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Le 26 mai 2021
Le Premier président
à
Monsieur Sébastien Lecornu
Ministre des outre-mer
Réf. : S2021-1066
Objet
: Les dépenses du cabinet du ministre des outre-mer
Au terme de son contrôle des dépenses du cabinet du ministre des outre-mer entre
2017 et 2020, effectué
en application de l’article L.
111-3 du code des juridictions financières
,
la Cour
m’a demandé
de vous faire part, conformément à
l’article R.
143-11 du même code,
de celles de ses observations et recommandations qui sont de nature à en améliorer sa
gestion.
Depuis plusieurs décennies, les pouvoirs publics ont pris diverses dispositions de
nature réglementaire, notamment en matière
d’effectifs et d’indemnités servies
, pour
encadrer les moyens affectés aux cabinets ministériels. Plusieurs circulaires du
Premier ministre ont prescrit : retenue, économie et exemplarité
1
. Si cet effort normatif est
louable compte tenu des risques en matière de gestion et de réputation
qui s’attachent à ce
type de dépenses, les règles relatives aux dépenses des cabinets demeurent cependant
hétérogènes, voire incomplètes.
La Cour a mis en lumière que les textes applicables laissent des marges
d’incertitude
dans l’encadrement de
ces dépenses et dans les vérifications auxquelles elles doivent être
soumises. Ainsi, les contrôles touchant aux engagements et aux paiements, placés sous la
responsabilité de l’ordonnateur puis du contrôleur
budgétaire et comptable ministériel
(CBCM)
, dans le cas des dépenses d’administration centrale, sont largement inopérants à
l’endroit des dépenses du cabinet.
1
Circulaires du 2 juillet 2010 relative à l’État exemplaire
(instructions concernant les cabinets ministériels) ; du 20
avril 2017 relative à la gestion du parc automobile
de l’État
; du 24 mai 2017 relative à une méthode de travail
gouvernemental exemplaire, collégiale et efficace et du
23 juillet 2019 sur l’
exemplarité des membres du
Gouvernement.
Cour des comptes
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Référé S2021-1066
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Parallèlement, l’information
du Parlement, qui a été améliorée depuis que lui est
présenté
un
document
annuel
relatif
aux
effectifs
des
cabinets
ministériels
(« jaune budgétaire »), demeure perfectible. Ainsi au sein du programme 138
Emploi outre-
mer
, les dépenses du cabinet du ministre sont regroupées avec les crédits de plusieurs
autres unités opérationnelles (UO), notamment avec ceux de la direction générale des outre-
mer (DGOM),
au sein de l’action 03
Pilotage des politiques outre-mer
. Cette juxtaposition
des UO, au sein d
’un
e même action, ne permet pas de connaitre la dotation allouée au
cabinet. Il conviendrait donc de
compléter l’information du Parlement en identifiant
précisément dans le « jaune budgétaire » les crédits alloués aux dépenses de
fonctionnement et de représentation du cabinet, au sein du programme budgétaire qui en est
le support.
Si la Cour
n’a
pas relevé de dysfonctionnement majeur depuis 2017, elle a constaté
que la nature des dépenses liées à l’activité du ministre et de son cabinet l’expose à des
risques particuliers, même si les montants en jeu sont modestes au regard de l’ensemble
des dépenses de cette administration (environ 6
M€
seulement sur un total de 2 332
M€ pour
la mission
Outre-mer
en 2020). Si les missions du cabinet présentent indéniablement des
caractéristiques propres,
l’analyse des principales dépenses montre qu’il est nécessaire et
possible de mieux
les concilier avec l’encadrement et le contrôle
nécessaires pour en garantir
la régularité et la transparence.
La Cour observe au demeurant
qu’à l’occasion du changement de ministre
, en juillet
2020, et
en lien avec les investigations qu’elle
conduisait, une meilleure prise en compte de
ces risques et un début de remise en ordre sont intervenus.
1.
LE
POIDS DU BUREAU DU CABINET DANS L’AD
MINISTRATION
CENTRALE DU MINISTÈRE
L’examen des effectifs du cabinet et du bureau du cabinet du ministère
a mis en
lumière la part significative des personnels de soutien au cabinet,
cette proportion n’
étant
toutefois pas la plus élevée
par rapport à l’ensemble des ministères
.
