu’
« après avoir baissé sensiblement en 2014 et
2015 puis s’être presque stabilisées en 2016, les dépenses d’investissement des collectivités du bloc communal
ont repris un rapide mouvement à la hausse (+ 10,2 %) »
.
84
Total des réalisations (crédits de paiements) au 31 décembre 2018.
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de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), produit de cessions
d’immobilisations).
Sur la période 2013-2018, et malgré son faible niveau en 2018, le financement propre
disponible cumulé (128,8 M
) a permis de contribuer à hauteur de 70 % aux dépenses
d’équipements cumulées (184,9 M
) : la commune a donc pu assez largement autofinancer
son effort d’investissement.
Ce financement propre disponible a oscillé entre 36 % et 110 % des dépenses d’équipement
sur la période. Il a permis de financer plus des deux tiers
des dépenses sauf en 2013 (46,6 %)
et 2018 (35,9 %). Le faible niveau de la CAF nette conjugué à un effort soutenu d’équipement
de la commune, explique pour 2013 la part modeste du financement propre disponible en
regard des dépenses d’équipement.
L’année 2018 a enregistré un reflux de la CAF nette (même niveau que 2013), ainsi qu’un repli
des recettes d’investissement, lié aux recettes des amendes de polices passées de 3,3 M
en
2017 à 0 en 2018 suite au transfert de la compétence voirie à Metz Métropole et au décalage
d’une recette de FCTVA de 3,5 M
, dont l’encaissement effectif n’a eu lieu que début 2019
85
.
Sur la période 2013/2018, le financement propre disponible était constitué pour 60,6 % de
recettes d’investissement hors emprunt (78 M
). Les subventions d’investissement et les
produits de cession représentaient respectivement 13 % (16,8 M
) et 12,1 % (15,6 M
) de ces
recettes, avec des fluctuations notables selon les exercices.
Le caractère significatif des recettes issues des cessions résultait de la stratégie d’optimisation
du patrimoine communal présentée au bureau municipal le 12 octobre 2015, le plan de cession
n’ayant pas fait l’objet d'une délibération spécifique.
Ces ventes devaient permettre, d’une part, de rationaliser les dépenses liées à la gestion du
patrimoine, et d’autre part, de dégager de nouvelles recettes d’investissement destinées à
financer la réhabilitation des bâtiments demeurant la propriété de la commune. Sur un objectif
de 7,5 M
de cessions escomptées sur les exercices 2015 à 2018, 5,9 M
ont été réalisées,
soit près de 80 %.
Hors exécution du plan précité, la forte augmentation des recettes tirées des cessions
(+ 8,5 M
) sur l’exercice 2013 provenait de la vente des obligations de l’union nationale
interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce (UNEDIC).
Le besoin de financement des exercices 2014, 2015 et 2017 a été couvert exclusivement par
l’emprunt, et, celui des exercices 2013 et 2018, pour une part majoritaire par la mobilisation
du fonds de roulement net global (FRNG), et par l’emprunt, pour le reliquat. Le besoin de
financement de l’exercice 2016 a été couvert en mobilisant presque exclusivement l’emprunt
(tableau 4 annexe 4).
La commune a pu assez largement autofinancer son effort d’investissement sur la période
2013-2018.
6.7
La gestion de la dette
L’article L. 2122-22 3° du CGCT prévoit que le maire puisse être chargé par délégation «
de
procéder, dans les limites fixées par le conseil municipal, à la réalisation des emprunts
destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations
financières utiles à la gestion des emprunts […]
».
La délibération n° 14-04-17-2 du 17 avril 2014 indique que le maire peut «
procéder, dans la
limite des autorisations budgétaires en cours, à la réalisation des emprunts destinés au
85
Le dossier a été transmis en novembre 2018 mais le versement de l'Etat n'a été effectué que mi-février 2019, et
a donc été enregistré sur cet exercice. Le résultat global de clôture de l'exercice 2018 intègre toutefois cette somme,
car elle a été inscrite dans l'état des Restes à Réaliser (RAR).
Observations définitives / ROD
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financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à
la gestion des emprunts. La mise en
œ
uvre de ces dispositions fera l’objet d’une délibération
ultérieure
».
La délibération n° 14-07-03-6 du 3 juillet 2014 définit effectivement un cadre précis au pouvoir
de souscription des emprunts délégué au maire, conformément à l’article L. 2122-22-3° du
CGCT.
6.7.1
L’encours de la dette
Au 31 décembre 2018, l’ensemble de la dette de la commune de Metz comprenait
24 emprunts, dont 10 à taux variable, les autres étant à taux fixe, tous classés A1 dans la
charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales, et ne
présentant donc qu’un faible risque.
Entre le 1
er
janvier 2013 et le 31 décembre 2018, l’encours de la dette du budget principal a
considérablement augmenté, passant de 18 M
à 65,5 M
(+ 262 %).
Les frais financiers ont doublé entre 2013 (0,6 M
) et 2018 (1,2 M
), du fait de la souscription
de 71,8 M
d’emprunts entre 2013 et 2017. Toutefois les taux des emprunts souscrits à partir
de 2016 sont inférieurs à 1,8 %.
