Le réseau
des chambres
d’agriculture
:
une restructuration
à achever
pour
plus d’efficacité
PRÉSENTATION ________________________________________________
L’agriculture française est confrontée à de
multiples évolutions,
notamment environnementales et
démographiques.
Alors
qu’un
agriculteur sur deux
partira à la retraite d’ici
moins de dix ans, la relève
n’est pas assurée. Or, le maintien d’une agriculture
forte et de qualité
est décisif tant pour la sécurité de
l’
approvisionnement alimentaire de
notre pays que pour la préservation de notre environnement, de
l’
équilibre commercial et la revitalisation des territoires ruraux.
Établissements publics à caractère administratif institués au début du
XX
ème
siècle pour représenter les intérêts agricoles auprès des pouvoirs
publics, les chambres d’agriculture sont un relais de mise en œuvre des
politiques publiques agricoles tout autant qu’un appui aux exploitations
agricoles. Fort d’une centaine d’établissements a
ux niveaux régional et
départemental, animés au niveau national par l’assemblée permanente
des chambres d’agriculture (APCA), le réseau des chambres d’agriculture
dispose d’un budget global d’environ 800
M€, principalement financé par
la taxe pour frais de chambres d’agriculture (292
M€)
133
, diverses
subventions publiques (210
M€) et des produits commerciaux (250
M€). Il
emploie plus de 8 300 personnes dont une forte majorité de conseillers
agricoles. À
l’instar des deux autres réseaux consulaires des chambres de
commerce et d’industrie et des chambres des métiers et de l’artisanat, celui
des chambres d’agriculture est appelé à se réformer pou
r gagner en
efficacité, ainsi que le rappelait le chapitre que lui consacrait la Cour des
comptes dans son rapport public de 2017
134
.
133
TFCA, couramment appelée taxe additionnelle à la taxe foncière sur les
propriétés non bâties (TATFNB).
134
Cour des comptes, «
Les chambres d’agriculture : façonner un réseau
efficace », in
Le rapport public annuel 2017
, La Documentation française,
février 2017 (pages 709 à 760).
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COUR DES COMPTES
228
Les développements qui suivent, étayés par les observations issues
des contrôles exercés par la Cour sur ces établissements, constatent que
le réseau des chambres d’agriculture
, très sollicité
pour la mise en œuvre
des politiques agricoles, porte des ambitions multiples mais reste privé
d’un pilotage efficace
(I)
. L’
amélioration indispensable de son
efficience doit être obtenue grâce à une réorganisation plus résolue (II).
I -
Un réseau très sollicité, aux ambitions
multiples mais sans pilotage efficace
A -
Une
contribution à la mise en œuvre
des politiques agricoles
dont l’efficacité n’est
,
à ce jour, pas mesurable
1 -
Des sollicitations nombreuses
Représentant, par l’intermédiaire de leurs élus, les intérêts agricoles
auprès des pouvoirs publics, et notamment les 450 000 exploitants
agricoles, les établissements du réseau des chambres d’agriculture
exercent encore une forte influence, progressivement concurrencée par
les organisations professionnelles de filières.
Le réseau des chambres d’agriculture au 1
er
janvier 2020 :
-
l’APCA, organe central du réseau
;
-
13 chambres régionales (dont la chambre d’agriculture de région
Île-de-France) ;
-
5 chambres d’outre
-mer ;
- 84 chambres départementales ou interdépartementales ;
- 7 organismes inter-établissements du réseau (OIER).
Outre leur mission de représentation, la plus ancienne et la plus
directement liée à leur statut consulaire, qui mobilise 17 % de leur
budget, les chambres d’agriculture sont chargées d’
une mission
d’intervention qui recouvre de nombreux programmes d’intérêt
général. Elles exercent des activités traditionnelles, notamment la
formation et le conseil agricoles
et s’imp
liquent désormais dans le
développement durable des territoires ruraux, l’agroécologie,
la
préservation des ressources naturelles et la lutte contre le changement
climatique, thèmes introduits par la loi d’avenir pour l’agriculture d
u
13 octobre 2014.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
229
Elles exercent aussi des missions de service public déléguées par
l’
État : installation des agriculteurs, apprentissage, identification des
animaux, tenue des centres de formalités des entreprises et du registre
des actifs agricoles, etc. Certaines missions sont nouvelles
135
, comme la
délivrance aux exploitants agricoles
d’
une information gratuite sur la
règlementation relative à l'identification des animaux, à la santé et à la
protection animales, à la politique agricole commune (PAC), à la santé
des végétaux et à la protection de l'environnement, autant de
domaines dans lesquels
les services déconcentrés de l’
État ne sont plus
en mesure
d’intervenir directement
.
Les nouvelles missions des chambres d’agriculture s’inscrivent
dans le contexte évolutif de
l’agricul
ture française et la montée en
puissance des intercommunalités et des régions. Ainsi, parallèlement à
la diminution continue
du nombre d’exploitations agricoles (
663 800 en
2000, 491 400 en 2010 et 420 000 en 2020)
136
, leur activité
s’est
profondément
modifiée,
requérant
de
nouvelles
compétences
exercées avec de nouveaux partenaires ou « clients », notamment les
collectivités territoriales et leurs établissements publics.
Le réseau a su développer les liens entre les agents de terrain et
l
es services d’appui
régionaux et nationaux. Des services communs,
gérés par l’APCA
, ont ainsi pour vocation de développer les services
marchands,
par l’exploitation de marques propres au réseau et la
démarche qualité des services (DQS). Le succès de l’application
« Mes
P@rcelles »
, service en ligne créé par l’APCA, doté d’un outil
cartographique pour piloter les exploitations agricoles, témoigne de la
capacité du réseau à développer un produit qui atteint aujourd’hui un
tiers des parts de marché du secteur.
Bien qu’ayant une a
ctivité de
conseil, d’études et de formation
significative (environ 30 % de ses ressources), le réseau des chambres
d’agriculture
ne dépend pas économiquement, en particulier dans sa
mission de conseil, des grandes entreprises commerçant avec le secteur
agricole.
Ceci lui permet de satisfaire pleinement à l’obligation de
séparation des fonctions de conseil et de vente de produits
phytosanitaires prévue par la loi du 30 octobre 2018
137
et l’ordonnance
du 24 avril 2019.
135
Ordonnance n° 2019-59 du 30 janvier 2019 relative à l'exercice et au transfert,
à titre expérimental, de certaines missions dans le réseau des chambres
d'agriculture.
136
Source : Service de la statistique et de la prospective (SSP), Agreste,
recensements agricoles 2000 et 2010,
et ministère de l’agriculture et de
l’alimentation (MAA), lancement du recensement 2020 (données France
métropolitaine).
137
Loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales
dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et
accessible à tous, dite loi Egalim.
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COUR DES COMPTES
230
Lors de son précédent contrôle de l’APCA,
la Cour avait relevé
qu’il conviendrait de mettre en place, au sein du réseau, l’échange de
bonnes pratiques, alors limité à une quarantaine de réseaux techniques
spécialisés
. L’APCA a
organisé en septembre 2018 un « forum national
des bonnes pratiques » qui a permis de présenter aux élus et agents des
chambres d’agriculture une cinquantaine de projets locaux ou
nationaux, qui concernaient notamment le développement des
prestations vendues.
En outre, pendant la crise sanitaire du printemps 2020, le réseau a
mobilisé tous
ses moyens pour faciliter l’échange d’informations et la
prise de décisions
avec l’ensemble de ses partenaires
.
Le fonctionnement en réseau pendant la crise sanitaire
du printemps 2020
La pratique établie de l’APCA et des chambres d’agricul
ture
de « foires aux questions » (notamment sur la PAC) a permis au
réseau de se positionner, dès le début de la crise sanitaire en
mars 2020, en coordinateur des organisations professionnelles
agricoles (OPA) et interlocuteur direct du ministère de l’agri
culture.
Cette organisation, sous l’égide d’une cellule de crise constituée à
l’APCA, a rendu possible une remontée de l’information et la
résolution, au cas par cas, des problèmes soulevés. Elle a permis
d’analyser en temps réel les conséquences de la crise sur l’activité
agricole et les filières et d’entrevoir de nouveaux modes de
fonctionnement :
deux
documents
en
ligne
exposent
les
perspectives à court et à moyen terme de l’agriculture française. En
sont issues la plupart des propositions du plan de redressement
présenté le 3 juin 2020 par l’APCA.
En ce qui concerne les fonctions « métier », des organisations
spécifiques ont été mises en place en raison du confinement. Ainsi,
pour la campagne de déclaration PAC, un outil informatique a été
spécialement c
onçu pour permettre aux conseillers d’intervenir à
distance sur les outils et fichiers des déclarants. Au 1
er
juin 2020,
86 % des déclarations étaient déposées et aucune dérive grave
n’était observée, le retard dû au confinement étant d’environ trois
semaines.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
231
2 -
Des activités multiples peu évaluées ni même suivies
En application d’une disposition
de la loi du 10 août 2018
138
, les
chambres régionales d’agriculture doivent analyser, au bénéfice des
chambres départementales de leur ressort,
la mise en œuvre d
es
politiques publiques qui relèvent de leurs missions et participer à leur suivi
et leur évaluation. Or, aucun dispositif de suivi des actions menées par
les chambres d’agriculture n’a été mis en place à ce jour. Ce n’est que
par une délibération de mars 201
9 que l’APCA a fait le choix
de lier la
certification des services, pilotée par le service commun DQS, à un
dispositif d’évaluation de la performance, dans le cadre d’un nouveau
référentiel qui devrait être
étendu à l’ensemble des services en 2021.
