Mission Outre-mer
Note d’analyse de l’exécution
budgétaire
2020
MISSION OUTRE-MER
3
Avant-propos
En application des dispositions des articles L. 143-1 et L. 143-4 du
code des juridictions financières, la Cour rend publiques ses observations
et ses recommandations, au
terme d’une procédure contradictoire qui
permet aux représentants des organismes et des administrations contrôlées,
aux autorités directement concernées, notamment si elles exercent une
tutelle, ainsi qu’aux personnes éventuellement mises en cause de faire
connaître leur analyse.
La divulgation prématurée, par quelque personne que ce soit, des
présentes
observations
provisoires,
qui
conservent
un
caractère
confidentiel jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire, porterait
atteinte à la bonne information des citoyens par la Cour. Elle exposerait en
outre à des suites judiciaires l’auteur de toute divulgation dont la teneur
mettrait en cause des personnes morales ou physiques ou porterait atteinte
à un secret protégé par la loi.
COUR DES COMPTES
4
Mission Outre-mer
Programme
123
–
Conditions de vie outre-mer
Programme
138
–
Emploi outre-mer
Graphique n° 1 :
Mission
Outre-mer
-
exécution 2020 (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
MISSION OUTRE-MER
5
Synthèse
La part toujours marginale des crédits de la mission
Outre-
mer
dans le financement des politiques publiques ultramarines
Les crédits de la mission
Outre-mer
, exécutés en 2020, diminuent
de 3,12 % par rapport à 2019, pour atteindre 2,38
Md€ en autorisations
d’engagement (AE) et 2,33
Md€ en crédits de paiement (CP). S’ils
représentent cette année une proportion légèrement plus importante, au
sein de l’ensemble des dépenses consacrées par l’État aux politiques
publiques en faveur des outre-mer, cette faible part (12 %) relativise
toujours
leur rôle au regard de la stratégie de la politique de l’État menée
dans les territoires ultramarins.
En effet, 90 programmes, relevant de 30 missions, concourent aux
politiques publiques outre-mer en 2020. Dans le document de politique
transversale (DPT) annexé au projet de loi de finances (PLF) 2021, le total
des crédits budgétaires prévus pour les outre-
mer s’élevait
à 18,28
Md€ en
AE et 19,32
Md€ en CP auxquels il convient de rajouter
les prélèvements
sur recettes de l’État
. Les dépenses fiscales quant à elles sont estimées à
5,3
Md€, soit un effort financier global outre
-
mer de l’État de plus de
24,62
Md€.
Au sein de cet ensemble, la mission
Outre-mer
est la deuxième
mission contributrice, après la mission
Enseignement scolaire
, qui
représente 26 % des crédits dédiés aux politiques en faveur des outre-mer.
Additionnées aux missions
Écologie, développement et aménagement
durables
,
Relations avec les collectivités territoriales
,
Sécurités
et
Solidarité, insertion et égalité des chances
, elles représentent 72,2 % de
l’effort de l’État outre
-mer.
Malgré son intitulé
et l’importance des politiques publiques qu’elle
porte, la mission
Outre-mer
ne constitue en 2020
qu’une part
toute relative
de l’ensemble des dépenses de l’État (0,43
% des CP du budget général).
Une mission
in fine
peu affectée par les impacts de la crise
sanitaire
Les crédits de la mission
Outre-mer
n’ont été que marginalement
mobilisés pour faire face aux conséquences de la pandémie et des diverses
mesures de confinement.
COUR DES COMPTES
6
La majeure partie des dépenses supplémentaires (12,98
M€ en AE
et 11,4
M€ en CP) est por
tée par le programme 123, à hauteur de 10,5
M€
en AE et 9,6
M€ en CP, et concerne aussi bien des mesures sanitaires et
sociales que de continuité territoriale. Le programme 138, quant à lui,
concentre essentiellement des dépenses d’acquisition de masques e
t de
réaménagement des structures au profit du service militaire adapté.
En revanche, la mission a fait l’objet de moindres dépenses
d’ampleur plus notable. Estimées à près de 180
M€, elles ont
principalement touché le programme 138, avec une baisse des prévisions
d’exonérations de cotisations de charges patronales, en raison du recours
massif au chômage partiel et à la diminution de la population salariée. Les
périodes de confinement successives et la lente reprise de l’activité
économique ont également affecté le programme 123, ralentissant le
rythme de consommation d’un programme particulièrement dépendant des
conditions locales de réalisation des chantiers.
Pour tenir compte de ces aléas, la quatrième loi de finances
rectificative (LFR) du 30 novembre
2020 a procédé à l’annulation de
65,46
M€ en AE et 127,36
M€ en CP, issus essentiellement de la réserve
de précaution.
Une amélioration du pilotage budgétaire malgré quelques
sous-consommations et des difficultés récurrentes
Les sous-exécutions récurrentes, constatées au cours des précédents
exercices, ont conduit en fin d’année 2019 le contrôleur budgétaire et
comptable ministériel (CBCM) à réaliser une mission de contrôle portant
sur le mode de pilotage de la direction générale des outre-mer (DGOM) et
l’
établissement de ses prévisions budgétaires
1
. L’inspection générale de
l’administration (IGA) et le contrôle général économique et financier
(CGefi) ont également été mandatés pour procéder à un diagnostic
permettant d’identifier les causes de la sous
-exécution importante en 2018
et 2019 des crédits du programme 123
Conditions de vie outre-mer
2
.
La prise en compte par la DGOM des recommandations formulées
dans chacun de ces deux rapports a permis en parallèle des annulations de
crédits de la LFR de novembre, une amélioration substantielle de la
1
CBCM,
Rapport définitif relatif sur le mode de pilotage de la direction
générale des outre-
mer (DGOM) et l’établissement de ses prévisions
budgétaires (P123 et 138)
, 3 décembre 2019, 38 p.
2
IGA/CGefi,
Rapport de la mission relatif à la sous-exécution des crédits du
programme 123 Conditions de vie outre-mer
, avril 2020, 96 p.
MISSION OUTRE-MER
7
consommation des crédits en 2020. Celle-
ci s’élève à 94
% en AE et 98 %
en CP des crédits disponibles en fin de gestion, l’écart en AE étant
principalement justifié par une accélération des retraits d’engagements
jur
idiques d’années antérieures.
Malgré les efforts louables de la DGOM pour améliorer le pilotage
de la mission, les deux programmes qui la composent ont dû faire face à
des difficultés structurelles pour la plupart récurrentes.
Ainsi, sur le programme 138
Emploi outre-mer
, les compensations
d’exonérations de charges patronales représentent 83,5
% des crédits
alloués au programme. Or, les déterminants de l’évolution de cette dépense
demeurent mal connus du responsable de programme. Celui-ci reste
dépendant d
es données fournies par l’agence centrale des organismes de
sécurité sociale (Acoss), confirmées uniquement à l’issue des exercices
budgétaires. La Cour souligne que ni la direction du budget, ni la direction
de la sécurité sociale ou l’Acoss n’ont été en
mesure de les communiquer
dans le cadre de la contradiction.
La sous-budgétisation en 2018 (-145,5
M€ par rapport aux crédits
inscrits en loi de finances initiales - LFI), la surbudgétisation en 2019
(+115
M€), les fortes variations des prévisions en 2020 (1
468,1
M€ en
LFI, 1 597,4
M€ en février, 1
372,9
M€ en sept
embre dans le cadre des
travaux de préparation de la LFI 2021, et 1
458,7M€ un mois plus tard) et
l’instabilité des règles en vigueur (réformes de 2018 et 2019) témoignent
de la difficulté à établir des prévisions fiables. Or, cette insuffisante
fiabilité
contrarie cette année encore le principe d’annualité et pèse sur la
programmation, sur la capacité du responsable de programme à mener sans
risque budgétaire et social les autres actions relevant de la mission, ainsi
que sur la maîtrise des risques du ministère.
Sur le programme 123, les restes à payer poursuivent leur croissance
régulière malgré la démarche volontariste engagée par la DGOM
d’apurement des autorisations des années
antérieures. Ils atteignent en
2020 un niveau particulièrement élevé (1,8 Md
€, soit une hausse de 5,9
%
par rapport à 2019),. Ce volume important de restes à payer rend rigide la
dépense sur le long terme et présente un risque pour la soutenabilité de la
mission
Outre-mer
.
COUR DES COMPTES
8
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 [
DGOM,
CBCM
]
:
Poursuivre
le
renforcement du dispositif de contrôle interne financier au sein des BOP et
UO et intégrer le suivi des fonds de concours dans la cartographie des
risques de la mission Outre-mer. (Recommandation nouvelle).
Recommandation n°
2
[DSS, Acoss, DGOM, DB]
: Conduire une
étude d’impact de
s réformes de 2018 et 2019 sur la mission
Outre-mer
, et
f
iabiliser les prévisions de compensation des dispositifs d’exonérations de
cotisations de charges patronales.
(Recommandation réitérée, nouvelle
rédaction)
.
Recommandation n°
3 [
DGOM, CBCM, DB
]
: Poursuivre
l’analyse
et la finalisation des engagements juridiques anciens, et déterminer, en lien
avec les responsables de BOP, un principe
d’apurement des engagements
juridiques non mouvementés depuis cinq ans.
(Nouvelle recommandation)
.
Recommandation n°
4
[DLF, DGOM, DB, DG Trésor, DGFiP]
:
Poursuivre la fiabilisation du chiffrage des principales dépenses fiscales et
supprimer les dépenses fiscales inefficientes. Borner toutes les dépenses
fiscales,
et
établir
un
programme
pluriannuel
d’évaluation.
(Recommandation réitérée, nouvelle rédaction)
.
MISSION OUTRE-MER
9
Sommaire
1
ANALYSE DE L’EXÉCUTI
ON BUDGÉTAIRE
...................
13
1.1 Une diminution des crédits de la mission
Outre-mer
en
programmation initiale
..................................................
13
1.1.1
Une sensible baisse de la dotation de la mission en
projet de loi de finances à périmètre constant
....
13
1.1.2
Un réajustement des crédits alloués en loi de
finances initiale
..................................................
14
1.2
Une amélioration de l’exécution malgré la persistance de
sous-consommations
.....................................................
17
1.2.1 Des sous-exécutions limitées grâce aux
mouvements intervenus par voie législative et
réglementaire
......................................................
20
1.2.2
Des sous-exécutions limitées grâce à un pilotage
plus fin de la prévision de la dépense
.................
26
1.2.3
Un impact modéré de la crise sanitaire sur les
dépenses de la mission
.......................................
31
1.3
La faible évolution des composantes de la dépense
..........
35
1.3.1
Des dépenses d’intervention particulièrement
rigides
.................................................................
36
1.3.2
Des dépenses de personnel en hausse, malgré une
nette diminution des effectifs réalisés
................
37
1.3.3
Des dépenses marginales sur les autres titres de la
mission
...............................................................
40
1.4
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
..............
43
1.4.1
Des risques récurrents et sous surveillance
........
43
1.4.2
Des risques qu’il convient de mieux maîtrise
r ... 46
2
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
.....................
51
2.1 Un programme 123 très largement tributaire des
conditions locales de programmation et d
’engagement
des crédits
......................................................................
51
2.2 Un programme 138 affecté par les conséquences de la
crise sanitaire
.................................................................
62
3 LES MOYENS CONSACRÉS
PAR L’ÉTA
T AUX
POLITIQUES CONDUITES OUTRE-MER
.......................
68
3.1 Des dépenses fiscales en légère baisse, conséquence de la
crise sanitaire et d’un effort de rationalisation
..............
68
COUR DES COMPTES
10
3.1.1
Le montant des dépenses fiscales continue à peser
plus du double de celui des dépenses
budgétaires
.........................................................
68
3.1.2
L’exercice 2020 connaît peu d’évolutions en
matière de dépenses fiscales
...............................
71
3.1.3
Les carences relatives à la rationalisation des
dépenses fiscales perdurent en dépit de l’effort de
fiabilisation
.........................................................
71
3.2 Ladom : entre persistance de fragilités structurelles et
opportunités conjoncturelles
.........................................
74
3.2.1
Un plafond d’emploi stabilisé, mais des ressources
qui restent sous tension
.......................................
74
3.2.2
Une nette diminution des subventions de l’État,
corollaire des moindres dépenses générées par la crise
sanitaire
...............................................................
75
3.2.3 Une démarche volon
tariste d’affermissement de sa
gestion
................................................................
77
3.3 La création du fonds « Outre-mer 5.0 »
........................
78
3.4 Une fragmentation budgétaire complexifiant la synthèse
des moyens consacrés par l’État aux politiques publiques
outre-mer
.......................................................................
79
MISSION OUTRE-MER
11
Introduction
La mission
Outre-mer
, placée sous la responsabilité du ministère des
Outre-
mer, vise d’une part à accompagner le développement
des territoires
ultra-marins en matière économique, sociale et environnementale, et
d’autre part à améliorer la cohésion sociale et les conditions de vie des
populations y résidant.
Cette mission est composée de deux programmes, dont la
responsable est la directrice générale des outre-mer : le programme 138
–
Emploi outre-mer
, et le programme 123
–
Conditions de vie outre-mer
, le
premier disposant de près de trois fois plus de crédits que le second. À ces
dépenses budgétaires s’ajoutent des dépenses fisca
les, elles-mêmes plus de
deux fois supérieures aux crédits budgétaires de la mission.
Unique opérateur rattaché budgétairement à la mission, l’agence de
l’outre
-mer pour la mobilité (Ladom) est un établissement public
administratif en vertu des articles 4 et 6 de la loi du 14 octobre 2015.
Compétente en matière de formation et d’insertion professionnelle, elle
vise à faciliter l’inclusion par l’emploi
des personnes peu qualifiées, jeunes
ou adultes originaires des outre-mer. Ladom assure également la gestion
des actions relatives à la continuité territoriale qui lui sont confiées par
l'État et par les collectivités territoriales ultramarines.
En 2020, la mission représente un montant exécuté de 2,38
Md€ en
AE et 2,33
Md€ en CP, soit une diminution respective de –
4,15 % et
–
3,11
% par rapport à l’exécution 2019.
Graphique n° 2 :
exécution 2016-2020 des crédits de la mission
Outre-mer
Source
: Cour des comptes d’apr
ès les données Chorus
COUR DES COMPTES
12
Les crédits de la mission ne résument toutefois pas l’ensemble de
l’effort financier de l’État en faveur des outre
-mer, puisque les politiques
publiques qui y sont consacrées, interministérielles et transversales, sont
portées par 90 programmes en 2020, relevant de 30 missions, auxquels
s’ajoutent des prélèvements sur recettes de l’État. Les crédits de la mission
Outre-mer
, qui représentent un peu plus de 12
% de l’effort budgétaire de
l’État en faveur des outre
-mer, sont en baisse par
rapport à l’exercice 2019.
Schéma n° 1 :
Mission
Outre-mer
–
exécution 2020 (CP, en M€)
Source : Cour des comptes. * Chiffrage 2020 (LFI) issu du document de politique transversale
2021 ; ** Chiffrage 2020 issu du Tome II Voies et Moyens annexés au PLF 2021.
Bien qu
e les crédits de la mission n’aient été que marginalement
mobilisés pour des actions en lien direct avec la crise sanitaire, de moindres
dépenses ont pu être constatées en 2020 sur les programmes 123 et 138.
Elles ont d’ailleurs conduit à des annulations d
e crédits en quatrième LFR,
à hauteur de 65,5
M€ en AE et 127,3
M€ en CP (soit respectivement 2,6
%
et 5,4 % des crédits dédiés à la mission
Outre-mer
).
MISSION OUTRE-MER
13
1
ANALYSE DE L’EX
ÉCUTION
BUDGÉTAIRE
1.1
Une diminution des crédits de la mission
Outre-
mer
en programmation initiale
1.1.1
Une sensible baisse de la dotation de la mission en
projet de loi de finances à périmètre constant
La programmation initiale 2020 portait sur un budget hors CAS
Pensions de 2,57
Md€ en AE et 2,42
Md€ en CP à périmètre constant
3
(2,50
Md€ en AE e
t 2,36
Md€ en CP à périmètre courant), représentant
respectivement une baisse des crédits par rapport à la LFI 2019 de 1,33 % en
AE et de 3,96
% en CP. Cette budgétisation intégrait l’évolution des ressources
dédiées au financement des contrats de convergence et de transformation
signés le 8 juillet 2019, la poursuite du soutien au Plan Logement Outre-mer
2019-
2022 et la mise en place d’une stratégie ministérielle de développement
durable en outre-mer, baptisée « Trajectoire outre-mer 5.0 ».
Tableau n° 1 :
Évolution des crédits inscrits en loi de finances 2019
et en programmation initiale 2020 (à périmètre constant)
AE (en M€)
CP (en M€)
LFI 2019
PLF 2020
Évolution
LFI 2019
PLF 2020
Évolution
P. 123
880,58
879,85
-0,08%
791,63
725,63
-8,34%
P. 138*
1 780,78
1 746,99
-1,90%
1784,06
1 750,27
-1,89%
Mission
Outre-mer
2 661,37
2 626,85
-1,30%
2 575,70
2 475,90
-3,88%
*
dont CAS Pensions
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2019 et
PLF 2020
Quatre amendements sont venus corriger la prévision initiale, portant
principalement sur le programme 123. Parmi les plus significatifs,
l’amendement AN n°II
-11 adopté le 15 novembre 2019 est venu minorer de
10
M€ les crédits de la mission
Outre-mer,
afin de tenir compte des votes
intervenus dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2020
.
Cette diminution des crédits a été répartie entre les programmes 123 et 138
(minorations de 1,58
M€ en AE et CP du programme 138 et de 8,42
M€ en
AE et CP du programme 123).
3
C’est
-à-dire, corrigé des mesures de transfert et de périmètre.
COUR DES COMPTES
14
Par ailleurs, une mesure de périmètre était envisagée à l’article 21 du
projet de loi de finances pour 2020. Celui-ci prévoyait de remplacer le
prélèvement s
ur recettes de l’État (PSR) destiné à compenser les pertes de
recettes résultant de la suppression de la part d’octroi de mer, au profit des
communes, par une dotation budgétaire de 27
M€ au profit de la collectivité
territoriale de Guyane, financée sur le programme 123
4
. Cette mesure a été
annulée par l’amendement AN n°1226, déposé par le Gouvernement et adopté
le 17 décembre 2019, qui a rétabli le PSR, creusant ainsi l’écart entre les crédits
ouverts au PLF pour 2020 et ceux votés en LFI.
Les autres modifications apportées au projet de loi de finances constituent
des transferts de crédits entre le programme 123 et le programme 138 (1,2
M€).
1.1.2
Un réajustement des crédits alloués en loi de finances
initiale
Au total, la mission
Outre-mer
voit ses crédits diminuer en LFI 2020 de
5,35 % en AE et 7,89 % en CP par rapport aux crédits votés en LFI 2019
5
. Cette
évolution s’explique notamment par d’importantes mesures de transfert et de
périmètre opérées sur le programme 123, mais également par la prise en compte
d’hypothèses d’évolutions tendancielles des dépenses à la baisse.
Graphique n° 3 :
Construction de la LFI 2020 - détail des mesures
nouvelles (CP en M€)
Source
: Cour des comptes d’après les données DGOM et LFI 2019 et 2020
4
Il s’agissait en l’espèce de mettre en œuvr
e la recommandation formulée par
la Cour des comptes dans son rapport relatif à la
Mise en œuvre des clauses
financières du plan d’urgence pour la Guyane
, 19 juin 2019, 88 pages.
5
À périmètre courant.
MISSION OUTRE-MER
15
Malgré la diminution des crédits ouverts en LFI, la programmation
initiale entend poursuivre la concrétisation des engagements du Livre bleu
des outre-mer issu des Assises des outre-
mer et la mise en œuvre des plans
en faveur du logement outre-mer, de la Guyane et de Mayotte.
1.1.2.1
Une projection budgétaire visant à mieux maîtriser la
sous-exécution récurrente de la mission
Alors que la gestion 2019 de la mission
Outre-mer
, tout comme celle
des années précédentes, s’était caractérisée par une importante sous
-
exécution des crédits votés en LFI (-175,8
M€ en AE et
-169
M€ en CP)
mais également disponibles en fin de gestion (-120,1
M€ en AE et
-
48,2
M€ en CP), une plus grande
sincérité de la programmation et une
budgétisation réaliste des dépenses étaient attendues.
Ainsi, en LFI 2020, et à périmètre constant, la mission
Outre-mer
a
vu ses crédits diminuer de 1,67 % en AE et de 4,26 % en CP par rapport
aux crédits votés en LFI 2019.
Graphique n° 4 :
évolution des crédits votés en LFI 2019 et 2020, à
périmètre constant (en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après les données LFI 2019 et 2020
Une diminution des prévisions de besoin au titre des exonérations de
charges sociales établies par
l’
Acoss.
La baisse des ressources dédiées au programme 138
6
résulte
principalement de la diminution de 37,39
M€ en AE et en CP des crédits
alloués à l’action 1 –
Soutien aux entreprises
. Les compensations
6
- 2,31 % en AE et -2,30 % en CP entre la LFI 2020 et la LFI 2019 à périmètre constant.
COUR DES COMPTES
16
d’exonérations de charges patronales portées par cette action con
stituent des
dépenses de guichet, particulièrement dépendantes des données fournies par
l’Acoss, seulement confirmées à l’issue des exercices budgétaires, et dont les
déterminants d’évolution restent mal connus du responsable de programme.
Une prise en compte des fortes évolutions tendancielles de la
consommation des crédits et d’économies structurelles sur le
programme 123.
Si les AE du programme sont relativement stables (-0,91 % à périmètre
constant), les CP ont supporté une diminution nettement plus importante (-
9,26 % à périmètre constant), tendant à ajuster les ressources budgétaires au
rythme de la dépense observée au cours des années précédentes.
1.1.2.2
Une baisse de crédits liée à des mesures de transfert et
de périmètre
En 2020, la mission
Outre-mer
n
’a
connu aucune évolution de sa
maquette, contrairement à 2019 où le programme 138 -
Emploi outre-mer
avait vu la création d'une action 4 -
Financement de l'économie
destinée à
toutes les mesures d'aide aux entreprises, à l'exclusion des compensations
d'exonérations de charges maintenues à l'action 1.
Si en LFI 2020 le programme 138 ne connaît aucune évolution de
périmètre, le programme 123 fait l’objet d’une mesure de périmètre et de
deux mesures de transfert.