Encours de la dette 2013-2018 sur le budget principal
86
en M
2013 2014 2015 2016 2017 2018
Evolution
2013/2018
Encours de dettes du BP au 1
er
janvier
16,6
18,1
34,7
41,5
51,8
66
297,6 %
- Annuité en capital de la dette
8,4
2,4
3,3
5,6
3,1
3,6
- 57,1 %
- Variations des autres dettes non financières
0
0
0
- 0,8
0,3
- 0,5
-
+ Nouveaux emprunts
9,9
19
10,1
15,3
17,6
2,6
- 73,7 %
= Encours de dette du BP au 31 décembre
18,1
34,7
41,5
51,8
66
65,5
262 %
Source : comptes de gestion retraitement CRC
La faiblesse de l’encours au 31 décembre 2012 résultant de l’absence de recours à l’emprunt
entre 2008 et 2013, conjugué à l’allongement des durées moyennes d’emprunt (de 15 à
20 ans) depuis 2014, expliquent la jeunesse de la dette de la collectivité : 80 % de l’encours
au 31 décembre 2018 était constitué de prêts dont la durée résiduelle de remboursement était
supérieure à 15 ans. De fait, la durée résiduelle de la dette de la commune s’élèvait à 16,5 ans.
L’endettement de Metz a pesé de manière croissante sur les finances municipales : rapporté
aux produits de gestion, le poids de la dette au 31 décembre s’établissait ainsi à 46,3 % en
2018, contre 14 % en 2013.
Toutefois, si la dette par habitant s’établissait à 548
en 2018
87
et enregistrait une forte
hausse par rapport à 2013 (soit 147
), cet indicateur demeurait néanmoins deux fois inférieur
à la moyenne constatée pour les communes de la strate (soit 1 112
)
88
.
Par ailleurs, bien que fluctuante, l’annuité en capital de la dette n’a jamais été supérieure sur
la période à 12,2 % des dépenses réelles d’investissement, ce qui montre une situation
maitrisée. Rapportée par habitant, cette annuité est plus de trois fois inférieure (40
/hab.) à
la moyenne de la strate (142
/hab.).
L’année 2018 a marqué un coup d’arrêt dans l’augmentation soutenue de la dette, conduisant
ainsi à un désendettement de la collectivité à hauteur de 1,5 M
. De fait, un seul emprunt de
86
69,506 M
en dette consolidée (incluant la dette pesant sur le budget annexe des zones).
87
551
en 2017 (1 151
pour les communes de la strate).
88
Cf. comptes individuels des communes 2018.
Observations définitives / ROD
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2,585 M
a été souscrit lors de cet exercice, dans le cadre du cofinancement du centre des
congrès Robert Schuman
89
.
Disposant d’un endettement résiduel en début de période, la commune de Metz a
progressivement souscrit de nouveaux emprunts jusque fin 2017, afin de pourvoir à son besoin
de financement. Bien que son encours de dette ait plus que triplé entre 2013 et 2018, la
commune demeurait dans une situation très favorable, avec une dette rapportée par habitant
deux fois inférieure à la moyenne des communes de la strate en 2018.
6.7.2
La gestion de l’encours nouveau
Le contrat de prêt, qui a été signé le 17 juin 2016 concernant le financement du centre des
congrès, n’a vu sa première tranche levée qu’un an et demi plus tard, soit le 16 janvier 2018.
Une date de signature plus proche de la mobilisation de l’emprunt aurait permis à la commune
de bénéficier d’un taux plus avantageux, considérant la baisse tendancielle des taux depuis
ces dernières années
90
.
L’examen des différentes offres produites lors de la souscription d’un emprunt de 15 M
en
mars 2017 a fait apparaitre que neuf établissements bancaires ont été mis en concurrence.
En ajoutant à cela la tranche annuelle de l'emprunt contracté en 2016 pour le centre des
congrès, et les prêts à taux zéro accordés par la CAF, ce sont 17,761 M
d'emprunts nouveaux
qui ont été levés en 2017.
En 2018, le besoin de recours à l’emprunt s'est avéré très faible. Les seuls emprunts tirés ont
été la tranche annuelle du contrat conclu en 2016 pour le financement du centre des congrès
(2,585 M
), et des prêts à taux zéro accordés par la CAF
91
. Il n'y a donc pas eu de consultation
pour mise en concurrence.
Depuis trois ans, les organismes bancaires prêtant à la commune de Metz se sont diversifiés.
L’encours actuel a été contracté auprès de neuf établissements dont les quatre principaux
détiennent respectivement 23 %, 19 %, 15 % et 14 % de l’encours.
En matière d’amortissement, la commune privilégie des profils progressifs permettant de
diminuer avec le temps le montant des intérêts versés au titre d’un emprunt et ainsi, à encours
constant, de diminuer l’impact de la dette sur la section de fonctionnement. Les services ont
cependant indiqué qu’en cas de hausse des taux un arbitrage différent pourrait être effectué
dans un souci de modération de la progression des intérêts de la dette.
6.7.3
La capacité de désendettement
Compte tenu du recours important à l’emprunt sur la période afin de financer le cycle
d’investissement, et malgré la bonne tenue de la CAF brute jusqu’en 2017, la capacité de
désendettement s’est dégradée, passant de 1,6 en 2013 à 4,2 en 2017. Elle a ensuite atteint
un pic de huit ans en 2018, compte tenu du repli conjoncturel de l’autofinancement communal,
explicable par les charges exceptionnelles supportées sur cet exercice (Cf. observations
supra).
La commune de Metz s’est fixée pour objectif de maintenir un encours de dette en-deçà d’un
plafond de 85 M
à l’horizon 2020, afin de préserver une capacité de désendettement
89
Contribution 2018 de la commune à la SPL M3 Congrès.
90
Le taux d'intérêt moyen souscrit par les collectivités en 2018 est tombé à 1,10 % pour une durée moyenne proche
de
19
ans.
Cf.
freinent-leurs-emprunts
91
Depuis 2015, la CAF a modifié ses conditions d'accompagnement des collectivités, et accorde, en complément
des subventions directes, des prêts à taux zéro. La commune de Metz a bénéficié de ces dispositifs pour financer
plusieurs équipements ces dernières années.
