C
OUR DES
C
OMPTES
Février 2007
L
e présent rapport est destiné à faciliter la lecture et le
commentaire du rapport de la Cour des comptes qui,
seul, engage la juridiction.
Les réponses des administrations et des organismes inté-
ressés sont insérées dans le rapport public.
Il est rappelé que les publications des juridictions financiè-
res ne mentionnent pas les constatations donnant lieu à des
procédures juridictionnelles.
J
Avertissement
Synthèses
Le rapport public
annuel
Sommaire
3
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Synthèse du premier fascicule :
“Les observations des juridictions financières”
1
Les prêts bonifiés à l’agriculture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
2
Les aides nationales payées par l’OFIVAL et l’ONILAIT
. . . . . . .6
3
Les cotisations volontaires obligatoires prélevées par les
interprofessions agricoles
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8
4
Les chambres d’agriculture de Corse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
5
Les aides nationales destinées à favoriser la création, le
développement et la transmission des PME
. . . . . . . . . . . . . . . . .11
6
Le crédit d’impôt recherche
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
7
La recherche en faveur des sciences et technologies de
l’information et de la communication
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
8
Les marges d’initiative des établissements publics
d’enseignement du second degré
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
9
La gestion du régime d’indemnisation des intermittents du
spectacle
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16
10
La collecte de la contribution des entreprises à la formation
professionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18
11
La gestion de l’association nationale pour la formation permanente
du personnel hospitalier (ANFH) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
12
Les urgences médicales : constats et évolution récente
. . . . . . . .22
13
La politique des soins palliatifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
14
Les aides personnelles au logement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
4
Sommaire
15
La rétention des étrangers en situation irrégulière . . . . . . . . . . . . .28
16
Trois aménagements à vocation culturelle et de loisirs . . . . . . . . .30
17
Les marchés de construction et de rénovation de l’office public
d’HLM de Montereau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33
18
La commune de Bussy Saint-Georges (Seine-et-Marne) . . . . . . . .34
19
La Commune de Santa Maria Poggio (Haute-Corse)
. . . . . . . . . .35
20
La gestion des fonds publics par la Polynésie française
. . . . . . . .36
21
Synthèse du second fascicule : “Les suites données aux
observations des juridictions financières”
. . . . . . . . . . . . . . . .38
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les prêts bonifiés à
l’agriculture
1
Les prêts bonifiés à l'agriculture sont
accordés par les banques pour des mon-
tants d'environ 600 M€ par an. Destinés
à financer en priorité l'installation des
jeunes agriculteurs et la modernisation
des exploitations, ils bénéficient d'un
taux d'intérêt inférieur au taux du mar-
ché, la différence, dite “bonification
d'intérêt”, étant prise en charge par le
budget de l'Etat et, depuis 2001, par le
budget de l'Union Européenne pour
une dépense totale voisine de 200 M€
par an. Cette dépense n'est pas payée
aux bénéficiaires des prêts mais à un
organisme public, le Centre national
pour l'aménagement des structures des
exploitations agricoles (le CNASEA),
qui règle les banques.
Le CNASEA doit contrôler les fac-
tures qui lui sont adressées en s'assurant
que les conditions d'octroi des prêts ont
été respectées.
Bien que ce système existe depuis
1961, les premiers contrôles n'ont été
effectués qu'en 2001. Ils ont été rapide-
ment interrompus à la demande des
banques qui en contestaient la méthode.
Ce n'est qu'en mai 2006 qu'une circu-
laire en a précisé les règles. Les résultats
de ces contrôles, portant rétrospective-
ment sur les exercices 2000 à 2005, ne
devaient être connus qu'à la fin de 2006.
Une convention a été passée en
2004 entre le ministère de l'agriculture et
le CNASEA ; au terme de cette conven-
tion, le CNASEA qui est l’organisme
payeur
de
l’Etat
et
de
l’Union
européenne est chargé du contrôle des
services déconcentrés de l’Etat dans leur
fonction de validation des prêts bonifiés.
Les directions départementales de
l'agriculture
pourraient
effectuer
directement les contrôles qui relèvent de
leur mission.
La Cour s'est déjà penchée à plu-
sieurs reprises sur un système qu'elle a
toujours considéré comme insatisfai-
sant. Une telle organisation et les lour-
deurs
de
fonctionnement
qui
en
résultent conduisent aujourd’hui à s'in-
terroger sur le maintien d'un régime de
prêts qui s'ajoute à de nombreuses
autres aides en faveur de l'installation et
de la modernisation et pourrait facile-
ment être remplacé par un accroisse-
ment des aides directes existantes.
5
Cour des comptes
Cour des comptes
6
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les aides nationales
payées par l’OFIVAL et
l’ONILAIT
2
L'Office national interprofessionnel
du lait et des produits laitiers (ONI-
LAIT) et l'Office national interprofes-
sionnel des viandes, de l'élevage et de
l'aviculture (OFIVAL), qui ont fusionné
en 2006 pour former l' “Office de l'éle-
vage” ont versé
334 M€
d'aides
nationales aux filières de l'élevage en
2005.
Dispersées entre une cinquantaine
de dispositifs permanents auxquels
s'ajoutent les mesures temporaires
d'urgence,
elles visent souvent les
mêmes objectifs que d'autres aides attri-
buées à ces filières par l'Etat, les collec-
tivités territoriales, les interprofessions
et d'autres établissements publics. Les
aides payées par les deux offices font
ainsi souvent double emploi avec celles
payées par le CNASEA dans le cadre du
plan de développement rural national.
C'est, par exemple, le cas des subven-
tions aux bâtiments d'élevage financées
par les offices et des prêts bonifiés. La
Cour appelle à une évaluation et à une
refonte de l'ensemble de ces aides
nationales qui sont pour le moment très
mal coordonnées et rarement évaluées.
Elle recommande aussi un recensement
systématique des aides reçues par cha-
que bénéficiaire de façon à mieux
connaître la répartition des subventions
à l'agriculture et à éviter les cumuls
irréguliers.
Par ailleurs, les aides nationales à
l'élevage respectent désormais mieux les
réglementations nationale et commu-
nautaire mais il reste des progrès à faire.
En particulier, la pratique des lettres
interministérielles par lesquelles les
ministres demandent aux directeurs
d'office de prendre des mesures irrégu-
lières en l’état, parfois en faveur d'un
unique
bénéficiaire,
devrait
être
abandonnée ou, au moins, strictement
limitée. Une amélioration des dispositifs
permanents de couverture des risques
auxquels les agriculteurs sont exposés
permettrait par ailleurs de réduire le
besoin de mesures d'aide mises en place
dans l'urgence au moyen de ces lettres
interministérielles.
Les aides nationales sont souvent
payées par les offices à des “maîtres
d'oeuvre”, choisis de gré à gré, qui les
distribuent après avoir instruit les
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
7
dossiers. Le contrôle exercé par les ser-
vices des offices et de l'Etat sur ces
organismes est insuffisant. Il convien-
drait de le renforcer mais la Cour sou-
haite surtout une redéfinition du rôle de
ces maîtres d'oeuvre dans le cadre plus
général d'une réorganisation des divers
réseaux qui distribuent les aides nationa-
les à l'agriculture. Les offices devraient
en particulier payer directement les aides
aux bénéficiaires finals.
La Cour souhaite enfin que soit
revue la répartition des fonctions
d'instruction et de contrôle des aides
entre les offices et les services décon-
centrés de l'Etat qui
contribue à une
dilution des responsabilités. Les enquê-
tes de la Cour ont montré que des
subventions, notamment des aides d'ur-
gence,
peuvent
être
versées
sans
contrôle réel de l'éligibilité des bénéfi-
ciaires. Les procédures mises en oeuvre
devraient faire l'objet d'audits réguliers
qui, à ce jour, n'ont jamais été organisés.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
8
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les cotisations
volontaires obligatoires
prélevées par les
interprofessions agricoles
3
Les cotisations volontaires obliga-
toires (CVO) constituent la principale
source de financement des interprofes-
sions agricoles, organismes qui regrou-
pent tous les acteurs économiques d'une
filière (producteurs, transformateurs,
négociants…) autour de missions d'inté-
rêt commun. L'intitulé paradoxal de ces
cotisations reflète l'ambiguïté de leur
statut : décidées librement par les inter-
professions, elles sont ensuite rendues
obligatoires par arrêté interministériel.
On estime aujourd'hui à près de 300 M€
par an ce mode de financement. La ten-
dance est à l'augmentation, du fait de
l'ouverture du dispositif à de nouveaux
secteurs comme celui de la forêt, et de
l'élargissement, par les lois d'orientation
agricoles successives, du champ d'action
offert aux interprofessions.
Les contrôles de la Cour sur les
interprofessions les plus représentatives
des différents secteurs concernés (vins,
viandes, semences…), ne mettent pas en
cause ce mécanisme original qui respon-
sabilise les professionnels et favorise la
recherche de consensus entre des famil-
les
aux
intérêts
parfois
opposés.
Néanmoins, l'application du dispositif
interprofessionnel soulève plusieurs
observations.
Les interprofessions conservent des
réserves financières d'un montant par-
fois élevé, supérieur à une année de coti-
sations. Les taux de cotisation fixés
paraissent alors excéder les besoins, ou
en tout cas les capacités d'utilisation des
fonds. La Cour recommande que l'Etat
prenne en compte la situation financière
de ces organismes avant d'approuver les
taux de cotisation stipulés dans leurs
accords.