Effectifs comparés des cabinets et bureaux du cabinet de quatre ministères (2020)
Ministères
Effectifs 2020
Ratio
Bdc / Cab
Cabinet
Bureau du cabinet
Agriculture
10
84
8,4
Culture
10
44
4,4
Cohésion des territoires
10
65
6,5
Outre-mer
9
56
6,2
Source : cabinet du ministre des outre-mer
Or ces 56 agents qui interviennent en soutien du cabinet du ministre représentent une
charge de gestion et
quasiment la moitié de l’
effectif de la direction générale des outre-mer
(DGOM), unique administration centrale du ministère, qui ne compte que 137 agents hors
bureau du cabinet. Cette charge affaiblit la capacité de cette direction comme le relevait déjà
le référé de la Cour des comptes du 21 novembre 2016 relatif à
l’administration centrale du
ministère des outre-mer
2
, qui recommandait au Premier Ministre de «
réexaminer la
distribution des effectifs du ministère des outre-mer entre le cabinet et la direction générale
pour renforcer la fonction prospective de celle-ci
».
Il n’a pas été donné suite à cette
recommanda
tion, alors même qu’un rapport
remis au Premier ministre en août 2018 par la
délégation interministérielle à la transformation publique (DITP) soulignait la nécessité de
surmonter cette difficulté pour assurer un pilotage interministériel plus efficace des politiques
publiques outre-mer.
2
Référé n°S2016-
3531 relatif à l’administration centrale du ministère des outre
-mer
- Cour des comptes
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.
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La Cour réitère sa recommandation au moment où la DGOM est chargée du pilotage
de plusieurs plans stratégiques (plan logement outre-mer
3
, plan de relance outre-mer, livre
bleu outre-mer
…).
2.
LES RÉMUNÉRATIONS DES CONSEILLERS ET LES INDEMNITÉS DE
SUJÉTION SPÉCIALE
La détermination de la rémunération du personnel contractuel et - en ce qui concerne
le
versement de l’indemnité de sujétion particulière (ISP)
- des fonctionnaires affectés au
cabinet ou au bureau du cabinet, résulte
d’échanges relativement formalisés entre le chef de
cabinet du ministre et le cabinet du Premier ministre, via le secrétariat général du
Gouvernement (SGG). Le seul montant global de ces ISP représente environ 500
000 € en
année pleine pour le cabinet du ministre des outre-mer.
Or,
l’
examen de ces rémunérations - passées de 2,99
M€ à 3,76
M€ en l’espace de
quatre ans - comme des situations matérielles, a montré leur grande variété. Cette dispersion
résulte davantage des profils des personnes, de leur affectation précédente, de leur statut,
que de l’importance des fonctions qu’ils exerce
nt au sein du cabinet. La Cour a relevé
également le versement, de façon systématique
, d’une
indemnité de sujétion particulière
(ISP), dite
« exceptionnelle »,
qui
revêt toutes les caractéristiques d’une prime de fin d’année
,
y compris pour les fonctionnaires du bureau du cabinet alors que leurs conditions de travail
ne diffèrent guère de celles de leurs collègues de la DGOM qui, eux,
n’en bénéficient pas
.
Dans sa réponse à la Cour, la secrétaire générale du Gouvernement a confirmé le
caractère discrétionnaire de l’attribution de
ces ISP. Elle a souligné que «
le ministre dispose
d’une liberté d’appréciation
pour arrêter le montant des attributions individuelles versées aux
bénéficiaires,
en fonction de la nature et de l’importance des sujétions auxquelles ces
derniers sont astreints
(…)
».
La secrétaire générale du Gouvernement se réfère
explicitement à la circulaire 4823/SG du 6 décembre 2001
d’application du décret 2001
-1148
du 5 décembre 2001
4
instituant les ISP, qui fait référence à la détermination fonctionnelle
des indemnités. Ce texte renvoie à une logique de cotation de postes qui devrait davantage
inspirer la détermination des rémunérations des fonctionnaires et des contractuels affectés
en cabinet. Faute de règles claires et transparentes, les tenants et les aboutissants de ces
attributions indemnitaires sont par ailleurs parfois mal compris.
La Cour estime qu’il serait judicieux, en s’appuyant sur
des critères objectifs, tels que
le niveau des fonctions exercées,
d’
aboutir à une échelle de rémunérations claire, objective
et sans ambiguïté pour les collaborateurs de cabinet.
3.
LES DÉ
CLARATIONS D’
INTÉRETS À LA HAUTE AUTORITÉ POUR LA
TRANSPARENCE DE LA VIE PUBLIQUE (HATVP)
Les membres du cabinet sont tenus d’effectuer des déclarations d’intérêts
et de
patrimoine
à l’intention de la
HATVP
5
.