Observations définitives / ROD
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inférieure à 10 ans
92
. Cet objectif apparait réaliste, compte tenu du niveau de l’encours
constaté fin 2018 (65,5 M
).
Nonobstant le niveau constaté en 2018, exercice atypique, la commune de Metz a la capacité
à se désendetter en quatre années environ, ce qui la place en situation favorable, en regard
des communes de taille comparable.
6.8
Le fonds de roulement, le besoin en fonds de roulement et la trésorerie
6.8.1
Le fonds de roulement
Le fonds de roulement net global (FRNG) mesure la couverture des emplois stables
(immobilisations) par des ressources stables.
Le FRNG a été fortement mobilisé en début de période contrôlée, les ressources ne couvrant
pas la totalité des emplois en 2013 et 2014. Sous l’impulsion d’une dette croissante, le FRNG
est redevenu positif en 2015, mais s’est établi à un niveau peu élevé en 2018, représentant
alors 11 jours de charges courantes (11,3 jours en moyenne sur la période 2013/2018).
Ce faible niveau du FRNG en 2018 s’explique par le repli conjoncturel de l’autofinancement
communal, résultant des charges exceptionnelles supportées sur cet exercice.
6.8.2
Le besoin en fonds de roulement (BFR) et la trésorerie
Le besoin en fonds de roulement était négatif sur la période, l'excédent de fonds de roulement
dégagé permettant d'alimenter la trésorerie nette de la commune.
Le volume important de recettes non classées (Cf. supra en partie fiabilité des comptes)
diminue le BFR, tandis que la progression des encours redevables l’augmente (+ 253 %).
Sur la période contrôlée, le solde créditeur des comptes de rattachements (les budgets
annexes) a également constitué une ressource pour la commune et contribué aux réserves de
trésorerie. Il a baissé sensiblement en 2018, en raison de la dissolution du budget annexe de
l’eau.
La trésorerie nette de Metz a nettement progressé pour atteindre un mois de charges
courantes à partir de 2016. La trésorerie s’est rétablie grâce à l’amélioration du fonds de
roulement, la baisse enregistrée en 2018 s’expliquant par la faiblesse de la CAF cette année.
Evolution du fonds de roulement, du BFR et de la trésorerie
au 31 décembre N, en M
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Ressources stables (A)
995,9
1 029
1 056
1 078,8
1 113,6
1 160,2
Emplois immobilisés (B)
1 003,3
1 030,2
1 049,5
1 072,8
1 094,2
1 156,2
Fonds de roulement net global (C = A - B)
- 7,4
- 1,3
6,6
6,1
19,4
4
en nombre de jours de charges courantes
- 19
- 3
16
15
49
11
Besoin en fonds de roulement global (D)
- 3,1
- 1,7
- 2,6
- 6,9
- 3,2
- 12,8
en nombre de jours de charges courantes
- 8
- 4
- 6
- 17
- 8
- 33
Trésorerie nette (E = C - D)
- 4,3
0,4
9,1
13,0
22,6
16,8
en nombre de jours de charges courantes
- 11
1
22
32
57
44
Source : comptes de gestion retraitement CRC
92
Cf. rapport de présentation du budget prévisionnel 2019, joint à la délibération n° 18-12-20-3 au conseil municipal
du 20 décembre 2018.
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7.
LE PACTE FINANCIER DU 27 JUIN 2018 CONCLU ENTRE L’ETAT ET LA COMMUNE
DE METZ
La trajectoire financière contractuelle d’évolution des dépenses réelles de
fonctionnement (DRF) 2018/2020
Conformément à la loi de programmation des finances publiques n° 2018-32 du
22 janvier 2018 qui prévoit, dans ses articles 13 et 29, un nouveau dispositif de régulation des
finances locales, le pacte financier relatif aux exercices 2018 à 2020 a été signé le 27 juin 2018
par le préfet et le maire, le conseil municipal de Metz l’ayant autorisé par délibération
du 31 mai 2018.
Les facteurs de modulation au taux d’évolution annuelle maximum de 1,2 %, appliqué à la
base des dépenses réelles de fonctionnement
93
, s’établissaient à - 0,0675 points pour la
commune de Metz :
Détermination du taux d’évolution applicable à la commune de Metz
Récapitulatif des
facteurs de
modulation
Au
titre
de
l’évolution
de
la
population entre le
1
er
janvier13 et le
1
er
janvier 18*
Au titre du revenu
moyen par habitant
ou de la population
résidant en QPV*
Au
titre
de
l’évolution
des
dépenses
réelles
de fonctionnement
réalisées
entre
2014 et 2016
Total des facteurs
de
modulation
applicables
à
la
commune
Modulation
appliquée
- 0,0675 points
0 point
0 point
- 0,0675 points
Source : pacte financier du 27 juin 2018/ *Ou du nombre de logements autorisés
* Quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV)
Dès lors, le taux d’évolution annuel maximum, appliqué à la base des dépenses réelles de
fonctionnement 2017, était donc de 1,1325 % (soit 1,2 - 0,0675).
Le montant plafond de dépenses réelles de fonctionnement pour les exercices 2018 à 2020
est égal au produit des DRF 2017 moins les chapitres 013 et 014 par le taux d’évolution
contractuel.
Trajectoire financière contractuelle 2018/2020 et prévisions
Exercice de référence
2018
2019
2020
Dépenses
réelles
de
fonctionnement
contractualisées (en
)
Rappel base DRF 2017 inscrite dans le pacte financier :
146 628 732
148 289 302
149 968 679
151 667 074
Source : pacte financier du 27 juin 2018
93
Le périmètre du contrat concerne les dépenses réelles de fonctionnement (DRF) hors atténuations de produits
(FPIC, dégrèvements fiscalité...) et hors atténuations de charges (remboursements de rémunérations du
personnel).