Plusieurs accords étendus ont auto-
risé le prélèvement de cotisations sans
détailler la nature des actions qui
auraient justifié leur recouvrement. Mais
la possibilité offerte aux interprofes-
sions de prélever des cotisations obliga-
toires suppose l'existence d'un accord
portant sur la réalisation d'actions d'in-
térêt général dont la loi dresse la liste et
la Cour recommande à l’administration
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
9
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
de ne pas étendre des accords dont les
objectifs n'auraient pas été précisés.
Les interprofessions financent par-
fois les organisations professionnelles
qui les composent en leur reversant une
part des CVO perçues. Il s'agit soit d'in-
demniser leur participation au fonction-
nement de l'organisme, ceci sans fonde-
ment évident, soit de rétribuer l'exécu-
tion de missions que l'interprofession
leur délègue. La Cour recommande que
les services de l'Etat veillent à l'utilisa-
tion régulière des fonds collectés.
Les interprofessions, de droit privé,
et les offices agricoles, établissements
publics, ont des champs d'action très
proches (connaissance des marchés,
organisation des filières, renforcement
de la qualité…).
La cohérence des
actions conduites par les deux types
d'organismes n'est pas assurée et dépend
surtout des bonnes volontés de leurs
dirigeants respectifs. Dans un contexte
en forte mutation notamment en raison
du regroupement de plusieurs offices en
une structure unique, la Cour recom-
mande qu’une attention particulière soit
portée à l'évolution respective des inter-
professions et des offices d'intervention
agricoles et que l'efficacité et
l'efficience
globale du système soient assurées.
Cour des comptes
10
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les chambres
d’agriculture de Corse
4
Les 3 600 exploitations agricoles
corses sont représentées par deux cham-
bres d'agriculture départementales, une
chambre régionale d'agriculture et un
service interdépartemental à vocation
régionale, le Centre régional d'expansion
et de promotion agricole de la Corse
(CREPAC). Ces organismes dépendent
étroitement des subventions publiques,
qui leur sont versées par l'intermédiaire
d'un autre établissement, l'office de
développement agricole de la Corse
(ODARC). Le nombre élevé d'organis-
mes de représentation et de financement
agricoles, qui est propre à la Corse,
entraîne un alourdissement des dépen-
ses et des retards qui pourraient être évi-
tés par des regroupements et par
la sim-
plification des circuits financiers.
La situation financière des chambres
d'agriculture a par ailleurs été compro-
mise par des pratiques de gestion peu
rigoureuses, notamment un recouvre-
ment défaillant des créances, et des
actions mal engagées.
Ainsi, les loyers dus à la chambre
d'agriculture de Corse du Sud par des
syndicats agricoles ou des organismes
professionnels n'ont pas été perçus pen-
dant plus d'une décennie. En Haute
Corse, la chambre tarde à récupérer les
sommes dues par les agriculteurs en
rémunération des services rendus.
L'échec du centre agroalimentaire
du Vazzio chargé de transformer et de
commercialiser les produits locaux de
l'élevage a grevé lourdement les comp-
tes de la chambre d'agriculture de Corse
du sud pendant plusieurs années. En
dépit de concours importants de l'Etat,
de l'Union européenne et de la région, et
à la suite de multiples défaillances et
déboires dus à des prévisions trop opti-
mistes, à des modes de financement
insuffisamment rigoureux, ce centre a
fermé ses portes dix huit mois après son
ouverture.
La Cour recommande un regroupe-
ment des organismes agricoles, une sim-
plification des circuits de financement et
le retour à une gestion plus respectueuse
de l'intérêt financier des organismes
publics.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
5
Cour des comptes
11
Les aides nationales
destinées à favoriser la
création, le
développement et la
transmission des PME
Sur la période de 2000 à 2005, les
politiques publiques d'aide aux PME ont
été
plus particulièrement centrées sur
l'appui à la création, au développement
au cours des premières années et à la
transmission. Elles se sont traduites
notamment, à la suite des états généraux
de la création d'entreprise (avril 2000),
dans la loi pour l'initiative économique
du 1er août 2003 et la loi en faveur des
PME du 2 août 2005.
Le montant annuel des aides exa-
minées par la Cour peut être évalué à
plus de 6 Md€, dont 3 Md€ pour des
aides budgétaires et fiscales et 3 Md€
correspondant à une estimation des
avantages accordés aux très petites
entreprises, sous forme d'allègements de
contributions ou d'obligations diverses
prévues par le droit du travail
En matière de création d'entreprise,
les mesures ont porté sur la simplifica-
tion administrative, le soutien au finan-
cement et l'appui aux créateurs, notam-
ment s'agissant des demandeurs d'em-
plois. Malgré l'absence d'évaluation de
ces mesures à ce stade, on peut penser
qu'elles ont permis d'accompagner et
d'amplifier le mouvement de forte pro-
gression de la création d'entreprise,
amorcé à compter de 2003. Il reste à
déterminer si, au-delà de cet aspect
quantitatif, ces aides ont permis d'amé-
liorer le taux de survie des entreprises
ainsi créées.
L'examen des aides au développe-
ment et à la transmission des
PME fait
apparaître un choix préférentiel pour
l'outil fiscal. Cependant les conditions
pour que ces aides fiscales soient effica-
ces ne sont actuellement pas réunies :
multiplication des dispositifs fiscaux
spécifiques, insuffisances en matière
d'évaluation tant a priori qu'a posteriori,
imprécision des chiffrages. Les recom-
mandations formulées par la Cour et le
Conseil des impôts relatives à la maîtrise
des dépenses fiscales restent donc plei-
nement d'actualité. En particulier, il
conviendrait que leur préparation, leur
suivi et leur évaluation soient substan-
tiellement améliorés.
12
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
S'agissant du développement des
PME, les activités éligibles ont été élar-
gies et et n’ont pas été revues après l’in-
tervention de mesures fiscales générales.
La principale mesure générale en
vigueur, à savoir
l'application d'un taux
réduit d'impôt sur les sociétés, n'est plus
aujourd'hui orientée principalement vers
le renforcement des fonds propres des
PME industrielles et commerciales.
En matière de transmission des
PME, les mesures nouvelles retenues,
dont le coût budgétaire est particulière-
ment important, ont consisté en des
exonérations de plus-values de cession
et des réductions de droits de mutation.
Pour les transmissions par rachat, ces
mesures bénéficient au patrimoine du
cédant. Aucun bilan ne permet encore
de démontrer qu'elles sont de nature à
assurer la pérennité des entreprises ainsi
transmises.
La Cour constate de manière géné-
rale que dans ce domaine, l'absence de
diagnostic préalable et de définition pré-
cise des objectifs, la multiplicité des
intervenants dans des dispositifs d'aide
très variés et l'absence de système d'éva-
luation rendent difficile l'appréciation de
l'impact des aides mises en place en
faveur des PME.
13
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
6
Cour des comptes
Le crédit d’impôt
recherche
Comme la quasi-totalité des pays de
l'Union européenne, la France a mis en
place des aides publiques à la recherche.
Elles s'inscrivent dans l'objectif, réaf-
firmé par le Conseil européen de
Barcelone, de renforcement des bases
scientifiques
et
technologiques
de
l'Europe.
Le crédit d'impôt recherche, qui
consiste à permettre aux entreprises qui
effectuent des dépenses de recherche
éligibles d'obtenir une créance fiscale sur
l'Etat,
a été instauré pour la première
fois en 1983 pour une période limitée. Il
a été constamment reconduit. A l'ori-
gine, le crédit d'impôt était basé sur
l'accroissement des dépenses de recher-
che. Au début des années 2000, ce
mécanisme
a montré ses limites. Moins
d'entreprises en bénéficiaient réellement
et pour des montants qui diminuaient.
Pour remédier à cette situation,
le
régime a été complété à compter de
2004 par la prise en compte pour partie
du volume des dépenses. Cette réforme
s'est traduite par un quasi doublement
du coût de la créance pour l'Etat qui a
atteint près de 900 M€ en 2005.
La forte augmentation attendue de
ce coût budgétaire au cours des prochai-
nes années doit conduire à développer
davantage les moyens d'évaluation des
effets du crédit d’impôt recherche
notamment au regard du type des entre-
prises ainsi aidées.
Pour être pleinement efficace, un
mécanisme de crédit d'impôt recherche,
entendu comme moyen privilégié d'inci-
tation à la recherche, doit reposer sur
des dispositifs stables dans le temps,
simples d'application et faciles de com-
préhension. Le crédit d'impôt recherche
n'a satisfait qu'imparfaitement à ces
principes. Modifications fréquentes de
l’assiette et du champ, imprécision de la
définition des activités et des dépenses
éligibles, procédures de contrôle insuffi-
samment formalisées sont les princi-
paux défauts du système actuel auxquels
la Cour recommande de remédier au
plus vite au regard des enjeux de cette
politique. En outre, les modalités de
prise en compte des avances remboursa-
bles pour la détermination du crédit
d'impôt recherche devraient être amélio-
rées puisqu'elles risquent,
selon les
modalités actuelles, de conduire à un
cumul de financement public d'une
même opération lorsque l'avance rem-
boursable est transformée en subven-
tion. Pour éviter ce risque de double
emploi, il conviendrait de déduire les
avances remboursables de l'assiette du
crédit d'impôt recherche l'année de leur
attribution et non l'année au cours de
laquelle elle se transforment en vérita-
bles subventions.
14
7
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La recherche en faveur
des sciences et
technologies de
l’information et de la
communication (STIC)
Les STIC regroupent les secteurs
des télécommunications, du logiciel, du
multimédia et de la micro-électronique.
