25 rue Paul Bellamy BP. 14119 – 44041 Nantes Cedex 01 www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 3 juin 2021.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNE DE CLISSON
(Département de Loire-Atlantique)
Exercices 2015 et suivants
COMMUNE DE CLISSON
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
6
1
SUITES DU PRÉCÉDENT CONTROLE
............................................................................
8
2
ORGANISATION DE LA COLLECTIVITE
.....................................................................
10
2.1
Gouvernance
.................................................................................................................
10
2.2
Coopérations et délégations de services
.......................................................................
10
2.3
Les relations avec l’intercommunalité
..........................................................................
11
2.3.1 Transferts de compétences : une démarche incomplète
..................................................
11
2.3.2 Une mutualisation des services limitée
...........................................................................
13
2.3.3 Le rejet par Clisson du pacte financier et fiscal communautaire
....................................
14
3
QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET COMPTABLE
.............................
16
3.1
Qualité de l’information financière
...............................................................................
16
3.1.1 Une information budgétaire du conseil municipal à améliorer
.......................................
16
3.1.2 Une publicité des informations financières à accroître
...................................................
18
3.2
La fiabilité de l’information comptable
........................................................................
21
3.2.1 Le rattachement des charges et produits à l’exercice
......................................................
21
3.2.2 L’inventaire et l’état de l’actif
........................................................................................
21
3.2.3 Les amortissements
.........................................................................................................
22
3.2.4 Les provisions
.................................................................................................................
22
4
SITUATION FINANCIERE
...............................................................................................
24
4.1
Les produits et charges de gestion
................................................................................
24
4.1.1 Des produits de gestion en légère croissance annuelle
...................................................
24
4.1.2 Des charges de gestion quasiment stables depuis 2015
..................................................
28
4.1.3 Une capacité d’autofinancement plus élevée que la moyenne
........................................
31
4.2
Une situation bilancielle favorable
...............................................................................
32
4.2.1 Un fonds de roulement particulièrement élevé
...............................................................
32
4.2.2 Une trésorerie qui pourrait être réduite
...........................................................................
33
4.3
Un impact de la crise sanitaire relativement limité en 2020
.........................................
35
4.4
La prospective financière élaborée par la commune
.....................................................
36
5
L’INVESTISSEMENT ET LA DETTE
..............................................................................
37
5.1
Un pilotage des dépenses à mettre en adéquation avec le niveau élevé
d’investissement
............................................................................................................
37
5.1.1 Un niveau de dépenses nettement plus élevé que la moyenne depuis 2018
...................
37
5.1.2 Un pilotage des dépenses d’investissement qui n’est pas à la hauteur des montants
investis
............................................................................................................................
38
5.1.3 Une information insuffisante du conseil municipal sur les dépenses pluriannuelles
......
38
5.2
La part de la dette s’est fortement accrue dans le financement de l’investissement
.....
39
5.2.1 Un niveau de dette en très forte hausse
...........................................................................
39
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
5.2.2 Un financement hors emprunt en baisse
.........................................................................
42
5.3
Des effets de la crise sanitaire très limités sur le nouveau programme
d’investissement
............................................................................................................
43
6
FONCTIONNEMENT DES SERVICES DE LA COLLECTVITE
...................................
45
6.1
Marchés publics : une organisation à améliorer
...........................................................
45
6.1.1 Une computation des seuils à suivre
...............................................................................
45
6.1.2 Des risques liés aux participations financières de tiers privés à maîtriser
......................
46
6.2
Mandatement : des délais à réduire
...............................................................................
47
COMMUNE DE CLISSON
3
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes Pays de la Loire a contrôlé les comptes et la gestion
de la commune de Clisson, à compter de l’exercice 2015.
Des recommandations du précédent contrôle en partie mises en œuvre
Les recommandations du précédent contrôle ont été en partie mises en œuvre. Il reste
encore à la commune des progrès à réaliser dans sa démarche de performance sur ses principaux
projets de mutualisations avec l’agglomération et dans la gestion communale des marchés
publics (publication des informations).
Une intégration dans la communauté d’agglomération à approfondir
En 2020, la commune de Clisson a transféré des compétences importantes en matière
d’eau et d’assainissement à la communauté d’agglomération, mais sans transférer l’intégralité
des excédents qu’elle avait accumulés. La coopération avec l’agglomération gagnerait aussi à
être explicitée en matière de tourisme. Enfin, davantage de mutualisations avec l’agglomération
pourraient être recherchées (marchés publics, mise en œuvre du règlement européen de
protection des données personnelles). L’absence d’adoption d’un pacte financier et fiscal
communautaire, notamment du fait de l’opposition de Clisson jusqu’à présent, reflète le relatif
manque de cohésion de la communauté d’agglomération.
Une qualité de l’information financière et comptable qui doit progresser
Le budget voté gagnerait en sincérité par une appréciation plus exacte du poste des
charges exceptionnelles, trop souvent destiné à seulement équilibrer le budget.
L’accessibilité des informations financières doit se traduire par la publication sur le site
internet de la commune des informations relatives aux subventions et des données essentielles
des marchés publics, conformément à la loi.
La fiabilité comptable est au demeurant d’une qualité suffisante pour que la chambre ait
pu procéder à l’analyse financière sur la base des comptes communaux produits.
Une gestion de la trésorerie à revoir au regard de la situation
relativement favorable de la section de fonctionnement
La situation de la section de fonctionnement du budget de la commune est relativement
favorable, en termes de dynamique des produits et d’évolution globale des charges. La situation
bilancielle est également satisfaisante. Cette situation n’a pas été remise en cause en 2020 par
la crise liée au Covid-19, dont l’impact financier a été limité
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
Un telle situation plaide pour une mobilisation plus importante du fonds de roulement
plutôt que des emprunts, afin de mieux ajuster aux besoins la trésorerie communale, aujourd’hui
surabondante. Dans sa réponse aux observations provisoires, la commune a pris un engagement
en ce sens.
Un investissement dynamique associé sur la période récente à une dette
élevée
La commune a un niveau d’investissement supérieur à la moyenne de la strate des
communes de même population. Ce niveau d’investissement élevé devrait appeler une gestion
plus performante des principaux projets, notamment en instaurant une gestion pluriannuelle des
crédits et en renforçant l’information du conseil municipal sur les programme de travaux les
plus conséquents et leur évolution.
Le niveau de dette s’est fortement accru dans la période récente. Sa maîtrise justifierait
une renégociation des emprunts les plus anciens et un ajustement de la programmation des
investissements pour ramener le niveau de dette par habitant à un niveau plus proche de la
moyenne des communes de sa strate démographique. Dans cette perspective, un recours plus
important à l’autofinancement devrait également être privilégié. Dans sa réponse aux
observations provisoires, la commune a pris des engagements en ce sens.
Un fonctionnement des services à améliorer en matière de marchés
publics et de délais de paiement
Le suivi des marchés publics doit être fiabilisé, en envisageant notamment leur
mutualisation avec la communauté d’agglomération et les autres communes.
La pratique actuelle consistant à faire financer certaines manifestations communales par
des entreprises, qui par ailleurs postulent ou sont titulaires de marchés publics, comporte des
risques en matière de probité, en lien avec l’attribution desdits marchés. La chambre conseille
à la commune d’y renoncer, au moins pour les attributaires de marchés publics. Dans sa réponse
aux observations provisoires, la commune a pris l’engagement d’y mettre fin pour les
attributaires de marchés supérieurs à 40 000 € HT.
Les délais de paiement des fournisseurs dépassent le plafond réglementaire, ce qui aurait
dû conduire la commune à payer des intérêts moratoires. La réduction des délais de paiement
passe par une réorganisation de la chaîne de mandatement afin d’obtenir un suivi plus rigoureux
des délais d’obtention du service fait par le service commanditaire, pour permettre le paiement
de la facture.
COMMUNE DE CLISSON
5
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: améliorer la sincérité budgétaire, en faisant une appréciation plus
exacte du poste des charges exceptionnelles.
Recommandation n°
2
: assurer la mise en ligne sur le site internet de la commune des
informations relatives aux subventions (loi du 7 octobre 2016) ainsi que les données essentielles
des marchés publics (art. L. 2196-2 du code de la commande publique).
Recommandation n°
3
: ajuster le niveau d’emprunt aux besoins réels de la commune.
Recommandation n°
4
: améliorer le suivi pluriannuel des crédits d’investissement en utilisant
les autorisations de programme et en délibérant sur les modifications substantielles du plan
pluriannuel d’investissement.
Recommandation n°
5
: mettre fin à la participation financière d’entreprises titulaires de
marchés publics au financement d’opérations de la commune.
Recommandation n°
6
: renforcer le suivi des marchés publics en recherchant leur
mutualisation avec la communauté d’agglomération et les autres communes membres.
Recommandation n°
7
: veiller au respect du délai global de paiement par l’amélioration de
celui du mandatement, tout en liquidant les intérêts moratoires dus en cas de dépassement du
délai de paiement réglementaire.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Clisson pour les exercices
2015 et suivants a été inscrit au programme 2020 de la chambre régionale des comptes Pays de
la Loire.
La notification d’ouverture du contrôle a été adressée le 9 juillet 2020 à
M. Xavier Bonnet, maire de Clisson, seul ordonnateur sur la période examinée.
L’entretien de fin de contrôle, prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières, s’est déroulé avec M. Bonnet le 13 janvier 2021.
La chambre régionale des comptes a délibéré ses observations provisoires lors de sa
séance du 11 février 2021.
Le rapport d’observations provisoires a été notifié le 23 février 2021.
La réponse l’ordonnateur a été enregistrée le 3 mai 2021. Le rapport d’observations définitives
a été délibéré le 3 juin 2021 par la chambre.
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune porte sur les suites apportées
aux précédentes observations définitives de la chambre, la qualité de l’information financière
et la fiabilité des comptes, la situation financière, le contrôle interne ainsi que, dans le cadre
d’une enquête nationale des juridictions financières (Cour des comptes et chambres régionales
des comptes), la dynamique de l’investissement.
Éléments de présentation de la commune
Population : une démographie dynamique
En 2017, la commune comptait 7 187 habitants, en augmentation de 8,35 % par rapport
à 2012 (Loire-Atlantique : + 6,21 %, France hors Mayotte : + 2,36 %).
1
1
INSEE, décembre 2019 (population municipale).
COMMUNE DE CLISSON
7
Économie : tourisme et vignoble
La commune de Clisson est reconnue pour sa viticulture, son artisanat, ses commerces
et services, son industrie et son tourisme, avec notamment le festival de musique du Hellfest.
Les emplois de la commune sont majoritairement liés au secteur tertiaire et notamment au
commerce (cf. graphique ci-dessous). Sa capacité d’hébergement touristique est de 86 chambres
d’hôtel, 56 emplacements de camping et 138 lits de village vacances
2
.
Répartition sectorielle des emplois
Source : INSEE 2017
2
INSEE 2020
Agriculture
Industrie
Construction
Commerce, transports,
services divers
Administration publique,
enseignement, santé,
action sociale
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
1
SUITES DU PRÉCÉDENT CONTROLE
Le dernier contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Clisson réalisé par
la chambre avait porté sur la période 2009 à 2014. Il s’était conclu par un rapport d’observations
définitives notifié le 13 octobre 2015. Neuf recommandations avaient été formulées ; les suites
que la commune leur a réservées sont analysées ci-après :
Recommandation n° 1
Résultat actuel
Appréciation
Informer suffisamment les membres du conseil
municipal
sur
les
affaires
soumises
à
délibération conformément à l’article L. 2121-
12 du code général des collectivités territoriales
et intégrer des données pluriannuelles dans les
débats
d’orientations
budgétaires,
en
application de l’article L.2312-1 du CGCT.
La commune a fait des efforts pour se
mettre
en
conformité
avec
les
recommandations du dernier rapport.
Cependant, certains éléments sont
toujours manquants dans le ROB, le
PPI n'a pas été voté en 2017 et toutes
les annexes du comptes administratif
ne sont pas complétées.