Conformément
à
l’engagement
pris
auprès
des
au
torités
polynésiennes par le Président de la République en 2016, la dotation
globale d’autonomie
versée au bénéfice de la Polynésie française, et
destinée à couvrir les charges liées
aux déséquilibres d’ordre économique
provoqués par l’arrêt des activités du centre d’expérimentation du
Pacifique
, avait été restaurée, depuis 2017, à son niveau d’origine, soit
90,55
M€ en AE et en CP. Jusqu’alors imputée sur l'action 6
-
Collectivités
territoriales
du programme 123, la dotation globale d’autonomie est
transfo
rmée, à compter de l’exercice 2020, en prélèvement sur recettes de
l’État et n’apparaît donc plus dans le budget de la mission
Outre-mer
.
Par ailleurs, la mission
Outre-mer
est impactée par deux mesures de
transfert votées en loi de finances pour 2020 : toutes deux à destination du
programme 162
–
Interventions territoriales de l’État
,
l’une
à hauteur de
7,2
M€ en AE et 2,67
M€ en CP pour le financement du plan d’intervention
MISSION OUTRE-MER
17
territorial de l’État en Guyane
7
, et l’autre à hauteur de 0,2
M€ en AE et CP
pour le financement du plan chlordécone.
1.2
Une amélioration de l’exécution malgré la
persistance de sous-consommations
Bien que les crédits votés en LFI soient en nette diminution par
rapport à ceux de la LFI 2019 (respectivement - 142,48
M€ en AE et
- 203,23
M€ en CP à périmètre courant), la gestion de la mission
Outre-
mer
se caractérise, comme les années précédentes, par une importante
sous-exécution des crédits disponibles, notamment en AE.
Graphique n° 5 :
De la LFI 2020 à l’exécution (AE, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
7
Le transfert des crédits inscrits au contrat de convergence et de transformation
(CCT) de la Guyane du programme 123 vers l’action 10
-
Fonds interministériel
pour la transformation de la Guyane
du programme 162 a été décidé lors de la
réunion interministérielle du 19 mars 2019. Il résulte de la volonté du
Gouvernement de rendre plus visible l’effort de l’État en faveur du plan d’urgence
pour la Guyane, en regroupant tous les crédits d’intervention mobilisés dans le
cadre du contrat de convergence et de transformation au sein du programme 162.
COUR DES COMPTES
18
Graphique n° 6 :
De la LFI 2020 à l’exécution (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’apr
ès Chorus
Les crédits consommés en 2020 pour les deux programmes
composant la mission s’élèvent à 2
382,30
M€ en AE et 2
331,86
M€ en
CP, soit
–
136,58
M€ en AE et –
40,61
M€ en CP par rapport aux crédits
votés en LFI, et
–
141,2
M€ en AE et –
49,8
M€ en C
P par rapport aux
crédits disponibles en fin de gestion. Si l’on rapproche les crédits
consommés des crédits ouverts (hors les annulations en LFR), les écarts
sont de
–
206,69
M€ en AE et –
177,16
M€ en CP.
La sous-exécution des crédits ouverts en LFI reste cependant
inférieure à celle massive constatée en 2019 (-175,8
M€ en AE et
-169
M€
en CP), dans un contexte de crise sanitaire et de ralentissement de l’activité
économique dans les outre-mer.
MISSION OUTRE-MER
19
Graphique n° 7 :
LFI et exécution 2016-
2020 en AE (en M€)
Source : Cour d
es comptes d’après Chorus
Graphique n° 8 :
LFI et exécution 2016-
2020 en CP (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
COUR DES COMPTES
20
1.2.1
Des sous-exécutions limitées grâce aux mouvements
intervenus par voie législative et réglementaire
1.2.1.1
La réserve de précaution et les annulations de crédits
en loi de finances rectificative
Tableau n° 2 :
Évolution de la réserve en gestion 2020
En M€
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Réserve fin de gestion
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Gel initial
41,0
35,0
54,0
54,1
95,0
89,1
Surgels
40,0
40,0
Surgels des reports
Dégel initial
Dégels en gestion
18,7
10,7
1,8
29,4
1,8
Annulation
22,3
75,0
43,2
52,3
65,5
127,3
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM
La réserve de précaution initiale p
ortant sur le titre 2 s’est élevée à
545
288 € sur les crédits hors CAS pensions et à
257 728
€ sur le CAS
pensions, soit, au total, 0,5 % des crédits du titre 2.
La répartition de la réserve initiale hors titre 2 entre les deux
programmes de la mission
Outre-mer
a été traitée de façon anticipée et a
permis d’aboutir à la signature du document de répartition initiale des
crédits et des emplois (Drice) en fin d’année 2019. Ainsi, dès le
2 janvier 2020, une réserve initiale a pu être constituée sur le programme
123 à hauteur de 5 %
8
des AE et des CP ouverts en LFI 2020, soit
40 982
729 € en AE et 34
994
918 € en CP, et de 3
% des AE et des CP
ouverts en LFI 2020 sur le programme 138, soit 53 987
851 € en AE et
54 119
080 € en CP, avec application des modalités dérogatoires de
décompt
e de l’opérateur Ladom.
Sur le hors titre 2, au regard de l’expérience de la gestion 2019, si
dans un premier temps, une réserve initiale de 4 % des AE et des CP
ouverts en LFI 2020 avait été constituée sur les programmes 123 et 138,
8
Le taux de 5 % appliqué aux crédits du programme 123 résulte du déport
d’une partie de la réserve gouvernementale appliquée aux crédits de l’action 1
du programme 138. Ce déport a donné lieu à de fortes réserves de la part du
RFFIM, qui en a souligné l’impact sur les politiques publiques portées par les
outre-
mer. Il a cependant été accepté afin d’éviter un retard préjudiciable dans
la mise en place des crédits 2020.
MISSION OUTRE-MER
21
une évolution de la répartition entre les deux programmes a été mise en
œuvre lors de la discussion sur le Drice 2020. Ainsi, conformément aux
dispositions de la circulaire du 12 décembre 2019 relative au lancement de
la gestion budgétaire 2019 et à la mise en place de la réserve de précaution,
et pour répondre à la demande de la direction du budget (DB) de réduire de
35
M€ la réserve portée sur l’action 1 du programme 138, le responsable
de la fonction financière ministérielle (RFFIM) a choisi d’augmenter la
réserve portant sur les autres briques du programme 138 à hauteur de
25
M€ (14
M€ sur la brique «
autres mesures de soutien aux entreprises »,
10
M€ sur la brique «
formation en mobilité, insertion, qualification
professionnelle » et 1
M€ sur la brique «
fonctionnement du service
militaire adapté »
) et d’augmenter la réserve de précaution du programme
123 de 10
M€ (4
M€ portant sur l’aménagement contractualisé, 4
M€ sur
l’appui à l’accès au financement bancaire et 2
M€ sur l’action 6
-
Collectivités territoriales
).
S’agissant du programme 123, un su
rgel de 40
M€ en CP a été
effectué suite aux prévisions de sous-consommations du programme,
présentées lors du second compte-rendu de gestion. En revanche, aucun
dégel n’avait été initialement envisagé. Cependant, les obstacles rencontrés
concernant l’attr
ibution à la mission
Outre-mer
des bénéfices tirés de la
cession des sociétés immobilières des départements d’outre
-mer (Sidom)
ont conduit la DB à proposer le dégel de 18,7
M€ d’AE en fin de gestion
2020, afin d’en permettre le report sur la gestion 2021.
Cession des participations de l’État dans les Sidom
Jusqu’en fin d’année 2017, le capital des six sociétés immobilières
implantées dans les départements d’outre
-mer, et dont le statut est régi par
la loi du 30 avril 1946, était détenu majoritairement par
l’État, des
établissements publics nationaux, et des collectivités territoriales.
Constatant la dispersion de l’actionnariat de la sphère État au sein
des Sidom, le Gouvernement a souhaité trouver un partenaire public, acteur
reconnu du logement, qui accepte de reprendre ses participations, directes
ou indirectes, et qui dispose des compétences et des expertises nécessaires
pour optimiser la gestion de ces sociétés. En autorisant que leur capital soit
détenu par des filiales
d’
établissements publics nationaux, la loi du 9
décembre 2016 a permis à la CDC Habitat de devenir actionnaire des Sidom
le 1er juillet 2018.
En contrepartie de la cession de sa part au capital des Sidom, l’État
s’est engagé à consacrer le montant du produit de cession au soutien de l
a
politique du logement social outre-mer (abondant la ligne budgétaire unique
COUR DES COMPTES
22
aux termes d’une décision prise en réunion interministérielle du 23 juin
2017).
Afin de budgétiser les bénéfices tirés de la cession des Sidom, le
projet de LFR pour 2019 avait
minoré les annulations d’AE sur le
programme 123, pour les rendre disponibles à un report sur la gestion 2020.
Cependant, la DGOM ayant procédé en 2019 à d’importants retraits
d’engagements des années antérieures impactant à la baisse les
consommations
d’A
E
dans
Chorus,
aucune
ouverture
de
crédits
supplémentaires n’a pu être effectuée en gestion.
S’agissant du programme 138, les incertitudes relevées par le
service militaire adapté (SMA) lors du second compte-rendu de gestion,
concernant des régularisations
de soldes mises en œuvre dans le cadre de
l’évolution de l’applicatif de gestion de la paie «
Source Solde », ont
conduit à un dégel de la réserve de précaution hors CAS de 0,24
M€ le 25
novembre 2020. Enfin, compte tenu des premières prévisions de l’Acos
s,
un dégel de la réserve a été envisagé dès le début de l’année 2020.
Toutefois, ces prévisions ayant largement été revues à la baisse sur les
lignes d’exonération du programme 138 en raison de la crise sanitaire, un
dégel de moindre ampleur a été mis en
œuvre dans le schéma de fin de
gestion à hauteur de 10,5
M€ en AE et 1,6
M€ en CP.
Le reliquat de crédits gelés a fait l’objet d’annulations par la
quatrième LFR pour 2020 sur les programmes 123 et 138 à hauteur de
65,5
M€ en AE et 127,3
M€ en CP.
1.2.1.2
Les reports et les transferts de crédits
Le montant des reports de 2019 sur 2020, essentiellement des fonds
de concours et tranches fonctionnelles, s’élevait pour la mission
Outre-mer
à 40,4
M€ en AE et 107,4
M€ en CP.
En application du III de l’article 15 de la
loi organique relative aux
lois de finances (LOLF), les AE et CP rattachés par voie de fonds de
concours non consommés sont reportables de droit. Les CP ouverts par
rattachement de fonds de concours ne sont pas soumis à la règle de
plafonnement des reports à 3 % des crédits initiaux. En outre, ils ne sont
pas pris en compte dans le calcul de la limite de 3 % des crédits inscrits sur
le programme à partir duquel le report est calculé.
Concernant le programme 123, les reports s’élevaient à 20,2
M€ en
AE et 75,5
M€ en CP en 2020, alors qu’ils étaient de 60,14
M€ en AE et
74,04
M€ en CP en 2019.
Les reports effectués au titre des fonds de concours portaient
essentiellement sur les aides exceptionnelles en faveur du développement
MISSION OUTRE-MER
23
économique et social de l’outre
-mer. La DGOM a obtenu le report des
crédits non consommés en AE (5,31
M€) et CP (16,47
M€).
Compte tenu de l’importance de la sous
-exécution des crédits en
2019, des reports ont été effectués au titre des crédits généraux et se sont
élevés à 59,1
M€ en CP uniquement, représentant 9,45
% des crédits votés
en LFI. Ce dépassement du plafond de 3
% fixé par l’article 15 de la LOLF
a été autorisé par l’article 105 de la loi de finances pou
r 2020.
Enfin, les reports de tranches fonctionnelles se sont élevés à
14,9
M€ en AE, dont 14,6
M€ consacrés à l’opération de création d’un
nouveau quai en eaux profondes dans le port de Saint-Pierre-et-Miquelon.
COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 3 :
reports de 2019 sur 2020 du programme 123
En M€
Programme 123
AE
CP
Fonds de concours
5,31
16,47
Financement du PIA
–
THD Polynésie et Wallis-et-Futuna
2,56
13,42
Europ’Act –
mise en œuvre du FESI
0,45
0,75
FSUE
–
reconstruction de Saint-Martin - IRMA
2,31
2,31
Autres reports
14,89
59,05
Crédits généraux
0,00
59,05
Reports techniques AENE
14,89
0,00
TOTAL
20,2
75,52
Source
: Cour des comptes d’après les données de la DGOM
Pour le programme 138, les reports s’élevaient à 20,2
M€ en AE et
31,87
M€ en CP, soit un niveau quasiment simil
aire à celui de 2019
(24,13
M€ en AE et 29,4
M€ en CP).
Les reports effectués au titre des fonds de concours portaient
essentiellement sur le fonds social européen (FSE) au profit des actions du
SMA. La DGOM a obtenu le report des crédits non consommés en AE
(7,58
M€) et CP (17,45
M€).
Des reports ont également été effectués au titre des crédits généraux
et se sont élevés à 2,24
M€ en AE et 14,41
M€ en CP. Il est toutefois à
souligner que le montant du report de CP aurait pu couvrir en partie les
charges à
payer au 31 décembre 2020, s’élevant à 15,64
M€.
Enfin, d’importants reports techniques d’AE affectées non engagées
(AENE) au profit du SMA (10,37
M€) ont été enregistrés.
MISSION OUTRE-MER
25
Tableau n° 4 :
Reports de 2019 sur 2020 du programme 138
En M€
Programme 138
AE
CP
Fonds de concours
7,58
17,45
FSE SMA
3,62
16,48
Participation DOM COM à divers opérations du SMA
0,97
0,97
FEDER SMA
2,99
0,00
Autres reports
12,61
14,41
Crédits généraux
2,24
14,41
Reports techniques AENE
10,37
0,00
TOTAL
20,2
31,87
Source : Cour des com
ptes d’après les données de la DGOM
Le CBCM avait invité le responsable de programme, dans son avis
sur le Drice, à faire preuve de prudence dans sa programmation initiale des
crédits. En effet, alors qu’un décret de virement de 2,9
M€ du programme
138 vers le programme 123 ne devait être ar
bitré par le ministre de l’Action
et des comptes publics qu’à la fin du premier semestre 2020, le responsable
de programme l’avait déjà inscrit en mouvement certain. Or, ce virement
en gestion n’a pas été réalisé.
Pour ce qui est des transferts de crédits, huit mouvements ont été portés
par le programme 123 et un mouvement par le programme 138 (financement des
Assises des Outre-mer). Ils ont représenté un montant net total de
–
8,32
M€ en
AE et
–
8,88 M€ en CP. Les différents transferts démontrent le fort
caractère
interministériel des sujets touchant les outre-mer.
Tableau n° 5 :
Transferts de crédits de la mission
Outre-mer
En M€
Mission
Outre-mer
Mouvements
Objet du transfert
AE
CP
Entra
nt
Sortan
t
Décret n°2020-
1015 du 7 août
2020
-
1,22
-
1,22
P.232
Mission des observateurs de l'ONU dans
le processus de suivi des opérations de
révision
des
listes
électorales
en
Nouvelle-Calédonie
-
0,92
-
0,92
P.135
P.177
P.113
Rétablissement de crédits au profit des
ministères ayant financé des dépenses à
l’occasion du passage d’Irma et Maria
-
0,09
-
0,09
P.178
Surcoûts
de
fonctionnement
des
hélicoptères stationnés en Polynésie
française
0,00
-
0,40
P.214
Financement de l’institut de réussite
éducative de Saint-Pierre-et-Miquelon
COUR DES COMPTES
26
En M€
Mission
Outre-mer
Mouvements
Objet du transfert
AE
CP
Entra
nt
Sortan
t
-
4,50
-
4,50
P.203
Financement des délégations de service
public temporaires
mises
en place
pendant la période de confinement et
travaux de l’aéroport de Mayotte
0,00
-
0,16
P.216
Financement des Assises de l’Outre
-mer
Décret n°2020-
1448 du 24
novembre 2020
-
1,05
-
1,05
P.172
Financement de l’étu
de REVOSIMA sur
l’activité du volcan sous
-marin au large
de Mayotte
-
0,04
-
0,04
P.181
Financement
de
la
délégation
interministérielle aux risques majeurs
outre-mer
-
0,50
-
0,50
P.180
Aides à la presse, appui aux publications
frappées par la crise sanitaire
TOTAL
8,32
8,88
Source
: Cour des comptes d’après décrets du 7 août 2020 et du 24 novembre 2020
1.2.2
Des sous-exécutions limitées grâce à un pilotage plus
fin de la prévision de la dépense
Tableau n° 6 :
Évolution des crédits en gestion 2020
En M€
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
LFI
774,6
624,9
1 744,3
1 747,6
2 518,9
2 372,5
LFR
-22,3
-75,0
-43,2
-52,3
-65,5
-127,3
Autres mouvements de
crédits
11,9
66,8
20,2
31,7
32,1
98,5
Reports de crédits 2019
20,2
75,5
20,2
31,9
40,4
107,4
Virements
Transferts
-8,3
-8,7
-0,2
-8,3
-8,9
Décrets d'avance
Répartitions
Annulations
Recettes non fiscales
5,3
5,3
32,7
32,7
38,0
38,0
Fonds de concours
5,3
5,3
32,2
32,2
37,5
37,5
Attributions de produits
0,5
0,5
0,5
0,5
Rétablissement de crédits
Total des crédits ouverts
769,5
622,0
1 754,0
1 759,7
2 523,5
2 381,7
MISSION OUTRE-MER
27
Réserve en fin de gestion
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Gel initial
41,0
35,0
54,0
54,1
95,0
89,1
Surgels
40,0
40,0
Surgels des reports
Dégel initial
Dégels en gestion
18,7
11,1
2,1
29,8
2,1
Annulation de crédits gelés
22,3
75,0
42,9
52,0
65,2
127,0
Crédits disponibles
769,5
622,0
1 754,0
1 759,7
2 523,5
2 381,7
Crédits consommés
Chorus
658,0
603,9
1 724,3
1 727,9
2 382,3
2 331,9
Crédits consommés
DGOM
745,0
603,9
1 727,5
1 727,9
2 472,5
2 331,9
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus et DGOM
1.2.2.1
Un pilotage budgétaire en voie d’amélioration
Afin de limiter la sous-exécut
ion des crédits, la DGOM s’est inscrite
dans une démarche active d’évolution de ses modalités de pilotage, répondant
ainsi à la recommandation formulée dans les rapports du CBCM et de
l’IGA/CGefi. En complément des mesures déjà mises en œuvre en 2019
(méth
ode de prévision et production d’états mensuels, renforcement des
dialogues de gestion avec les territoires, redéploiements des crédits), elle a
décidé de restructurer l’architecture budgétaire du programme 123, dont il
conviendra de vérifier la pertinence en 2021. Cette évolution du cadre de
gestion vise à garantir une meilleure lisibilité de l’exécution des crédits du
programme, tant au niveau local que central.
Ainsi, les 13 unités opérationnelles (UO) locales du budget opérationnel
de programme (BOP) central ne devraient plus être utilisées pour les nouveaux
projets afin de favoriser la fongibilité des crédits au sein des BOP locaux. Cette
évolution en gestion devrait être suivie d’une évolution de la nomenclature
BOP-UO visant à supprimer ces UO et ainsi regrouper la totalité des
enveloppes pilotées par les responsables de BOP. Dans cette perspective, elle
a approuvé, le 1
er
octobre 2020, et diffusé ses chartes de gestion des
programmes 123 et 138, destinées à clarifier les rôles des différents acteurs et
assoir les règles de fongibilité interne pour les années à venir.
La DGOM s’est également engagée dans une démarche de déploiement
du contrôle interne financier (CIF), dont l’un des principaux enjeux porte sur
la maîtrise des risques inhérents à la sous-exécution budgétaire et aux
traitements des restes à payer du programme 123.
Malgré cet effort en faveur d’une plus grande qualité comptable, des
écarts persistent dans le suivi des fonds de concours, dont la gestion est
COUR DES COMPTES
28
déléguée aux BOP locaux sur le programme 123
9
, et au BOP SMA sur le
programme 138. Une surconsommation des crédits hors fonds de concours et
attributions de produits est constatée sous Chorus. Toutefois, c
omme l’a
rappelé le CBCM dans le cadre de la contradiction, le progiciel de gestion
intégrée
ne prévoit pas un rattachement obligatoire d’une dépense à un fonds
de concours et l’identification est réalisée manuellement par les gestionnaires
au moment de la création de l’engagement juridique (EJ).
Le suivi effectué par
la DGOM et le SMA montre ainsi une consommation plus importante des
fonds de concours que ne le laisse envisager l’extraction Chorus (28,5
M€ en
AE et 24,6
M€ en CP sur le programme 138, et 5,95
Me en AE et 2,89
M€ en
CP sur le programme 123). Une vigilance particulière doit cependant être
apportée à la gestion de ces fonds afin de prévenir toute erreur
d’imputations
de la dépense par les prescripteurs (alors que les mises à disposition de crédits
sont typées) ou mobilisation des fonds de concours vers des dépenses qui ne
seraient pas éligibles à cette ressource
10
.
Tableau n° 7 :
Reconstitution de la ressource hors fonds de concours
et attribution de produits par programme (CP, en M€)
LFI
LFR
Reports
DT
FdC et
AdP
Ressour
ces
Exécuti
on 2020
Écart
exécution
2020 -
ressource
s
Programme 138
–
hors CAS -
–
Pensions
Hors FdC
et AdP
1
587,0
0
-51,80
14,40
-0,20
0,00
1 549,40
1 557,40
8,00
FdC et
AdP
0,00
0,00
17,50
0,00
35,80
53,30
11,00
-42,30
Programme 123
Hors FdC
et AdP
624,9
0
-75,00
59,10
-8,70
0,00
600,30
603,00
2,70
FdC et
AdP
0,00
0,00
16,50
0,00
5,30
21,80
0,90
-20,90
Source
: Cour des comptes d’après les données Chorus
9
À l’exception des fonds européens Europ’Act qui demeurent gérés par les
services de la DGOM.
10
La DGOM a d’ores et déjà transmis aux RBOP, le 24 février 2021, une
instruction relative aux modalités de suivi des crédits consommés sur les
recettes non fiscales (fonds de concours et attribution de produit).
MISSION OUTRE-MER
29
Recommandation n° 1.
[DGOM,
CBCM]
:
Poursuivre
le
renforcement du dispositif de contrôle interne financier au sein des
BOP et UO et intégrer le suivi des fonds de concours dans la
cartographie des risques de la mission
Outre-mer.