À l’automne 2020, certain
es des déclarations de
patrimoine
de l’équipe en fonction avant juillet 2020 n’
avaient toujours pas été produites.
Il ressort par ailleurs des investigations conduites que les doubles de ces déclarations
d’intérêts déposées par les conseillers
étaient conservés, non ouverts et sans avoir été
consultés, dans un coffre du cabinet.
Or, cette obligation de déclaration, qui contribue à la prévention des confl
its d’intérêts
,
impose que
les personnes chargées d’une mission de service public
,
placées sous l’autorité
d’un supérieur hiérarchique
, saisissent celui-ci si elles estiment se trouver dans une situation
de conflit d’intérêts. L’esprit même de la loi est
donc
bien que l’autorité hiérarchique soit
informée en
même temps que la Haute Autorité de tout risque de conflit d’intérêt potentiel.
3
Le logement dans les départements et régions d’outre
-mer
–
Cour des comptes
–
rapport septembre 2020.
4
Décret n°2001-1148 du 5 décembre 2001
instituant une indemnité pour sujétions particulières des personnels
des cabinets ministériels.
5
Article 11.8° de la
loi n°2013-907 du 11 octobre 2013
relative à la transparence de la vie publique.
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La Cour recommande de veiller à ce que ces déclarations
d’intérêts
soient
effectivement examinées par le directeur de cabinet lors de la nomination et de la prise de
fonctions de chaque conseiller.
4.
LES DÉLÉGATIONS DE SIGNATURE ET LES MOYENS DE PAIEMENT
La Cour a relevé que le ministre des outre-mer déléguait sa signature à divers agents
du cabinet ou du bureau du cabinet
sur le fondement d’une
délégation permanente, pour
«
signer, au nom du ministre des outre-mer, tous actes et décisions, dans la limite de leurs
attributions, à l’exclusion des décrets et des arrêtés
». Ces délégations étaient faites dans
les limites fixées par les décrets du 23 janvier 1947 et du 27 juillet 2005
6
relatifs aux
délégations de signature des membres du Gouvernement. Plusieurs collaborateurs du
ministre (directeur de cabinet, directeur adjoint, chef de cabinet, chef du bureau du cabinet
et son adjoint) ont ainsi reçu délégation pour engager des dépenses sans limite de montant
ni de nature.
Cette latitude, cumulée à la distribution relativement large
de cartes d’achat au
sein
du cabinet et du bureau du cabinet, a conduit à la confusion des responsabilités et à la dilution
des contrôles sur l’opportunité et la régularité
des dépenses.
Sur la base d’un échantillon, la
Cour a relevé, certes pour des montants limités, des
engagements en régularisation, des dépenses sans justificatifs, des paiements irréguliers
(
dont ceux d’amendes pour des infractions
de circulation commises par les chauffeurs du
cabinet), des certifications de service fait
a posteriori
et des dossiers de dépenses égarés.
En tout état de cause, le ministre, ordonnateur principal, ne doit déléguer sa signature
et n’autoriser des moyens de paiement automatisés (carte d’achat ou cartes bancaires) qu’à
des conditions précises et formalisées.
C’est la condition pour que
les étapes de la dépense
au cabinet
s’exécutent
dans le respect des règles budgétaires et comptables.
À la suite des observations de la Cour, ces faiblesses, liées à ces délégations de
signature extensives et peu encadrées, étaient en voie de rectification au cabinet du ministre.
5.
LE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
Le contrôle budgétaire et comptable des dépenses du cabinet s’est avéré partiel et
insuffisant. Une part non négligeable des dépenses
n’est pas
traçable, voire manque de lien
évident avec les activités du service ou a été effectuée en dehors des marchés mutualisés
portés par le ministère de l’intérieur
, qui soutient le ministère dans ce domaine.
Le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a souligné à la Cour les limites des
contrôles qui s’imposent
à lui. Ceux-ci, «
conformément à une jurisprudence constante du
Conseil d’
État
, n’ont pas porté sur l’opportunité, la légalité interne ou le rattachement au
service des engagements juridiques et des décaissements y afférents
». Il souligne que ses
contrôles ne pouvaient aller au-delà de ce qui a été diligenté durant la période examinée ;
cela valait ainsi po
ur les cartes d’achat
, qui ont donné lieu à de fréquents paiements
irréguliers ou insuffisamment documentés
sur l’échantillon d’une centaine de paiements
examinés ou pour les frais de représentation car «
la liste des personnes présentes aux
déjeuners n’est pas requise par la nomenclature des pièces justificatives
et le comptable n'a
pas à s'assurer du rattachement effectif de la dépense au service
».