La commune a pris en compte les
recommandations du dernier rapport
mais des améliorations sont encore
attendues.
Recommandation n° 2
Résultat actuel
Appréciation
Prendre toutes les dispositions en vue de se
mettre en conformité avec la réglementation
relative à la fiabilité des comptes, notamment
les articles R. 2321-2 et R. 2321-3 du CGCT
(provisions
obligatoire),
et
aux
durées
d’amortissement (telles que préconisées par
l’instruction budgétaire et comptable M14).
Les procédures de rattachement sont
correctement réalisées. En septembre
2020 les amortissements n’étaient pas
conformes. En décembre 2020, une
régularisation
a
été
opérée.
La
commune ne réalise pas d'inventaire de
ses biens mobiliers. Elle ne répond pas
à toutes ses obligations en matière de
provisions (CET notamment).
Régularisation en décembre 2020
pour les amortissements et en avril
2021 pour les provisions.
Recommandation n° 3
Résultat actuel
Appréciation
Poursuivre la démarche de sécurisation de la
chaîne comptable, en s’inspirant notamment du
référentiel de contrôle interne du processus de
la commande publique dans les collectivités
locales, publié en 2013 par le Comité national
de fiabilité des comptes.
La commune a mis en place une
démarche de sécurisation de la chaîne
comptable. Un guide des utilisateurs
par service a été produit ainsi qu'un
tableau sur le détail des droits des
utilisateurs. Un nouveau logiciel de
comptabilité permet de mieux tracer
les opérations, combiné à un parafeur
électronique.
La recommandation a été prise en
compte par la commune avec la mise
en place de nouveaux outils.
Recommandation n° 4
Résultat actuel
Appréciation
Mettre en adéquation l’organisation interne des
services et les ressources d’expertise accessibles,
afin d’améliorer la qualité du pilotage des
dépenses d’entretien du patrimoine
La commune envisage le recrutement
d’un chargé de voirie/ réseaux. Un
tableau de proximité enregistre le suivi
des
demandes
des
usagers.
La
responsable indique que la réponse à
l’usager n’est pas encore suffisante.
La commune a été sensibilisée à
l’amélioration du suivi des dépenses
d'entretien.
Recommandation n° 5
Résultat actuel
Appréciation
Faire à l’avenir davantage reposer le pilotage
de projets sur une démarche de performance
(diagnostic
approfondi
des
besoins,
quantification des objectifs, examen de scenarii
alternatifs intégrant la totalité des coûts de
fonctionnement induits).
La commune envisage de piloter ses
nouveaux projets dans une démarche
de performance. Néanmoins, l'étude
de
l'opération
de
la
salle
multifonctions
a montré quelques
dysfonctionnements (absence de vote
du
programme
par
le
conseil
municipal).
Les
projets
les
plus
importants,
comme
celui
de
la
salle
multifonctions, ne font pas encore
l’objet
d’une
programmation
suffisamment globale, intégrant leurs
dépenses de fonctionnement et leurs
recettes.
COMMUNE DE CLISSON
9
Recommandation n° 6
Résultat actuel
Appréciation
Procéder à un suivi plus rigoureux de
l’activité du délégataire de la gestion du
cinéma « Le Connétable
».
Le rapport d'activités passe de 9 pages en
2013 à 26 pages en 2018, il comporte
désormais une analyse pluriannuelle des
résultats, la répartition des produits et des
charges, la répartition des tarifs.
Le
rapport
d’activité
permet
désormais de rendre compte de
manière suffisante de l’activité et
des résultats.
Recommandation n° 7
Résultat actuel
Appréciation
Manifester à l’avenir une plus grande rigueur
dans la mise en œuvre des procédures de mise
en concurrence et de sélection des offres,
s’agissant notamment de la délégation de
service public de l’eau.
Le
marché
de
travaux
de
la
salle
multifonctions
a
été
examiné,
sans
observations.
Sans objet pour le service de l’eau du fait du
transfert
vers
la
communauté
d'agglomération en janvier 2020.
Pas d’observations pour le marché
examiné.
Désormais sans objet pour le
service de l’eau.
Recommandation n° 8
Résultat actuel
Appréciation
Poursuivre
et
approfondir
les
efforts
entrepris
en
matière
de
coopération
intercommunale et avec la communauté de
communes de la vallée de Clisson afin
d’engager véritablement un processus de
mutualisation
de
ressources
à
l’appui
notamment d’une plus grande efficience des
fonctions support.
La mutualisation est minime, elle concerne
essentiellement le service des droits des sols.
Il n'existe pas de mutualisation pour les
services support comme les marchés publics
ou les ressources humaines.
La mutualisation est faible, reflet
d’une intégration intercommunale
encore peu aboutie. Elle reflète
aussi
une
géographie
de
l’agglomération qui ne favorise pas
toujours une telle mutualisation, la
ville
centre
étant
situé
à
la
périphérie du territoire.
Recommandation n° 9
Résultat actuel
Appréciation
Remédier aux dysfonctionnements constatés
dans le domaine des marchés publics passés
par la commune.
Le guide de la commande publique n'est pas
à jour des seuils et ne correspond donc pas à
la réglementation en vigueur. La commune a
changé de logiciel et étudie le changement
de son profil acheteur. La commune a connu
de nombreux mouvements de personnel sur
le poste de chargé des marchés publics (3
personnes en trois ans). Il existe une fragilité
sur l'organisation interne. Une mutualisation
pourrait
être
la
bienvenue
avec
l'intercommunalité.
La chambre confirme que des
efforts ont été faits en matière de
commande publique mais ils sont
à poursuivre.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les recommandations du précédent contrôle ont été en partie mises en œuvre. Il reste
encore des améliorations à apporter en matière d’information budgétaire (annexes au compte
administratif), de provisions, de démarche de performance sur les principaux projets, de
mutualisations avec l’agglomération et de marchés publics (publication des informations).
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
2
ORGANISATION DE LA COLLECTIVITE
2.1
Gouvernance
En juillet 2020
3
, le nombre de commissions du conseil municipal
4
a été réduit de douze
à quatre, qui couvrent désormais chacune des champs très larges :
-
finances,
administration
générale,
développement
économique et
prospective
territoriale ;
-
vie associative, culturelle et sportive ;
-
cadre de vie, travaux, voirie, réseaux, bâtiments communaux, proximité, sécurité,
urbanisme ;
-
affaires scolaires, enfance, jeunesse, conseil municipal des enfants, famille, solidarité.
En octobre 2020, les comités consultatifs ont été reconduits. Le conseil municipal des
enfants qui réunit des élèves de classes de CM1 a également été renouvelé.
2.2
Coopérations et délégations de services
La commune est membre de la communauté d’agglomération Clisson Sèvre et
Maine Agglo. Elle développe également des coopérations en dehors de la communauté
d’agglomération.
En 2009, la commune a mis en commun son service de police municipale avec la
commune de Gorges. En 2015, ce service a été étendu à la commune de Gétigné. Si cette
mutualisation permet d’optimiser le service, le compte rendu des activités à la mairie de Gorges
a été jugé insuffisant lors du renouvellement de la convention en novembre 2018
5
.
En 2020, la commune fait partie d’un syndicat et a mis en place trois délégations de
service public (DSP), selon le schéma ci-dessous. Au 1
er
janvier 2020, avec le transfert du cycle
de l’eau à la communauté d’agglomération, la commune s’est retirée du syndicat
intercommunal à vocation unique (SIVU) d’assainissement avec la commune de Gorges,
désormais dissous, et de la DSP de gestion de l’eau (avec comme délégataire la société SAUR).
3
Délibération du 9 juillet 2020.
4
Article L.2121-22 du Code général des collectivités territoriales.
5
Conseil municipal de Gorges, procès-verbal de la séance du 15 novembre 2018.
COMMUNE DE CLISSON
11
Délégations de services de la commune en dehors de la communauté d’agglomération
(2020)
Source : CRC
2.3
Les relations avec l’intercommunalité
2.3.1
Transferts de compétences : une démarche incomplète
2.3.1.1
Des interventions de la commune dans le domaine touristique
Le syndicat du Pays du vignoble auquel adhère la commune est compétent en matière
de tourisme, à travers un office de tourisme. En 2017, la compétence touristique a été transférée
à la communauté d’agglomération, qui finance l’office de tourisme. La répartition des rôles en
matière de tourisme publiée par l’agglomération accorde peu de place à l’initiative communale
6
.
Clisson, commune touristique, a toutefois continué à intervenir de manière significative
dans ce domaine. En mars 2019, elle a adhéré à la fédération des stations vertes (cotisation de
2 211 €). En octobre 2019, la commune a consenti pour 33 790 € de dépenses (notamment de
repas) pour l’organisation du congrès des stations vertes. En novembre 2020, le conseil
municipal a approuvé la candidature du maire au poste d’administrateur de la fédération des
stations vertes. En décembre 2020, la commune a adhéré à l’association des plus beaux détours
de France (cotisation de 3 700 €).
6
Commune
Syndicat
petite enfance (avec
Gétigné, Gorges et
Saint-Lumine-de-
Clisson)
DSP
cinéma
(association le
Connétable)
marché forain
(SARL
Sogemar)
petit train
(SAS
Transport
Bochereau)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
La chambre considère que les dépenses et initiatives touristiques pourraient faire l’objet
d’une démarche davantage concertée avec la communauté d’agglomération, afin de mieux
formaliser la répartition des interventions. Dans sa réponse aux observations provisoires, la
commune indique qu’elle proposera une rencontre à l’agglomération. Cette rencontre devrait
permettre d’étudier trois options :
-
prise en charge par l’agglomération des dépenses actuellement effectuées par la
commune, et diminution de l’attribution de compensation
7
de la commune à
proportion ;
-
conventionnement permettant à la commune de continuer à agir ;
-
modification des statuts clarifiant la compétence de chacune des collectivités.
2.3.1.2
Des excédents conservés par la commune pour la gestion de l’eau
Le 1
er
janvier 2020
8
, la commune a transféré des compétences, importantes, en matière
d’eau et d’assainissement, jusqu’alors gérées en budget annexe. Par délibération du
23 juillet 2020, la commune a transféré dans son budget principal les résultats, globalement
excédentaires, de ses budgets annexes d’eau et d’assainissement.
Affectation des excédents des budgets annexes transférés
Source : CRC d’après délibérations conseil municipal de Clisson
En octobre 2020, les résultats issus du budget annexe d’assainissement ont été
intégralement transférés à la communauté d’agglomération. Pour le budget de l’eau, la
commune a fait le choix de ne transférer à l’agglomération que la part de l’excédent
d’investissement couvrant les restes à réaliser. L’important excédent de fonctionnement du
budget de l’eau est conservé par la commune au sein de son budget principal. Au total, la
commune conserve 694 597 €, soit 74 % des résultats de ses budgets annexes transférés.
7
L’attribution de compensation est le principal flux financier entre les communes et les établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité professionnelle unique. Elle correspond, schématiquement, à la différence
entre la fiscalité économique et les charges transférées par les communes à cette catégorie d’intercommunalité
8
Date limite prévue par la loi du 7 août 2015.
0 €
200 000 €
400 000 €
600 000 €
800 000 €
1 000 000 €
excédent
transféré
assainissement
eau
COMMUNE DE CLISSON
13
Les recettes du budget annexe de l’eau constituent des recettes affectées en raison du
lien entre le montant de la redevance et le service rendu. Le reversement au budget général est
considéré comme dérogatoire
9
.
L’importante rétention par la commune des excédents cumulés du budget annexe de
l’eau transféré signifie que les tarifs étaient trop élevés durant les années précédentes. Les
communes membres ont transféré à la communauté d’agglomération l’intégralité des dettes
relatives aux compétences de l’eau. À Clisson, la dette attachée aux budgets annexes de l’eau
et de l’assainissement représentait, en 2019, 2,4 M€. Le transfert n’ayant pas été intégral en
matière d’excédent, l’équilibre à moyen terme du service, désormais communautaire,
constituera un point d’attention.