La DB et le CBCM se sont toutefois félicité des nombreux échanges
avec la DGOM, devant permettre une meilleure gestion collective, en
limitant et en anticipant les sous-consommations, notamment en CP. Il est
toutefois à noter que le programme 123 continue de consommer plus du
tiers des CP sur les deux derniers mois de gestion, rendant plus difficile la
prévision finale d’exécution.
Graphique n° 9 :
Évolution de la consommation mensuelle des
crédits de la mission (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Les conditions dans lesquelles s’est déroulée l’exécution 2020 et les
progrès réalisés en termes de dialogue de gestion et de qualité de la
programmation ont été jugés suffisamment satisfaisants, pour permettre au
ministère des Outre-mer de rejoindre, à sa demande, les autres ministères
(Justice, Armées, Économie et finances,
Intérieur) participant aux
expérimentations relatives à l’élabora
tion, au contenu, à la validation et au
contrôle des documents de programmation et de répartition budgétaires, en
application de l’article 36 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable
COUR DES COMPTES
30
publique (GBCP) et de l’arrêté du 17 décembre 2019 modifié par l’arrêté du
17 décembre 2020
11
.
1.2.2.2
Une sous-exécution des AE en partie expliquée par
l’apurement des engagements d’années antérieures
Pourtant, la gestion 2020 se caractérise, tout comme celle de 2019,
par une importante sous-exécution des crédits disponibles. Cette sous-
exécution apparente résulte en partie de la campagne de retraits
d’engagements d’années antérieures (REJB) mise en œuvre par la DGOM,
conformément aux recommandations de la Cour et du CBCM
12
, qui vient
minorer « techniquement » dans Chorus l
es consommations d’AE. Ainsi,
en 2020, 89,2
M€ d’AE ont été libérées, dont 5,4
M€ ont fait l’objet d’une
demande de recyclage.
La minoration « technique » des crédits consommés en AE
La DGOM considère que les crédits consommés en AE en gestion
2020 sont supérieurs aux données de consommation de Chorus car le
progiciel procède à une minoration dite « technique ». Le niveau de la
consommation des AE dans l’outil Chorus tient en effet automatiquement
compte des REJB, sans que la DGOM puisse intervenir à son niveau. Les
retraits viennent donc modifier à la baisse la consommation globale d’AE
de l’ordonnateur dans Chorus. Le CBCM précise que la minoration
« technique » de la consommation des AE a pour origine un engagement
initial d’AE trop élevé. Dans son rapp
ort de décembre 2019, celui-ci
recommande à la DGOM d’utiliser, dans les échanges, les données issues
de Chorus pour les documents de programmation et de suivi de l’exécution
11
Le CBCM précise «
que le ministère des Outre-mer a intégré
l’expérimentation à la suite d’un appel à candidature en comité
interministériel de la transformation publique (CITP), compte tenu des
progrès accomplis en t
ermes de maturité de sa fonction financière, d’une
volonté partagée du ministère, du CBCM et de la DB d’approfondir les
échanges entre services centraux (DGOM et CBCM) et locaux (RBOP et
CBR), permettant notamment de mener une « expérimentation dans
l’expé
rimentation » avec deux territoires de taille différente : la Guyane et
Wallis-et-Futuna
».
12
Cour des comptes,
Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Outre-mer
–
2019, avril 2019, 89 p.,
CBCM,
Rapport définitif sur le mode de pilotage de la DGOM et de
l’établissement de ses prévisions budgétaires (P123 et P138)
, décembre 2019,
38 p.
MISSION OUTRE-MER
31
budgétaire. Cette recommandation répond aux prescriptions figurant dans
la notice
d’utilisation de la maquette de programmation hors titre 2 (HT2).
Ce retraitement mobilise des ressources humaines rares au sein de la
direction alors que les explications afférentes pouvant être fournies par
d’autres moyens.
La Cour demande que la DGOM se conforme à cette
recommandation, non seulement dans ses échanges avec les autres
administrations mais également avec la Cour.
Retraitée de la minoration « technique » des montants exécutés, la
consommation des AE ne s’écarte, pour l’essentiel, de la prévision qu’en
raison
d’une
réalisation
moindre
qu’anticipée
du
montant
des
compensations d’exonération de cotisations sociales.
Tableau n° 8 :
Répartition des crédits disponibles en fin de gestion
2020
En M€
Programme 123
Programme 138
Total mission
AE
CP
AE
CP
AE
CP
Crédits disponibles
769,5
622,0
1 754,0
1 759,7
2 523,5
2 381,7
Crédits consommés
Chorus
658,0
603,9
1 724,3
1 727,9
2 382,3
2 331,9
Crédits non consommés
111,5
18,1
29,6
31,8
141,2
49,9
REJB
85,30
0,00
3,90
0,00
89,20
0,00
Reports sur 2021
22,84
18,06
13,72
27,97
36,56
46,03
Dont produit de cessions
des Sidom
18,70
18,70
0,00
Dont financement
Europ'Act
0,27
0,37
0,27
0,37
Dont reliquat de versement
FSUE IRMA
1,16
1,16
1,16
1,16
Dont financements du PIA
2,71
16,53
2,71
16,53
Dont versement du FEDER
13,44
27,69
13,44
27,69
Dont participations à
diverses opérations SMA
0,28
0,28
0,28
0,28
Reliquat
1,66
0,04
11,98
3,83
15,44
3,77
Source : Cour des comptes
d’après les données Chorus et DGOM
1.2.3
Un impact modéré de la crise sanitaire sur les
dépenses de la mission
Annoncé en septembre 2020, le plan de relance vise à redresser
rapidement et durablement l’économie en s’appuyant sur trois volets
principaux
: l’écol
ogie, la compétitivité et la cohésion. Les territoires
COUR DES COMPTES
32
d’outre
-mer sont éligibles à plus de quarante mesures, allant de la
rénovation énergétique des bâtiments publics, en passant par la transition
écologique, le verdissement des ports, le soutien à l’expo
rt, la mobilité du
quotidien, ou les formations.
Selon la DB
, l’outre
-mer devrait bénéficier de 1,5
Md€ du plan de
relance. Des crédits seraient déjà clairement identifiés pour les territoires
ultramarins, en provenance de la mission
Écologie
(pour la prévention des
risques sismiques aux Antilles, la rénovation des réseaux d’eau et
l’accélération de la transformation agricole), ou encore
de la mission
Santé
pour les investissements lourds de l’agence de santé de Wallis et Futuna.
En 2020, la mission
Outre-mer
n’a pas reçu d’abondement budg
étaire
dédié au plan de relance, mais a cependant redéployé des crédits aux
bénéfices des entreprises, notamment
via
les prêts de développement
d’outre
-mer et les microcrédits.
Les impacts de la pandémie de Covid 19 ont donc été relativement
limités sur la mission
Outre-mer
. Pour en suivre l’exécution, un axe
ministériel 01-CORONAVIRUS-2020 a été créé, que la DGOM estime
globalement respecté. Si des dépenses supplémentaires ont pu être
recensées, portant essentiellement sur le programme 123, de moindres
dépenses sont en revanche à signaler sur le programme 138.
La crise a cependant eu des effets sur le rythme de consommation
avec un ralentissement des paiements durant le trimestre suivant le premier
confinement.
1.2.3.1
Des dépenses supplémentaires limitées
Concernant le programme 123, les dépenses supplémentaires
s’élèvent à 10,5
M€ en AE et 9,6
M€ en CP. Elles
ont notamment permis
de prendre en charge :
la distribution d’eau en Guadeloupe, principalement au profit
des hôpitaux ;
le transport de masques à Saint-Pierre-et-Miquelon ;
la fabrication locale de masques en Guyane ;
les avances faites par le haut-commissariat de Wallis et Futuna
à l’agence de santé. Ces avances ont fait l’objet de remboursements par
voie de rétablissements de crédits au cours de la gestion 2020 ;
les mesures de soutien aux associations de la délégation
interministérielle à l’égalité des chances des Français d’outre
-mer.
MISSION OUTRE-MER
33
La problématique de l’eau en Guadeloupe
«
La gestion de l’eau en Guadeloupe est l’o
ccasion de nombreux
litiges entre les collectivités et les opérateurs, conflits qui provoquent des
défaillances gravement préjudiciables au fonctionnement du service de
l’eau et de l’assainissement. […]
Il en résulte de nombreuses coupures
d’approvisionnement des usagers, de l’ordre d’une demi
-journée à
plusieurs jours, la mise en place de « tours d’eau » depuis 2015, fait unique
en France, aucun autre territoire n’ayant dû imposer de telles restrictions
à sa population.
»
13
.
Cette situation, qui présente des risques pour la santé publique,
apparaît d’autant plus préjudiciable en période de crise sanitaire. Le
ministère des Outre-mer a ainsi été amené à prendre des mesures
temporaires pour répondre aux attentes de la population en termes d’accès
à l’eau potable. Des distributions d’eau en citerne et en bouteille ont été
effectuées sur plusieurs communes de Guadeloupe ainsi qu’au sein des
services hospitaliers.
Ces dépenses supplémentaires sur le budget de l’État (5
M€ en AE
et 4,27
M€ en CP) viennent donc pallier un manque d’investissement des
opérateurs et des collectivités, dans la prise en charge de la vétusté des
réseaux de distribution d’eau.
En outre, 4 M
€ en AE et CP ont également été délégués au haut
-
commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie pour rembourser la
collectivité de la prise en charge des quatorzaines réalisées par les
fonctionnaires
d’État
lors
des
mutations
estivales.
La
réunion
interministérielle du 3 juillet 2020 a autorisé le ministère des Outre-mer à
obtenir le remboursement de ces montants par les ministères concernés
(Armées, Intérieur, Éducation nationale notamment).
Enfin,
la
fermeture
des
espaces
aériens
et
les
difficultés
d
’approvisionnement pour les outre
-mer qui en ont découlé ont conduit le
ministère des Outre-mer et le ministère de la Transition écologique et solidaire,
à mettre en place des délégations de service public temporaires pour assurer
les échanges aériens vers les territoires insulaires. Ces délégations de transfert
ont été financées par décret de transfert au profit de la Direction générale de
l’aviation civile, à hauteur de 3,8
M€ en AE et CP.
13
Chambre régionale des comptes de Guadeloupe, rapport d’observations
définitives et ses réponses relatif à
L
’Office de l’eau de la Guadeloupe
, 10
juillet 2018, 40 p.
COUR DES COMPTES
34
Le programme 138 a, de son côté, porté des dépenses
supplémentaire
s à destination du SMA, liées, d’une part, à l’intervention
des régiments dans le cadre de la crise et, d’autre part, au réaménagement
des structures pour les adapter aux consignes sanitaires. Les dépenses
d’investissement pendant la fermeture de l’institu
t de formation aux
carrières administratives, sanitaires et sociales (Ifcass) ont quant à elles été
majorées. Au total, ces dépenses se sont élevées à 2,47
M€ en AE et 1,8
M€
en CP.
1.2.3.2
Des moindres dépenses essentiellement portées par le
programme 138
Particulièrement dépendante de l’activité des chantiers, la
consommation des crédits du programme 123 a été très hétérogène en
fonction des territoires. Si certains ont été plutôt épargnés par les impacts
de la crise (notamment Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon et la
Nouvelle-
Calédonie), d’autres territoires ont vu leurs activités largement
suspendues
pendant
le
premier
confine
ment,
voire
d’éventuels
confinements locaux (Guyane, Mayotte, Guadeloupe et Martinique).
La fermeture des espaces aériens a également eu un impact direct
sur la mise en œuvre du droit à la continuité territoriale
, tant
via
Ladom
que par des actions locales directes (notamment
via
le fonds d’échanges à
but éducatif, culturel et sportif).
Les moindres dépenses recensées sur le programme 123 sont
estimées par la DGOM à près de 33,45
M€.
Mais c’est essentiellement le programme 138 qui a supporté les
principales conséquences de la crise sanitaire. En effet, les moindres
dépenses sur le programme sont estimées à 146,6
M€.
La crise, avec le recours massif au chômage partiel et la baisse de la
population salariée, a eu un impact direct sur le montant de la compensation
des exonérations de charges sociales. Le mécanisme de financement par
l’État de l’activité partielle
a conduit à une absence de paiement de charges
par l’employeur concerné, et donc une absence de remboursement par le
programme 138. Les dernières pr
évisions de l’Acoss d’octobre 2020 ont
sous-tendu les annulations de crédits votés lors de la quatrième LFR.
Enfin, avec la fermeture des organismes de formation, les passeports
mobilité formation professionnelle délivrés par Ladom ont fortement
diminué, de même que les SMA ont vu leurs activités réduites.
MISSION OUTRE-MER
35
1.3
La faible évolution des composantes de la dépense
Les principales composantes de la mission
Outre-mer
constituent des
dépenses d’intervention (88,26
%) et des dépenses de personnel qui représentent
toutes deux près de 95 % des dépenses de la mission. Moins importantes en
volume, les dépenses de fonctionnement et d’investissement impliquent
néanmoins certaines vigilances au regard de l’exécution de ces crédits.
Graphique n° 10 :
Dépenses de la mission
Outre-mer
par titre (% des
CP consommés)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
COUR DES COMPTES
36
Graphique n° 11 :
Évolution des dépenses 2016
–
2020 de la mission
par titre (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
1.3.1
Des dépenses d’intervention particulièrement rigides
Les dépenses d’intervent
ion représentent 88,26 % des dépenses de
la mission
Outre-mer
. La consommation des CP est en baisse de 3,87 %.
La nature des dépenses portées par le programme 123 est
essentiellement
constituée
de
dépenses
dites
« de
guichet »,
« discrétionnaires » et de « dotations réglementaires » tandis que le
programme 138 finance des dépenses « de guichet » et des dépenses
« discrétionnaires ».
L’examen de la consommation des crédits traduit la rigidité des
dépenses de la mission face à l’évolution de paramètres exogènes à l’action de
l’État, au moins à très court terme (croissance, emploi, démographie et
mobilité de la population).
Les dépenses les plus rigides, dites de « guichet », correspondent à des
dispositifs dont les leviers de maîtrise sont la modification de paramètres
législatifs ou réglementaires qui régissent le niveau et les conditions
d’ouverture des droits aux prestations. Il s’agit d’une part des exonérations de
MISSION OUTRE-MER
37
charges sociales inscrites au programme 138, et d’autre part du fonds de
continuité territoriale financé par le programme 123. Ces dépenses « de
guichet » représentent 66,48
% des dépenses d’intervention en AE et 70,72
%
en CP, et près de 61 % en AE et 62 % en CP des dépenses totales de la mission
Outre-mer
. Les compensations d’exonérations de ch
arges sociales enregistrent
une augmentation de 3,22
% en CP par rapport à l’exercice précédent.
L’augmentation des dépenses de guichet (+2,57
% en AE et CP)
conduit à des arbitrages relatifs aux autres dépenses d’intervention que
constituent les dépenses réglementées (dotations aux collectivités, subventions
d’équilibre, dessertes) et discrétionnaires (ligne budgétaire unique, politique
contractuelle, actions sanitaires, sociales, éducatives, culturelles et sportives,
secours d’urgence et actions de sécur
ité civile, fonds exceptionnel
d’investissement, agence française de développement (AFD), aide au fret,
aides aux entreprises, à l’emploi et à la formation). Pourtant, certaines de ces
dépenses présentent également un caractère relativement rigide, à l’ins
tar des
contrats de convergence et de transformation, ou sont la conséquence de
décisions visant à répondre aux crises : fonds de secours, dotation au secteur
scolaire en Guyane et à Mayotte.
1.3.2
Des dépenses de personnel en hausse, malgré une nette
diminution des effectifs réalisés
Les effectifs du ministère des Outre-mer et des préfectures sont
portés par le titre 2 du secréta
riat général du ministère de l’I
ntérieur dans
le cadre des programmes 216 -
Conduite et pilotage des politiques de
l’intérieur
et 307 -
Administration territoriale
. Le DGOM bénéficie par
conséquent de peu de marges de manœuvre pour résoudre efficacement les
contraintes de ressources humaines auxquelles le ministère des Outre-mer
peut être confronté, en centrale comme dans certains territoires. Hors
opérateur, le plafond d’emploi fixé pour la mission
Outre-mer
concerne
uniquement le programme 138 et est consacré au SMA. Les dépenses de
personnel, toutes catégories confondues, sont imputées sur l’action 2
«
Aide à l’insertion et à la qualifi
cation professionnelle ».
Le SMA a connu une montée en puissance significative depuis
2009, avec la mise en œuvre du plan SMA 6
000 qui visait à recruter 6 000
volontaires.
Après l’atteinte en 2017 des objectifs fixés dans le cadre de SMA
6 000, avec la mise en formation de 6 010 bénéficiaires du dispositif, le
ministère des Outre-mer a souhaité poursuivre les efforts en faveur de
l’insertion socioprofessionnelle des jeunes ultramarins,
via
la mise en
œuvre du plan SMA 2025.
COUR DES COMPTES
38
Le plan SMA 2025
Dispositif d
’insertion socioprofessionnelle aux profits des jeunes d’outre
-
mer, le SMA a pour objectif de développer annuellement l’employabilité de
près de 6 000 jeunes volontaires en leur faisant acquérir des compétences
professionnelles et sociales.
En 2020, les ob
jectifs fixés à l’organisme ont été aménagés et renforcés
dans le cadre du projet SMA 2025. Pour accompagner ce projet, le ministère
des Outre-mer prévoit :
- un investissement au profit de chaque volontaire du SMA pour
développer l’employabilité initiale
des jeunes par le renforcement de leurs
compétences individuelles ;
-
une inclusion numérique par la formation et l’éducation aux
services et outils digitaux ;
- un renforcement de la qualité du parcours pour une efficacité
durable ;
- une affirmation de l
a spécificité de l’action dans les outre
-mer par
l’amplification du rôle de plateforme locale de chaque régiment.
Ce plan repose sur dix projets spécifiques dont certains sont déjà engagés
pour répondre aux nouveaux objectifs du dispositif.
En 2020, 5 191 équivalents temps plein travaillé (ETPT) ont été
réalisés pour le SMA, pour 5 583 prévus en loi de finances initiale, soit un
taux de consommation de 92,98 % contre 98 % en 2019 et 99 % en 2018.
Les effectifs d’encadrement du
SMA ont connu une augmentation
de 35 ETPT en 2020 au titre de la loi de finances initiale 2020. Afin de
pallier le sous-encadrement au sein des régiments, le quinquennal 2018-
2022 a accordé 140 ETPT de cadres supplémentaires sur la période, pour
répondre à divers besoins dont le recrutement de psychologues
(conformément à l’un des projets développés dans le cadre du plan SMA
2025 de renforcer l’accompagnement médico
-psycho-social individualisé
des jeunes), ou la création d’une unité isolée autonome en Nouvelle
-
Calédonie.
Tableau n° 9 :
Évolution du
plafond d’emploi et des effectifs depuis
2016
2016
2017
2018
2019
2020
Évolution
2020/2019
Effectif total du SMA en ETPT
(plafond LFI)
5309
5505
5525
5548
5583
35
dont volontaires en ETPT
4204
4400
4400
4400
4400
0
dont personnel civil et militaire
1105
1105
1125
1148
1183
35
MISSION OUTRE-MER
39
Effectif total du SMA en ETPT
5301
5477
5474
5437
5191
-246
dont volontaires en ETPT
4206
4387
4353
4301
4021
-280
dont personnel civil et militaire
1095
1090
1121
1136
1170
34
Source
: Cour des comptes d’après
les données DGOM et RAP 2019
En 2020, le résultat obtenu est largement inférieur à la cible fixée
(-1 833 bénéficiaires
14
, -379 ETPT de volontaires). Outre une sous-
exécution croissante depuis quatre ans que le SMA justifie par la structure
démographique de certains territoires (vieillissement de la population aux
Antilles notamment), la concurrence d’autres dispositifs d’insertion et un
fort taux d’attrition, les recrutements en 2020 auront été particulièrement
impactés par les restrictions liées à la pandémie de Covid 19, qui a
lourdement pesé sur ses performances. Ainsi, dès la première période de
confinement, les activités de recrutement, de formation (sur des secteurs en
difficulté comme le tourisme) et d’insertion des régiments ont été arrêtées.
Compte tenu de la situation économique, les régiments ont été enjoints à
prolonger les contrats de volontariat des jeunes afin de leur permettre
d’achever leur formation et de travailler à leur projet d’insertion dans le
marché de l’emploi local.
Graphique n° 12 :
Exécution des ETPT par
rapport au schéma d’emplois
Source
: Cour des comptes d’après DGOM et
RAP 2019
S’agissant de la population de cadres, sur un plafond d’emplois
autorisé de 1 183 ETPT, le SMA a totalisé 1 170 cadres en 2020 (-13).
Pourvus pour une durée allant de deux à
trois ans, les postes d’encadrement
militaires et civils connaissent des vacances conjoncturelles notamment sur
des spécialités déficitaires ou en tension en termes de ressources humaines.
14
Le nombre exact de bénéficiaires en 2020 est encore provisoire, le SMA
travaillant à la fiabilisation de ce chiffre.
COUR DES COMPTES
40
Les dépenses de personnel du SMA (hors CAS pension) sur le
programme 138 ont augmenté en 2020 de 3,38 % par rapport aux dépenses
exécutées sur ce poste l’année précédente. Cette hausse s’explique par
l’impact du schéma d’emplois pour tenir compte de l’augmentation de 35
ETPT de cadres, du glissement-vieillesse-technicité (GVT) positif et de
mesures catégorielles.
Graphique n° 13 :
Facteurs d’évolution de la masse salariale de 2019
à 2020 (CP, en M€)
Source
: Cour des comptes, d’après les données de la DGOM
1.3.3
Des dépenses marginales sur les autres titres de la
mission
Les dépenses de la mission
Outre-mer
sur les titres 3 (fonctionnement),
5 (investissement) et 7 (opérations financières) représentent 4,90 % des crédits
consommés en 2020, du même ordre de grandeur que les exercices précédents.
Au regard de la faiblesse relative des montants engagés, les écarts entre LFI
2019 et LFI 2020 ou entre la prévision et l’exécution 2020 doivent être
considérés avec prudence, au cas par cas.
1.3.3.1
Les dépenses de fonctionnement : des écarts notables
entre programmation et exécution.
Le montant des dépenses d
e fonctionnement s’élève à 80,2
M€ en
AE et 79,6
M€ en CP, soit 3,58
% des AE et 3,42 % des CP consommés
par la mission en 2020. Cette part était de 1,75 % des AE et 1,86 % des CP
MISSION OUTRE-MER
41
inscrits en LFI. Malgré des montants relativement limités, l’écart entre
prévision et exécution est, cette année encore, à souligner.