Jusqu'en 2000, les STIC se pratiquaient
de manière dispersée et diffuse. A la fin
des années 1990, la communauté de la
recherche et les pouvoirs publics, se
basant sur des études approfondies, se
rencontrent sur plusieurs affirmations.
Les STIC sont une science autonome
qui enrichit le paysage de la science. Les
STIC sont un enjeu crucial pour l'indé-
pendance et la sécurité nationales qui
place la recherche STIC dans une com-
pétition qui n'existe pas avec autant d'in-
tensité pour les autres sciences. Les
STIC sont au centre de la croissance et
de la compétitivité : toutes les études
convergent sur ce point, notamment la
ligne arrêtée par le Conseil européen au
printemps 2000 (stratégie de Lisbonne)
qui vise à faire de l'Europe la première
économie de la connaissance et de l'in-
formation au monde d'ici 2010.
En 2000, deux comités interministé-
riels font des STIC, avec les sciences du
vivant, la priorité de la recherche fran-
çaise. De 2000 à 2002, les STIC montent
en puissance, conformément au plan
arrêté par les comités. Les instances de
stratégie et de suivi produisent des
travaux et les organismes voient leurs
moyens augmenter, soit du fait des
dotations budgétaires, soit par redé-
ploiement interne.
Mais l'effort se relâche. Les instan-
ces de veille et de suivi voient leurs
travaux suspendus ou perturbés par de
longues périodes d'attente du décret de
renouvellement. Le département spécia-
lisé créé quelques années plus tôt au
Centre national de la recherche scientifi-
que est supprimé. Les crédits incitatifs
sont en décrue significative dès 2003 et
asséchés en 2004 ; les réseaux de recher-
che et d’innovation technologiques, au
centre du dispositif
des STIC, sont
contraints à l'inaction. La priorité STIC
semble perdue de vue. De récentes
publications attestent de la persistance
du retard français au risque de gaspiller
les fonds publics importants investis
dans ce secteur.
Les perspectives plus favorables
ouvertes en 2005-2006 sont à conforter
mais laissent des questions en suspens :
la place et le rôle d'une nouvelle instance
de suivi stratégique dédiée aux STIC ;
l'articulation des différentes sources de
financement ;
la nécessité de disposer
d'instruments d'évaluation de cette
politique.
15
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les marges d’initiative
des établissements
publics d’enseignement
du second degré
8
Cour des comptes
Les collèges et les lycées bénéficient
d'une certaine capacité d'action en
matière d'élaboration et de mise en oeu-
vre de projets d'établissement, d'agence-
ment des moyens d'enseignement et de
diversification des dispositifs pédagogi-
ques. Ces marges de manoeuvre
ont été
amplifiées par la loi de 2005 sur l'avenir
de l'école. En revanche, de nombreuses
contraintes continuent de peser sur eux
notamment dans les domaines des choix
budgétaires, de la définition de l'offre de
formation et de la gestion des ressour-
ces humaines.
A partir d'un échantillon de 48 collè-
ges et lycées dans les académies d'Aix-
Marseille, Bordeaux, Limoges, Paris et
Strasbourg, la Cour a constaté que les
établissements les plus actifs se sont
engagés dans des initiatives très variées
qui visent à adapter leur organisation
pédagogique à la spécificité de leur envi-
ronnement et de leurs publics scolaires.
En associant les équipes enseignantes à
ces démarches, les équipes de direction
jouent désormais un rôle décisif
dans la
définition et l'animation des projets.
Cette tendance n'est certes ni générale,
ni encore pleinement mesurable dans
ses effets mais la Cour estime qu'il faut
l'encourager en valorisant plus systéma-
tiquement les initiatives des établisse-
ments.
Dans ce nouveau contexte, les rela-
tions entre l'académie et les établisse-
ments doivent évoluer : à une tutelle
administrative “classique” doit succéder
un pilotage académique fondé sur un
dialogue plus constructif, grâce aux trois
outils de régulation qui se sont dévelop-
pés ces dernières années : la lettre de
mission du recteur aux nouveaux chefs
d'établissement ; le projet d'établisse-
ment ; le contrat d'objectifs entre éta-
blissement et académie, institué par la
loi de 2005 sur l'avenir de l'école.
La Cour considère que ces contras-
tes témoignent d'une mutation en cours
qui nécessite une redéfinition précise du
rôle des services académiques vis-à-vis
des établissements. Elle considère que,
dans ce contexte, la place centrale des
établissements dans la stratégie de per-
formance du système éducatif
et la
nécessité de leur donner des marges
d'action
doivent
être
pleinement
reconnues.
16
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La gestion du régime
d’indemnisation des
intermittents du
spectacle
Le “régime des intermittents du
spectacle” comporte deux dispositifs
distincts.
Le premier, géré par l'Unédic, fait
l'objet de deux annexes à la convention
générale d'assurance chômage dont
l'une (l'annexe 8) couvre les techniciens
et l'autre (l'annexe 10) les artistes du
spectacle vivant (théâtre, cirques, …).
Devant l'évolution incontrôlée des
effectifs d'intermittents qui ont plus que
doublé en dix ans,
les partenaires
sociaux ont décidé en 2003 de durcir les
conditions d'admission dans les annexes
8 et 10, jusque là très favorables. La
réforme a abouti à une interruption de
la dégradation des comptes des annexes
8 et 10 ainsi qu'à une légère diminution
des effectifs indemnisés.
Elle n'a pas interrompu le mouve-
ment de longue période tendant au rac-
courcissement des durées de travail et à
la baisse du rapport entre les périodes de
travail et d'indemnisation ; en outre, elle
a engendré une augmentation de près de
25 % de la prestation journalière
moyenne depuis 2003.
Les conditions de lutte contre
certains abus n'ont été que faiblement
améliorées :
la “permittence”,
qui
désigne le phénomène selon lequel des
salariés bénéficiant du régime de l'inter-
mittence sont employés de façon
permanente ou quasi permanente par
un
même
employeur,
concerne
aujourd'hui 14 % des allocataires des
annexes 8 et 10, sans qu'aucune disposi-
tion des conventions régissant le régime
n'ait visé à décourager ce phénomène
particulièrement
coûteux pour l'assu-
rance chômage. Les actions de lutte
contre la fraude ne mobilisent
que des
moyens limités, même s'ils sont en
augmentation depuis 2003, et ne per-
mettent pas de prendre en compte le
risque découlant d'une éventuelle collu-
sion entre employeurs et salariés.
Le second régime d'indemnisation
de l'intermittence a été créé par l'Etat en
2004. Il a d'abord été organisé sous la
forme d'un
“fonds spécifique provi-
soire”, puis d'un “fonds transitoire”. Ces
fonds successifs, alimentés par des cré-
dits du ministère chargé de l'emploi ont
eu pour objet essentiel de maintenir une
indemnisation pour les personnes que
les nouvelles règles excluaient du béné-
fice des annexes 8 et 10.
Cour des comptes
9
17
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Les dépenses de ces deux fonds ont
augmenté très rapidement : elles ont
atteint en 2006 près de 150 M€. Le par-
tage de responsabilité entre le ministère
de la culture et celui
chargé de l'emploi
n'a facilité ni l'identification des respon-
sabilités dans la dérive financière obser-
vée à partir de 2005, ni la prise de déci-
sions visant à la maîtriser.
Afin de répondre à cette situation
qui menace à terme la viabilité du
régime, et au-delà de l'accord auquel les
partenaires sociaux sont parvenus le
21 décembre 2006, qui prolonge la logi-
que de celui de 2003, la Cour des comp-
tes a émis plusieurs recommandations
dont les principales sont les suivantes :
- faire établir par les ministères
concernés, avec l'appui de l'Unédic, un
rapport annuel public retraçant l'évolu-
tion des principales caractéristiques de
l'emploi et de l'indemnisation des inter-
mittents ;
- poursuivre le réaménagement du
fonctionnement des annexes 8 et 10 en
redéfinissant de façon plus stricte le
champ des annexes 8 et 10, en responsa-
bilisant davantage les employeurs au
moyen de taux de cotisation variables en
fonction du nombre de journées d'in-
demnisation induites par chacun d'entre
eux et en intensifiant les efforts de lutte
contre la fraude ;
- mettre fin aussi rapidement que
possible au fonds transitoire et, dans le
cas où un fonds pérenne serait mis en
place, doter celui-ci de structures per-
mettant un pilotage satisfaisant, notam-
ment en identifiant clairement les res-
ponsabilités respectives des différentes
administrations concernées par sa
gestion.
18
10
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
La Cour, compétente depuis 2000
pour contrôler les organismes paritaires
collecteurs agréés de la formation pro-
fessionnelle (OPCA), a contrôlé un
ensemble d’OPCA dont la collecte
représente 30 % du total, qui s'est élevée
à 5,14 Md€ en 2005.
En dépit des efforts engagés depuis
1993, les OPCA sont trop nombreux :
on compte 98 OPCA de branche et
deux réseaux interprofessionnels. Cette
dispersion, et notamment la logique de
branche, ne permet que très partielle-
ment la coordination avec les autres
acteurs de la formation continue et
notamment les régions. Les modes d'or-
ganisation de la collecte sont en outre
très divers d'un OPCA à l'autre et la
Cour a pu constater une pratique parfois
excessive en matière de “délégation de la
collecte”
à des tiers.
La concurrence entre OPCA se
développe. Depuis 2004, la péréquation
nationale des sommes collectées au titre
de la professionnalisation et du congé
individuel de formation
est effectuée
par le fonds unique de péréquation
(FUP) qui reçoit 5 à 10 % de la collecte.