2.3.2
Une mutualisation des services limitée
En 2018, un schéma de mutualisation a été élaboré par la communauté d’agglomération.
Seul le service des autorisations de droit des sols a été mutualisé : cela a représenté pour Clisson
un transfert d’environ un agent exprimé en équivalent temps plein (ETP). La mutualisation a
été mise en œuvre en 2015 dans le cadre du syndicat du Pays du vignoble, puis, en 2017, au
niveau de la communauté d’agglomération. Les mises à disposition de personnels dans le cadre
des mutualisations sont faibles, environ 0,5 ETP sur la période, et sont en légère baisse en 2019,
ainsi qu’il ressort du graphique ci-dessous.
Mises à disposition dans le cadre des mutualisations avec l’agglomération
Source : CRC d’après ville de Clisson
9
Conseil d'État, décision nº 165076 du 30 septembre 1996 « ville de Saint-Etienne ».
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0 €
5 000 €
10 000 €
15 000 €
20 000 €
2015
2016
2017
2018
2019
Masse salariale
équivalents temps plein (échelle de droite)
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
Des mutualisations en matière de marchés publics ou de mise en œuvre du règlement
général sur la protection des données ont été identifiées mais elles n’ont pas été complètement
mises en œuvre
10
. Une mutualisation plus approfondie en matière de marchés publics pourrait
permettre à la commune de Clisson de disposer d’un appui procédural, aujourd’hui assez fragile
en raison des difficultés à recruter et conserver un agent sur ce poste à l’échelle de la commune.
L’agent chargé des marchés publics effectuant à la fois la mise en concurrence et l’exécution
des marchés, la commune estime, dans sa réponse aux observations provisoires, que la
mutualisation complète du poste pourrait être plus pertinente avec une mutualisation complète
du service support des finances.
La désignation d’un délégué commun à la protection des données aurait pu être réalisée
afin de faciliter la mise en œuvre du règlement général sur la protection des données (RGPD).
En mai 2021, le site internet de la commune ne comporte aucune information sur le RGPD ni
sur les coordonnées du délégué à la protection des données. Le registre de la commission
nationale informatique et libertés (CNIL) ne recense la déclaration d’un délégué à la protection
des données à Clisson que depuis 2021.
Une meilleure coordination des opérations de voirie - voire une mutualisation des
marchés sur des opérations conjointes - pourrait aussi être envisagée. Du fait de l’existence
d’une voirie communautaire, des travaux sont parfois menés sur les mêmes axes mais sans
coordination.
Trois ans après la création de la communauté d’agglomération, les mutualisations sont
nettement insuffisantes alors même que des besoins sont identifiés, par exemple à Clisson pour
les marchés publics ou les données personnelles.
2.3.3
Le rejet par Clisson du pacte financier et fiscal communautaire
En 2018, la communauté d’agglomération a proposé aux 16 communes membres un
pacte financier et fiscal.
La commune de Clisson a émis une délibération défavorable sur le projet de pacte
présenté. Elle est opposée à la perception par l’agglomération de la taxe d’aménagement et au
transfert de taxe foncière.
À la suite des élections de 2020, le pacte financier et fiscal sera réexaminé. En parallèle,
l’agglomération a débuté des travaux pour se doter d’un projet de territoire.
L’absence d’adoption du pacte financier et fiscal du fait notamment de l’opposition de
Clisson reflète le relatif manque de cohésion de la communauté d’agglomération et un décalage
de positionnement en son sein entre la commune-membre la plus peuplée et les autres. En
réponse aux observations provisoires, la commune indique qu’elle souhaite que le projet de
territoire souligne l’importance du rôle et des charges de centralité qui pèsent sur elle.
10
Des groupements de commande ont été réalisés en matière de marchés et pour le RGPD des formations
communes ont été réalisées.
COMMUNE DE CLISSON
15
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune de Clisson a transféré des compétences importantes en matière d’eau et
d’assainissement à la communauté d’agglomération, sans transférer l’intégralité des
excédents. La coopération avec l’agglomération gagnerait à être explicitée en matière de
tourisme. Davantage de mutualisations pourraient être mises en œuvre avec l’agglomération
(marchés publics, données personnelles). L’absence d’adoption d’un pacte financier et fiscal
communautaire, du fait de l’opposition de Clisson jusqu’à présent, reflète le relatif manque de
cohésion de la communauté d’agglomération.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
3
QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE ET
COMPTABLE
3.1
Qualité de l’information financière
3.1.1
Une information budgétaire du conseil municipal à améliorer
3.1.1.1
Documentation budgétaire
Le précédent rapport de la chambre relevait l’insuffisante information donnée aux
membres du conseil municipal à l’occasion du débat d’orientation budgétaire, et soulignait
« l’absence d’analyse prospective et de programmation pluriannuelle des investissements ». La
commune
avait
indiqué
en
réponse
« qu’une
présentation
d’un
plan
pluriannuel
d’investissement et d’un plan pluriannuel d’économie était prévu à l’automne 2015. »
L’examen des rapports de présentation et des délibérations des débats d’orientation
budgétaire établis de 2015 à 2020, conduisent la chambre à constater que la commune n’a en
réalité pas complètement mis en œuvre la recommandation qui lui avait été adressée. Les
relations financières avec l’intercommunalité, les engagements pluriannuels, la programmation
d’investissement, la structure et la gestion et le profil de dette n’ont pas été assez développés.
Cependant, le rapport d’orientations budgétaires pour 2021 y a remédié en apportant les
informations requises par le code général des collectivités territoriales.
3.1.1.2
États annexés aux documents budgétaires
Les états annexés au budget et au compte administratif visent à apporter des
informations complémentaires à celles des documents budgétaires, notamment sur les éléments
du bilan et du hors bilan, et permettent d’appréhender de façon globale la situation de la
commune.
L’examen des annexes budgétaires
11
a porté sur le compte administratif du budget
principal 2019. Certaines annexes sont manquantes :
-
les annexes A4 et A5 ne sont pas complétées alors que la commune dispose de comptes
épargne-temps. Un état des provisions permettant d’en suivre la nature, l’emploi et
l’évolution (constitution, reprise, montant) doit être annexé au budget primitif et au
compte administratif
12
. La commune a complété cette annexe en 2021, conjointement
à l’inscription de ses provisions pour risque de contentieux et pour les comptes
épargne-temps (CET) ;
11
Articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
12
Article R. 2313-3 du CGCT.
COMMUNE DE CLISSON
17
-
l’annexe A7.2 relative à la ventilation des dépenses et des recettes des services
assujettis à la TVA n’est pas produite. Pourtant, la saison culturelle et un des loyers
communaux sont assujettis à la TVA. La commune s’est engagée à procéder à cette
régularisation sur l’édition du compte administratif de l’exercice 2021 ;
-
l’annexe C3.6 relative à l’identification des flux croisés entre la commune et le
groupement à fiscalité propre n’est pas produite par la commune. La commune s’est
engagée à procéder à cette régularisation sur l’édition du compte administratif de
l’exercice 2021.
Par ailleurs, des annexes sont incomplètes ou présentent des incohérences :
-
l’annexe A2.2 relative à la répartition par nature de dette ne fait pas état des dépôts et
cautionnements reçus (1 300 €) ;
-
dans l’annexe A3, les réseaux d’électrification sont amortis sur 5 ans alors que
l’instruction comptable M14 préconise d’amortir ce type d’immobilisation sur une
durée comprise entre 15 et 20 ans. Cette observation avait déjà été faite lors du
précédent rapport. Une délibération de régularisation a été adoptée au conseil
municipal du 17 décembre 2020 ;
-
l’annexe B1.7 fixant la liste des concours attribués à des tiers en nature ou en
subventions n’est pas renseignée correctement. Ainsi, les subventions en nature ne
sont valorisées et les biens mis à disposition pour le Hellfest ne sont pas mentionnés ;
-
l’annexe sur les organismes de regroupement auxquels adhère la commune
(annexe C3.1) ne mentionne pas le SYDELA alors que des flux sont mentionnés dans
le fichier des mandats.
Au cours de l’instruction, la commune s’est engagée à procéder à l’ensemble des
régularisations nécessaires, ce qui a été fait pour les annexes A4 et A5 et devrait être fait pour
les autres annexes lors du vote du compte administratif de l’année 2021.
3.1.1.3
Sincérité des prévisions budgétaires
En fonctionnement, les taux d’exécution budgétaire se dégradent à partir de 2018. En
investissement en revanche, ils s’améliorent à partir de 2017. La commune a indiqué que
« l’équilibre du budget se fait sur le chapitre 67 [charges exceptionnelles] depuis 2018 pour une
meilleure lisibilité et par principe de sincérité afin de ne pas gonfler les autres chapitres de
dépenses, ce qui explique depuis cette date la dégradation des taux d’exécution budgétaire en
dépenses de fonctionnement. De plus, nous avons d’anciens emprunts avec option de tirage sur
une ligne de trésorerie qui sont inscrites au 16449 (en dépenses et en recettes) et pour lesquels
nous n’utilisons plus l’option de tirage. Madame la Trésorière a évoqué la possibilité de les
passer au 16441 [emprunts assortis d'une option de tirage] sur certificat administratif ; cela
permettrait d’éviter de gonfler les crédits de la section d’investissement. ».
Une appréciation plus exacte du poste des charges exceptionnelles et l’imputation de la
ligne de trésorerie sur le compte adéquat permettrait d’améliorer la sincérité du budget.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
Les taux d’exécution budgétaires du budget principal
Source : CRC d’après comptes administratifs
En conclusion, les taux d’exécution des crédits de fonctionnement du budget principal
sont insatisfaisants. Cette situation s’explique par une budgétisation insuffisamment sincère,
notamment du poste des charges exceptionnelles. La chambre invite la commune à revoir cette
situation afin de garantir la sincérité de ses prévisions budgétaires, en réévaluant ses prévisions
de charges exceptionnelles.
Recommandation n° 1 : améliorer la sincérité budgétaire en faisant une appréciation
plus exacte du poste des charges exceptionnelles.
3.1.2
Une publicité des informations financières à accroître
3.1.2.1
Les informations générales sur le budget
Les communes de plus de 3 500 habitants disposant d’un site internet doivent
13
mettre
en ligne, dans le délai d’un mois suivant l’adoption des délibérations y afférentes, les documents
d’informations budgétaires et financières : présentation synthétique retraçant les informations
financières de la commune, rapport adressé au conseil municipal à l’occasion du débat
d'orientation budgétaire et note explicative de synthèse annexée au budget primitif et au compte
administratif
14
.
Jusqu’en 2021, la commune ne mettait pas mis en ligne sur son site internet, de manière
accessible, les documents d’informations budgétaires et financières énumérés à l’avant dernier
alinéa de l’article L. 2313-1 du même code : les informations synthétiques relatives au budget
et au compte administratif, le rapport d’orientation budgétaire et la note explicative de synthèse
annexée au budget primitif et au compte administratif. Il lui appartient de mettre en ligne ces
données, dans un délai d’un mois à compter de l’adoption des délibérations s’y rapportant.
13
Article R. 2313-8 du code général des collectivités territoriales
14
Exemple de publication complète: https://www.clissonsevremaine.fr/laggloh/budget/
0%
20%
40%
60%
80%
100%
2015
2016
2017
2018
2019
Dépenses réelles de fonctionnement (y.c. restes à réaliser)
Dépenses réelles d’investissement (y.c. restes à réaliser)
COMMUNE DE CLISSON
19
En 2021, son site a été complété avec les documents requis, à la suite de l’intervention
de la chambre, mais l’ajout d’un lien vers le rapport d’orientations budgétaires serait utile dans
la rubrique « budget ».
3.1.2.2
Les subventions supérieures à 23 000 €
Le site internet de la commune ne comporte aucune information sur les subventions
attribuées pour un montant supérieur à 23 000 € malgré l’obligation légale
15
. Il revient à la
commune de régulariser sa situation sur ce point, ce qu’elle s’est engagée à faire avant l’été
2022, en réponse aux observations provisoires.