La sur-exécution concerne principalement deux actions
: l’action 2
–
«
aide à l’insertion et à la qualification professionnelle
» du programme
138 et l’action 2 –
« aménagement du territoire » du programme 123
15
. La
quasi absence de dotation en LFI en 2019 comme en 2020 de cette dernière
action alors que son exécution ressort sur ces deux années à plus de 10 M€
pourrait, si elle se prolongeait les années prochaines, constituer une
insincérité de prévision.
Tableau n° 10 :
Principales dépenses de fonctionnement en sur-
exécution (en M€)
Prog
Intitulé de l'action
LFI
2019
Exécutio
n 2019
LFI
2020
Exécutio
n 2020
Écart 2020
Exéc./LFI
138
Action 02 - "Aide à
l'insertion et à la
qualification
professionnelle"
AE
39,85
65,52
40,75
65,32
24,57
CP
39,85
62,91
40,75
64,47
23,72
123
Action 02 - "Aménagement
du territoire"
AE
0,09
9,16
0,09
10,99
10,9
CP
0,09
7,95
0,09
11,49
11,4
Source
; Cour des comptes, d’après les données DGOM et Chorus
1.3.3.2
Des dépenses d’investissement
: une augmentation
substantielle des autorisations d’engagement
Alors que les anné
es précédentes les dépenses d’investissement
relevaient essentiellement du SMA au sein du programme 138, elles ont
également porté en 2020 sur l’action 2 –
Aménagement du territoire
du
programme 123.
Elles représentent, au titre de la LFI 2020, 14,8
M€ en
AE et 22
M€
en CP, soit une augmentation de 22,66 % en AE et de 40,85 % en CP par
rapport aux crédits inscrits en LFI 2019.
En 2020, les dépenses d’investissement se sont élevées à 40,13
M€
en AE et 22,35
M€ en CP. Si la consommation des CP s’établit à u
n niveau
similaire à celui de l’an passé, la consommation des AE atteint un niveau
sans précédent.
15
La sur-exécution serait principalement imputable, selon la DGOM, aux
rattachements par voie de fonds de concours au profit du SMA pour le
programme 138 et aux aléas de la crise sanitaire pour le programme 123.
COUR DES COMPTES
42
Sur le programme 138, les dépenses d’investissement ont représenté
13,74
M€ en AE et 14,38
M€ en CP, consacrées essentiellement à
l’adaptation capacitaire des fonctions nécessaires à l’accueil des stagiaires
du SMA, à la maintenance lourde des bâtiments vétustes ou la mise aux
normes des infrastructures. En termes d’engagements juridiques, quatre
opérations ont été annulées ou reportées sur 2021.
Sur le programme 123, alors que la LFI ne prévoyait que peu de
dépenses d’investissement (2,64
M€ en AE et 6,4
M€ en CP), 26,39
M€ en
AE et 7,97
M€ en CP ont été consommés. Ces crédits ont d’une part été
consacrés au financement de la construction d’un quai en eaux pr
ofondes
à Saint-Pierre-et-Miquelon (attribution et engagement du marché public à
l’automne 2020). Ils auront d’autre part servi au financement d’une
opération de construction de route entre les villes de Maripassoula et
Papaïchton en Guyane (via le redéplo
iement de crédits de l’action 8 –
Fonds exceptionnel d’investissement
vers l’action 2 –
Aménagement du
territoire
). Ces opérations, n’étant pas menées en partenariat avec les
collectivités territoriales concernées, n’ont pas été imputées sur du titre 6,
mais sur du titre 5.
1.3.3.3
Les
dépenses
d’opérations
financières
:
une
consommation marginale
La Cour relevait l’an passé «
le changement d’orientation stratégique
de Ladom, consistant à privilégier la poursuite du développement de l’outil
métier actuel plutôt qu
e l’acquisition d’un nouveau progiciel
»
16
, expliquant
les faibles consommations en AE et en CP.
La loi de finances initiale pour 2020 prévoyait 0,3
M€ en AE et
0,69
M€ en CP pour soutenir les investissements de Ladom en matière
d’équipements et d’applications informatiques professionnelles et comptables,
et moderniser son environnement informatique. Ces évolutions devaient
permettre de répondre à la première recommandation du référé de la Cour des
comptes relatif à la situation et aux perspectives de Ladom : «
Ladom doit
mener à son terme les actions permettant à son système d’information métier
d’êtr
e compatible et complémentaire avec celui de Pôle Emploi
»
17
.
16
Cour des comptes, Note d’analyse de l’exécution budgétaire de la mission
Outre-mer pour 2019, avril 2020.
17
Cour des comptes,
Référé sur La situation et les perspectives de l’Agence de
l’outre
-mer pour la mobilité (Ladom)
–
la nécessité d’un rapprochement avec
Pôle Emploi
, 9 janvier 2019, 5 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
MISSION OUTRE-MER
43
L’inscription de la dépense au titre 7 constitue une stricte application
du recueil des règles de comptabilité budgétaire, le financement par l’État des
opérations d’investissement d’un opérateur
ne relevant pas de la subvention
pour charges de service public et devant être imputé en dotations en fonds
propres pour des montants qui peuvent être différents en AE et en CP.
Cependant, l’accélération du plan numérique de l’agence, rendue
nécessaire pa
r l’augmentation de la dématérialisation des actes, dans un
contexte de mise en œuvre du télétravail, a conduit à une consommation plus
importante de CP (0,94
M€). L’intégralité des AE a été engagée.
En 2019, une dépense de 12
M€ en AE avait été réalisée sur l’action 1
–
«
Logement
» du programme 123. Il s’agissait de la subvention allouée à
l’établissement public foncier et d’aménagement
de Mayotte, considérée
comme une dotation en capital. Cette dépense alors non prévue au titre 7 a été
réalisée tardivement et n’avait alors pu faire l’objet que d’un engagement en
AE. Les 12
M€ en CP ont donc été engagés seulement en 2020.
1.4
Les perspectives associées à la trajectoire budgétaire
1.4.1
Des risques récurrents et sous surveillance
1.4.1.1
Des contentieux soldés
En début de gestion 2020, plusieurs contentieux pendants étaient
identifiés comme facteurs de risques dans l’avis au programme du CBCM,
pour lesquels
la DGOM contestait l’imputation sur les crédits de la mission
Outre-mer
, du seul fait que ces contentieux concernaient des territoires ultra-
marins
18
.
Un premier contentieux relatif à la contestation par la collectivité de
Saint-Martin du calcul du droit à compensation des compétences « actions
sanitaires et sociales » et « revenu de solidarité active », qui lui ont été
transférées, avait fait l’objet d’une provision sur le programme 123. D’un
18
La convention de délégation de gestion, signée le 17 décembre 2019 entre les
ministères de l’Intérieur et des Outre
-mer, dispose que «
la DGOM est
exclusivement compétente pour les contentieux suivants :
-
liés aux questions statutaires et institutionnelles des outre-
mer […]
;
-
liés au droit des élections et des consultations politiques propres à
l’outre
-
mer […].
En dehors de ces contentieux, le traitement des contentieux nés outre-mer relève,
comme pour tout autre département, du ministère dont relève la matière
».
COUR DES COMPTES
44
montant initial de 47
M€, un mémoire de la collectivité de Saint
-Martin en
date du 14 mars 2019 avait revendiqué une créance de 71,2
M€ augmentée
le cas échéant d’intérêts et frais irrépétibles. La provision a donc été
modulée à hauteur de ce montant. Ce contentieux a été clos au début de
l’année 2021 en faveur de l’Ét
at.
Un deuxième contentieux dont le montant de la requête s’élevait à
3,8
M€ a été provisionné par la DGOM sur le programme 123. Il s’agit
d’un contentieux en appel introduit par la société ENGEN relatif à la
fixation des tarifs des bouteilles de gaz domestique à la Réunion. La
procédure d’appel a reconnu le principe de la faute de l’État mais a rejeté
les conclusions indemnitaires en l’absence de justification de l’étendue du
préjudice par la requérante
19
. La ministre des outre-
mer s’était alors pourvu
dev
ant le Conseil d’État en vue d’annuler l’arrêt avant dire droit de la Cour
administrative d’appel en ce qu’il retient la responsabilité pour faute de
l’État. Considérant qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le pourvoi de la
ministre, l’arrêt du Conseil d’État du 19 octobre 2020 a clos le contentieux.
Enfin, le contentieux relatif au refus opposé par le préfet de la
Martinique au maire du Marin de reporter la clôture du programme
« opération Feder 2007-2013 » a conduit à une provision de 1,3
M€ pour
un risque évalué à 50
%. La Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans
son arrêt du 14 décembre 2020, a rejeté la requête de la commune du Marin.
En cours de gestion 2020, faisant suite à l’arrêt du Conseil d’État du
22 juillet 2020, le condamnant au versement de la somme de 2,5
M€ à la
société Broadband Pacifique, en réparation d’un préjudice subi dans une
affaire de télécommunications électroniques, le territoire de Wallis-et-
Futuna a sollicité l’appui financier du ministère des Outre
-mer. Celui-ci a
consenti à verser, en 2020, une subvention exceptionnelle au territoire pour
couvrir les sommes dues
20
.
1.4.1.2
Les conséquences de la crise sanitaire sur l’évaluation
du montant des compensations d’exonération de
charges patronales
Le dispositif d’exonération de cotis
ations de sécurité sociale dont
bénéficient les entreprises et les travailleurs indépendants d’outre
-mer est
port
é par l’action n°1 relative au
Soutien aux entreprises
.
19
Arrêt de la Cour d’appel de Bordeaux rendu le 20 décembre 2018.
20
Une subvention de 2,5
M€ en AE=CP a été versée au territoire de Wallis
-et-
Futuna en octobre 2020 et a été imputée sur l’action 2 du programme 123.
MISSION OUTRE-MER
45
Ce dispositif a connu une importante refonte en 2019 afin de
répondre aux dispositions de la loi de finances initiale pour 2018, qui acte
la suppression du crédits d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)
au 1
er
janvier 2019 et sa compensation par un renforcement des
exonérations de charges patronales.
Cela s’est traduit par une pris
e en
charge budgétaire, par le programme 138, des exonérations de cotisations
dont bénéficient les entreprises relevant des dispositifs de la loi pour le
développement économiques des outre-mer dite Lodeom
21
au profit de la
branche assurance maladie.
La Cou
r a déjà eu l’occasion d’alerter sur les difficultés de pilotage des
compensations d’exonération de charges patronales. L’estimation de leur
montant est communiquée trimestriellement par l’Acoss à la DGOM et à la
DB. Malgré la mise en place de groupes de travail trimestriel, la DGOM et la
DB ne parviennent pas à obtenir de la part de l’Acoss des données
prévisionnelles fiables et suffisamment détaillées. La prévision de
consommation au titre des exonérations de charges sociales a évolué au rythme
des réunions des groupes de suivi, qui ont ajusté leurs prévisions tout au long
de l’exercice 2020
22
. Sans minimiser la difficulté de ces prévisions, la Cour
regrette qu’aucune des parties
à
ces groupes de travail n’ait été en mesure de
produire les déterminants utilisés pour le calcul de ces prévisions.
Aux difficultés récurrentes, s’ajoutent, en 2020, l
es aléas macro-
économiques engendrés par la crise Covid qui ont affecté le suivi et
l’évolution des prévisions de dépenses relatives aux exonérations de
cotisations de charges patronales. Les conséquences de la situation
sanitaire ont modifié drastiquement ces prévisions, en raison du recours
massif au chômage partiel et aux pertes d’emplois anticipées en métropole
comme en outre-mer.
Ces prévisions ne seront fiabilisées que début 2021. Pour autant,
bien que potentiellement fragiles, les estimations officielles fournies par
21
Dispositions de l'article L. 752-3-2 du code de la sécurité sociale en ce qui
concerne les entreprises implantées outre-mer et des articles L. 756-4 et L. 756-
5 de ce même code pour les travailleurs indépendants d’outre
-mer
22
La DSS rappelle que «
la prévision du coût des exonérations relevant de la
mission
Outre-mer
est rendue particulièrement difficile par un ensemble de
facteurs tenant à la fois à l’économie ultramarine peu diversifiée et sensible
aux chocs conjoncturels, à la structure d’emploi et de revenus spécifiques,
ainsi qu’à la réglementation elle
-même, dans la mesure où les règles propres
aux exonérations ultramarines se caractérisent par leur très grande
complexité, en raison de leur segmentation sectorielle, de leurs critères
d’éligibilité et des modalités d’application
».
COUR DES COMPTES
46
l’Acoss se sont toutes inscrites dans une tendance orientée à la baisse
, ce
qui a sous-tendu les annulations de 42,6
M€ en AE et 51,8
M€ en CP HT2
sur le programme 138, en quatrième LFR.
Les dépenses relatives aux exonérations de charges sociales
constituent une entorse aux principes budgétaires d’annualité et de
sincérité.
La
fiabilité
des
prévisions
des
dépenses
en
matière
d’exonérations de charges sociales patronales demeure un enjeu majeur de
la programmation et de la capacité de pilotage des crédits du ministère.
Recommandation n° 2.
Dans sa réponse aux observations de la
Cour, la direction de la sécurité sociale (DSS) confirme le constat de
la difficulté de réaliser un pilotage des dispositifs de compensation
d’exonération de cotisation
s de charges patronales. (DSS, Acoss,
DGOM, DB) : C
onduire une étude d’impact des
réformes de 2018
et 2019 sur la mission
Outre-mer
, et fiabiliser les prévisions de
compensation des dispositifs d’exonérations de cotisations de
charges patronales.
1.4.2
Des risques qu’il convient de mieux maîtriser
1.4.2.1
Un niveau de restes à payer préoccupant
Si les charges à payer
23
sont stables en 2020
24
, les restes à payer
25
,
déjà élevés, sont quant à eux encore en hausse. La mission
Outre-mer
se
caractérise par un niveau particulièrement élevé de restes à payer, à hauteur
de 1 807,3
M€, portés
essentiellement par le programme 123. Ainsi, entre
2019 et 2020, ces restes à payer ont augmenté de + 2,9 %. Ils sont
composés principalement de dettes du programme 123 à hauteur de
1 744,88
M€ (+
53,88
M€ par rapport à 2019), quand c
elles du programme
138 se chiffrent à 62,44
M€ (
- 3,06
M€ par rapport à 2019).
Ce niveau élevé de restes à payer sur le programme 123 est la
conséquence, d’une part, d’un engagement initial mal calibré par rapport à
23
Dépenses engagées ayant donné lieu à service fait, mais dont le paiement a
été différé sur l’année suivante.
24
44,2
M€ en 2016, 26,3
M€ en 2017, 25,7
M€ en 2018, 15
M€ en 2019 et
15,6
M€ en 2020.
25
Différence entre les engagements contractés ayant consommé des AE et la
consommation annuelle des CP, sans considération du service fait.
MISSION OUTRE-MER
47
la réalité des projets et, d’autre part,
d’une insuffisante suppression
périodique des engagements juridiques qui n’aboutiront pas à un paiement.
La DGOM s’est toutefois engagée, depuis 2019, dans un processus
de nettoyage de ces EJ devenus inactifs. Une instruction en date du 9 juin
2020, ciblant les restes à payer du programme 123, a été transmise aux
responsables de BOP afin qu’ils justifient l’absence de finalisation des EJ
les plus anciens (notamment ceux antérieurs à 2013). Cette démarche a
conduit à la finalisation et à la clôture des EJ
d’années antérieures à hauteur
de 85,3
M€, dont 3,5
M€ ont fait l’objet d’une demande de recyclage, soit
moins qu’en 2019.
La DB signale toutefois que le montant de ces REJB aurait pu être
plus important. En effet, l’agence pour l’informatique financière de l’État
a été saisie en fin d’année 2020 pour finaliser à son niveau 60 EJ pour un
montant de 76
M€. Des difficultés techniques sous Chorus ont empêché les
comptables locaux de procéder à cette finalisation, qui aurait permis
d’encore réduire les restes
à payer de la mission
Outre-mer
de près de
25
M€.
Tableau n° 11 :
Évolution des retraits d’engagements d’années
antérieures (en M€)
P. 123
P.138
Mission
Outre-mer
2020
-85,3
-3,9
-89,2
2019
-84,8
-11,6
-96,4
2018
-59,8
-6,9
-66,7
2017
-49,5
-3,1
-52,6
2016
-55
-6,8
-61,8
Source
: Cour des comptes d’après les données du CBCM
L’évolution des restes à payer par BOP montre une hétérogénéité
des territoires dans la gestion de ces engagements juridiques et des
évolutions contrastées.
Tableau n° 12 :
Évolution des restes à payer par territoire
En M€
2018
2019
2020
Guadeloupe/Saint-Martin
161,34
151,16
168,44
Martinique
154,29
135,20
141,15
Guyane
268,54
306,90
326,57
La Réunion
299,33
276,88
275,71
Saint-Pierre-et-Miquelon
4,13
1,80
16,08
Mayotte
165,61
185,43
214,00
TAAF
0,00
0,00
0,14
COUR DES COMPTES
48
Wallis-et-Futuna
1,21
4,46
5,99
Polynésie française
159,19
169,95
177,92
Nouvelle-Calédonie
84,23
95,56
105,09
BOP Central P123
324,01
373,20
326,69
BOP Central Emploi
25,02
34,05
27,48
BOP SMA (HT2)
27,48
21,66
21,83
BOP Central pilotage
0,10
0,11
0,24
Total
1 674,48
1 756,36
1 807,33
Source
; Cour des comptes, d’après les données CBCM
La simplification de la cartographie BOP-UO du programme 123 a
conduit la DGOM à ne pas déléguer, au cours de la gestion 2020, de
nouvelles AE sur les UO locales du BOP central (UO supprimées à compter
du 1
er
janvier 2021). Seuls des CP sur AE antérieures ont été payés, à titre
principal
sur
des
opérations
anciennes
du
fonds
exceptionnel
d’investissement (FEI), ce qui a permis de fortement réduire le montant des
restes à payer sur ce BOP.
En revanche, deux territoires voient leurs restes à payer augmenter
de manière importante entre 2019 et 2020, la Guyane et Mayotte, dont une
partie pourrait s’expliquer par la délégation de nouvelles subventions
destinées aux constructions scolaires.
Si les opérations de nettoyage des EJ d’années antérieures sont
relativement efficaces, elles ne suffisent pas à apurer le volume important
de restes à payer de la mission. À ce titre, le rapport de l’IGA/CGefi
préconisait de mettre en place une stratégie différenciée de traitement des
restes à payer, selon les actions et la nature des opérations considérées,
fondée sur deux piliers :
a.
«
la résorption d’une partie importante des restes à payer actuels
;
b.
l’élaboration d’une méthodologie de g
estion des paiements à venir
qui repose sur un suivi adapté des dossiers engagés non soldés
».
Recommandation n° 3.
(
DGOM,
CBCM,
DB
) :
Poursuivre
l’analyse et la finalisation
des engagements juridiques anciens, et
déterminer, en lien avec les responsables de BOP, un principe
d
’apurement des engagements juridiques
non mouvementés
récemment.
MISSION OUTRE-MER
49
1.4.2.2
Le durcissement des modalités de contrôle et d’audit
des fonds européens
Les régiments du SMA bénéficient de cofinancements européens au titre
du FSE et du fonds européen de développement régional (Feder), dont
l’utilisation fait l’objet de contrôles approfondis de la commission
interministérielle de coordination des contrôles (CICC) et de l’Union
européenne.
Or, c
haque niveau de contrôle et d’audit comporte un risque de non
-
versement de la subvention prévue ou de reversement de subventions déjà
encaissées.
Au titre de la programmation du FSE et de l’initiative emploi
des jeunes (IEJ) 2014-2020, un durcissement des modalités de contrôle et
d’audit a pu être observé.
Les services du CBCM ont a
insi pu constater qu’en plus des
contrôles de service fait, de premier niveau, qui ont généré en moyenne des
corrections financières de l’ordre de 2
% des montants déclarés et attendus,
les audits de second niveau, effectués par la CICC durant la campagne
2020, ont engendré un risque de redressement de près de 7
M€. Ils notent
également que la prise en compte des enseignements des audits précédents
ne suffit pas à supprimer le risque, chaque campagne d’audit induisant de
nouveaux points de vigilance.
La mise en place
d’un dispositif de contrôle interne financier
résilient et performant, déployé à tous les niveaux de responsabilité, doit
permettre de mieux maîtriser ces risques.
MISSION OUTRE-MER
51
2
POINTS D’ATTENTION P
AR PROGRAMME
En octobre 2020, la DGOM a diffusé les chartes de gestion relatives
aux deux programmes de la mission
Outre-mer
. Celles-ci prévoient
notamment une simplification de l’architecture budgétaire du programme
123, supprimant les unités opérationnelles locales rattachées au BOP
Central
.
Le programme 123 est composé d’u
n BOP central et de dix BOP
locaux, le BOP
Central
n’exécutant plus que des dépenses sur deux UO.
La majeure partie des dépenses s’exécutant au niveau local, le programme
est donc particulièrement dépendant du rythme de consommation des
territoires.
La quasi-totalité des dépenses du programme 138 concerne le
dispositif d’exonération de cotisations de charges patronales, et est
exécutée sur le BOP
Central
–
emploi
.
2.1
Un programme 123 très largement tributaire
des conditions locales de programmation et
d’enga
gement des crédits
Les sous-consommations récurrentes constatées sur le programme
123, et détaillées
supra
, ont conduit à la réalisation, par l’IGA et le CGefi,
d’une mission devant permettre d’identifier les causes de cette sous
-
exécution
importante
des
crédits.
Le
rapport
formule
sept
recommandations visant à assainir la gestion pour les années à venir.
Le
programme
finance
des
investissements
majeurs
pour
l’aménagement et le développement des territoires. Les engagements étant
réalisés et payés sur plusieurs années, le niveau des restes à payer demeure
par conséquent structurellement élevé. Au 31 décembre 2020, le niveau de
restes à payer du programme représentait près du triple de ses crédits de
paiement, soit 1,77
Md€. Le pilotage des engagements const
itue donc un
enjeu majeur de soutenabilité et de fiabilité du programme 123.
En fin de gestion 2020, il a fait l’objet d’une annulation, dans le
cadre de la quatrième LFR, de 22,3
M€ d’AE et de 75
M€ de CP (dont
40
M€ hors réserve de précaution).