Les OPCA interprofessionnels sont
ainsi privés du prélèvement de 35 % qui
existait auparavant à leur profit,
ce qui
les conduit à rechercher de nouveaux
types d'intervention en direction des
entreprises. Bien implantés sur le ter-
rain, ils deviennent, notamment par la
pratique de “l'hébergement de branche”,
les concurrents des OPCA de branche.
Les contrôles sur les actions entre-
prises sont insuffisants, qu'il s'agisse de
ceux exercés par les services de l'Etat
qui disposent de peu de moyens à cet
effet alors que leurs pouvoirs ont été
renforcés par la loi de 2004, ou de ceux
que les organismes collecteurs mettent
en place et dont le contour demeure
imprécis.
La progression de la collecte est à
l'origine d'une grande aisance financière
pour les organismes collecteurs bien que
les prélèvements pour financer leur frais
de gestion soient plafonnés. Les mon-
tants collectés ont progressé entre 2000
et 2005 quatre fois plus vite que le PIB,
notamment en raison de l'externalisa-
tion croissante des actions de formation
La collecte de la
contribution des entre-
prises à la formation
professionnelle
Cour des comptes
19
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
des entreprises au profit des OPCA. La
Cour souhaite que le mode de calcul du
prélèvement pour frais de gestion soit
mieux adapté au contexte actuel de pro-
gression de la collecte et tienne compte
des nouveaux modes d'intervention des
OPCA, en particulier du recours à la
délégation de paiements au profit des
entreprises.
Cette situation n'encourage pas la
mise en place d'une gestion rigoureuse,
qu'il s'agisse des dépenses de personnel
ou de la mise en oeuvre de systèmes
informatiques, domaines dans lesquels
tous les organismes contrôlés, sauf un,
ont connu de graves mécomptes.
Enfin, la Cour a constaté que la
contribution au financement du parita-
risme était l'occasion de dérives. Elle
souhaite
que l'assiette des prélèvements
soit précisée, qu'elle soit identique pour
les deux types de prélèvements opérés à
ce titre et que les OPCA exigent des
membres de leur conseil d'administra-
tion des justificatifs plus précis des
dépenses qu'ils engagent au titre de
leur responsabilité de co-gestionnaire.
Elle
recommande
enfin
que
le
FONGEFOR se dote d'outils
lui per-
mettant de suivre la consommation des
sommes versées aux confédérations
professionnelles.
20
11
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La gestion de
l’association nationale
pour la formation
permanente du personnel
hospitalier (ANFH)
L'association nationale pour la for-
mation permanente du personnel hospi-
talier (ANFH) a été créée en 1974 pour
participer à la mise en oeuvre des dispo-
sitions de la loi du 16 juillet 1971 relative
à la formation professionnelle continue.
Constituée par la Fédération hospitalière
de France et les organisations syndicales
représentatives de la fonction publique
hospitalière, elle assure la gestion pari-
taire des fonds de la formation profes-
sionnelle continue.
Elle collecte, gère et mutualise les
cotisations qui lui sont versées par les
établissements publics de santé, sociaux
et médico-sociaux adhérents, qui sont
tenus de consacrer au moins 2,1 % de
leurs charges salariales à la formation de
leurs agents titulaires et non titulaires
(hors personnel médical). En 2005,
90 % des établissements étaient mem-
bres de l'association et lui versaient
258,8 M€ de cotisations. Ni l'Assistance
Publique Hôpitaux de Paris ni les éta-
blissements de La Martinique et de La
Guadeloupe n’en sont membres.
L'ANFH gère également le produit
de la cotisation de 0,20 % des salaires
versés par tous les établissements
publics de santé et médico-sociaux pour
financer le congé de formation profes-
sionnelle et le bilan de compétences. En
2005 elle a ainsi perçu 44,2 M€.
La Cour a constaté la persistance de
lourdeurs et d'insuffisances qui rédui-
sent la capacité de l'ANFH à mener une
action à la hauteur des enjeux de la for-
mation professionnelle continue dans le
monde hospitalier et médico-social,
alors même que l'évolution des métiers
et des organisations de travail justifient
dans ce secteur un effort particulier de
formation.
L'association accorde une place pré-
pondérante à ses vingt-cinq délégations
régionales, dont certaines sont de taille
modeste : si cette organisation maintient
un rapport de proximité avec les person-
nels hospitaliers,
elle entraîne une
grande autonomie des sections régiona-
les qui réduit l'efficacité de la chaîne de
décision et la capacité d'impulsion et
d'évaluation de l'échelon central, dont
21
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
les directives ne sont pas toutes suivies
d'effet. Elle engendre en outre des frais
de fonctionnement importants.
Un
allégement des structures de l'ANFH
paraît donc souhaitable.
La faiblesse des outils de gestion,
marquée notamment par l'absence de
contrôle interne, le caractère incomplet
de la comptabilité analytique et l'insuffi-
sance des tableaux de bord, constitue
une carence manifeste, déjà observée
lors de précédents contrôles. Elle est
progressivement corrigée par l'introduc-
tion d'un management par projet, le ren-
forcement des moyens d'audit, la défini-
tion d'un schéma directeur des systèmes
d'information plus ambitieux et une ges-
tion des ressources humaines plus indi-
vidualisée.
La politique de mutualisation des
fonds de la formation continue est
insuffisante. Les établissements ont la
faculté de verser une cotisation supplé-
mentaire, mais les fonds concernés ne
sont pas mutualisés et restent à leur dis-
position : ils constituent une sorte de
réserve de trésorerie.
Le montant des excédents cumulés
de l'ANFH est trop important :
148,75 M€ pour la période 1998-2005.
Cette situation s'explique par l'absence
de dispositif juridique de limitation du
réemploi des disponibilités excédentai-
res, contrairement à la règle qui prévaut
pour les OPCA de droit commun, par la
sous-consommation par les établisse-
ments adhérents de leurs crédits de for-
mation et par l'insuffisant dynamisme de
l'association. Bien qu'un infléchissement
de tendance ait été noté en 2005, une
politique volontariste de réduction des
excédents devra être conduite, notam-
ment en renforçant le dispositif
de
mutualisation.
22
12
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Les urgences médicales :
constats et évolution
récente
Les
urgences
médicales
sont
accueillies dans 631 sites hospitaliers
publics ou privés répartis sur l'ensem-
ble du territoire national. Ces sites ont
bénéficié d'un renforcement significatif
de leurs moyens : le plan “Urgences”
de septembre 2003 a permis de créer
2 321 postes dans toutes les structures
(SAMU, SMUR et services d'urgence) ;
les effectifs de chaque site ont aug-
menté en moyenne de 3,6 équivalents
temps plein.
Ces sites ont reçu 14 millions de
patients en 2004, soit deux fois plus
qu'en 1990. Aujourd'hui, la croissance
de leur activité tend à se ralentir.
L'augmentation de la fréquentation des
services d'urgence n'est pas liée à une
dégradation de l'état de santé de la
population : la mobilisation immédiate
de moyens médicalisés lourds n'est
nécessaire que dans moins de 3 % des
cas et 20 % seulement des patients sont
hospitalisés après leur passage dans un
service d'urgence. Alors qu'ils étaient
destinés initialement à la prise en
charge des malades les plus atteints, les
services d'urgence hospitaliers assurent
en réalité pour une part importante de
leur activité une fonction de consulta-
tions non programmées.
La gestion des flux des patients est
devenue une difficulté récurrente dans
de nombreux établissements et entraîne
des délais d'attente.
Les pouvoirs publics ont multiplié
les mesures pour tenter de limiter l'af-
flux des patients dans les services d'ur-
gence en organisant une meilleure
coordination entre tous les acteurs :
sapeurs-pompiers,
ambulanciers,
SMUR, médecins de ville et médecins
hospitaliers notamment afin d’amélio-
rer la régulation en amont. Le dispositif
de la permanence des soins (DPS) est
destiné à réorganiser les modalités de la
participation des médecins libéraux aux
gardes, les interconnexions entre le 15
et le 18 sont obligatoires, des conven-
tions précisent le rôle et les missions
des services départementaux d'incendie
et de secours (SDIS), des SAMU et des
ambulanciers privés, et la régulation
téléphonique entre les médecins libé-
raux et les SAMU est mieux organisée.
23
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Ces mesures ont eu un impact
limité.
Ainsi,
le développement des
coopérations entre médecins de ville et
services d'urgence,
sous forme de
consultations non programmées orga-
nisées à l'intérieur de l'hôpital, reste
embryonnaire et l'implantation des
maisons médicales de garde est plus le
fait d'initiatives locales que d'un plan
préalablement défini.
Le fonctionnement du système
gagnerait en efficacité si le pilotage du
dispositif était simplifié et régionalisé,
les systèmes d'information développés
et l'organisation interne des services
rationalisée. Les effectifs supplémentai-
res accordés par le Plan “Urgences”
n'ont généralement pas été accompa-
gnés de la réorganisation des services
permettant l'ajustement des effectifs au
nombre de passages. L'enquête réalisée
par les chambres régionales des comp-
tes a montré par ailleurs que certains
services
d'urgence
fonctionnaient
comme des services de consultations
externes à la demande même de
l'hôpital.
La France a construit progressive-
ment un système de prise en charge des
urgences médicales centré sur l'hôpital
qui rend un réel service à la population.
L'hôpital reste aujourd'hui encore le
lieu de l'expression de la demande de
soins.
L'amélioration du dispositif
dépend moins aujourd'hui de nouveaux
moyens financiers que de mesures rela-
tives à l'orientation des patients, à l'or-
ganisation des services et à la coordina-
tion de l'activité hospitalière avec celle
de la médecine de ville.