La contribution gracieuse au festival de musique Hellfest (268 610 €) est la plus
importante subvention de la commune. Elle ne fait pourtant pas l’objet d’une publication sur le
site internet de Clisson.
Le festival Hellfest, annuel, fait l’objet d’une convention avec la commune, relative à
son organisation et à son financement. Au niveau financier, la commune facture au festival la
mise à disposition de personnel communal et des travaux à hauteur de 30 289 € (tarif 2017). En
outre la commune valorise d’autres contributions, non facturées au festival, de mise à
disposition de terrains (226 479 €) et de gymnases (38 766 €) ainsi que de mise à disposition
de matériel pour 3 365 €.
Il conviendrait d’assurer une facturation plus rapide des différents frais imputés au
Hellfest. En effet, les frais des années 2016 et 2017 ont été facturés en 2018 et les frais de
l’année 2019 ne l’ont pas été en 2019.
3.1.2.3
Les données essentielles relatives aux marchés publics
L’article L. 2196-2 du code de la commande publique
16
, dispose que « l’acheteur rend
accessibles sous un format ouvert et librement réutilisable les données essentielles du marché,
hormis celles dont la divulgation méconnaîtrait les dispositions de l'article L. 2132-1 ou serait
contraire à l'ordre public. »
Le site internet de la commune propose un onglet « marchés publics » peu visible, qui
devrait permettre de télécharger les dossiers de consultation des entreprises et de déposer les
offres. De septembre 2020 à mai 2021, aucun dossier n’a été mis en ligne. Le site internet ne
comporte que des données relatives aux marchés publics de 2015. Ces données ne sont plus
actualisées depuis lors, ce qui contrevient aux dispositions du code de la commande publique.
En réponse aux observations provisoires, la commune s’est engagée à y remédier à compter des
marchés conclus au cours de l’année 2021. En outre, la composition de la commission d’appel
d’offres gagnerait à être publiée dans cette partie du site internet.
15
Article 10 de la loi du 12 avril 2000 modifié par la loi du 7 octobre 2016 ; article 2 du décret du 5 mai 2017.
16
Applicable au 1
er
avril 2019
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
Recommandation n° 2 : assurer la mise en ligne sur le site internet de la commune
des informations relatives aux subventions (loi du 7 octobre 2016)
ainsi que les
données essentielles des marchés publics (art. L. 2196-2 du code de la commande
publique).
3.1.2.4
Les restes à réaliser
Les restes à réaliser
17
sont en nette augmentation, notamment en dépenses, ainsi qu’il
ressort
du
graphique
ci-dessous.
Ils
s’expliquent
par
les
nombreuses
opérations
d’investissement en cours (réhabilitation de la mairie, prospective cœur de ville, aménagement
du cimetière).
À l’occasion du précédent contrôle, la chambre
« n’avait pas pu vérifier l’ensemble des
recettes inscrites en restes à réaliser en raison de l’absence de transmission par la commune
de la totalité des pièces justificatives ».
La commune a produit les états de restes à réaliser pour
les exercices 2015 à 2019 : or la date de l’engagement n’est pas indiquée, donnée qui pourrait
parfaire l’information.
En rapprochant le numéro d’engagement inscrit dans l’état des restes à réaliser aux
fichiers des mandats et des titres, il est apparu que des engagements pourtant mentionnés dans
les états de restes ne le sont pas dans le fichier des mandats. Ainsi, par exemple, les engagements
n° 194297 à n° 191306, pour le marché de l’hôtel de ville, ne se retrouvent pas, en 2019 dans
le fichier des mandats d’investissement. Il s’agit d’un retard dans l’exécution des marchés : les
engagements n’ont été comptablement inscrits qu’en 2020.
Évolution des RAR au compte administratif
Source : CRC, d’après les comptes administratifs
17
Les restes à réaliser correspondent aux dépenses engagées non mandatées au 31 décembre de l'exercice, aux
recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre de recettes, aux recettes certaines au 31 décembre
de l'exercice et non mises en recouvrement à l'issue de la journée complémentaire.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
0 €
500 000 €
1 000 000 €
1 500 000 €
2 000 000 €
2 500 000 €
3 000 000 €
3 500 000 €
4 000 000 €
2015
2016
2017
2018
2019
RAR en dépenses
RAR en recettes
% des RAR par rapport aux crédits ouverts (en dépenses réelles)
COMMUNE DE CLISSON
21
La commune établit des états de restes à réaliser détaillés et qui sont annexés au compte
administratif sur toute la période. Les engagements, tant en dépenses qu’en recettes, ont été
retrouvés dans le fichier des mandats fourni par la commune.
Sur la forme, les états sont détaillés engagement par engagement mais la date de
l’engagement pourrait utilement être ajoutée.
3.2
La fiabilité de l’information comptable
3.2.1
Le rattachement des charges et produits à l’exercice
La commune de Clisson pratique le rattachement des charges et produits, dès le premier
euro. Le niveau des rattachements demeure faible sur la période 2015-2019, compris entre 4 et
6 % des charges et entre 0,1 et 1 % des produits.
En 2017, les montants inscrits au compte administratif ne correspondent toutefois pas
aux montants figurant au compte de gestion (écart de 3 965 €). Les états produits montrent que
les rattachements concernent principalement, en charges, les fluides et abonnements (eau,
électricité, télésurveillance), et en produits, des refacturations (frais de mise à disposition pour
Hellfest production, facturés ente un et deux ans après) et différentes recettes attendues de
personnes publiques (Département de Loire-Atlantique et SIVU Petite Enfance).
3.2.2
L’inventaire et l’état de l’actif
À l’occasion de son précédent contrôle, la chambre avait relevé des insuffisances dans
la tenue de l’inventaire par l’ordonnateur. Celui-ci présentait de nombreux écarts avec l’état de
l’actif établi par le comptable, et la chambre avait adressé une observation à la commune. La
commune s’était engagée à mettre en cohérence les deux documents pour 2015.
Aussi la chambre a-t-elle à cette date comparé cet inventaire avec l’état de l’actif et la
balance des comptes établis à la même date. Cette comparaison a révélé qu’un écart de 20 630 €
demeure. Cet écart concerne deux cessions (un véhicule utilitaire et une chaudière). La
commune s’est engagée à réaliser un travail sur les mises à la réforme des biens anciens avant
l’été 2022 et à mettre en œuvre une procédure afin de veiller à la mise à jour permanente de
l’actif dès qu’une sortie est effectuée.
De plus l’inventaire mentionne des véhicules anciens : deux datant de 1998, trois autres
acquis en 2000. La commune a reconnu que
« certains véhicules anciens ne sont plus assurés
et ne font plus partie du patrimoine de la collectivité et seront à sortir de l’actif. »
Dans cette même logique, le compte 2183 relatif au matériel de bureau et matériel
informatique mentionne du matériel informatique datant de 1999 (copieur, imprimante, PC).
La commune admet cette situation et indique que le renouvellement des postes de plus de cinq
ans permettra d’actualiser l’actif concernant le matériel informatique.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
En conclusion, le type d’amortissement pratiqué (linéaire, variable ou dégressif) n’est
pas mentionné, la durée globale d’amortissement n’est pas précisée, ni la valeur comptable au
1
er
janvier. La commune a indiqué ne pas disposer actuellement d’un inventaire de tous ses
biens mobiliers. La situation s’est améliorée depuis le précédent contrôle de la chambre, qui
recommandait à la commune de fiabiliser son inventaire, et de le mettre en conformité avec le
compte de gestion du comptable. En réponse aux observations provisoires, la commune s’est
engagée à réaliser un travail de mise à la réforme des biens anciens avant l’été 2022 et à mettre
en œuvre une procédure de mise à jour permanente de l’actif dès qu’une sortie est effectuée.
3.2.3
Les amortissements
Dans son précédent rapport, la chambre avait constaté que la commune amortissait ses
réseaux d’électrification sur cinq ans, alors que l’instruction M14 préconise d’amortir ce type
d’immobilisation sur une durée comprise entre 15 et 20 ans.
L’examen des amortissements lors du présent contrôle a fait ressortir d’autres
difficultés, pour la période 2015-2019. Certaines immobilisations sont amorties sur 50 ans alors
que la délibération du 23 mars 2006 ne prévoit pas cette durée pour le budget
principal. D’autres sont amorties sur 30 ans alors qu’il s’agit d’aménagement de terrains
(signalétique) que la commune devrait amortir sur 15 ans, et il en va de même pour du matériel
périscolaire. Certaines immobilisations (compte 2128), ne sont pas amorties sur 15 ans comme
le prévoit la délibération du 23 mars 2006. Des immobilisations amorties sur 10 ans ne
correspondent pas aux durées de la délibération du 23 mars 2006. Des durées d’amortissement
sur 9, 6 ou 4 ans n’ont pas été prévues par la délibération et pourtant sont appliquées à certaines
immobilisations.
En décembre 2020, le conseil municipal a adopté une délibération régularisant les règles
applicables aux amortissements, notamment pour les réseaux d’électrification, qui passent de 5
à 20 ans (la norme M14 prévoit une durée comprise entre 15 et 20 ans).
La chambre prend note de cette régularisation, conforme aux recommandations du
précédent contrôle et opérée suite aux échanges intervenus durant l’instruction du présent
contrôle.
3.2.4
Les provisions
Les dotations aux provisions constituent des dépenses obligatoires pour les collectivités
territoriales. Jusqu’en 2021, la commune ne passait pas de provisions malgré des risques
identifiés (contentieux, amiante, comptes épargne temps des agents). À la suite de l’intervention
de la chambre, la commune a voté une provision dans le budget pour l’année 2021. Cette
provision devra être mise à jour annuellement.
COMMUNE DE CLISSON
23
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Le budget serait plus sincère en faisant une appréciation plus exacte du poste des
charges exceptionnelles.
L’accessibilité des informations financières serait améliorée par la publication sur le
site internet de la commune des informations relatives aux subventions et des informations sur
les marchés publics.
La commune a progressé en matière de provisions mais l’inventaire reste à fiabiliser.
La comptabilité est cependant d’une qualité suffisante pour permettre à la chambre de
procéder à l’analyse financière qui suit sur la base des comptes produits par la commune, sans
avoir à rectifier ces derniers.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
4
SITUATION FINANCIERE
4.1
Les produits et charges de gestion
La situation d’ensemble est favorable, le résultat de fonctionnement consolidé de
l’ensemble des budgets est largement positif. Il s’y ajoute un report de résultats passés
substantiel, ainsi qu’il ressort du tableau ci-dessous.
Recettes et dépenses consolidées, tous budgets
en €
2015
2016
2017
2018
2019
Recettes
agrégées
9 587 320
9 350 128
10 127 382
9 283 153
9 125 605
Dépenses
agrégées
8 169 474
8 351 478
8 471 099
8 004 203
7 615 609
Résultat de
l'exercice, tous
budgets
1 417 845
998 651
1 656 283
1 278 951
1 509 996
+ Report
2 723 573
4 068 984
4 967 635
3 942 781
3 371 182
= Résultat
consolidé de
l'exercice, tous
budgets
4 141 419
5 067 635
6 623 918
5 221 731
4 881 179
Source : CRC (d'après les comptes de gestion), tous budgets ; budget principal, budget annexe eau et budget
annexe assainissement
L’analyse détaillée a principalement porté sur le budget principal, qui concentre
l’essentiel des enjeux financiers (87 %). Les budgets annexes existants jusqu’à fin 2019 (eau et
assainissement) ont été clos en 2020 dans le cadre du transfert des compétences du cycle de
l’eau à la communauté d’agglomération.
4.1.1
Des produits de gestion en légère croissance annuelle
Les produits de gestion de la commune ont augmenté de 0,8 % par an en moyenne,
passant de 7,6 M€ en 2015 à 7,9 M€ en 2019. L’augmentation des ressources fiscales propres
(+ 0,5 M€ sur la période) a compensé la baisse des ressources institutionnelles (- 0,5 M€)
18
.