COUR DES COMPTES
52
Graphique n° 14 :
Évoluti
on des restes à payer et de l’exécution des
CP (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Le programme 123 est organisé en huit actions couvrant un large
champ de politiques publiques.
Graphique n° 15 :
Répartition des CP consommés par action sur le
programme 123
Source
: Cour des comptes d’après Chorus
Action 1
–
« Logement »
MISSION OUTRE-MER
53
L’action 1, essentiellement constituée de dépenses d’intervention,
finance la construction de logements sociaux, l’amélioration de l’habitat,
l’accompagnement des politiques d’aménagement et d’acquisitions
foncières, la résorption de l’habitat insalubre et l’adaptation du parc
antillais au risque sismique. Les moyens budgétaires du ministère sont
complétés par des mesures
d’incitation fiscale à l’investissement et par le
crédit d’impôt, prolongé jusqu’au
31 décembre 2025, afin de soutenir les
bailleurs sociaux dans l’équilibre financier
de leurs opérations de
logements locatifs sociaux.
Nonobstant une augmentation des crédits dédiés à la ligne
budgétaire unique (LBU), et le lancement en janvier 2019 de la conférence
logement outre-
mer, qui a permis de dessiner les contours d’un nouveau
plan logement pour la période 2019-
2022, l’exécution 2019 a été marquée
par d’importantes sous
-consommations de crédits.
En 2020, alors que la représentation nationale insistait sur les
besoins de construction et de rénovation des logements sociaux, mais aussi
de résorption de l’habitat insalubre outre
-mer, la budgétisation en LFI de
l’action 1 –
«
Logement
» a diminué de 15,42
M€ par rapport à 2019. Bien
que des sous-consommations aient été constatées en AE (- 24,1
M€), et, à
la marge, en CP (- 2,57
M€), elles demeurent très nettement inférieures aux
sous-
consommations enregistrées en 2019. En AE, elles s’expliquent
principalement par la « minoration technique » des consommations
résultant du retrait des engagements juridiques d’années antérieures.
Malgré une budgétisation en retrait, le niveau des engagements a fortement
progressé, passant de 147,74
M€ en 2019 à 182,52
M€ en 2020.
Tableau n° 13 :
Programme 123
–
Exécution de
l’action 1
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,00
0,48
0,48
0,00
0,56
0,56
Dépenses de transferts
206,62
182,04
-24,58
181,90
166,77
-15,13
- aux ménages
34,00
19,02
-14,98
30,09
25,70
-4,39
- aux entreprises
133,62
131,04
-2,58
117,29
127,56
10,27
- aux collectivités territoriales
39,00
29,21
-9,79
34,52
12,11
-22,41
- aux autres collectivités
0,00
2,77
2,77
0,00
1,40
1,40
Opérations financières
0,00
0,00
0,00
0,00
12,00
12,00
TOTAL
206,62
182,52
-24,1
181,90
179,33
-2,57
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2020 et Chorus
L’action 1 est quasi
-exclusivement composée de dépenses de
transfert. En 2020, celles vers les collectivités locales ont encore été
largement sous-exécutées.
COUR DES COMPTES
54
Plusieurs déterminants des retards de consommation ont été
identifiés, portant en partie sur un manque d’ingénierie au sein des
collectivités territoriales. Des mesures ont été actées par la DGOM pour
renforcer l’accompagnent des territoires dans la mise en œuvre d’une
politique du logement adaptée aux besoins des populations. Les données
en outre-mer étant encore incomplètes, éparpillées et peu accessibles, une
augmentation des moyens en ingénierie des directions de l’environnement,
de l’aménagement et du logement (DEAL) a été décidé
e afin de permettre
aux collectivités de mener à bien leurs projets. Pour répondre aux besoins
de planification et au déficit d’ingénierie, le ministère a décidé de
sanctuariser une partie de la LBU, 7
M€ en 2020, notamment pour venir en
soutien aux collectivités dans la réalisation des documents dédiés,
nécessaires à la dynamisation de la politique du logement.
Parmi les déterminants, figurent également l’arrêt des chantiers au
cours de la première période de confinement et le manque de maturité de
certain
s projets. L’action 1 –
«
Logement
» portait à elle seule, en début
d’exercice, 43,41
% des restes à payer du programme.
Action 2
–
« Aménagement du territoire »
L’action 2 vise à contribuer au développement économique, social
ainsi qu’à la transition éco
logique et énergétique des territoires ultramarins
en cofinançant les projets d’investissements structurants portés par les
collectivités territoriales d’outre
-mer, au moyen, principalement, des
contrats de convergence et de transformation (CCT) et des contrats de
développement (CDEV).
Les contrats de convergence et de transformation
(Projet annuel de performance 2020)
La loi de programmation relative à l’égalité réelle Outre
-mer et
portant autres dispositions en matière sociale et économique (EROM)
du 28 février 2017
a prévu dans son
article 9
la mise en place de
contrats
de convergence et de transformation
, d’une durée maximale de 6 ans,
déclinaison opérationnelle des
plans de convergence
, qui constituent des
documents stratégiques d’une durée de 10 à 20
ans (il est laissé aux
territoires le soin de déterminer la durée de leur plan) prévus dans les articles
7 et 8 de la loi EROM
, et rappelés dans la
circulaire du 11 mai 2018
relative à l’élaboration des plans de convergence.
Ces contrats de convergence et de transformation, signés le 8 juillet
2019, pour les départements et collectivités uniques d’outre
-mer
(Guadeloupe, Mayotte, La Réunion, Guyane, et Martinique),
ainsi que
pour les collectivités de
Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis et Futuna
se
MISSION OUTRE-MER
55
substituent respectivement aux Contrats de Plan État-Région (CPER) 2015-
2020, ainsi qu’aux
CDEV
. S’agissant de
la collectivité de Saint Martin,
la
signature du contrat de convergence et de transformation est imminente
26
.
Les CCT disposent d’un périmètre de contractuali
sation plus large
[…]
tout
en prenant en compte de façon transversale les
17 objectifs de
développement durables
.
[…]
Les contrats de convergence et de transformation ont pour
objectif de réduire significativement et durablement les écarts de
développement en matière économique, sociale et environnementale. Ces
CCT sont par ailleurs la traduction concrète des ambitions arrêtées dans le
Livre bleu outre-mer sur la base de projets des Assises des outre-mer
conduites dans les territoires en 2017-2018. Enfin, les CCT expriment la
volonté commune de l’État et des collectivités d’une contractualisation qui
soit propre à chaque territoire et qui leur permette de disposer
d’infrastructures, ainsi que d’équipements de haut niveau, prenant compte
des enjeux liés à la
transition écologique. Ils devront s’inscrire dans la
trajectoire 5.0, à savoir 0 exclusion, 0 carbone, 0 déchet, 0 polluant agricole,
0 vulnérabilité au changement climatique.
Deux collectivités d’outre
-mer ne sont pas encore engagées dans
cette démarche et disposent encore de CDEV : la Nouvelle-Calédonie et la
Polynésie française.
En 2020, l’action 2 a été dotée de 196,88
M€ en AE et 161,87
M€
en CP en LFI, composés essentiellement de transferts aux collectivités
(prenant en compte le transfert vers le programme 162
–
Interventions
territoriales de l’État
du financement du plan d’in
tervention territoriale de
l’État en Guyane à hauteur de 7
M€). Le regroupement de toutes les
dépenses d’intervention du contrat de convergence et de transformation de
la Guyane vers la mission
Cohésion des territoires
résulte de la volonté
politique de re
ndre plus visible l’effort de l’État en faveur du plan
d’urgence pour la Guyane et de permettre de disposer de davantage de
souplesse dans la conduite des projets au niveau local. Alors que la DGOM
est chargée du pilotage interministériel des CCT, ce choix pose la question
de la cohérence globale de leur suivi et de leur financement, dont les
dépenses d’intervention, hormis le cas de la Guyane, sont disséminées
entre différents programmes.
Le niveau de consommation s’élève à 181,7
6
M€ en AE (soit
–
7,68 % par rapport à la LFI) et 137,1
M€ en CP (soit –
15,3 % par rapport
26
Le CCT de Saint-Martin a été signé en juin 2020.
COUR DES COMPTES
56
à la LFI). Il convient toutefois de noter que les sous-consommations en
2020, aussi bien en AE qu’en CP, ont été moindres qu’en 2019.
Les transferts aux collectiv
ités présentent l’écart le plus significatif
entre prévision et exécution (- 87,89
M€ en AE et –
66,26
M€ en CP).
La
pandémie du coronavirus sur l’économie des territoires d’outre
-mer a
constitué un aléa de gestion important, en raison du ralentissement des
chantiers et de la programmation des opérations.
A contrario
, les opérations non contractualisées (plan séisme
Antilles, fonds intercommunal de péréquation Équipement en Nouvelle-
Calédonie, contrats de village aux îles Wallis et Futuna) ont connu une sur-
exécution,
à
laquelle
s’ajoute
la
sur
-exécution
en
dépenses
d’investissement
(
Cf
. 1.3.3.2) et de fonctionnement.
Tableau n° 14 :
Programme 123
–
Exécution de l’action 2
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,09
10,99
10,90
0,09
11,49
11,4
Dépenses d'investissement
2,64
26,37
23,73
6,39
7,95
1,56
Dépenses de transferts
194,15
144,41
-49,74
155,39
117,65
-37,74
- aux ménages
0,00
0,23
0,23
0,00
0,15
0,15
- aux entreprises
3,90
34,08
30,18
7,30
32,13
24,83
- aux collectivités territoriales
184,63
96,74
-87,89
141,67
75,41
-66,26
- aux autres collectivités
5,62
13,35
7,73
6,42
9,96
3,54
TOTAL
196,88
181,76
-15,12
161,87
137,1
-24,77
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2020 et Chorus
Action 3
–
« Continuité territoriale »
L’action 3 vise à mettre en œuvre une politique de continuité
territoriale au profit des résidents ultra-marins par des aides au transport,
mais également de soutenir financièrement les collectivités fortement
soumises aux contraintes géographiques d’éloignement, en leur accordant
les subventions nécessaires au fonctionnement de leur desserte maritime.
Elle se compose de trois postes de dépenses principaux :
le fonds de continuité territoriale, représentant 74 % des CP
programmés et 54 % des CP exécutés ;
les dessertes aériennes et maritimes de Saint-Pierre-et-Miquelon
et Wallis-et-Futuna. Comme en 2018 et 2019, les crédits ont été
sous-budgétisés
(augmentation
de
61 %
à
Saint-Pierre-et-
MISSION OUTRE-MER
57
Miquelon et 16 % à Wallis-et-Futuna entre la prévision en LFI et
l’exécution 2020)
;
le fonds d’échanges éducatifs, culturels et sportifs (FEBECS)
auquel 2,97
M€ de CP ont été consacrés, soit une croissance
continue depuis quatre ans. Celle-ci
s’explique notamment par
l’élargissement du bénéfice du FEBECS aux territoires du
Pacifique.
Les dépenses d’intervention de l’action 3 ont toutefois pâti de la
fermeture des espaces aériens au printemps 2020, qui a eu un impact direct
sur la mise en œuvre
du droit à la continuité territoriale.
Tableau n° 15 :
Programme 123
–
Exécution de l’action 3
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,00
0,21
0,21
0,00
0,25
0,25
Dépenses de transferts
43,48
33,33
-10,15
43,79
31,23
-12,56
- aux ménages
32,44
17,10
-15,34
32,44
17,10
-15,34
- aux entreprises
6,12
9,87
3,75
6,42
7,85
1,43
- aux collectivités territoriales
2,88
3,33
0,45
2,88
3,31
0,43
- aux autres collectivités
2,04
3,02
0,98
2,04
2,97
0,93
TOTAL
43,48
33,54
-9,94
43,79
31,48
-12,31
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2020 et Chorus
Action 4
–
« Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports »
Cette action vise à améliorer la cohésion sociale et favoriser l’égalité
des chances outre-
mer. Aux grands enjeux de santé publique qu’e
lle
recouvre (lutte contre l’obésité et les maladies associées, maladies
vectorielles spécifiques liées au climat tropical ou à l’environnement),
s’ajoutent des problématiques sociales qu’elle entend prendre en compte
:
lutte contre les exclusions, les discriminations et les addictions.
À la suite du rapport d’audit de l’IGAS/IGA/IGF sur la situation du
régime de solidarité de la Polynésie française
27
, il a été décidé de modifier
les modalités de soutien de l’État à la Polynésie française, en matière de
santé, en privilégiant un soutien aux investissements à réaliser.
27
IGAS/IGA/IGF,
Rapport d’évaluation du système de protection sociale et
de santé
–
Appui au gouvernement de la Polynésie française
, avril 2019.
COUR DES COMPTES
58
Ainsi, en 2020, alors que les crédits ouverts en LFI s’élevaient à
5,65
M€ en AE et CP, une sur
-exécution de + 14,77
M€ en AE et
+ 15,85
M€ en CP a été constatée.
Tableau n° 16 :
Programme 123
–
Exécution de
l’action 4
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,00
0,34
0,34
0,00
0,24
0,24
Dépenses de transferts
5,65
20,08
14,43
5,65
21,26
15,61
- aux ménages
1,70
0,36
-1,34
1,70
0,36
-1,34
- aux entreprises
0,00
0,21
0,21
0,00
0,21
0,21
- aux collectivités territoriales
0,00
12,11
12,11
0,00
13,96
13,96
- aux autres collectivités
3,95
7,39
3,44
3,95
6,73
2,78
TOTAL
5,65
20,42
14,77
5,65
21,5
15,85
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2020 et Chorus
Action 6
–
« Collectivités territoriales »
Malgré leur très grande hétérogénéité, il est possible de regrouper
les crédits dédiés à l’action 6 selon trois catégories
:
les dotations et financements aux collectivités locales (99 % des
CP exécutés)
: aide à la reconversion de l’
économie polynésienne,
dotation spéciale d’équipement scolaire en Guyane, à Mayotte, et
en Nouvelle-Calédonie, dotations spécifiques de Wallis-et-Futuna
et des Terres australes et antarctiques françaises, contribution au
fonds intercommunal de péréquation en Polynésie française,
dotation de compensation du produit de l’octroi de mer en Guyane,
etc. ;
les secours d’urgence et de solidarité nationale suite aux aléas
naturels ;
les actions de défense et de sécurité civile (investissement en
matière de prévision des risques majeures et de gestion de crise,
contribution
de
ministère
des
Outre-mer
à
la
présence
d’hélicoptères de la Marine nationale stationnés en Polynésie
française).
MISSION OUTRE-MER
59
Les impacts de la crise sanitaire sur les recettes d’octroi de mer des
collectivités territoriales
Imposition spécifique des départements d’outre
-
mer, l’octroi de mer
est applicable aux importations de biens et aux livraisons de biens, faites à
titre onéreux, par des personnes qui y exercent des activités de production.
Le régime d’o
ctroi de mer mis en place en 2004 et modifié en 2015 autorise,
pour un nombre limité de produits listés dans la décision du Conseil
940/2014/UE, l’instauration d’un différentiel de taux entre les biens
produits localement (octroi de mer interne) et les biens identiques importés
(octroi de mer externe) afin de permettre aux économies ultramarines de
compenser les handicaps structurels auxquelles elles doivent faire face. Les
taux d’octroi de mer interne et d’octroi de mer externe sont fixés par
délibérations des conseils régionaux (ou du conseil général à Mayotte).
Cette taxe sur la consommation vise à favoriser la production locale et à
abonder le budget des collectivités territoriales des départements et régions
d’outre
-mer.
Alors que des propositions de su
ppression du régime d’octroi de mer
au profit d’une augmentation progressive des taux de TVA étaient avancées,
la crise sanitaire de 2020 a remis en cause ces perspectives, compte tenu de
son impact négatif important sur les régions ultrapériphériques françaises.
La LFR du 30 juillet 2020 a institué, par prélèvement sur recettes de
l’État,
une dotation de 60
M€
destinée à compenser, pour les régions de
Guadeloupe et de La Réunion, les collectivités territoriales de Guyane et de
Martinique ainsi que le Département de Mayotte, la perte de certaines
recettes en 2020 résultant des effets de la crise sanitaire et économique due
à l’épidémie de
Covid-19. Pour les collectivités de Saint-Pierre-et-
Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Wallis-et-Futuna, les pertes
de recettes fiscales des collectivités d’outre
-mer attendues en 2020,
équivalentes à l’octroi de mer et à la taxe s
péciale sur la consommation, sont
compensées par référence au niveau moyen enregistré sur la période 2017-
2019, à l’exception de toute ex
onération nouvelle qui aurait pu être décidée
par les autorités locales sur l’exercice 2020.
En LFI, l’action a fait l’objet d’une baisse significative des crédits
qui lui ont été consacrés : 171,62
M€ en AE (soit
-34,42 % par rapport à la
LFI 2019) et 144,21
M€ en CP (soit –
39 % par rapport à la LFI 2019),
s’expliquant par la transformation en prélèvement sur recettes de l’État de
la dotation globale d’autonomie au bénéficie de la Polynésie française. Une
sous-exécution en AE (- 16,71
M€) et une lé
gère sur-exécution en CP
(+ 5,23
M€) sont constatées au cours de la gestion 2020.
COUR DES COMPTES
60
Tableau n° 17 :
Programme 123
–
Exécution de l’action 6
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
1,00
0,56
-0,44
1,00
0,52
-0,48
Dépenses d’investissement
0,00
0,02
-0,02
0,00
0,02
-0,02
Dépenses de transferts
170,62
154,33
-16,31 143,21
148,90
5,69
- aux ménages
10,00
0,02
-9,98
10,00
0,02
-9,98
- aux entreprises
0,00
0,77
0,77
0,00
0,77
0,77
- aux collectivités territoriales
160,62
153,43
-7,19
133,21
148,00
14,79
- aux autres collectivités
0,00
0,11
0,11
0,00
0,11
0,11
TOTAL
171,62
154,91
-16,71
144,21
149,44
5,23
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2020 et Chorus
Action 7
–
« Insertion économique et coopération régionale »
Cette action entend favori
ser l’intégration et l’insertion économique
des départements et collectivités d’outre
-mer dans leur environnement
régional, à travers notamment cinq fonds de coopération régionale
(Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte et La Réunion).
Bien que son poids
budgétaire soit mineur au regard de l’ensemble
des dépenses du programme 123, l’écart entre programmation initiale et
réalisation interpelle
: l’action enregistre ainsi une sous
-exécution de
–
63 % en AE et
–
54 % en CP par rapport aux crédits votés en LFI. De
plus, la répartition par poste de dépense et l’utilisation des crédits
interrogent toujours autant sur les acteurs véritables de la politique de
coopération régionale, au regard des déséquilibres entre dépenses de
fonctionnement et transferts aux collectivités.
Tableau n° 18 :
Programme 123
–
Exécution de l’action 7
P123 - Action 7
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de fonctionnement
0,08
0,03
-0,05
0,08
0,09
0,01
Dépenses de transferts
0,89
0,33
-0,56
0,89
0,36
-0,53
TOTAL
0,97
0,36
-0,61
0,97
0,45
-0,52
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2020 et Chorus
Action 8
–
«
Fonds exceptionnel d’investissement
»
MISSION OUTRE-MER
61
L’objet du FEI, créé en 2009, est d’apporter une aide financière de
l’État aux personnes publiques qui réalisent, dans les départements et
collectivités d’outre
-mer, des investissements portant sur des équipements
publics collectifs, lorsque ces investissements participent de manière
déterminante au développement économique, social, environnemental et
énergétique local.
La dotation en LFI 2020 était de 110
M€
en AE et 60
M€ en
CP.
L’enveloppe s’avère
in fine
sous consommée, notamment en AE
(- 59,25
M€), et de manière plus marginale pour les CP (
- 4,82
M€).
Pour
expliquer cette sous-consommation, la DGOM
a indiqué qu’une partie de
la dotation a été redéployée dès le début de gestion (15
M€) pour le
financement de mesures nouvelles (dispositif REVOSIMA
28
à Mayotte,
contribution au fonds d’action pour la stratégie agricole et l’agro
-
transformation à La Réunion,
dépenses sur l’action de l’État en
Guadeloupe sur le
sujet de l’eau potable).
34
M€ ont fait l’objet d’un
redéploiement en cours de gestion au profit de dépenses urgentes
principalement rattachées aux actions 2
–
«
aménagement du territoire
» et
4
–
«
action sanitaire et sociale, culture, jeunesse et sport
», pour permettre
notamment de financer des travaux de construction en Guyane (route entre
Maripasoula et Papaïchton, poste frontière) ou encore d’assurer les
versements au titre du programme d’options spécifiques à l’éloignement et
à l’insularité.
Enfin, la crise sanitaire et le report du second tour des élections
municipales ont limité les possibilités
d’engagement des projets à hauteur
de près de 6
M€, notamment
sur les territoires de Mayotte et de Polynésie
(retard du projet de contrat de redynamisation des sites de défenses en
Polynésie).
Tableau n° 19 :
Programme 123
–
Exécution de l’action 8
P123 - Action 8
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de transferts
110,00
50,75
-59,25
60,00
55,18
-4,82
- aux entreprises
0,00
0,00
0,00
0,00
0,22
0,22
- aux collectivités territoriales
110,00
50,75
-59,25
60,00
54,96
-5,04
TOTAL
110,00
50,75
-59,25
60,00
55,18
-4,82
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2020 et Chorus
28
Réseau de surveillance volcanologique et sismologique de Mayotte.
COUR DES COMPTES
62
Action 9
–
«
Appui à l’accès aux financements bancaires
»
L’objet du dispositif porté par cette action est de favoriser les
investissements des acteurs publics en réduisant les coûts des ressources
empruntées, et d’assurer une meilleure couverture des risques. Elle permet
d’offrir à des acteurs publics des prêts à taux bonifiés par l’intermédiaire
de l’agence française du développement.
La consommation de cette enveloppe est en nette diminution par
rapport à 2019 (- 22,8
M€ en AE et –
8,39
M€ en CP). L’an passé,
un
versement exceptionnel à l’AFD de 17,5
M€ en fin de gestion avait
contribué à augmenter dans les derniers jours de la gestion la
consommation des crédits de cette action.
Tableau n° 20 :
Programme 123
–
Exécution de l’action 9
AE
CP
En M€
LFI
Exéc.
Écart
LFI
Exéc.