Seules
les
actions
liées
aux
financements
du
compte
d’affectation spécial
e « Développement agricole et rural » (CASDAR)
donnent lieu à des évaluations, comme le prévoit le contrat d’objectifs
des chambres d’agriculture pour les programmes de développement
agricole et rural (2014-2020)
139
. Mais, comme la Cour l’a relevé lors de
son précédent contrôle, ces programmes ne représentent que 5 à 10 %
de leur budget.
Peu ou pas évaluées, les actions des chambres d’agriculture ne
sont pas même suivies.
L’APCA avait produit,
de 2010 à 2013, des données d’activité du
réseau indiquant,
pour chaque chambre d’agriculture
, la répartition des
effectifs par mission et domaine d’action selon une
grille détaillée
comportant plus de 50 items. En dépit de leur caractère lacunaire et
déclaratif, ces données permettaient
d’apprécier
l’évolution de
l’
activité des chambres
d’agriculture. L’APCA, qui n’a pas lancé
d’enquête de
puis
2013, a estimé qu’il n’était plus dans ses priorités de la
réactualiser. Le réseau ne dispose donc pas de données globales
récentes sur les activités de ses personnels et leur productivité.
Par ailleurs, la recommandation de mettre en place des
indicateurs de performance normalisés n’a pas été satisfaite
: ce n’est
que récemment que des travaux ont été engagés pour parvenir à la
définition d’indicateurs de performance du réseau.
Leur validation pour
la totalité des activités
des chambres d’agriculture
est désormais liée à
la signature du contrat d’objectifs et de performance entre le
ministère
de l’agriculture et de l’alimentation (
MAA)
et l’APCA.
138
Articles L. 512-1-1 et D. 512-1-3 du code rural et de la pêche maritime (CRPM).
139
Chaque programme plur
iannuel doit prévoir un dispositif d’évaluation externe
ou accompagnée, à mi-parcours, portant sur au moins une action majeure du
programme.
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COUR DES COMPTES
232
B -
L’affichage tardif d’une
stratégie
trop ambitieuse
1 -
L’élaboration tardive d’un premier projet stratégique
L’article 1
er
du décret du 13 mai 2016 dispose, pour la première fois,
que les chambres régionales arrêtent les priorités de la mandature et la
stratégie mise en œuvre pour les atteindre, dans le respect des orientations
nationales définies par l’APCA. Bien que l’APCA ait arrêté en 2013 ses
propres priorités pour la mandature 2013-2019, la plupart des chambres
régionales ont attendu pendant trois ans que la tête de réseau définisse des
orientations nationales. Le projet stratégique 2019-2025 qui en tient lieu a été
présenté en novembre 2019 mais n’a pas encore donné lieu à un vote de
l’Assemblée permanente.
Ce projet stratégique repose sur quatre valeurs, trois axes et
16
domaines d’activités stratégiques, mais n’évite pas le risque de
dispersion de l’action puisqu’il recouvre, outre les différents aspects de
l’agriculture, les questions liées à la ruralité et à la forêt.
Il ne remet pas
en cause la multiplicité des acteurs et notamment certains doublons
précédemment critiqués par la Cour. Ainsi, pour le « développement
forestier
et
agroforestier »,
la
complémentarité
des
chambres
d’agriculture
avec le réseau public du Centre national de la propriété
forestière (CNPF), pourtant spécialisé dans ce secteur et beaucoup plus
développé
140
, n’est même pas évoquée. Il en est de même pour le
domaine stratégique « ruralité, projets de territoire et service aux
collectivités », qui ne mentionne
pas l’existence du réseau des
sociétés
d’aménagement foncier et d’établissement rural (
SAFER), avec lequel
doivent être trouvés des partenariats. En outre, le réseau prétend vouloir
exercer le
leadership
dans de nombreux domaines, parfois émergents,
sans disposer des compétences (par exemple pour la valorisation des
données).
Le projet stratégique aurait dû fixer
entre ses domaines d’action
des
priorités, en mettant en exergue la qualité du service rendu, alors qu’il
s’efforce de tout embrasser avec
un souci insuffisant de l’efficacité des
services et des réorganisations nécessaires.
140
L
e réseau des chambres d’agriculture ne compte pas plus de 90 techniciens
forestiers, contre environ 400 pour le CNPF.
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S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
233
2 -
Des priorités à établir dans le cadre du projet
de
contrat d’objectifs et de performance
Relevant d’un régime consulaire, à gouvernance professionnelle
d’élus, les chambres d’agriculture et l’APCA ne sont pas des opérateurs de
l’État et n’ont donc pas l’obligation de signer avec lui un contrat d’objectifs
et de performance (COP). Majoritairement financées par des fonds publics,
elles peuvent cependant s’engager libremen
t dans un tel contrat, devant
alors définir avec les pouvoirs publics des objectifs prioritaires. Lors de son
dernier contrôle de l’APCA, en 2017, la Cour avait relevé qu’une telle
démarche avait été envisagée mais n’avait pas abouti. Elle a été reprise en
2018, le Premier ministre ayant annoncé le souhait du Gouvernement de la
formaliser en 2019.
Ce COP n’est toujours pas signé. Pourtant, il pourrait confirmer la
priorité donnée à l’agroécologie, dont les chambres d’agriculture peuvent
être un des principa
ux vecteurs, et à l’animation des territoires ruraux, dans le
droit fil de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt de 2014.
La mise en œuvre simultanée du projet stratégique et du contrat
d’objectifs et de performance devrait rendre
obligatoire le suivi des effets de
la mutualisation au sein du réseau et de l’atteinte des objectifs assignés aux
établissements, afin de sanctionner financièrement, par exemple dans le
cadre des aides versées par le fonds national de solidarité et de péréquation
(FNSP), ceux d’entre eux qui ne respecteraient pas les engagements pris. Une
telle démarche a été initiée en novembre 2020 par l’APCA pour le suivi des
« actions phares » du projet stratégique.
En tout état de cause, il appartiendra à l’
État de veiller, dans le
cadre du suivi de l’exécution du COP, à la bonne adéquation des
objectifs et des moyens et de renforcer sa tutelle « métier » sur les
établissements du réseau, laquelle demeure insuffisante
en l’absence
d’instructions précises données
aux services du ministère.
À titre d’exemple, alors que l’installation et la transmission
constituent
la
première action
de
l’axe
1 du projet de COP,
l’observatoire de l’installation n’a toujours pas été mis en place par
l’APCA, six ans après la promulgation de la loi d’avenir pour l’agriculture,
l’alimentation et la forêt qui prévoyait son institution.
En dépit des
travaux engagés avec l’APCA pour y parvenir, l
e ministère de
l’agriculture et de l’alimentation
y a suspendu, en 2019, sa participation
au motif que l
a répartition des rôles entre l’
État et les régions dans la
politique d’installation
doit faire
l’objet d’une
concertation en 2020 et
2021, parallèlement à la préparation du plan stratégique de la
prochaine PAC. Bien que cet observatoire soit indispensable dans le
contexte
de
forte
accélération
des
départs
en
retraite
des
agriculteurs
141
, aucune assurance n’a pu être donnée par le ministère
quant à sa date de création.
141
Sur la période 2013-
2018, le nombre annuel moyen d’installations était de
13 570 pour 20
000 cessations d’activité (source : APCA, bilan de la mandature).
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COUR DES COMPTES
234
De façon plus générale, l’État devra définir le rôle qu’il entend
faire jouer au réseau des
chambres d’agriculture dans la mise en œuvre
de ses politiques.
3 -
Une gouvernance à moderniser avec l’appui
d’une «
tête de réseau »
Dans son rapport public annuel 2017, la Cour, visant un objectif de
simplification et d’allègement de la gouvernance, avait
recommandé de
réduire le nombre des élus au sein des assemblées (désignées sous le
terme de sessions) des chambres d’agriculture. Cette recommandation a
été globalement suivie, puisque le nombre d’élus est passé de 5
184 en
2013 à 3 876 en 2019, soit une baisse de 25
% qui résulte, d’une part, de la
diminution de la taille des sessions des chambres départementales de
44 à 33 membres
142
et, d’autre part, de la réduction du nombre de
chambres, principalement régionales. La Cour a estimé qu’il s’ensuivrait
une économie annuelle de fonctionnement de 3
M€
143
. Mais la réforme
de la gouvernance des chambres d’agriculture suppose d’aller plus loin,
compte tenu des orientations stratégiques du réseau, qui affirment que
«
le développement se co-construit avec les agriculteurs et les autres
acteurs des territoires
».
Les chambres d’agriculture pourraient donc être appelées à
ouvrir leurs
instances à d’autres membres que les agriculteurs,
notamment les représentants des industries agroalimentaires, des
associations agréées de protection de l'environnement, de défense des
consommateurs et des élus locaux, dont le décret du 19 juillet 2018 a
déjà permis de renforcer la présence en tant que membres associés
144
ne disposant pas d’une voix délibérante.
En contrepartie, le collège des anciens exploitants pourrait être
supprimé
145
, comme la Cour l’avait recommandé en 2017, d’autant que son
maintien n’est plus justifié au vu des objectifs du projet stratégique du réseau,
tournés vers l’accompagnement de l’agriculture dans ses transitio
ns
économiques, sociétales et climatiques ainsi que
dans l’innovation, le
développement du numérique, de l’agriculture biologique et de la bio
économie. Au demeurant, la représentation des anciens exploitants
peut être assurée dans le cadre du collège des « propriétaires et
usufruitiers » qui subsisterait.
142
Décret n° 2018-
640 du 19 juillet 2018 relatif à l’organisation des élections des
membres de
s chambres d’agriculture.
143
Cour des comptes,
Le rapport public annuel 2019
, Tome 2, « Le suivi des
recommandations », page 407.