24
13
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La politique des soins
palliatifs
En France, les soins palliatifs ne
sont devenus un droit et un objectif
de
politique nationale de santé publique
que depuis 1986.
Les lois du 9 juin
1999 relative à l'accès aux soins pallia-
tifs et du 22 avril 2005 relative aux
droits des malades et à la fin de vie en
ont fait un thème majeur. Un plan
triennal de 1999 à 2001 puis un pro-
gramme quadriennal de 2002 à 2005
ont organisé leur développement.
L'enquête de la Cour met en évi-
dence un développement notable de
l'offre de soins palliatifs auxquels plus
de 2 000 lits spécifiques (lits identifiés
et lits en unités de soins palliatifs)
étaient consacrés à la fin de 2004. Ce
chiffre demeure toutefois inférieur à
celui qui résulterait de l'application de
la norme proposée en 1999 par le
Conseil économique et social de cinq
lits d'unités de soins palliatifs pour
100 000 habitants, soit 3 000 lits envi-
ron.
L'offre des soins palliatifs s'avère
en fait très inégale selon les régions, et
sa croissance se poursuit à un rythme à
très différent selon les différents dispo-
sitifs de prise en charge, unités hospita-
lières dédiées, lits identifiés, équipes
mobiles et surtout réseaux
ville-hôpital
et hospitalisation à domicile qui appel-
lent un effort particulier .
La prise en compte des besoins de
soins palliatifs dans les établissements
médico-sociaux est quant à elle insuffi-
sante. La Cour réitère la recommanda-
tion qu'elle avait émise à l'occasion de
son rapport sur les personnes âgées
dépendantes de mettre en place les
moyens en personnel et donc les dispo-
sitifs tarifaires permettant de faire face
à une demande croissante.
Des études sont prévues pour
mieux définir les besoins à satisfaire, et
la norme proposée par le Conseil éco-
nomique et social doit être précisée. Il
importe surtout que l'offre de soins
palliatifs soit évaluée en termes de qua-
lité et que les référentiels en prépara-
tion voient le jour rapidement.
La Cour s'inquiète de l'intégration
des financements spécifiques dans le
“plan cancer” du fait du risque qu'elle
représente d'en limiter le développe-
ment à cette seule pathologie et d'en
réduire l'importance dans l'esprit du
25
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
public et des professionnels. Certes, la
mise en place de la tarification à l'acti-
vité a été l'occasion de créer des tarifs
spécifiques, et les schémas régionaux
d’organisation sanitaire intègrent des
volets dédiés aux soins palliatifs, mais
leur
développement
appelle
des
moyens supplémentaires que la Cour
recommande d'individualiser dans un
programme particulier.
Enfin, elle recommande de surveil-
ler l'application de la tarification à l'ac-
tivité (T2A) dans le domaine des soins
palliatifs ; en effet, les tarifs spécifiques
adoptés sont de nature à favoriser ces
derniers mais peuvent entraîner des
effets pervers, notamment parce que
leur caractère forfaitaire est mal adapté
à la durée très variable des soins.
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
26
14
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Les aides personnelles
au logement
Plus de 6 millions de ménages en
grande majorité locataires mais pour
certains accédants à la propriété, bénéfi-
cient aujourd'hui d'une aide personnelle
au logement leur permettant de réduire
leurs dépenses de logement (loyers ou
mensualités d'emprunt et charges). Il
existe trois types d'aides personnelles au
logement : l'allocation de logement à
caractère familial (ALF), l'aide person-
nalisée au logement (APL) et l'allocation
de logement à caractère social (ALS)
(1)
.
Les aides personnelles au logement sont
financées, selon des modalités com-
plexes, par l'Etat (pour 38,6 %), la sécu-
rité sociale (pour 50 %) et des cotisa-
tions des employeurs. Les trois aides
sont calculées par application d'un
barème tenant compte des ressources,
des loyers ou charges d'accession
et des caractéristiques familiales des
bénéficiaires.
Deux réformes importantes interve-
nues entre1991 et 2001 ont contribué à
leur forte montée en charge : le “bou-
clage” qui a conduit à une extension
importante du nombre de bénéficiaires
et l'unification des barèmes dans le sec-
teur locatif
qui s'est traduite par un ali-
gnement vers le haut des montants ver-
sés. En conséquence, les aides person-
nelles
au
logement
représentent
aujourd'hui un poids croissant pour les
finances publiques : en 2005, elles se
sont élevées à 13,8 Md€.
Le dispositif rencontre aujourd'hui
deux types de difficultés :
- l'érosion continue de l'efficacité
sociale des aides, due à une sous-évalua-
tion chronique des barèmes par rapport
à l'évolution des loyers et charges réelle-
ment supportés par les bénéficiaires ;
- la dégradation de l'efficacité sociale
des aides qui pénalise particulièrement
les allocataires du parc privé : il leur est
appliqué le même niveau de loyer-pla-
fond et ils perçoivent le même montant
d'aide depuis l'unification des barèmes
_
________
(1) L'ALF et l'ALS peuvent être regroupées sous le terme d'allocation de logement (AL).
Cour des comptes
27
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
dans le secteur locatif
alors que les
loyers y sont supérieurs à ceux du parc
social.
Sur le premier point, la Cour estime
que dans un contexte de fortes contrain-
tes pesant sur les finances publiques, le
maintien de l’efficacité sociale du dispo-
sitif conduit à réduire progressivement
l'effectif
bénéficiaire.
Une première
piste pour y parvenir serait de poursui-
vre la baisse des revenus d'exclusion,
déjà engagée par les pouvoirs publics
depuis plusieurs années. La Cour estime,
en outre, que le recentrage du public des
étudiants bénéficiaires pourrait être
poursuivi notamment en relevant le
plancher de ressources des étudiants
non boursiers.
Sur le second point, il conviendrait
d'étudier la piste consistant à découpler
les
loyers-plafonds en allocation de
logement (AL) et en aide personnalisée
au logement (APL)
afin de les fixer à un
niveau supérieur en AL. L'avantage rela-
tif
conféré aux allocataires du parc privé
compenserait alors leur surcoût de loyer.
Enfin,
la Cour souhaite que la
contribution des aides personnelles à la
politique du logement soit évaluée de
manière précise.
28
15
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
La rétention des
étrangers en situation
irrégulière
La gestion des centres de rétention
administrative (CRA) et des locaux de
rétention administrative (LRA) utilisés
en vue de l'éloignement des étrangers en
situation irrégulière est placée sous la
responsabilité de la police ou de la gen-
darmerie nationale. En juin 2006, vingt-
deux CRA (dont seize gérés par la
police) étaient en service.
En 2003, le ministre de l'intérieur a
fixé l'objectif de doubler, dès l'année
suivante, le nombre d'étrangers éloignés
du territoire national. L’augmentation
du nombre de décisions de placements
et l’allongement de la durée maximale de
rétention sont à l’origine de l’accroisse-
ment important du taux d'occupation
des CRA, certains arrivant à saturation,
et par conséquent une forte dégradation
des conditions de vie entre 2002 et 2005.
L'adaptation des capacités d'accueil et
des conditions matérielles dans les cen-
tres de rétention administrative n'a pas
été concomitante à la relance de la poli-
tique d'éloignement des étrangers en
situation irrégulière. Les places supplé-
mentaires n'ont correspondu aux objec-
tifs fixés par les plans successifs
qu'à la
fin de l'année 2006.
Un plan d'urgence a été mis en place
en 2005 pour engager la mise aux nor-
mes de l'aménagement et de l'équipe-
ment des CRA. La publication d'un
règlement intérieur en 2006 marque un
progrès certain, mais l'exercice de leurs
droits est toujours difficile pour les
étrangers retenus : le recours aux inter-
prètes
et l'information des étrangers sur
leurs déplacements figurent parmi les
difficultés majeures. Le recours accru
aux LRA pour faire face à l'afflux
d'étrangers en instance d'éloignement
aboutit à l'instauration de fait d'un
régime à deux vitesses dont l'usage n'est
pas suffisamment encadré.
Le contrôle des centres et locaux de
rétention était notoirement insuffisant.
Il revient à la commission nationale de
contrôle, créée en 2003 mais installée en
mars 2006, de veiller au respect de l'en-
semble des prescriptions relatives aux
conditions de séjour des étrangers dans
les CRA ainsi que dans les LRA, perma-
nents ou temporaires, qui n'offrent pas
les mêmes conditions d'accueil ni de res-
pect des droits des personnes concer-
nées.
29
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
L'objectif du doublement du nom-
bre de reconduites à la frontière a été
atteint, avec plus de 25 000 en 2006. Il
est même dépassé désormais, grâce de la
mobilisation
d'importants
moyens,
matériels, financiers et humains, néces-
saires au fonctionnement des centres,
mais aussi en amont, dans les préfectu-
res et les services de police et de gendar-
merie, à la multiplication des interpella-
tions d'étrangers en situation irrégulière
et à l'instruction de mesures d'éloigne-
ment plus nombreuses.
Malgré d'incontestables progrès,
l'évaluation de l'efficience et l'efficacité
de l'action publique devrait être renfor-
cée. Le coût global de l'éloignement des
étrangers en situation irrégulière est
encore loin d'être exactement connu. La
Cour cite en particulier deux indicateurs
qui mériteraient d'être plus particulière-
ment suivis. Le nombre relativement fai-
ble d'arrêtés de reconduite à la frontière
pris après interpellations mériterait une
analyse. Il en va de même pour les cau-
ses et le taux de refus de prolongation
de la rétention et de remise en liberté
pour vice de procédure.