Observations définitives / ROD
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52/152
Les retraitements annuels des dépenses transférées à Metz Métropole et des « aléas
exceptionnels »
Outre ces modulations, le V de l’article 29 de la loi de programmation des finances publiques
(LPFP) prévoit des retraitements des dépenses réelles de fonctionnement pour tenir compte
d’éléments susceptibles d’affecter la comparaison sur plusieurs exercices.
Dans ce cadre, le pacte financier précise que les transferts de compétence ainsi que les
mutualisations des services entre la commune de Metz, et Metz-Métropole, doivent faire l’objet
de retraitements annuels
94
. De fait, le rapport de présentation du BP 2019, et celui du compte
administratif 2018, mentionnaient le montant des dépenses 2018 corrigées des retraitements
prévisionnels.
Détail des retraitements des dépenses 2018 validés par la Préfecture de la
Moselle (en
)
Dépenses au CA 2018
146 191 260
Dépenses
transférées à Metz
Métropole à ajouter
au CA 2018
Défense extérieure contre l’incendie (DECI)
+ 140 574
Energie
+ 50 591
Voierie et espaces publics
+ 6 989 015
Planification (Plu)
+ 169 793
Mutualisations mises en
œ
uvre à compter de 2018
(Finances RH…)
+ 4 343 025
Variations du montant des mutualisations mises en
œ
uvre avant 2018
- 391 123
TOTAL dépenses transférées à Metz Métropole
11 301 875
Aléas
exceptionnels 2018
Litige entreprise SOLUDEC
- 1 127 409
Financement initial Syndicat des eaux de la région
messine (SERM)
- 3 765 974
Charges payées en 2018 qui auraient dû être payées
en 2017
- 3 921 914
TOTAL aléas exceptionnels
- 8 815 297
Dépenses 2018 corrigées des retraitements prévisionnels
148 677 838
Source : rapport de présentation du compte administratif 2018
La prise en compte des « évènements exceptionnels » et l’audit de la DDFIP de la
Moselle
Compte tenu des problématiques financières rencontrées durant les exercices 2017 et 2018
95
,
une
« clause spéciale relative à des dépenses de fonctionnement non rattachées
exceptionnellement à l’exercice 2017 »
a été insérée dans le contrat
.
Afin de déterminer le volume de ces dépenses 2017 imputées sur l'exercice 2018 mais
également d'identifier les DRF concernant 2016 et imputées sur l'exercice 2017, et les DRF
concernant 2018 et imputées sur l'exercice 2019, une mission de fiabilisation des montants à
94
Le rapport de la CLECT qui a arrêté les données afférentes aux transferts de charges résultant des transferts de
compétence, ayant été communiqué en septembre 2018, soit trois mois après la signature du pacte financier, ledit
pacte ne pouvait incorporer les retraitements afférents dans la trajectoire annuelle ainsi définie.
95
Cf. 5.3.2.
Observations définitives / ROD
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53/152
rattacher aux exercices 2016, 2017 et 2018 a été confiée au responsable de la mission risques
et audit de la DDFIP.
Il est ressorti de cet audit que :
-
1,6 M
de factures ont été payées en 2017 alors qu’elles auraient dû être rattachées à
l’exercice 2016 et doivent donc être soustraites de l’exercice 2017 ;
-
3,9 M
de factures ont été payées en 2018 alors qu’elles auraient dû être rattachées à
l’exercice 2017 et doivent être ajoutées à 2017
96
.
Suite à cet audit, les services ont mis en
œ
uvre une pratique des rattachements de charges
plus conforme à la règlementation. Conformément aux stipulations du pacte financier, le
montant et les mesures de redressement prises en conséquence devaient être précisés par
voie d'avenant au contrat une fois les charges concernées dûment certifiées.
Par ailleurs, les services de la préfecture et de la commune de Metz ont pu s’accorder sur le
retraitement sur l’exercice 2018 des dépenses transférées à Metz Métropole, ainsi que sur les
aléas exceptionnels à retenir.
De fait, compte tenu des résultats de l’audit DDFIP, l’appréciation du respect, par la commune,
du taux d’évolution des dépenses contractualisé pour les exercices 2018 et 2019, impliquerait
d’augmenter les dépenses de 2017 de 2,3 M
(soit 3,9 M
de factures rattachables à 2017
payées à tort en 2018 – 1,6 M
de factures rattachables à 2016 payées à tort en 2017), et de
diminuer d’autant celles de 2018
97
.
Ainsi, le défaut de rattachement de l'intégralité des charges au bon exercice, a généré dès le
départ une sous-estimation de 2,2 M
du volume des DRF base 2017, et, par conséquent, mis
la commune dans une situation budgétaire contrainte pour 2019 et 2020
.
L’appréciation portée par l’Etat sur le respect du pacte financier par la commune de
Metz pour les exercices 2018 et 2019
Faute d’avenant au contrat prenant en compte la correction des rattachements calculée par
l’audit, les états financiers de la commune ont fait apparaitre que les dépenses 2018 corrigées
des retraitements prévisionnels dépassaient légèrement (+ 0,4 M
) le plafond des DRF imparti
pour 2018. La progression de ces DRF entre 2017 et 2018 s’établissait ainsi à 1,40 %, contre
une progression contractualisée de 1,1325 %.