144
Article R. 511-7 du CRPM.
145
Il est rappelé que le corps électoral du collège des anciens exploitants représentait,
en 2019, plus de 43
% des inscrits (soit près d’un million de personnes) et des votants
de l’ensemble du scrutin, pour n’élire au total que 95
membres sur 3 876.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
235
L’évolution de la gouvernance pourrait enfin favoriser la pluralité
syndicale. Elle est en effet marquée par la prédominance de longue date
du syndicat majoritaire : en 2019, sur 102
chambres d’agricultu
re, 97 sont
dirigées par la FNSEA et ses alliés alors qu’il
s
n’
ont obtenu que 55 % des voix
du collège des exploitants agricoles
146
. Cette évolution nécessiterait une
modification de l’article R
. 511-43 du code rural et de la pêche maritime qui
prévoit un scrutin proportionnel à prime majoritaire.
Par ailleurs, l’APCA n’est pas
reconnue comme une véritable tête
de réseau, contrairement aux deux structures faîtières des autres réseaux
consulaires
147
. Elle ne détient pas formellement le pouvoir de définir la
stratégie nationale du réseau et de gérer les moyens correspondants.
La recommandation formulée par la Cour en 2017 à ce sujet n’a
donc pas été suivie d’effet, sans doute en raison du manque de
détermination du ministère de l’agriculture, comme de l’APCA. La
s
ignature du contrat d’objectifs et de performance, comme la
préparation du projet d’ordonnance prévu par la loi d'accélération et de
simplification de l'action publique (ASAP)
148
, devrait être l’occasion de
répondre à la demande d’un renforcement de ses prér
ogatives,
désormais exprimée par l’APCA.
L’échelon national
a certes vu son rôle de pilotage et
d’animation renforcé en 2014 par la loi d’avenir et en 2016 par son
décret d’application
. Force est de constater que certaines de ses
missions semblent difficiles à assum
er. Ainsi, l’Assemblée permanente
n’a
pas procédé à la tenue d’un inventaire du patrimoine du réseau, ni
élaboré de stratégie immobilière ; elle ne recueille plus de données
statistiques sur l’activité du réseau
(
supra
) ; son enquête annuelle sur les
données sociales et financières présente toujours les mêmes défauts,
principalement son caractère purement déclaratif, son manque
d’exhaustivité et l’instabilité du périmètre des établissements d’une
année à l’autre. Enfin, la comptabilité analytique
est insuffisamment
développée et les recommandations qu’avait formulées la Cour sur
l’édiction de nouvelles normes
budgétaires et comptables
n’ont pas été
suivies ou de manière incomplète.
146
En application d
u code rural et de la pêche maritime, l’organisation du scrutin
de liste à un tour est assortie pour le collège n°
1 d’une forte prime majoritaire
: la
liste ayant recueilli le plus de voix obtient la moitié des sièges à pourvoir, les autres
sièges étant répartis à la proportionnelle selon la règle du plus fort reste entre
toutes les listes.
147
Dans leur partie législative, le code de commerce (art. L. 711-15) et le code de
l’artisanat (art. 5
-7) indiquent expressément que CCI France et CMA France sont
placées « à la tête du réseau », ce que ne précise pas le code rural et de la pêche
maritime pour l’APCA.
148
Loi n° 2020-
1525 du 7 décembre 2020 d’accélération et de simplification de
l’action publique (article 79).
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COUR DES COMPTES
236
Ainsi, la reconnaissance de l’APCA comme «
tête de réseau » et
la s
ignature d’un COP fondé sur des priorités stratégiques et des
indicateurs de performance clairement définis devraient faciliter la mise
en place d’outils de pilotage pour mesurer le degré de mise en œuvre
des missions confiées mais également inciter le réseau à poursuivre sa
restructuration et
améliorer l’efficience de ses établissements
. La Cour
recommande donc à nouveau de faire mentionner explicitement dans
le code rural et de la pêche maritime la qualité de tête de réseau de
l’APCA.
II -
Un réseau dont l’org
anisation
et le financement doivent être modernisés
A -
Une organisation du réseau complexe
et coûteuse
1 -
Une restructuration du réseau à poursuivre résolument
Après dix ans d’hésitation, les chambres d’agriculture se sont
engagées dans une restructuration de le
ur réseau qui s’est traduite par
une diminution du nombre d’établissements (103 en 2020 contre 11
4 en
2010) liée surtout à
la montée en puissance de l’échelon régional.
Depuis le regroupement au 1
er
janvier 2016 des anciennes
chambres régionales entrant dans le périmètre de nouvelles régions
149
,
une seule fusion
d’établissements
, engagée de longue date, est
intervenue en 2018 pour créer
la chambre d’agriculture de région
Île- de-France, issue de trois établissements. La recommandation
qu’avait formulée la Cou
r dans son rapport public annuel 2017
d’encourager la fusion des chambres départementales n’a donc pas
été suivie d’effet.
La réduction du nombre d’établissements du réseau est sans
commune mesure, toutes choses égales par ailleurs, avec celle des
chambre
s
de
commerce
et
d’industrie
(diminution
de
165
à
103 établissements entre 2010 et 2020, soit - 38 %) et même celle des
chambres des métiers et de l’artisanat (
- 30 % entre 2010 et 2016).
149
Ce regroupement, qui a permis de réduire de 21 à 13 le nombre de chambres
régionales d’agriculture, découlait de la loi n°
2015-29 du 16 janvier 2015 relative
à la délimitation des régions.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
237
Carte n° 1 :
état des restructurations dans les chambres d’agriculture
Source : Cour des comptes
Pourtant, les chambres d’agriculture de Corse, au nombre de trois
pour une activité restreinte, pourraient envisager la création d
’une
unique
chambre d’agriculture de région
. Ailleurs, la création de
chambres interdépartementales est toujours possible et souhaitable
lorsque les chambres départementales concernées rencontrent des
problèmes de taille critique et de viabilité financière. La création en 2016
de vastes chambres régionales
150
, couvrant des régions agricoles
contrastées,
pourrait
ainsi
conduire
certaines
chambres
départementales à fusionner. Or, ces hypothèses de restructuration ne
sont pas suffisamment encouragées par le MAA ou par le réseau, alors
qu’elle
s pourraient favoriser une gestion alliant proximité et efficience.
150
À l’instar de celles de Nouvelle
-
Aquitaine ou d’Occitanie.
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COUR DES COMPTES
238
Les trois chambres régionales du nord-ouest (Bretagne, Pays de la
Loire, Normandie) ont en revanche porté entre 2017 et 2018
151
des
projets volontaristes, allant au-
delà de ce que permettait à l’époque le
code rural et de la pêche maritime (CRPM). En effet, ces projets visaient
à confier à la chambre régionale, non seulement les fonctions support,
mais la quasi-totalité des activités, ne laissant plus, à terme, aux
chambres départementales, que la seule mission de représentation.
Cette situation a été seulement régularisée
a posteriori
par la loi du
10 août 2018, dite loi ESSOC,
et par l’ordonnance n°
2019-59 du
30 janvier 2019, à titre expérimental et pour trois ans. Elle est source de
complexité et d’ambiguïté
, dès lors que des établissements publics
départementaux demeurent, quasiment sans personnel et avec des
missions extrêmement réduites. Ce dispositif pourrait toutefois être
adapté, en application de la loi du 7 décembre 2020 d'accélération et
de simplification de l'action publique (ASAP). Cette loi autorise en effet
le Gouvernement à prendre par ordonnance diverses mesures
concernant le réseau des chambres d’agriculture, notamment la
possibilité pour les chambres départementales et interdépartementales
de se transformer en chambres territoriales dépourvues de personnalité
juridique mais autorisées néanmoins à exercer des missions de proximité.
A
u terme de l’expérimentation, l’État devra se déterminer sur
l’utilité de maintenir l’organisation expérimentée qui, du point de vue de
la Cour, fait double emploi avec la
fusion au sein d’une
chambre
d’agriculture de région
152
. Cette voie ne constitue pourtant pas un
obstacle à l’objectif de proximité des services, ceux
-ci pouvant être
organisés librement dans des antennes départementales ou infra-
départementales.
Dans les a
utres chambres régionales, qui n’ont pas souhaité
s’engager dans
une régionalisation aussi avancée, seules ont été prises
en compte les dispositions du décret du 13 mai 2016 sur la mutualisation
des fonctions support et autres fonctions « métier ». Le bilan de ces
mesures révèle
un degré de mutualisation inégal d’une région à l’autre.
Dans bien des cas, la réticence des chambres départementales
explique les retards enregistrés.
151
La principale différence entre les trois projets tenait à leur date de mise en
œuvre effective : 1
er
janvier 2017 pour la Bretagne, 1
er
janvier 2018 pour les Pays
de la Loire et un étalement sur 2018-2021 pour la Normandie.
152
Les
chambres d’agriculture de région (CAR)
sont créées par fusion de
chambres
départementales et d’une chambre régionale. Lorsque toutes les
chambres d’une région fusionnent au sein d’une CAR, ne subsiste qu’un seul
établissement public qui assume simultanément les compétences régionales et
départementales.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
239
Il résulte de ces évolutions successives et divergentes une réelle
difficulté à appréhender le réseau dans sa diversité. Les demandes
d’expérimentation d’autres choix organisationnels se multiplient
sans
que leurs
avantages et inconvénients n’aient été évalués.
À
l’occasion
d’un précédent
contrôle de la CRA Pays de la Loire en 2011, la Cour
avait recommandé la mise en place d’indicateurs de qualité pour
apprécier si la mutualisation se traduisait par une réduction des charges
consolidées ou une amélioration des prestations fournies. Lors du
contrôle suivant, qui a porté sur la période 2013-2017, elle a estimé que
les éléments transmis étaient insuffisants et marquaient même, depuis
2014, une régression dans la capacité à produire une information
analytique à l’intention de la session. Aucun indicateur d’activité,
d’efficacité, d’effic
ience ou de performance ne permettait de mesurer
les conséquences de la régionalisation.