18
Détail des produits flexibles et rigides et rigides en annexe.
COMMUNE DE CLISSON
25
Évolution des produits de gestion (budget principal)
Source : CRC d’après les comptes de gestion 2015 à 2019
4.1.1.1
Des ressources fiscales propres portées par un dynamisme des bases qui
compense les faibles taux
Les ressources fiscales propres de la commune s’élèvent, en 2019, à 3,7 M€, soit 47 %
des produits de gestion. Elles ont augmenté de 3,8 % par an en moyenne sur la période sous
revue, soit 0,5 M€ entre 2015 et 2019. La hausse s’explique principalement par l’augmentation
des impôts locaux (+ 0,3 M €) et des droits de mutation (+ 0,1 M€). Les taxes foncière et
d’habitation représentent 38% des produits de gestion, en moyenne entre 2015 et 2019.
Les taux des impôts locaux sont stables sur la période. Chaque année, ils sont inférieurs
aux moyennes de la strate, cette tendance étant particulièrement marquée pour la taxe sur le
foncier non bâti en début de période (9 points d’écart en 2015). L’écart se réduit sur la période,
la moyenne de taux de la strate ayant tendance à diminuer, notamment pour le foncier non bâti.
Taux des taxes locales comparés aux moyennes de la strate
Source : CRC d’après DGFiP, comptes individuels des collectivités
3 175 627 €
3 681 250 €
1 009 289 €
1 249 559 €
1 794 270 €
1 333 316 €
1 532 882 €
1 443 115 €
0 €
1 000 000 €
2 000 000 €
3 000 000 €
4 000 000 €
5 000 000 €
6 000 000 €
7 000 000 €
8 000 000 €
2015
2016
2017
2018
2019
Fiscalité reversée par l'interco et l'Etat
Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
Ressources d'exploitation
Ressources fiscales propres (nettes des
restitutions)
14,6
14,7
14,6
15,2
18,9
21,0
18,9
20,9
49,0
58,5
49,0
52,8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Clisson
strate
Clisson
strate
2015
2018
foncier non bâti
taxe sur le foncier bâti
taxe d'habitation
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
26
L’augmentation des ressources tirées des impôts locaux s’explique par des bases
relativement dynamiques, en augmentation de 5 % de 2015 à 2018, contre + 3 % pour les
communes de la strate. Le produit des impôts locaux est pour autant inférieur à la moyenne des
communes de la même strate : en 2018, le montant total payé par habitant à Clisson est inférieur
de 11,8 % au montant moyen payé par habitant de la strate.
Le produit des impôts locaux
En euros par habitant
2015
2018
Clisson
Strate
Différence
Clisson
Strate
Différence
Taxe d'habitation (y.c THLV)
186
197
-5,6 %
196
207
-5,3 %
Foncier bâti
211
255
-17,3%
222
266
-16,5 %
Foncier non bâti
7
8
-12,5 %
7
9
-22,2%
Total
404
460
-12,2 %
425
482
-11,8 %
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités
En conclusion, les ressources fiscales propres à la commune ont augmenté de 3,8 % par
an en moyenne entre 2015 et 2019, représentant une hausse de 0,5 M€. Cette évolution
s’explique principalement par la progression des impôts locaux (+ 2,8 % par an en moyenne),
grâce au dynamisme des bases, les taux étant stables. Les taux étant plus faibles que ceux de la
strate, le produit fiscal par habitant est plus faible à Clisson.
4.1.1.2
Dotations, participations et fiscalité reversée : une baisse continue
Entre 2015 et 2019, les dotations et participations ont diminué de 7 % par an en
moyenne, soit une baisse de 25,7 % au total, soit -0,5 M€.
Évolution des principales dotations et participations (budget principal)
Source : CRC d’après les comptes de gestion 2015 à 2019, budget principal
0 €
200 000 €
400 000 €
600 000 €
800 000 €
1 000 000 €
1 200 000 €
1 400 000 €
1 600 000 €
1 800 000 €
2015
2016
2017
2018
2019
Compensation et péréquation
Participations
Dotation Globale de
Fonctionnement
COMMUNE DE CLISSON
27
Cette évolution est essentiellement liée à la baisse de la dotation globale de
fonctionnement à hauteur de 23 % entre 2015 et 2019 (- 0,3 M€). En 2019, le montant de la
fiscalité reversée s’élève à 18 % des produits de gestion contre 20 % en 2015. La commune
perçoit une attribution de compensation importante, à hauteur de 1,4 M€ en 2019, mais pas de
dotation de solidarité communautaire.
Les dotations et participations ont baissé de 7 % par an en moyenne, soit une diminution,
sur l’ensemble de la période, de 26 %, représentant 0,5 M€. Cette évolution s’explique
principalement par la baisse précitée de la dotation globale de fonctionnement dont le niveau
est inférieur à celui de la moyenne de la strate.
Le montant de la fiscalité reversée s’élève à 18 % des produits de gestion. Sa diminution
sur la période, de 6 %, s’explique par la baisse de l’attribution de compensation (- 1,3 % en
moyenne par an).
4.1.1.3
Des ressources d’exploitation en hausse avec les remboursements de frais
Les ressources d’exploitation ont augmenté de 6 % par an en moyenne sur la période.
En 2019, elles représentent 16 % des produits de gestion. En 2019, le remboursement de frais
se compose notamment de 0,5 M€ pour l’accueil de loisir et la maison de l’enfance versé par
Clisson
Sèvre et Maine Agglo.
Évolution des principales ressources d’exploitation (budget principal)
Source : CRC d’après les comptes de gestion 2015 à 2019, budget principal
Les ressources d’exploitation ont au final augmenté de 6 % par an en moyenne sur la
période. En 2019, elles représentent 16 % des produits de gestion. Le remboursement de frais
représente près de 0,6 M€ en 2019 et concerne notamment des versements de la part de
l’agglomération pour l’accueil de loisir et la maison de l’enfance.
0 €
200 000 €
400 000 €
600 000 €
800 000 €
1 000 000 €
1 200 000 €
1 400 000 €
2015
2016
2017
2018
2019
Revenus locatifs et redevances (hors
DSP)
Remboursement de frais
Travaux, études et prestations de
services
Domaine et récoltes
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
28
4.1.2
Des charges de gestion quasiment stables depuis 2015
Les charges de gestion ont augmenté de 0,6 % en moyenne par an entre 2015 et 2019,
passant de 5,6 M€ à 5,7 M€. De 2015 à 2019, la hausse des charges à caractère général (+ 14 %)
a été compensée par la baisse des subventions de fonctionnement (- 27%), les charges de
personnel n’augmentant que de 0,6% par an.
Évolution des charges de gestion (budget principal)
Source : CRC d’après les comptes de gestion 2015 à 2019, budget principal
4.1.2.1
Les charges à caractère général
Les charges à caractère général s’établissent à 1,84 M€ en 2019. Elles ont augmenté
globalement de 3,3 % par an en moyenne depuis 2015. Parmi les postes de dépenses les plus
dynamiques, on peut noter : les frais bancaires et d’assurances, les réparations, les locations et
la publicité, ainsi qu’il ressort du graphique ci-dessous.
La chambre note que les dépenses de « fêtes et cérémonies »
19
augmentent très
fortement en 2019, ainsi que cela ressort du graphique ci-dessous.
Évolution des dépenses de fêtes et de cérémonies
Source : CRC d’après balance des comptes (compte n° 6232)
19
Compte n°6232
0 €
1 000 000 €
2 000 000 €
3 000 000 €
4 000 000 €
5 000 000 €
6 000 000 €
2015
2016
2017
2018
2019
Autres charges de gestion
Subventions de
fonctionnement
Charges de personnel
Charges à caractère général
0 €
20 000 €
40 000 €
60 000 €
80 000 €
100 000 €
120 000 €
140 000 €
2015
2016
2017
2018
2019
COMMUNE DE CLISSON
29
En 2019, les dépenses relatives aux vœux du maire sont évaluées à 6 194 €. En 2019,
2 578 € ont été dépensés dans l’achat de bouteilles de vin et autres boissons. La consommation
atteint 573 bouteilles pour cette année, avec un prix moyen de 4,50 € la bouteille.
4.1.2.2
Des charges de personnel maîtrisées
Avec une progression limitée à 0,6 % par an en moyenne, les charges totales de
personnel sont demeurées quasiment stables sur la période, malgré une hausse de 1,3% par an
des charges sociales.
Les charges de personnel s’élèvent à 3,27 M€ en 2019, ce qui représente 41,6 % des
produits de gestion. Elles ne constituent pas un facteur de rigidité pour la commune. Elles sont
par ailleurs nettement inférieures à la moyenne de la strate sur l’ensemble de la période sous
revue, cf. graphique ci-dessous.
Charges de personnel par habitant par rapport à la moyenne de la strate
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités
4.1.2.3
Des subventions de fonctionnement en baisse
Les subventions de fonctionnement ont diminué de 7,6% sur la période examinée et
représentent 0,4 M€.
400 €
420 €
440 €
460 €
480 €
500 €
520 €
540 €
560 €
2015
2016
2017
2018
2019
Clisson
Moyenne de la strate
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
30
Subventions de fonctionnement versées par la commune
Source : CRC d’après les comptes de gestion 2015 à 2019
La subvention de 500 000 € « autres établissements publics » en 2016 correspond à la
participation pour la ZAC du champ de foire du centre-ville historique versée à
Loire-Atlantique Développement. Les subventions versées aux personnes de droit privé ont
diminué de 15 871 € entre 2015 et 2019. Le montant total des subventions versées par la
commune est, jusqu’en 2016, largement supérieur à celui des autres communes de la strate, puis
il y devient inférieur sur les exercices suivants.
Subventions versées par Clisson et les communes de même strate en € /habitant
Source : DGFiP, comptes individuels des collectivités
Les subventions de fonctionnement versées diminuent sur la période. Elles sont
largement supérieures à la moyenne des communes de la même strate jusqu’en 2016, du fait
d’une opération exceptionnelle en ZAC, puis deviennent inférieures sur les exercices suivants.
Elles s’établissent, en 2019, à 0,4 M€.
0 €
100 000 €
200 000 €
300 000 €
400 000 €
500 000 €
600 000 €
700 000 €
800 000 €
900 000 €
1 000 000 €
2015
2016
2017
2018
2019
personnes de droit privé
autres établissements publics
établissement publics
rattaché : CCAS
0 €
20 €
40 €
60 €
80 €
100 €
120 €
140 €
2015
2016
2017
2018
2019
Clisson
Moyenne de la strate
COMMUNE DE CLISSON
31
4.1.3
Une capacité d’autofinancement plus élevée que la moyenne
Les charges de gestion ayant progressé, au cours de la période sous revue, de manière
moins prononcée que les produits de gestion, l’excédent brut de fonctionnement (EBF) du
budget principal a augmenté à hauteur de 1,4 % par an en moyenne, pour s’établir à 2,1 M€ en
2019 soit 27 % des produits de gestion.
L’augmentation de la capacité d’autofinancement brute du budget principal est moindre
sur la période que celle de l’EBF. Le niveau de capacité d’autofinancement (CAF) est similaire
pour les exercices 2015 et 2019 avec un pic en 2017. Néanmoins, la baisse représente 0,6 % par
an en moyenne. En 2019, la CAF brute s’établit à près de 2 M€, soit 25 % des produits de
gestion et la CAF nette (CAF brute moins l’annuité de dette) à 16 % des produits de gestion.