Evolution des DRF 2018 retraitées en regard de la base DRF 2017
Dépenses 2018 corrigées des retraitements prévisionnels
148 677 838
Rappel cible DRF 2018
148 289 302
Rappel base DRF 2017
146 628 732
Dépassement du contrat
+ 388 536
, soit une
progression de 1,40 %
Source : rapport de présentation du CA 2018
Toutefois, par courriers, respectivement, du 24 juillet 2019 et du 14 janvier 2021 adressés au
maire de Metz, le préfet de la Moselle a indiqué que le montant global des DRF 2018 et 2019
de la commune n’a pas dépassé le plafond prévu dans le pacte financier.
96
En revanche, la totalité des factures payées en 2019 ont été rattachées à 2018 pour un montant total de 2,7 M
.
97
Voir tableau en annexe 5.
Observations définitives / ROD
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L’évolution du besoin de financement contractualisé
Par ailleurs, la commune de Metz s’est fixée pour objectif dans le pacte financier d’améliorer
son besoin de financement défini comme étant le volume des emprunts nouveaux minoré du
montant du remboursement en capital de la dette (article 4 du pacte), selon la trajectoire
décrite ci-après, respectée pour 2017 et 2018.
Evolution du besoin de financement contractualisé (en
)
2017
(rappel)
2018
2019
2020
Besoin de financement contractualisé
14 182 500
4 720 000
7 625 000
13 000 000
Besoin de financement de l’exercice
14 107 373
98
- 1 070 081
99
Source : pacte financier du 27 juin 2018 retraitement CRC
Cependant, selon les services, la définition du besoin de financement n’a pas fait «
l’objet
d’échanges approfondis avec la Préfecture et les objectifs ont été définis en fonction des
volumes d’investissement prévus au plan pluriannuel d’investissement (PPI) 2015/2019
».
A la différence de la trajectoire pluriannuelle d’évolution des DRF, qui, si elle n’est pas
respectée par la collectivité selon les termes du pacte conclu avec l’Etat, pouvait donner lieu
à des reprises, le non-respect de l’évolution du besoin de financement contractualisé
n’entrainait pas de mise en
œ
uvre d’un dispositif coercitif.
8.
LE BAIL EMPHYTEOTIQUE ADMINISTRATIF (BEA) DU STADE SAINT-SYMPHORIEN
8.1
Les principes généraux régissant les baux emphytéotiques administratifs (BEA)
Conformément à l’article L. 1311-2 du CGCT, le bail emphytéotique administratif (BEA) est un
contrat administratif permettant à une collectivité publique de concéder l’occupation d’un bien
de son domaine (public ou privé), à un tiers chargé de la valorisation de ce bien. Moyennant
le paiement d’un loyer (ou redevance), cette mise à disposition à ce tiers occupant (le preneur),
confère à celui-ci des droits réels quant à la réalisation de travaux à ses frais pour améliorer
ce bien et en tirer profit. Ce type de contrat est conclu sur une durée comprise entre 18 et
99 ans (présentation plus détaillée en annexe 6).
Cet instrument juridique peut être utilisé par une collectivité en vue de la réalisation d’une
opération d’intérêt général relevant de sa compétence ou de l’accomplissement, pour son
compte, d’une mission de service public. Si le bien d’occupation mentionné dans un BEA
relève généralement du domaine public, il est possible de passer un tel contrat administratif
sur un bien du domaine privé communal lorsque sont prévues des clauses exorbitantes du
droit commun ou lorsque le contrat fait participer le cocontractant à l'exécution du service
public ou
d'une opération d'intérêt général relevant de la compétence de la collectivité
100
.
98
Soit : 17 585 000 (emprunts nouveaux en 2017) - 3 477 627 (remboursement capital de la dette indiqué au CA
2017).
99
Soit : 2 585 000 (emprunts nouveaux en 2017) - 3 655 081 (remboursement capital de la dette indiqué au CA
2017).
100
Sénat, 12
ème
législature, question écrite n° 01654 du 1
er
août 2002, réponse publiée au journal officiel (JO) du
Sénat le 16 janvier 2003.
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8.2
Le BEA du stade Saint-Symphorien
8.2.1
Historique de l’opération
La commune de Metz est propriétaire du complexe sportif situé sur l'Ile Saint-Symphorien à
Longeville-lès-Metz. Au fil des ans, l'équipement a fait l'objet de nombreuses améliorations
avec en premier lieu la reconstruction et l'amélioration des tribunes nord (1987), ouest (1999)
et est (2001). Ces travaux ont été pris en charge par la commune de Metz avec le soutien
financier du conseil départemental de la Moselle.
La commune et le club du FC Metz ont fait le constat qu’en dépit des efforts fournis, le stade
Saint-Symphorien présentait des infrastructures désuètes, notamment pour ce qui concerne
sa tribune sud, tant en regard des normes prescrites par la ligue professionnelle de football
(LPF) et l’union des associations européennes de football (UEFA) que des conditions
modernes d’accueil du public.
Compte tenu du coût élevé de la mise aux normes de la seule tribune sud du stade
Saint-Symphorien (30 M
), le maire a précisé en conseil municipal du 5 juillet 2018 que : «
la
Ville de Metz qui ne souhaite pas s'engager dans la Maîtrise d'Ouvrage de ce projet, a
examiné, avec les partenaires publics et le club, plusieurs pistes alternatives et celle du Bail
Emphytéotique Administratif (BEA) a été collectivement retenue, l’objectif étant de pouvoir
bénéficier de l’ensemble de l’infrastructure rénovée pour la reprise de la saison 2020-2021
».
Un projet de bail emphytéotique administratif, rédigé devant notaire et appelé à lier la
commune de Metz à la SAS Immobilière Saint-Symphorien, filiale à 100 % du FC Metz, a ainsi
été soumis à l'examen et l'approbation du conseil municipal le 5 juillet 2018.