La tutelle doit donc faire évaluer sans délai les expérimentations en
cours afin de dégager les lignes de force de l’organisation future du réseau.
2 -
L’enjeu d’une harmonisation et d’une modernisation
des systèmes d’information
La restructuration du réseau a permis à l’APCA de créer en son
sein, en 2018, une direction nationale des systèmes d’information (DNSI)
qui regroupe désormais tous les personnels informaticiens des chambres
d’agriculture. Cette centralisation des systèmes d’information (SI) du
réseau marque une avancée notable.
Toutefois, malgré les progrès enregistrés, les chantiers cumulent
retards et faiblesses
en l’absence de stratégie claire. En effet, si l’o
util
national de gestion des ressources humaines a été déployé avec succès
à l’ensemble du réseau (hors outre
-mer) début 2019, son équivalent
comptable, le SI Finances (Qualiac), prévu pour le 1
er
janvier
2018, n’a
finalement fait l’objet que d’un déploiement partiel à l’APCA et dans
cinq régions. À
l’en
contre
des chambres qui n’ont pas encore adopté
ce
nouveau logiciel, l’APCA ne dispose que d’incitations financières
et
le
calendrier définitif des déploiements n’a
pas été arrêté.
De nombreux autres projets restent en suspens, comme celui du
remplacement du logiciel de gestion des activités (Octagri) ou la mise
à niveau de la sécurité des SI. Pourtant, les enjeux de la rénovation des
SI sont importants : la production de données financières et sociales
fiabl
es, la consolidation des comptes du réseau, le suivi d’indicateurs de
performance et l’élaboration de référentiels analytiques de coûts. La
DNSI doit au plus vite concevoir un schéma directeur informatique sur
cinq ans, afin de programmer l’achèvement du p
rojet de rénovation
des sy
stèmes d’information du réseau.
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COUR DES COMPTES
240
3 -
Des améliorations importantes nécessaires en gestion
Dans le rapport public annuel 2017, la Cour avait constaté que la
situation financière des chambres d’agriculture s’était globalement
dégradée au cours des années 2012 à 2014. Cette situation imposait une
meilleure maîtrise des dépenses du réseau.
Or, des coûts injustifiés continuent d’être supportés par le réseau,
souvent au profit d’organisations agricoles
: des chambres d’agriculture
allouent des subventions destinées au fonctionnement des organisations
syndicales d’exploitants agricoles ou leur accordent des avantages en
nature en méconnaissance du principe de spécialité. Suivant sa
jurisprudence de 2010
153
, la Cour de discipline budgétaire et financière a
ainsi condamné les présidents et anciens présidents de cinq chambres
d’agriculture en 2018 et 2019 pour des soutiens irréguliers à des syndicats
154
.
Jusqu’à une date récente, la chambre de la Martinique a versé
de telles subventions, sur simple déc
ision du président qui n’en avait pas
le pouvoir, à plusieurs organisations représentatives qui bénéficiaient
également de mises à disposition gratuites de locaux, parfois tacites, au
siège de la chambre, alors que cette dernière devait louer des bureaux
d
’une surface équivalente pour ses propres services.
Celle du Jura rémunérait en 2018 des associations et une société,
créées par elle en partenariat avec deux syndicats majoritaires, pour
des prestations diverses dont certaines irrégulièrement imputées à des
comptes de subventions.
Le dispositif de contrôle interne des établissements du réseau, qui
aurait pu faire obstacle à de telles pratiques, reste insuffisamment
structuré, voire embryonnaire. De nombreuses irrégularités auraient
également pu être évitées grâce à un renforcement des contrôles de la
tutelle
de l’
État.
Par ailleurs, l’évolution de la situation financière du réseau reste
préoccupante alors que les ambitions du projet stratégique laissent
craindre une augmentation des coûts, avec des recrutements
annoncés
155
. Si des améliorations ponctuelles ont pu être relevées en
153
CDBF, Arrêt du 22 déce
mbre 2010, Chambre régionale d’agriculture de
Midi- Pyrénées.
154
CDBF, Arrêts des 13 décembre 2018, CDA du Puy-de-Dôme et du Tarn-et-
Garonne ; du 12 février 2019, CDA du Finistère ; et du 23 mars 2019, CDA de la
Corrèze et de la Gironde.
155
Cf
.
Projet straté
gique des chambres d’agriculture, domaine d’activité stratégique
n° 6
: accompagnement du développement numérique de l’agriculture dans les
territoires, page 28.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
241
2015, une nouvelle dégradation de la situation financière du réseau
peut être constatée depuis lors
156
.
Graphique n° 1 :
évolution de la situation financière des chambres
d’agriculture (en M€)
Source :
MAA d’après les comptes financiers des chambres d’agriculture
Les
charges
des
chambres
d’agriculture
ont
continué
d’augmenter, au moins jusqu’en 2018, du fait
notamment de la montée
en puissance des chambres régionales alors que leurs produits stagnent,
voire diminuent certaines années (subventions et prestations en 2016).
Quelques situations requièrent une attention particulière
: il s’agit
soit de grandes chambres régionales comme celle de Bretagne qui
n’ont pas encore trouvé leur équilibre malgré les
versements que leur
font en fin d’année les chambres départementales, soit de petites ou
moyennes chambres départementales qui ne parviennent plus à
trouver un modèle économique viable.
Les restructurations du réseau n’ont donc pas eu tous les effets
budgétaires et financiers attendus, les locaux des chambres fusionnées
ayant la plupart du temps été conservés
, en l’absence
de stratégie
immobilière et de redéploiement des personnels.
156
Les résultats nets cumulés sont à nouveau déficitaires, de 4,8
M€ en 2018 et
2,9
M€ en 2019.
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COUR DES COMPTES
242
La masse salariale représente toujours plus de la moitié des
charges du réseau, même si cette proportion tend à se réduire
légèrement en 2018.
Graphique n° 2 :
pourcentage des frais de personnel des chambres
d’agriculture
157
sur leurs dépenses consolidées
Source : APCA (enquête annuelle données financières)
Les effectifs des chambres d’agricultur
e restent globalement
stables, la mutualisation n’
ayant entraîné
jusqu’en 2018 qu’un transfert
d
’
environ 1 500 agents, des chambres départementales vers les
chambres régionales. La baisse de leurs effectifs, de -2 % en 2019 et 2020,
n’est due qu’à la créat
ion de la DNSI qui se traduit par le transfert à
l’APCA
de 149 agents.
157
Les chambres d’outre
-mer et les chambres interdépartementales sont
assimilées aux chambres départementales (CDA) et les chambres d’agriculture
de région (CAR) aux chambres régionales (CRA).
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S D’AGRICULTURE : UN
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D’EFFICACITÉ
243
Graphique n° 3 :
évolution des effectifs permanents des chambres
d’agriculture (ETP)
158
Source : APCA (enquête annuelle données sociales complétée des derniers
chiffres connus pour les chambre
s n’ayant
pas fourni de données)
Le cadre statutaire du réseau reste inchangé : le personnel,
permanent ou recruté à durée déterminée, peut en effet être de droit
public, ce qui est généralement le cas du personnel administratif, ou de
droit privé, pour les agents affectés à des services dont l'activité est
principalement de nature industrielle et commerciale. L’unification des
« statuts » du personnel reste à faire pour permettre plus de souplesse et
de mobilité. Dans le rapport public annuel 2017, la Cour soulignait les
réformes qui s’imposaient
; a
ucune d’elles n’a été mise en place à
l’échelle du réseau :
la revalorisation automatique annuelle minimale de 1,7 % de la masse
indiciaire de base, liée à l’attribution de points au choix, n’a pas été
remise en cause, certaines chambres pratiquant une revalorisation
bien supérieure ;
158
L’effectif en équivalent temps plein (ETP) des chambres d’agr
iculture est
d’environ 7
500 sur toute la période examinée. En 2019, leur nombre d’emplois
permanents (personnes employées) est de 8 000, soit 8
328 avec l’APCA.
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244
la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) n’a
pas été promue au niveau national : elle figure seulement dans les
propositions formulées par l’APCA dans le cadre du pro
jet de contrat
d’objectifs et de performance à signer avec l’
État ;
la mobilité géographique n’existe toujours pas au sein du réseau, les
agents devant
démissionner pour passer d’un établissement à l’autre
.
La
loi
ASAP
du
7 décembre 2020
ouvre
la
perspective
d’évolutions
répond
ant
aux
souhaits
exprimés
par
l’APCA
.
Le
Gouvernement
devrait
prendre
par
ordonnance
des
mesures
concernant notamment le rapprochement des règles applicables aux
agents de celles prévues par le code du travail.
B -
Une réforme du financement pour répondre
aux enjeux d’un réseau rénové
Le principal point de faiblesse, sur lequel aucune avancée n’est
intervenue depuis une dizaine d’années en dépit des progrès accomplis
en termes d’organisation, tient à l’absence de réforme du financement
du
réseau des chambres d’agriculture.
1 -
Des règles de financement, sources de rigidité
et de disparités
Si l’équilibre financier du réseau s’est dégradé depuis près d’une
décennie, c’est non seulement en raison d’une maîtrise insuffisante de
ses dépenses mais aussi de ressources devenues, malgré leur diversité
159
,
inadaptées aux besoins des différents niveaux d’établissements.