Écart
Dépenses de transferts
39,35
33,70
-5,65
26,49
29,45
2,96
- aux collectivités territoriales
15,00
33,70
18,70
0,93
0,03
-0,90
- aux autres collectivités
24,35
0,00
-24,35
25,56
29,42
3,86
TOTAL
39,35
33,70
-5,65
26,49
29,45
2,96
Source
: Cour des comptes d’après LFI 2020 et Chorus
2.2
Un programme 138 affecté par les conséquences
de la crise sanitaire
Le programme 138
–
Emploi outre-mer
a été doté en LFI 2020 de
1 744,31
M€ en A
E et 1 747,56
M€ en CP. Alors que cette programmation était
déjà particulièrement assujettie aux fluctuations des prévisions de l’Acoss
29
, la
crise sanitaire l’a rendue encore davantage incertaine. En effet, ses conséquences
économiques sur les exonérations de cotisations, sur la formation
via
les
dispositifs du SMA ou de Ladom, et sur les aides aux entreprises ont conduit à
l’annulation, en LFR, de 42,6
M€ en AE et 51,8
M€ en CP.
29
La DGOM construit l
a programmation budgétaire de l’action 1 du
programme 138 au regard des seules prévisions transmises par l’Acoss, n’étant
pas en mesure d’apprécier seule les déterminants de l’estimation annuelle des
compensations d’exonération de charges patronales comme
relevé par la Cour
dans les développements précédents.
MISSION OUTRE-MER
63
Le programme 138 se compose de quatre actions inégales dans leur
ampleur. Avec 1 435
M€ en AE et
1 435,11
M€ en
CP,
l’action 1 –
Soutien
aux entreprises
représente à elle seule 83 % des crédits consommés du
programme et près de 61 % de ceux de la mission
Outre-mer
.
Graphique n° 16 :
Exécution du programme 138
–
Répartition des
CP consommés par action
Source
: Cour des comptes d’après Chorus.
Action 1
–
« Soutien aux entreprises »
Une sous-consommation importante des crédits, aussi bien en AE
(- 33,06
M€) qu’en CP (
- 32,95
M€), est constatée sur l’action 1.
Les difficultés récurrentes de programmation restent liées aux
variations parfois importantes des exonérations de cotisations sociales en cours
d’année, qui rendent l’exercice de prévision particulièrement incertain. Celui
-
ci a connu des variations, qui ont perturbé à la fois la compréhension de
l’évolution de la dépense et la préparation du schéma de fin de gestion.
COUR DES COMPTES
64
Graphique n° 17 :
Évolutions
des prévisions de l’Acoss en cours de
gestion 2020 (en M€)
Source
: Cour des comptes d’après direction de budget
Selon la DB, malgré des efforts de précision et de clarté dans la
présentation par la direction de la sécurité sociale des fiches de synthèse,
supports des réunions interministérielles, certaines évolutions peuvent
apparaitre insuffisamment justifiées (extension du régime de Lodeom à de
nouveaux attributaires par exemple) ou difficilement soumises à expertise
(niveau des régularisations et des corrections de la réforme de 2019, dont
l’impact sur 2020 est estimé par la DB à 90
M€).
La DGOM précise que le montant des prévisions (et des réalisations
de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Pierre-et-
Miquelon) s’est établi
à 1 459
M€. En accord a
vec la DB, ce montant a été réduit à 1 435
M€
afin
de procéder aux régularisations sur années antérieures auprès de
l’U
nedic
(dette de 21,45
M€)
et l’A
GIRC-ARRCO (trop-perçu de 45,12
M€ entre
l’estimation de l’Acoss et le bilan 2019 transmis par la caisse)
. Des
avenants aux conventions de 2019, établis au titre du seul exercice 2020,
ont permis le financement des exonérations auprès de ces deux caisses,
contribuant à leur équilibre financier
. La DGOM précise toutefois qu’à
compter de 2021 des conventions triennales devraient être élaborées.
De plus, la crise sanitaire avec le recours massif au chômage partiel
et la baisse de la population salariée a eu un impact direct sur le montant
de la compensation des exonérations de charges sociales. En effet, le
mécan
isme de financement par l’État de l’activité partielle
a été
entièrement supporté par le programme 356
Prise en charge du dispositif
exceptionnel de chômage partiel à la suite de la crise sanitaire
de la
mission
Plan
d’urgence face à la crise
, créée par la LFR du 23 mars 2020.
L’A
coss a souligné,
à l’occasion de la tenue des groupes de suivi,
la
complexité de l’exercice de prévisions des dépenses des organismes de
MISSION OUTRE-MER
65
sécurité sociale dans un tel contexte. L’organisme s’est attaché à souligner
la fragilité des
prévisions, sans toutefois pouvoir fixer une marge d’erreur.
Par conséquent, alors que de nombreux facteurs sont venus perturber la
lecture du coût des exonérations (crise sanitaire, mais également réforme du
dispositif des exonérations de charges patronales résultant de la suppression du
crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi en 2019), une plus grande
précision des sous-
jacents mériterait d’être apportée et les variations par
rapport aux prévisions mieux anticipées. Alors que la Cour avait demandé dans
le cadre de la contradiction que lui soient transmis les déterminants précis de
l’estimation annuelle des compensations d’exonération de charges patronales,
aucun des destinataires
30
de la question n’a répondu à cette sollicitation,
traduisant le man
que de transparence dans la détermination d’une facture pour
le moins fluctuante.
La Cour réitère donc le constat que ces dépenses, bien que rattachées à
la mission
Outre-mer
, ne peuvent pas en l’état être pilotées par le responsable
de programme.
Action 2
–
«
Aide à l’insertion et à la qualification professionnelle
»
L’action 2 du programme 138 vise à favoriser l’insertion et la
qualification professionnelle des jeunes d’outre
-
mer dont l’accompagnement
est assuré notamment par le SMA et Ladom.
Elle
relève
de
plusieurs
natures
de
dépenses
(personnel,
fonctionnement, investissement, intervention et opérations financières) ainsi
que de fonds de concours.
Les crédits relevant du titre 2 représentent 62,6 % des crédits exécutés
(en AE et CP)
; l’intégralité
des dépenses de personnel de la mission est
imputée sur cette action. La DB considère que si la gestion des crédits de titre
2 a été satisfaisante en 2020, elle a toutefois été légèrement perturbée par la
mise en place du logiciel de gestion de la solde des militaires, Source Solde,
engendrant un surcoût de + 0,76
M€.
Pour le SMA, alors qu’en LFI les ressources hors titre 2 étaient de
45,8
M€ en AE et 49,3
M€ en CP, l’atterrissage a été de 71,5
M€ en AE et
71,4
M€ en CP
; soit respectivement + 25,68
M€ et
+ 22,07
M€. Aux crédits de
la LFI se sont ajoutées des ressources complémentaires réparties comme suit :
30
DGOM, DB et Acoss. La DSS, destinataire de l’intégralité des observations
provisoires de la Cour, n’a pas non plus apporté de précisions quant aux sous
-jacents
de ces prévisions.
COUR DES COMPTES
66
+ 53,7
M€ en AE, dont 10
M€ de report de tranches fonctionnelles
(AENE), 8
M€ de reports de fonds de concours 2019, ainsi que 35
M€
de fonds de concours 2020 et 0,7
M€ d’attribution de produit
;
+ 53
M€ en CP, dont 17
M€ de reports de fonds de concours 2019,
35
M€ de fonds de concours 2020 et 0,7
M€ d’attribution de produit.
Ainsi, la ressource a été de 28
M€ en AE et 30,9
M€ en CP supérieure
à l’exécution. Or, il s’avère que les niveaux de fonds de concours, notamment
celui du FSE-IEJ, sont systématiquement sous-estimés en début de gestion. La
ressource disponible en 2020 a donc conduit à un niveau important de reports
sur 2021 (13,7
M€ en AE et 27,9
M€
en CP).
Action 3
–
« Pilotage des politiques outre-mer »
L’action 3 est depuis 2013 destinée au financement des dépenses de
fonctionnement du cabinet du ministre des outre-mer, de la DGOM et de la
délégation interministérielle à l’égalité des chances des Français d’outre
-mer
(Diecfom).
Très marginales (2,33
M€ en AE et 2,1
9
M€ en CP), ces dépenses
se caractérisent, comme les années précédentes, par une sur-exécution des
crédits disponibles (de 10,95 % en AE et 4,28 % en CP).
Action 4
–
«
Financement de l’é
conomie »
Créée en 2019, l’action 4 porte à la fois des mesures transférées
depuis l’action 1
-
Soutien aux entreprises
(aide au fret, microentreprises)
ainsi que des dispositifs nouveaux issus des ressources dégagées par les
réformes fiscales, extinction de la TVA non perçue récupérable et réforme
de l’impôt sur le revenu. Elle vise ainsi à soutenir les entreprises et
associations outre-mer en accompagnant le développement économique et
l’attractivité des territoires.
Le contexte sanitaire de 2020 a généré des surconsommations sur
l’ac
tion 4 (+ 31,9 % en AE et + 41,9 % en CP par rapport aux crédits en
LFI), principalement en raison de l’accroissement des demandes de
financements
via
le dispositif de prêt de développement outre-mer
(PDOM). Selon les données transmises par la DGOM, les accords de
financements, de janvier à septembre 2020, ont porté sur près de 47
M€
(pour 135 bénéficiaires), contre 23
M€ en 2019 sur la même période (pour
88 bénéficiaires). Pour éviter l’épuisement du fonds à la fin de l’année
2020, dans un contexte de nécessaire soutien aux économies ultra-marines,
une dotation complémentaire au PD
OM d’un montant de 2
0
M€
a été
validée au cours du second suivi de gestion.
MISSION OUTRE-MER
67
Le dispositif public d’aide au développement économique
(DGOM)
Signée le 28 mars 2017, l
a convention relative à la mise en œuvre du
prêt de développement territorial dans les dépar
tements et régions d’o
utre-
mer a instauré
un dispositif public d’aide au développement économique
.
Depuis juillet 2017, grâce au réemploi de 20
M€ des reliquats des
dotations initiales du FEDER issus du fonds de garantie outre-mer en
extinction, un PDOM a été mis en place par Bpifrance dans les
départements, régions et collectivités territoriales de la zone de compétence
de l’institut d’émission des départements d’outre
-mer (IEDOM).
L’objet de ce prêt est de financer le besoin en fonds de roulement des
entreprises, y compris les besoins de préfinancement de subventions
publiques et de crédits d’impôt.
Ce prêt, sans garantie personnelle et à taux bonifié, compris entre 10
K€
et 300
K€ et d’une maturité de cinq ans après un différé de remboursement d’un
an, est réservé aux entreprises de plus de trois ans. Pour répondre aux besoins
de reconstruction, ce prêt a été adapté à Saint-Martin et à Saint- Barthélémy,
pour y être accessible aux entreprises de moins de trois ans et avec un différé de
remboursement porté à deux ans.
3
LES MOYENS CONSACRÉ
S PAR L’
ÉTAT AUX POLITIQUES
CONDUITES OUTRE-MER
3.1
Des dépenses fiscales en légère baisse, conséquence de la crise sanitaire
et d’un effort de rationalisation
Chiffrage des dépenses fiscales : écarts entre le PAP et
l’évaluati
on des voies et moyens (tome II)
Deux documents recensent chaque année les dépenses fiscales rattachées à une mission budgétaire :
d’une part le tome II
Voies et Moyens
annexé au PLF rédigé par la direction de la législation fiscale (DLF)
et, d’autre part,
le projet annuel de performances (PAP) rédigé par la DGOM. Or, la somme des montants
figurant dans les PAP ne coïncide pas avec le total des dépenses fiscales du
Voies et moyens
, alors que le
PAP prétend utiliser la méthode du
Voies et moyens
dans l’avert
issement qui précède les chiffrages. Ainsi,
lorsqu’une dépense est non chiffrable (mention «
nc »), le PAP la comptabilise 0 alors que le
Voies et
moyens
reprend le dernier montant chiffré des trois dernières années
s’il était
connu.
Dans le tome II
Voies et Moyens
annexé au PLF 2021 sur les données duquel l’analyse de
l’exécution 2020 de la mission
Outre-mer
se fonde, l’annexe recensant les dépenses fiscales par mission
ne présente pas de total mais le montant de chaque dépense fiscale.
3.1.1
Le montant des dépenses fiscales continue à peser plus du double de celui des
dépenses budgétaires
Graphique n° 18 :
Dépenses fiscales et budgétaires de la mission
Outre-mer
(en Md
€)
Source
: Cour des comptes d’après le Tome II Voies et Moyens 2021
pour les dépenses fiscales et exécution Chorus pour les dépenses
budgétaires
MISSION OUTRE-MER
69
Graphique n° 19 :
Dépenses fiscales et budgétaires par programme (en Md
€)
Source
: Cour des comptes d’après le Tome II Voie
s et Moyens 2021 pour les dépenses fiscales et exécution Chorus pour les dépenses
budgétaires
Malgré les réformes de 2019
31
, le niveau des dépenses fiscales, rattachées à la mission -
bien qu’ayant
légèrement baissé par rapport à 2019 (- 25M
€)
- reste 2,2 fois supérieur à celui des crédits budgétaires consommés
en 2020. Les efforts de rationalisation des dépenses fiscales affichées par le responsable de programme (RPROG)
ne sont pas encore pleinement visibles au regard de l’ensemble des dispositifs de défis
calisation.
Sur les 28 dépenses fiscales recensées en 2020 pour la mission
Outre-mer
dans l’annexe II
Voies et moyens
du PLF 2021, 23 dispositifs concernent le programme 123, cinq le programme 138. Neuf de ces dépenses
fiscales ont été créées avant l’an 20
00
; neuf n’ont fait l’objet d’aucune modification depuis 2012. L’une
d’entre elles
32
a une date
de fin d’incidence budgétaire pouvant courir jusqu’à 2032.
Quinze
d’entre elles
n’ont aucun bornage dans le temps
et seront reconduites automatiquement tant que le législateur ne les
examinera pas. Or, contrairement à la décision du législateur de borner toutes les nouvelles dépenses ou
dépenses fiscales reconduites, cinq pourtant bornées antérieurement dans les Voies et Moyens (tome 2) et
RAP 2019
33
ne le sont plus dans les PLF 2020 et 2021.
S’il s’agit d’une omission, il pourrait utilement y être
remédié en leur appliquant les principes précédemment fixés par le législateur et de les borner en cohérence
avec le contenu de leur évaluation.
31
Les réformes de 2019 avaient notamment concerné la suppression du dispositif de la TVA non perçue
récupérable (DF 710104) rattachée au programme 138 et la réfaction de la réduction d’impôt sur le revenu
spécifique pour les contribuables résidant dans les DOM (DF 110302) rattachée au programme 123
32
DF 300303 - Exonération, sur agrément, des bénéfices réinvestis dans l'entreprise pour les sociétés de recherche
et d'exploitation minière dans les départements d'outre-mer.
33
Dans les Voies et Moyens (t.2) et RAP 2019, la dépense fiscale DF 060108 (
Exonération partielle des terres
agricoles situées dans les départements d'outre-mer
) était bornée jusqu’en 2020
;
les dépenses fiscales DF 040108
(
Abattement en faveur des entreprises dont les établissements situés dans les départem
ents d’outre
-mer peuvent
bénéficier d’un abattement sur leurs bases nettes imposables à la CFE en l’absence de délibération contraire
d’une commune ou d’un EPCI
), DF 050109 (
Abattement sur la base d'imposition des établissements situés dans
les départements d'outre-mer
) et DF 090108 (
Abattement sur la base nette imposable des établissements situés
dans les départements d’outre
-mer)
du P123 ainsi que la DF 210322 (
Abattement applicable aux bénéfices des
entreprises provenant d’exploitations situées dans les départements d’outre
-mer)
étaient bornées jusqu’en 2021.
Dans le cadre de la contradiction, la DLF précise que «
les articles 29 et 136 de la LFI pour 2020 visent à accentuer
l’effort de rationalisation des dépenses fiscales, notamment en établissant le bornage dans le temps de certaines
d’entre elles afin d’en favoriser l’évaluation
», l’objectif étant de faire en sorte que «
ces évaluations interviennent
en temp
s utile afin de permettre au Parlement de se prononcer sur l’opportunité de proroger les dispositifs arrivant
à échéance
».
Tableau n° 21 :
Sept dépenses représentent 92 % du montant total des dépenses fiscales de la mission
en 2020 (en M€)
Cat
N°
Prog
Libellé législatif
Estimation
2020
IR
110224
123
Réduction d'impôt sur le revenu à raison des investissements
productifs réalisés dans les départements et collectivités
d'outre-mer
474
IR
110302
123
Réduction, dans la limite d’un certain montant, pour les
contribuables des départements d’outre
-mer de la cotisation
résultant du barème (30 % en Guadeloupe, Martinique et
Réunion ; 40 % en Guyane et à Mayotte) et de la retenue à la
source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères,
servis à des personnes domiciliées fiscalement hors de France
lorsque ces revenus proviennent de ces départements (8 % et
14,4 % au lieu de 12 % et 20 %)
373
IR/IS
210325
123
Crédit d'impôt à raison des investissements productifs réalisés
dans les départements d'outre-mer avant le 31 décembre 2025
152
TVA
710102
138
Exonération de certains produits et matières premières ainsi
que des produits pétroliers dans les départements de la
Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion
173
TVA
710103
123
Régime des départements de la Guadeloupe, de la Martinique
et de la Réunion. Fixation des taux à : - 8,5 % pour le taux
normal ; - 2,1 % pour le taux réduit
1930
TVA
710105
138
Non applicabilité provisoire de la TVA en Guyane et Mayotte
180
TICP
E
800401
123
Exclusion
des
départements
d'outre-mer
du
champ
d'application de la taxe intérieure de consommation applicable
aux carburants
1595
Source :
Cour des comptes, d’après Tome II Voies et
Moyens 2021
En 2019, les dépenses fiscales ultramarines totalisaient 5 642
M€. En 2020, elles devraient diminuer
de 348
M€ (PLF 2021)
34
soit de
–
6
% du fait de l’impact de la crise sanitaire sur la consommation et l’activité
économique.
Comme le relève la DLF, i
l convient de préciser que l’impact de la crise sanitaire sur l
es
dépenses fiscales
ne pourra être observé que lorsque l’administration disposera de premières données,
c’est
-à-
dire au moment du dépôt des déclarations d’impôt sur les revenus de l’année 2020 en milieu
d’année 2021.
Pour autant, les conséquences économiques de la pandémie ont été prises en compte pour déterminer
le coût de certaines dépenses fiscales. Pour les secteurs les plus affectés, en particulier par une interruption
d’activité pendant le confinement (spectacles, services à la personne notamment), un
facteur de - 25 % du
coût annuel (correspondant à 3 mois d’arrêt) a été appliqué. Pour les secteurs moins affectés, un facteur de
- 9 % (correspondant à la récession prévue pour 2020) a été appliqué.
Cette pondération a été appliquée à trois dépenses fiscales relatives à la TVA, qui ont ainsi
comptabilisé une diminution de
–
232
M€
35
, ainsi qu’à la
dépense fiscale n° 800401 -
Exclusion des
collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution du champ d'application de la taxe intérieure de
consommation applicable aux carburants
–
qui connaît une baisse de
–
160
M€.
La dépense fiscale n°110224 du programme 123 -
Réduction d’impôt sur le revenu pour les
investissements productifs réalisés dans les départements et collectivités d’outre
-mer
–
voit en revanche son
montant augmenter de + 97
M€, soit +
26 % par rapport à 2019. Le montant des investissements productifs
34
La direction du budget estime la diminution en 2020 à 473
M€, soit à
-8 %.
35
La plus significative concerne la dépense fiscale n°710103 -
Niveau des taux en Guadeloupe, en Martinique et
à La Réunion
relevant du programme 123 à hauteur de - 195
M€
.
MISSION OUTRE-MER
71
réalisés dans les départements et collectivités d'outre-mer, ainsi que le nombre de bénéficiaires de la dépense
fiscale ont augmenté entre les revenus 2017 et les revenus 2018. Le chiffrage prévisionnel du coût budgétaire
2020 de la dépense fiscale a été réalisé en tenant compte de cette évolution à la hausse.
Alors que la mission
Outre-mer
représente moins de 0,50 % des CP votés en LFI 2020, les dépenses
fiscales rattachées à la mission sont estimées à 5,9
% du coût total des dépenses fiscales de l’
État. Les
bénéficiaires ultramarins, ménages ou entreprises, bénéficient en outre de dépenses fiscales s’appliquant à
l’ensemble du territoire national et relevant d’autres missions.
Les dépenses fiscales représentent donc un
effort particulier et important en faveur des départements et collectivités ultramarines.
3.1.2
L’exercice 2020 connaît peu d’évolutions en matière de dépenses fiscales
3.1.2.1
La suppression de deux dispositifs non chiffrables
L’article 29 de la loi n°
2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a supprimé les deux
dispositifs fiscaux suivants :
- Dépense fiscale n°170308 -
Exclusion temporaire du revenu imposable des bénéfices provenant de
l'exploitation de terrains auparavant non cultivés affectés à des cultures agréées pour la détermination du
revenu imposable afférent aux exploitations agricoles situées dans les DOM
;
- Dépense fiscale n°710106 -
Exonérations de TVA relatives à la mise en valeur agricole de terres
dans les DOM
.
Ces deux dispositifs avaient été classés comme des dépenses fiscales en PLF 2019 suite aux
recommandations formulées par la Cour, cependant, leurs incidences budgétaires pour 2019
n’étaient
pas
chiffrables, faute de données disponibles.
3.1.2.2
La création d’une nouvelle dépense fiscale et quelques aménagements pour 2021
La LFI 2020, dans son article 78, acte
la création d’une nouvelle dépense fiscale pour 2021 sur
le
programme 123, destinée à aider certains espaces géogra
phiques d’o
utre-mer
. Il s’agit de
la dépense fiscale
n°710108 -
Exonération des livraisons de biens dans certaines communes de Guadeloupe ou de Martinique
réalisées auprès des touristes effectuant une croisière
- mettant
en place jusqu’en 2024 un dispositi
f de ventes
hors taxe au bénéfice des croisiéristes débarquant en Guadeloupe et en Martinique.
Elle prévoit également quelques évolutions de périmètre pour 2021
36
présentées par voie
d’amendement et n’ayant
à ce titre pas fait
l’objet d’une évaluation préal
able.
Enfin, en 2021, la dépense fiscale n°60105
- Exonération en faveur des zones humides
relevant du programme
138 en 2020 sera rattachée au programme 113.