La Cour
souhaite en particulier que
le ministère de l’intérieur se dote d’un
outil d’analyse des difficultés rencon-
trées à chacune des étapes de la procé-
dure.
30
16
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Cour des comptes
Trois aménagements à
vocation culturelle et de
loisirs
I-L’aménagement
du site du “Pont
du Gard”
Le département du Gard a concédé
en 1996 à la Chambre de commerce et
d'industrie (CCI)
de Nîmes Bagnols Le
Vigan l'aménagement du site du Pont du
Gard, ainsi que
la réalisation et l'exploi-
tation d'équipements
destinés à l'accueil
du public aux abords du monument. Le
budget global des investissements repré-
sentait 31,73 M€ HT.
La qualité environnementale et
architecturale des réalisations désormais
achevées ne doit pas faire oublier les dif-
ficultés rencontrées et leur incidence
financière.
La CCI s'est rapidement avérée dans
l'incapacité de conduire l'opération à
son terme et la concession, initialement
prévue pour durer 50 années, a été rom-
pue à sa demande en 2002. L'équilibre
global de l'opération s'est trouvé com-
promis par des recettes d'exploitation
très inférieures aux prévisions, du fait
notamment d'une fréquentation déce-
vante du musée et des installations
payantes, alors que le département avait
de son côté opté pour une gratuité géné-
rale de l'accès au site et au monument.
La situation financière de la CCI,
déjà précaire, a été gravement détériorée
par son implication dans une opération
dont l'envergure excédait manifestement
ses capacités, malgré l'importance des
subventions publiques obtenues.
La
définition du programme a fait l'objet de
modifications substantielles.
Le département du Gard a pour sa
part été conduit à indemniser la CCI
dans le cadre du protocole de sortie de
concession, et devra supporter financiè-
rement la couverture des déficits d'ex-
ploitation, à travers le soutien qu'il s'est
engagé à fournir à l'Etablissement
public de coopération culturelle
désor-
mais en charge de la gestion du site.
31
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
II - Le parc du
Futuroscope
(Vienne)
Le parc du Futuroscope, ouvert en
1987,
a enregistré
2,8 millions de visi-
tes en 1997. Premier parc de loisirs
public français, sa notoriété internatio-
nale a incontestablement contribué à la
renommée du département et de la
région, tout en stimulant l'activité éco-
nomique locale.
Exploité jusqu'en 2000 par une
société d'économie mixte locale, le parc
a été brièvement confié à une société
privée de 2000 à 2002.
La
diminution
de la fréquentation, tombée à 1,6 million
de visites en 2002, a finalement provo-
qué la reprise par une nouvelle société
d'économie mixte détenue à l'origine à
60 % par le département de la Vienne.
La viabilité économique et juridique
de la nouvelle société
mixte est directe-
ment liée aux perspectives de fréquenta-
tion et à ses rapports avec le départe-
ment. En effet, les efforts de gestion
entrepris ont atteint leurs limites et, à
conditions inchangées en matière de
tarifs, de prestations, de période d'ou-
verture et de niveau de loyer, l'équilibre
à court terme suppose 150 000 visites de
plus qu'en 2005.
Du fait de l’absence de rentabilité du
parc, le département de la Vienne,
actionnaire
majoritaire,
s'est
vu
contraint d'intervenir continuellement
pour éponger les pertes en apportant
depuis l'origine d'importants fonds
publics locaux qui ont atteint un mon-
tant net de 240 M€ environ de la créa-
tion du parc (1984) à fin 2005. La nou-
velle société mixte a, à elle seule, bénéfi-
cié de 100 M€ d'apports divers des col-
lectivités publiques. Or certaines de ses
interventions sont susceptibles de
contrevenir aux dispositions nationales
sur les interventions économiques des
collectivités locales et aux règles de la
concurrence applicables au plan com-
munautaire. Ceci expose la société au
risque de non reconduction des aides,
voire à celui du remboursement, provi-
soire ou définitif,
des aides perçues.
Compte tenu de leur caractère indispen-
sable à sa survie, une telle éventualité
serait susceptible de remettre en cause la
continuité de l'exploitation.
32
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
III - L’opération
Cap’découverte
(Carmaux - Tarn)
Le
lancement
de
l’opération
Cap’découverte en 1997 avait comme
objectif l'aménagement d'un complexe
touristique de loisirs sur une ancienne
mine à ciel ouvert. Le projet a bénéficié
du soutien financier de l'Etat et de
l'Union européenne et a notamment été
avalisé par un comité interministériel
d'aménagement et de développement du
territoire (CIADT) le 18 mai 2000 sur la
base d'un montant prévisionnel de
dépenses de 54,9 M€ HT, finalement
dépassé pour atteindre 66 M€.
Lancé sur la base d'estimations de
fréquentation exagérément optimistes,
le complexe de loisirs ne paraît pas
aujourd'hui en mesure,
après trois
années pleines d'exploitation, de parve-
nir à un quelconque équilibre d'exploita-
tion, les fréquentations constatées après
trois saisons atteignant seulement 10 %
du niveau primitivement escompté, au
point que l'économie de l'opération se
trouve remise en cause.
L'insuffisance
des recettes d'exploitation a eu pour
conséquence le déséquilibre des comp-
tes du syndicat gestionnaire, celui-ci
allant jusqu'à s'abstenir de voter ses bud-
gets. Elle a aussi mis en difficulté les six
communes membres du syndicat, celles-
ci étant dans l'incapacité de voter leur
contribution au syndicat. Ces difficultés
financières ont contraint l'Etat à accor-
der aux communes des aides exception-
nelles en 2005 et 2006 et le département
du Tarn et la région Midi-Pyrénées à
devoir faire de même en 2006 au béné-
fice du syndicat gestionnaire sans que les
difficultés antérieures aient pour autant
pris fin.
Conçue comme une opération de
reconversion du territoire susceptible
d'induire des externalités socio-écono-
miques,
l'opération Cap'Découverte
présente à ce jour un bilan global très
décevant, avec un nombre d'emplois
créés et des retombées socio-économi-
ques très faibles. Il est regrettable que
cette opération n'ait pas fait l'objet d'un
éclairage plus complet sur sa rentabilité
socio-économique et que les risques
inhérents à l'investissement n'aient pas
été correctement évalués.
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
17
Les marchés de
construction et de
rénovation de l’office
public d’HLM de
Montereau
L'office
public
d'HLM
de
Montereau
(Seine-et-Marne) gère 70 %
des logements sociaux de la ville. Situés
essentiellement dans la ZUP de Surville,
les immeubles de l'office sont surtout
des grands ensembles édifiés il y a plus
de trente ans.
Cinq opérations de
construction et de réhabilitation menées
de 2001 à 2004 ont été contrôlées par la
chambre régionale des comptes d'Ile de
France.
Le contrôle a révélé de nombreuses
irrégularités dans la mise en concur-
rence des entreprises et dans les
conditions d'intervention des sous-trai-
tants. Des entreprises dont les capacités
n'avaient pas été vérifiées et qui parfois
étaient manifestement sous-dimension-
nées ont été retenues ; les défaillances
des entreprises ainsi sélectionnées ont
été
fréquentes.
Les
observations
relatives à l'exécution des marchés
publics sont aussi très nombreuses.
L'organisation de l'office de même
que les moyens dont il disposait pour
assurer la maîtrise d'ouvrage des travaux
étaient manifestement insuffisants.
Les
contrôles du maître d'oeuvre ont été
lacunaires. Des insuffisances techniques
ont été
relevées, rendant nécessaire la
démolition de certains ouvrages déjà
construits.
Alors qu’un projet urbain prévoit la
démolition,
la réhabilitation et la
construction de plusieurs milliers de
logements,
il est indispensable que
l'office se dote de compétences techni-
ques et juridiques adéquates pour éviter
retards, déconvenues et accroissement
du coût des travaux.
33
Cour des comptes
Cour des comptes
34
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
18
La commune de Bussy
Saint Georges
(Seine-et-Marne)
La
commune
de
Bussy-Saint-
Georges, incluse dans la ville nouvelle
de Marne-la-Vallée, a vu sa population
passer de 1 500 habitants en 1990 à
17 000 environ en 2005. La convention
2002-2004 conclue entre l’Etat et la
commune a maintenu une production
annuelle de 600 logements et l'Etat a
accordé à la commune une subvention
exceptionnelle d'équilibre allant de
2,3 M€ à 3,6 M€ par an.
La situation financière de la com-
mune s'était dégradée de façon mani-
feste depuis 2001 et la chambre
régionale des comptes d'Ile-de-France a
formulé à cinq reprises des propositions
de redressement budgétaire sur saisine
du Préfet de Seine-et-Marne. Elle a
constaté que si
les difficultés financières
résultent en partie de la rapidité du
développement de la ville, elles ont été
partiellement masquées dans les budgets
et dans les comptes qui ont en
particulier dissimulé l'importance de son
endettement.
Elle a également constaté que la
gestion de la commune est peu sou-
cieuse de régularité et de rigueur. La
commune a certes accepté de freiner ses
dépenses de fonctionnement en 2004,
mais dès 2005 elle a abandonné cet
effort de rigueur et a renoncé
à appli-
quer
un plan de redressement financier
qu'elle venait d'adopter.
Jusqu'en 2003, la commune a perçu
le montant des participations versées à
l'établissement public d'aménagement
de la ville nouvelle par les promoteurs
immobiliers pour le financement de
locaux collectifs, mais elle n'a pas réalisé
la totalité des équipements prévus.