159
Outre leurs trois principales ressources, TFCA, prestations et subventions, les
établissements du réseau bénéficient de recettes diverses, pour plus de 50
M€ en
2019 (produits domaniaux, produits financiers, produits exceptionnels et autres
recettes).
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D’EFFICACITÉ
245
Graphique n° 4 :
recettes totales du réseau, hors doubles comptes
160
(en M€)
Source : MAA
(complété par la Cour des comptes pour la CDA de l’Oise en 2017)
Les recettes du réseau se réduisent sensiblement entre 2015 et 2019.
Les subventions perçues par le réseau, qui représentent environ
26 % de ses ressources, ont ainsi été réduites de 15 % en 2016, sans
retrouver par la suite leur niveau de 2015.
Les subventions de l’
État et de ses opérateurs, comme celles des
départements, baissent alors que les liens se renforcent avec d’autres
organismes publics, notamment les régions. Les financements provenant
des collectivités locales représentent désormais plus de 40 % des
subventions aux
chambres d’agriculture.
Les prestations vendues constituent le principal gisement de
recettes
des chambres d’agriculture qui n’a pas encore été
assez
exploité malgré les efforts entrepris. Ces recettes ne se sont développées
qu’au cours des années récentes, jusqu’à représenter plus de 30
% des
produits
du
réseau.
M
ais
les
chambres
d’agriculture
sont
en
concurrence avec l’offre privée
. Elles subissent
l’attrition
des effectifs des
exploitants et leur faible capacité contributive dans certaines régions
(outre-mer, zones de montagne). Il en résulte de fortes inégalités entre
les chambres départementales, principales bénéficiaires de ces
recettes de « proximité ».
160
Les ressources globales brutes du réseau (avec doubles comptes) doivent être
nécessairement retraitées pour éliminer les transferts internes aux établissements
(entre CDA et CRA et entre chambres d’agriculture et APCA/FNSP notamment).
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COUR DES COMPTES
246
Le financement du réseau repose donc principalement sur la taxe
pour frais de chambres d’agriculture,
perçue par les chambres
départementales et les chambres d’agriculture de région (actuellement
celle d’
Île-de-France).
Bien que gelée depuis 2015 à 292
M€, cette recette reste toujours la
première ressource des chambres départementales (42 % en 2015 et 45 %
en 2018 hors doubles comptes) et du réseau (36 % en 2015 et 37 % en 2018).
La taxe pour frais de chambres d’agriculture (TFCA)
Prévue par l
’article 1604 du Code général des impôts au profit
des chambres départementales, interdépartementales et des
chambres d’agriculture de région, son montant est fixé chaque
année dans la limite d’un plafond déterminé par les lois de finances.
Son taux annuel est calculé par les services fiscaux : il résulte de la
division du produit arrêté par la chambre, qui n’a pas varié depuis
2015, par le total des bases d’imposition de la taxe foncière sur les
propriétés non bâties de la circonscription de la chambre. Les taux
d’imposition, dont la moyenne nationale est de 12
%, sont très
différents d’un département à l’autre. Les chambres, même
lorsqu’elles sont en difficulté financière, n’ont aucune marge
d’évolution à la hausse de leurs ressources fiscales en raison du
gel
du plafond des produits nationaux décidé par les lois de finances.
Une part du produit de la TFCA est reversée par les chambres
départementales et interdépartementales aux chambres régionales
d’agriculture à hauteur de 10
% minimum de la recette fiscale totale
régionale, déduction faite des versements prévus par le code
forestier, correspondant aux produits issus des parcelles de bois et
forêts, au profit des organismes et programmes forestiers (6,3 % du
total). Ce taux minimal de 10
% n’a pas évolué d
epuis 2012 alors que
les budgets des chambres régionales se sont considérablement
accrus depuis. Cette situation conduit les chambres régionales à
appeler, auprès des chambres départementales, des contributions
complémentaires pour les programmes et services financés pour le
compte de ces établissements.
Une autre part du produit de la TFCA, portée en 2020 par décret
de 1 à 1,5 %
161
du montant total des recettes fiscales de chaque
chambre, est reversée au Fonds national de solidarité et de
péréquation (FNSP)
162
géré
par l’APCA.
Enfin, le fonctionnement de l’APCA est indirectement financé
par la TFCA, en fonction des délibérations prises par cet
établissement fixant le montant des contributions demandées aux
chambres du réseau.
161
La loi ayant créé le FNSP autorise l’augmentation de cette part jusqu’à 5 %.
162
Créé fin 2014, le FNSP est destin
é à fournir aux chambres d’agriculture une
ressource collective pour la mise en œuvre de la péréquation et de la
modernisation du réseau.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
247
La taxe pour frais de chambres d’
agriculture (TFCA) est un produit
des chambres départementales alors que leur compétence fiscale ne
correspond ni au niveau de leur activité, pour certaines d’entre elles, ni à
l’importance relative de leurs missions susceptibles d’être financées par
l’impôt. Leur activité, pour l’essentiel de proximité, est centrée sur des
prestations tandis les chambres régionales sont plutôt tournées vers la
coordination stratégique, la mutualisation régionale, le pilotage des
programmes et les relations avec l’État en r
égion et les conseils régionaux.
Leur mission de représentation pourrait justifier qu’elles puissent
percevoir la TFCA. Encore a-t-il été admis récemment par le réseau que
cette mission puisse se financer par d’autres moyens
163
. Des activités de
service
public
toujours
assumées
par
certaines
chambres
départementales peuvent également relever d’un financement au titre
de la TFCA mais elles bénéficient aussi de subventions, voire parfois de
produits tirés des ventes de prestations.
Une grande partie des missions nécessitant un financement par
l’impôt
ne
relève
donc
plus
de
la
compétence
des
chambres
départementales mais de celle des chambres régionales. Ces dernières et
l’APCA peuvent faire valoir l’accroissement de leur rôle stratégique et le poids
de leurs missions mutualisées pour revendiquer une prééminence fiscale.
Une affectation directe de la ressource fiscale
à l’APCA et
au
fonds
national
de
solidarité
et
de
péréquation
(FNSP)
serait
envisageable, compte tenu de leur place dans le réseau et de leur
poids
financier accru, notamment avec le transfert à l’échelon national
des systèmes d’information. Il permettrait d’éviter les retards ou refus de
mandatement
des
contributions
de
certaines
chambres
départementales
à l’origine
de contentieux. L
’APCA
a également
proposé récemment
d’étendre aux chambres régionales d’agriculture
cette affectation à la source.
2 -
Une compétence fiscale à régionaliser
Lors de son précédent contrôle de l’APCA et dans
le rapport public
annuel 2017, la Cour avait recommandé de transférer la compétence fiscale
des chambres d’agriculture
du niveau départemental au niveau régional.
Cette recommandation n’a pas été suivie, malgré une tentative du
Gouvernement lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2020
164
.
163
Cette mission représente, en 2018, 133,3
M€ de charges pour
les CDA, alors
que le produit de la TFCA
qu’elles perçoi
vent est de 286 M
€, d
éduction étant faite
de la taxe revenant à la CAR Île-de-France.
164
Cette disposition était également assor
tie d’une évolution à la baisse de 15
%
des produits de la TFCA.
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COUR DES COMPTES
248
L’évolution récente
du réseau renforce encore la nécessité d’une
mise en cohérence des modalités de perception et de redistribution des
ressources fiscales. En effet, certaines chambres régionales (Bretagne,
Pays de la Loire, Normandie) exercent désormais, outre les fonctions
support
comme c’est le cas
de toutes les CRA, toutes les missions
d’intervention
des
chambres
d’agriculture
de
leur
ressort.
Les
mouvements
financiers,
pour
faire
remonter
des
chambres
départementales le produit des taxes, voire une partie de leur fonds de
roulement, au niveau régional, ne sont guère compatibles avec la clarté
de leurs budgets et
comptes respectifs, en l’absence de consolidation.
Par ailleurs, la grande dispersion de la ressource fiscale entre les
départements ne tient compte ni des besoins des chambres
d’agriculture, ni de l’étendue du département ou de sa topographie, ni
de sa population agricole. Dans ces conditions, certaines chambres sont
déficitaires de manière récurrente, faute de ressources fiscales
suffisantes : celles de l’Ain, de l’Ardèche et de l’Hérault depuis quatre
exercices successifs, alors que celles de la Saône-et-Loire, de la Drôme
et de l’Aude,
aux caractéristiques assez proches mais avec des
ressources fiscales plus élevées, n’ont
connu aucun déficit sur les mêmes
années.
Dans ces conditions, la centralisation régionale des produits
fiscaux pourrait avoir le double intérêt de garantir à la chambre
régionale les moyens de son financement et d’allouer aux chambres
départementales les ressources fiscales nécessaires à leurs missions dans
le respect de la stratégie définie en commun à l’échelon régional
. Elle
pourrait permettre une péréquation régionale, en sus de celle modeste
au niveau national dans le cadre du fonds national de solidarité et de
péréquation (FNSP)
165
.
165
Si le FNSP est bien devenu un vecteur de la modernisation du réseau, il ne joue
pas pleinement son rôle de solidarité entre ses membres compte tenu de la faible
proportion d’actions répondant strictement à ce critère.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
249
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________________________
En
réponse
aux
réflexions
engagées
par
l’APCA
et
les
établissements de son réseau pour la mandature en cours, il est urgent
que
l’
État définisse lui-même sa vision stratégique pour le réseau des
chambres d’agriculture. Il doit en
effet préciser ce qu’il attend de ce
réseau d’établissements publics, en appui à la mise en œuvre de ses
politiques publiques. Les grands axes du plan de relance présentés le
3 septembre
2020 par le Gouvernement concernant l’agriculture
traduisent
l’ampleur de l’
adaptation attendue dans les prochaines
années, nécessitant l’aide efficace des chambres d’agriculture.