3.1.3
Les carences relatives à la rationalisation des dépenses fiscales perdurent en dépit
de l’effort d
e fiabilisation
Les carences relatives à l’évaluation et au chiffrage des dépenses fiscales soulignées dans les notes d’analyse
de l’exécution budgétaire précédentes se poursuivent, malgré quelques avancées qu’il convient de souligner.
36
Les principales évolutions sont les suivantes :
-
abaissement de la réduction d’impôt pour investissement dans les fonds d’investissement d
e proximité situés dans les
DOM (FIPDOM) de 38% à 30% à compter du 01/01/2020 (Art 137) ;
-
adaptation du crédit d’impôt en faveur des organismes de HLM qui réalisent des investissements dans les logements
neufs en outre-mer (CILOM) pour les logements construits en PLS (Art 141) ;
-
extension du CILOM aux travaux de démolition-reconstruction de logements sociaux dans la limite de 25
000 € par
logement (Art 142) ;
-
extension du champ d’application du CILOM aux travaux de rénovation et réhabilitation de logements situés dans
les QPV à compter du 1
er
janvier 2020 (Art 144) ;
-
réduction de la période minimale d’exploitation des navires de croisières de 15 à 10 ans en matière de défiscalisation
(Art 159).
Dans le tome II Voies et moyens annexé au PLF pour 2021, le coût de trois dépenses fiscales demeure
encore non chiffrable pour l’exécution 2019 et les prévisions 2020 et 2021,
et seul un ordre de grandeur est
disponible pour sept d’entre elles,
compte tenu de la piètre qualité des données disponibles dans les déclarations
fiscales
. À titre d’exemple, les dépenses fiscales n°710105 et 710107, dont la fiabilité relève de l’ordre de
grandeur
37
, font l’objet d’une reconstitution de base taxable à partir de données déclaratives fis
cales. La DLF
considère que «
loin de limiter la transparence, le caractère non chiffrable d’une prévision résulte au contraire
du souci nécessaire de la qualité de l’information transmise
». La Cour ne partage pas cette approche qui révèle
le manque de documentation et de suivi des dépenses concernées qui ne permet pas de porter à la connaissance du
législateur les éléments nécessaires à son information.
À la suite de
la recommandation de la note d’exécution budgétaire 2019, la DLF a mené des travaux
de fiabilisation pour les quatre principales dépenses fiscales de la mission, les dépenses fiscales n°710103,
800401
38
, 110224 et 110302, qui représentent 82% du montant total des dépenses fiscales de la mission,
permettraie
nt, d’après la DGOM et la DLF, de four
nir des chiffrages avec un très bon degré de fiabilité pour
trois d’entre elles.
Ainsi, sur les 28 dépenses fiscales de 2020, 13 sont désormais
qualifiées d’
une fiabilité très bonne dans
le PLF 2021
39
et cinq avec une fiabilité bonne. La Cour pourra évaluer ces améliorations dans le cadre de la
note d’exécution budgétaire 2021.
Des écarts significatifs sont toujours
constatés entre le chiffrage initial et l’exécution
constatée. La
non-recette générée par une dépense fiscale en année N est en effet évaluée à trois reprises :
En PLF N en tant que prévision ;
En PLF N+1 en tant que prévision de réalisation ;
En PLF N+2 en tant que réalisation.
Il s’écoule en conséquence deux ans entre l‘
estimation initiale dans le PLF « n » et le chiffrage définitif de
ces dép
enses fiscales dans le PLF de l’année
« n+2 »..
Tableau n° 22 :
Écarts entre prévisions et réalisations de dépenses fiscales
Exercice
PLF n
PLF n+1
PLF n+2
Écart
prév/réal.
Document
source
Prévision
Prévision de
réalisation
Réalisation
V&M 2015
DF 2013
3 858
V&M 2016
DF 2014
3 822
3 943
V&M 2017
DF 2015
3 867
3 905
3 909
1%
V&M 2018
DF 2016
3 927
3 971
4 047
3%
V&M 2019
DF 2017
4 041
4 142
4 496
11%
V&M 2020
DF 2018
4 327
4 624
5 568
29%
V&M 2021
DF 2019
4 666
5 319
5 642
21%
DF 2020
5 382
5 294
DF 2021
5 601
Evol. 7 ans
44,84%
38,51%
46,24%
Source : Tomes II Voies et moyens (V&M) annexés aux PLF 2015 à 2021.
Les documents budgétaires 2015 à 2021 montrent à nouveau que les montants définitifs des dépenses
fiscales sont supérieurs aux estimations affichées en loi de finances.
Alors que l’écart entre
prévisions et
37
Leur fiabilité n’était pas mentionnée dans le RAP 2019.
38
Le chiffrage de la dépense fiscale n°800401 a été fiabilisé par la mise en place
d’un système déclaratif
dématérialisé par la DGDDI.
39
La DF n°40108 -
Abattement en faveur des entreprises dont les établissements situés dans les départements d’outre
-mer
peuvent bénéficier d’un abattement sur leurs bases nettes imposables à la CFE en l’absence de délibération contraire d’une
commune ou d’un EPCI
, classée « bonne » dans le PLF 2020 est reclassée en « très bonne » dans le PLF 2021.
MISSION OUTRE-MER
73
réalisations n’était que
de 1 % pour les dépenses fiscales de
2015, cet écart s’est accru pour atteindre 29% en
2018 avant de descendre à 21 % pour les dépenses fiscales 2019 (dernière année connue, pour laquelle les
écarts constatés entre prévisions et réalisations
s’échelonne
nt entre
–
18
M€ et +
221
M€)
40
. Cela confirme
le constat récurrent de la Cour quant à la sous-estimation chronique des dépenses fiscales
41
. Par ailleurs, la
Cour relève que le montant des dépenses fiscales augmente sur les sept dernières années connues de 46 %.
Dans le PLF 2020, si le Gouvernement a défendu un renforcement de l'évaluation des dépenses
fiscales, la DGOM
n’a toujours pas mis en place
un pro
gramme d’évaluation pluriannuel
et elle
ne s’est pas
dotée d’un programme d’év
aluation spécifique aux dépenses fiscales
. La DGOM fait néanmoins valoir qu’
un
programme d'évaluations de politiques publiques approuvé par son directeur prend en compte chaque année
les évaluations obligatoires ou souhaitées notamment en matière de fiscalité. La Cour relève que ce
programme a été limité en 2020 pour les dépenses fiscales au seul
régime d’aide fiscale à l’investissement
productif neuf en outre-mer (RAFIP)
dont l’évaluation était imposée par la Commission européenne dans
le
cadre de la reconduction de ce régime. Cette évaluation a été externalisée auprès du cabinet McKinsey. Le
montant du RAFIP, défini aux articles 199 undecies A, 199 undecies B, 217 undecies et 244 quater W du
Code général des impôts (CGI)
42
,
est estimé à 734 M€ en 2020 (PLF 2021). Le RAFIP
vise à soutenir
l’investissement des entreprises des départements et régions d’outre
-mer (DROM). Les résultats de cette
évaluation, transmis à la Commission européenne en septembre 2020 tendent à démontrer l
’impact positif du
RAFIP sur les économies ultramarines car il
contribue à réduire l’écart de développement entre les DROM
et la métropole
43
.
En 2021, l
a DGOM a prévu l’évaluation de la réforme des zones franches d’activité (ZFA) en zones
franches d’activit
é nouvelle génération (ZFANG)
44
initialement programmée en 2020. Ce nouveau dispositif
destiné à simplifier et renforcer l’efficacité de l’aide au profit d’une amélioration de la compétitivité des
entreprises ultramarines est entré en vigueur en janvier 2019 en Guyane, en Martinique, à la Réunion, en
Guadeloupe et à Mayotte. L’évaluation devra apprécier la plus
-
value de cette réforme et identifier d’éventuels
ajustements.
Or la crise sanitaire rend plus que jamais nécessaires la mise en adéquation et une meilleure
articulation entre les dépenses fiscales
–
toujours trop coûteuses pour les finances publiques - et les objectifs
de politique publique auxquels elles sont censées concourir.
Recommandation n° 4.
[DLF, DGOM, DB, DG Trésor, DGFiP :]
Fiabiliser le chiffrage des
principales dépenses fiscales et supprimer les dépenses fiscales inefficientes. Borner toutes les
dépenses fiscales, et établir un programme pluriannuel d’évaluation.
40
Dans le cadre de la contradiction, la DLF rappelle que plusieurs éléme
nts sont susceptibles d’évolutions, rendant
difficile une interprétation univoque de la qualité des prévisions, dans la mesure où chaque dépense fiscale dispose
de sa propre dynamique de coût : «
périmètre de la mission
», «
définition-même de chaque dépense fiscale
»,
«
méthodes de chiffrage, ou quantité et qualité des données disponibles permettant le chiffrage
», «
amélioration-
même de la qualité du chiffrage
».
41
Cette sous-évaluation initiale avait déjà été démontrée par la Cour dans le rapport 58-2 transmis à la commission
des finances du Sénat en mars 2019 sur les dépenses fiscales en faveur du logement.
42
Le RAFIP couvre les dépenses fiscales n°110210, 110224, 320113 et 210325 attachées au programme 123
43
Cabinet McKinsey,
Rapport fin
al sur l’évaluation de l’impact de l’aide fiscale à l’investissement productif neuf
outre-mer
, septembre 2020.
44
Cette évaluation répond à l’obligation législative de remettre au Parlement un rapport d’évaluation des
abattements fiscaux dans les ZFANG (article 19 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour
2019).
3.2
Ladom : entre persistance de fragilités structurelles et opportunités
conjoncturelles
Ladom, placée sous la tutelle conjointe du ministère chargé des Outre-mer et du ministère chargé du
Budget est
l’opérateur unique du ministère des Outre
-mer dans les locaux duquel se situe son siège.
Devenue un établissement public administratif (EPA)
45
le 1er janvier 2016,
l’agence a pour mission
première de contribuer à l’insertion professionnelle des jeunes d’outre
-mer. À ce titre, elle facilite, organise
et accompagne des projets de formation qualifiante en mobilité à destination des jeunes d’outre
-mer lorsque
les formations recherchées par ces derniers ne sont pas disponibles dans leur territoire ou collectivité
d’origine. Elle prend également en charge des déplacements liés à l’accomplissement de stages pratiques en
entreprises ou au passage en métropole des orau
x d’examens et de concours. Elle assure enfin la gestion des
actions relatives à la continuité territoriale qui lui sont confiées par l’État et par les collectivités territoriales
d’outre
-mer.
L’agence, dotée d’un régime de comptabilité publique depuis 20
17, est un acteur majeur de la
mobilité des résidents des outre-
mer. Jusqu’en 2020, plus de 120
000 ultramarins bénéficiaient chaque année
de cette aide.
En janvier 2019, dans son référé
46
, la Cour avait pointé une série de risques pesant sur l’établisseme
nt
et formulé deux recommandations visant à améliorer la qualité du service rendu et rapprocher l’opérateur de
Pôle emploi.
En 2020, Ladom devait s’appuyer davantage sur les acteurs locaux pour améliorer l’analyse des
besoins territoriaux de qualification, et accroître son offre de parcours en alternance. Cependant, le secteur
de la formation professionnelle (organismes de formation, financeurs et opérateurs) ayant été fortement
marqué par les mesures exceptionnelles prises par le gouvernement pour lutter contre la pandémie de
coronavirus, Ladom, a dû s’adapter dans l’urgence.
3.2.1
Un plafond d’emploi stabilisé, mais des ressources qui restent sous tension
La
participation des opérateurs de l’État à l’effort de maîtrise des finances publiques s’est traduit
e en
lois de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2018-2022 par une stabilisation des
emplois de l’État et de ses opérateurs.
Or, dans un contexte de transformation accélérée, la mutation de
Ladom ne
s’est pas suffisamment accompagnée d’un
e réflexion stratégique sur la politique de ressources
humaines et la gestion des effectifs.
Depuis 2017 et l’évolution de ses missions, de ses processus et l’augmentation de ses actes de gestion,
Ladom connaît des difficultés accrues de fonctionnement.
Les effectifs sous plafond de Ladom sont consolidés depuis 2016, en LFI à hauteur de 127 ETPT. Il
est à signaler que Ladom s’est engagée dans une démarche volontariste pour contenir le plafond d’emplois
voté en LFI, si bien qu’en
2020, tout comme en 2019, la réalisation a pu être arrêtée à 126,6 ETPT. Cependant,
l’
agence éprouve les plus grandes difficultés à
mettre en œuvre ses missions tout en respectant le plafond
d’emplois voté en LFI
, et doit
recourir à un volume important de contrats précaires. S’agis
sant du hors
plafond fixé en LFI à 15 ETPT, la réalisation a atteint 9,9 ETPT (11,9 en 2019 et 8 en 2018) auquel il est
possible d’ajouter
11 volontaires en service civique (comme en 2019) qui affectent uniquement la masse
salariale.
La masse salariale a connu au cours de la période une augmentation de + 0,39
M€ (soit 9,13
M€
exécutés en 2020 contre 8,73
M€ en 2019), que la DGOM explique par différents les facteurs
:
une rotation importante de personnel en 2019 engendrant une moindre consommation de CP, les
vacances de postes étant consommées par des contrats à durée déterminée ;
45
En vertu des articles 4 et 6 de la loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer.
46
Cour des comptes,
Référé relatif à la situation et aux perspectives
de l’Agence de l’outre
-mer pour la mobilité
,
9 janvier 2019, 5 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
.
MISSION OUTRE-MER
75
un renforcement des équipes du siège et une requalification à la hausse de certains emplois ;
des départs à la retraite de salariés de droit privé, avec indemnité de droit, ainsi que des ruptures
conventionnelles qui impactent la masse salariale ;
une augmentation de la masse salariale, dans le cadre réglementaire de revalorisation des
rémunérations.
Comme en 2018 et en 2019, aucune mise à disposition du personnel n’a été effectuée.
Ladom a en
revanche bénéficié de mises à disposition à titre gratuit par certaines collectivités territoriales pour la gestion
des dispositifs de formation professionnelle et de continuité territoriale.
Le taux de rotation des personnels reste élevé, à hauteur de 22,35
% en 2020, bien qu’en baisse par
rapport à 2019 (25%) en partie dû au manque d
’attractivité des rémunérations. Un tel niveau continue à
constituer un frein à la performance RH de
l’établissement
.
L’audit de l’opérateur demandé le 24 mai 2018
par le ministre
de l’A
ction et des comptes publics et
la ministre des Outre-
mer, auprès des inspections générales de l’administration et des finances
, concernant
la politique des ressources humaines et la gestion des effectifs de l’agence, et initialement
destiné à
déterminer le « juste plafond » d’emploi nécessaire au bon fonctionnement de l’a
gence,
n’a pas été
programmé. La DGOM indique que suite à la publication des observations du référé de la Cour sur Ladom
47
concernant le rapprochement entre l’
agence et Pôle Emploi, les ministères de tutelle ont suspendu la mission
d'évaluation, d'appui et de conseil et ont préconisé à l’
a
gence d’autres voies de réflexion. Une mission
générale d’audit, de conseil, d’élaboration et de suivi de la politique salariale et d’action sociale de l’
agence
a été commandée en 2019 auprès du cabinet Calia & Seban, en collaboration avec les ministères de tutelle et
l’autorité chargée du contrôle de L
adom
. La feuille de route visant à aboutir, le moment venu, au vote d’une
délibératio
n portant sur les conditions générales d’emploi et de rémunération à L
adom a été présentée le 26
juin 2020 en conseil d’administration.
3.2.2
Une nette diminution des subventions de l’État, corollaire des moindres dépenses
générées par la crise sanitaire
Le ministère des Outre-mer consacre à Ladom plusieurs enveloppes budgétaires réparties entre les
deux programmes de la mission, au titre de l’action n°2 «
Aide à l’insertion et à la qualification
professionnelle
» du programme 138
Emploi outre-mer
et au titre de
l’action n°3 «
Continuité territoriale
»
du programme 123
Conditions de vie outre-mer
.
En 2020, les crédits votés en LFI au profit de l’opérateur ont diminué de 5,6
% par rapport à ceux de
la LFI 2019.
Tableau n° 23 :
Évolution des financements de Ladom (CP, en M€)
Source : Co
ur des comptes d’après Jaune Opérateurs 2021 et données DGOM
47
La DGOM précise qu’à la suite des observations formulées par la Cour, le rapprochement entre l’Agence et Pôle
emplo
i, pour les grandes fonctions de gestion et certaines fonctions opérationnelles s’est imposé comme le scénario
d’évolution le plus réaliste pour L
adom.
La DB considère également que ce rapprochement «
devrait conduire à des gains en matière
d’effectifs
».
En
M€
Exécution
2016
Exécution
2017
Exécution
2018
Exécution
2019
LFI 2020
Exécution
2020
Évolution exécution
2020/2019
Subvention pour charges de service
public (titre3)
7,37
7,63
7,38
7,07
7,20
7,08
0,14 %
Subvention exceptionnelle (titre3)
4,00
Dotation en fonds propres (titre7)
0,00
0,00
0,15
0,69
0,94
526,6 %
Crédits de transferts exécutés (titre 6)
47,60
47,96
45,40
41,77
49,52
22,84
-44,68 %
Total dotations du budget de l'État
58,97
55,58
52,78
48,990
57,41
30,85
-37,02%
3.2.2.1
Les subventions pour charges de service public (SCSP)
La LFI 2020 a porté la subvention permettant de couvrir indistinctement des dépenses de personnel
et de fonctionnement de l’opérateur à 7,2
M
€
comme en 2019. Conformément aux dispositions de la
circulaire relative à la gestion budgétaire et comptable publique des organismes et des opérateurs de l’État
pour 2020 du 29 juillet 2019, la subvention
versée à Ladom s’est vue appliquer un
taux de mise en réserve
réduit, fixé dans le Drice 2020 du programme 138 à 2 %.
La programmation initiale identique à celle de 2019 s’inscrit dans le cadre de l’effort de
rationalisation des dépenses publiques de l’État et de ses opérateurs. Comme les trois exercices
précédents,
cette enveloppe a été consommée à hauteur de 98 %.
3.2.2.2
Les crédits d’intervention
Principalement composés de dépenses de guichet, les crédits d’intervention financent à la fois les
dispositifs de continuité territoriale inscrits à l’action 3 du pro
gramme 123 et ceux de formation
professionnelle inscrits à l’action 2 du programme 138.
Établis en LFI à 49,51
M€ en AE et 50,34
M€ en CP, ils ont fait l’objet d’une première diminution en
programmation budgétaire initiale à hauteur de
–
12,47
M€ en AE et
–
12,51
M€ en CP.
In fine
, la subvention
annuelle s’est élevée à seulement 20,51
M€ en AE et 22,84
M€ en CP (soit –
29 M en AE et
–
27,5
M€ en
CP par rapport aux crédits votés en LFI). Cet écart significatif résulte de la prise en compte en cours de
gestion de la contraction importante de l
’activité liée à l’impact de la crise sanitaire
. Celle-ci, outre la
restriction des possibilités de circulation et la fermeture des organismes de formation lors du premier
confinement, a conduit à une forte diminution du
nombre de mesures mises en place par l’agence dans le
champ de la formation professionnelle (délivrance des passeports mobilité formation professionnelle -
PMFP) et celui de l’aide à la continuité territoriale (ACT).
La DGOM indique ainsi qu’
entre le 1
er
janvier et le 31 décembre 2020, la cible de réalisation des
mesures de formation professionnelle prescrites par Ladom
s’
est élevée à 2 264 contre 4 495 au budget initial,
soit une diminution de 49,6 %.
Tableau n° 24 :
Variation des cibles de réalisation du PMFP en 2020
Dispositifs du programme 138
Programmation initiale
2020
Programmation révisée
(cible au 31/12/20)
Évolution en %
Marché formation mobilité
1389
750
-46,00%
Institut de formation aux carrières administratives
sanitaires et sociales
248
76
-69,35%
Détachement au service militaire adapté
98
26
-73,47%
Allocation complémentaire de mobilité
2350
1105
-52,98%
Accompagnement post-mobilité
124
72
-41,94%
Cadres de Mayotte
30
30
0,00%
Autres (Réservation/Hébergement)
256
205
-19,92%
Total en nombre de mesures
4495
2264
-49,63%
Total coût budgétaire
23
075 500 €
16 028 249 €
-30,54%
Source
: Cour des comptes d’après DGOM
Tableau n° 25 :
Variation des cibles de réalisation du fonds de continuité territoriale en 2020
Dispositifs du programme 123
Programmation initiale
2020
Programmation révisée
(cible au 31/12/2020)
Évolution en %
Transport PMFP
6 952
3 558
-48,82%
MISSION OUTRE-MER
77
Passeport mobilité études
17 173
14 008
-18,43%
Passeport mobilité en stage pratique
585
159
-72,82%
ACT (Tous publics)
23 016
8 107
-64,78%
ACT Obsèques
0
0
0
Rapatriement funéraire
0
0
0
Autres (frais de gestion)
0
0
0
Total en nombre de mesures
47 726
25 832
-45,87%
Total coût budgétaire
24 748 450 €
16 308 003 €
-34,10%
Source
: Cour des comptes d’après DGOM
3.2.2.3
La dotation en fonds propres
D’un montant initialement prévu à 0,3
M€ en AE et 0,68
M€ en CP, la dotation en fonds propres a
pour objectif d’accompagner budgétairement des investissements de l’agence et notamment le projet
d’évaluation de l’application métier dédié au dispositif PMFP. Son faible montant en 2020 vise à finaliser
c
es investissements en matière d’équipement et d’application informatiques
.
La légère surconsommation des CP
au 31 décembre 2020 s’explique par l’accél
ération du plan
numérique de l’agence, qui, dans un contexte accru de télétravail, a fait le choix d’accroître la sécurisation
de ses systèmes d’informations, avec une mise à niveau des réseaux, des serveurs et de
s accès internet,
notamment pour les unités ultramarines.
3.2.3
Une démarche volontariste d’affermissement de sa gestion
La note d’exécution budgétaire 2019 rappelait qu’«
au regard des sérieuses réserves émises lors de la
certification 2018 par les commissair
es aux comptes, l’amélioration de la chaîne comptable et budgétaire
constituait en 2019 l’enjeu principale de l’opérateur
». L’agence s’était alors engagée dans une démarche
d’amélioration de sa performance avec la mise en place d’un plan d’apurement de se
s dettes et un
renforcement de sa démarche de maîtrise des risques.