S’agissant des
contrôles sur ces dépenses, le cabinet du ministre, prenant acte de
ces lacunes, a indiqué à la Cour «
qu’
une réflexion (était) engagée
(…)
sur le contrôle
financier interne au sein du cabinet
(…)
et sur un déplacement de ce contrôle vers des
acteurs externes, notamment le CBCM et la direction de l'évaluation de la performance, de
l'achat, des finances et de l'immobilier (DEPAFI) »
du ministère de l’intérieur
.
6
Décret n°2005-850 du 27 juillet 2005
relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement.
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Le secrétaire général du ministère de l’intérieur
, pour sa part, a rappelé que la fonction
de responsable délégué de la fonction financière ministérielle incombe à la DGOM. À ce titre,
son
centre de prestations financières n’exerce
pas de contrôle d’opportunité
et ne traite pas
les paiements par cartes d’achat
, qui sont directement pris en charge par le CBCM. Il a
indiqué cependant que les conditions du contrôle «
seront réexaminées et renforcées et le
rôle de chacun précisé
» pour «
établir un plan de contrôle interne financier, en collaboration
avec la DEPAFI et le DCM
», afin de «
perfectionner et sécuriser le circuit des dépenses
».
Enfin, à propos de
l’encadrement et
du contrôle de ces dépenses, la secrétaire
générale du Gouvernement a souligné que «
les responsables de programme et les
ordonnateurs sont habilités à exercer toutes leurs prérogatives sur les dépenses des cabinets
ministériels
(…)
les secrétaires généraux des ministères doivent s'assurer que les achats
réalisés sont conformes aux orientations et à la politique fixée par la direction des achats de
l'État
».
Bien que ces arguments soient fondés sur des textes, la Cour relève que les
dispositions citées
n’ont pas
empêché les anomalies constatées. Il convient donc que la
réflexion entreprise pour mieux encadrer les dépenses du cabinet aboutisse rapidement.
6.
LES ARRIÉRÉS DES CABINETS PRÉCÉDENTS
Lorsqu’intervient un
changement de ministre, le passage des dossiers d’un cabinet à
l’autre est
souvent réduit au minimum. Cette pratique a malheureusement des incidences en
dépenses. La Cour a relevé
l’existence d’
un montant de 4 3
65,85 € d’impayés dus au
restaurant du ministère (« popote ») exposés par le cabinet
d’août 2016 à mai 2017
et
finalement réglés en 2017
par carte d’achat
. De manière plus significative, quatre impayés
au titre de transports aériens réalisés subsistaient encore fin 2020, dont
l’
un depuis 2011,
auprès de
l’escadron de transport 60 de l’armée de l’air
, pour un total avoisinant 216
000 €
.
Un début de règlement de ces arriérés a été engagé par l
’actuel
cabinet.
Il importe que la transition
d’un cabinet ministériel
vers le suivant intervienne dans les
conditions de précision et de rigueur
qu’exige le
principe républicain de continuité de l’
État.
7.
LES FRAIS DE BOUCHE
Pour
assurer l’alimentation d’
une équipe de 10 puis 15 conseillers de mai 2017 à
novembre 2020, 726
599 € auront été dépensés
en frais de bouche, soit 15
800€ par mois
en moyenne.
La Cour a relevé que la possibilité de se restaurer sur place, en principe réservée aux
seuls membres du cabinet à raison de leurs contraintes propres, a été fortement élargie à
d’autres personnels du ministère
, malgré le coût de revient élevé par repas
7
. E
n l’absence
de comptabilité matière, il a été impossible de déterminer quelle part des achats de denrées
profitaient à la « popote » ou aux réceptions officielles. Par ailleurs, il est apparu que les
plateaux-repas préparés par la « popote » pris à titre personnel depuis 2017 par les ministres
successifs, qui auraient dû être facturés et réglés en application de la circulaire précitée du
Premier ministre de 2019,
ne l’ont
pas été avant que la Cour
n’en fasse l’observation
. Enfin,
à aucun moment l’hypothèse d’une externalisation de ce service, comme cela s’est fait par
exemple pour les ministères voisins sis avenue de Ségur
, n’a été envisagée.
Si les montants globaux en cause - entre 1 et 2
M€ par an, réceptions comprises
-
sont limités par rapport aux crédits du ministère, le caractère symbolique de ces dépenses
appelle à un regard plus attentif en matière de remboursement des consommations.