Par ce contrat, la commune a mis à disposition de la SAS Immobilière Saint-Symphorien, à
compter du 15 juillet 2018, et pour une durée de 50 ans, le stade Saint-Symphorien, ses
annexes immédiates ainsi que ses voies d'accès, cette société souhaitant entreprendre
d'importants travaux de réhabilitation et la démolition / reconstruction de la tribune sud.
Ce projet doit permettre à terme de doter la commune du seul complexe multifonctionnel aux
normes UEFA de la région, d’accroître et de dynamiser l’offre d’activités et de services à
caractère notamment récréatifs, culturels, sportifs ou sociaux à destination des habitants de la
région, tout en favorisant le rayonnement de Metz par l'accueil possible de compétitions
sportives de haut niveau. A ce titre, la région Grand Est a été sollicitée par le conseil municipal
afin d’apporter, par voie conventionnelle, une aide financière au porteur dudit projet à hauteur
de 5 M
.
La reconstruction de cette tribune, qui a débuté début avril 2019 par des travaux préparatoires
(notamment, la démolition de la maison du gardien du stade Dezavelle), devrait notamment
permettre la mise aux normes UEFA par l’augmentation du nombre de sièges (30 000 places),
l'amélioration de la capacité d'accueil des spectateurs en situation de handicap, la mise en
place d’un système éco-responsable avec la récupération des eaux de pluie pour l'arrosage
de la pelouse ainsi que de nouveaux vestiaires et espaces VIP (Very Important Person).
La livraison de la nouvelle tribune sud était prévue en août 2020.
8.2.2
Désaffectation et déclassement du domaine public du stade Saint-Symphorien
Etant depuis sa création exclusivement ou essentiellement utilisé pour des compétitions
sportives, le stade Saint-Symphorien, n'est pas affecté à un service public. Il n’a donc pas, en
l'état de la jurisprudence, vocation à faire partie du domaine public de la commune de Metz.
Les données cadastrales font d’ailleurs état d’une appartenance du stade au domaine privé
de Metz.
Toutefois, les services communaux ont estimé qu’une clarification de la domanialité du stade
s'imposait.
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Préalablement à l’approbation du projet de BEA, le conseil municipal du 5 juillet 2018 a ainsi
décidé de désaffecter du patrimoine municipal ledit stade et d'en prononcer le déclassement
du domaine public au domaine privé de la commune (article L. 2141-1 du code général de la
propriété des personnes publiques (CG3P)).
8.2.3
Les risques juridiques pesant sur le contrat de BEA Saint-Symphorien
Le contrat de BEA relatif à l’occupation du bien stade Saint-Symphorien, a été signé
le 13 juillet 2018 par la commune de Metz et la SAS Immobilière Saint-Symphorien , filiale à
100 % de la société FC Metz Groupe.
L’article 1
er
du contrat de BEA, consacré à la description de son objet mentionne l’organisation
de la pratique sportive (et du football en particulier) et précise que
« par la rénovation de ces
installations sportives c’est également l’image de marque de la Ville de Metz au niveau national
qui en sera valorisée »
.
L’article 6 est plus précis sur les travaux : «
l’emphytéote s'engage à utiliser ces biens pour
l'activité ci-dessus, prioritairement et dans le respect du programme de reconstruction de la
Tribune Sud, et dans le respect du programme définissant les multifonctionnalités de
l'équipement. L'ensemble des travaux à réaliser et à achever par l'emphytéote dans un délai
de cinq ans à la date d'effet du présent bail sont définis à l'article 13 ci-après
».
L’article 13 prévoit que «
dans le cadre de la reconstruction de la Tribune Sud, le preneur
s'engage à réaliser les travaux et à achever cette construction au plus tard dans un délai de
cinq années à date d'effet de ce bail. Le programme technique et fonctionnel desdits travaux
demeure annexé aux présentes après mention
».L’annexe en question est un programme
technique et fonctionnel d’une trentaine de pages sur la reconstruction de la tribune sud.
La redevance d’occupation annuelle (ou canon emphytéotique)
Le titulaire d'un bail emphytéotique administratif est soumis à l'obligation de verser une
redevance, dite « canon », au titre de l’occupation d’un bien appartenant à une personne
publique. Le montant de cette redevance peut être librement fixé dans le contrat, en application
de l’article L. 2221-1 du CG3P selon lequel
« les personnes publiques (…) gèrent librement
leur domaine privé selon les règles qui leur sont applicables »
. Néanmoins, le juge de
cassation a précisé que la collectivité devait tenir compte des «
caractéristiques propres aux
locaux qu'elle mettait à (...) disposition, ou (...) tout autre élément objectif
» pour fixer le
montant de la redevance d'un bien relevant de son domaine privé (Cass. 1
ère
Civ. 13 mai 2014,
req. n° 12-16.784).
Ainsi, le déclassement du stade Saint-Symphorien du domaine public au domaine privé ne
rend pas en soi juridiquement inapplicable l’avis de la Direction nationale d’interventions
domaniales (DNID).
Enfin, la jurisprudence considère que même si la collectivité n’est pas liée par l’estimation
produite par le service des domaines sur la valeur du bien communal considéré, elle ne peut
pas s’en écarter de façon conséquente, sauf à en apporter une justification suffisante. A défaut,
l’acte de vente ou l’acte conférant des droits réels immobiliers sur ce bien communal peut être
annulé
101
.
La délibération DCM n° 18-07-05-6 du 5 juillet 2018 prévoit que «
le montant de la redevance
annuelle a été fixée à 100 euros HT, eu égard aux charges d’exploitation mises à la charge du
preneur, des lourds investissements à réaliser à hauteur de 30 millions d’euros HT et du
101
CE, 8 février 1999, Ville de Lourdes, req n° 168043 /CE, 25 septembre 2009, Commune de Courtenay, req
n° 298918
.