Au-
delà du contrat d’objectifs et de performance
, à conclure
rapidement pour préciser les ambitions et les objectifs prioritaires entre
l’
État e
t les établissements du réseau des chambres d’agriculture,
il
convient d’aller au bout d
e la régionalisation du réseau en termes de
gouvernance et de financement.
Pour
le fonctionnement de l’APCA et des établissements de son
réseau, la promulgation de la loi d'accélération et de simplification de
l'action publique du 7 décembre 2020 ouvre la voie à une indispensable
réforme de la gestion des ressources humaines. Elle devrait constituer un
puissant levier pour améliorer
l’efficacité et l’efficience du résea
u.
En
conséquence,
la
Cour
formule
les
recommandations
suivantes :
1.
conclure, au plus tard en 2021, le contrat d’objectifs et de
performance entre l’État et le réseau des chambres d’agriculture
(MAA, APCA)
;
2.
encourager la fusion des chambres départementales (
MAA,
recommandation réitérée) ;
3.
définir dès 2021 un schéma directeur des systèmes d’information sur
cinq ans, s’alignant sur la stratégie du réseau des chambres
d’agriculture
(APCA)
;
4.
négocier l’évolution du statut des personnels du réseau en
cohérence a
vec le droit du travail en vue d’aboutir à une réforme
avant 2024
(MAA, APCA)
;
5.
mentionner explicitement dans le code rural et de la pêche
maritime la qualité de tête de réseau de l’APCA et son pouvoir de
définir la stratégie nationale du réseau ainsi que sa politique
générale en matière de systèmes d’information et de gestion du
personnel (
MAA,
recommandation réitérée et complétée) ;
6.
transférer la compétence fiscale du niveau départemental au
niveau régional (
MAA, MEF, APCA,
recommandation réitérée).
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Réponses
Réponse du ministre de l’économie, des finances
et de la relance
........................................................................................
253
Réponse du ministre de l’agriculture et de l’alimentation
................
255
Réponse du président de l’assemblée permanente
des chambres d’agriculture (APCA)
.....................................................
259
Réponse du président de la chambre régionale
d’a
griculture de Bretagne
......................................................................
260
Réponse du président de la chambre d’agriculture
de Corse
.....................................................................................................
261
Réponse du président de la chambre régionale
d’agriculture
de Normandie
...................................................................
261
Réponse du président de la chambre régionale
des Pays de la Loire
..................................................................................
262
Destinataires n’ayant pas répondu
Président de la chambre d’ag
riculture de Corse-du-Sud
Président de la chambre d’agriculture de Haute
-Corse
Président de la chambre d’agriculture d’
Île-de-France
Président de la chambre d’agriculture du Jura
Président de la chambre d’agriculture de Martinique
Rapport public annuel 2021 – Tome II
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Rapport public annuel 2021 – Tome II
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RÉPONSE DU MINISTR
E DE L’ÉCONOMIE, DES
FINANCES
ET DE LA RELANCE
Je vous informe que je partage pleinement les constats effectués
par la Cour et ne propose donc aucune modification à ce rapport.
En effet, plusieurs progrès ont été réalisés ces dernières années
avec, notamme
nt, la création d’une direction nationale des systèmes
d’information,
l’élaboration
de
nouveaux
outils
techniques
et
numériques par l’assemblée permanente des chambres d’agriculture
(APCA) pour accompagner les chambres dans leurs activités métier ou
encore
la définition, dans le cadre du projet stratégique, d’indicateurs
de performance normalisés pour le réseau.
Cette démarche doit être poursuivie de manière à accélérer la
convergence au sein du réseau, que ce soit dans la mise en œuvre des
orientations nat
ionales ou dans l’utilisation d’outils et de normes
communes.
Je ne peux donc que soutenir les recommandations n° 1 et 5
relatives respectivement à la conclusion d’un contrat d’objectifs et de
performance en 2021 et à la reconnaissance formelle de l’APCA
c
omme tête de réseau, avec les prérogatives lui permettant d’exercer
effectivement ce rôle.
Je partage également pleinement la recommandation n° 2
visant à encourager la fusion des chambres départementales, tout en
veillant à ne pas multiplier les modèles de fusion.
En
ce
qui
concerne
plus
particulièrement
les
systèmes
d’information, je ne peux que regretter le manque d’adhésion de
certaines chambres au nouveau SI Finances (Qualiac). Le déploiement
rapide de cet outil dans tout le réseau est éminemment souhaitable
aussi bien pour des raisons financières (surcoûts liés à la coexistence de
deux logiciels) que pour des raisons de pilotage du réseau des
chambres.
À cet égard, il faut espérer que l’extension aux chambres qui ne
l’ont pas encore adopté de la cotisa
tion versée par ces dernières pour
l’utilisation de l’outil favorisera leur adhésion. Je formule ainsi le souhait
que toutes les chambres disposent pour l’exercice 2022 de ce nouveau
SI Finances, comme envisagé.
Il est également indispensable que l’APCA dé
finisse un schéma
directeur informatique sur cinq ans (recommandation n° 3). L’APCA
devra mener cette réflexion en s’assurant de la soutenabilité des projets
d’investissement. Le niveau actuel des investissements réalisés par
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COUR DES COMPTES
254
l’APCA est élevé (6,8 millions
d’euros en 2021, essentiellement pour des
projets informatiques) ; il ne pourra pas être maintenu au-delà de 2021 si
l’APCA ne dispose pas de recettes supplémentaires.
J’approuve aussi la recommandation n° 6 visant à transférer la
compétence fiscale du niveau départemental au niveau régional.
Celle-ci ayant déjà été émise lors du précédent rapport public annuel
de 2017, elle avait donné lieu à des dispositions incluses dans le projet
de loi de finances de 2020, notamment une primo-affectation de la taxe
au
x chambres régionales d’agriculture (CRA) qui auraient ensuite
reversé une part maximale de 70 % du produit aux chambres
départementales d’agriculture (CDA).
Cette réforme n’avait toutefois pas pu être menée jusqu’à son
terme et un rapport sur les modalité
s de financement de l’ensemble des
affectataires de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés
non bâties (TATFNB) et sur le processus de modernisation et de
mutualisation du réseau des chambres d’agriculture avait été demandé
par le Parlement.
Lors de l’élaboration de ce dernier, la direction du Budget s’est
prononcée en faveur :
-
d’un renforcement de la tête de réseau consulaire, passant par un
nombre accru de fusions de CDA au sein de CRA et une
amélioration substantielle des données financières produites par
l’APCA ;
-
d’une harmonisation progressive des taux départementaux de
remontée de la TATFNB des CDA vers les CRA se traduisant par une
hausse de ces taux, notamment dans les régions Auvergne-Rhône-
Alpes, Provence-Alpes-
Côte d’Azur (PA
CA), Occitanie, et en
Corse ;
-
d’une poursuite de la mutualisation en matière immobilière,
passant notamment par un accroissement des moyens dévolus au
fonds national de solidarité et de péréquation du réseau des
chambres d’agriculture (FNSP).
Ces mesures
devront être évaluées à l’aune des dispositifs
effectivement mis en place dans le contrat d’objectifs et de
performance de l’APCA devant être finalisé d’ici la fin 2021.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
255
RÉPONSE DU MINISTRE
DE L’AGRICULTURE
ET DE L’ALIMENTATION
Par courrier en date du
18 décembre 2020, vous m’invitez à
répondre au chapitre intitulé « l’évolution du réseau des chambres
d’agriculture » destiné à figurer dans le RPA 2021 de la Cour des
Comptes. Vous voudrez bien trouver ci-dessous les éléments de réponse
que les recommandations émises par vos services dans le chapitre
appellent de ma part.
Recommandation n° 1 : Conclure, au plus tard en 2021, le Contrat
d’Objectifs et de Performance entre l’
État et le réseau des Chambres
d’agriculture
L’intention du Gouvernement de signer u
n COP avec le réseau
des Chambres d’agriculture avait été annoncé par le Premier ministre
lors de la convention des chambres d’agriculture de septembre 2018.
Après un premier travail interne à l’administration visant à définir les
attentes de l’État vis
-à-
vis du réseau, les échanges avec l’Assemblée
Permanente des Chambres d’Agriculture (APCA) qui agit ici pour le
compte du réseau, sur ce projet de contrat ont débuté au
printemps 2019.
Il est toutefois à noter que le temps de la négociation s’est étiré
du fait de la suspension de
s échanges pendant plusieurs mois, d’abord
à l’initiative de l’APCA, à la suite de l’annonce dans le Projet de Loi de
Finances (PLF) pour 2020 d’une baisse de 45 millions d’euros (M€) du
plafond de la taxe fiscale affectée au réseau (reprise des discussions
fin
2019 à la suite de l’abandon de cette baisse) puis de la crise sanitaire
liée à la Covid-19 qui a fortement mobilisé le réseau dans le maintien de
la chaine d’approvisionnement des produits agricoles et alimentaires et
dans l’accompagnement des explo
itants agricoles pour le recours aux
dispositifs d’aide mis en place par le Gouvernement
pour faire face à
cette crise.
Lors de mon intervention devant la session de l’APCA du
30
septembre 2020, quelques mois après ma prise de poste, j’ai rappelé
le vœu du
Gouvernement de conclure le contrat dans les meilleurs
délais alors que le projet stratégique de mandature a lui été adopté en
novembre 2019. Le projet de COP, en particulier son volet dédié au
support à l’action (organisation, ressources humaines, immobilier…) a
fait l’objet d’une première présentation devant la session de l’APCA du
17 décembre 2020. Les échanges doivent se poursuivre avec l’APCA
dès le début de l’année 2021. Je souhaite que la conclusion et la
signature de ce contrat puisse intervenir en 2021.