EBF et CAF du budget principal
2015
2016
2017
2018
2019
moyenne/an
Excédent brut de
fonctionnement
2 006 868
1 833 004
2 118 214
1 957 100
2 120 746
1,4%
en % des produits
de gestion consolidés
26,3%
23,5%
27,3%
25,5%
27,0%
+ Résultat financier
consolidé (réel)
-147 412
-153 474
-135 495
-112 799
-148 361
0,2%
+ Résultat
exceptionnel
consolidé (réel, hors
cessions)
60 443
37 200
142 708
-41 576
-7 380
= CAF brute
1 919 899
1 716 730
2 125 427
1 802 724
1 965 005
0,6%
en % des produits
de gestion consolidés
25,2%
22,0%
27,4%
23,5%
25,0%
- Annuité en capital
de la dette consolidée
594 830
578 162
644 962
461 232
687 683
3,7%
= CAF nette
1 325 068
1 138 568
1 480 464
1 341 492
1 277 322
-0,9%
en % des produits
de gestion consolidés
17,4%
14,6%
19,1%
17,5%
16,3%
Source : CRC (d’après comptes de gestion 2015 à 2019)
La CAF brute consolidée de l’ensemble des budgets se maintient aussi à des niveaux
élevés, en moyenne de 2,4 M€ sur la période, oscillant entre 2,1 M€ (en 2016) et 2,7 M€ (en
2017).
Les ratios de l’EBF et de la CAF par rapport aux produits de gestion sont satisfaisants
sur toute la période, supérieurs au niveau de la strate de référence de la commune.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
32
CAF brute/habitant par rapport à la moyenne de la strate
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités
Il apparaît donc qu’au cours de la période sous revue, les charges de gestion ont
augmenté de manière moins prononcée que les produits de gestion : l’excédent brut de
fonctionnement atteint 2,1 M€ en 2019, soit 27 % des produits de gestion. La capacité
d’autofinancement brute s’établit, en fin de période, à près de 2 M€, (25 % des produits de
gestion).
Ces niveaux sont satisfaisants sur toute la période et sensiblement supérieurs à la
moyenne de la strate de référence de la commune.
4.2
Une situation bilancielle favorable
4.2.1
Un fonds de roulement particulièrement élevé
Depuis 2015, le fonds de roulement net global se maintient à un niveau élevé sur le
budget principal. Sa diminution en 2019 découle d’une progression des emplois immobilisés
plus rapide (+ 7%) que celle des ressources (+ 4 %), notamment due à l’augmentation
importante des dépenses d’investissement.
Fonds de roulement du budget principal
au 31 décembre en €
2015
2016
2017
2018
2019
Var.
annuelle
moyenne
Fonds de roulement net global
4 139 932
4 660 948
5 056 046
6 212 879
4 399 099
1,5%
- Besoin en fonds de
roulement global
-445 706
-557 629
-824 647
171 686
253 447
= Trésorerie nette consolidée,
budgets M14
4 585 638
5 218 577
5 880 693
6 041 193
4 145 652
-2,5%
Source : CRC (d’après comptes de gestion)
100 €
150 €
200 €
250 €
300 €
350 €
2015
2016
2017
2018
2019
Clisson
Moyenne de la strate
COMMUNE DE CLISSON
33
Le fonds de roulement en nombre de jours de charges est à un niveau particulièrement
élevé, 272 jours en 2019, après un pic en 2018 où il dépassait un an de charges, ce qui est
manifestement excessif.
Le fonds de roulement net global
Source : CRC d’après les comptes de gestion 2015 à 2019
4.2.2
Une trésorerie qui pourrait être réduite
En 2019, la trésorerie mensuelle moyenne s’établit à 4,1 M€, soit 257 jours de charges
courantes. La trésorerie est en baisse en 2019 par rapport aux années précédentes, avec un point
bas mensuel à 3,3 M€, mais se maintient à un niveau élevé par rapport au seuil haut de 90 jours
20
(soit 1,5 M€) et par rapport aux communes de sa strate, ainsi que cela ressort du graphique ci-
dessous.
20
Guide du logiciel d’analyse financière des CRC (Anafi) et DGFiP.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
34
Trésorerie
Source : CRC d’après données du comptable
Même le niveau mensuel de trésorerie le plus bas depuis 2015 (1,7 M€, en 2015), est
au-dessus du seuil haut de 90 jours de charges courantes. Par ailleurs, Clisson dispose de cinq
emprunts avec option de tirage sur une ligne de trésorerie, ce que ne nécessite nullement le
profil, très favorable, de sa trésorerie.
Par conséquent, la commune devrait viser à réduire son niveau de trésorerie à un niveau
en cohérence avec ses besoins réels. En fonction de son choix en matière de ligne de trésorerie,
elle pourrait s’orienter vers des niveaux différents de trésorerie :
-
seuil intermédiaire de 60 jours de charges courantes (soit environ 1 M€) si ses
lignes bancaires de trésoreries sont maintenues ;
-
seuil haut de trésorerie de 90 jours de charges courantes (soit environ 1,45 M€)
s’il est mis fin aux lignes de trésorerie.
L’emprunt gagnerait à être mobilisé par la collectivité seulement après analyse de son
fonds de roulement et de son besoin en fonds de roulement, afin que sa part dans le financement
de l’investissement soit réduite au strict minimum.
Le fonds de roulement et la trésorerie de Clisson dépassent les niveaux qui lui sont
nécessaires. Ils pourraient être revus à la baisse, en réduisant le financement par emprunt des
investissements. En fonction du niveau de trésorerie choisi, il pourrait être mis fin aux lignes
de trésorerie. En réponse aux observations provisoires, la commune indique que, dans le cadre
de la prospective financière en cours d’élaboration, elle privilégiera la consommation du fonds
de roulement à l’endettement et un seuil haut de trésorerie en mettant fin aux lignes de trésorerie
devenues superflues.
Recommandation n°3 : Ajuster le niveau d’emprunt aux besoins réels de la commune.
0
50
100
150
200
250
300
350
400
2015
2016
2017
2018
2019
en jours de charges courantes
Clisson
seuil haut
0 €
100 €
200 €
300 €
400 €
500 €
600 €
700 €
800 €
900 €
2015
2016
2017
2018
2019
en €/ Habitant
Clisson
moyenne de la strate
COMMUNE DE CLISSON
35
4.3
Un impact de la crise sanitaire relativement limité en 2020
Dans le cadre du budget primitif 2020, l’impact de la crise sur les recettes a été estimé
à une perte de recettes d’environ 270 000 €. L’impact de la crise est de deux types :
-
subi : aucune décision de la collectivité n’est à la base de cette perte ;
-
choisi : une délibération ou une décision de la collectivité est à l’origine de
cette perte.
Impact estimé de la crise
Type d’impact
Nature
Montants estimés
Subi
Perte de recettes multi accueil des enfants
32 000 €
perte de recettes autres services périscolaires
70 000 €
perte de recettes des services culturels
20 000 €
Perte de droits de mutations
62 000 €
absence de festival Hellfest impliquant une absence de remboursement des
frais municipaux
32 000 €
Sous total subi
216 000 €
Choisi
exonération de redevance d’occupation du domaine public pour les
commerçants
10 000 €
exonération d’occupation temporaire pour chantiers pour les artisans
34 000 €
exonération de loyers des professionnels
8 000 €
Sous total choisi
52 000 €
TOTAL
268 000 €
Source : CRC d’après la réponse de la commune au questionnaire
La perte de recettes du multi-accueil des enfants a été en partie compensée par des aides
exceptionnelles de la caisse d’allocations familiales, et la perte de recettes des autres services
périscolaires s’est avérée moins importante que prévue (46 000 € au lieu de 70 000 €).
En fin d’année 2020, la commune a décidé de mettre en place une prime exceptionnelle
pour ses agents dont l’exercice des fonctions a été affecté par la crise de la covid-19. La
commune prévoit son versement, dans la limite de 1 000 € par agent, selon les sujétions
suivantes : mobilisation dans le cadre du plan de continuité d’activité ou en télétravail et risque
encouru lié au contact avec le public.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
36
Dans le cadre du rapport d’orientation budgétaire pour 2021, l’impact de la crise
sanitaire liée à la Covid sur les recettes a été estimé par la commune de Clisson, à une baisse
d’environ 237 000 €, partiellement compensée par des recettes supplémentaires de 45 000€
(notamment 32 000€ de compensation de la CAF pour le multi accueil). L’impact en dépenses
a été estimé à 160 000 € de surcroît de charges, avec notamment 57 000 € de bons d’achat de
soutien aux commerces. Ces dépenses supplémentaires ont été quasi intégralement compensées
par des économies (152 000 €) liées notamment à l’annulation des animations culturelles
(100 000 €). L’impact net global de la crise sanitaire en 2020 est estimé à 200 000€.
Le rapport d’orientation budgétaire pour 2021 fait état d’un résultat d’exécution de
l’exercice 2020 en excédent de 0,7 M€, ce qui confirme l’impact assez limité de la Covid sur
les comptes en 2020.
4.4
La prospective financière élaborée par la commune
La commune avait fait réaliser une prospective financière pour les exercices 2017 à 2021
par un cabinet de conseil. Les objectifs financiers retenus à la suite de l’étude sont les suivants :
« poursuivre la maîtrise des dépenses de fonctionnement, continuer à investir dans la
préservation du patrimoine communal et répondre aux attentes exprimées en matière de
politique communale, la recherche de l’équilibre financier sur les services à la population, le
rapprochement de objectif d'évolution des dépenses locales
21
, limiter les dépenses de
fonctionnement à 1,2 % par an, pas de hausse des taux d’imposition à prévoir d’ici 2021, un
montant minimum de CAF nette de 800 000 € et un ratio de désendettement maintenu sous la
barre des 7 ans. »
En 2020, le budget primitif prévoyait une durée de désendettement de 7,6 années de
CAF, dépassant le plafond de 7 années retenu en 2017 dans le cadre de la prospective financière.
Lors du vote du budget primitif 2022, le maire envisage de proposer l’acquisition d’un
nouveau logiciel de prospective financière, disposant d’une passerelle avec le logiciel de
gestion financière.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La situation de la section de fonctionnement du budget de la commune est relativement
favorable, tant au niveau des produits et charges que de la situation bilancielle. Cette situation
n’a pas été remise en cause en 2020 par la crise sanitaire liée à la Covid-19, dont l’impact
financier a été limité. Un telle situation plaide pour une révision à la baisse du recours à
l’emprunt compte tenu du niveau élevé du fonds de roulement.
21
Fixé par le Gouvernement.
COMMUNE DE CLISSON
37
5
L’INVESTISSEMENT ET LA DETTE
Dans le cadre d’une enquête nationale des juridictions financières (chambre régionales
et Cour des comptes) sur l’investissement du bloc communal, la chambre s’est intéressée plus
particulièrement à la politique d’investissement telle qu’elle est conduite par la commune de
Clisson.
5.1
Un pilotage des dépenses à mettre en adéquation avec le niveau élevé
d’investissement
5.1.1
Un niveau de dépenses nettement plus élevé que la moyenne depuis 2018
Le niveau de dépenses d’investissement par habitant de Clisson se situe nettement au-
dessus des communes de sa strate démographique. Le niveau de dépenses augmente fortement
depuis 2018, conformément au « cycle électoral »
22
, mais dans des proportions nettement
supérieures aux communes de la strate (voir graphique ci-dessous). Le niveau de dépenses
d’équipement passe de 2,9 à 7,3 M€ par an entre 2015 et 2020, sans que la population
n’augmente dans de telles proportions.
Dépenses d’investissement par habitant
Sources : 2015-2019 : observatoire des finances publiques et de la gestion publique locales (2020), dépenses
d’investissement hors remboursement de la dette, tous budgets consolidés ; strate = communes de 5000 à 10 000
habitants ; 2020 : budget primitif
22
La direction générale des collectivités locales (Ministère de l’intérieur) l’explique ainsi : « les dépenses
d’équipement du secteur communal obéissent à une logique cyclique en lien avec le rythme électoral. On observe
généralement une diminution des dépenses d’investissement l’année des élections et l’année suivante. Celle-ci
peut s’expliquer par la mise en place des nouvelles équipes et le temps pour la définition de nouveaux projets. Les
années suivantes, après la pause de début de mandat, on observe une croissance des dépenses d’équipement qui
atteignent donc leur pic sur le cycle en année préélectorale » (DGCL, bulletin d’information statistique, avril
2009).