Observations définitives / ROD
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portage de la TVA correspondante.
». L’article 8 du contrat de BEA reprend ces mêmes
éléments.
Or, les deux estimations des services des domaines, constituées les 29 juin et
20 septembre 2018, et communiquées les 3 juillet et 24 septembre 2018, s’établissent
respectivement à 863 950
et 435 106
, sur la base des éléments financiers relatifs au bien
occupé. Ces deux montants sont très éloignés de la redevance symbolique votée par la
commune pour 100
.
Dans une lettre du 24 septembre 2018, la DDFiP justifie l’écart des deux évaluations par la
complexité du dossier
102
, et par la prise en compte, dans le deuxième avis, du financement
public des travaux de la tribune sud à hauteur de 53 %, ce dernier point expliquant la baisse
pour moitié de l’évaluation initiale.
Dans une note méthodologique interne, les services de la commune de Metz contestent la
première évaluation effectuée, en faisant valoir que :
-
des travaux de gros entretien renouvellement (GER) devront être entrepris par
l’emphytéote pour les tribunes déjà rénovées (tribune est en 2001, ouest en 1999, nord
en 1987), sur la durée du bail. Ces travaux, laissés à la charge du preneur à bail,
n’auraient pas été pris en compte dans l’évaluation alors qu’ils sont indispensables
pour le maintien en bon état du bien occupé ;
-
le BEA laissant à la charge du club l’ensemble des coûts du bien occupé, il conduit à
estimer une valeur locative négative pour la part fixe ;
-
la note indique en outre qu’
« il faudrait une part variable d’au moins 800 000
pour
que la redevance symbolique demandée par la ville ne puisse être requalifiée en aide
directe »
.
Ces éléments de méthodologie et d’appréciation de l’ordonnateur auraient permis d’éclairer le
conseil municipal quant au montant proposé au titre de la redevance. Or, ils n’ont été ni
présentés à l’assemblée délibérante du 5 juillet 2018, ni mentionnés au contrat de BEA, qui
n’y fait pas référence. En outre, le contrat ne prévoit aucune part variable en fonction des
résultats sportifs du club (selon qu’il se trouve en ligue 1 ou ligue 2), de son chiffre d’affaires
103
ni de clause d’actualisation de la redevance tenant compte de ces éléments.
L’article 8 du contrat de BEA relatif à la redevance annuelle ne mentionne aucun de ces
éléments : le montant retenu se limite à une somme symbolique de 100
, motivée par la
charge financière supportée par le club concernant les travaux de la tribune sud (15,5 M
), le
portage de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et les charges d’exploitation annuelles estimées
à 4,5 M
.
De surcroît, ne sont prévues au contrat ni clause de révision ou d’actualisation de la
redevance, ni prise en compte exhaustive des caractéristiques propres du bien et des
avantages de toute nature que l'autorisation d'occuper ou d'utiliser le bien procure au preneur,
pour une durée de 50 ans.
Par ailleurs, le montant du canon emphytéotique, dérisoire au regard de l’avis produit par
France Domaine, n’est pas justifié, et pourrait donc être constitutif d’un avantage indu.
L’information du conseil municipal
L’article L. 2241-1 du CGCT prévoit que «
le conseil municipal délibère sur la gestion des biens
et les opérations immobilières effectuées par la commune (…). Toute cession d'immeubles ou
de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à
102
Eu égard à la spécificité de l’équipement à évaluer, la DDFiP a recouru à l’expertise de la direction nationale
des interventions domaniales (DNID).
103
L’avis des domaines du 3 juillet 2018 présente un chiffre d’affaires du FC Metz, oscillant entre 5,3 et 10,8 M
sur la période 2014-2018.
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délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses
caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l'avis de l'autorité
compétente de l'Etat. Cet avis est réputé donné à l'issue d'un délai d'un mois à compter de la
saisine de cette autorité
».
Cette disposition s’applique aussi bien à la cession d’un bien communal qu’à toute opération
visant à conférer des droits sur un tel bien, ce qui est le cas d’un BEA.
Dans le projet de BEA du stade Saint-Symphorien à compter de la date de la demande d’avis
du 15 février 2018, les services de la commune et de la DDFiP ont travaillé et communiqué de
façon constante jusqu’à la constitution d’un avis des domaines fin juin, envoyé par mail le
3 juillet 2018. Si le délai de production de cet avis a été long du fait de la technicité du bien à
évaluer, les derniers éléments n’ont été transmis par la commune que le 28 juin 2018.
Par une lettre du 30 août 2018, la mairie indiquait que «
sur un strict plan formel, la
transmission [de l’avis domanial], par simple mail aux services, non accompagné d’un courrier,
à la date du 3 juillet en soirée pour un conseil municipal se tenant le 5 juillet, n’a pu être
considérée comme permettant une bonne information des élus (…)
», compte tenu d’éléments
d’appréciation techniques divergeant avec l’évaluation des domaines.
Depuis la loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux
technologies de l'information et relative à la signature électronique, l’écrit électronique a la
même force que l’écrit sur support papier. En 2018, la Cour de cassation a d’ailleurs rappelé
la validité du mail pouvant par nature constituer l’écrit qui concentre les engagements
respectifs des parties
104
.
Il résulte de ce qui précède que l’avis des domaines établi le 29 juin 2018 et envoyé à la DGS
par voie électronique en date du 3 juillet 2018 vaut avis du service domanial sur le dossier
considéré. Cet avis a donc bien été réceptionné par la commune de Metz avant le conseil
municipal du 5 juillet 2018.