3.2.3.1
L’apurement des dettes et l’amélioration de l’excédent de trésorerie
En 2020, la baisse de l’activité a conduit à adapter les dotations à hauteur des besoins réels de la
dépense et ainsi
à réduire l’excédent de trésorerie constaté à la fin de l’exercice précédent, tout en apurant
les dettes antérieures. Selon les données transmises par Ladom, les retards pris au titre des années antérieures
sont désormais quasiment tous résorbés :
les régu
larisations comptables des opérations gérées par l’agence du service et des paiements ont
été effectuées et seuls 2,5
M€ au titre de l’année 2020 doivent faire l’objet d’une régularisation
début 2021 ;
concernant les factures American Express, tout comme celles dues aux agences de voyage et aux
compagnies aériennes, la dette due au titre des années antérieures a été soldée, permettant
désormais un règlement des factures à un rythme régulier ;
enfin, le retard de paiement des factures de fonctionnement des exercices antérieurs a été rattrapé
pour 1,2
M€ en 2020.
Alors qu’au budget initial le solde prévisionnel de trésorerie en fin d’année s’établissait à 31,2
M€, il
s’est finalement élevé au 31 décembre 2020 à 17
M€.
Parmi les mesures annoncées fin 2019, la
mise en place d’un service facturier depuis le 1
er
janvier
2020 et le recours à la plateforme Chorus Pro pour le rapprochement des factures fournisseurs ont permis
une réduction des délais de paiement de l’établissement. La DGOM estime ainsi que près de 65
% des factures
ont pu être payées dans un délai moyen de 12 jours.
3.2.3.2
La mise en place d’une démarche de maîtrise des risques
La cartographie des risques de la chaîne budgétaire et comptable et le plan d’action associé, réalisés par le
cabinet Ernst & Young
pour l’opérateur, ont été présentés en conseil d’administration, du 25 septembre 2019.
Celui-ci a approuvé, le 9 décembre 2020, le dispositif de contrôle interne budgétaire et comptable de
l’établissement. À travers la mise en œuvre de cette démarche, Ladom entend s’assurer d’une meilleure maîtrise
de ses risques en termes de ressources humaines, de fiabilité des données de gestion budgétaire et comptable, mais
également d’organisation et de fonctionnement.
Pour mener à bien cette démarche d’amélioration de la performance, Ladom doit pouvoir s’appuyer sur
une lettre de cadrage transmise par la DGOM fixant ses objectifs pour l’année en cours. La Cour ne peut que
regretter l’adressage très tardif de cette lettre d’objectifs pour 2020, transmise seulement le
20 octobre 2020.
De même, l’absence de signature d’un contrat d’objectifs 2019
-2021, pourtant annoncée au cours de
l’exercice précédent, vient fragiliser cette démarche de performance. La DGOM évoque toutefois la rédaction en
cours d’un contrat d’objectifs
et de performance 2021-2023, dont les principales orientations stratégiques seraient :
- le développement des ressources propres provenant du fonds social européen, la poursuite des efforts de
modernisation de l’organisation interne de l’agence et de ses
outils de gestion et de performance ;
-
son repositionnement et son rapprochement de Pôle emploi, notamment par l’acquisition du statut de
prestataire de conseil en évolution professionnelle agréé permettant de peser face aux régions, pleinement
responsables en matière de formation professionnelle ;
- son positionnement dans le cadre de la refonte des dispositifs de continuité territoriale ;
-
l’amélioration de la fiabilité des données relatives à l'activité, avec en parallèle la montée en qualité des
outils informatiques de gestion.
3.3
La création du fonds « Outre-mer 5.0 »
Les fonds sans personnalité juridique (FSPJ) sont des véhicules financiers contrôlés par l'État ou d'autres
personnes publiques et dont la gestion est confiée à des tiers. Ils constituent donc par essence des dérogations au
principe d'universalité budgétaire. L’enjeu de la remise en ordre des FSPJ est important car ils représentent un
risque majeur pour la transparence de la gestion publique et la capacité du Parlement à remplir sa mission de
contrôle de l’emploi des fonds publics
48
.
J
usqu’à présent,
la mission Outre-mer ne comportait aucun fonds considéré comme un FSPJ.
Or,
l’affectation dans les derniers jours de la gestion de l’année 2019
,
le ministère des Outre-mer, de
17,5
M€ à l’AFD a de fait
créé un tel
FSJP. Dans le cadre des travaux de cette note d’exécution budgétaire,
la DGOM a indiqué que ces fonds étaient destinés à accompagner la création du Fonds Outre-mer 5.0, géré
par l’AFD.
Ce fonds est censé constituer
une réponse aux besoins d’accompagnement des collectivités
territoriales en matière d’ingénierie
49
.
Ce fonds doit ainsi permettre de renforcer les projets d'assistance à maîtrise d'ouvrage au profit des
acteurs publics locaux, ainsi que les organisations de la société civile, de soutenir les projets de coopération
régionale à l'échelle des bassins géographiques et de financer des programmes de recherche (notamment sur
les stocks halieutiques et les écosystèmes marins et côtiers).
La Cour souligne le manque de transparence de la gestion de ce fonds vis-à-vis du Parlement, privé de sa
capacité de contrôle
. La riche documentation méthodologique fournie par l’AFD à la demande de la Cour,
concernant les modalités d
’attribution des fonds
ou de validation des projets,
n’en garantit ni la réalisation
effective, ni l’équité ou l‘efficience de la répartition
des subventions. La création de ce fonds, qui aura permis de
débudgétiser 17,5
M€ en fin de gestion 2019, est critiquable
aux motifs ci-
dessus mais également parce qu’
elle
intervient alors que depuis 2019 deux plateformes d’aide à l’ingénierie territoriale, financées directement par le
programme 123, ont été implantées sur les territoires de Mayotte et de la Guyane, deux territoires représentant
48
Cour des comptes :
Rapport sur le budget de l’état en 201
9
, avril 2020, 211 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
.
49
Dont 1
M€ est consacré à la rémunération de l’AFD.
MISSION OUTRE-MER
79
également plus du tiers des autorisations accordées au titre du fonds outre-mer
50
.
Ces plateformes montrent qu’il
n’était pas utile de placer ces crédits hors règles budgétaires à l’AFD sauf à vouloir les préserver en fin d’année
2019, afficher un meilleur taux de consommation et en soustraire leur utilisation aux règles budgétaires.
La Cour appelle la DGOM a exercer la plus grande rigueur dans l’emploi de ces fonds et à s’
assurer
de sa capacité à en justifier l’emploi conformément à la réglementation même a posteriori de la dépense
budgétaire initiale.
3.4
Une fragmentation budgétaire complexifiant la synthèse des moyens
consacrés par l’État aux politiques publiques outre
-mer
Malgré son intitulé, la mission
Outre-mer
ne représente en 2020 qu’une part très relative des crédits
consacrés par l’État aux politiques publiques outre
-mer (12 % des CP), telle que recensée dans le document
de politique transversale.
Schéma n° 2 :
Analyse de la fragmentation budgétaire
Source
: Cour des comptes, d’après DPT 2021, PLF et LFI 2021, DGOM et Chorus
La synthèse des moyens consacrés aux politiques outre-mer est cependant rendue difficile à plusieurs
titres.
Les limites du document de politique transversale
Le DPT reflète l
’
ensemble des politiques publiques financées par l
’
État en faveur des outre-mer. En
2020, la politique transversale de l’État outre
-mer est portée par 90 programmes, relevant de 30 missions,
auxquels s’ajoutent des prélèvements sur recettes de l’État.
Le DPT 2020 s
’
inscrit dans la continuité de
l'exercice 2019 puisque les axes fixant les priorités du Gouvernement n
’
ont pas connu d
’é
volution tant dans
leur hiérarchisation que leur dénomination. Il présente toutefois plusieurs inconvénients qui ont tendance à
se conforter chaque année.
Particulièrement volumineux (420 pages), le DPT, s’il présente de manière très détaillée les moyens
dédiés à l’intervention publique dans les outre
-
mer, souffre d’un manque évident de lisibilité.
En effet, entre
2010 et 2020, le DPT a plus que doublé, notamment du fait de l’ajout d’annexes et du rattachement de
programmes supplémentaires. Il est toutefois regrettable que l’annexe dédiée à l’analyse de l’effort
budgétaire et financier des opérateurs de l’État en
faveur des outre-mer ait été supprimée.
50
Soit 3,1
M€ dédiés à Mayotte et 2,6
M€ à la Guyane pour financer des projets d’ingénierie, selon les données
transmises par l’AFD.
Ce travail d’élaboration, conduit par le ministère des outre
-mer, nécessite une coordination
interministérielle que le ministère peine à mettre en œuvre. Ainsi, en 2020, à la date prévisionnelle de remise
du documen
t à la DB, 25 programmes n’avaient toujours pas transmis leurs éléments. Ce retard se justifie en
partie en raison des derniers arbitrages sur les orientations et les crédits contenus dans les différents projets
annuels de performance concernés. Cette difficulté est naturellement exacerbée par le nombre important de
programmes contributeurs au DPT
Outre-mer
. L’envoi tardif des contributions a
de facto
un impact majeur
sur la qualité de la production du document.
Le rattachement des dépenses fiscales
Comme en 2019, le DPT ne recense aucune des dépenses fiscales rattachées à des missions autres que
la mission
Outre-mer
, alors que certaines s’appliquent à l’ensemble du territoire national. Par conséquent,
les dépenses fiscales de la mission doivent être appréhendées comme un effort budgétaire particulier en
faveur des départements et collectivités ultramarines.
Des améliorations envisagées pour simplifier et clarifier le document de politique transversale
Le 12 mai 2020, le ministre des Outre-mer a fixé trois
objectifs devant permettre d’améliorer la
lisibilité et la fiabilité du document pour les années à venir :
-
p
oursuivre l’effort en matière de
territorialisation des crédits ;
-
faire preuve d’une
plus grande concision dans les rédactions transmises en se concentrant sur la
présentation d’opérations significatives
;
-
j
ustifier autant que possible les variations significatives de crédits entre exercices, l’absence de
ventilation par territoire mais également apporter des éclaircissements sur les changements de
périmètre.
La DGOM constate que des efforts ont été réalisés par les différents responsables de programme pour
mettre en œuvre ces objectifs dans le DPT 2021, sans qu’ils soient encore pleinement satisfaisants.
MISSION OUTRE-MER
81
Annexe n° 1 :
liste des publications récentes de la Cour des comptes en lien avec les
politiques publiques concernées par la NEB
La situation et les perspectives de l’agence de l’outre
-mer pour la mobilité
–
la nécessité d’un
rapprochement avec Pôle emploi
, référé du 9 janvier 2019,
03/20190328-refere-Ladom.pdf
Le service militaire adapté, de bons résultats d’insertion, des coûts à maîtriser
, rapport public annuel,
février
2019,
2.pdf
La gestion des fonds européens structurels et d’investissement (FESI)
en Outre-mer : des résultats
inégaux, une démarche de performance à consolider
, rapport public annuel, février 2019,
FESI-outre-mer-Tome-1.pdf
La mise en œuvre des clauses financières du plan d’urgence Guyane
,
référé du 1
er
juillet 2019,
guyane
Le logement dans les départements et régions d’outre
-mer,
rapport public thématique, septembre 2020,
Annexe n° 2 :
Suivi des recommandations formulées au titre de l’exécution
budgétaire 2019
N°
Recommandation formulée
au sein de la NEB 2019
Réponse
de l’administration
Analyse de la Cour
Appréciation par la
Cour du degré de mise
en œuvre*
1
(DGOM, CBCM)
Élaborer et appliquer une charte
de gestion entre le RPROG et les
RBOP pour conduire le pilotage
budgétaire
aujourd’hui
défaillant.
La DGOM indique que les chartes de gestion des
programmes 123 et 138 de la mission
Outre-mer
ont été
signées et diffusées le 8 octobre 2020 auprès de chaque
sous-direction de la DGOM, des services déconcentrés,
des responsables de BOP, du SMA et de l'opérateur
LADOM.
Le CBCM confirme la réalisation de la recommandation.
Les chartes de gestion des deux programmes
de la mission ont été élaborées et diffusées, et
une
simplification
de
l’architecture
du
programme 123 a été effectuée pour une mise
en œuvre sur la gestion 2021.
Totalement mise en
œuvre
2
(DGOM, CBCM, DB
)
Mettre
en
œuvre
les
recommandations du rapport du
CBCM sur le mode de pilotage
de la DGOM et l’établissement
de ses prévisions budgétaires et
mettre fin à la pratique des
« minorations techniques » des
AE lors des échanges avec les
autres administrations.
La DGOM considère la recommandation mise en œuvre
au
regard
de
l’effort
de
simplification
et
de
rationalisation de l’architecture budgétaire effectué. Elle
précise également qu’un consensus a été dégagé avec
le
CBCM et la DB portant sur la production des données de
consommation d’AE, et s’engage à accompagner
systématiquement le chiffre retraité des minorations
techniques de la donnée brute Chorus.
La DB confirme la mise en œuvre des recommandations,
hormis la recommandation n°10 (
participer aux CRG des
autres ministères afin de coordonner l'ensemble des
politiques publiques ultramarines
) qui n'a pas été
retenue, faute d’effectif suffisant pour réaliser des
dialogues de gestion sectoriels avec les autres ministères.
Le CBCM signale cependant de son côté qu’un certain
nombre de recommandations doit encore être réalisé
dans le courant de l’année 2021. Il précise néanmoins
que les conditions dans lesquelles s’est déroulée
l’exécution 2020 et les progrès réalisé
s en termes de
dialogue de gestion et de qualité de la programmation ont
été jugés suffisamment satisfaisants, pour permettre au
ministère des Outre-mer de rejoindre, à sa demande, les
ministères participant aux expérimentations relatives à
l’élaboration,
au contenu, à la validation et au contrôle
des documents de programmation et de répartition
budgétaires.
Des efforts importants ont été entrepris par la
DGOM
pour
mettre
en
place
les
recommandations du rapport du CBCM.
Celles-ci sont encore en cours de mise en
œuvre et pourront faire l’objet d’un premier
bilan à l’issue de l’exercice 2021.
Mise en œuvre en cours
3
(DGOM, DB, DSS, Acoss)
Stabiliser
les
impacts
budgétaires dépendant des tiers
publics
en
budgétant
limitativement la prévision du
coût
des
exonérations
de
cotisations patronales transmise
par l’Acoss.
La DGOM rappelle que les déterminants de l’évolution
de cette dépense sont fournis par l'Acoss. Aujourd’hui,
l'accord de la DSS et de l'Acoss pour mettre en œuvre
cette recommandation n'est toujours pas acquis.
Pour la DB, la budgétisation n+1 du coût des
exonérations et la prévision d'exécution de l'année n sont
toutes fondées sur les données et hypothèses fournies par
l'Acoss. En l’état des connaissances disponibles à date,
la prévision du coût des exonérations est donc
correctement évaluée. Si elle considère qu’il sera
difficile de supprimer l’aléa sur le coût réel des
exonérations au regard de ce qui est budgété, elle estime
que le moyen le plus simple qui permettrait de stabiliser
le coût des exonérations serait de stabiliser les
paramètres et les secteurs bénéficiaires, sachant que la
réforme de 2019 n’a pas encore pleinement produit ses
effets.
Marquée à la fois par la réforme de 2019 des
exonérations de charges sociales, qui n’a pas
encore démontré tous ses effets, et la crise du
Covid-
19, qui en a bouleversé l’équilibre avec
une chute importante de la population active
salariée, l’année 2020 n’a pas permis de
fiabiliser la prévision du coût des exonérations
de
cotisations
patronales
transmises
par
l’Acoss.
Ces
prévisions
encore
imprécises
et
incertaines affectent la sincérité et l’annualité
du budget de la mission
Outre-mer
.
La
Cour
propose
de
reconduire
cette
recommandation sur le fond en la reformulant.
Non mise en œuvre
4
(DLF, DGOM, DB, DG Trésor)
Fiabiliser
le
chiffrage
des
principales dépenses fiscales et
établir
un
programme
pluriannuel d’évaluation.
La DLF indique que les travaux de fiabilisation menés en
2020 ont permis de fournir des chiffrages avec un très
bon degré de fiabilité pour trois des quatre principales
dépenses fiscales de la mission. Elle rappelle que si
certains chiffrages restent perfectibles, ils demeurent
grandement
dépendants
des
données
disponibles.
Concernant
la
mise
en
place
d’un
programme
d’évaluation p
luriannuel, la DLF indique être favorable
à
l’évaluation
des
principales
dépenses
fiscales
rattachées à la mission et y travailler dans le cadre des
conférences fiscales, en précisant toutefois que cet
Un effort de fiabilisation du chiffrage des
dépenses fiscales a été réalisé. Cependant, sur
les 28 dépenses fiscales de la mission, dix font
encore l’objet d’un ordre de grandeur voire
d’une absence de chiffrage.
De plus, bien que les destinataires en
reconnaissent le bien-fondé, aucun programme
pluriannuel d’évaluation n’a été établi.
Mise en œuvre
incomplète
MISSION OUTRE-MER
83
objectif
d’évaluation
relève
avant
tout
de
la
responsabilité du RPROG.
Pour la DB, le chiffrage des dépenses fiscales doit être
amélioré, certaines d’entre elles n’étant toujours pas
chiffrées pour 2021.
De son côté, la DGOM n’a pas produit de programme
pluriannuel d’évaluation, même si un programme
d'évaluations de politiques publiques est établi et
approuvé chaque année par le directeur général des
outre-mer et prend en compte les évaluations obligatoires
ou souhaitées dans une démarche d’amélioration des
actions de l’État outre
-mer notamment dans le domaine
de la fiscalité. Ainsi en 2020, l'évaluation du dispositif
d'aide fiscale à l'investissement productif a été réalisée,
et l’évaluation du dispositif des zones franches d’activité
nouvelle génération est prévu en 2021.
La Cour propose de reconduire sur le fond
cette recommandation au titre de la gestion
2020 en la reformulant.
*
Totalement mise en œuvre, mise en œuvre incomplète, mise en œuvre e
n cours, non mise en
œuvre, refus, devenue sans
objet
Annexe n° 3 :
Table des sigles
Acoss
Agence centrale des organismes de sécurité sociale
ACT
Aide à la continuité territoriale
AdP
Attributions de produits
AE
Autorisation d’engagement
AENE
Autorisation d’engagement
affectée non engagée
AFD
Agence française de développement
AGIRC-ARRCO Association générale des institutions de retraite des cadres - Association pour le régime de
retraite complémentaire des salariés
AN
Assemblée nationale
BOP
Budget opérationnel de programme
CAS
Compte d’affectation spéciale
CBCM
Contrôleur budgétaire et comptable ministériel
CCT
Contrat de convergence et de transformation
CDEV
Contrat de développement
CFE
Cotisation foncière des entreprises
CGefi
Contrôle général économique et financier
CGI
Code général des impôts
CICC
Commission interministérielle de coordination des contrôles
CICE
Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi
CIF
Contrôle interne financier
CILOM
Crédit d’impôt en faveur des organismes de HLM qui réalisent des invest
issements dans
les logements neufs en outre-mer
CITP
Comité interministériel de la transformation publique
CP
Crédit de paiement
CPER
Contrat de plan État-Région
CVAE
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
DB
Direction du budget
DEAL
Direction de l'Environnement, de l'Aménagement et du
Logement
DF
Dépense fiscale
DGDDI
Direction générale des douanes et droits indirects
DGOM
Direction générale des outre-mer
Diecfom
Délégation interministérielle à l’égalité des chances des Français d’outre
-mer
DLF
Direction de la législation fiscale
DOM
Département d’outre
-mer
DPT
Document de politique transversale
Drice
Document de répartition initiale des crédits et des emplois
DROM
Départements et régions d'outre-mer
MISSION OUTRE-MER
85
DT
Délégation de transferts
EJ
Engagement juridique
EPA
Établissement public administratif
EPCI
Établissement public de coopération intercommunale
EROM (loi)
Loi de programmation relative à l’égalité réelle Outre
-mer et portant autres
dispositions en matière sociale et économique
ETPT
Équivalent temps plein travaillé
FdC
Fonds de concours
FEBECS
Fonds d’échanges éducatifs, culturels et sportifs
FEDER
Fonds européen de développement régional
FEI
Fonds exceptionnel d’investissement
FESI
Fonds européens structurels et d
’
investissement
FIPDOM
Fonds d’inve
stissement de proximité situés dans les DOM
FSE
Fonds social européen
FSPJ
Fonds sans personnalité juridique
FSUE
Fonds de solidarité de l'Union européenne
GBCP
Gestion budgétaire et comptable publique
GVT
Glissement-vieillesse-technicité
HLM
Habitation à loyer modéré
HT2
Hors titre 2
IEDOM
Institut d’Émission des Départements d’Outre
-Mer
IEJ
Initiative emploi des jeunes
IFCASS
Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales
IGA
Inspection générale de l'administration
IGAS
Inspection générale des affaires sociales
IGF
Inspection générale des finances
IR
Impôt sur le revenu
IS
Impôt sur les sociétés
Ladom
L’agence de l’outre
-mer pour la mobilité
LBU
Ligne budgétaire unique
LFI
Loi de finances initiale
LFSS
Loi de financement de la Sécurité sociale
LFR
Loi de finances rectificative
Lodéom
Loi pour le développement économique de l'outre-mer
LOLF
Loi organique relative aux lois de finances
LPFP
Loi de programmation des finances publiques
NEB
Note d’analyse de l’exécution budgétaire
PAP
Projet annuel de performances
PDOM
Prêt de développement Outre-mer
PIA
Programme d’investissement d’avenir
PLF
Projet de loi de finances
PLS
Prêt locatif social
PMFP
Passeport mobilité formation professionnelle
PSR
Prélèvement sur recettes
QPV
Quartier prioritaire de la ville
RAFIP
Régime d’aide fiscale à l’investissement productif
RAP
Rapport annuel de performances
RBOP
Responsable de budget opérationnel de programme
REJB
Retrait d’engagements d’années antérieures
REVOSIMA
Réseau de surveillance volcanologique et sismologique de Mayotte
RFFIM
Responsable de la fonction financière ministérielle
RPROG
Responsable de programme
SCSP
Subvention pour charges de service public
Sidom
Société immobilière des départements d’outre
-mer
SMA
Service militaire adapté
TAAF
Terres australes et antarctiques françaises
TFPB
Taxe foncière sur les propriétés bâties
TVA
Taxe sur la valeur ajoutée
Unedic
Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce
UO
Unité opérationnelle
ZFA(NG)
Zone franche d’activité (nouvel
le génération)
ZFU-TE
Zone franche urbaine
–
territoire entrepreneur