0 €
200 €
400 €
600 €
800 €
1 000 €
2015
2016
2017
2018
2019
2020 (budget)
Dépenses d'investissement/habitant
moyenne de la strate
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
38
5.1.2
Un pilotage des dépenses d’investissement qui n’est pas à la hauteur des
montants investis
Le programme d’investissement de Clisson est formalisé dans un plan pluriannuel
d’investissement qui couvre la période 2016-2020. Ce plan se compose à 28 % de dépenses
d’entretien et à 72 % d’investissements nouveaux.
Malgré la proportion élevée d’investissements nouveaux, la commune ne dispose pas
systématiquement d’évaluation des dépenses de fonctionnement induites, malgré des demandes
répétées en conseil municipal. Cela ne lui permet pas d’anticiper sa trajectoire de dépenses de
fonctionnement ni d’arbitrer en connaissance de cause entre les différentes options de
construction.
Ce défaut est particulièrement regrettable s’agissant du principal investissement de la
période, la salle multifonctions. Cet équipement est prévu pour 3,4 M€ dans le PPI d’avril 2017,
il a été livré en octobre 2020 pour 4,3 M€
23
. Le surcoût est pour l’essentiel dû au prix proposé
par les entreprises lors de l’appel d’offres, nettement supérieur à celui évalué initialement. Cet
écart a conduit à déclarer sans suite 11 lots sur 21 et à abandonner un lot (tribune mobile). Les
lots dont l’appel d’offres a été relancé n’ont pas pu être attribués à des prix plus proches de
l’estimation initiale, certains lots ont même dû être attribués à un prix supérieur au moins disant
du premier appel d’offres.
Alors que la salle multifonctions est le principal investissement entre 2015 et 2020, le
programme de construction et le budget global associé n’ont pas fait l’objet d’une délibération
du conseil municipal
24
. Ce projet était inscrit en tant que « salle festive » au plan pluriannuel
d’investissement de 2015 adopté par le conseil municipal, il est reconfiguré en « salle
multifonctions » lors de la modification de ce plan en 2017, qui n’a pas fait l’objet d’une
nouvelle délibération.
5.1.3
Une information insuffisante du conseil municipal sur les dépenses
pluriannuelles
Le plan pluriannuel d’investissement fait apparaître de nombreux projets engageant des
dépenses sur plusieurs années. Pourtant, la commune ne procède pas à une gestion des crédits
en autorisations de programme, qui permettrait de fixer une autorisation pluriannuelle, et des
crédits annuels. Cela donnerait davantage de lisibilité aux opérations importantes, permettant
le cas échéant d’apprécier la soutenabilité globale des projets d’investissements en disposant de
leur trajectoire budgétaire sur l’ensemble des exercices concernés. Une telle évolution suppose
un cadrage technique et financier robuste au stade de la décision d’investissement. Cette étape
préalable de diagnostic aurait ainsi pu être plus poussée pour le projet de réhabilitation du
restaurant scolaire. Celui-ci a dû être transformé en projet de reconstruction après un audit
sanitaire qui l’a jugé non conforme. Un tel audit aurait pu utilement précéder la décision de
réhabilitation, afin de prévoir dès le début une opération cohérente avec l’état de l’installation.
23
Budget primitif 2020
24
Seul le choix du site et les crédits annuels nécessaires au sein du budget ont fait l’objet de délibérations.
COMMUNE DE CLISSON
39
En réponse aux observations provisoires, la commune affirme sa volonté de mettre en
place les autorisations de programme. Cette mise en place serait étudiée au cours de l’automne
2021, à l’aune des dispositions permises par la nomenclature M57 qui deviendra obligatoire à
compter du 1
er
janvier 2024.
Une telle évolution serait d’autant plus utile que le plan pluriannuel d’investissement
2015-2020 a été modifié de façon substantielle en 2017 sans nouvelle délibération du conseil
municipal. L’utilisation des autorisations de programme aurait permis au conseil municipal
d’apprécier l’impact pluriannuel des nouvelles orientations dans le cadre du vote du budget. Le
plan de 2017 diffère ainsi notablement de celui de 2015. Le coût de certains investissements
majeurs a été revu nettement à la hausse et leur calendrier a été décalé :
-
la porte Palaize passe de 0,8 M€ à 1,3 M€ ;
-
la « salle festive » est reconfigurée en « salle multifonctions » et passe de 2,1 M€
à 3,4 M€ et sa livraison de 2018 à 2020 ;
-
la requalification du restaurant scolaire est transformée en reconstruction du
restaurant, passant de 0,15 M€ à 1,9 M€ et sa livraison de 2016 à 2019.
Les reports importants de projets affaiblissent le taux d’exécution des crédits
d’investissement, qui est de 40% en moyenne de 2015 à 2019.
Au regard du niveau élevé d’investissement, un pilotage budgétaire plus précis et une
meilleure information du conseil municipal sont donc à envisager.
Recommandation n°4 : améliorer le suivi pluriannuel des crédits d’investissement en
utilisant les autorisations de programme et en délibérant sur les modifications
substantielles du plan pluriannuel d’investissement.
5.2
La part de la dette s’est fortement accrue dans le financement de
l’investissement
5.2.1
Un niveau de dette en très forte hausse
Le niveau de dette de la commune augmente très fortement à partir de 2018. Cette hausse
conduit la commune à un niveau d’endettement (1 344 € / habitant en 2019) supérieur à celui
de sa strate (956 €/habitant en 2019
25
).
25
Budgets consolidés, source : observatoire des budgets et de la gestion publique locale 2020
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
40
Cela a aussi pour conséquence une forte augmentation de la durée de désendettement
26
,
compte tenu de la stagnation concomitante de la capacité d’autofinancement. Entre 2015 et
2019, le taux d’endettement (dette/recettes) passe de 66 à 94 %, soit plus de 20 points de plus
que les communes de taille comparables
27
. L’ensemble des indicateurs permettant de mesurer
l’endettement indique donc qu’à partir de 2018, la commune de Clisson atteint des niveaux
d’endettement significativement supérieurs à la moyenne de sa strate de référence. En réponse
aux observations provisoires, le maire met en avant le caractère touristique de la commune pour
expliquer ce niveau d’investissement.
Évolution de la dette et de la durée de désendettement à Clisson
Sources : 1. Budget principal : CRC (d’après comptes de gestion) pour 2015-2019, réponse au questionnaire pour
2020 (budget primitif 2020) ;2.
Budgets consolidés : observatoire des finances publiques et de la gestion publique
locales (2020).
Le niveau de trésorerie de la commune, largement supérieur à celui de sa strate comme
vu
supra
, aurait pu lui permettre de financer ses investissements en recourant moins à la dette.
Si la commune avait limité sa trésorerie à un niveau de moindre surabondance, de 90 jours
28
par exemple, elle aurait disposé d’une capacité supplémentaire de financement autonome de ses
investissements de 2,7 M€. Cela aurait pu lui permettre d’éviter de souscrire son dernier
emprunt de 2,5 M€ fin 2019. Si ce dernier s’est certes conclu à un taux d’intérêt bas, cela ne
peut pas être le seul motif de recours à l’endettement.
26
Dette / CAF brute
27
68 % pour les communes de 3 500 à 10 000 habitants membres d’une communauté d’agglomération (AMF-
Banque postale, Étude territoires et finances 2019)
28
Seuil haut du guide Anafi (CRC) et de la DGFiP.
0
2
4
6
8
0
2 000 000
4 000 000
6 000 000
8 000 000
10 000 000
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Dette et durée de désendettement à
Clisson (budget principal)
niveau de dette
durée de désendettement
en années (échelle de
droite)
0 €
200 €
400 €
600 €
800 €
1 000 €
1 200 €
1 400 €
1 600 €
2015
2016
2017
2018
2019
Dette / habitant comparée (budgets
consolidés)
Clisson
strate
COMMUNE DE CLISSON
41
La baisse des taux d’intérêt sur les emprunts pourrait également être obtenue par la
renégociation des emprunts les plus anciens. En l’occurrence, cinq prêts ont un taux d’intérêt
qui dépasse 3 %, contre 0,4 % pour l’emprunt contracté en 2019. Depuis 2015, seules deux
renégociations ont eu lieu, en 2016 et 2017, uniquement pour les budgets annexes et pour des
montants très limités (capital restant dû de 0,4 M€ et 0,5 M€). Or les taux ont nettement baissé
depuis 2017. En réponse aux observations provisoires, la commune indique qu’elle prévoit une
renégociation des emprunts ayant des taux élevés avant l’été 2022.
La dette se compose de 11 emprunts mobilisés entre 2003 et 2019. Les taux vont de
0,43% (en 2019) à 5,35 % (en 2009). Tous les emprunts sont classés dans la catégorie des
produits peu complexes (A1)
29
et peu risqués. Le taux apparent de la dette est de 2 % et sa durée
moyenne pondérée est de 14,9 ans. Les caractéristiques des emprunts ne présentent pas de
risque particulier. La présence de lignes de trésorerie, attachée à des emprunts dont les taux sont
élevés, interroge toutefois au vu du niveau particulièrement élevé du fonds de roulement.
État de la dette de Clisson au 31/12/2019
Type
d’emprunt
Type de taux
date de
mobilisation
Montant
restant dû
durée
restante
(années)
Taux
d’intérêt
Annuité
capital
intérêts
classique
fixe
2019
1 000 000 €
20,0
0,43 %
0
0
2018
3 284 953 €
13,8
1,15 %
215 046 €
39 324 €
2017
1 270 751 €
18,1
1,54 %
59 911 €
20 032 €
2005
199 291 €
2,0
3,93 %
83 098 €
10 019 €
2010
139 187 €
10,8
2,54 %
10 835 €
3 707 €
2010
64 851 €
10,8
2,54 %
5 048 €
1 727 €
avec ligne
de
trésorerie
variable
2003
0€
-
-
34 905 €
0€
2004
0€
-
-
146 486 €
0€
fixe
2006
111 902 €
1,8
4,20 %
52 540 €
6 086 €
2009
646 110 €
11,8
5,35 %
39 810 €
37 206 €
2011
680 000 €
16,7
4,49 %
40 000 €
32 777 €
TOTAL : 7 397 047 €
moyenne :
14,9
moyenne
2,03%
total :
687 682 €
total :
150 881 €
Source : CRC d’après compte administratif 2019 (la durée moyenne est pondérée ; le taux d’intérêt moyen est le
taux d’intérêt apparent)
29
Destinée à favoriser une meilleure compréhension des produits proposés aux collectivités, la classification
Gissler permet de les ranger selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit la complexité de l’indice
servant au calcul des intérêts de l’emprunt et la lettre (de A à E) exprime le degré de complexité de la formule de
calcul des intérêts
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
42
5.2.2
Un financement hors emprunt en baisse
Le recours à l’emprunt s’est concentré sur la période 2018-2020, et il s’est logiquement
accompagné d’une baisse des ressources d’investissement hors emprunt. Ces dernières restent
toutefois supérieures à la moyenne des communes de la strate démographique de Clisson,
cf. graphique ci-dessous.
Recettes d’investissement hors emprunt par habitant
Source :
observatoire des finances publiques et de la gestion publique locales (2020)
Le financement de l’investissement par les dotations de l’État
Clisson a obtenu une dotation de soutien à l’investissement local (DSIL) chaque année
depuis la création de cette dotation, en 2016. Cette dotation a financé deux projets, le
renforcement des réseaux pour l’accueil d’une entreprise en 2017 et la salle multifonctions, en
plusieurs tranches de 2018 à 2020, cf. graphique ci-dessous. Tous les ans sauf en 2019, la DSIL
s’est cumulée avec la dotation d’équipement des territoires ruraux, finançant parfois les mêmes
projets (salle multifonctions en 2018). Le taux de subventionnement moyen est relativement
faible sur la période (11 %), il est d’autant plus élevé que les projets sont peu coûteux. En 2020,
une dotation supplémentaire de DSIL au titre du plan de relance (100 000 €) a été obtenue par
Clisson pour la rénovation des remparts.