7
Plus de 20
€ par repas en moyenne, hors frais de personnel.
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8.
LE PARC AUTOMOBILE
Alors que le parc automobile du cabinet du ministre était constitué de 13 véhicules au
1
er
novembre 2020, la Cour a relevé que plusieurs prescriptions de la circulaire précitée du
Premier ministre de 2017
n’étaient pas respectées
.
Ainsi, deux véhicules étaient attribués
de facto
à des membres du cabinet ou
assimilés, alors que ces agents
n’ont pas vocation à être attributaires d’un
véhicule
es
fonctions (directeur adjoint et chef de cabinet). Le véhicule attribué au directeur de cabinet
était
d’une catégorie supérieure à celle prescrite par
la circulaire du Premier ministre. Trois
véhicules de plus de sept ans étaient encore en service, contrairement à la même circulaire.
Enfin, des équipements « police » (gyrophare et avertisseurs deux tons) équipai
ent d’autres
véhicules que celui du ministre.
Le directeur de cabinet a assuré à la Cour que certaines de ces anomalies étaient en
cours de correction.
9.
LES DÉPENSES LIÉES AUX TRANSPORTS AÉRIENS
De mai 2017 à novembre 2020, les deux ministres successifs ont effectué 61
déplacements officiels, soit une moyenne de l’ordre de 20 voyages par an, pour un
e dépense
totale proche de 1,7
M€.
À cela
s’ajoutent
120
000 € pour
les quatre voyages spéciaux,
organisés pour le ministre par l’
escadron de transport d'entraînement et de calibration
(ETEC)
de l’armée de l’air
. Cette fréquence et ce niveau de dépenses sont une spécificité du
ministère des outre-mer dont le champ couvre 12 territoires dispersés sur le globe.
La Cour a relevé que deux de ces voyages ont été effectués hors du cadre du marché
de voyage souscrit par le ministère de l’intérieur pour le compte des deux ministères.
Ces
voyages spéciaux
(d’un coût allant jusqu’à
4 500
€
par heure de vol) ont été organisés alors
que des liaisons aériennes commerciales existaient. La Cour r
appelle qu’il importe de
veiller
à ce que ces modalités particulières soient réservées aux
situations d’
urgence absolue -
comme cela a été le cas pour
l’ouragan
Irma qui a frappé les Antilles en septembre 2017 - et
qu’elles
demeurent autorisées par le Premier ministre.
Au-delà de ces voyages aériens, la Cour a mis en évidence que de nombreux types
de dépenses effectuées au cabinet recelaient des gisements
d’économies significatives.
Elle appelle à ce que soient poursuivis les efforts de maîtrise accrue sur de nombreuses
charges
à l’exemple des pratiques observées
par la Présidence de la République
8
.
La Cour formule les cinq recommandations suivantes :
Recommandation n°
1 :
Reconsidérer la répartition des crédits de fonctionnement
de l’action 03 du programme 138 dans le sens d’un rééquilibrage des dotations en faveur
de la DGOM ;
Recommandation n
°2 :
Revoir la répartition des tâches et des emplois entre le
cabinet et le bureau du cabinet d’une part, et la DGOM d’autre part, afin de redonner à
celle-
ci les moyens de faire face à la plénitude de ses missions ;
Recommandation n°
3 :
Édicter
à l’usage d
u cabinet, du responsable de programme
et des ordonnateurs ainsi que du département comptable ministériel, un référentiel commun
rassemblant les normes relatives aux dépenses de cabinet,
afin d’améliorer l’
engagement,
l’exécution
, la justification et le contrôle des dépenses ;
8
Cf.
par exemple, Cour des comptes,
Les comptes et la gestion des services de la présidence de la République
(exercice 2019),
juillet 2020.
Cour des comptes
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Recommandation n°
4 :
Établir un référentiel de cotation des postes du cabinet pour
déterminer de façon objective la rémunération des fonctionnaires et des contractuels
affectés, y compris
en matière d’
indemnités de sujétion spéciale
;
Recommandation n°
5 :
O
rganiser l’examen
par le directeur de cabinet des
déclarations d’intérêts
déposées par les fonctionnaires et les contractuels nommés au
cabinet.
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous
aurez donnée à la présente communication
9
.
Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes
de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son
site internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la
Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle
et votre administration.
Signé le Premier président
Pierre Moscovici
9
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
)
à
l’adresse
électronique
suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrêté du 8 septembre 2015 portant application du décret n° 2015-146 du 10
février 2015 relatif à la dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).