Aux côtés du projet stratégique de mandature, le COP doit
orienter et structurer l’action des Chambres jusqu’à la fin de la présente
mandature (2025). Il est à noter que les actions prévues sur le volet
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COUR DES COMPTES
256
« métier » du contrat rejoignent, en grande partie, les ambitions que le
réseau s’est fixé sur les axes 1 et 2 de son projet stratégique. La mise en
place d’indicateurs doit permettre d’assurer un suivi de la mise en œuvre
des actions attendues du réseau et de l’atteinte des objectifs
correspondants.
Recommandation n° 2 : Encourager la fusion des Chambres
départementales
En application des dispositions de l’article L. 510
-1 du Code Rural
et de la Pêche Maritime (CRPM), la création d’une chambre
interdépartementale nécessite des avis concordants des Chambres
concernées, de leurs aut
orités de tutelle et de l’APCA.
Les autorités en charge de la tutelle des Chambres d’agriculture
ne peuvent dès lors imposer une fusion entre établissements du réseau
sans volonté exprimée par les élus en ce sens, que ce soit
dans l’objectif
de gagner en efficience ou de disposer de la taille critique pour assurer
l’exercice des missions qui sont
confiées à ces établissements.
Le Ministère, qui est pleinement à l’écoute des acteurs locaux,
encourage régulièrement le réseau à se saisir de tous les leviers de
mutualisation d’ores et déjà mis à sa disposition dans la réglementation
en vigueur et l'accompagne dans cette recherche d’efficience en lui
donna
nt les moyens de s’organiser.
Ainsi, il est à noter que dans le cadre de la loi n° 2020-1525 du
7
décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action
publique, le Gouvernement a été habilité à légiférer par ordonnance
pour modifier les dispositions du code précité afin de prévoir les
conditions dans lesquelles une Chambre Régionale d'Agriculture (CRA)
et l'ensemble des Chambres départementales et interdépartementales
de sa circonscription peuvent convenir de la création d'une Chambre
d'agriculture de région et de la transformation des Chambres
départementales
et
interdépartementales
qui le
souhaitent
en
Chambres territoriales dépourvues de la personnalité juridique. Cette
ordonnance doit ainsi donner lieu à la mise en place d’un nouveau
modèle d’organisation, qui vise à concilier mutualisation (par la fusion
de tout ou part
ie des établissements établis à l’échelle d’une région) et
maintien d’une relation de proximité (avec la création d’assemblées
d’élus en charge de l’exercice de missions de proximité), susceptible
d’intéresser
les Chambres départementales.
Le Gouvernement reste néanmoins vigilant face à un risque de
dispersion des modes d’organisation et recherche une stabilisation de
l’organisation du réseau autour d’un nombre limité de modèles, tenant
compte des enseignements de l’expérimentation en cours mise en
œuvre d
ans le cadre de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État
au service d’une société de confiance et de l’ordonnance n° 2019
-59
du 30 janvier 2019 prise pour son application.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
257
Recommandation n° 4 : Négocier l’évolution du statut des
personnels du réseau en cohérence avec le droit du travail en vue
d’aboutir à une réforme avant 2024
La coexistence de différentes catégories de personnel (droit
public, droit privé) au sein du réseau des Chambres d’agriculture est
source de complexité pour la gestion des personnels.
Jusqu’à ce jour, la recherche de convergence des conditions de
travail et d’emploi et des garanties sociales entre les agents de droit
public et les agents de droit privé du réseau s’est faite au travers des
instances de dialogue social mises en place en son sein.
Par le décret n° 2015-549 du 18 mai 2015, la Commission Nationale
de Concertation et de Proposition du réseau, chargée d’être force de
proposition auprès de la Commission Nationale Paritaire du réseau
(seule habilitée à faire évoluer le statut du personnel administratif des
Chambres d’agriculture), s’est ainsi vue confier la mission, dans un délai
de 5 ans à compter de la publication du décret précité, de s’assurer
« de la cohérence des dispositions du statut du personnel des chambres
d’
agriculture avec les dispositions du code du travail » dans plusieurs
domaines. Les résultats des travaux de cette commission, achevés en
mai 2020, se sont avérés restreints et décevants selon l’ensemble des
parties prenantes au dialogue social au sein du réseau. Ils invitent à
changer de méthode pour mener à bien cet objectif de convergence.
Sur la base de ces considérations, le Gouvernement a été habilité
dans le cadre de la loi d’accélération et de simplification de l’action
publique précitée à légiférer par ordonnance pour rapprocher les règles
applicables aux agents des établissements du réseau et des organismes
inter-établissements du réseau de celles prévues par le code du travail
et de déterminer les modalités d’adoption de ces règles. Cette
habilitation doit permettre, après concertation avec les représentants
des employeurs et des Organisations Syndicales représentatives du
personnel
des
Chambres
d’agriculture,
de
participer
à
une
harmonisation des conditions de travail et d’emploi de l’ensemble de
s
agents du réseau et, in fine, de s’orienter vers une simplification et une
modernisation de la gestion du personnel dudit réseau.
Recommandation n° 5 : Mentionner explicitement dans le CRPM
la qualité de tête de réseau de l’APCA et son pouvoir de définir
la
stratégie nationale du réseau ainsi que sa politique générale en matière
de systèmes d’information et de gestion du personnel
Si les derniers textes adoptés au sujet du réseau des Chambres
d’agriculture (loi n° 2014
-1170 du 13 octobre 2014, décret n° 2012-610 du
13 mai 2016) ont eu pour effet d’élargir les attributions confiées à l’APCA,
cette dernière rencontre encore toutefois des difficultés pour assurer un
véritable pilotage du réseau (déploiement d’outils stratégiques, gestion
du personnel). Au reg
ard de cette situation et en accord avec l’APCA,
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COUR DES COMPTES
258
le Gouvernement a fait le choix de conforter encore l’APCA dans son
rôle de tête de réseau. Ainsi, dans le cadre de la loi n°2020-1525 du
7
décembre 2020 d’accélération et de simplification de l’action
publi
que précitée, le Gouvernement a porté des dispositions l’habilitant
à légiférer par ordonnance pour compléter les missions de l’APCA et ses
compétences relatives à l’animation du réseau des Chambres
d’agriculture et des organismes inter établissements du r
éseau, y
compris en matière de gestion des personnels.
Cette ordonnance doit permettre de consacrer juridiquement
l’APCA comme tête de réseau, à l’instar de ce qui prévaut dans les
autres réseaux consulaires, de renforcer sa capacité à définir des
orienta
tions stratégiques pour le réseau. Elle doit en particulier l’autoriser
à définir une stratégie nationale du réseau, à édicter de nouvelles
normes dans le domaine fonctionnel (notamment en matière de
systèmes d’information), tout comme d’arrêter une politi
que générale
du réseau en matière de gestion des personnels et ainsi participer à une
harmonisation des conditions d’emploi
et de travail de ces derniers.
Si elle représente déjà l’ensemble des établissements du réseau
en matière sociale et est habilitée à signer, en leur nom, tout accord
national qu’elle a négocié, l’APCA est aussi susceptible de voir son rôle
évoluer dans la gestion du dialogue social au sein du réseau.
Recommandation n° 6 : Transférer la compétence fiscale du
niveau départemental au niveau régional
Le prélèvement de la Taxe Additionnelle à la Taxe sur le Foncier
Non Bâti (TATFNB) directement à l'échelon régional a été proposé dans
le PLF 2020, mais les dispositions relatives aux Chambres d’agriculture y
ont finalement été retirées à la demande des parlementaires.
Il est à noter que cette recommandation d’un circuit de
distribution de la TATFNB simplifié a été proposé dans le rapport au
Parlement sur les modalités de financement de l'ensemble des
affectataires de la TATFNB pris en application de la Loi de Finances
Initiale pour 2020. L'idée d'une affectation directe du versement de la
TATFNB aux chambres départementales, aux CRA ainsi qu'à l’APCA
apporterait une simplification, rendrait le circuit de reversement de la
TATFNB plus transparent et donnerait les moyens à chaque entité
d'assurer son développement à court, moyen et long terme.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
259
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DE L’ASSEMBLÉE PERM
ANENTE
DES CHAMBRES D’AGRIC
ULTURE (APCA)
Je partage en grande partie les recommandations et les constats
généraux
émis par la Cour. Nombre d’évolutions préconisées sont déjà
réalisées ou avancées. C’est le cas notamment en ce qui concerne la
direction nationale des systèmes d’information que nous venons de
créer ainsi que de l’orientation vers une réforme de la gesti
on des
ressources humaines dont notre réseau a besoin.
En revanche, l’APCA ne partage pas l’analyse de la Cour qui la
conduit à recommander d’encourager la fusion des chambres
départementales d’agriculture. Tant le contrat d’objectifs et de
performance en
cours de finalisation entre l’État et notre réseau que les
conclusions de la récente mission parlementaire sur la réforme du
financement des chambres d’agriculture soulignent les enjeux de
proximité pour l’accompagnement de l’agriculture française par nos
établissements et donc l’importance de l’échelon local pour ce faire.
De même, l’APCA est absolument défavorable au transfert de la
compétence fiscale du niveau départemental au niveau régional. En
revanche, elle a proposé que soit mis en œuvre l’affectat
ion directe aux
chambres régionales et à l’APCA d’une partie du produit de la TATFNB
,
ce qui serait la bonne réponse à la problématique du fonctionnement
financier du réseau à ses niveaux départemental, régional et national et
le garant du maintien d’un se
rvice de proximité fort aux agriculteurs.
Par ailleurs, je souhaite indiquer mon désaccord avec plusieurs
assertions de la Cour dans son rapport.