0 €
50 €
100 €
150 €
200 €
250 €
300 €
350 €
2015
2016
2017
2018
2019
Clisson
Autres recettes d'investissement
Autres dotations et subventions
FCTVA
0 €
50 €
100 €
150 €
200 €
250 €
300 €
350 €
2015
2016
2017
2018
2019
Strate
Autres recettes d'investissement
Autres dotations et subventions
FCTVA
COMMUNE DE CLISSON
43
Dotations de l’État et coût des projets
Source : CRC d’après préfecture de Loire-Atlantique
Au final, malgré un recours régulier à la dotation de soutien à l’investissement local et
à la dotation d’équipement des territoires ruraux, les ressources de financement de
l’investissement hors emprunt ont diminué depuis 2015.
5.3
Des effets de la crise sanitaire très limités sur le nouveau programme
d’investissement
Les effets de la crise sanitaire sur les investissements en cours de réalisation se sont
limités à des retards de chantier, notamment pour la salle multifonctions livrée en octobre 2020
au lieu d’avril 2020. La crise sanitaire n’a pas modifié le niveau d’investissement de la
commune de Clisson. Elle n’a pas identifié d’investissement nouveau nécessaire au titre de la
résilience sanitaire. Les travaux déjà programmés avant 2020 à l’EHPAD Jacques Bertrand
concourront à cet objectif. Ils sont financés par le CCAS (6 M€).
Les plans de relance (État, département, région) décidés en 2020 à la suite de la crise
n’ont pas modifié la stratégie d’investissement de la commune mais devraient apporter un
financement significatif, de l’ordre de 0,5 M€. La capacité de la commune à s’inscrire dans les
plans de relance a été facilitée par les diagnostics réalisés sur son patrimoine, lui permettant de
présenter des projets suffisamment avancés.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
0 €
500 000 €
1 000 000 €
1 500 000 €
2 000 000 €
2 500 000 €
3 000 000 €
2017
2018
2019
2020
coût projets
DETR
DSIL
DSIL - plan relance
taux de subvention
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
44
Le plan d’investissement pour la période
post
2020 – qui, selon l’ordonnateur, sera
ultérieurement délibéré en conseil municipal – devait être assez différent du précédent. Les
nouvelles orientations ont été fixées avant la crise et n’ont pas été modifiées depuis. Le nouveau
plan d’investissement serait, au niveau du budget principal, d’un volume inférieur au précédent.
En outre la composition de la dépense serait modifiée, les dépenses d’entretien devenant
majoritaires. À la différence du précédent plan d’investissement, les nouveaux projets
n’auraient pas pour objet d’accroître l’offre mais viendront pour la plupart se substituer à des
équipements vétustes. Un accent particulier sera mis sur l’entretien de la voirie, à la suite d’un
audit en 2019. Les montants prévus dans le budget 2020 pour la voirie (0,5 M€) se situent à un
niveau plus élevé que la simulation la plus haute de l’audit de voirie (0,3 M€) alors que cet audit
avait jugé l’état du réseau routier comme « moyen-bon ».
La crise due au Covid-19 n’a donc, à ce stade, eu qu’un impact marginal sur
l’investissement de la commune de Clisson.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
La commune a un niveau d’investissement supérieur à la moyenne de sa strate de
référence. Ce niveau d’investissement élevé devrait appeler une gestion plus performante des
principaux projets, notamment en instaurant une gestion pluriannuelle des crédits et en
renforçant l’information du conseil municipal sur les programme de travaux les plus
conséquents et leur évolution.
Le niveau de dette s’est fortement accru dans la période récente. Sa maîtrise pourrait
passer par un recours plus important à l’autofinancement, par une renégociation des emprunts
les plus anciens et par une programmation de l’exécution des investissements qui permette de
ramener le niveau de dette par habitant à un niveau plus proche de la moyenne de sa strate
démographique de référence (5 000 – 10 000 habitants).
COMMUNE DE CLISSON
45
6
FONCTIONNEMENT DES SERVICES DE LA COLLECTVITE
6.1
Marchés publics : une organisation à améliorer
6.1.1
Une computation des seuils à suivre
La chambre durant l’instruction a eu des difficultés à obtenir la liste des marchés publics
(publication des données essentielles). Des tableaux ont été produits par la commune mais ne
sont pas de grande qualité en termes de structuration. Des marchés ont été omis de cette liste.
Un guide de la commande publique a été réalisé par la commune. Il a été adopté par le conseil
municipal le 22 juin 2017. Les seuils mentionnés n’ont pas été actualisés et ne correspondent
plus aux seuils réglementaires.
Un seul agent assure le suivi administratif des marchés publics. Il ne supervise pas les
bons de commande des services. Le besoin remonte uniquement des services et il n’y a pas de
vision globale des achats. Avec trois départs consécutifs sur ce poste en trois ans, le sujet de la
permanence du service est posé. La commune gagnerait à mutualiser, avec l’intercommunalité,
les fonctions supports comme les marchés publics. Un profil acheteur pourrait être mutualisé
avec la communauté d’agglomération.
L’analyse du fichier des mandats montre que les achats de carburants sont réalisés hors
marchés. La commune n’assure pas le suivi de la computation des seuils. La commune pourrait
réaliser un marché pour les carburants sur plusieurs exercices.
Le site internet de la commune dispose d’une section dédiée aux marchés publics, dont
la dernière publication remonte à 2015. La liste annuelle des marchés passés par la ville pourrait
utilement y être publiée. De même, la composition de la commission d’analyse des offres
pourrait y être ajoutée.
Le marché relatif à la construction de la salle multifonctions
Ce marché a fait l’objet d’une relance car de nombreux lots avaient été déclarés sans suite à
l’ouverture des plis pour dépassement de l’estimatif. Sur ce point, le tableau des marchés
publics ne mentionne pas cette relance. S’il existe une délibération de lancement du jury de
concours, procédure formalisée, la commune n’a pas adopté le programme de l’opération en
conseil municipal, ce qui fragilise la procédure au sens L. 2421-1 du code de la commande
publique, qui dispose « qu’il appartient au maître de l'ouvrage (personne qui commandite les
travaux) de s'assurer de la faisabilité et de l'opportunité de l'opération envisagée ; d'en
déterminer la localisation et le programme ; d'en arrêter l'enveloppe financière prévisionnelle ;
d'en assurer le financement. »
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
46
6.1.2
Des risques liés aux participations financières de tiers privés à maîtriser
La commune de Clisson bénéficie de recettes de fonctionnement récurrentes au titre
d’opérations qualifiées de « mécénat », « parrainage » et « partenariat ». En 2019, ces
opérations ont représenté un total de 5 000€, notamment pour la « patinoire éphémère ». Ce
type de recettes pose des difficultés au regard des règles de probité et des marchés publics.
Le respect des règles relatives à la probité implique de ne pas accepter de financement
de manifestations communales par des entreprises déjà titulaires de marchés publics de la
commune. En effet, une telle contribution pourrait être perçue comme une contrepartie
irrégulière à l’attribution du marché. La commune a pris l’engagement, dans sa réponse aux
observations provisoires, de mettre fin aux participations financières pour les entreprises
bénéficiant de marchés publics supérieurs à 40 000 € HT.
Recommandation n° 5 : Mettre fin à la participation financière d’entreprises titulaires
de marchés publics au financement d’opérations de la commune.
En conclusion, la chambre rappelle à la commune de Clisson son obligation de publier,
chaque année, les données essentielles des marchés publics (article L. 2196-2 du code de la
commande publique). Elle conseille à la commune d’actualiser son guide de la commande
publique avec les seuils réglementaires.
Une mutualisation des services supports avec l’intercommunalité devrait être analysée
en matière de marchés publics. Une cellule des marchés publics apporterait plus de sécurité
juridique et un meilleur suivi comptable.
La chambre rappelle le principe de la computation des seuils lors de ses dépenses
(article R. 2121-1 du code de la commande publique).
L’examen de l’opération de la salle multifonctions conduit à rappeler à la commune de
faire valider son programme par le conseil municipal en début d’opération.
Recommandation n° 6 : renforcer le suivi des marchés publics en recherchant leur
mutualisation avec la communauté d’agglomération et les autres communes membres.
COMMUNE DE CLISSON
47
6.2
Mandatement : des délais à réduire
Le décret du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement dans les
contrats de la commande publique fixe à 30 jours le délai de paiement à compter de la réception
de la demande de paiement, dont dix accordés au comptable pour procéder au paiement, à
compter de la réception du mandat et des pièces justificatives. La commune devrait émettre ses
mandats et les transmettre au comptable dans un délai de 20 jours à compter de la demande de
paiement. Or, sur les trois derniers exercices, la commune dépasse le délai global de paiement.
Cela est dû au délai de mandatement, qui dépasse même les 30 jours en 2018 et en 2020. Le
délai global de paiement dépasse aussi nettement la moyenne de la strate démographique de la
commune qui est d’environ 21 jours
30.
Délais de paiement
Source : CRC d’après les fiches Delphes du comptable
Il appartient à la commune de renforcer le respect des délais de mandatement, et par
suite des délais de paiement. Les difficultés s’expliquent notamment par une mauvaise
organisation interne (factures sous format papier) et un mauvais fonctionnement de la
suppléance pour valider les factures en attente en délivrant une attestation de service fait.
À défaut, la commune doit liquider des intérêts moratoires. En vertu des dispositions
des articles L. 2192-13 et R. 2192-31 du code de la commande publique, les intérêts moratoires
sont dus « de plein droit et sans autre formalité » et toute renonciation à leur paiement « est
réputée non écrite ».
30
Observatoire des délais de paiement, 2020
33,7
27,98
35,57
5,58
6,09
3,9
moyenne de la strate pour le délai total
plafond réglementaire
pour le délai total
0
5
10
15
20
25
30
35
40
2018
2019
sept-20
Délai mandatement
ordonnateur
Délai paiement
comptable
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
48
L’article 14 du décret du 29 mars 2013
31
relatif à la lutte contre les retards de paiement
dans les contrats de la commande publique précise que « pour chaque retard de paiement,
l'ordonnateur constate ce retard, liquide, ordonnance les intérêts moratoires, l'indemnité
forfaitaire pour frais de recouvrement et, le cas échéant, l'indemnisation complémentaire.
Lorsque la détermination du montant dû au créancier au titre du retard de paiement n'est pas
réalisée de manière automatisée, l'ordonnateur transmet au comptable public un état liquidatif
détaillé des sommes à payer à l'appui de l'ordre de payer ».
Par conséquent, l’ordonnateur a une stricte obligation de liquider et mandater les intérêts
moratoires, sans attendre leur réclamation éventuelle par les entreprises
Recommandation n°7 : veiller au respect du délai global de paiement par
l’amélioration de celui du mandatement, tout en liquidant les intérêts moratoires dus
en cas de dépassement du délai de paiement réglementaire.
______________________ CONCLUSION INTERMÉDIAIRE ______________________
Les difficultés de suivi des marchés publics par la commune sont de nature à l’inciter à
se rapprocher des meilleures pratiques, notamment en envisageant une mutualisation avec la
communauté d’agglomération et les autres communes.
Pour l’heure ses délais de paiement dépassent les délais moyens et le plafond
réglementaire, exposant la commune à un risque d’intérêts moratoires, qu’il convient de
liquider le cas échéant. La réduction des délais de paiement passe par une réorganisation de
la chaîne de mandatement afin d’obtenir un suivi plus rigoureux des délais d’obtention du
service fait par le service commanditaire, qui permet le paiement de la facture.
31
Décret n° 2013-269.
Chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
25 rue Paul Bellamy
BP 14119
44041 Nantes cedex 01
Adresse mél. paysdelaloire@ccomptes.fr
Les publications de la chambre régionale des comptes
Pays de la Loire
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-pays-de-la-loire