Or, il n’a pas été présenté au cours du conseil municipal du 5 juillet. Le maire, dirigeant les
débats, a même indiqué à l’assemblée, n’avoir «
rien reçu au courrier »
105
. En l’espèce, un
défaut d’information du conseil municipal peut ainsi être relevé.
De plus, le procès-verbal de cette séance du conseil municipal apparait laconique quant à
l’avis domanial sollicité : le procès-verbal mentionne que
« la ville de Metz a sollicité l’avis de
France Domaine le 15 février 2018. Le montant de la redevance annuelle a été fixé à 100
HT
eu égard aux charges d’exploitation mises à la charge du preneur des lourds investissements
à réaliser à hauteur de 30 millions HT et du portage de la TVA correspondante ».
Se bornant
à viser la demande initiale,
la délibération laisse à croire que l’avis des domaines n’aurait pas
été rendu au jour de la réunion
du
conseil municipal du 5 juillet 2018.
La teneur de cet avis a donc été passée sous silence au cours des débats du conseil municipal
du 5 juillet 2018 et n’est pas mentionnée dans le procès-verbal de cette séance.
Ce défaut d’information au conseil municipal peut entraîner l’annulation de la délibération.
Dans son arrêt de principe Danthony, le Conseil d’Etat a retenu qu'un vice de procédure
affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, peut entacher d'illégalité la
décision prise s'il a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise ou
s'il a privé les intéressés d'une garantie
106
.
104
C Cassation, civile 1
ère
, arrêt du 11 juillet 2018, pourvoi n° 17-10458.
105
Intervention du maire à la 32
ème
minute de l’enregistrement audio du point n° 6 relatif au BEA du stade
Saint-Symphorien,
débattu
lors
du
conseil
municipal
du
5
juillet
2018 :
https://metz.fr/conseil_municipal/seances/point-4608.php
106
CE, ass., 23 décembre 2011, Danthony, req. n° 335033.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
C
HAMBRE REGIONALE DES COMPTES
G
RAND
E
ST
59/152
En 2015, la haute juridiction administrative a ensuite précisé sa position en ce qu’il appartient
«
au juge saisi d’une délibération prise en méconnaissance de cette obligation de rechercher
si cette méconnaissance a eu une incidence sur le sens de la délibération attaquée
107
».
Dans le cas présent, le défaut de présentation de l’avis domanial à la séance du conseil
municipal du 5 juillet 2018 est déterminant.
La différence importante entre le montant de la redevance d’occupation retenu (100
) et
l’évaluation établie par les domaines le 29 juin 2018 (864 000
), aurait nécessité une
explication argumentée de l’ordonnateur lors de la séance du conseil municipal et aurait
probablement donné lieu à débat si l’assemblée en avait eu connaissance.
Ainsi, le conseil municipal du 5 juillet 2018 n’a pas eu connaissance de la totalité des
informations utiles pour prendre une décision éclairée sur le contrat de BEA Saint-Symphorien,
alors même que les services de l’ordonnateur disposaient d’éléments d’information utiles et
qu’ils ne les ont pas communiqués à l’assemblée lors de cette séance.
De ce fait, la commune de Metz n’a pas respecté les dispositions de l’article L. 2241-1 du
CGCT.
De plus, le visa de la délibération du 5 juillet 2018 mentionnant
« la demande d’avis domanial
en date du 15 février 2018 adressée par la ville de Metz à France Domaine »
(au lieu de l’avis
des domaines constitué le 29 juin 2018 et reçu par la collectivité le 3 juillet 2018) entache ladite
délibération d’un vice de forme.
Le non-respect de l’obligation légale de présenter la teneur de l’avis des domaines à
l’assemblée délibérante (dans la mesure où cet avis aurait pu avoir une influence sur le sens
de la décision prise), ainsi que le vice de forme relevé dans le visa de la délibération, sont de
nature à entacher de nullité la délibération votée par le conseil municipal le 5 juillet 2018, et
de facto
, le contrat de BEA signé en vertu de cette délibération.
9.
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
9.1
Les effectifs
9.1.1
L'évolution des effectifs selon le statut, la catégorie hiérarchique et le temps travaillé
Les effectifs physiques totaux de la commune de Metz ont connu une baisse de 7,3 % entre
2013 (1 813) et 2018 (1 680). Cette baisse concernait les titulaires (- 9,1 %) alors que l’effectif
des non-titulaires a augmenté de 14,8 %. En ETP, la baisse s’est établie à 2,3 % pour les
titulaires et la hausse à 12,7 % pour les contractuels.
Cette situation recouvre toutefois deux périodes distinctes, une augmentation entre 2013 et
2015 suivie d’une baisse entre 2015 et 2018.
La croissance de 12 % des effectifs physiques (12,8 % des ETP) entre 2013 et 2015 résultait
en partie de la création de 336,60 ETP en 2015 correspondant à la municipalisation de la petite
enfance, compétence assurée jusqu’alors par le CCAS. Retraitée des transferts de postes du
CCAS, l’augmentation était de 234,57 ETP entre 2014 et 2015 soit 7 % entre 2013 et 2015
pour atteindre un pic de 1 911,31 ETP.
La baisse de 13,3 % des effectifs entre 2015 et 2018 résultait en partie des transferts d’agents
(240 postes) entre la commune et Metz Métropole, au 1
er
janvier 2017 et au 1
er
janvier 2018,
consécutifs à la constitution de services communs entre la commune de Metz et son EPCI
108
,
107
CE, 23 octobre 2015, Association de sauvegarde des terres, du patrimoine et des paysages (STEPPES)
c/ société CFA Méditerranée, req. n° 369113.
108
Aucun poste n'a été transféré à Metz-Métropole en 2013, 2014, 2015, 2016.
Observations définitives / ROD
Commune de Metz
C
HAMBRE REGIONALE