Ainsi, la Cour souligne « un affichage tardif d’une stratégie trop
ambitieuse » ou encore « l’élaboration tardive d’un premier projet
stratégique ». Au contraire, le projet stratégique du réseau des
chambres pour 2019-
2025, qui n’est d’ailleurs et évidemment pas le
premier, a été élaboré pour l’essentiel dès le début de la présente
mandature en 2019. Il est parad
oxal que la Cour souligne l’activité
intense du réseau pendant la crise sanitaire en cours et relève un retard
qui doit donc être relativisé. Contrairement à ce qu’affirme la Cour le
projet stratégique fixe bien des priorités qui font même l’objet
d’indicateurs mesurables qui permettront de piloter l’atteinte des
objectifs partagés par l’ensemble du réseau.
Enfin, l’APCA insiste sur les moyens financiers et juridiques qui
seront nécessaires au réseau des chambres d’agriculture pour la mise
en œuvre des évol
utions recommandées par la Cour.
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COUR DES COMPTES
260
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA CHAMBRE RÉGIO
NALE D’AGRICULTURE
DE BRETAGNE
Item « Restructuration du réseau »
Organisation expérimentée en BZH/PDL et Normandie, source de
complexité et d’ambiguïté avec le maintien des établiss
ements
départementaux
Suite à la transformation engagée par la CRAB en 2017 vers une
mutualisation poussée des 5 établissements bretons, l’organisation
choisie montre sa double pertinence avec :
Une rationalisation des services des Chambres d’agricultures
de
la région au sein de la CRA, employeur unique, avec un seul
organigramme régional harmonisé, l’optimisation des fonctions support
et ressources métiers en région, le renforcement de la proximité avec
des antennes maillant le territoire, animées localement avec les
membres des CDA et de la CRAB, en lien direct avec le projet régional
commun.
Le
maintien
d’instances
départementales
et
régionales,
composées d’élus des 5 établissements permet de garder un lien
consulaire étroit avec les services déconcentrés
de
l’État
en
département et en Région ainsi qu’avec le Conseil Régional, les Conseils
Départementaux, les EPCI sur les enjeux agricoles. Cette organisation
permet de piloter l’action de la Chambre au plus près des besoins des
territoires, à partir des ressources mutualisées en région. Le maintien
d’établissements départementaux, qui porte les priorités du « local »,
garantit l’opportunité et la qualité des actions de la Chambre
d’agriculture qui reste bien « l’acteur du dernier km », au plus près des
besoins des agriculteurs et des collectivités (Exemples 2020 : circuits
courts, zones de non traitement, problèmes fonciers, agriculteurs en
difficulté...).
Item « Régionalisation compétence fiscale »
Centralisation régionale des produits fiscaux
Le maintien de
la compétence fiscale en département n’a pas
fait obstacle à la réorganisation en région à travers un budget compilé
au niveau du Groupe des 5 Chambres d’agriculture bretonnes, et a
garanti les moyens de fonctionner à chaque échelon.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
261
RÉPONSE DU PRÉSIDENT
DE LA CHAMBRE D’AGR
ICULTURE
DE CORSE
Dans votre courrier concernant l'évolution du réseau des
Chambres d'agriculture, vous évoquez la possibilité de création d'une
Chambre unique pour la Corse.
Aussi je souhaite vous informer que la Chambre Régionale
d'agriculture de Corse réunie en assemblée générale le 08 octobre 2020
a acté l'engagement des trois Chambres pour aller vers une Chambre
Territoriale d'Agriculture et donné mandat à son président pour prendre
toutes les dispositions nécessaires à la réalisation de ce projet. De plus la
session a également convenu qu'il nous fallait clarifier les champs de
compétences et les prérogatives de cette future Chambre avec l'État
et la Collectivité de Corse.
J'ai donc, Monsieur le Premier Président, demandé et obtenu un
budget au Fonds National de Solidarité et de Péréquation de
l’Assemblée Permanente des Chambres d’Agriculture APCA, qui nous a
permis de recruter M. Pierre- Christophe Adrian, via le Cabinet Resolia. Il
a en charge une étude de l’environnement loca
l, État, Collectivité,
Chambre, compte tenu du chevauchement actuel des missions et des
compétences, il a aussi en charge, les modalités de création et
déploiement de la Chambre Unique.
Ainsi, je vous confirme que conformément aux préconisations de
la Cour des Comptes, le projet de Chambre unique est bien engagé par
la Chambre Régionale d’agriculture de Corse et suit son cours.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA CHAMBRE RÉGIO
NALE D’AGRICULTURE
DE NORMANDIE
L’organisation
dans
laquelle
s’est
engagée
la
Chambre
d’agriculture de Normandie à partir de 2018, avec le maintien des
Chambres
départementales
d'agriculture,
n’est
ni
source
de
complexité, ni d’ambiguïté.
Au contraire, cette organisation montre sa pertinence avec :
Une rationalisation des services des Cham
bres d’agriculture de la
région au sein de la CRA, employeur unique, avec un organigramme
régional commun, l’optimisation des fonctions support et ressources
métiers en région, la mise en place et le suivi de tableaux de bord et
d'indicateurs d'évaluation, une offre de services commune, des
antennes maillant le territoire, pilotées au niveau départemental en
déclinaison du projet régional commun. Par cette organisation, la
Chambre d’agriculture reste bien «
l’acteur du dernier km
».
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COUR DES COMPTES
262
Le maintien d’instances
élues en département, pour garder un
lien consulaire étroit avec les services déconcentrés de l’État, le Conseil
Départemental, les EPCI sur les enjeux agricoles, et piloter l’action de la
Chambre au plus près des besoins des territoires, à partir des ressources
mutualisées en région. Le maintien d’établissements départementaux,
qui porte les priorités du « local
», garantit l’opportunité et la qualité des
actions de la Chambre d’agriculture au plus près des besoins des
agriculteurs et des collectivités (exemples en 2020 : les actions sur les
circuits courts, les zones de non traitement, les problématiques foncières,
l'accompagnement des agriculteurs en difficulté…)
Au sujet de la régionalisation de la compétence fiscale, la
Chambre d'agriculture de Normandie souhaite rappeler que :
-
Le maintien de la compétence fiscale en département n’a été ni
un obstacle à la réorganisation en région, garantissant les moyens
de fonctionner à chaque échelon, ni un obstacle à la consolidation
des budgets en région, et à un pilotage budgétaire centralisé
optimisant les ressources.
-
Par ailleurs, le maintien de la compétence fiscale en département
est cohérent avec le maintien d’établissements départementaux,
et l’action d’élus qui s’engagent et rendent des comptes sur
l’action d
e la Chambre vis-à-vis des ressortissants, au plus près de
leurs attentes, dans une approche ascendante, partant du terrain
et non centralisatrice.
La régionalisation de la compétence fiscale conduirait dans le
cadre de la convergence régionale à devoir augmenter l'impôt sur
certains départements, situation impossible à expliquer aux agriculteurs
et propriétaires, qui ne pourraient comprendre que la réorganisation des
Chambres d'agriculture les pénalise fiscalement, et les rendraient
hostiles à toute évolution.
RÉPONSE DU PRÉSIDENT DE LA CHAMBRE RÉGIONALE
DES PAYS DE LA LOIRE
Vous avez bien voulu me transmettre les extraits du chapitre
concernant les Chambres d'agriculture destiné à figurer dans le rapport
public annuel 2021 de la Cour des comptes et je vous en remercie.
Comme
vous
le
proposez
dans
votre
courrier
d'accompagnement, je vous apporte ma réponse dont je souhaite la
publication.
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LE RÉSEAU DES CHAMBRE
S D’AGRICULTURE : UN
E RESTRUCTURATION
À ACHEVER POUR PLUS
D’EFFICACITÉ
263
L'organisation dans laquelle s'est engagée, à compter du
1er janvier 2018, la Chambre d'agriculture des Pays de la Loire n'est pas
source
de
complexité,
ni
d'ambiguïté
avec
le
maintien
des
établissements départementaux. Au contraire, cette organisation a
permis de rationaliser au sein d'un même employeur l'organisation des
services des Chambres d'agriculture de la région (à noter que la
Chambre d'agriculture de la Mayenne a rejoint cette organisation
le 1er janvier 2021) tout en conservant une instance départementale
assurant les missions consulaires auprès du préfet et des services
déconcentrés de l'administration, du conseil départemental et des
autres collectivités et acteurs départementaux. Le pilotage des missions
d'intervention est donc organisé régionalement et la nécessaire
proximité avec les instances départementales est garantie avec une
organisation départementale consulaire de la Chambre d'agriculture.
Le contrôle de la Cour des comptes qui a eu lieu en Pays de la
Loire date d'octobre 2018 et non d'octobre 2019 comme indiqué par
erreur. Par ailleurs il portait sur la période 2013-2017 et n'intégrait donc
pas l'année 2018, première année de cette nouvelle organisation. Le
propos de la Cour indiquant une régression dans la capacité à produire
une information analytique avec des indicateurs de performance pour
mesurer les conséquences de la régionalisation est donc surprenant
puisque l'objet du contrôle ne portait pas sur l'année 2018 mais sur la
période
antérieure.
Aucune
donnée
précise
n'a
d'ailleurs
été
demandée ni pu être fournie pour l'année 2018.
La nature des indicateurs fournis aux membres de la session de la
CRA Pays de la Loire entre 2014 et 2017 pour analyser les effets de la
mutualisation régionale n’a pas varié sur la période 2014
-2017 (je vous
joins les tableaux fournis pour les années 2015 à 2017). Il est donc difficile
d’écrire, me semble
-t-
il, qu’ils
ont marqué une régression depuis 2014.
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