De même, jusqu’en 2003, les droits à
construire ou les terrains cédés à la ville
pour l’euro symbolique n’ont pas reçu la
contrepartie prévue, c’est-à-dire que les
équipements
publics
en
pied
d’immeuble n’ont pas été réalisés.
Le ralentissement du rythme de
construction de logements à Bussy-
Saint-Georges, première recommanda-
tion formulée par la chambre régionale
des comptes d'Ile-de-France, a été enté-
riné dans la convention 2005-2007 mais
elle n'aura d'incidence sur les finances
communales qu'en 2008 au mieux. Il est
ensuite essentiel que les dépenses de
fonctionnement soient maîtrisées. La
rigueur financière suppose un plan de
redressement à moyen terme. L’année
2012 s’avère à cet égard une échéance
cruciale, le versement des subventions
exceptionnelles de l'Etat à la commune
prenant fin avec l’achèvement de la ville
nouvelle de Marne-la-Vallée.
35
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
19
La commune de Santa
Maria Poggio
(Haute-Corse)
A la suite de deux décisions contes-
tées, l’une de résiliation de la concession
de son port de plaisance, l’autre de
rachat d’un bail à construction d’un cen-
tre de vacances, la commune de Santa
Maria Poggio a été condamnée en 1992
et 1993. Faute de recettes à apporter en
contrepartie, la commune n'a pas exé-
cuté ces décisions de justice. Les intérêts
de retard s'accumulant,
le montant total
dû par la commune s'élevait à plus de
26,9 M€ au 31 décembre 2005.
Saisie par les sociétés sous conces-
sionnaires du port de la non exécution
des jugements rendus en leur faveur, la
Cour
européenne
des
droits
de
l'Homme, par arrêt du 26 septembre
2006, a condamné l'Etat à leur verser les
sommes restant dues en vertu desdits
jugements, y compris les intérêts.
La prise en charge par l'Etat laisse-
rait encore à la charge de la commune
une dette immédiate de près de 9,1 M€.
Or, depuis quatorze ans, la chambre
régionale des comptes de Corse est cha-
que année saisie par le préfet du dés-
équilibre du budget communal et du
déficit de son compte administratif. Les
recettes annuelles de fonctionnement
sont inférieures à un million d’euros en
moyenne sur les cinq dernières années.
Les taux des impôts locaux sont, depuis
1994, fixés par le préfet aux plafonds
permis par la loi de finances de l'année.
La réduction du nombre des agents
municipaux, la vente de biens apparte-
nant à la collectivité et le reversement au
budget communal des excédents déga-
gés par la régie autonome du port, qui,
elle, est bénéficiaire, pourraient contri-
buer au redressement très progressif
de
l’équilibre, sans toutefois que le déficit
puisse être résorbé à moyen terme.
La
Cour
rappelle
que
l'Etat
serait fondé à engager une action récur-
soire contre les responsables des erreurs
commises, afin d'éviter à la puissance
publique de devoir assumer, du fait de la
jurisprudence de la Cour européenne
des droits de l'Homme, leurs consé-
quences financières.
Il conviendrait
également
de met-
tre en place un dispositif
juridique per-
mettant aux institutions d'apporter, en
temps utile, des réponses à des décisions
irrégulières ou inconsidérées des collec-
tivités territoriales risquant d'entraîner
une dégradation insupportable de leur
situation financière.
Cour des comptes
Cour des comptes
36
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
20
La gestion des fonds
publics par la Polynésie
française
Dotée d'un statut qui lui donne une
très large autonomie au sein de la
République,
la Polynésie française
(256 200 habitants) a disposé, ces dix
dernières années,
de fonds publics
importants prélevés sur les contribua-
bles locaux ou versés par l'Etat au titre
de la solidarité nationale, à la suite
notamment de la fermeture du centre
d'expérimentation du Pacifique.
Ces ressources abondantes, qui ris-
quent d'être plus difficiles à mobiliser
dans les années futures, ont permis à la
collectivité d'outre-mer d'engager des
dépenses toujours plus élevées. Une
masse salariale difficilement compressi-
ble, versée à plus de 5 200 agents, des
subventions croissantes allouées aux
nombreux organismes périphériques, à
l'instar de la compagnie aérienne dont
l'exploitation est fortement déficitaire, le
financement des investissements de la
dernière décennie, comme les résidences
officielles ou le nouvel hôpital de
Papeete dont les charges futures de
fonctionnement n'ont pas été préalable-
ment évaluées, sont autant de contrain-
tes auxquelles le budget de la collectivité
doit faire face.
Pour préserver l'équilibre de ses
finances, sans recours accru à la fiscalité,
la Polynésie française devra faire des
efforts pour clarifier sa gestion qui reste
encore opaque dans bien des domaines.
Les fonctions de collecte et de traite-
ment de l'information doivent être déve-
loppées afin de mieux préparer les déci-
sions à prendre pour assurer le finance-
ment des dépenses publiques et rénover
le système fiscal. La clarification de la
présentation des documents budgétai-
res, l'organisation d'un débat d'orienta-
tion budgétaire, l'établissement, le vote
et le suivi d'un programme pluriannuel
d'investissement permettraient à l'as-
semblée de la Polynésie française de
mieux remplir sa mission de contrôle de
l'exécutif
que lui assigne la loi statutaire.
La mise en place d'un véritable
contrôle interne permettrait en outre
d'éviter les nombreux dysfonctionne-
ments et gaspillages que révèle l'examen
de la gestion de cette collectivité par la
chambre territoriale des comptes.
37
Le rapport public annuel
Observations des juridictions financières
Synthèses
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
Quel que soit le degré d'autonomie
dont dispose la collectivité d'outre-mer,
l'Etat ne doit pas négliger les mécanis-
mes de contrôle mis à sa disposition,
qu'il s'agisse du contrôle de légalité ou
du contrôle budgétaire. Ce renforce-
ment doit être accompagné par une
meilleure coordination des services de
l'Etat et un développement de leur
information.
Enfin, la création d'une structure
partenariale d'évaluation des politiques
publiques, sous la forme d'un comité
mixte d'évaluation, chargé de suivre les
actions et programmes cofinancés par
l'Etat et la collectivité d'outre-mer dans
le cadre des différentes conventions qui
les lient, serait de nature à garantir une
plus grande efficacité de l'aide apportée
par l'Etat à la Polynésie française.
Cour des comptes
38
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
21
Les suites données aux
précédentes observations
de la Cour des comptes
Comme elle l’a fait en 2006, la Cour
a décidé de rendre compte des suites
concrètes données à ses observations et
recommandations les plus significatives
et d'y consacrer une partie spécifique du
rapport public.
Les enseignements à tirer de cet exa-
men
diffèrent selon la nature des
contrôles menés à l'origine : pour les
contrôles centrés sur un organisme,
contrôles “récurrents”
portant essen-
tiellement sur l'efficience de la gestion et
s'adressant à des interlocuteurs bien
identifiés, les recommandations de la
Cour sont le plus fréquemment suivies,
même si elles le sont plus ou moins rapi-
dement.
En revanche, s'agissant des contrô-
les portant sur la conduite des politiques
publiques -contrôles menés dans cer-
tains domaines pour la première fois- les
réformes et améliorations apparaissent
avec moins d'évidence, faute parfois de
consensus sur les objectifs à poursuivre
ou faute d'une coordination suffisante
entre les différents intervenants.
I - Incontestablement, la Cour a été
suivie dans nombre de ses recommanda-
tions portant sur la régularité et l'effi-
cience des organismes qu'elle contrôle.
L'exemple le plus marquant est celui
de la Banque de France. Un an et demi
après son dernier contrôle, la Cour a pu
constater que ses recommandations
avaient été largement suivies. La Banque
de France a amélioré sa situation finan-
cière en 2005 grâce notamment à une
politique volontaire et efficace d'amélio-
ration de sa productivité : le réseau a été
profondément restructuré et allégé (le
nombre de succursales a été ramené de
211 en 2004 à 96 en juillet 2006) et les
gisements de productivité sur différents
métiers ont été exploités. Les effectifs
ont diminué de 12,8% entre 2002 et
2005 et une véritable gestion prévision-
nelle a été mise en place.
La Cour avait plus globalement
recommandé une remise à plat de la
politique du personnel en raison de son
coût très élevé. Force est de constater
que la Banque de France a engagé de
nombreuses réformes allant dans ce
sens avec notamment une meilleure
maîtrise des détachements et de leur
coût, une baisse du budget des activités
sociales et culturelles (de 5,7 % sur
3 ans), une rationalisation de l'activité de
restauration, la cession de maisons de
retraite et de centres de vacances et la
régularisation des concours financiers
Le rapport public annuel
Suites données aux observations de la Cour
39
Synthèse
du Rapport public
annuel
de la
Cour des comptes
aux comités d'établissement et au
comité central d'entreprise notamment.
Un projet de réforme du régime des
retraites calqué sur la réforme appliquée
en 2003 aux fonctionnaires devrait par
ailleurs entrer en vigueur le 1er avril
2007 ; elle va également dans le sens des
préconisations de la Cour même si la
juridiction formule des réserves sur le
calendrier d'application de la réforme
ainsi que sur le maintien de prestations
complémentaires très coûteuses.
De la même façon, les recommanda-
tions sur la nécessaire révision du
régime de primes et sur l'exigence d'une
refonte plus profonde de l'action sociale
gardent toute leur actualité.
Enfin, les relations financières entre
l'Etat et la Banque demeurent insuffi-
samment formalisées. Si la Banque jouit
légitimement d'un statut d'indépen-
dance, la Cour souligne la nécessité de
renforcer la fonction d'actionnaire de
l'Etat.
***
Concernant Météo France, contrôlé
en 2004, la Cour a également constaté
des progrès significatifs. Suite à ses
recommandations, la tenue de la comp-
tabilité a été améliorée, une comptabilité
analytique a été mise en place et les pro-
cédures de gestion interne ont fait l'ob-
jet d'une meilleure formalisation.
Comme pour d'autres contrôles,
c'est dans le domaine de la gestion du
personnel que les avancées sont les
moins rapides. L'établissement s'est bien
engagé dans un processus de régularisa-
tion des conditions d'attribution d'un
certain nombre de primes et réfléchit à
la mise en place d'une véritable démar-
che de gestion prévisionnelle des effec-
tifs. Néanmoins, la gestion des ressour-
ces humaines (mobilités, indemnités…)
reste peu dynamique et certaines prati-
ques irrégulières et coûteuses n'ont pas
été remises en cause (notamment en
matière d'organisation du temps de tra-
vail).
Enfin, l'organisation territoriale de
Météo France n'a pas été suffisamment
rationalisée. Les effectifs de l'établisse-
ment restent sensiblement supérieurs à
ceux de ses homologues européens du
fait notamment
du maintien systémati-
que de structures à l'échelon départe-
mental.
***
S'agissant maintenant de l'activité
internationale d'EDF, la Cour, se plaçant
tout à la fois sur le plan de la stratégie et
sur celui de la gestion interne, recom-
mandait en 2002 une concentration des
efforts du groupe sur une meilleure ges-
tion de ses participations majeures,
notamment en Europe, et encourageait
une politique de cession des participa-
tions non stratégiques. Au terme de son
contrôle de suivi, la Cour a constaté que
le recentrage d'EDF sur l'Europe avait
été accompli et que la gouvernance du
groupe avait été améliorée : l'organisa-
40
Le rapport public annuel
Suites données aux observations de la Cour
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
tion interne en matière internationale
avait été simplifiée sous la coupe d'un
responsable unique et un contrôle
interne centralisé des filiales était en
cours de mise en place.
***
La Cour a pu constater, à l'occasion
de ses autres contrôles de suivi, que
d'autres
de
ses
recommandations
avaient induit des réformes et des
redressements très positifs.
Ainsi, comme elle le recommandait,
un contrat d'objectifs et de moyens a été
signé entre l'Etat et Radio-France qui
s'engage notamment à stabiliser ses
effectifs.
Une nette amélioration de la gestion
et une régularisation des procédures
comptables ont été constatées dans
d'autres établissements contrôlés par la
Cour : c'est le cas de l'AGEFIPH, des
Ecoles françaises à l'étranger ou du
Centre national de formation de la fonc-
tion publique territoriale (CNFPT).
Au final, les recommandations de la
Cour ont donc véritablement débouché
sur une plus grande rigueur de gestion et
les progrès réalisés en termes d'effi-
cience sont probants.
***
En revanche,
les établissements
contrôlés évaluent encore avec peine
l'efficacité de leurs actions et rencon-
trent des difficultés pour mettre en place
un véritable pilotage par la performance.
C'est le cas du Centre national d'ensei-
gnement à distance (CNED) qui a vu les
inscriptions à ses prestations baisser de
20% depuis 1997 et qui doit encore
accroître sa réactivité et l'efficacité de
son action.
Des difficultés similaires ou plus
marquées encore se présentent pour les
organismes “composites” -les groupe-
ments d'intérêt public (GIP) ou unions
d'associations - qui sont confrontés à
des problèmes de représentation de
leurs différents membres ainsi qu'à des
difficultés de pilotage.
Ainsi, au terme de son contrôle de
suivi de l'UNAF (Union nationale des
associations familiales), la Cour doit réi-
térer des recommandations déjà formu-
lées :
la représentativité de l'association
ne s'est pas améliorée et la réforme des
modalités de contrôle par les pouvoirs
publics de l'usage fait des fonds confiés
à l'Union apparaît complexe et peu
convaincante.
Le contrôle de suivi du GIP
EduFrance (GIP co-piloté par les minis-
tères des affaires étrangères et de l'édu-
cation pour promouvoir à l'étranger l'of-
fre française d'enseignement supérieur)
montre que les interrogations de la Cour
sur la place et la stratégie de l'institution
et sur le rôle respectif
des deux ministè-
res n'ont pas été résolues.
41
Le rapport public annuel
Suites données aux observations de la Cour
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
***
II - En sus des contrôles organiques,
la Cour procède également à l'évaluation
de
l'efficience et de l'efficacité de certai-
nes fonctions étatiques.
Les recommandations formulées à
l'occasion de ce type de travaux sont le
plus souvent entendues et retenues dans
leur principe même si leur mise en
oeuvre exige parfois du temps.
Concernant les pensions des fonc-
tionnaires, au-delà de la loi de 2003 dont
de nombreuses dispositions ont fait
écho aux critiques de la Cour, plusieurs
réformes sont allées dans le sens des
recommandations de la Cour. Par exem-
ple, la bonification pour enfant a été
étendue aux hommes et ainsi mise en
conformité avec le droit communau-
taire.
En revanche, le Cour ne peut qu'à
nouveau dénoncer le maintien des
indemnités servies à certains pensionnés
résidant outre-mer et des bonifications
de dépaysement accordées aux fonction-
naires ayant exercé à l'étranger et dans
les DOM-TOM. Ces deux dispositifs
apparaissent injustifiés, très coûteux et
sans équivalent dans les autres régimes
de retraite. Par ailleurs, la Cour souligne
également à nouveau l'anomalie que
constitue le maintien du dispositif de
départ anticipé des parents de trois
enfants.
***
La Cour revient aussi sur l'organisa-
tion de la protection judiciaire de la jeu-
nesse qu'elle avait contrôlée en 2003. De
nets progrès ont été enregistrés : l'admi-
nistration centrale a été renforcée, la
gestion immobilière a été consolidée, un
réseau de contrôleurs de gestion a été
mis en place, les outils statistiques ont
été améliorés.
En revanche, l'organisation territo-
riale n'a pas été rationalisée. Les ques-
tions de coordination entre les diffé-
rents acteurs ne sont pas non plus tota-
lement résolues.
Comme la Cour l'a déjà relevé pour
d'autres contrôles, c'est dans le domaine
de la gestion des ressources humaines
que les progrès sont les plus lents : les
différents corps n'ont pas été restructu-
rés contrairement à ce que recomman-
dait la Cour. Par ailleurs, l'organisation
du temps de travail n'a pas été rediscutée
et manque encore de rigueur.
***
III- En matière d'évaluation de poli-
tiques publiques,
les effets des observa-
tions de la Cour sont plus difficiles à
mesurer.
C'est le cas notamment dans nom-
bre de politiques sociales. Les pouvoirs
publics sont confrontés à des difficultés
de suivi statistique et d'évaluation. En
matière de politique pour les personnes
handicapées par exemple, si la loi du
11 février 2005 consacre des avancées
42
Le rapport public annuel
Suites données aux observations de la Cour
Synthèse
du Rapport public annuel de la
Cour des comptes
majeures en confiant à la Caisse natio-
nale de solidarité pour l'autonomie la
coordination des actions et de la plupart
des financements nationaux, certaines
des réserves formulées par la Cour en
2003 sont encore d'actualité : les outils
de connaissance des personnes handica-
pées, de leurs besoins et de l'offre réelle
de services restent à perfectionner ou à
construire.
De la même façon, s'agissant de
l'évaluation des politiques d'aide à l'em-
ploi, l'Etat ne dispose toujours
pas d'ap-
préciations fiables de l'impact des divers
dispositifs existants. La Cour prend acte
des améliorations que devrait apporter
la mise en oeuvre de la LOLF en la
matière. Elle constate néanmoins que la
place des recherches menées en dehors
de l'administration reste encore insuffi-
sante.
Les réformes peuvent également
prendre plus de temps faute de consen-
sus. C'est le cas pour la politique sani-
taire de lutte contre l'alcoolisme. Trois
ans après son premier contrôle,
le
constat -critique- de la Cour reste pour
l'essentiel inchangé du fait notamment
de l'absence d'accord sur la place de l'al-
cool dans la politique de lutte contre les
addictions.
La coordination des acteurs
nationaux et locaux reste par ailleurs
insuffisante et les principaux leviers
pour diminuer la consommation d'al-
cool (fiscalité, réglementation) n'ont pas
été utilisés.
Enfin, la Cour revient sur la politi-
que d'accueil des immigrants qu'elle
avait examinée dans un rapport thémati-
que de novembre 2004. La Cour recom-
mandait alors que le contenu du contrat
d'accueil
et d'insertion soit plus subs-
tantiel et plus contraignant. Deux ans
après, il apparaît que les fondements
juridiques du contrat ont été consolidés,
son contenu précisé et que la signature
d'un tel contrat a été rendue obligatoire.
La Cour relève néanmoins l'absence de
suivi des engagements pris par le signa-
taire (notamment en matière de forma-
tion linguistique). Sur le plan institution-
nel, après la création en 2005 de l'agence
nationale de l'accueil des étrangers et des
migrants (ANAEM), une agence natio-
nale pour la cohésion sociale et l'égalité
des chances a été créée en 2006. La
cohérence des actions de ces deux agen-
ces avec celles de la Délégation intermi-
nistérielle à la ville, de la DGEFP et de
l'agence nationale de lutte contre l'illet-
trisme reste à construire.